Tribunal: STF
Processo: Rcl 67716
Classe: Rcl
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-06-27
Data de publicação: 2024-06-27

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos. 



    Cuida-se de reclamação constitucional ajuizada pelo Ministério Público do Estado de São Paulo contra decisão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, proferida nos autos da ADI nº 2121476- 68.2023.8.26.0000, que teria aplicado erroneamente o Tema nº 917 da repercussão geral.



    Narra a parte reclamante que, 



   “O colendo Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo julgou procedente ação direta de inconstitucionalidade movida pelo Prefeito Municipal de São José do Rio Preto, conforme ementa do venerando acórdão abaixo transcrita:



    ‘EMENTA: 



    1. Ação direta de inconstitucionalidade - Lei nº 14.400, de 12 de maio de 2023, do Município de São José do Rio Preto que “dispõe sobre a identificação de áreas nos mapas digitais do Sistema de Informação Geográfica - SIG, de São José do Rio Preto”. 



    2. Ausência de vício formal de iniciativa -Competência legislativa concorrente - Artigo 24, §2º, da Constituição do Estado de São Paulo que não admite interpretação extensiva. 



    3. Organização administrativa - Ato normativo de origem parlamentar que não versa sobre simples divulgação de dados no portal oficial do Município, mas define onde e como a informação deve ser disponibilizada - Impossibilidade – Ato típico de administração, cujo exercício e controle cabem ao Prefeito - Interferência indevida na definição de prioridades para ampliação de ferramenta digital de geoprocessamento de dados- Matéria inserida no âmbito da reserva de administração - Violação aos artigos 5º e 47, incisos II, XIV e XIX, alínea “a”, da Constituição Estadual - Afronta ao princípio da separação dos poderes. 



    4. Ação julgada procedente’



   Diante de tal decisão, o Procurador-Geral de Justiça interpôs recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, a, da Constituição da República (fls. 118/134 dos autos principais).



  Contudo, o excelentíssimo Desembargador Presidente do Tribunal de Justiça de São Paulo negou seguimento ao recurso (...).



   Referida decisão foi desafiada por agravo interno, sobrevindo acórdão da Câmara Especial de Presidentes do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, que rechaçou a pretensão (...)” (e-doc. 1, fls. 1 a 5)



    O Ministério Público do Estado de São Paulo afirma que a autoridade reclamada, na apreciação da ação direta de inconstitucionalidade, considerou que a Lei nº 14.400/2023 do Município de São José do Rio Preto teria adentrado matéria atinente à gestão administrativa e, em consequência, seria inconstitucional por vício de iniciativa, razão pela qual negou seguimento ao recurso extraordinário por entender que o acórdão recorrido estaria em consonância com a tese do Tema nº 917 da repercussão geral.



    Em assim sendo, entende que 



    “(...) os preceitos da lei do Município de São José do Rio Preto não consubstanciam violação à reserva da Administração, pois apenas se traduzem em manifestação legítima do direito à informação, de caráter coletivo e do princípio da publicidade regente da atividade administrativa, contemplando conteúdo mínimo adequado para a satisfação da transparência dos atos da administração.” (e-doc. 1, fl. 7)



    Reforça essa tese ao asseverar que 



    “A previsão normativa sobre a divulgação de dados no Mapa Digital que integra Sistema de Informação Geográfica de São José do Rio Preto, para fins de identificação de áreas particulares, públicas, verdes e institucionais (artigo 1º); dos bens públicos segundo sua classificação (uso comum do povo; uso especial; ou dominicais (artigo2º), bem como o órgão ou entidade municipal responsável pela manutenção e limpeza de bens de uso comum do povo ou bens dominicais (artigo 2º, § 1º); além de particularizar qual órgão ou entidade municipal estaria instalado(a) nos bens de uso especial (artigo 2º, § 2º), não configura imposição de nova atribuição à administração e, por conseguinte violação à separação de poderes.” (e-Doc. 1, fl. 7)



    Nesses termos, indica que a decisão reclamada está em dissonância com o Tema n° 917 da repercussão geral, na medida que a lei municipal objeto da referida ADI, “longe de penetrar o espaço da reserva da Administração, limitou-se a concretizar a potencialização da transparência dos atos da administração, sem a imposição de novas atribuições ao Poder Executivo, eis que trata de conduta inerente à administração e decorrente de mandamento constitucional (art. 37, “caput”, da CF/88).” (e-doc. 1, fl. 8).



    No mais, aduz que as disposições da lei não alteram a estrutura da administração, mas apenas impõe atribuições próprias da administração, como a publicidade e a transparência, pois são normas genéricas e abstratas que disciplinam a implementação de política de transparência dos atos governamentais.



    Requer a cassação do ato reclamado com o fim de 



    “3) a procedência da presente reclamação para cassar a decisão que negou seguimento ao recurso extraordinário, nos termos do art. 992 do Código de Processo Civil, com remessa do processo ao Órgão Especial do Tribunal de Justiça a fim de que, nos termos do art. 1.030, II, do Código de Processo Civil, seja proferida nova decisão em relação à matéria impugnada, observando-se as balizas do Tema 917 de repercussão geral.” (e-doc. 1, fl. 10).



    Por meio de decisão publicada em 3/5/24, indeferi a liminar, diante da ausência do periculum in mora.



    Regularmente citado, o Prefeito do Município de São José do Rio Preto apresentou contestação (e-doc. 11).



    Por sua vez, a Câmara Municipal de São José do Rio Preto, em petição, informou não se opor à procedência da reclamação, corroborando com os fundamentos expostos na exordial desta ação (e-doc. 16).



    A autoridade reclamada prestou as informações solicitadas. (e-doc. 15).



    A Procuradoria-geral da República opinou pela procedência da reclamação para conferir trânsito ao recurso extraordinário em parecer assim ementado:



    “Processo Civil. Reclamação. Ato da Câmara Especial de Presidentes do Tribunal de Justiça de São Paulo que teria descumprido o quanto decidido no Tema 917/STF. 1. Interposto agravo regimental na origem, contra o não seguimento do RE, e desprovido o agravo, foi esgotada a instância ordinária, atendido, assim, o requisito do inc. II do § 5º do art. 988 do CPC. 2. O TJ local equivocou-se quanto aos termos da modulação dos efeitos da Tese do Tema 917/STF. 3. O Plenário do e. STF decidiu quanto aos efeitos da Tese do Tema 917, que não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. 4. Pela procedência da reclamação, para que ao RE na origem seja conferido trâmite ao e. STF, sem prejuízo de que na presente reclamatória determine-se que a autoridade reclamada profira nova decisão quanto ao seguimento do recurso, que leve em conta os exatos limites da modulação da Tese de mérito do Tema 917/STF.” (e-doc. 20).



    É o relatório. Decido.



    A reclamação constitucional é instrumento de promoção do diálogo, nesta Suprema Corte, entre a decisão no caso concreto e os seus precedentes obrigatórios tem cabimento excepcional, estando sua admissibilidade condicionada à efetiva demonstração, além do esgotamento de instância (CPC, art. 988, §5º, II), de:



    a) desrespeito à autoridade da decisão do STF, porquanto configurada erronia na aplicação do entendimento vinculante a evidenciar teratologia da decisão reclamada ou



    b) usurpação da competência do STF, pois existente, i) no caso concreto, peculiaridades que impossibilitam a aplicação adequada da norma de interpretação extraída do precedente (distinguishing) a demandar pronunciamento desta Suprema Corte acerca da matéria constitucional no caso concreto, acaso verificada repercussão geral, ou, ii) a necessidade de revisitação dos fundamentos do precedente, tendo em vista a alteração do ordenamento jurídico vigente ao tempo do julgamento ou das circunstâncias fáticas históricas que impactaram a interpretação da norma, com possibilidade de sua superação (overruling).



    O Ministério Público do Estado de São Paulo aduz que a autoridade reclamada, ao manter a negativa de seguimento do recurso extraordinário, incorreu em erronia na aplicação da tese fixada no Tema 917 da repercussão geral.



    No julgamento do ARE nº 878.911, vinculado ao aludido Tema 917, no qual o Supremo, em análise da Lei do município do Rio de Janeiro, de iniciativa parlamentar, tendo por matéria a obrigatoriedade de instalação de câmeras de segurança em escolas públicas municipais, sob a perspectiva da reserva de iniciativa legislativa do Poder Executivo prevista no art. 61, §1º, II, da CF/88, não vislumbrou nenhum vício de inconstitucionalidade em razão do referido ato normativo não tratar de criação ou alteração da estrutura ou a atribuição de órgão da Administração Pública local, nem tratar de regime jurídico de servidores públicos. 



    Essa conclusão foi tomada com base na reafirmação de jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e imprimida na tese do Tema 917 da repercussão geral, que possui o seguinte enunciado:



    “Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II,’a’, ‘c’ e ‘e’, da Constituição Federal).”



    No presente caso, o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo declarou a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 14.400/23, que dispõe sobre a identificação de áreas nos mapas digitais do Sistema de Informação Geográfica – SIG, de São José do Rio Preto, sob a justificativa de que o Poder Legislativo Municipal interferiu na esfera de competência do Poder Executivo ao disciplinar questões afetas à gestão administrativa. Por oportuno transcrevo trecho de interesse do acórdão que julgou procedente a ADI nº 2121476-68.2023.8.26.0000:



    “Vale dizer, diplomas normativos que versem sobre o direito de acesso à informação dos munícipes estão inseridos no âmbito da competência legislativa comum da Câmara dos Vereadores e do Prefeito, de tal sorte que a imposição genérica de divulgação de informações sobre áreas e imóveis públicos municipais, por si só, não traduziria violação a preceitos constitucionais. 



    No entanto, não era lícito à edilidade, a pretexto de prestigiar os postulados da informação e da transparência, interferir em atos de gestão administrativa, avançando em matéria de competência exclusiva do Alcaide. 



    Na verdade, do ponto de vista material, a Lei nº 14.400, de 12 de maio de 2023, do Município de São José do Rio Preto viola, efetivamente, o artigo 5º, caput, da Constituição Bandeirante, de observância obrigatória pelos Municípios de acordo com o artigo 144 da mesma Carta. 



    Segundo o referido dispositivo (artigo 5º), os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário são independentes e harmônicos entre si. Disso decorre que o Executivo goza de autonomia e independência em relação à Câmara Municipal, que não podem ser violadas mediante elaboração legislativa que tenha por escopo impingir ao Prefeito o que deve ser feito em termos de administração pública.



    (...)



    A edilidade, contudo, muito além do que determinar simples divulgação de informações no portal oficial do Município, impôs ao Chefe do Poder Executivo onde e como disponibilizar dados de interesse público, ampliando o uso de plataforma do Sistema de Informação Geográfica mantida pelo Município, dispondo sobre tecnologia de geoprocessamento que demanda planejamento prévio, esforço operacional para processamento e compilação de dados, além de recursos de software e hardware suficientes, usurpando do Alcaide a prerrogativa de deliberar a propósito da conveniência e oportunidade de atos administrativos e escolhas políticas de gestão, tolhendo a liberdade de decisão do administrador público quanto à melhor forma de disponibilizar tais informações, o que consubstancia afronta à reserva de administração, corolário do princípio da separação dos poderes.



    (...)



    Como corolário, a Lei Municipal n.º 14.400/2023 desbordou dos limites da competência legislativa, o que conduz ao decreto de procedência. 



    Pelo exposto, por esses fundamentos, julgo procedente a presente ação direta para declarar a inconstitucionalidade da Lei n.º 14.400, de 12 de maio de 2023, do Município de São José do Rio Preto, com efeito ex tunc, comunicando-se oportunamente à Câmara Municipal, nos termos do artigo 25 da Lei nº 9.868/99.” (e-doc. 3, fls. 46-52).



    No âmbito do agravo interno em recurso extraordinário, manteve-se o entendimento de harmonia entre a decisão recorrida e o Tema nº 917 da repercussão geral em acórdão assim ementado:



    “Agravo interno – Decisão que negou seguimento ao recurso extraordinário ligado a matéria decidida pelo Supremo Tribunal Federal em regime de repercussão geral – Art. 1.030, inciso I, alínea "a", segunda parte, do Código de Processo Civil – Hipótese atinente ao Tema nº 917 do Supremo Tribunal Federal – ‘Distinguishing’ não demonstrado – Agravo interno não provido.” _e-doc. 5, fl. 33).



    Compulsados os autos, observo que a Lei Municipal nº 10.400/23, de iniciativa parlamentar, dispõe sobre a identificação de áreas nos mapas digitais do Sistema de Informação Geográfica – SIG, de São José do Rio Preto, possuindo o seguinte teor:



    “Art. 1º O Mapa Digital de São José do Rio Preto, integrante do Sistema de Informação Geográfica SIG, deverá conter, dentre as informações disponíveis para consulta, a identificação de áreas em uma das seguintes classificações: 



    I particulares; 



    II públicas; 



    III verdes; 



    IV institucionais. 



    Art. 2º O Mapa Digital de Equipamentos Públicos de São José do Rio Preto, integrante do SIG, deverá conter informações sobre a classificação dos bens públicos municipais em: 



    I de uso comum do povo; 



    II de uso especial; 



    III dominicais. 



    §1º Em se tratando de bens de uso comum do povo ou bens dominicais, deverão ser disponibilizadas informações sobre qual órgão ou entidade municipal é responsável pela manutenção e limpeza do bem. 



    §2º Em se tratando de bens de uso especial, deverão ser disponibilizadas informações sobre qual órgão ou entidade municipal se encontra instalada no bem. 



    Art. 3º As despesas decorrentes da execução desta Lei correrão por conta de dotações próprias do orçamento do Município, suplementadas, se necessário. 



    Art. 4º Esta Lei entra em vigor 90 (noventa) dias após a data de sua publicação”.



    Delineada a moldura fático-jurídica subjacente, tenho que houve aplicação teratológica do Tema 917 da repercussão geral à controvérsia em questão uma vez que não é possível extrair do ato normativo impugnado matéria afeta à estrutura ou à atribuição de órgãos da Administração municipal e nem do regime jurídico de seus servidores públicos.



    Acrescento, ainda, que, da leitura do dispositivos da norma impugnada não se depreende que tenha imposto ao “ao Chefe do Poder Executivo onde e como disponibilizar dados de interesse público, ampliando o uso de plataforma do Sistema de Informação Geográfica mantida pelo Município, dispondo sobre tecnologia de geoprocessamento que demanda planejamento prévio, esforço operacional para processamento e compilação de dados, além de recursos de software e hardware suficientes, usurpando do Alcaide a prerrogativa de deliberar a propósito da conveniência e oportunidade de atos administrativos e escolhas políticas de gestão, tolhendo a liberdade de decisão do administrador público quanto à melhor forma de disponibilizar tais informações, o que consubstancia afronta à reserva de administração, corolário do princípio da separação dos poderes.”.



    Nesse contexto, tem-se que a autoridade reclamada partiu de interpretação ampliativa do art. 61, §1º, II, da CF/88 para equivocadamente enquadrar a presente controvérsia ao Tema 917 RG, uma vez que a concretização dos princípios da transparência e informação não afeta o núcleo da reserva de inciativa legislativa do chefe do Poder Executivo, ou seja, a lei municipal impugnada não dispõe sobre nova atribuição de competência à determinado órgão da Aministração municipal.



    No ponto, colaciono o seguinte trecho do próprio acórdão paradigma em que é ventilado o entendimento desta Corte no sentido de que as hipóteses de iniciativa de lei do Chefe do Poder Executivo taxativamente previstas no art. 61, §1º, II, da CF/88 não comportam interpretação ampliativa:



     “O Supremo Tribunal Federal firmou o entendimento no sentido de que as hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão taxativamente previstas no art. 61 da Constituição, que trata da reserva de iniciativa de lei do Chefe do Poder Executivo. Não se permite, assim, interpretação ampliativa do citado dispositivo constitucional, para abarcar matérias além daquelas relativas ao funcionamento e estruturação da Administração Pública, mais especificamente, a servidores e órgãos do Poder Executivo. Nesse sentido, cito o julgamento da ADI 2.672, Rel. Min. Ellen Gracie, Redator p/ acórdão Min. Ayres Britto, Tribunal Pleno, DJ 10.11.2006; da ADI 2.072, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 2.3.2015; e da ADI 3.394, Rel. Min. Eros Grau, DJe 215.8.2008,”.



    Assim, a autoridade reclamada aplicou erroneamente a tese do Tema 917 RG para negar seguimento ao recurso extraordinário 



    Ante o exposto, nos termos do art. 161, parágrafo único, julgo procedente a reclamação para cassar o ato reclamado, bem como determino à autoridade reclamada que proceda novo juízo de admissibilidade do recurso extraordinário, sob outra ótica que não a do Terma 917 da repercussão geral.



    Publique-se.



    Brasília, 27 de junho de 2024.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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