Tribunal: STF
Processo: ARE 1511750
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-09-29
Data de publicação: 2024-09-29

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Ministério Público do Estado de Mato Grosso do Sul interpõe agravo contra a decisão que não admitiu recurso extraordinário manejado em face de acórdão proferido pela Câmara Cível III do Tribunal de Justiça daquele Estado, assim ementado na parte que interessa:



    “MÉRITO – COBRANÇA DE MULTA IMPOSTA EM TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA – DESCUMPRIMENTO DE PRAZO – REGULARIZAÇÃO DE RESERVA LEGAL – LEGISLAÇÃO ALTERADA COM A VIGÊNCIA DO NOVO CÓDIGO FLORESTAL – INCOMPATIBILIDADE ENTRE O TAC E A NOVA LEGISLAÇÃO – INEXIGIBILIDADE DO TÍTULO – FALTA DE INTERESSE SUPERVENIENTE – RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. 



    1. O advento de legislação superveniente que traz normas incompatíveis com aquelas firmadas no Termo de Ajustamento de Conduta retira a exigibilidade do título executivo e impõe a extinção da execução por falta de interesse superveniente. 



    2. Recurso conhecido e provido. Sentença reformada.”



    Opostos embargos de declaração, foram desprovidos.



    Sustenta o recorrente, nas razões de seu apelo extremo, que “o art. 5º, inciso XXXVI, da Constituição Republicana, é claro em dispor que a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada, ou seja, o advento de lei nova não pode macular decisões e acordos compactuados previamente, os quais gozam de inarredável validade jurídica inter partes”.



    Defende que, “ no caso concreto, uma vez pactuado, homologado e vencidos os prazos do compromisso de ajustamento de conduta na vigência da legislação anterior, inadmissível a aplicação do novo Código Florestal”. 



    Aduz que “a regra deve ser o cumprimento dos compromissos assumidos, sem qualquer influência pela posterior alteração da legislação, aplicando-se o brocardo tempus regit actum, devendo ser aplicada a lei vigente à época da celebração do compromisso, sendo que interpretação diferente levaria a ineficácia dos títulos executivos judiciais sempre que houvesse alteração da lei”.



    Salienta que, “se a lei posterior é flagrantemente menos protetiva aos bens ambientais, maior razão há para que se reconheça sua irretroatividade, sob pena de se violarem as diretrizes constitucionais ambientais e os direitos difusos já adquiridos por ocasião da celebração do compromisso”.



    Alega que “a aplicação retroativa do Novo Código Florestal a este caso representaria inegável a violação ao princípio em questão, bem como afrontaria o princípio da irretroatividade das leis e as garantias fundamentais do ato jurídico perfeito e da coisa julgada”.



    Opina o Ministério Público Federal, em parecer da lavra da ilustrada Subprocuradora-Geral da República Dra. Elizeta Maria de Paiva Ramos, pela “negativa de seguimento ao recurso extraordinário com agravo”. Referida manifestação porta a seguinte ementa:



    “AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AMBIENTAL. EMBARGOS À EXECUÇÃO OPOSTOS PELO ESTADO. TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA FIRMADO NOS AUTOS DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ADVENTO DA LEI Nº 12.651/2012. TESES MINISTERIAIS DE VIOLAÇÃO AO ARTIGO 5º, INCISO XXXVI, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E DE INAPLICABILIDADE RETROATIVA DO CÓDIGO FLORESTAL. INVIABILIDADE. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. OFENSA REFLEXA. SÚMULA 280/STF. PRECEDENTE DA SUPREMA CORTE. 



    PARECER PELA NEGATIVA DE SEGUIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO.”



    Decido.



    Não merece prosperar a irresignação, uma vez que o Tribunal de origem decidiu a lide em consonância com o entendimento firmado pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal, nesses termos:



    “Agravo regimental nos embargos de divergência no agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Ambiental. Termo de ajustamento de conduta firmado com o Ministério Público do Estado de São Paulo. 3. Incidência da regra do novo Código Florestal considerada mais benéfica. Norma declarada constitucional pelo STF no julgamento das ADIs 4.901, 4.902, 4.903 e 4.937 e ADC 42. 4. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Negado provimento ao agravo regimental” (ARE nº 1.473.967/SP-AgR-EDv-AgR, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 25/4/24 - grifei).



    Nesse mesmo sentido, o seguinte julgado da Segunda Turma da Suprema Corte, no qual fiquei como relator do acórdão:



    “Agravo regimental em reclamação. Direito ambiental e processual civil. Lei nº 12.651/12. ADI nº 4.903/DF e ADC nº 42/DF. Termo de Ajustamento de Conduta (TAC). Execução. Artigo 493 do Código de Processo Civil e cláusula rebus sic stantibus. Aplicação da nova disciplina legal na regulamentação de situações consolidadas em momento pretérito. Agravo regimental provido. Reclamação julgada procedente. 1. No julgamento da ADI nº 4.903/DF e da ADC nº 42/DF, o STF declarou a constitucionalidade de diversos dispositivos da Lei nº 12.651/12 que dispõem sobre a aplicação da nova disciplina legal a situações consolidadas em momento pretérito. 2. A edição da Lei nº 12.651/12 constitui fato modificativo de direitos, nos termos do art. 493 do CPC. 3. A autoridade reclamada, ao recusar a análise da execução do TAC à luz da Lei nº 12.651/12, esvazia a força normativa de dispositivos legais cuja validade constitucional foi afirmada pelo STF na ADI nº 4.903/DF e na ADC nº 42/DF. 4. Agravo regimental provido e reclamação julgada procedente, cassando-se a decisão reclamada e determinando-se que outra seja proferida à luz do entendimento paradigma” (Rcl nº 63.337/SP-ED, DJe de 25/6/24). 



    No voto que proferi nesse feito, consignei os seguintes fundamento que bem se aplicam ao caso dos autos:



    “No caso, a questão é saber se a autoridade reclamada desrespeitou a autoridade do Supremo Tribunal Federal relativamente ao que foi decidido nas ADI nºs 4.901/DF, 4.902/DF, 4.903/DF e 4.937/DF e na ADC nº 42/DF ao negar a aplicação do Novo Código Florestal na execução de Termo de Ajustamento de Conduta (TAC), o qual, embora celebrado sob a égide da Lei nº 4.771/65, tem sua concretização em desenvolvimento na vigência da Lei nº 12.651/12 (Novo Código Florestal), que teve a constitucionalidade de alguns de seus dispositivos questionada na Suprema Corte exatamente nas ações indicadas como paradigmas.



    Entre os entendimentos firmados no julgamento das referidas ações paradigmas, o STF declarou a constitucionalidade de diversos dispositivos da Lei nº 12.651/12 que regulamentam a aplicação da nova disciplina legal a situações consolidadas em momento pretérito, conforme trecho abaixo transcrito do voto exarado pelo Ministro Luiz Fux (redator do acórdão):



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO AMBIENTAL. ART. 225 DA CONSTITUIÇÃO. DEVER DE PROTEÇÃO AMBIENTAL. NECESSIDADE DE COMPATIBILIZAÇÃO COM OUTROS VETORES CONSTITUCIONAIS DE IGUAL HIERARQUIA. ARTIGOS 1º, IV; 3º, II E III; 5º, CAPUT E XXII; 170, CAPUT E INCISOS II, V, VII E VIII, DA CRFB. DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL. JUSTIÇA INTERGERACIONAL. ALOCAÇÃO DE RECURSOS PARA ATENDER AS NECESSIDADES DA GERAÇÃO ATUAL. ESCOLHA POLÍTICA. CONTROLE JUDICIAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS. IMPOSSIBILIDADE DE VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DEMOCRÁTICO. EXAME DE RACIONALIDADE ESTREITA. RESPEITO AOS CRITÉRIOS DE ANÁLISE DECISÓRIA EMPREGADOS PELO FORMADOR DE POLÍTICAS PÚBLICAS. INVIABILIDADE DE ALEGAÇÃO DE VEDAÇÃO AO RETROCESSO. NOVO CÓDIGO FLORESTAL. AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE E AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE JULGADAS PARCIALMENTE PROCEDENTES. 



    (...) 20. A propósito, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal demonstra deferência judicial ao planejamento estruturado pelos demais Poderes no que tange às políticas públicas ambientais. No julgamento do Recurso Extraordinário nº 586.224/SP (Rel. MINISTRO LUIZ FUX, julgamento em 05/03/2016), apreciou-se o conflito entre lei municipal proibitiva da técnica de queima da palha da cana-de-açúcar e a lei estadual definidora de uma superação progressiva e escalonada da referida técnica. Decidiu a Corte que a lei do ente menor, apesar de conferir aparentemente atendimento mais intenso e imediato ao interesse ecológico de proibir queimadas, deveria ceder ante a norma que estipulou um cronograma para adaptação do cultivo da cana-de-açúcar a métodos sem a utilização do fogo. Dentre os fundamentos utilizados, destacou-se a necessidade de acomodar, na formulação da política pública, outros interesses igualmente legítimos, como os efeitos sobre o mercado de trabalho e a impossibilidade do manejo de máquinas diante da existência de áreas cultiváveis acidentadas. Afastou-se, assim, a tese de que a norma mais favorável ao meio ambiente deve sempre prevalecer (in dubio pro natura), reconhecendo-se a possibilidade de o regulador distribuir os recursos escassos com vistas à satisfação de outros interesses legítimos, mesmo que não promova os interesses ambientais no máximo patamar possível. Idêntica lição deve ser transportada para o presente julgamento, a fim de que seja refutada a aplicação automática da tese de 'vedação ao retrocesso' para anular opções validamente eleitas pelo legislador. 



    22. Apreciação pormenorizada das impugnações aos dispositivos do novo Código Florestal (Lei nº 12.651/2012): 



    (...) 



    (p) Art. 15 (Possibilidade de se computar as Áreas de Preservação Permanente para cômputo do percentual da Reserva Legal, em hipóteses legais específicas): As Áreas de Preservação Permanente são zonas específicas nas quais se exige a manutenção da vegetação, como restingas, manguezais e margens de cursos d’água. Por sua vez, a Reserva Legal é um percentual de vegetação nativa a ser mantido no imóvel, que pode chegar a 80% (oitenta por cento) deste, conforme localização definida pelo órgão estadual integrante do Sisnama à luz dos critérios previstos no art. 14 do novo Código Florestal, dentre eles a maior importância para a conservação da biodiversidade e a maior fragilidade ambiental. Em regra, consoante o caput do art. 12 do novo Código Florestal, a fixação da Reserva Legal é realizada sem prejuízo das áreas de preservação permanente. Entretanto, a incidência cumulativa de ambos os institutos em uma mesma propriedade pode aniquilar substancialmente a sua utilização produtiva. O cômputo das Áreas de Preservação Permanente no percentual de Reserva Legal resulta de legítimo exercício, pelo legislador, da função que lhe assegura o art. 225, § 1º, III, da Constituição, cabendo-lhe fixar os percentuais de proteção que atendem da melhor forma os valores constitucionais atingidos, inclusive o desenvolvimento nacional (art. 3º, II, da CRFB) e o direito de propriedade (art. 5º, XXII, da CRFB). Da mesma forma, impedir o cômputo das áreas de preservação permanente no cálculo da extensão da Reserva Legal equivale a tolher a prerrogativa da lei de fixar os percentuais de proteção que atendem da melhor forma os valores constitucionais atingidos; CONCLUSÃO: Declaração de constitucionalidade do artigo 15 do Código Florestal;



    […]



    (r) Arts. 44; 48, § 2º; e 66, §§ 5º e 6º (Cota de Reserva Ambiental – CRA): A Cota de Reserva Ambiental (CRA) consiste em mecanismo de incentivos em busca da proteção ambiental, não se limitando às tradicionais e recorrentemente pouco efetivas regras de imposições e proibições (command-and-control), por meio da criação de ativos correspondentes à preservação dos recursos ecológicos, de modo que qualquer tipo de degradação da natureza passa também a ser uma agressão ao próprio patrimônio. As soluções de mercado (market-based) para questões ambientais são amplamente utilizadas no Direito Comparado e com sucesso, a exemplo do sistema de permissões negociáveis de emissão de carbono (European Union Permission Trading System – ETS). Um grande caso de sucesso é o comércio internacional de emissões de carbono, estruturado em cumprimento aos limites de emissões fixados pelo Protocolo de Kyoto. A União Europeia, por exemplo, estabeleceu em 2005 um sistema de permissões negociáveis de emissão de carbono, especificando os limites que cada poluidor deve atender, os quais são reduzidos periodicamente (European Union Permission Trading System – ETS). Ao final de cada ano, as companhias devem possuir permissões suficientes para atender às toneladas de dióxido de carbono e outros gases de efeito estufa emitidos, sob pena de pesadas multas. Dessa forma, a possibilidade de negociação (cap-andtrade) incentiva a redução de emissões como um todo e, ao mesmo tempo, possibilita que os cortes sejam feitos em setores nos quais isso ocorra com o menor custo. Nesse sentido, além de atender aos ditames do art. 225 da Constituição, no que se refere à proteção do meio ambiente, esse instrumento introduzido pelo novo Código Florestal também satisfaz o princípio da eficiência, plasmado no art. 37, caput, da Carta Magna. Por fim, a necessidade de compensação entre áreas pertencentes ao mesmo bioma, bem como a possibilidade de compensação da Reserva Legal mediante arrendamento da área sob regime de servidão ambiental ou Reserva Legal, ou, ainda, por doação de área no interior de unidade de conservação, são preceitos legais compatíveis com a Carta Magna, decorrendo de escolha razoável do legislador em consonância com o art. 5º, caput e XXIV, da Constituição; CONCLUSÃO : Declaração de constitucionalidade dos artigos 44, e 66, §§ 5º e 6º, do novo Código Florestal; Interpretação conforme a Constituição ao art. 48, §2º, para permitir compensação apenas entre áreas com identidade ideológica (vencido o relator);



    […]



    (u) Arts. 61-A, 61-B, 61-C, 63 e 67 (Regime das áreas rurais consolidadas até 22.07.2008): O Poder Legislativo dispõe de legitimidade constitucional para a criação legal de regimes de transição entre marcos regulatórios, por imperativos de segurança jurídica (art. 5º, caput, da CRFB) e de política legislativa (artigos 21, XVII, e 48, VIII, da CRFB). Os artigos 61-A, 61-B, 61-C, 63 e 67 da Lei n. 12.651/2012 estabelecem critérios para a recomposição das Áreas de Preservação Permanente, de acordo com o tamanho do imóvel. O tamanho do imóvel é critério legítimo para definição da extensão da recomposição das Áreas de Preservação Permanente, mercê da legitimidade do legislador para estabelecer os elementos norteadores da política pública de proteção ambiental, especialmente à luz da necessidade de assegurar minimamente o conteúdo econômico da propriedade, em obediência aos artigos 5º, XXII, e 170, II, da Carta Magna, por meio da adaptação da área a ser recomposta conforme o tamanho do imóvel rural. Além disso, a própria lei prevê mecanismos para que os órgãos ambientais competentes realizem a adequação dos critérios de recomposição para a realidade de cada nicho ecológico; CONCLUSÃO : Declaração de constitucionalidade dos artigos 61-A, 61-B, 61-C, 63 e 67 do Código Florestal […]” (Tribunal Pleno, DJe de 13/8/9).



    Disciplina o art. 493 do CPC o seguinte:



    “Art. 493. Se, depois da propositura da ação, algum fato constitutivo, modificativo ou extintivo do direito influir no julgamento do mérito, caberá ao juiz tomá-lo em consideração, de ofício ou a requerimento da parte, no momento de proferir a decisão.



    Parágrafo único. Se constatar de ofício o fato novo, o juiz ouvirá as partes sobre ele antes de decidir.”



    Outrossim, a cláusula rebus sic stantibus orienta que a “eficácia [da relação jurídica pré-estabelecida] permanece enquanto se mantiverem inalterados os pressupostos fáticos e jurídicos [que lhe deram suporte]” (v.g. RE nº 596.663, red. do ac. Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, DJe de 26/11/14).



    Assim, lembro que a edição da Lei nº 12.651/12 constitui fato modificativo de direitos, nos termos do art. 493 do CPC. Além disso, considerando que incide a cláusula rebus sic stantibus em sentença transitada em julgado atinente à recuperação de áreas de preservação permanente e de reserva legal, entendo que a autoridade reclamada, ao recusar a análise da execução do TAC à luz da Lei nº 12.651/12, esvazia a força normativa de dispositivos legais cuja validade constitucional foi afirmada pelo STF na ADI nº 4.903/DF e na ADC nº 42/DF (sessão de julgamento de 28/2/18, ata de julgamento publicada no DJe de 2/3/18).



    Por oportuno, destaco os seguintes precedentes nos quais se admitiu a retroatividade do Novo Código Florestal:



    “PROCESSUAL CIVIL E CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. ALEGADA OFENSA AO QUE DECIDIDO POR ESTE TRIBUNAL NOS JULGAMENTOS DAS ADC 42, ADI 4.901, ADI 4.902, ADI 4.903 e ADI 4.937. ATO IMPUGNADO QUE AFASTOU A EFICÁCIA DO ARTIGO 4º, I, E DO ARTIGO 61-A DA LEI 12.651/2012 AO FUNDAMENTO DE QUE EM MATÉRIA AMBIENTAL DEVE PREVALECER O PRINCÍPIO TEMPUS REGIT ACTUM. INEXISTÊNCIA DE QUESTÃO LEGAL OU INFRACONSTITUCIONAL DE CONFLITO DE LEIS NO TEMPO. RECUSA FORMAL DE APLICAÇÃO DE NORMA RECONHECIDAMENTE CONSTITUCIONAL PELA SUPREMA CORTE. AFRONTA CONFIGURADA. AGRAVO QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. O ato impugnado desrespeitou o decidido no controle concentrado de constitucionalidade pela CORTE, ao afastar a incidência da Lei 12.651/2012 (Novo Código Florestal), sob o fundamento de que em matéria ambiental, deve prevalecer o princípio tempus regit actum, de forma a não se admitir a aplicação das disposições do novo Código Florestal a fatos pretéritos, sob pena de retrocesso ambiental (doc. 23). 2. Esta eficácia retroativa da Lei 12.651/2012, que permitiu, por força geral dos arts. 61-A, 61-B, 61-C, 63 e 67, o reconhecimento de situações consolidadas e a regularização ambiental de imóveis rurais a partir de suas novas disposições, e não a partir da legislação vigente na data dos ilícitos ambientais, é justamente um dos pontos declarados constitucionais no julgamentos das ADIs e da ADC indicadas como paradigma contrariado. 3. A fixação pela lei de um fato passado como objeto da norma com eficácia futura, como no caso dos arts. 61-A, 61-B, 61-C, 63 e 67 do Código Florestal, apesar da especialidade e importância da temática ambiental, foi reconhecida como constitucional pelo Supremo Tribunal Federal, razão pela qual não se justifica seu afastamento, ainda que sob as vestes de questão de direito intertemporal de natureza infraconstitucional. 4. Recurso de Agravo a que se nega provimento” (Rcl nº 42.889-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe de 9/4/21).



    “AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. DECISÃO RECLAMADA PELA QUAL SE APLICA O PRINCÍPIO TEMPUS REGIT ACTUM. AFASTAMENTO DAS NORMAS DE TRANSIÇÃO DA LEI N. 12.651/2012 (NOVO CÓDIGO FLORESTAL). DESCUMPRIMENTO DO DECIDIDO NAS AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE NS. 4.937, 4.903 E 4.902 E NA AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE N. 42 CONFIGURADO. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (Rcl nº 43.703-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 21/9/21).



    “AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. NOVO CÓDIGO FLORESTAL. ÍLICITOS AMBIENTAIS PRATICADOS ANTES DA VIGÊNCIA DA LEI. ADC 42/DF. ADIs 4.901/DF, 4.902/DF, 4.903/DF E 4.937/DF. DESRESPEITO ÀS REFERIDAS DECISÕES DO STF. SÚMULA VINCULANTE 10. VIOLAÇÃO. RECLAMAÇÃO. DESCABIMENTO. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I - As razões do agravo regimental são inaptas para desconstituir os fundamentos da decisão agravada, que, por isso, se mantêm hígidos. II – Esta Suprema Corte, em reiteradas reclamações, tem considerado que o raciocínio adotado pelo Superior Tribunal de Justiça, fundado nos princípios do tempus regit actum e da vedação de retrocesso ambiental, acarreta burla às decisões proferidas pelo Plenário desta Corte na ADC 42/DF e nas ADIs 4.901/DF, 4.902/DF, 4.903/DF e 4.937/DF. III – Por implicar no esvaziamento do conteúdo normativo de dispositivo legal, com fundamento constitucional implícito, também existe afronta à Súmula Vinculante 10. IV - Agravo regimental a que se nega provimento” (Rcl nº 44.645-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe de 26/5/21).”



    Assim, não merece reparos o acórdão recorrido, fato a ensejar o desacolhimento da pretensão recursal.



    Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso. Sem majoração da verba honorária, tendo em vista a ausência de fixação pela origem.



    Publique-se.



    Brasília, 29 de setembro de 2024.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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