Tribunal: STF
Processo: ARE 1314679
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-03-20
Data de publicação: 2024-03-20

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DISTRITAL Nº 5.990, DE 2017. SERVIÇO PÚBLICO. INTERFERÊNCIA EM GESTÃO DE CONTRATO DE CONCESSÃO. VÍCIO DE INICIATIVA. RECURSO PROVIDO.



    1. Trata-se de agravo interposto contra decisão negativa de admissibilidade do recurso extraordinário apresentado contra acórdão do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios, assim ementado:



     



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DISTRITAL 5990/17. PRAZO DE 12 MESES DE INADIMPLÊNCIA PARA SUSPENSÃO DO FORNECIMENTO DE ÁGUA. RITO SUMÁRIO. LEI 9868/99. APLICAÇÃO. VÍCIO DE INICIATIVA. AUSÊNCIA. AFRONTA A PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS. INEXISTÊNCIA. 



    1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade que tem por objeto a Lei Distrital 5990/2017, que determina a suspensão no fornecimento de água aos estabelecimentos de saúde, instituições educacionais ou de internação coletiva de pessoas e usuários residenciais de baixa renda beneficiários de tarifa social, apenas, após o prazo de 12 meses de inadimplência. 



    2. Diante da relevância da matéria, aplicável à espécie o rito sumário previsto no art. 12 da Lei 9868/99 e art. 146 do RITJDFT. 



    3. Não há inconstitucionalidade formal ou material na Lei Distrital 5990/17, que não trata de nenhuma matéria de competência privativa do Governador do DF para a iniciativa de leis (LODF 71) e visa dar concretude a valores fundamentais e objetivos primordiais da ordem jurídica no Distrito Federal, como a dignidade da pessoa humana, a prioridade ao atendimento das demandas sociais nas áreas de educação, saúde e saneamento básico e a garantia de salubridade ambiental, por meio de abastecimento de água potável à população mais vulnerável e às entidades que prestam serviços essenciais nas áreas de saúde e educação (LODF 2º II e III; 3º I, III, IV, V, VI; e 333 I e IV). 



    4. Julgou-se improcedente a ação direta de inconstitucionalidade.” (e-doc. 1, p. 94).



    2. No recurso extraordinário, interposto com base na alínea “a” do permissivo constitucional, o recorrente aponta ofensa aos arts. 2º, 5º e 61, § 1º, inc. II, al. “e”, da Constituição da República. Afirma que a norma de iniciativa parlamentar padece de inconstitucionalidade formal, uma vez que interfere no equilíbrio econômico-financeiro de contratos de concessão de serviços públicos. Sustenta que a norma também é materialmente inconstitucional, por violação ao princípio da igualdade, ao instituir um benefício financeiro a seus destinatários, relacionado à pontualidade no adimplemento de contas de água, e impossibilitar a interrupção do serviço (e-doc. 1, p. 121-128).



    3. Nas contrarrazões, a Mesa Diretora da Câmara Legislativa do Distrito Federal alega a impossibilidade de apreciação da matéria, considerando que, para a verificação da procedência das alegações, é necessária a análise da Lei Orgânica do Distrito Federal, norma infraconstitucional, de forma que, se houvesse ofensa à norma constitucional, essa seria indireta. Argumenta que o recorrente não demonstrou repercussão geral da matéria. Aduz a ausência de prequestionamento. Sustenta, no mérito, o acerto da decisão recorrida (e-doc. 1, p. 140-152).



    4. O recurso extraordinário foi inadmitido, sob o fundamento de que não houve prequestionamento dos dispositivos alegadamente violados, o acórdão está em conformidade com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e "a suposta violação ao texto constitucional seria reflexa, pois está a depender da ampla cognição do acervo probatório dos autos e da interpretação da LD 5.990/2017" (e-doc. 1, p. 155-156).



    É o relatório. 



    Decido.



    5. A norma cuja constitucionalidade é discutida nestes autos é a Lei Distrital nº 5.990, de 2017, que possui a seguinte redação:



    “Art. 1º A interrupção ou a restrição do fornecimento de água a estabelecimento de saúde, instituição educacional ou de internação coletiva de pessoas e usuário residencial de baixa renda beneficiário de tarifa social decorrente de falta de pagamento somente pode ocorrer após 12 meses de inadimplência. 



    Parágrafo único. O prazo para interrupção ou restrição do fornecimento de água deve ser comunicado ao usuário mensalmente, a partir do primeiro mês de inadimplência. 



    Art. 2º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação. 



    Art. 3º Revogam-se as disposições em contrário.”



    6. Para melhor exame da controvérsia, transcrevo os fundamentos constantes da decisão impugnada:



    “Ao fixar prazo de 12 meses de inadimplência para o corte no fornecimento de água aos estabelecimentos de saúde, instituições educacionais ou de internação coletiva de pessoas e usuários residenciais de baixa renda beneficiários de tarifa social, a Lei Distrital 5990/2017 não trata da estrutura ou da atribuição dos órgãos da Administração Pública, nem do regime jurídico dos servidores públicos do DF, restringindo-se à esfera da iniciativa parlamentar para o processo legislativo, não invadindo nenhuma das competências privativas do Governador do DF para a iniciativa de leis, previstas no art. 71 da Lei Orgânica do DF, in verbis:



    (...)



    Sobre o tema, peço vênia para transcrever trecho do parecer da douta Procuradoria-Geral de Justiça, in verbis: 



    “De início, necessário destacar que a lei impugnada, ao dispor sobre a possibilidade de interrupção ou restrição do fornecimento de água a estabelecimentos de saúde, a instituições educacionais e de internação coletiva e a usuários de baixa renda beneficiários de tarifa social somente após decorridos doze meses de inadimplência, não promoveu qualquer alteração no rol de atribuições de qualquer entidade da administração pública do Distrito Federal. Não incluiu nem tampouco excluiu qualquer responsabilidade diversa das já definidas legalmente em relação aos órgãos públicos distritais. 



    O que é vedado pela Lei Orgânica é que projetos de lei de autoria parlamentar promovam alterações na estrutura administrativa dos órgãos governamentais, definam-lhes novas atribuições ou alterem a sua organização interna. 



    Diversamente, a lei impugnada não dispõe sobre tais matérias. Conforme é possível observar, a referida lei não cria, estrutura, reestrutura, desmembra, extingue, incorpora, funde e muito menos atribui qualquer nova competência a órgãos ou empresas públicas distritais.” (ID 12810302 - Pág. 3) 



    Além disso, sendo a água um insumo indispensável à saúde humana, inegavelmente essencial à sobrevivência e manutenção da saúde da população e ao bom funcionamento dos estabelecimentos de saúde e das instituições educacionais ou de internação coletiva de pessoas, que são os beneficiários da norma, depreende-se que ela foi editada no uso da competência concorrente do Distrito Federal para legislar sobre a proteção à saúde e à defesa do consumidor, conforme previsão do art. 24 V e XII da Constituição Federal, reproduzida no art. 17 V e X da LODF, in verbis:



    (...)



    Nesse aspecto, a Lei Distrital 5990/2017 estabelece, no âmbito do Distrito Federal, normas suplementares à aplicação do art. 40 §§ 2º e 3º da Lei Federal 11.445/2007 (Estabelece diretrizes nacionais para o saneamento básico e dá outras providências), in verbis:



    (...)



    Ausente, portanto, vício de iniciativa capaz de fundamentar o decreto de inconstitucionalidade formal da norma. Julgo improcedente, nesse ponto, a ação direta de inconstitucionalidade.



    (...)



    Com a mais elevada vênia, a Lei Distrital 5990/2017 não afronta os princípios constitucionais alegados, pois a fixação do prazo de 12 meses de inadimplência para a suspensão no fornecimento de água aos estabelecimentos de saúde, instituições educacionais ou de internação coletiva de pessoas e usuários residenciais de baixa renda beneficiários de tarifa social visa assegurar, às pessoas em situação de vulnerabilidade e às entidades que prestam serviços essenciais à população, o abastecimento de água, insumo indispensável à saúde e dignidade humanas, mesmo em períodos de dificuldades financeiras, tratando-se de norma que, ao menos em tese, tenta atender o interesse da coletividade.



    (...)



    Além disso, a norma impugnada, ao menos em tese, tenta conferir efetividade a valores e diretrizes inerentes ao Estado Democrático de Direito, previstos na Constituição Federal e reproduzidos na Lei Orgânica do Distrito Federal, tais como:



    (...)



    Não há que se falar, portanto, em inconstitucionalidade material da Lei Distrital 5990/2017 não há afrontamento aos princípios da proporcionalidade, razoabilidade, isonomia e impessoalidade, mas, diferentemente, em tese, visa dar concretude a valores fundamentais e objetivos primordiais da ordem jurídica no Distrito Federal, como a dignidade da pessoa humana, a prioridade ao atendimento das demandas sociais nas áreas de educação, saúde e saneamento básico e a garantia de salubridade ambiental, por meio de abastecimento de água potável à população mais vulnerável e às entidades que prestam serviços essenciais nas áreas de saúde e educação.”



    7. Sobre o tema, existe norma federal prevendo diretrizes nacionais acerca do saneamento básico, a Lei nº 11.445, de 2007, a qual possui previsão de possibilidade de interrupção ou restrição de fornecimento de água por inadimplência às mesmas categorias da lei distrital em discussão, mas apenas prevê que essa providência “será precedida de prévio aviso ao usuário, não inferior a 30 (trinta) dias da data prevista para a suspensão" e, especificamente em relação a tais categorias de usuários, "deverá obedecer a prazos e critérios que preservem condições mínimas de manutenção da saúde das pessoas atingidas”.



    8. A norma guerreada, entretanto, foi consideravelmente além das diretrizes básicas nacionais, uma vez que criou limitação ao exercício do direito do prestador de interromper a prestação de serviços em caso de inadimplência de certos usuários, exigindo 12 meses de inadimplência para tanto.



    9. Assim, ainda que a questão envolva matéria afeta ao direito do consumidor, resta evidenciado, pelo conteúdo da norma impugnada, que, inegavelmente, afetada também a gestão de contrato de serviço público, com alteração de seu equilíbrio econômico-financeiro, por criar obrigação de que a concessionária continue a prestar seus serviços a diversos usuários sem a correspondente contraprestação, por prazo considerável.



    10. Desta forma, a Lei Distrital nº 5.990, de 2017, por se tratar de norma de iniciativa parlamentar, incorre em inconstitucionalidade formal, uma vez que, conforme entende este Supremo Tribunal Federal, leis que interferem na gestão de contratos de concessões de serviços públicos são de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo.



    11. Nesse sentido, cito precedentes de ambas as Turmas desta Suprema Corte:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE NO TRIBUNAL DE JUSTIÇA. CONCESSÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS. LEIS QUE INTERFEREM NA GESTÃO DE CONTRATOS. INICIATIVA. PODER EXECUTIVO. DECISÃO RECORRIDA QUE SE AMOLDA À JURISPRUDÊNCIA DO STF. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 1. É de competência do Poder Executivo a iniciativa de leis que interfiram na gestão de contratos de concessão de serviços públicos, conforme jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. 2. Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (RE nº 1.391.328-AgR/RJ, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 13/12/2022, p. 09/02/2023).



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 5.127/2015. MUNICÍPIO DE VOLTA REDONDA. OBRIGATORIEDADE DE INSTALAÇÃO DE AR CONDICIONADO NOS VEÍCULOS DE TRANSPORTE COLETIVO MUNICIPAL. PROCESSO LEGISLATIVO. INICIATIVA PRIVATIVA. PODER EXECUTIVO. SERVIÇOS PÚBLICOS. 1. O Supremo Tribunal Federal firmou orientação no sentido de que compete ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa de leis que interfiram na gestão de contratos de concessão de serviços públicos. 2. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios. 3. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015.”



    (ARE nº 1.075.713-AgR/RJ, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 29/06/2018, p. 06/08/2018).



    12. Válido citar, ainda, julgados em que restaram declaradas inconstitucionais outras normas distritais que também padeciam de interferência inconstitucional em contratos de concessão de serviços públicos:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 3.449/04 DO DISTRITO FEDERAL. PROIBIÇÃO DE COBRANÇA DE ASSINATURA BÁSICA NOS SERVIÇOS DE ÁGUA, LUZ, GÁS, TV A CABO E TELEFONIA. INCONSTITUCIONALIDADE. COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA LEGISLAR E PRESTAR OS SERVIÇOS PÚBLICOS DE TELECOMUNICAÇÕES E ENERGIA ELÉTRICA (CF, ART. 21, XI E XII, ‘b’, E 22, IV). FIXAÇÃO DA POLÍTICA TARIFÁRIA COMO PRERROGATIVA INERENTE À TITULARIDADE DO SERVIÇO PÚBLICO (CF, ART. 175, PARÁGRAFO ÚNICO, III). AFASTAMENTO DA COMPETÊNCIA CONCORRENTE DO ESTADO-MEMBRO PARA LEGISLAR SOBRE CONSUMO (CF, ART. 24, V E VII). USUÁRIO DE SERVIÇOS PÚBLICOS CUJO REGIME GUARDA DISTINÇÃO COM A FIGURA DO CONSUMIDOR (CF, ART. 175, PARÁGRAFO ÚNICO, II). PRECEDENTES. SERVIÇOS DE FORNECIMENTO DE ÁGUA E GÁS. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO (CF, ART. 2º). PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. 1. O sistema federativo instituído pela Constituição Federal de 1988 torna inequívoco que cabe à União a competência legislativa e administrativa para a disciplina e a prestação dos serviços públicos de telecomunicações e energia elétrica (CF, arts. 21, XI e XII, ‘b’, e 22, IV). 2. A Lei nº 3.449/04 do Distrito Federal, ao proibir a cobrança da tarifa de assinatura básica “pelas concessionárias prestadoras de serviços de água, luz, gás, TV a cabo e telefonia no Distrito Federal” (art. 1º, caput), incorreu em inconstitucionalidade formal, porquanto necessariamente inserida a fixação da ”política tarifária” no âmbito de poderes inerentes à titularidade de determinado serviço público, como prevê o art. 175, parágrafo único, III, da Constituição, elemento indispensável para a preservação do equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão e, por consequência, da manutenção do próprio sistema de prestação da atividade. 3. Inexiste, in casu, suposto respaldo para o diploma impugnado na competência concorrente dos Estados-membros para dispor sobre direito do consumidor (CF, art. 24, V e VII), cuja interpretação não pode conduzir à frustração da teleologia da referida regra expressa contida no art. 175, parágrafo único, III, da CF, descabendo, ademais, a aproximação entre as figuras do consumidor e do usuário de serviços públicos, já que o regime jurídico deste último, além de informado pela lógica da solidariedade social (CF, art. 3º, I), encontra sede específica na cláusula “direitos dos usuários” prevista no art. 175, parágrafo único, II, da Constituição. 4. Ofende a denominada reserva de administração, decorrência do conteúdo nuclear do princípio da Separação de Poderes (CF, art. 2º), a proibição de cobrança de tarifa de assinatura básica no que concerne aos serviços de água e gás, em grande medida submetidos também à incidência de leis federais (CF, art. 22, IV), mormente quando constante de ato normativo emanado do Poder Legislativo fruto de iniciativa parlamentar, porquanto supressora da margem de apreciação do Chefe do Poder Executivo Distrital na condução da Administração Pública, no que se inclui a formulação da política pública remuneratória do serviço público. 5. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente.”



    (ADI nº 3.343/DF, Rel. Min. Ayres Britto, Red. do Acórdão Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 1º/09/2011, p. 22/11/2011; grifos nossos).



    “Direito constitucional. Ação direta de inconstitucionalidade. Regras sobre a suspensão dos serviços públicos de energia elétrica, água, telefonia fixa e móvel e internet. 1. Ação direta de inconstitucionalidade contra a Lei distrital nº 4.632/2011, que dispõe sobre a suspensão dos serviços públicos de energia elétrica, água, telefonia fixa e móvel e internet. 2. Descabimento da ADI quanto ao serviço público de distribuição de água, visto que a titularidade desse serviço público é dos municípios, nos termos da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (ADI 1.842, Rel. Min. Luiz Fux, e ADI 2.340, Rel. Min. Ricardo Lewandowski). 3. A União Federal detém competência privativa para legislar sobre energia elétrica e telecomunicações (art. 22, IV, da CF/1988). A lei impugnada, ao estipular regras sobre a suspensão dos serviços de energia elétrica, telefonia fixa e móvel e internet, invadiu a esfera de competências do ente federal, incorrendo em inconstitucionalidade formal. 4. Ademais, a legislação estadual interferiu diretamente na relação jurídico-contratual existente entre a União Federal e as concessionárias dos serviços públicos supracitados, em afronta ao disposto no art. 175 da CF/1988 (v. ADI 2.299, sob minha relatoria, j. em 23.08.2019). 5. Ação direta de inconstitucionalidade não conhecida quanto ao serviço público de distribuição de água e pedido julgado parcialmente procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei distrital nº 4.632/2011 quanto aos serviços de energia elétrica, telefonia fixa e móvel e internet.”



    (ADI nº 5.877/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Red. do Acórdão Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/02/2021, p. 05/05/2021; grifos nossos).



    13. Ressalte-se que, ao contrário do sustentado pela recorrida, é desnecessário analisar a Lei Orgânica do Distrito Federal para se chegar a tal conclusão, uma vez que o vício em que incorre a norma guerreada envolve normas da Constituição da República de reprodução obrigatória, tendo em vista que regem o processo legislativo e afetam a organização política adotada na Constituição da República.



    14. Ante o exposto, dou provimento ao agravo para, desde logo, prover o recurso extraordinário para, reformando o acórdão recorrido, declarar inconstitucional a Lei nº 5.990, de 2017, do Distrito Federal.



    Publique-se.



    Brasília, 20 de março de 2024.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator