Tribunal: STF
Processo: Rcl 61224
Classe: Rcl
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-01-30
Data de publicação: 2024-01-30

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO  



RECLAMAÇÃO. REPASSE DE RECURSOS DO FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DE MUNICÍPIOS. ADPF Nº 1.043/DF. INOBSERVÂNCIA. PROCEDÊNCIA.  



 1. Trata-se de reclamação, com pedido liminar, formalizada pela União, em face de decisão proferida pelo Juízo da 1ª Vara Cível da Seção Judiciária do Amazonas, no processo nº 1017493-05.2023.4.01.3200, pela qual teria sido contrariado o que decidido por esta Corte no julgamento da ADPF nº 1.043/DF.



    2. A reclamante narra, em síntese, que o Município de Boca do Acre/AM, ora beneficiário, ajuizou ação ordinária, com pedido de tutela de urgência, em face da União e do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), buscando alterar os coeficientes utilizados no cálculo das cotas para a distribuição dos recursos do Fundo de Participação de Município (FPM). A tutela provisória de urgência foi deferida, ensejando a interposição de agravo de instrumento, ainda não julgado.



    3. Sustenta que, ao assim proceder, a decisão reclamada “afastou a eficácia da Decisão Normativa-TCU nº 196/2021, tanto em relação à cota aplicável ao ente municipal, quanto no que se refere à estimativa populacional adotada pela Corte de Contas para a realização do respectivo cálculo do FPM”, desatendendo comando desta Corte fixado no âmbito da ADPF nº 1.043/DF, “no bojo da qual foi restabelecida a eficácia integral da Decisão Normativa-TCU nº 196/2021 para o exercício de 2023”. 



    4. Requer a concessão de liminar para suspender os efeitos da decisão reclamada, até o julgamento final desta reclamação. No mérito, busca a procedência do pedido para cassar a decisão prolatada.



    5. A autoridade reclamada prestou informações, discorrendo, em síntese, sobre o histórico processual da lide (e-doc. 30), acrescentando que, “após o deferimento da tutela, foram apresentadas as contestações parte ré. Encontrando-se o processo em fase de apresentação de réplica e provas”.



    6. A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pela procedência do pedido, em parecer cuja ementa transcrevo (e-doc. 37):



    “RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL. FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS (FPM). COEFICIENTE DE DISTRIBUIÇÃO. DECISÃO NORMATIVA – TCU 201/2022 QUE TEVE A EFICÁCIA SUSPENSA PELO PLENÁRIO DO STF NA ADPF 1.043-MCREF/DF. RESTABELECIMENTO DA DECISÃO NORMATIVA – TCU 196/2021 E SEUS PARÂMETROS. MAJORAÇÃO DO COEFICIENTE PROCEDIDA PELO JUÍZO DE ORIGEM. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. DESCUMPRIMENTO DA DECISÃO TOMADA NA ADPF 1043-MC. CONFIGURAÇÃO. PARECER PELA PROCEDÊNCIA DA AÇÃO.”



    7. Devidamente citado, o beneficiário deixou transcorrer in albis o prazo para apresentação de contestação, conforme certificado pela Secretaria Judiciária (e-doc. 39).



    É o relatório.  



    Decido.



    8. A reclamação, inicialmente concebida como construção jurisprudencial, reveste-se de natureza constitucional, tendo como finalidades a preservação da competência do Supremo Tribunal Federal, a garantia da autoridade de suas decisões (art. 102, inc. I, al. “l”, da CRFB), além da observância de enunciado da Súmula Vinculante do STF (art. 103-A, § 3º, da CRFB).



    9. Em sede infraconstitucional, encontra regulação nos arts. 988 a 993 do Código de Processo Civil e, especificamente no âmbito do Supremo Tribunal Federal, nos arts. 156 a 162 do respectivo Regimento Interno.



    10. No caso em tela, a alegação da reclamante é no sentido de que o órgão reclamado teria deixado de observar a decisão proferida por esta Corte nos autos da ADPF nº 1.043/DF. 



    11. Em 22/02/2023, este Supremo Tribunal Federal referendou a cautelar deferida na ADPF nº 1.043/DF, Relator eminente Ministro Ricardo Lewandowski, para suspender os efeitos da Decisão Normativa – TCU nº 201/2022, mantendo como patamares mínimos os coeficientes de distribuição do FPM utilizados no exercício de 2018, no exercício de 2023, compensando-se, nas transferências subsequentes, os valores transferidos a menor, nos termos seguintes:



     



    “MEDIDA CAUTELAR EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. MUDANÇA NA METODOLOGIA PARA REALIZAÇÃO DO CÁLCULO DAS QUOTAS DO FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS. OFENSA AO PRINCÍPIO DA TRANSPARÊNCIA, LEGÍTIMA CONFIANÇA E DA SEGURANÇA JURÍDICA. CAUTELAR DEFERIDA. 



    I – Decisão normativa do Tribunal de Contas da União que altera coeficientes de distribuição do Fundo de Participação dos Municípios, utilizando-se o censo demográfico em curso. 



    II – Ofensa aos princípios da transparência, legítima confiança e da segurança jurídica. 



    III – Necessidade de conclusão do censo do IBGE para o estabelecimento de novos coeficientes para a distribuição de recursos do FPM. 



    IV – Manutenção da regra vigente em 2018, nos termos da LC165/2019. 



    V – Presentes os requisitos legais para a concessão da liminar.”



    (ADPF nº 1.043-MC-Ref/DF, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, j. 22/02/2023, p. 17/03/2023).



    12.  Para fins de cotejo, transcrevo trechos do esclarecimento do eminente Relator, exarados em despacho de 26/01/2023:  



    “(...). Com o objetivo de afastar qualquer dúvida que dificulte o imediato cumprimento da decisão prolatada, reforço que a Decisão Normativa – TCU 201/2022 teve seus efeitos suspensos, não podendo servir de lastro para a fixação das quotas dos municípios no FPM.    



     Sendo assim, por via de consequência, deve a Corte de Contas adotar todos os parâmetros utilizados para a distribuição de recursos do FPM em 2022, o que acarreta reconhecer-se eficácia da decisão normativa imediatamente anterior à suspensa (no caso, a Decisão Normativa 196/2021).    



     Esclareço, portanto, que, em virtude da suspensão da eficácia da Decisão Normativa TCU 201/2022, a Decisão Normativa – TCU 193/2021 voltou a produzir efeitos, estendendo sua vigência para o exercício de 2023. (...)”.



    (ADPF nº 1.043-MC/DF, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. 26/01/2023, p. 31/01/2023).



    13. No caso vertente, observa-se que o Juízo de 1º Grau, em sede de ação ordinária ajuizada pelo Município de Boca do Acre/AM em face da União e do IBGE, deferiu a tutela provisória de urgência pleiteada, para reconhecer a estimativa populacional do autor acima na faixa de 37.357 e 44.148 habitantes, e o recebimento dos recursos do Fundo de Participação dos Municípios no coeficiente 1,8 a partir de 01/01/2023, nos seguintes termos:



    “II. DA TUTELA 



    Sobre a distribuição das cotas de FPM nesse ano de 2023, foram ajuizadas inúmeras ações em que a municipalidade sustentou ter havido a redução do seu coeficiente destinado ao cálculo das quotas referente ao seu Fundo de Participação dos Municípios (FPM) para ser aplicado de imediato já a partir de 01 de janeiro de 2023, conforme Decisão Normativa nº. 201, de 28 de dezembro de 2022, publicada pelo Tribunal de Contas da União (TCU) 1, em virtude da estimativa populacional apresentada pelo INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA – IBGE, em 28 de dezembro de 2022. 



    O procedimento para fixação do coeficiente referente ao Fundo de Participação dos Municípios (FPM) se dá nos termos do art. 161 da CF/88, o qual dispõe sobre a repartição de receitas tributária; da Lei n. 8.443/92, que dispõe sobre a competência do TCU para o cálculo das quotas referentes ao FPM (art. 1°, inciso VI) e do IBGE para prestar informações acerca das populações dos Estados, e Municípios (art.102). 



    Diante disto, observa-se que o IBGE é o órgão competente para prestar informações de natureza estatística, geográfica, demográfica e cartográfica, publicando os dados oficiais da população dos Municípios e os encaminhando ao Tribunal de Contas da União (TCU), para que este fixe os coeficientes individuais de participação. 



    Por se tratar de atividade típica de pesquisa (estimativa e projeções construídas a partir de dados colhidos), a atuação do IBGE, em tais casos, deve ser atribuída uma margem de erro a qual gira em torno de torno de 2% (dois por cento) - para mais e para menos - (conforme orientação no AG 0020131682Õ1040500ÒO, Desembargador Federal Manuel Maia, TRF5 - Segunda Turma, DJE - Data:24/03/2011 - Página::167), de forma a ser seguramente possível, dentro dessa margem, concluir pela possibilidade da existência de um eventual erro do órgão responsável pela pesquisa. 



    Isso porque, embora seja imperioso admitir ser do IBGE a competência para estipular os critérios utilizados para aferição e projeções de estimativas populacionais, esta atuação, como todos os demais atos administrativos de elevada importância, deve refletir, ao máximo a realidade fática. 



    Na hipótese dos autos, que trata do Censo Demográfico de 2022, é fato público e inconteste que o ano financeiro se iniciou e ele não havia sido concluído, correspondendo a apenas 80% de sua realização. Logo, resta claro que está pendente um percentual importante de pessoas a serem recenseadas, o que acarreta um enorme prejuízo à Municipalidade, caso aplicada a diminuição do coeficiente de participação no FPM nesse contexto em que ainda há uma considerável diferença na contabilidade a ser avaliada. 



    Sobre o assunto, o Supremo Tribunal Federal, em julgamento da ADPF n. 1043, realizado em 22/02/2023 e publicado em 17/03/2023, estabeleceu que deve permanecer a regra vigente em 2018, nos termos da LC 165/2019, até que seja finalizado o Censo de 2022, quando deverá ser utilizado para o cálculo do coeficiente do Fundo de Participação dos Municípios nos anos seguintes    (...)



    Na ocasião, deixou claro que “conforme o comando da Lei Complementar nº 165 de 2019, a utilização do coeficiente de 2018 só poderá ocorrer até que seja finalizado o Censo de 2022, para que não haja a subversão das competências constitucionalmente atribuídas ao Tribunal de Contas da União e o desrespeito às prescrições legais que imputam ao valoroso IBGE a produção dos dados do Censo”. 



    Consta do site do TCU (https://portal.tcu.gov.br/transferencias-constitucionais-e-legais/coeficientes-fpe-efpm/), que o coeficiente do FPM vigente no ano de 2023 está definido pela Decisão Normativa (DN) 196/2021, por força da Medida Cautelar na ADPF 1.043 DF. 



    No caso dos autos, a referida DN prevê para o Município de Boca do Acre o número de 34.958 (ref 01/07/2021) habitantes e coeficiente de 1,6 para participação no FPM. 



    O autor requer seja reconhecida a estimativa populacional na faixa entre 44.149 e 50.940 habitantes, a fim de receber os recursos de Fundo de Participação de Municípios no coeficiente 2,0 e não, 1,6. O que corresponderia a um aumento de, pelo menos, 9.191 habitantes em aproximadamente 02 anos. 



    Alternativamente, busca o reconhecimento da estimativa populacional do Autor na faixa entre 37.357 e 44.148 habitantes, com coeficiente de 1,8. O que corresponderia a um aumento de, pelo menos, 2.399 habitantes em aproximadamente 02 anos. 



    No endereço eletrônico do TRE o eleitorado do Município cadastrado é de 23.042 eleitores. 



    No caso dos autos, é importante ressaltar as peculiaridades sociais de cada região, máxime da região Norte, em que os interiores do Amazonas são de difícil acesso por estradas, sendo o meio de locomoção preponderante pelos cursos de água dos rios. O que dificulta o acesso à essa população e a precisão na informação para o cálculo das populações interioranas, portanto sequer sendo contabilizadas pela contagem domiciliar. 



    A diminuição no censo, com base em dados não devidamente atualizados e sem a devida segurança, neste cenário, poderá acarretar prejuízos irreparáveis aos munícipes da região, tendo em vista que os recursos públicos decorrentes do FPM são essenciais aos municípios para pagamento de salários, sobrevivência e melhoria da qualidade de vida dessa população. 



    O pedido se revela plausível diante das peculiares características da região acima apontadas.



    Friso, outrossim, que ainda não foi finalizado o Censo demográfico de 2022, conforme se denota das informações constantes no próprio endereço eletrônico do IBGE (https://www.ibge.gov.br/estatisticas/sociais/trabalho/22827-censo-demografico-2022.html).



    Com efeito, o Município de Boca do Acre se localiza na foz do Rio Acre, no Rio Purus, distante da capital, sendo principal forma de se chegar ao Município de barco. 



    Observando a margem de erro do IBGE, e diante da ponderações acima realizadas, plausível é o reconhecimento do aumento populacional de pelo menos 2.399 habitantes, em aproximadamente 02 anos, razão pela qual merece acolhimento o pedido alternativo para se reconhecer o coeficiente de 1,8 para participação no FPM. 



    Portanto, cumprindo a determinação da Suprema Corte, adaptando às peculiaridades da região e não tendo sido finalizado o Censo de 2022, DEFIRO A TUTELA ANTECIPADA, seu pedido alternativo, para reconhecer a estimativa populacional do Autor acima na faixa de 37.357 e 44.148 habitantes, e o recebimento dos recursos de Fundo de Participação de Municípios no coeficiente 1,8 a partir de 01/01/2023.” (e-doc. 3; grifos nossos).



 



    14. A leitura da decisão reclamada evidencia que, em que pese a suspensão da Decisão Normativa – TCU nº 201/2022, pela Medida Cautelar na ADPF nº 1.043/DF, seguido do reestabelecimento dos efeitos da Decisão Normativa – TCU nº 196/2021, na qual ficou estabelecido o coeficiente de 1,6 para o Município de Boca do Acre/AM, ora beneficiário, a autoridade reclamada enquadrou o ente municipal em coeficiente diverso - 1,8 - por considerar errônea a projeção populacional feita pelo IBGE.



    15. Revelam-se, portanto, inobservados os parâmetros fixados no julgamento da Medida Cautelar na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 1.043/DF. Nesse sentido:  



    “CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. OFENSA AO QUE DECIDIDO POR ESTE TRIBUNAL NA ADPF 1.043. OCORRÊNCIA. FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS. COEFICIENTES DE DISTRIBUIÇÃO. PATAMAR MÍNIMO PREVISTO PARA O EXERCÍCIO DE 2018. APLICAÇÃO EM 2023. AGRAVO DESPROVIDO. 



    1. Conforme prescreve o art. 988, § 5º, inciso II, do CPC, o esgotamento dos meios recursais a quo é pressuposto para o cabimento da Reclamação, quando tem por fundamento a exigência de respeito a precedente julgado por esta SUPREMA CORTE, em regime de Repercussão Geral (Rcl 23.476-AgR, Rel. Min. TEORI ZAVASCKI, Segunda Turma, DJe 18/8/2016; Rcl 25.446, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, DJe de 1º/3/2017; Rcl 25.523, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, DJe de 14/2/2017; Rcl 23.337,Rel. Min. ROSA WEBER, DJe de 25/11/2016). 



    2. O Plenário desta CORTE, nos autos da ADPF 1.043, Rel. Min. RICARDO LEWNDOWSKI, suspendeu, em sede cautelar, os efeitos da Decisão Normativa TCU 201/2022, que dispõe sobre a distribuição de recursos do Fundo de Participação dos Municípios, mantendo como patamar mínimo os coeficientes de distribuição do FPM utilizados no exercício de 2018 durante o exercício de 2023, compensando-se, nas transferências subsequentes, os valores já transferidos a menor. 



    3. Recurso de agravo a que se nega provimento”.



    (Rcl nº 60.136-AgR/AM, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Primeira Turma, j. 22/08/2023, p. 25/08/2023).  



    16. Cito, ainda, as seguintes decisões monocráticas: Rcl nº 60.980/AM, Rel. Min. Cármen Lúcia, j. 07/08/2023, p. 08/08/2023; Rcl nº 61.220/AM, Rel. Min. Cármen Lúcia, j. 18/10/2023, p. 19/10/2023; Rcl nº 61.233/AM, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 28/07/2023, p. 31/07/2023; e Rcl nº 61.221/AM, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 28/07/2023, p. 31/07/2023.



    17. Ante o exposto,  julgo procedente o pedido para cassar a decisão reclamada e determinar que outra seja proferida, com a prévia observância das balizas fixadas na Medida Cautelar na ADPF nº 1.043/DF. Sem honorários, de acordo com o entendimento prevalente da Segunda Turma do Supremo Tribunal Federal.  



    Comunique-se.  



    Publique-se.



    Brasília, 30 de janeiro de 2024.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator