Tribunal: STF
Processo: ACO 3452
Classe: ACO
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-02-26
Data de publicação: 2024-02-26

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONFLITO FEDERATIVO. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO EM CADASTRO FEDERAL DE INADIMPLÊNCIA.



1. Compete ao Supremo Tribunal Federal, com fundamento no art. 102, inc. I, al. “f”, da Constituição, processar e julgar casos que envolvam a inscrição de Estado-membro em cadastros federais de inadimplência. 



2. Viola o devido processo legal a inscrição de Estado-membro ou entidade componente de sua administração indireta nos cadastros federais de inadimplência antes da efetiva instauração e do julgamento de tomada de contas especial (RE nº 1.067.086-RG/BA. Tema nº 327 do ementário da Repercussão Geral). 



3. Ação cível originária julgada procedente.



Relatório



    1. Trata-se de ação cível originária ajuizada pelo Estado de Santa Catarina em face da União, com o objetivo de afastar, dos cadastros federais de inadimplência, inscrição referente aos Convênios nº 505472 e nº 560103, celebrados entre a Secretaria de Estado do Desenvolvimento Social e o Ministério do Trabalho.



    2. Conforme relata, as contas dos referidos convênios foram reprovadas, tendo sido notificado, quanto ao primeiro, para devolver a quantia de R$ 2.635.876,10, sob pena de inscrição nos cadastros de inadimplência, ausente notificação quanto ao segundo. 



    3. Argumenta que “a inscrição no CAUC/CADIN/SIAFI pode impedir o Estado de Santa Catarina, suas Secretarias de Estado e entidades da Administração Indireta de obter linhas de créditos e transferências da União em relação a diversos programas e projetos de implementação de políticas públicas” (e-doc. 1, p. 7).



    4. Alega que “não foram instauradas as Tomadas de Contas Especial, sendo que existiram as adequadas prestações de contas pela Secretaria Estadual e, ainda, em relação ao segundo convênio, sequer houve notificação formal sobre o inacolhimento da prestação de contas” (e-doc. 1, p. 12), invocando a tese definida por esta Corte ao exame do Tema RG nº 327.



    5. Requer que “a União retire a inscrição do Estado de Santa Catarina no CAUC/CADIN/SIAFI e se imponha que o considere adimplente até a concretização do devido processo legal, contraditório, ampla defesa com a finalização do competente e obrigatório procedimento de Tomada de Contas Especial” (e-doc. 1, p. 8).



    6. Em decisão proferida em 14/12/2020, o eminente Ministro Marco Aurélio deferiu tutela de urgência “para determinar a retirada da restrição referente ao Estado de Santa Catarina no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – Siafi, no Cadastro Único de Convênios – Cauc e no Cadastro Informativo de Créditos Não Quitados do Setor Público Federal – Cadin, em decorrência dos Convênios nº 505472 e 560103, e a abstenção da União de realizar novas inscrições relacionadas aos ajustes, até o julgamento final do processo” (e-doc. 12, p. 4-5).



    7. A União apresentou contestação (e-doc. 19), pugnando pela “improcedência dos pedidos autorais nos termos em que foram apresentados” (e-doc. 19, p. 6), tendo em vista o requerimento de “exclusão definitiva das inscrições objeto dos autos dos cadastros federais” (e-doc. 19, p. 6). 



    8. Interpôs, ainda, agravo regimental da decisão concessiva da tutela de urgência (e-doc. 22).



    9. O Estado de Santa Catarina apresentou réplica (e-doc. 28) e contrarrazões ao agravo (e-doc. 31).



    10. A Procuradoria-Geral da República ofertou parecer (e-doc. 42), ementado nos seguintes termos:



    “CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. INSCRIÇÃO EM CADASTRO FEDERAL DE INADIMPLENTES. CAUC/SIAFI/CADIN. PRESTAÇÕES DE CONTAS DE CONVÊNIOS. REPROVAÇÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. INSTAURAÇÃO PRÉVIA. NECESSIDADE. DEVIDO PROCESSO LEGAL. TEMA 327 DE REPERCUSSÃO GERAL. PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. PREJUDICADO O AGRAVO. 



    1. O STF é competente para julgar originariamente, nos termos do art. 102, I, f, da Constituição Federal, ação cível originária proposta com o objetivo de afastar inscrição do estado-autor nos sistemas federais de inadimplentes, por supostas irregularidades na prestação de contas de convênio celebrado com a União, até a instauração e o julgamento de tomada de contas especial pelo Tribunal de Contas da União. 



    2. Segundo entendimento firmado pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 1.067.086 (Tema 327 da Repercussão Geral), é necessária a prévia tomada de contas especial pelo Tribunal de Contas para que a União possa realizar a inserção de estado-membro nos cadastros federais de inadimplência, atendendo-se, assim, à garantia constitucional do devido processo legal. 



    — Parecer pela procedência do pedido, prejudicado o agravo interno.”



    É o relatório.



     



Análise



     



    11. De início, destaco que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de ser esta Corte competente para conhecer e julgar originariamente as causas que envolvam a inscrição de Estado-membro ou entidades que compõem sua administração indireta nos cadastros federais de inadimplência, ante a presença de conflito federativo (art. 102, inc. I, al. “f”, da CRFB). Neste sentido cita-se, exemplificativamente, o precedente desta Corte na AC nº 2.636-MC-Ref/PE, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, j. 14/10/2010, p. 11/11/2010, bem como o seguinte julgado, de minha relatoria:



     



    “EMENTA: REFERENDO NA MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONFLITO FEDERATIVO. COMPETÊNCIA DO STF. LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO E DO FNDE. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO EM CADASTRO FEDERAL DE INADIMPLÊNCIA. COGNIÇÃO SUMÁRIA: INOBSERVÂNCIA DO PRINCÍPIO DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. 1. Inscrição do Estado do Pará em Cadastro federal de Inadimplência, por parte da União e do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE). 2. O art. 102, inc. I, al. “f”, da Constituição da República circunscreve, sob a esfera de atuação jurisdicional do Supremo Tribunal Federal, as causas e os conflitos entre a União e os Estados, a União e o Distrito Federal, ou entre uns e outros, inclusive as respectivas entidades da administração indireta. 3. São partes legítimas para figurarem no polo passivo os entes da Federação responsáveis pela inclusão dos registros nos cadastros questionados e por sua gestão. 4. A inscrição de Estado-membro no Cauc deve ser precedida de processo administrativo no qual sejam observados os princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, o que se dará ou a partir do julgamento de um processo de tomada de contas especial ou análogo ou a partir da instauração e regular processamento de outro processo de natureza administrativa. 5. Em sede de cognição sumária, caracterizados a plausibilidade do direito e o perigo na demora. 6. Referendo da tutela de urgência deferida”.



    (ACO nº 3.638-MC-Ref/PA, Tribunal Pleno, j. 04/09/2023, p. 12/09/2023; grifos acrescidos).



     



    12. Assentada a competência deste Supremo Tribunal Federal, passo à apreciação do mérito.



     



    13. Na espécie, o pedido de cancelamento da inscrição do Estado autor em cadastro de inadimplência federal deve ser acolhido.



     



    14. Destaco, neste sentido, que o Supremo Tribunal Federal tem, consistentemente, reconhecido que a inscrição de entes federados em cadastro de inadimplentes (ou outro que dê causa à negativa de realização de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres que impliquem transferência voluntária de recursos) pressupõe o respeito aos princípios constitucionais do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal.



     



    15. Anoto, nesta linha, que o Pleno do Supremo Tribunal Federal julgou o RE nº 1.067.086-RG/BA, de relatora da Ministra Rosa Weber, sob o rito da repercussão geral (Tema RG nº 327), oportunidade em que consolidou a posição da Corte sobre o tema. Transcrevo a ementa do julgado para melhor compreensão:



     



    “EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL. DIREITO ADMINISTRATIVO, FINANCEIRO E CONSTITUCIONAL. INSCRIÇÃO NO CADASTRO DE INADIMPLENTES DO SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA DO GOVERNO FEDERAL – SIAFI/CADIN. DIREITO DA UNIÃO E DOS ESTADOS DE CONDICIONAR A ENTREGA DE RECURSOS AO PAGAMENTO DE SEUS CRÉDITOS, INCLUSIVE DE SUAS AUTARQUIAS. ART. 160, PARÁGRAFO ÚNICO, I, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. AUSÊNCIA DE CONFLITO COM A GARANTIA DO CONTRADITÓRIO, AMPLA DEFESA E DEVIDO PROCESSO LEGAL. ART. 5º, LIV e LV, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. VINCULAÇÃO AOS CADASTROS PARA A ENTREGA DE NOVOS RECURSOS. OBRIGAÇÃO LEGAL DIVERSA DO OBJETO DA AÇÃO. CARACTERIZAÇÃO DA INADIMPLÊNCIA PARA INSCRIÇÃO DE RESTRIÇÃO EM CADASTROS. MOMENTO. PRÉVIO JULGAMENTO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL PELO TRIBUNAL DE CONTAS. NECESSIDADE NOS CASOS DE POSSIBILIDADE DE REVERSÃO DA INADIMPLÊNCIA. FIXAÇÃO DE TESE. RECURSO EXTRAORDINÁRIO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Não viola o art. 160, I, da Constituição Federal a exigência do julgamento da tomada de contas especial para inscrição, em cadastro de inadimplentes, de ente subnacional que pretende receber recursos da União. 2. É requisito para a inscrição de ente subnacional em cadastro de inadimplentes o julgamento da tomadas de contas especial ou de outro procedimento específico instituído por lei que permita a apuração dos danos ao erário federal e das respectivas responsabilidades, desde que cabível à hipótese e possa resultar em reversão da inadimplência. Garantia do devido processo legal, contraditório e ampla defesa. Inteligência do disposto no art. 5º, LIV, e LV, da Constituição Federal. 3. É dispensável o julgamento ou mesmo a instauração da tomada de contas especial para a inscrição de ente subnacional em cadastro de inadimplentes, quanto tal procedimento não puder resultar em reversão da inadimplência, bastando, nestas hipóteses, a devida notificação do ente faltoso e o decurso do prazo nela previsto. 4. Fixação da seguinte tese em repercussão geral: ‘A inscrição de entes federados em cadastro de inadimplentes (ou outro que dê causa à negativa de realização de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres que impliquem transferência voluntária de recursos), pressupõe o respeito aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, somente reconhecido: a) após o julgamento de tomada de contas especial ou procedimento análogo perante o Tribunal de Contas, nos casos de descumprimento parcial ou total de convênio, prestação de contas rejeitada, ou existência de débito decorrente de ressarcimento de recursos de natureza contratual (salvo os de conta não prestada) e; b) após a devida notificação do ente faltoso e o decurso do prazo nela previsto (conforme constante em lei, regras infralegais ou em contrato), independentemente de tomada de contas especial, nos casos de não prestação de contas, não fornecimento de informações, débito decorrente de conta não prestada, ou quaisquer outras hipóteses em que incabível a tomada de contas especial.’ 4. Recurso extraordinário a que se nega provimento, com fixação de tese em repercussão geral.”



    (RE nº 1.067.086-RG/BA, Rel. Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno, j. 16/09/2020, p. 21/10/2020; grifos nossos).



     16. Portanto, fez-se uma distinção em relação às causas ensejadoras da inadimplência para efeito de determinar a obrigatoriedade, ou não, do prévio julgamento da tomada de contas especial como requisito para inscrição do ente federal nos cadastros de inadimplentes.



     



    17. Não obstante, ressaltou-se que, em todas as situações, devem ser respeitados os princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, previamente à inscrição do ente federado em qualquer cadastro de inadimplentes. Assim, a observância do devido processo legal é medida que se impõe, seja por meio da tomada de contas especial (“nos casos de descumprimento parcial ou total de convênio, prestação de contas rejeitada, ou existência de débito decorrente de ressarcimento de recursos de natureza contratual”) ou por meio da notificação do ente faltoso (nos casos de “não prestação de contas, não fornecimento de informações, débito decorrente de conta não prestada, ou quaisquer outras hipóteses em que incabível a tomada de contas especial”). 



     



    18. O presente caso, pelo que se apreende do processado, se amolda à hipótese “a” da tese fixada por esta Corte no julgamento do Tema RG nº 327, sendo necessário, dessa maneira, o julgamento da tomada de contas especial como requisito para a inscrição da entidade no cadastro de inadimplentes.



     



    19. Transcrevo, a propósito, trecho da nota técnica encaminhada pelo Ofício nº 144/2019/CAF/CGPC/SPPE/MTb, de 14/01/2019, da Secretaria de Políticas Públicas de Emprego do Ministério do Trabalho (e-doc. 8), que indica os motivos que levaram à inscrição do Estado de Santa Catarina nos cadastros restritivos:



    “(...) a equipe técnica realizou análise dos documentos (listas impressas e mídia — pendrive) encaminhados pela Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social, Trabalho e Renda SST/SC, mediante ofício nº 093/2016. Desta ação resultou na elaboração da Nota Técnica nº 344/2017/CPCFÍSICA/CGPC/SPPE/MTb, na qual, manteve o posicionamento da Nota Técnica nº 1462/2015/GEPC/SPPE/MTE e, conseqüentemente, manutenção da ‘não aprovação’ do convênio, pelo não cumprimento das metas físicas, objeto do convênio, em conformidade ao pactuado no plano de trabalho. Assim sendo, e considerando alinhamento dos posicionamentos apresentados nas notas técnicas (nº 1462/2015/GEPC/SPPE/MTE e nº 344/2017/CPCFÍSICA/CGPC/SPPE/MTb) a equipe técnica concluiu que a convenente não fazia jus ao montante financeiro de R$ 5.873.322,51 (cinco milhões, oitocentos e setenta e três mil, trezentos e vinte e dois reais e cinquenta e um centavos), a ser devolvido com as devidas atualizações monetárias. 



    (...)



    Destarte, aponta-se como dano ao erário público no valor de R$ 5.873.322,51 (cinco milhões, oitocentos e setenta-e três mil, trezentos e vinte e dois reais e cinqüenta e um centavos), a incidir a devida atualização financeira pelo Sistema de Débito do Tribunal de Contas da União que se deva restituir aos cofres públicos. 



    Com efeito, sugere-se o encaminhamento do presente processo ao Gabinete da Secretaria de Políticas Públicas de Emprego — SPPE/MTE para conhecimento e providências quanto à inscrição da Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social, Trabalho e Renda — SST / SC como inadimplente no Sistema Integrado de Administração Financeira (SIAFI) e no Cadastro Informativo de Créditos não Quitados do Setor Público Federal (CADIN), bem como a instauração de Tomada de Contas Especial no âmbito daquela convenente, por não aprovação da prestação de contas — não execução parcial do objeto pactuado — com base nos § 4º e § 5º do art. 31 da IN/STN 01/97 e Manual de Tomada de Contas Especial da Controladoria Geral da União / Secretaria Federal de Controle Externo — CGU. Registre-se, também, que em função de haverem ocorrido diversas notificações, desde o encerramento da execução do referido convênio, informamos que as medidas administrativas já foram manifestadas e, portanto, o direito de defesa no processo garantido. Assim, uma vez não atendida à demanda especificada nesta nota, o processo seguirá rito normal explicito no parágrafo anterior sem mais manifestações.



    Apontam-se como responsáveis a Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social, Trabalho e Renda — SST / SC, inscrita no CNPJ sob o nº 05.509.770/0001-88, representados por seus Secretários (as), responsáveis pela gestão dos recursos a época (...)” (sic, e-doc. 8, p. 6-7). 



     



     20. A conclusão dessa manifestação é clara: sugeriu-se, na oportunidade, o encaminhamento do processo administrativo à autoridade competente (ao Gabinete da Secretaria de Políticas Públicas de Emprego — SPPE/MTE) para conhecimento e providências quanto à inscrição da Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social, Trabalho e Renda — SST/SC como inadimplente no Sistema Integrado de Administração Financeira (Siafi) e no Cadastro Informativo de Créditos não Quitados do Setor Público Federal (Cadin), bem como a instauração de Tomada de Contas Especial no âmbito daquela convenente. Ou seja, foi sugerida, como de fato ocorreu, a prévia inscrição do Estado autor em cadastro de inadimplente, bem como a consequente instauração de tomada de contas especial, em visível inversão do procedimento para tanto assentado por esta Corte quando do julgamento do Tema RG nº 327.



    21. Importante registrar, ainda, que a mera troca de ofícios ou expedientes, sem demonstração efetiva de atendimento aos princípios do contraditório e da ampla defesa, bem como do postulado do devido processo legal, não afasta a necessidade do julgamento da tomada de contas especial. Nesse sentido:



     



    “EMENTA: AGRAVO EM AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO EM CADASTRO FEDERAL DE INADIMPLÊNCIA. SIAFI/CAUC/CADIN. CONVÊNIO. PRINCÍPIOS DA AMPLA DEFESA, CONTRADITÓRIO E DEVIDO PROCESSO LEGAL. NECESSIDADE DE PRÉVIA TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. REPERCUSSÃO GERAL NO RE 1.067.086/BA – TEMA 327. PRECEDENTES. 1. A jurisprudência desta Suprema Corte é estável quanto à necessidade da Tomada de Contas Especial previamente ao registro do Estado Federado no SIAFI/CAUC/CADIN. Tese de Repercussão geral no RE 1.067.086, da minha relatoria (DJe de 28.9.2020). 2. A jurisprudência desta Suprema Corte orienta no sentido de que a troca de ofícios e/ou expedientes entre a União e os Estados Federados não afastam a necessidade da Tomada de Contas Especial para fins de inscrição nos cadastros federais de inadimplência. Precedentes. 3. Agravo regimental conhecido e não provido.”



    (ACO nº 3.022-AgR/DF, Rel. Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno, j. 29/03/2021, p. 12/04/2021; grifos nossos).



     



    22. Assim, estando comprovado que o caso dos autos se amolda à hipótese “a” da tese fixada por esta Corte no julgamento do Tema RG nº 327 e que a inscrição do Estado de Santa Catarina no cadastro de inadimplência ocorreu antes do julgamento da tomada de contas especial e sem que tenha lhe sido assegurada a ampla defesa, o contraditório e o devido processo legal, reconheço a ilegalidade da inscrição apontada na inicial.



     



Dispositivo



     



    23. Ante o exposto, confirmo os efeitos da tutela de urgência anteriormente concedida e julgo procedente o pedido para determinar o cancelamento das inscrições de inadimplência do Estado de Santa Catarina no Cadastro Único de Convênios (CAUC), no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (Siafi) e no Cadastro Informativo de Créditos não quitados de órgãos e entidades federais (Cadin), referentes aos Convênios nº 505472 e nº 560103, celebrados entre a Secretaria de Estado do Desenvolvimento Social e o Ministério do Trabalho (inc. I do art. 487 do CPC e § 1º do art. 21 do RISTF), ficando prejudicado o agravo regimental.



    24. Condeno a União ao pagamento de honorários advocatícios em favor do Estado autor, os quais, com fundamento no art. 85, § 8º, do CPC, arbitro em R$ 10.000,00 (dez mil reais). 



     



    25. Sem custas (art. 4º, inc. I, da Lei nº 9.289, de 1996).



    Intimem-se.



    Publique-se. 



    Brasília, 26 de fevereiro de 2024.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator