Tribunal: STF
Processo: RE 1420234
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-10-31
Data de publicação: 2024-10-31

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário, interposto pela União com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, ementado nos seguintes termos:  



    “ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE ANULAÇÃO DE ACÓRDÃO DO TCU. PENALIDADES APLICADAS DESPROPORCIONAIS. 



    1. Apelação de sentença que julgou improcedente ação de anulação de título extrajudicial, consistente em Acórdão do TCU registrado sob o número 8265/2013 - 1ª Câmara (posteriormente confirmado pelos Acórdãos nº 235/2014 e nº 660/2015 - TCU - 1ª Câmara), sob o fundamento de regularidade do processamento do feito e pela impossibilidade de o Poder Judiciário substituir o mérito administrativo esposado decisão desta jaez, condenando a parte autora em honorários advocatícios arbitrados em R$ 340.000,00, com base no § 3º do art. 85 do CPC, em causa à qual foi atribuído o valor de R$ 4.302.397,71. 



    2. HERCULES SIDINEY FIRMINO alega, preliminarmente, a ocorrência de cerceamento de defesa e violação à garantia de ampla defesa e do contraditório, bem como do devido processo legal, uma vez que a análise realizada no Tribunal de Contas não levou em consideração provas que poderiam ser analisadas pelo Poder Judiciário, porquanto este órgão está adstrito às provas documentais, e que há outros meios de provas admitidas, mas que houve indeferimento de requerimento de produção de tais provas. Acrescenta que também foi indeferido requerimento de ouvida de testemunhas, entre elas, do Sr. Alípio Alexandre de Lima, que participou das obras rejeitadas pelo tribunal administrativo. Aduz, ainda, que houve nulidade do processo administrativo em razão de o Aviso de Recebimento da correspondência que o intimou do Acórdão haver sido assinado por pessoa estranha aos autos e que a notificação foi confeccionada em nome equivocado e sem indicar o número de seu registro na OAB. No mérito, sustenta que pleiteou nesta ação reconhecimento da nulidade do título executivo, tendo por base parecer do Ministério Público que atua junto ao Tribunal de Contas da União, bem como a análise da proporcionalidade e razoabilidade da punição dada perante o Tribunal de Contas da União, que imputou, solidariamente, o pagamento do total dos valores que foram repassados ao Município de Água Branca/PB, através dos Convênios nº 256/2006-MI (SIAFI 578790) e 2.915/2005 (SIAFI 556538), ao Embargante e à Empresa responsável pela execução da obra, se contrapondo ao parecer do Ministério da Integração Nacional que acatou a execução física das obras, no valor de R$ 1.616.400,00, parecer técnico HG-PC 0256/06, que destaca, inclusive, que os objetivos sociais propostos no convênio foram alcançados plenamente. 



    3. Adota-se o entendimento de que os julgamentos dos tribunais administrativos só devem ser anulados ou integrados nas hipóteses de ocorrência de ilegalidade no processamento do feito, uma vez que os critérios e os fundamentos dos procedimentos de fiscalização da atuação administrativa diferem essencialmente da atividade exercida pela Poder Judiciário, que se reserva a velar a integridade do princípio da legalidade. Neste sentido, o julgamento da AC 08048775920164058100, Relator o Desembargador Federal Leonardo Carvalho, julgada em 26/03/2019 



    4. No que toca à notificação da parte autora no procedimento administrativo, a norma de regência é o Estatuto do TCU, que não exige a assinatura do destinatário, mas tão somente a prova de que a correspondência foi recebida no endereço correto. Em relação ao nome do destinatário, houve apenas o acréscimo do sobrenome Almeida, mas consta do ofício o nome do bastante procurador Guilherme Augusto Fregapanine, inclusive com seu número de registro na OAB.



    5. De acordo com art. 71, § 3º, da CF/88, as decisões do TCU que resultem na imputação de débito ou multa têm eficácia de título executivo, não se fazendo necessário para sua cobrança nem mesmo a inscrição em dívida ativa. No entanto, tais decisões têm natureza administrativa e não jurisdicional, sendo passíveis de revisão pelo Poder Judiciário. O Poder o Judiciário exercer o controle de legalidade, razoabilidade e proporcionalidade do ato administrativo. 



    6. No caso, há de serem consideradas algumas alegações da parte recorrente. Isso porque, conforme se verifica nos autos, no tocante à obra objeto do Convênio nº 256/2006-MI (SIAFI 578790), ou seja, aquela inerente ao Canal Pluvial, os recursos eram liberados por etapas, após cada medição e o Ministério da Integração Nacional acatou a execução das obras no valor de R$ 1.616.400,00 (id. 4058205.1424916) afirmando que ainda restou um saldo de R$ 413,14. Também no Parecer Técnico HG-PC 0256/06 em anexo aos autos, restou concluído que: "Em 24/4/2008, foi realizada vistoria in loco pelo Departamento de Obras Hídricas da SIH que constatou o alcance das metas t1sicas previstas 110 Plano de Trabalho pactuado (Relatório de Inspeção de Campo, folhas 463 a 4(9). A SIH emitiu Parecer Técnico RG-PC 0256/06 (folhas 470 c 471), manifestando-se favoravelmente à aprovação da Prestação de Contas Final, referendada pelo Titular. da Secretaria (Despacho GAB/SIH, de 19/1112008, folha 471) (...) manifestamo-nos DE ACORDO com presente Parecer Financeiro, que adotamos com vistas à prova da Prestação de Contas Final do Convênio nO25612006, no valor de R$ 1.616.813,14, sendo R$ 1.558.000,00 de Recursos Federais, R$ 10.613,14 de rendimentos. financeiros, R$ 48.185,60 de Contrapartida e R$ 14.40 de recursos próprios do Município, com registro de aprovado no SIAFl no valor de R$ 868.500,00 " - id. 4058205.1424918. 



    7. Constata-se, ainda, que o Secretário Executivo do Ministério da Integração, concluiu por aprovar a Prestação de Contas Final do Convênio nº 1951/2001, celebrado com o Município d'Água Branca/PB. no valor de R$ 1.616.813,14, declarando que os recursos tiveram boa e regular aplicação - id. 4058205.1424920. A obra, portanto, foi concluída. 



    8. Também, quanto à obra do Convênio nº 2.915/2005 (SIAFI 556538), cujo objeto foi a construção de 160 módulos sanitários, o órgão concedente (FUNASA) atestou a execução de 91,77% do objeto licitado (o que equivale aos valores liberados) - id. 4058205.1424921. 



    9. Não foi razoável a decisão do TCU, considerando que não restou demonstrado pendências a justificar a sanção aplicada pelo Tribunal de Contas da União, de devolução do valor total dos recursos repassados pela União ao Município de Água Branca, bem como a multa imposta.



    10. A fundamentação do TCU de possibilidade de contratação de empresa de fachada e execução das obras do canal pluvial por terceiros, além de outras irregularidades suscitadas, não autorizam a penalidade de devolução de valores que foram aplicados na obra objeto da licitação.



    11. A condenação do ex-prefeito na devolução de valores na hipótese em que não restou comprovada o locupletamento de verba pública em proveito próprio, materializa um indevido enriquecimento ilícito em favor do Estado. Precedente: AgInt no REsp 1795846/PE, Rel. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, SEGUNDA TURMA, julgado em 06/02/2020, DJe 14/02/2020. 



    12. No entanto, considerando o pequeno percentual não concluído referente aos módulos sanitários, deve ser reduzido o valor do ressarcimento observando-se o referido percentual. Também há de se reduzir a multa aplicada ao recorrente, no montante de R$ 280.000,00 (id. 4058205.1458056), para 10% do valor cobrado a tal título, diante do reconhecimento de que apenas se deixou de cumprir um pouco mais de 7% da obra referente aos módulos sanitários.



    13. Levando-se em consideração o princípio da razoabilidade e os critérios previstos no art. 85, §§ 2º e 8º, do CPC, faz-se razoável minorar os honorários advocatícios para R$ 10.000,00 (dez mil reais). 



    14. Apelação parcialmente provida, para reduzir o ressarcimento aos valores correspondentes ao percentual de fato não executado, bem como a multa aplicada e os honorários advocatícios”. (eDOC 19 – ID: 1abb916a)



    Nas razões recursais, aponta-se violação aos arts. 70, caput e parágrafo único, 71, II, VI e VIII, § 3º; e 93, IX, do texto constitucional (eDOC 48 – ID: 57ddd8a8). 



    A recorrente aduz, inicialmente, a deficiência de fundamentação do acórdão recorrido. No mérito, defende, em síntese, que ao “[r]evisar a condenação, sem que qualquer ilegalidade procedimental tenha sido sequer alegada, o acórdão recorrido invadiu esfera de competência reservada pelo Tribunal de Contas da União”. (eDOC 48, p. 10)



    Por fim, requer o provimento do recurso extraordinário para declarar a nulidade do acórdão recorrido.



    É o relatório.



    Decido.



    Inicialmente, com relação à alegada ofensa ao artigo 93, IX, da Constituição Federal, observo que esta Corte já apreciou a matéria por meio do regime da repercussão geral, no julgamento do AI-QO-RG 791.292, de minha relatoria, DJe 13.8.2010 (tema 339). Na oportunidade, o STF reconheceu a existência de repercussão geral do tema e reafirmou sua jurisprudência no sentido de que o referido artigo exige que o acórdão ou a decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente, sem estabelecer, todavia, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas. 



    Confira-se a ementa do referido julgado:  



    “Questão de ordem. Agravo de Instrumento. Conversão em recurso extraordinário (CPC, art. 544, §§ 3º e 4º). 2. Alegação de ofensa aos incisos XXXV e LX do art. 5º e ao inciso IX do art. 93 da Constituição Federal. Inocorrência. 3. O art. 93, IX, da Constituição Federal exige que o acórdão ou decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente, sem determinar, contudo, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas, nem que sejam corretos os fundamentos da decisão. 4. Questão de ordem acolhida para reconhecer a repercussão geral, reafirmar a jurisprudência do Tribunal, negar provimento ao recurso e autorizar a adoção dos procedimentos relacionados à repercussão geral” (AI-QO-RG 791.292, de minha relatoria, DJe 13.8.2010, grifei).  



    Na espécie, o acórdão recorrido apreciou as questões suscitadas, fundamentando-as de modo suficiente a demonstrar as razões objetivas de seu convencimento. Assim, verifica-se que a prestação jurisdicional foi concedida nos termos da legislação vigente, apesar de ter sido a conclusão contrária aos interesses da parte recorrente.



    No mérito, o Tribunal origem, com fundamento no acervo probatório constante dos autos, assentou que, diante do cumprimento quase integral do contrato, a pena imposta pela Corte de Contas, referente à determinação de devolução do valor total da obra, não se mostra razoável. Nesses termos, colho trecho do acórdão recorrido:  



    “(...)



    No caso, há de serem consideradas algumas alegações da parte recorrente. Isso porque, conforme se verifica nos autos, no tocante à obra objeto do Convênio nº 256/2006-MI (SIAFI 578790), ou seja, aquela inerente ao Canal Pluvial, os recursos eram liberados por etapas, após cada medição e o Ministério da Integração Nacional acatou a execução das obras no valor de R$ 1.616.400,00 (id. 4058205.1424916) afirmando que ainda restou um saldo de R$ 413,14. Também no Parecer Técnico HG-PC 0256/06 em anexo aos autos, restou concluído que: "Em 24/4/2008, foi realizada vistoria in loco pelo Departamento de Obras Hídricas da SIH que constatou o alcance das metas t1sicas previstas 110 Plano de Trabalho pactuado (Relatório de Inspeção de Campo, folhas 463 a 4(9). A SIH emitiu Parecer Técnico RG-PC 0256/06 (folhas 470 c 471), manifestando-se favoravelmente à aprovação da Prestação de Contas Final, referendada pelo Titular. da Secretaria (Despacho GAB/SIH, de 19/1112008, folha 471) (...) manifestamo-nos DE ACORDO com presente Parecer Financeiro, que adotamos. com vistas à prova da Prestação de Contas Final do Convênio nO25612006, no valor de R$ 1.616.813,14, sendo R$ 1.558.000,00 de Recursos Federais, R$ 10.613,14 de rendimentos. financeiros, R$ 48.185,60 de Contrapartida e R$ 14.40 de recursos próprios do Município, com registro de aprovado no SIAFl no valor de R$ 868.500,00 " - id. 4058205.1424918.



    Constata-se, ainda, que o Secretário Executivo do Ministério da Integração, concluiu por aprovar a Prestação de Contas Final do Convênio nº 1951/2001, celebrado com o Município d'Água Branca/PB. no valor de R$ 1.616.813,14, declarando que os recursos tiveram boa e regular aplicação - id. 4058205.1424920. A obra, portanto, foi concluída.



    Também, quanto à obra do Convênio nº 2.915/2005 (SIAFI 556538), cujo objeto foi a construção de 160 módulos sanitários, o órgão concedente (FUNASA) atestou a execução de 91,77% do objeto licitado (o que equivale aos valores liberados) - id. 4058205.1424921. 



    Não foi razoável a decisão do TCU, considerando que não restou demonstrado pendências a justificar a sanção aplicada pelo Tribunal de Contas da União, de devolução do valor total dos recursos repassados pela União ao Município de Água Branca, bem como a multa imposta. 



    A fundamentação do TCU de possibilidade de contratação de empresa de fachada e execução das obras do canal pluvial por terceiros, além de outras irregularidades suscitadas, não autorizam a penalidade de devolução de valores que foram aplicados na obra objeto da licitação.



    A condenação do ex-prefeito na devolução de valores na hipótese em que não restou comprovada o locupletamento de verba pública em proveito próprio, materializa um indevido enriquecimento ilícito em favor do Estado. Precedente: AgInt no REsp 1795846/PE, Rel. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, SEGUNDA TURMA, julgado em 06/02/2020, DJe 14/02/2020.



    No entanto, considerando o pequeno percentual não concluído referente aos módulos sanitários, deve ser reduzido o valor do ressarcimento observando-se o referido percentual. Também há de se reduzir a multa aplicada ao recorrente, no montante de R$ 280.000,00 (id. 4058205.1458056), para 10% do valor cobrado a tal título, diante do reconhecimento de que apenas se deixou de cumprir um pouco mais de 7% da obra referente aos módulos sanitários.” (eDOC 19– ID:1abb916a, p. 2-3; grifos nossos)  



    Assim, divergir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. Nesses termos, incide no caso a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal. Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes:   



    “Direito administrativo. Agravo interno em recurso extraordinário com agravo. Ação anulatória. Acórdãos do Tribunal de contas estadual. Análise probatória. Omissão. Nulidade. Incidência das Súmulas 279 e 280/STF. I. Caso em exame 1. Agravo interno contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário com agravo, o qual tem por objeto acórdão que manteve sentença de procedência do pedido. II. Questão em discussão 2. Preenchimento dos pressupostos de admissibilidade do recurso extraordinário com agravo. III. Razão de decidir 3. A petição de agravo não trouxe novos argumentos aptos a desconstituir a decisão agravada, a qual deve ser mantida pelos seus próprios fundamentos. 4. Hipótese em que, para dissentir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem, seria necessário analisar a legislação infraconstitucional aplicada ao caso, assim como reexaminar fatos e provas constantes dos autos, o que é vedado neste momento processual. Incidência das Súmulas 279 e 280/STF. IV. Dispositivo 5. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 10% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015 e a eventual concessão de justiça gratuita. 6. Agravo interno a que se nega provimento, com a aplicação da multa de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 1.021, § 4°, do CPC/2015”. (ARE 1498184 AgR, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 10.10.2024)  



    “Ementa: Direito Administrativo. Agravo interno em recurso extraordinário com agravo. Tribunal de contas. Competência. Origem dos recursos empregados em obra municipal. Reexame de fatos e provas. Incidência da Súmula 279/STF. I. Caso em exame 1. Agravo interno contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário com agravo, o qual tem por objeto acórdão que manteve a sentença de improcedência do pedido. II. Questão em discussão 2. Preenchimento dos pressupostos de admissibilidade do recurso extraordinário com agravo. III. Razão de decidir 3. A petição de agravo não trouxe novos argumentos aptos a desconstituir a decisão agravada, a qual deve ser mantida pelos seus próprios fundamentos. 4. Hipótese em que, para dissentir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem, seria necessário analisar a legislação infraconstitucional aplicada ao caso, assim como reexaminar fatos e provas constantes dos autos, procedimentos vedados neste momento processual (Súmula 279/STF). IV. Dispositivo 5. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 10% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015 e a eventual concessão de justiça gratuita. 6. Agravo interno a que se nega provimento, com a aplicação da multa de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 1.021, § 4°, do CPC/2015”. (ARE 1504809 AgR, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 16.09.2024)    



    Acrescento, por fim, que a jurisprudência desta Corte se firmou no sentido de que os julgados dos Tribunais de Contas estão sujeitos à revisão judicial, especialmente no que concerne a decisões impositivas de sanção, em interpretação sistemática dos arts. 5º, XXXVI, e 70, da Constituição Federal. Nesse sentido, os seguintes julgados:  



    “EMENTA Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Tribunal de contas municipal. Controle judicial da legalidade dos atos. Possibilidade. Precedentes. Recurso extraordinário. Deficiência na fundamentação. Incidência da Súmula nº 284/STF. Precedentes. 1. O julgamento pelo Poder Judiciário da legalidade dos atos dos demais poderes não representa ofensa ao princípio da separação dos poderes. 2. Deve o recorrente impugnar, na petição do recurso extraordinário, todos os fundamentos da decisão recorrida. Incidência das Súmulas nº 284/STF. 3. Agravo regimental não provido”. (ARE 734521 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe 20.10.2015)  



    “EMENTA: AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. EMBARGOS À EXECUÇÃO DE TÍTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL DECORRENTE DE DECISÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. CONVÊNIO CELEBRADO PELO MUNICÍPIO COM A UNIÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. EXAME JUDICIAL DA LEGALIDADE DAS DECISÕES PROFERIDAS PELAS CORTES DE CONTAS. POSSIBILIDADE. PRECEDENTES. CONSTRUÇÃO DE ATERRO SANITÁRIO. RECONHECIMENTO DA BOA-FÉ DO EX-PREFEITO PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS MAJORADOS AO MÁXIMO LEGAL EM DESFAVOR DA PARTE RECORRENTE, CASO AS INSTÂNCIAS DE ORIGEM OS TENHAM FIXADO, NOS TERMOS DO ARTIGO 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL, OBSERVADOS OS LIMITES DOS §§ 2º E 3º E A EVENTUAL CONCESSÃO DE JUSTIÇA GRATUITA. MANIFESTO INTUITO PROTELATÓRIO. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO, COM IMPOSIÇÃO DE MULTA DE 5% (CINCO POR CENTO) DO VALOR ATUALIZADO DA CAUSA, NOS TERMOS DO ARTIGO 1.021, § 4º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL, CASO SEJA UNÂNIME A VOTAÇÃO”. (ARE 1395696 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 01.12.2022)  



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (art. 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista o disposto no art. 85, § 11, do CPC, majoro, em 10%, o valor da verba honorária fixada anteriormente (eDOC 77 – ID: a89d656b, p. 4), observados os limites previstos nos §§ 2º e 3º do referido dispositivo, ressalvada a eventual concessão do benefício da justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 31 de outubro de 2024.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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