Tribunal: STF
Processo: Rcl 66405
Classe: Rcl
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-03-26
Data de publicação: 2024-03-26

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Cuida-se de reclamação constitucional, com pedido liminar, ajuizada por Luiz Ademir Schock em face de acórdão proferido pela 1ª Câmara Especial do Tribunal de Justiça do Estado de Rondônia, nos autos da ação civil pública nº 7003345-69.2019.8.22.0010, que teria desrespeitado a autoridade do Supremo Tribunal Federal e a eficácia do decidido nos autos da ADI nº 6.678/DF-MC, em que foi determinada a suspensão da vigência da expressão “suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos” do inciso III do art. 12 da Lei 8.429/1992 (LIA), com efeito ex nunc a partir da sua prolação, ocorrida em 1º/10/2021.



    O reclamante narra que, nos autos da ACP nº 7003345-69.2019.8.22.0010, em 15/6/2023, foi condenado nas penas do artigo 12, III, por ato de improbidade previsto no artigo 11, caput, I, da Lei nº 8.429/92, ao ressarcimento integral do dano e à suspensão dos direitos políticos por 3 anos, em razão de ter autorizado a recepção de dois servidores de outros estados, em cargos distintos daqueles para os quais concursados, com fundamento em lei, cuja constitucionalidade se questionava.



    Luiz Ademir Schock defende que o Juízo reclamado violou a autoridade da decisão proferida na ADI nº 6.678/DF-MC que, desde 1º/10/2021, suspendeu a vigência da previsão de “suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos”, contida no inciso III do artigo 12 da Lei nº 8.429/1992.



    Requer, assim, 



    “2) A concessão da medida liminar pelo preenchimento de seus requisitos para restaurar a autoridade desta Suprema Corte, bem como evitar a concretização de violação grave de direito fundamental (exercício de direitos políticos), à vista do ano eleitoral em curso, reforçada pela plausibilidade e alta probabilidade de provimento ao final, com a finalidade de que seja suspenso o acórdão reclamado até final decisão; (...)



    4) No mérito, seja cassado o v. acórdão proferido pela 1ª Câmara Especial do Eg. Tribunal de Justiça do Estado de Rondônia nos autos da Ação Civil Pública n. 7003345-69.2019.8.22.0010, por flagrante violação à decisão cautelar proferida na ADI 6678/DF, que suspendeu a sanção de suspensão de direitos políticos na hipótese de ato de improbidade administrativa que implique violação de princípios;”



    É o relatório. Decido.



    No caso dos autos, depreende-se que a parte reclamante, ex-prefeito de Rolim de Moura/RO, na Ação Civil Pública nº 7003345-69.2019.8.22.0010, foi condenado pela prática de ato de improbidade administrativa, previsto no artigo 11, caput, I, da Lei nº 8.429/92, aplicando-se as sanções de ressarcimento integral do dano e suspensão dos direitos políticos por 3 (três) anos.



    Vide trecho de interesse do voto condutor do acórdão da 1ª Câmara Especial do Tribunal de Justiça do Estado de Rondônia (e-Doc.7):



    “Antes de examinar o mérito do apelo, impende destacar a superveniência da alteração legislativa a importar relevantes modificações na Lei n.8.429/92. 



    A Suprema Corte Constitucional, no julgamento da ARE 843.989, fixou quatro teses sobre a aplicação da Lei 14.203/21, todas relativas à modalidade culposa do ato de improbidade e ao novo regime prescricional no Tema 1199: 



    1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA a presença do elemento subjetivo - DOLO;



    2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, é irretroativa, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 



    3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do tipo culposo, devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente. 



    4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei. 



    Assim, fixados os limites de atuação da inovação legislativa a alcançar, de imediato, apenas a modalidade culposa dos atos ditos ímprobos, retroagindo tão só para feitos em andamento, e ponderando que o ato dito ímprobo tributado ao recorrido seria compatível com os tipos descritos nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei n.8.429/92, afasta-se a possibilidade de aplicação do Tema 1199 do STF, porque a conduta é lastreada no dolo; e o Supremo Tribunal Federal, “apreciando o Tema n. 1.199, de repercussão geral, firmou tese vinculante, segundo a qual "a nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior, devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente". 



    Tratando-se, na espécie, de ato de improbidade doloso, descabe falar em aplicação retroativa do novel diploma”(STJ - AgInt nos EDcl no REsp 2014862/CE/2022; REL. Min. Regina Helena Costa - T1 – J. 20/03/2023 – DJe 22/03/2023; e STF-ARE 1.275.059 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 9.2.2023). 



    Também é de se anotar que em caso de provimento deste apelo as sanções a serem eventualmente impostas seguirão o previsto na lei anterior, dado o agravamento trazido pela nova lei, sobremodo no que diz respeito ao tempo de suspensão de direitos políticos e de proibição de contratar. 



    (...)



    Relativamente ao mérito do apelo, o recorrente postula a condenação do ex-prefeito do Município de Rolim de Moura, ora recorrido, alegando que autorizou por duas vezes a recepção de servidores de outros estados da Federação nos quadros de servidores da administração municipal, possibilitando-lhes cumular o vencimento do cargo na origem com a gratificação de representação, decorrente do cargo em comissão, não obstante a lei complementar municipal a amparar o ato estivesse sub judice, em ação a contestar sua constitucionalidade à vista de afronta ao art. 37, II e V, da Carta Federal, que exige a prévia aprovação em concurso público. 



    Transcrevo a lei inconstitucional em vigor até a superveniência de declaração e que introduziu no Estatuto de Servidores Públicos Municipais de Rolim de Moura o instituto da Recepção: 



    Lei Complementar 144/2013 



    Art. 1º Inclui o inciso IV ao artigo 43 da Lei Complementar nº 003/04 com a seguinte redação: 



    Art. 43 - São formas de movimentação de pessoal: [...] 



    IV - Recepção. 



    Art. 2º Cria o artigo 50-A na Lei Complementar nº 003/2004, com a seguinte redação:



    Art. 50-A A Recepção é o ato pelo qual o Município poderá receber servidor efetivo de outro ente e se dará exclusivamente por conveniência da administração e por ato discricionário do chefe do Executivo Municipal. 



    §1º O ônus da remuneração será do Ente cedente se Federal, Estadual ou Municipal. 



    §2º Excepcionalmente a recepção dar-se-á com ônus para o Município, a pedido do chefe do Poder Executivo, quando houver conveniência e interesse da Administração. 



    §3º O servidor recepcionado na forma do §2º poderá acumular o salário base do cargo de provimento efetivo com o subsídio; gratificação de representação do cargo em comissão ou função gratificada. 



    Art. 3º Esta Lei entra em vigor nesta data, com efeitos retroativos a 1 de abril de 2013.



    Extrai-se dos autos que, sancionada aludida lei por seu antecessor, o prefeito de Rolim de Moura autorizou o instituto da recepção, em 2018 e 2019, operando-se a recepção de servidores provindos de outros estados da Federação, em cargos diversos daqueles para os quais foram concursados, vindo a se instaurar o ICP n. 15/2015, com recomendações do Ministério Público, aos fins de revogação dos atos em vista da notória inconstitucionalidade da lei complementar que lhes dava lastro. 



    Sobreveio como providência aos ajustes a Lei Complementar Municipal n. 202/2015, revogando somente o §3º do art. 50-A da LC n. 003/2004, introduzido pela LC n. 144/2013, estritamente sobre a possibilidade de se cumular vencimento do cargo efetivo com a remuneração do cargo em comissão. 



    Não atendidas as demais recomendações, o inquérito foi remetido ao Procurador-Geral de Justiça, que moveu a ADI n. 0800419-08.2017.8. 22.0000, julgada em 2019, declarando a inconstitucionalidade da lei em acórdão assim ementado: 



    Constitucional. Ação direta de inconstitucionalidade. Lei Complementar n. 144/2013, do Município de Rolim de Moura. Concurso público. Regra. Violação. 



    1. É inconstitucional toda modalidade de provimento que propicie ao servidor investir-se, sem prévia aprovação em concurso público destinado ao seu provimento, em cargo que não integra a carreira na qual anteriormente investido. 



    2. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente, com efeitos ex tunc. 



    Nesse contexto, dúvida não remanesce acerca da impertinência do instituto da recepção, sobremodo por autorizar cumulação remuneratória, em patente vulneração à Carta da República, art.37, II, norma de reprodução obrigatória, constante do art. 11 da Constituição do Estado de Rondônia, além de violar compreensão firmada pela Suprema Corte Constitucional, Súmula n. 685 e Súmula Vinculante n. 43.



    O instituto da recepção, então previsto na Lei Complementar Municipal n. 144/2013, malgrado sua aparente similitude com o da cessão, em verdade, constitui simulacro a mascarar instituto banido, o da transferência, porque seu objeto era transferir servidores de outros estados para o Município de Rolim de Moura e, ao admitir aplicação para cargos efetivos, ainda que de carreiras distintas e sem limite temporal, conferiu ao ato status de provimento derivado em cargo público, daí a afronta ao princípio do concurso público. 



    Anote-se que, sendo o cargo público instrumento manifesto de organização da estrutura administrativa estatal, instituída e disciplinada por lei, com regime jurídico de direito público peculiar, seu regramento sujeita o servidor empossado, que passa a se vincular às regras de sua carreira, sendo inconstitucional qualquer forma de provimento derivado, ficando, “pois, banidas das formas de investiduras admitidas pela CF/1988 a ascensão e a transferência, que são formas de ingresso em carreira diversa daquela para a qual o servidor público ingressou por concurso e que não são, por isso mesmo, ínsitas ao sistema de provimento em carreira, ao contrário do que sucede com a promoção, sem a qual obviamente não haverá carreira, mas, sim, uma sucessão ascendente de cargos isolados. O inc. II do art. 37 da CF/1988 também não permite o ‘aproveitamento’, uma vez que, nesse caso, há igualmente o ingresso em outra carreira sem o concurso exigido pelo mencionado dispositivo”(ADI 231, Rel. Min. Moreira Alves, P, j. 5-8-1992, DJ de 13-11-1992). 



    Destaque-se, também, que para além da denominação o instituto subverte os pressupostos da cessão, admitida no ordenamento jurídico, e que possibilita movimentar servidor público de órgãos e esferas distintas. Na cessão, o ônus remuneratório incumbe ao cessionário, beneficiário da cedência, que, de regra, remunera o servidor cedido com gratificação de representação de cargo comissionado, sem cumulação com a remuneração do cargo efetivo. 



    Sob essa perspectiva, a recepção, ao admitir a cumulação do eventual ônus da cedência, nele incluiu vencimento do cargo efetivo do servidor na origem e, nessa extensão, inseriu-se no provimento derivado. 



    É nesse contexto, então, que se avalia a dimensão do ato praticado pelo então prefeito do Município de Rolim de Moura, ao autorizar a efetiva aplicação de lei sobre cuja inconstitucionalidade já havia sido alertado pelo Ministério Público, para se dizer se configura improbidade ou mera ilegalidade administrativa, tal qual ponderado na sentença absolutória, que assim fundamentou: 



    […] 



    Ocorre que as condutas imputadas ao requerido, consistentes na recepção de servidores ocorreram nos períodos de 2015 a 2018 (ID Num. 28683172 - Pág. 5). É evidente, portanto, que os fatos narrados ocorreram quando ainda estava vigente a Lei Complementar municipal 144/2013. Ou seja, independente de juízo de valor quanto ao acerto ou desacerto moral da conduta, o requerido praticou ato válido segundo a lei vigente à época dos fatos, o que evidencia que não houve dolo pelo mesmo. Não há dolo quando o agente público pratica ato com base em lei válida à sua época. Situação diversa seria se o requerido o tivesse feito após a declaração de inconstitucionalidade da Lei, o que não é o caso dos autos.



    Desta feita, não havendo condenação que implique em reconhecimento de ato doloso de improbidade administrativa, pois os atos foram amparados pela Lei Complementar Municipal n.144/2013, o que por si só tem o condão afastar a conduta dolosa, a ação é improcedente em relação ao requerido LUIZ ADEMIR SCHOCK.[...]



    Convém anotar que atos congêneres foram praticados por um rol denunciados nesta ação civil pública, que, após o oferecimento da denúncia, nele incluído o prefeito que sancionou a lei, César Cassol. Os denunciados findaram por assentir a acordo de não persecução civil (sentença de homologação, doc-e18662641), reverberando a renitência na conduta desajustada, tanto quanto a dimensão do prejuízo ao erário. 



    No caso específico do recorrido, em sucessor do prefeito anterior, estava ciente da impropriedade da normativa que autorizou a recepção de servidores de outros estados, porque havia inquérito civil de 2015, que culminou com recomendações aos fins de se revogar ditos atos, pois ancorados em lei inconstitucional. 



    Em contexto dos ajustes recomendados no inquérito civil, o recorrido sancionou nova lei complementar, mas seu conteúdo foi restrito a revogar a parte da norma que autorizava cumular vencimento do cargo efetivo com remuneração do cargo em comissão, remanescendo válida, porque não declarada inconstitucional, a LCM n. 144/2013, na parte que previa o instituto da recepção. 



    A recalcitrância resultou providências judiciais aos fins de ver declarada a inconstitucionalidade da lei em ADI movida em 2017. 



    Ora, apesar de todas as tentativas de obstar novas autorizações aos fins de aplicar a lei com a recepção de servidor, o prefeito continuou a praticá-los em 2018, doc-e18662529. 



    Decerto que toda lei ou ato normativo, ao integrar o mundo jurídico, nasce com a presunção de constitucionalidade até declaração em contrário pelo órgão jurisdicional de controle. 



    No caso, malgrado a declaração de inconstitucionalidade da lei só tenha sobrevindo em abril de 2019, o recorrido tinha ciência do vício, pois sancionou nova lei complementar excluindo a cumulação remuneratória. 



    Nesse contexto, é incontestável a consciência da ilicitude, das consequências do ato, dano ao erário, da voluntariedade tanto quanto da vulneração à regra constitucional. 



    Decerto que, ao promover novas nomeações após a ciência de que a lei de regência estaria com sua constitucionalidade sub judice, ancorou-se em parecer jurídico a invocar a normativa, inclusive a parte já revogada, para justificar a cumulação remuneratória. Todavia, o parecer não é vinculativo. 



    É de se indagar, então, se o ato de aplicar lei cuja constitucionalidade ainda pendia de discussão no foro adequado, apesar de parcialmente revogada, extrapola ou não os limites da ilegalidade, para conferir à conduta a gravidade tal que a torne ímproba.



    Bem se sabe que ato ilegal ou irregular é aquele produzido contra o direito, a desafiar controle de legalidade por parte da Administração Pública, que pode, inclusive, anulá-lo pelo poder de autotutela. 



    Já o ato de improbidade possui um plus que o torna, para além da mera ilegalidade, mais grave, qualificado que é pela desonestidade, malícia, dolo. 



    (...)



    É de se dizer: o ato ilegal só adquire os contornos de improbidade se a conduta antijurídica vulnerar princípios constitucionais da Administração Pública enredado na má intenção do administrador, configurando o dolo, sendo imprescindível, além de subsumir o fato à norma, também sinalizar ao elemento subjetivo, se a Lei de Improbidade Administrativa não visa punir o inábil, mas sim o desonesto, o corrupto, aquele desprovido de lealdade e boa-fé (AgRg no REsp 1.500.812/SE, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 28.5.2015). 



    Abstrai-se, portanto, que nem todo ato ilegal é ímprobo, se a ilegalidade somente se convola em improbidade na medida que emerge da conduta grave desvalia ao bem jurídico protegido, pela clara intencionalidade de o agente desafiar os limites de proteção impostos, já em benefício próprio, já em benefício de terceiros, mas sempre em prejuízo do erário, seja financeiro, seja moral. 



    No caso, o bem jurídico primeiro sob tutela é o princípio do concurso público, com seus regramentos específicos a balizar as formas de movimentação de servidor, remoção, cessão, dentre outros, e promoção de carreiras, aviltado pela conduta renitente do recorrido, se, a rigor, conhecia do vício da lei, foi advertido pelo Ministério Público e, mesmo diante da simplória correção decorrente da lei revogadora do benefício da cumulação remuneratória e da proposição de ação declaratória de inconstitucionalidade, preferiu seguir assentindo ao instituto da recepção, como comprovado nos autos. 



    Todavia, a vulneração do princípio tem repercussão no erário, porque o prejuízo que poderia se circunscrever à moralidade também se reflete na remuneração do servidor, custeada desde o vencimento básico do cargo efetivo, e, consequentemente, em direitos futuros aos recepcionados a partir das concessões indevidas, em notória lesão grave. 



    Nesse contexto, para além da consciência da ilicitude e da voluntariedade do ato, emerge a irretorquível intenção de vulnerar princípios, com notório menosprezo às regras de regência e às consequências danosas, se a lei inconstitucional concedia benefícios não admitidos em estatuto a servidores públicos, tanto menos aos estranhos ao quadro efetivo do Município de Rolim de Moura; além disso, o resultado ilícito era previsível. 



    Sob essa perspectiva, é impertinente conceber a conduta como mera ilegalidade, se o gestor desafiou os limites constitucionais a proteger o instituto vulnerado, em clara desvalia aos princípios da Administração. É impertinente, portanto, haver agido com culpa, em qualquer de suas modalidades, tanto quanto o é invocar mescla das alterações legislativas para chancelar a absolvição, se, em última análise, a regra é de irretroatividade, na conformidade da orientação da Suprema Corte Constitucional. 



    É de se destacar que, apesar de a lei revogadora (LCM n.202/2015) não possibilitar cumular vencimento do cargo efetivo com remuneração decorrente da gratificação de representação do cargo em comissão, os atos praticados em 2018 autorizavam a acumulação. 



    É de se inferir, portanto, que a conduta tributada ao recorrido Luiz Ademir Schock amolda-se ao tipo descrito no art. 11, I, da Lei de Improbidade Administrativa.” 



    A parte reclamante ajuíza a presente reclamação, apontando como paradigma violado a medida liminar concedida na ADI nº 6.678/DF, que possui o seguinte teor:



    “Ante o exposto, defiro a medida cautelar requerida, ad referendum do Plenário (art. 21, V, do RISTF; art. 10, § 3º, Lei 9.868/1999), com efeito ex nunc (art. 11, § 1º, da Lei 9.868/99), inclusive em relação ao pleito eleitoral de 2022, para: 



    (a) conferir interpretação conforme à Constituição ao inciso II do artigo 12 da Lei 8.429/1992, estabelecendo que a sanção de suspensão de direitos políticos não se aplica a atos de improbidade culposos que causem dano ao erário; e 



    (b) suspender a vigência da expressão “suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos” do inciso III do art. 12 da Lei 8.429/1992.”



    O Tribunal de Justiça do Estado de Rondônia condenou o ora reclamante nos seguintes termos:



    Posto isso, dou provimento ao recurso a fim de condenar o recorrido como incurso nas penas do art. 12, III, por infração ao art. 11, caput, e inc. I da Lei de Improbidade Administrativa, impondo-lhe sanção de ressarcimento integral do dano, correspondente à remuneração de cada um dos dois servidores recepcionados, após o inquérito civil público, instaurado pelo recorrente em 2015, com as atualizações de praxe, além de suspensão dos direitos políticos por 3 anos. (grifo nosso)



    A referida condenação por ato de improbidade se deu posteriormente à concessão da medida liminar na ADI nº 6.678/DF (1º/10/2021), ou seja, em 15/6/2023, de modo que resta configurada a afronta a autoridade da decisão proferida com efeitos vinculante e erga omnes.



    No mesmo sentido, as seguintes decisões monocráticas: Rcl nº 56.567/SP, Relator Ministro André Mendonça, Dje 14/2/2024; Rcl nº 53.109/CE, Relator Ministro Cristiano Zanin, Dje 18/8/2023. 



    Ante o exposto, nos termos do art. 161, parágrafo único, do Regimento Interno desta Suprema Corte, julgo procedente a presente reclamação para cassar o acórdão reclamado e determinar que outro seja proferido, em observância do entendimento firmado no julgamento da ADI nº 6.678/DF-MC.



    Envie cópia dessa decisão à autoridade reclamada para que junte aos autos do processo em referência, dando ciência do trâmite da presente ação à parte beneficiária da decisão ora questionada para, querendo, apresentar recurso no STF, comprovando a data em que foi notificada.



    Publique-se.



    Brasília, 26 de março de 2024.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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