Tribunal: STF
Processo: RE 1528633
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-12-17
Data de publicação: 2024-12-17

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. VAGAS EM CRECHE OU PRÉ-ESCOLA. TEMA RG Nº 458. CONVERSÃO DE OBRIGAÇÃO EM PERDAS E DANOS. FUNDAMENTAÇÃO DEFICIENTE. ENUNCIADO Nº 284 DA SÚMULA DO STF. OFENSA CONSTITUCIONAL REFLEXA. NEGATIVA DE SEGUIMENTO.



    1. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, assim ementado:



     



    “APELAÇÃO CÍVEL E REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. EDUCAÇÃO INFANTIL. DISPONIBILIZAÇÃO DE VAGAS PARA MATRÍCULA. APELO PARCIALMENTE PROVIDO. 



    1. No tocante à alegada falta de recursos públicos para o atendimento da demanda nos moldes pleiteados na petição inicial, cumpre destacar que os Tribunais Superiores já afastaram a reserva do possível como argumento justificador do descumprimento de políticas públicas essenciais, em casos semelhantes ao analisado nesta oportunidade. 



    2. A Meta 1 fixada no Plano Nacional de Educação, em seu Anexo, consiste em: “universalizar, até 2016, a educação infantil na pré-escola para as crianças de 4 (quatro) a 5 (cinco) anos de idade e ampliar a oferta de educação infantil em creches de forma a atender, no mínimo, 50% (cinquenta por cento) das crianças de até 3 (três) anos até o final da vigência deste PNE.” Observa-se, assim, que a referida meta, no que toca as crianças de 4 a 5 anos, estabeleceu o prazo limite no ano de 2016 para a universalização das vagas na pré-escola, o que significa a disponibilização de vagas a todas as crianças que atendam ao requisito etário. 



    3. Considerando que o Município do Salvador demonstrou que tem providenciado, a cada ano, o aumento de vagas em creches, e observando, ainda, que o mesmo dispõe de prazo até 2024 para cumprimento da Meta 1 do PNE, não é possível, com relação à faixa etária de O a 3 anos, considerá-lo em mora com as suas obrigações constitucionais e legais de forma a autorizar a legítima intervenção, em moldes genéricos, do Poder Judiciário. 



    4. Quanto ao prazo fixado na sentença para o cumprimento das medidas nela determinadas, sabendo-se dos procedimentos necessários a regular realização de despesas públicas, mas também levando-se em consideração às necessidades das crianças, tem-se que deve ser afastado o prazo de 30 dias, fixando-se, no entanto, a determinação de que as medidas sejam adotadas de modo a viabilizar as matrículas para o ano letivo de 2019." (e-doc. 56, p. 2).



    2. Opostos embargos de declaração, foram rejeitados os do Ministério Público e parcialmente acolhidos os do Município de Salvador, para modificar o dispositivo da sentença em seu item 3 (e-doc. 62).



    3. Determinado o retorno dos autos para realização de juízo de retratação, foi mantido o acórdão, em decisão assim ementada:



    "APELAÇÃO CÍVEL. RETORNO DOS AUTOS PARA JUÍZO DE RETRATAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. EDUCAÇÃO INFANTIL. DISPONIBILIZAÇÃO DE VAGAS PARA MATRÍCULA. JULGAMENTO MANTIDO. APELO PARCIALMENTE PROVIDO. 



    1. O que restou decidido pelo STF, para fins de fixação da tese (Tema 548), foi a possibilidade de intervenção judicial para obrigar o Poder Pública à oferta de vagas em creche e pré-escola em casos individualmente considerados, com avaliação do direito subjetivo diante do caso concreto. No mais, a tese reconhece a obrigação do Poder Público de implementar as normas constitucionais de acesso à educação, mas sem autorizar a intervenção direta do Poder Judiciário no tocante às políticas públicas de maior alcance. 



    2. A presente ação não veiculou pretensão individual de acesso à creche ou pré-escola, tratando-se em verdade de uma ação civil pública, proposta pelo Ministério Público, objetivando ampla oferta de vagas às crianças que foram inscritas mas não tiveram êxito em conseguir vaga nas instituições educacionais municipais. O caso concreto, assim, não se amolda à tese fixada no item 2, a autorizar a intervenção concreta do Poder Judiciário, quanto à disponibilização de vagas para as crianças da educação infantil.



    3. Ressalta-se, por fim, como mais um fundamento a afastar a retratação, que a pretensão veiculada na ação, que se refere, como dito, ao ano escolar de 2017, encontra-se prejudicada pelo transcurso do tempo. Deste modo, não seria razoável impor ao Ente Municipal obrigação inexequível, apenas para depois atribuir sanção indenizatória ao seu descumprimento, valendo destacar inclusive que o presente recurso de apelação foi julgado em 17/12/2018, sendo que a tese fora fixada pelo STF apenas em 22/09/2022." (e-doc. 74, p. 2-3).



    4. No recurso extraordinário, interposto com base na al. “a” do permissivo constitucional, o recorrente aponta violação ao art. 208, inc. IV, da Constituição da República. Sustenta que a Corte de origem indevidamente "excluiu da sentença o item que determinava matrícula na creche para todos os alunos de 0 a 03 anos inscritos e não contemplados no sorteio eletrônico efetuado pela secretaria Municipal de Educação (Matrícula 2017)".



    4.1. Afirma que "o Plano Nacional de Educação, aprovado na forma da Lei nº 13.005, de 25 de Junho de 2014, que determinou em sua META 01 (...) a ampliação da oferta de educação infantil em creches, de forma a atender, no mínimo, 50% (cinquenta por cento) das crianças de até 3 (três) anos até o final de 2024". Argumenta que realizou procedimento interno que evidenciou insuficiência de vagas na educação pré-escolar no Município de Salvador (e-doc. 65).



    4.2. Requer a reforma do acórdão "para determinar ao Município a matrícula na creche para todos os alunos de 0 e 03 anos inscritos e não contemplados no sorteio eletrônico efetuado pela secretaria Municipal de Educação (Matrícula 2017)".



    4.3. Em complementação de suas razões, alega que a Corte de origem contrariou o entendimento firmado pelo STF no julgamento do Tema RG nº 548. Argumenta que é possível a conversão da obrigação de fazer em perdas e danos, conforme autorizado pelo Código de Processo Civil (e-doc. 75).



    5. Nas contrarrazões, a parte recorrida alega que não está em mora em relação aos serviços de educação infantil e que vem cumprindo as metas previstas no Plano Nacional de Educação para atender à oferta de vagas em creches (e-doc. 66).



    É o relatório. 



    Decido.



    6. Para melhor exame da controvérsia, transcrevo os fundamentos constantes da decisão impugnada:



    "No tocante à alegada falta de recursos públicos para o atendimento da demanda nos moldes pleiteados na petição inicial, cumpre destacar que os Tribunais Superiores já afastaram a reserva do possível como argumento justificador do descumprimento de políticas públicas essenciais, em casos semelhantes ao analisado nesta oportunidade, conforme evidenciado nas ementas a seguir transcritas: 



    (...)



    Quanto ao argumento do Município do Salvador de que não se encontra em mora no tocante às obrigações constantes no Plano Nacional de Educação estabelecido pela Lei 13005/2014, cumpre destacar que o seu art. 3º dispõe que: “As metas previstas no Anexo desta Lei serão cumpridas no prazo de vigência deste PNE, desde que não haja prazo inferior definido para metas e estratégias específicas”. 



    Por sua vez, a Meta 1 fixada em seu Anexo consiste em: “universalizar, até 2016, a educação infantil na pré-escola para as crianças de 4 (quatro) a 5 (cinco) anos de idade e ampliar a oferta de educação infantil em creches de forma a atender, no mínimo, 50% (cinquenta por cento) das crianças de até 3 (três) anos até o final da vigência deste PNE” 



    (...)



    No que concerne à educação infantil gratuita de 0 a 3 anos, é preciso reconhecer que a Constituição Federal não a tornou obrigatória, tendo, em seu art. 208, inciso I, estabelecido tal imposição apenas no que tange à faixa etária de 4 a 17 anos, in verbis: 



    (...)



    Por tal razão, inclusive, o Plano Nacional de Educação, veiculado pela Lei 13.005/2014, embora reconheça a necessidade e importância da disponibilidade de vagas em creche para as crianças de 0 a 3 anos, estabeleceu para os Municípios um plano de ação de aumento paulatino de vagas até 2024, de modo a atender até 50% das crianças nesta faixa etária. 



    Dessa forma, considerando que o Município do Salvador demonstrou que tem providenciado, a cada ano, o aumento de vagas em creches, e observando, ainda, que o mesmo dispõe de prazo até 2024 para cumprimento da Meta 1 do PNE, não é possível, com relação à faixa etária de 0 a 3 anos, considerá-lo em mora com as suas obrigações constitucionais e legais de forma a autorizar a legítima intervenção, em moldes genéricos, do Poder Judiciário." (e-doc. 56, p. 5, 10 e 12).



    7. A questão discutida nos autos guarda relação com o RE nº 1.008.166/SC, leading case do Tema RG nº 548, no qual fixadas teses a respeito da intervenção do Poder Judiciário nas políticas públicas para ordenar a criação de vagas em creches e pré-escolas. Confira-se a ementa de tal julgado:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO ADMINISTRATIVO. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. GARANTIA DE VAGA EM CRECHE OU PRÉ-ESCOLA ÀS CRIANÇAS DE ZERO A CINCO ANOS DE IDADE. AUTOAPLICABILIDADE DO ART. 208, IV, DA CF/88. PRINCÍPIOS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DA RESERVA DO POSSÍVEL. VIOLAÇÃO. INOCORRÊNCIA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. A educação infantil representa prerrogativa constitucional indisponível, que assegura às crianças de zero a cinco anos de idade a primeira etapa do processo de educação básica mediante o atendimento em creche e o acesso à pré-escola (art. 208, IV, da Constituição Federal). 2. O Estado tem o dever constitucional de garantir o efetivo acesso e atendimento em creches e unidades de pré-escola, sob pena de configurar-se inaceitável omissão estatal e violação a direito subjetivo, sanável pela via judicial. Precedentes: ARE 639.337-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe de 15/9/2011; AI 592.075-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Primeira Turma, DJe de 4/6/2009, e RE 384.201-AgR, Rel. Min. Marco Aurélio, Primeira Turma, DJ de 3/8/2007. 3. O Poder Judiciário pode impor à Administração Pública a efetivação de matrícula de crianças de zero a cinco anos de idade em estabelecimento de educação infantil, sem haja violação ao princípio constitucional da separação dos poderes. 4. Ex positis, voto no sentido de, no caso concreto, NEGAR PROVIMENTO ao recurso extraordinário interposto pelo Município de Criciúma. 5. A tese da repercussão geral fica assim formulada: 1. A educação básica em todas as suas fases – educação infantil, ensino fundamental e ensino médio – constitui direito fundamental de todas as crianças e jovens, assegurado por normas constitucionais de eficácia plena e aplicabilidade direta e imediata. 2. A educação infantil compreende creche (de zero a 3 anos) e a pré-escola (de 4 a 5 anos). Sua oferta pelo Poder Público pode ser exigida individualmente, como no caso examinado neste processo. 3. O Poder Público tem o dever jurídico de dar efetividade integral às normas constitucionais sobre acesso à educação básica.”



    (RE nº 1.008.166/SC, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 22/09/2022, p. 20/04/2023).



    8. Na ocasião do julgamento de tal tema de repercussão geral, manifestei minha preocupação com os limites e extensão das teses em redação, destacando, ainda, a previsão no Texto Constitucional de necessidade de elaboração de um plano com fixação de diretrizes e metas para concretização do direito fundamental à educação, inclusive no que pertine à universalização do atendimento escolar.



    9. Ao fim de extenso debate realizado nesta Corte, adicionalmente às teses acima citadas, ficou consignado no julgado, como obter dictum, o dever jurídico dos Municípios em dar execução ao plano nacional de educação, aprovado pela Lei nº 13.005, de 2014.



    10. Feitos tais esclarecimentos sobre a questão de fundo, nota-se a existência de fundamentos diversos daqueles relacionados ao mencionado tema de repercussão geral para afastar a pretensão do recorrente.



    11. Da leitura da decisão posterior ao retorno dos autos para realização de juízo de retratação, extrai-se que a pretensão coletiva veiculada na ação está prejudicada, em razão do transcurso do tempo:



    "Destaca-se que ação civil pública foi proposta em 2017 e a sentença fora proferida em abril de 2017, tendo como foco a matrícula no ano escolar de 2017, de modo que pode não se verificou, no julgamento do apelo, mora do Município de Salvador quanto às obrigações estipuladas no PNE, que estabelecia meta a ser cumprida até 2024. 



    Ressalta-se, por fim, como mais um fundamento a afastar a retratação, que a pretensão veiculada na ação, que se refere, como dito, ao ano escolar de 2017, encontra-se prejudicada pelo transcurso do tempo. Deste modo, não seria razoável impor ao Ente Municipal obrigação inexequível, apenas para depois atribuir sanção indenizatória ao seu descumprimento, valendo destacar inclusive que o presente recurso de apelação foi julgado em 17/12/2018, sendo que a tese fora fixada pelo STF apenas em 22/09/2022." (e-doc. 74, p. 12).



    12. Tem-se também que a Corte de origem rejeitou o pedido de conversão da obrigação em perdas e danos formulado pelo ora recorrente, único resultado ainda almejado por meio de seu extraordinário.



    13. Sobre tais pontos, suficientes para a manutenção do acórdão, não é apresentada qualquer alegação de violação a dispositivo constitucional pelo recorrente, o que evidencia a deficiência na fundamentação do apelo extremo e atrai a incidência do enunciado nº 284 da Súmula do STF. 



    14. Especificamente em relação à discussão da viabilidade de conversão da obrigação em perdas e danos, adicionalmente, o exame dos argumentos do recorrente demandaria reanálise da interpretação dada à norma processual pelo Juízo a quo. A afronta à Constituição, se ocorrente, seria indireta, o que inviabiliza o recurso extraordinário.



    15. Nesse sentido, os seguintes precedentes desta Corte:



    "DIREITO PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO AGRAVO INTERNO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO COMINATÓRIA DE OBRIGAÇÃO DE FAZER. PERDAS E DANOS. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. REAPRECIAÇÃO DOS FATOS E DO MATERIAL PROBATÓRIO CONSTANTE DOS AUTOS. SÚMULA 279/STF. 1. O Plenário do Supremo Tribunal Federal, por ausência de questão constitucional, rejeitou preliminar de repercussão geral relativa à controvérsia sobre suposta violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do devido processo legal (Tema 660 - ARE 748.371-RG, julgado sob a relatoria do Ministro Gilmar Mendes). 2. A solução da controvérsia demanda análise de matéria infraconstitucional, bem como nova reapreciação dos fatos e do material probatório constantes dos autos (Súmula 279/STF), procedimentos inviáveis em recurso extraordinário. 3. Embargos de declaração recebidos como agravo interno a que se nega provimento."



    (AI nº 756.216-ED/PR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 23/06/2017, p. 14/08/2017).



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ALVARÁS INVÁLIDOS. OBRAS REALIZADAS. OBRIGAÇÃO DE DEMOLIR. CONVERSÃO EM PERDAS E DANOS. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 1. O recurso extraordinário não se presta à análise de matéria infraconstitucional, tampouco ao reexame dos fatos e das provas constantes dos autos (Súmula 279 do STF). 2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita.” 



    (ARE nº 1.332.366-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), Tribunal Pleno, j. 20/09/2021, p. 13/10/2021).



    "AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. DIREITO CIVIL. OBRIGAÇÃO DE FAZER. CONVERSÃO EM PERDAS E DANOS. MATÉRIA ESTRITAMENTE INFRACONSTITUCIONAL. AFRONTA ÀS GARANTIAS CONSTITUCIONAIS DO PROCESSO. OFENSA REFLEXA. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO AO INCISO XXXV DO ART. 5º E AO INCISO IX DO ART. 93 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INEXISTÊNCIA. 1. Questão restrita ao âmbito infraconstitucional, que não enseja apreciação em recurso extraordinário. 2. Ofensa às garantias constitucionais do processo, se existente, apenas ocorreria de modo reflexo ou indireto. 3. No caso, a jurisdição foi prestada de forma completa, em decisão devidamente fundamentada, embora em sentido contrário aos interesses da parte agravante. 4. Agravo regimental desprovido."



    (AI nº 839.629-AgR/MG, Rel. Min. Ayres Britto, Segunda Turma, j. 24/05/2011, p. 23/09/2011).



    16. Ante o exposto, nego seguimento ao recurso extraordinário, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Sem honorários, por tratar-se de ação civil pública, nos termos do art. 18 da Lei nº 7.347, de 1985



    Publique-se.



    Brasília, 17 de dezembro de 2024.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator