Tribunal: STF
Processo: ADPF 709
Classe: ADPF
Órgão julgador: LUÍS ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-03-05
Data de publicação: 2024-03-05

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



Ementa: Direito constitucional. Arguição de descumprimento de preceito fundamental. Homologação dos planos de desintrusão e de ação integrada. Operação de desintrusão nas TI Apyterewa e Trincheira Bacajá. Determinação de medidas complementares. 



1. Arguição de descumprimento de preceito fundamental que tem por objeto ações e omissões do poder público relativas à proteção dos direitos de povos indígenas. Em 09.11.2023, determinei que a União apresentasse, em 60 dias, novo Plano de Desintrusão das 7 Terras Indígenas, com a previsão de metas, indicadores, prazos, resultados esperados, matriz de responsabilidades e recursos a serem utilizados nas operações. 



2. Em 23.01.2024, a União apresentou relatório sobre o avanço das desintrusão nas Terras Indígenas Apyterewa e Trincheira Bacajá. Em seguida, em 09.02.2023, protocolou: (i) o Plano de Medidas para de Desintrusões de Terras Indígenas ADPF 709; (ii) os Planos Operacionais para as demais áreas;  



3. Os relatórios sobre as operações nas TI Apyterewa e Trincheira Bacajá demonstram avanço significativo no processo de desintrusão. No entanto, apesar do avanço no processo de desintrusão e da qualidade dos planos, medidas estruturais complementares devem ser adotadas para garantir a efetividade da desintrusão em longo prazo.



4. Os planos operacionais para as demais Terras Indígenas , com detalhamento operacional,atendem às diretrizes estabelecidas na decisão estrutural de 09.11.2023, razão por que devem ser homologados. 



5. Determinação à União das seguintes medidas complementares: (i) efetivação do perdimento imediato de bens irregulares e de animais semoventes encontrados nas Terras Indígenas Apyterewa e Trincheira Bacajá; (ii) abatimento do gado apreendido em parceria com a Agência de Defesa Agropecuária do Estado do Pará – ADEPARÁ; (iii) apresentação, em até 90 (noventa) dias, de plano operacional sobre proteção e monitoramento das Terras Indígenas Apyterewa e Trincheira Bacajá capaz de resguardar os resultados da desintrusão a partir da retirada da Força Nacional da região; (iv) atualização, em até 180 (cento e oitenta) dias, da regulamentação do poder de polícia da FUNAI, asseguradas as condições materiais e o treinamento necessário para o seu adequado exercício nas terras indígenas.  



    1. Em 24.05.2021, informei aos postulantes que a Polícia Federal apresentou o Plano de Isolamento de Invasores, designado Plano 7 Terras Indígenas (TIs), acompanhado por autos sigilosos, cuja primeira operação tinha data marcada para abril de 2021. O objetivo do plano era o de promover a desintrusão das sete terras indígenas em estado crítico: Yanomami, Karipuna, Uru-Eu-Wau-Wau, Kayapó, Araribóia, Mundurucu e Trincheira Bacajá.  



    2. Em 26.01.2023, foi atestado pela Procuradoria-Geral da República (PGR) que o Plano 7 Terras Indígenas seguia em descumprimento. Atendendo à solicitação da APIB e da PGR, proferi nova decisão monocrática em 30.01.2023, tendo determinado à União que: (i) procedesse à desintrusão de todos os garimpos ilegais presentes nas Terras Indígenas Yanomami, Karipuna, Uru-Eu-Wau-Wau, Kayapo´, Araribo´ia, Mundurucu e Trincheira Bacaja´, com a apresentação de plano com tal objeto junto ao Tribunal; (ii) adotasse todas as medidas emergenciais necessárias à proteção da vida, da saúde e da segurança das comunidades indígenas; e (iii) promovesse a abertura de crédito extraordinário em montante suficiente ao adequado cumprimento da presente decisão judicial.   



    3. Passados dez meses, o processo de desintrusão ainda não havia sido concluído e a crise Yanomami seguia sem solução. Tendo em vista o atraso na implementação do Plano, determinei à União, em 09.11.2023, que apresentasse, em 60 (sessenta) dias, novo Plano de Desintrusão das 7 Terras Indígenas, com a previsão de metas, indicadores, prazos, resultados esperados, matriz de responsabilidades e recursos a serem utilizados nas operações. Na decisão, ressaltei que:  



    A política deverá prever: os objetivos específicos para cada terra indígena, os recursos necessários e disponíveis (físicos, financeiros e humanos), o detalhamento das atividades que serão realizadas e seu cronograma; os impactos esperados da intervenção; os indicadores, com insumos, produtos, resultados, impactos, valor da linha de base e frequência da coleta, bem como os órgãos responsáveis pela coleta e análise de dados; as forças, fraquezas, oportunidades e ameaças para a efetividade das medidas previstas.  



    4. Em 23.01.2024, a União apresentou relatório sobre o avanço das desintrusão em Apyterewa e Trincheira Bacajá. No documento, estão detalhadas as medidas implementadas na operação de desintrusão, resultados alcançados e o que será feito nas próximas etapas. Em seguida, no dia 09.02.2023, protocolou: (i) o Plano de Medidas das Desintrusões de Terras Indígenas ADPF 709; (ii) o Plano Operacional Integrado de Desintrusão de novas terras indígenas.  



    5.  É o relatório. Decido. 



    I. Avaliação do relatório de desintrusão das TIs Apyterewa e Trincheira Bacajá 



    6. Com base no relatório de atividades apresentado pela Secretaria-Geral da Presidência da República, constata-se que a operação de desintrusão na Terra Indígena Apyterewa teve êxito em retirar os invasores, destruir as estruturas empregadas na pecuária, retirar o gado existente na terra indígena, bem como interromper as atividades de garimpo dentro dos limites territoriais da TI. Segundo o relatório, foram realizadas 867 (oitocentas e sessenta e sete) vistorias até o final de 2023, com a aplicação de multas no total de R$ 4.203.500,00 (quatro milhões, duzentos e três mil e quinhentos reais) e apreensão de caminhões, maquinários para a derrubada de árvores, armas de fogo e agrotóxicos. Além disso, foram identificadas sete pessoas em trabalho análogo à escravidão.  



    7. Desde a homologação da TI Apyterewa, pelo Decreto nº 11.237/2007, ocorreram duas tentativas de desintrusão no território, em 2011 e 2016. No entanto, tais tentativas não obtiveram sucesso, ocorrendo posterior retorno dos invasores. A presença de não-indígenas se destinava principalmente à pecuária e ao garimpo ilegal. Nos últimos anos, o desmatamento se intensificou na região, que se tornou o local de maior desmatamento concentrado na Amazônia. Entre 2019 e 2022, o território da TI Apyterewa perdeu cerca 319km² de floresta nativa. Além disso, o desmatamento foi expandido para terras indígenas vizinhas, como Araweté Igarapé Ipixuna e Trincheira Bacajá1.



    8. Quanto à TI Trincheira Bacajá, o processo de desintrusão está próximo de ser concluído. Conforme relatório produzido pela Secretaria-Geral da Presidência da República, as medidas adotadas em Trincheira Bacajá reduziram consideravelmente a presença de não-indígenas na área, especialmente na parte sul da TI, que faz fronteira com Apyterewa. Além disso, 72% (setenta e dois por cento) das casas foram inutilizadas até o final de 2023. Em 20.02.2024, teve início a fase final do processo de desintrusão da região2.  



    9. Conforme dados do Centro de Monitoramento Técnico da FUNAI, houve redução de quase 50% (cinquenta por cento) nas áreas de corte raso e de degradação ambiental entre 2022 e 2023, mostrando o avanço na proteção ambiental a partir das ações do Estado na região. Ao final de 2023, com o andamento das operações, não houve indícios de desmatamento. Esses dados demonstram como o processo de desintrusão colaborou com a preservação da floresta, tanto na TI Trincheira Bacajá como em Apyterewa.  



II. Avaliação do plano de ação para as Demais Terras Indígenas  



    10. A União apresenta um plano detalhado para a desintrusão de novas terras indígenas. Considerando as razões apresentadas, corroboro a estratégia de concentrar esforços nas terras com diagnóstico mais avançado e com problemas mais graves.  



    11. Quanto aos planos detalhados apresentados, os documentos detêm uma metodologia de trabalho bem estruturada, com metas claras, riscos e oportunidades identificadas à luz do cenário atual, fatores de força e fraqueza e uma matriz de responsabilidade de diversos atores do governo federal.  



    12. Nas terras indígenas com ocupação voltada para o desmatamento, procura-se em um primeiro momento incentivar os invasores a se retirarem pacificamente do território indígena com seus bens, bem como desmobilizar estruturas que sirvam de apoio para o desmatamento, a partir de uma campanha informativa conduzida pela SECOM/PR. O plano prevê a reintegração do território, a preservação da sustentabilidade, do meio ambiente e traz diretivas para o monitoramento da TI em momento posterior à operação, com o objetivo de evitar o retorno dos invasores após a saída das forças de segurança.  



    13. A matriz de responsabilidade indica ações de planejamento, execução e monitoramento do MPI, FUNAI, SECOM/PR, AGU, IBAMA, MMA, Polícia Federal e Ministério da Defesa. Também se prevê a articulação com as Polícias Militar e Civil do Estado de Rondônia, além de outras instituições de saúde locais.  



    14. A operação é apresentada em sete fases, detalhadas com atividades, prazos e órgãos envolvidos. Os indicadores utilizados são as edificações inutilizadas, a destruição de acessos, o desmatamento, a apreensão de semoventes, a divisão de fases e as ações fiscalizatórias. Preveem-se quantitativos de distribuição de pessoal e viaturas, localização de possíveis bases operacionais e um descritivo de monitoramento das ações.  



    15. Na TI Yanomami, trata-se de um novo conjunto de ações complementares, que se fizeram necessárias face à insuficiência das ações realizadas anteriormente. O plano é mais detalhado e extenso, mas com os mesmos elementos do plano anterior. Na matriz de responsabilidades, nota-se a participação de vários órgãos, de forma ainda mais ampla.



    16. O Plano de Trabalho é dividido em 5 eixos: (i) desintrusão, combate às organizações criminosas, proteção territorial e repressão de ilícitos ambientais; (ii) vigilância e assistência em saúde; (iii) segurança e soberania alimentar; (iv) monitoramento e recuperação ambiental; e (v) acesso à cidadania e ações de desenvolvimento social. Para cada eixo, apresentam-se uma matriz de responsabilidades, os prazos e responsáveis para implementação de cada atividade e os impactos esperados.  



    17. De fato, o plano é bem mais detalhado do que os anteriormente apresentados e prevê um conjunto de ações de maior intensidade, tanto no uso de equipamentos, como de ações de repressão, investigação e inteligência contra os invasores, como no suporte às populações tradicionais.  



    18. Em síntese, os planos apresentados atendem às diretrizes estabelecidas pela decisão do dia 09.11.2023. Cabe ao Poder Executivo a sua implementação, com a coordenação e articulação dos órgãos já indicados. É importante que a União envie relatórios semestrais com informações sobre: (i) as ações que foram empreendidas, conforme a lógica da matriz de responsabilidade e do cronograma proposto pelo próprio Poder Executivo, com eventuais adaptações que tenham sido necessárias; (ii) o nível do atingimento das metas; e (iii) as medidas corretivas e/ou complementares aplicadas para sanar eventuais problemas ou atrasos.



II. Medidas estruturais complementares  



    19. Ainda que o processo de desintrusão da Terra Indígena Apyterewa tenha sido bem-sucedido e o governo federal tenha apresentado esforços reais para cumprir a decisão deste tribunal, os bons resultados alcançados podem se perder caso não sejam implementadas medidas capazes de evitar o retorno de invasores. Mesmo que algumas das medidas elencadas abaixo sejam específicas para Apyterewa e Trincheira Bacajá, a experiência na desintrusão dessas duas TIs deve orientar as próximas ações do governo federal.  



II.1. Efetividade do perdimento de bens e do gado existente nas Terras Indígenas Apyterewa e Trincheira Bacajá  



    20. Concluída a desintrusão das TIs Apyterewa e Trincheira Bacajá, inicia-se uma fase tão importante quanto a primeira: a garantia da sustentabilidade das ações realizadas, com o monitoramento e a proteção da região. Sem a adoção de medidas capazes de reprimir o retorno do garimpo ilegal e do gado, todo os recursos materiais e humanos utilizados até o momento podem ser desperdiçados.  



    21. Conforme dados da Agência de Defesa Agropecuária do Estado do Pará (ADEPARÁ), o Estado detém o segundo maior rebanho bovino e o maior rebanho de búfalos do Brasil. Conforme dados constantes do processo, mais de 50.000 (cinquenta mil) cabeças de gado ilegal foram retiradas pacificamente das terras indígenas. Há forte probabilidade de que este gado se encontre nas proximidades do território indígena em questão, onde existem diversas fazendas que praticam a pecuária extensiva. Sem o monitoramento adequado, os invasores podem facilmente retornar para a região, desmatando a floresta local para abertura de pasto.  



    22. Dessa forma, é preciso aumentar o custo de transação dos infratores para resguardar os resultados das ações realizadas. Neste sentido, a partir do momento em que o governo federal declarar a conclusão da desintrusão nas duas TIs, todos os bens e animais semoventes apreendidos dentro do território indígena estão com o seu perdimento declarado por esta decisão. Isto é, todo gado que ainda esteja dentro dessas TIs terá o seu perdimento imediato e deverá ser destinado ao abate.  



    23. O abate do gado apreendido deve ser feito pela União em parceria com a Agência de Defesa Agropecuária do Estado do Pará – ADEPARÁ, responsável pela defesa sanitária e pela política de saúde animal e vegetal no Estado do Pará. A instituição possui a expertise técnica necessária para coordenar o transporte do gado, além de parceria com frigoríficos da região habilitados para o abate. Parte do valor arrecadado com o abate do gado deverá ser destinado à ADEPARÁ, para custeio das atividades necessárias à efetividade do perdimento.  



    24. A carne remanescente poderá ser doada para a comunidade indígena habitante do território em que o gado foi apreendido caso haja interesse, ou à Secretaria de Assistência Social do Estado do Pará, para distribuição a escolas públicas ou entidades sem fins lucrativos. O gado que ainda não tenha condições para o abate imediato deverá ser destinado à Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural do Estado do Pará (EMATER), para doação à agricultura familiar. Por fim, eventuais recursos remanescentes deverão ser destinados ao orçamento da ADEPARÁ.  



II.2. Regulamentação do poder de polícia administrativa da FUNAI



    25. As terras indígenas são fiscalizadas sobretudo por agentes da FUNAI. No entanto, os agentes responsáveis pela fiscalização não realizam a apreensão e a destruição de bens irregulares, sob a alegação de que não há regulamentação normativa que detalhe o exercício das suas competências previstas em lei. Sem a presença de terceiros que possam exercer o poder de polícia administrativa, como o IBAMA, os agentes da FUNAI ficam limitados em sua atividade de fiscalização.  



    26. Segundo a FUNAI, constam em seus registros 736 (setecentas e trinta e seis) terras indígenas – aproximadamente 13,75% (treze vírgula setenta e cinco por cento) do território brasileiro – nos mais diversos biomas, com maior concentração na Amazônia legal3. Ao mesmo tempo em que precisa monitorar um território considerável, a instituição sofre com déficit de servidores públicos. Em 2022, de um total de 3.700 (três mil e setecentos) cargos existentes, a FUNAI tinha apenas 1.400 (um mil e quatrocentos) servidores permanentes em atividade4. A falta de regulamentação do poder de polícia administrativa apenas agrava a situação da instituição, dificultando ainda mais sua tarefa de fiscalizar as terras indígenas e reprimir invasores e atividades ilícitas no local.  



    27. A Lei nº 5.371/1937, que cria a FUNAI, prevê o seu poder polícia. Em seu art. 1º, VII, afirma-se que a FUNAI poderá exercer o poder de polícia nas áreas reservadas e nas matérias atinentes à proteção dos indígenas. O poder de polícia também é garantido à instituição pelo arcabouço ambiental, já que as terras indígenas são áreas de proteção ambiental e, portanto, estão abrangidas pelo Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA).  



    28. Apenas em 2006, por meio da Instrução Normativa nº 05/2006, a FUNAI regulamentou a Lei nº 5.371/1937. Conforme o art. 1º da Instrução Normativa, compete à FUNAI exercer o poder de polícia na defesa e proteção dos indígenas e suas comunidades, podendo: (i) interditar terras indígenas para a proteção do território e seus habitantes; (ii) restringir a entrada de terceiros nas terras indígenas; (iii) apreender veículos, bens e objetos de pessoas que estejam explorando as riquezas naturais existentes nas terras; (iv) adentrar propriedades particulares e ocupações irregularmente instaladas em terras indígenas a fim de realizar levantamento, laudos e vistorias; (v) interditar obras e suspender atividades que coloquem em risco à vida, saúde, cultura e crenças dos povos indígenas e aquelas que afetem direta ou indiretamente seu habitat, meio ambiente e terras.  



    29. Apesar da regulamentação feita pela instrução normativa, a FUNAI segue sem exercer o poder de polícia, o que compromete a efetividade de suas atividades fiscalizatórias dentro das TIs. Em parte, isso decorre do caráter genérico da mencionada instrução normativa, que pouco detalha os procedimentos a serem seguidos em cada situação mencionada no art. 1º. Além disso, faltam condições materiais e treinamento adequado para que os agentes da FUNAI exerçam o poder de polícia que a lei lhes assegura.  



    30. Por tudo isso, concluo que a União deve, em até 180 (cento e oitenta) dias, atualizar a regulamentação do poder de polícia da FUNAI, definindo procedimentos para o desempenho das atribuições previstas no art. 1º da Instrução Normativa nº 05/2006. Além disso, é importante que proveja as condições materiais e o treinamento necessário para que os agentes da FUNAI exerçam adequadamente o poder de polícia então regulamentado. Ressalte-se que a regulamentação do poder de polícia administrativa será importante para a proteção de todos os territórios indígenas, não só os que constam na presente ação.  



II.3.  Fiscalização coordenada entre os atores envolvidos 



    31. Ainda que a retirada dos invasores tenha sido realizada, só será possível assegurar a efetividade da desintrusão em longo prazo se houver a coordenação entre os diferentes atores responsáveis pela proteção das terras indígenas. A presença da Força Nacional na região tem sido essencial para o sucesso das operações nas TI Apyterewa e Trincheira Bacajá. No entanto, não é possível que a permanência dessa força de segurança no local seja estendida indefinidamente.  



    32. Para que os agentes da Força Nacional possam ser retirados do local, é necessário que o governo federal produza um plano detalhado e cooperativo entre os diferentes órgãos de fiscalização, como IBAMA e FUNAI, para assegurar a efetividade da desintrusão em longo prazo. O plano também deve estabelecer como o governo federal irá contribuir para a segurança da reocupação do território pelas comunidades indígenas.  



    33. Além disso, o plano deve explicar como a área será monitorada, tanto por meio remoto, como presencial, e quais protocolos serão adotados para reprimir o retorno de eventuais invasores ou animais semoventes externos. O protocolo de monitoramento e ações a serem adotadas pelos órgãos envolvidos deve ser aplicável nacionalmente.  



    34.  Por fim, as medidas complementares apresentadas aqui não excluem outras que se mostrem necessárias durante o cumprimento dos planos de desintrusão e de proteção e monitoramento. É uma característica dos processos estruturais as decisões em cascata, em que provimentos iniciais são complementados com decisões subsequentes5. Na medida em que os resultados dos planos forem apresentados e avaliados, ou caso surjam novos fatos relevantes, medidas estruturais complementares podem ser adotadas.   



III. Síntese final  



    35. Em síntese, a União deve:  



    a) apresentar relatórios semestrais com informações sobre a execução dos planos de desintrusão das terras indígenas com previsão de ações neste ano de 2024, explicitando as ações empreendidas, conforme a lógica da matriz de responsabilidade e do cronograma proposto pelo próprio Poder Executivo, com eventuais adaptações que tenham sido necessárias; o nível de atingimento das metas; e as medidas corretivas e/ou complementares que forem aplicadas para sanar eventuais problemas ou atrasos.  



    b) efetivar o perdimento de bens e do gado existente e que porventura seja encontrado nas Terras Indígenas Apyterewa, Trincheira Bacajá, que não pertençam aos indígenas;  



    c) apresentar, em até 90 (noventa) dias, plano com medidas complementares de sustentabilidade das ações de desintrusão nas Terras Indígenas Apyterewa e Trincheira Bracajá, contendo mecanismos de monitoramento remoto e presencial, bem como protocolo a ser seguido pela FUNAI e pelos demais órgãos competentes em caso identificação de invasores, estruturas físicas ou semoventes dentro das TIs, que não pertençam aos próprios indígenas; medidas para garantir a segurança dos agentes públicos responsáveis pela fiscalização da terra indígena, em caso de ameaça ou violência, após a saída das forças de segurança; medidas de apoio à reocupação do território pelas comunidades indígenas; medidas para o envolvimento das comunidades indígenas no processo de monitoramento; e  



    d) atualizar, em até 180 (cento e oitenta) dias, a regulamentação do poder de polícia administrativa da FUNAI, previsto na Lei nº 5.371/1937, com instrumentos administrativos suficientes para o seu exercício, bem como prover e implementar plano de capacitação dos servidores envolvidos para o seu exercício.



    Conclusão  



    36. Diante do exposto, homologo os planos de operação, ressaltando a necessidade de que os processos de desintrusão a serem realizados nas demais TI tenham planos semelhantes, adequados à sua realidade.  



    37. Além disso, determino à União: (i) a efetivação do perdimento imediato de bens irregulares e de animais semoventes encontrados nas Terras Indígenas Apyterewa e Trincheira Bacajá; (ii) o abatimento do gado apreendido nessas duas TI em parceria técnica com a Agência de Defesa Agropecuária do Estado do Pará – ADEPARÁ; (iii) a apresentação, em até 90 (noventa) dias, de plano operacional sobre proteção e monitoramento das Terras Indígenas Apyterewa e Trincheira Bacajá, para resguardar os resultados da desintrusão a partir da retirada da Força Nacional da região; (iv) a atualização, em até 180 (cento e oitenta) dias, da regulamentação do poder de polícia da FUNAI e o provimento das condições materiais e do treinamento necessário para o seu adequado exercício nas terras indígenas.  



          Intime-se. Publique-se.



          Brasília, 5 de março de 2024.



Ministro Luís Roberto Barroso



Relator




1  PIAUÍ. A desintrusão da Terra Indígena Apyterewa. 2023, on-line. Disponível em: https://piaui.folha.uol.com.br/a-desintrusao-terra-indigena-apyterewa-xingu-para/. Acesso em: 06 fev. 2024.




2  PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. Boletim de Comunicação da Desintrusão TIATB 20.02.24. Disponível em: https://www.gov.br/secretariageral/pt-br/desintrusao-tiatb/noticias/boletim-de-comunicacao-da-desintrusao-tiatb-20-02.24. Acesso em: 21 fev. 2024.




    3  FUNDAÇÃO NACIONAL DOS POVOS INDÍGENAS. Demarcação. Disponível em: https://www.gov.br/funai/pt-br/atuacao/terras-indigenas/demarcacao-de-terras-indigenas#:~:text=Atualmente%2C%20constam%20736%20terras%20ind%C3%ADgenas,biomas%2C%20sobretudo%20na%20Amaz%C3%B4nia%20Legal. Acesso em: 23 fev. 2024.




    4  FOLHA DE SÃO PAULO. Governo Bolsonaro barra concursos e FUNAI chega a menor número de funcionários desde 2008. Disponível em: https://www1.folha.uol.com.br/cotidiano/2022/06/governo-bolsonaro-barra-concursos-e-funai-chega-a-menor-numero-de-funcionarios-desde-2008.shtml. Acesso em: 23 fev. 2024.




5  ARENHART, Sérgio Cruz. Decisões estruturais no direito processual civil brasileiro. Revista de Processo, São Paulo, v. 38, n. 225, p. 389-410, nov. 2013. p. 390-398.