Tribunal: STF
Processo: ADI 5734
Classe: ADI
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-03-06
Data de publicação: 2024-03-06

Ementa:

Inteiro teor:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGOS 107, § 1º, II; E 110  DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS, INTRODUZIDOS PELA EMENDA CONSTITUCIONAL 95/2016. NOVO REGIME FISCAL. ARTIGO 9º DA EMENDA CONSTITUCIONAL 126/2022: “FICAM REVOGADOS OS ARTS. 106, 107, 109, 110, 111, 111-A, 112 E 114 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS APÓS A SANÇÃO DA LEI COMPLEMENTAR PREVISTA NO ART. 6º DESTA EMENDA CONSTITUCIONAL”. SANÇÃO DA LEI COMPLEMENTAR FEDERAL 200/2023. PERDA DO OBJETO DA AÇÃO E CONSECTÁRIA PREJUDICIALIDADE. PROCESSO EXTINTO, SEM JULGAMENTO DO MÉRITO.



    DECISÃO: Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, ajuizada pela Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação - CNTE, tendo por objeto os artigos 107, § 1º, II; e 110 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, introduzidos pela Emenda Constitucional 95/2016, de seguinte teor:



    “Art. 107. Ficam estabelecidos, para cada exercício, limites individualizados para as despesas primárias:



    (...)



    § 1º Cada um dos limites a que se refere o caput deste artigo equivalerá:



    (...)



    II - para os exercícios posteriores, ao valor do limite referente ao exercício imediatamente anterior, corrigido pela variação do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo - IPCA, publicado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, ou de outro índice que vier a substituí-lo, para o período de doze meses encerrado em junho do exercício anterior a que se refere a lei orçamentária.



    Art. 110. Na vigência do Novo Regime Fiscal, as aplicações mínimas em ações e serviços públicos de saúde e em manutenção e desenvolvimento do ensino equivalerão:



    I - no exercício de 2017, às aplicações mínimas calculadas nos termos do inciso I do § 2º do art. 198 e do caput do art. 212, da Constituição Federal; e



    II - nos exercícios posteriores, aos valores calculados para as aplicações mínimas do exercício imediatamente anterior, corrigidos na forma estabelecida pelo inciso II do § 1º do art. 107 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.”



    Como parâmetro de controle, foram indicados os artigos 1º, III; 5º, caput e IV, VI, IX e XIII; 60, §4º, III e IV; e 212 da Constituição Federal.



    Em sede preliminar, a Requerente afirmou ser entidade sindical de terceiro grau representativa da categoria dos trabalhadores da educação em nível nacional. No mérito, em síntese, aduziu:



    “EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. NOVO REGIME FISCAL. ARTIGOS 107, § 1º, II E 110 DO ADCT. EC 95/2016. CONGELAMENTO DOS REPASSES PARA A EDUCAÇÃO POR VINTE ANOS. VIOLAÇÃO A CLÁUSULAS PÉTREAS. EDUCAÇÃO PÚBLICA COMO CONDIÇÃO ELEMENTAR PARA A PLENITUDE DA DIGNIDADE HUMANA E PARA A FRUIÇÃO DAS LIBERDADES DE MANIFESTAÇÃO DO PENSAMENTO, DE CONSCIÊNCIA, DE EXPRESSÃO INTELECTUAL, CIENTÍFICA E ARTÍSTICA E DE EXERCÍCIO PROFISSIONAL. VIOLAÇÃO À ISONOMIA EM SEU ASPECTO MATERIAL. AFRONTA À SEPARAÇÃO DE PODERES. RETROCESSO SOCIAL INCOMPATÍVEL COM O PRINCÍPIO DA DIGNIDADE HUMANA.



    1) O congelamento por vinte anos dos repasses tributários dos entes federativos para a educação impactará no oferecimento do ensino básico por parte do Estado, de modo a ampliar as desigualdades sociais, econômicas e regionais, em notória afronta ao princípio da isonomia em sua acepção material (art. 5º, caput) e de modo a inviabilizar o pleno exercício dos direitos à liberdade individual e à autonomia privada (art. 5º, caput e incisos IV, VI, IX e XIII), em prejuízo direto à própria dignidade humana (art. 1º, III), que configuram cláusulas pétreas (garantias individuais), a teor do artigo 60, § 4º, IV.



    2) De outro turno, o artigo 110 do ADCT, inserido pela EC 95/2016 malfere o artigo 60, § 4º, III na medida em que inviabilizará pelo período de duas décadas o livre, democrático e legítimo arranjo entre os poderes constituídos (Legislativo, Executivo e Judiciário), no que concerne à elaboração dos orçamentos, à fixação das metas educacionais, à alocação dos recursos correspondentes e ao controle das políticas públicas em matéria de educação.



    3) Com a abrupta redução no volume de recursos públicos destinados ao financiamento da educação, na sistemática do artigo 110 do ADCT, os entes federativos não lograrão dar vazão aos objetivos de universalização do acesso ao ensino, de melhoria da qualidade deste último e da valorização dos profissionais do magistério, em notório prejuízo ao desenvolvimento cognitivo e cultural da grande maioria da população que depende da rede pública de ensino e à de redução das desigualdades regionais, econômicas e sociais e, por isso mesmo, em nítida violação ao princípio de vedação ao retrocesso social.”



    Assim, pleiteou a declaração de “inconstitucionalidade do artigo 110 do ADCT, com redação conferida pela Emenda Constitucional nº 95/2016” e a “concessão de interpretação conforme à Constituição do artigo 107, § 1º, II, do ADCT, com redação conferida pela Emenda Constitucional nº 95/2016, para que a sistemática do financiamento da educação pública definida na forma do artigo 212 da Carta Magna não seja inserida nos limites individualizados para as despesas primárias ali estabelecidos”.



    Foram solicitadas informações às autoridades Requeridas e pareceres à Advogada-Geral da União e à Procuradora-Geral da República, conforme o rito veiculado pelo artigo 10 da Lei federal 9.868/1999 (Doc. 11).



    A Câmara dos Deputados e o Senado Federal defenderam a constitucionalidade das normas impugnadas, aduzindo que o Novo Regime Fiscal instituído pela Emenda Constitucional 95/2016 tem por escopo reverter o quadro de agudo desequilíbrio fiscal do Governo Federal e o crescimento descontrolado dos gastos públicos, trazendo limitações orçamentárias isonômicas e razoáveis para todos os Poderes e órgãos com autonomia administrativa e financeira. Argumentaram que o equilíbrio das contas públicas é pressuposto para o financiamento da efetivação dos direitos sociais (Docs. 21 e 23).



    A Advogada-Geral da União exarou parecer pelo não conhecimento da ação e sucessivamente pelo indeferimento da medida cautelar, nos termos da seguinte ementa:



    “Constitucional. Emenda à Constituição nº 95/2016, que instituiu o ‘Novo Regime Fiscal’. Artigos 107, § 1º, inciso II; e 110 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. Preliminar. Ausência de procuração com poderes específicos. Mérito. Limites do controle de constitucionalidade das emendas constitucionais. Alegada violação ao artigo 60, incisos III e IV, da Constituição Federal. Inexistência de vulneração à cláusula pétrea concernente à separação de Poderes. Possibilidade de estipulação de limites constitucionais à atuação política do Chefe do Poder Executivo e do Poder Legislativo. Ausência de ofensa a direitos e garantias individuais, em especial ao direito de acesso à educação. Alcance do princípio da vedação do retrocesso social, que não implica absoluta imobilização dos direitos previstos na Carta Magna. Inexistência de fumus boni iuris e de periculum in mora. Manifestação pelo não conhecimento da ação direta e pelo indeferimento do pedido de medida cautelar.” (Doc. 24)



    A Procuradora-Geral da República também se manifestou no sentido do indeferimento da medida cautelar, em parecer assim ementado:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EMENDA CONSTITUCIONAL 95/2016. NOVO REGIME FISCAL. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. AFRONTA ÀS CLÁUSULAS PÉTREAS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DOS DIREITOS E GARANTIAS INDIVIDUAIS. NÃO OCORRÊNCIA. AUSÊNCIA DE OFENSA AO NÚCLEO ESSENCIAL DAS CLÁUSULAS PÉTREAS.



    1. As cláusulas pétreas, por limitarem o poder democrático, devem ser interpretadas estritamente, de maneira que apenas deve ser considerada inconstitucional a emenda que atinja o núcleo essencial das garantias de eternidade previstas explícita e implicitamente na Constituição.



    2. A instituição de regime fiscal, com limite individualizado de despesas, a ser observado pelos Poderes da União e pelos órgãos independentes, não afronta o princípio da separação de poderes.



    3. A Emenda Constitucional 95/2016 não atinge o núcleo essencial dos direitos fundamentais à saúde e à educação, porque não elimina ou esvazia nenhum direito fundamental.



    - Parecer pelo indeferimento da medida cautelar.” (Doc. 42)



    É o relatório. Decido.



    A presente ação direta de inconstitucionalidade resta prejudicada, por perda superveniente de seu objeto, uma vez que as normas impugnadas foram revogadas.



    Com efeito, o artigo 9º da Emenda Constitucional 126/2022 dispõe que “Ficam revogados os arts. 106, 107, 109, 110, 111, 111-A, 112 e 114 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias após a sanção da lei complementar prevista no art. 6º desta Emenda Constitucional”. Por sua vez, o artigo 6º da referida Emenda Constitucional dispõe que “O Presidente da República deverá encaminhar ao Congresso Nacional, até 31 de agosto de 2023, projeto de lei complementar com o objetivo de instituir regime fiscal sustentável para garantir a estabilidade macroeconômica do País e criar as condições adequadas ao crescimento socioeconômico, inclusive quanto à regra estabelecida no inciso III do caput do art. 167 da Constituição Federal”.



    Pois bem, a lei complementar prevista no artigo 6º da Emenda Constitucional 126/2022 foi sancionada em 30/8/2023 e publicada em 31/8/2023, entrando em vigor como a Lei Complementar federal 200/2023. Destarte, restam revogados os artigos 106, 107, 109, 110, 111, 111-A, 112 e 114 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.



    Saliente-se que objetivo da ação direta é a declaração, em tese, da inconstitucionalidade da norma e o seu consequente expurgo do ordenamento jurídico, de forma que a revogação da norma impugnada implica a prejudicialidade da ação, por perda de seu objeto.



    Deveras, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é pacífica no sentido de que a revogação superveniente da norma impugnada ou o exaurimento de sua eficácia impede o prosseguimento da própria ação direta de inconstitucionalidade. A propósito, confiram-se os seguintes julgados:



    “AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEIS 11.644/2000 E 15.327/2010 DO ESTADO DE SANTA CATARINA. INSTITUIÇÃO DE SISTEMA DE GESTÃO CENTRALIZADA DE DEPÓSITOS SOB AVISO À DISPOSIÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO DO ESTADO DE SANTA CATARINA. REVOGAÇÃO DA NORMA IMPUGNADA. LEI POSTERIOR QUE REGULA A MESMA MATÉRIA. PERDA DE OBJETO DA AÇÃO E CONSECTÁRIA PREJUDICIALIDADE. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. A revogação da norma impugnada faz com que o objeto da pretensão inicial não mais subsista, revelando a inviabilidade do exame de sua compatibilidade com a Carta Maior por meio do controle abstrato de constitucionalidade. 2. A jurisprudência desta Suprema Corte é pacífica quanto à prejudicialidade da ação direta de inconstitucionalidade, por perda superveniente de objeto, quando sobrevém a revogação ou a alteração substancial da norma cuja constitucionalidade se questiona. Precedentes: ADI 1.454/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 3.8.2007; ADI 1.445-QO/DF, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJ 29.4.2005; ADI 519-QO/MT, Rel. Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, DJ 28.6.2002; ADI 2.515-MC/CE, Rel. Min. Carlos Velloso, Tribunal Pleno, DJ 1º.3.2002; ADI 2.290-QO/DF, Rel. Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2001; ADI 1.859-QO/DF, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJ 26.11.1999; ADI 2.001-MC/DF, Rel. Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, DJ 3.9.1999; ADI 520/MT, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ 6.6.1997; ADI 709/PR, Rel. Min. Paulo Brossard, Tribunal Pleno, DJ 24.6.1994 e ADI 2.118/AL, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJE nº 145, de 06/08/2010. 3. A revogação da norma impugnada impõe ao autor o ônus de apresentar eventual pedido de aditamento, na forma e no tempo processual adequados, caso entenda subsistentes as mesmas inconstitucionalidades na norma revogadora. 4. In casu, no entanto, o requerente manteve-se inerte, cabendo ao relator o reconhecimento dos efeitos processuais decorrentes da revogação da norma originalmente impugnada, especialmente quando transcorrido considerável lapso de tempo desde a revogação, sem qualquer providência das partes. 5. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ADI 2.542-AgR, Plenário, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 21/10/2017)



    “Ação direta de inconstitucionalidade. Medida provisória convertida em lei. Crédito extraordinário. Eficácia da norma. Exaurimento. Prejudicialidade. 1. A Medida Provisória nº 477, de 29 de dezembro de 2009, convertida na Lei nº 12.240/2010, abre crédito extraordinário, em favor de diversos órgãos e entidades do Poder Executivo e reduz o orçamento de investimento de diversas empresas. Os créditos dessa natureza têm vigência temporalmente limitada ao exercício financeiro para os quais foram autorizados, salvo se editados nos últimos quatros meses desse exercício, circunstância em que sua realização é postergada para o exercício financeiro seguinte. 2. Como a medida provisória objeto desta ação foi publicada em 29 de dezembro de 2009, verifica-se que a utilização do crédito extraordinário ali constante limitava-se, impreterivelmente, ao exercício financeiro correspondente ao ano de 2010. É possível concluir que os créditos previstos ou já foram utilizados ou perderam sua vigência. Portanto, não subsistem situações passíveis de correção no presente, na eventualidade de se reconhecer a sua inconstitucionalidade. Há, desse modo, perda superveniente do objeto, considerado o exaurimento da eficácia jurídico-normativa do ato hostilizado. 3. A jurisprudência do STF é pacífica quanto à prejudicialidade da ação direta de inconstitucionalidade por perda superveniente de objeto, a qual tanto pode decorrer da revogação pura e simples do ato impugnado como do exaurimento de sua eficácia. Precedentes. 4. Ação direta julgada extinta sem julgamento de mérito.” (ADI 4.365, Plenário, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 8/5/2015)



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO CONSTITUCIONAL E FINANCEIRO. SISTEMA ORÇAMENTÁRIO CONSTITUCIONAL INAUGURADO PELA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA DE 1988. TELEOLOGIA VOLTADA AO PLANEJAMENTO DA ATUAÇÃO DO PODER PÚBLICO. LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS DO ESTADO DE RONDÔNIA (LEI Nº 2.507/11). TERMO AD QUEM. FINAL DO EXERCÍCIO FINANCEIRO SUBSEQUENTE. PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PRAZO DE VIGÊNCIA ESGOTADO AO TÉRMINO DO EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2012. EXAURIMENTO DA EFICÁCIA DO DIPLOMA NORMATIVO E DAS NORMAS IMPUGNADAS. PERDA SUPERVENIENTE DE OBJETO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PREJUDICADA.” (ADI 4.663-MC-Ref, Plenário, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 16/12/2014)



    Consigne-se que eventuais lesados em seus direitos subjetivos por consequências advindas da vigência de norma revogada ou exaurida devem buscar a reparação em ação própria, uma vez que o controle concentrado não tem por escopo a satisfação de direitos subjetivos individuais ou coletivos. Nesse sentido: ADI 4.389-AgR, Plenário, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 5/11/2018; ADI 4.620-AgR, Plenário, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 1º/8/2012; ADI 1.445-QO, Plenário, Rel. Min. Celso de Mello, DJ de 29/4/2005; ADI 709, Plenário, Rel. Min. Paulo Brossard, DJ de 20/5/1994).



    Ex positis, JULGO EXTINTO o processo, sem resolução do mérito, nos termos dos artigos 485, VI, do CPC e 21, IX, do RISTF.



    Ficam prejudicados os pedidos de ingresso na ação como amici curiae (Docs. 14 e 43).



    Publique-se. Intimem-se



    Brasília, 6 de março de 2024.



Ministro LUIZ FUX



Relator



Documento assinado digitalmente