Tribunal: STF
Processo: ARE 1479858
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-04-17
Data de publicação: 2024-04-17

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça de São Paulo, ementado nos seguintes termos:  



    “Ação civil pública por improbidade administrativa. Município de Avaré. Licitação. Contrato de prestação de serviços de assessoria jurídica. Serviços não prestados, mas feito e recebido o pagamento com dinheiro público. Situações acontecidas e comprovadas. Improbidade acontecida e comprovada. Apenamento mantido. Sentença de procedência confirmada. Recurso desprovido. Ressarcimento. Critério para juros. Recurso provido” (eDOC 12 – ID: bb5260ae, p. 2)  



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a” e “c”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 5º, LIV e LV; 29, X; e 37, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, alega-se não ter havido má-fé do recorrido que justifique a suspensão dos direitos políticos, a aplicação da multa e a perda do cargo público. 



    Aduz-se que os atos do ora Recorrente encontram-se dentro da normalidade, legalidade, moralidade, eficiência e impessoalidade, eis que não houve DANO AO ERÁRIO ou ENRIQUECIMENTO ILÍCITO(...) e que (...) não há provas nos presentes autos de que o Recorrente Joselyr Silvestre deu causa aos fatos narrados na inicial erário (eDOC 15 – ID: cf8e4e0a, p. 38).



    Afirma-se que não pode ser atribuída sua responsabilidade, pois em momento algum o então requerente tinha intenção de efetuar gastos acima dos limites orçamentários, já que não houve lesão ao erário e nem desonestidade, além de não haver enriquecimento ilícito. Não há elemento subjetivo por parte co-réu JOSELYR, eis que, como é pacífico na doutrina, jurisprudência e legislação, em se tratando de improbidade administrativa, a responsabilidade é subjetiva. E nos autos, não há provas de culpa ou de dolo do réu JOSELYR este sequer sabia dos fatos (eDOC 15 – ID: cf8e4e0a, p. 38).



    Sustenta-se a ofensa aos princípios do contraditório, ampla defesa e devido processo legal, na medida em que não teria sido comprovado que as irregularidades foram praticadas pelo recorrente, sua má-fé e o prejuízo ao erário (eDOC 15 – ID: cf8e4e0a, p. 23).



    Argumenta-se ter sido indevido o julgamento antecipado do feito, posto que não fora realizada a produção de provas do decorrer da instrução processual, vindo assim, prejudicar todos os meios de defesa do ora Recorrente, posto que era de extrema prudência por parte do Nobre Magistrado em realizar uma audiência de instrução e julgamento para colher as provas que eram pertinentes ao caso, como depoimento pessoal do Réu ora Recorrente e da prova testemunhal que foram arroladas aos autos (eDOC 15 – ID: cf8e4e0a, p. 25).



    Por fim, alega-se que a Lei nº 8.429/1992 não se aplica ao recorrente, em razão da existência de legislação específica, Decreto-lei nº 201/1967, a prever os crimes de responsabilidade dos prefeitos (eDOC 15 – ID: cf8e4e0a, p. 28).



    É o relatório.



    Decido. 



    A irresignação não merece prosperar. 



    Inicialmente, registro que o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 976.566, Rel. Min. Alexandre de Moraes, paradigma do tema 576 da repercussão geral, assentou que o processo e julgamento de prefeito municipal por crime de responsabilidade, na forma do Decreto-lei nº 201/1967, não impede sua responsabilização por atos de improbidade administrativa previstos na Lei nº 8.429/1992, em virtude da autonomia das instâncias. Nesse sentido, confira-se a ementa do precedente:  



    “CONSTITUCIONAL. AUTONOMIA DE INSTÂNCIAS. POSSIBILIDADE DE RESPONSABILIZAÇÃO PENAL E POLÍTICA ADMINISTRATIVA (DL 201/1967) SIMULTÂNEA À POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, DEVIDAMENTE TIPIFICADO NA LEI 8.429/92. INEXISTÊNCIA DE BIS IN IDEM. 1. "Fazem muito mal à República os políticos corruptos, pois não apenas se impregnam de vícios eles mesmos, mas os infundem na sociedade, e não apenas a prejudicam por se corromperem, mas também porque a corrompem, e são mais nocivos pelo exemplo do que pelo crime” (MARCO TÚLIO CÍCERO. Manual do candidato às eleições. As leis, III, XIV, 32). 2. A norma constitucional prevista no § 4º do art. 37 exigiu tratamentos sancionatórios diferenciados entre os atos ilícitos em geral (civis, penais e político-administrativos) e os atos de improbidade administrativa, com determinação expressa ao Congresso Nacional para edição de lei específica (Lei 8.429/1992), que não punisse a mera ilegalidade, mas sim a conduta ilegal ou imoral do agente público voltada para a corrupção, e a de todo aquele que o auxilie, no intuito de prevenir a corrosão da máquina burocrática do Estado e de evitar o perigo de uma administração corrupta caracterizada pelo descrédito e pela ineficiência. 3. A Constituição Federal inovou no campo civil para punir mais severamente o agente público corrupto, que se utiliza do cargo ou de funções públicas para enriquecer ou causar prejuízo ao erário, desrespeitando a legalidade e moralidade administrativas, independentemente das já existentes responsabilidades penal e político-administrativa de Prefeitos e Vereadores. 4. Consagração da autonomia de instâncias. Independentemente de as condutas dos Prefeitos e Vereadores serem tipificadas como infração penal (artigo 1º) ou infração político-administrativa (artigo 4º), previstas no DL 201/67, a responsabilidade civil por ato de improbidade administrativa é autônoma e deve ser apurada em instância diversa. 5. NEGADO PROVIMENTO ao Recurso Extraordinário. TESE DE REPERCUSÃO GERAL: “O processo e julgamento de prefeito municipal por crime de responsabilidade (Decreto-lei 201/67) não impede sua responsabilização por atos de improbidade administrativa previstos na Lei 8.429/1992, em virtude da autonomia das instâncias” (RE 976566, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 26.09.2019 – grifo nosso)  



    Nesse ponto, portanto, o acórdão do Tribunal de origem não destoa da orientação firmada por esta Corte constitucional, na medida em que reconhecida a possibilidade de responsabilização concomitante do prefeito por crime de responsabilidade e por improbidade administrativa.



    Além disso, no que se refere à controvérsia quanto ao contraditório, ampla defesa, devido processo legal e limites da coisa julgada, esta Corte possui o entendimento que se a questão for dependente de reexame prévio de normas infraconstitucionais, não possui repercussão geral, como reconhecido por este Tribunal no julgamento do ARE 748.371 RG, de minha relatoria, tema 660 do Plenário Virtual. Transcrevo sua ementa:  



    “Alegação de cerceamento do direito de defesa. Tema relativo à suposta violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do devido processo legal. Julgamento da causa dependente de prévia análise da adequada aplicação das normas infraconstitucionais. Rejeição da repercussão geral”  



    Na espécie, o Tribunal de origem, ao examinar a legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Lei nº 8.429/1992) e o conjunto probatório constante dos autos, consignou restar devidamente comprovada a prática das condutas previstas no art. 10, caput, I, IX e XI, da Lei n° 8.429/1992, a título doloso, consistente na contratação irregular de serviços de assessoria jurídica, com a finalidade de favorecer diretamente escritório de advocacia pré-definido. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado:  



    “Conforme a petição inicial, na Tomada de Contas TC002209/026/07, da Prefeitura Municipal de Avaré, o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo apurou irregularidades relacionadas a diversas licitações, dentre a quais a do Convite 120/2007, consistentes em falta de aprovação expressa das minutas do edital e do contrato por assessoria jurídica, falta de parecer técnico ou jurídico sobre a licitação, não repetição do certame ante a falta de apresentação de três propostas válidas, não afixação do instrumento convocatório em local acessível a interessados e falta de cotação de preços, tudo em detrimento da competitividade do certame. 



    Esses fatos, então, originaram a instauração do Inquérito Civil 1.691/2012 da Promotoria de Justiça de Avaré (fls. 29/30) 



    Segundo apurado, em 25.07.07, Clovis Oliveira, então Secretário da Fazenda de Avaré (fls. 120), solicitou a abertura de processo licitatório para a contratação de empresa em aprimoramento técnico dos procuradores, com a realização de atualização e capacitação pertinentes as execuções fiscais do ISS incidente sobre operações de arrendamento mercantil sonegados pelas instituições financeiras. Compreende este objeto: modelos de peças judiciais, realização de grupos de estudos das jurisprudências predominantes nos tribunais entre outras medidas que busquem alcançalo (fls. 61). O custo foi estimado em R$ 48.000,00 e o prazo de execução em três meses. 



    Esse requerimento veio acompanhado com três estimativas de preço feitas por Padovani e Dail Averde Sociedade de Advogados, Novaes e Roselli Advogados e SOLDATELLI, KNIJNIK E MORÉ ADVOGADOS ASSOCIADOS, corré (fls. 62/65). 



    Também em 25.07.07, o corréu JOSELYR autorizou a abertura do certame (fls. 68). 



    Em 28.09.07, foram expedidos convites àquelas empresas (fls. 80/83), mas apresentada proposta apenas pela corré SOLDATELLI, KNIJNIK E MORÉ ADVOGADOS ASSOCIADOS (fls. 101), proclamada vencedora pelo preço da proposta, R$ 48.000,00, em 08.10.07 (fls. 102). 



    Em 11.10.07, seguiu-se a adjudicação (fls. 103) e a celebração do contrato 271/2007 (fls. 104/107), autorizados pelo corréu JOSELYR, nos termos do requerimento para a abertura da licitação feita por Clovis Oliveira. 



    Em 27.12.07 (fls. 165/168) e em 10.03.08 (fls. 173/177) foram quitados os valores de R$ 12.000,00 e R$ 36.000,00 pela Municipalidade. 



    No curso do expediente investigatório sob referência, em depoimento, Clovis afirmou ter requerido a abertura do certame para a contratação de assessoria. Ela deveria tirar dúvidas dos procuradores municipais, em todos os assuntos do interesse do Município. Afirmou não ter feito cotação de preços ou contato com outras empresas possivelmente interessadas; tampouco consultou os procuradores municipais sobre a conveniência da contratação (fls. 140). 



    Rosemaria de Goés, então chefe do setor de licitações da Municipalidade de Avaré, asseverou ter recebido solicitação e orçamentos a ela anexos diretamente de Clovis Oliveira, quem referiu ter intermediado contato de representantes de empresas e o ex-Prefeito, o corréu JOSELYR, que decidiu pela contratação (fls. 141/143). 



    Celia Vitoria, procuradora do Município de Avaré, declarou, na esteira de ofício por ela subscrito (fls. 127), nunca terem sido prestados serviços pela corré SOLDATELLI, KNIJNIK E MORÉ ADVOGADOS ASSOCIADOS à Procuradoria local ou a seus procuradores (fls. 144). 



    Paulo Benedito, à época procurador geral do Município de Avaré (fls. 409/410), afirmou desconhecer os sócios da corré SOLDATELLI, KNIJNIK E MORÉ ADVOGADOS ASSOCIADOS e a preposta Francila Cordeiro Grodzicki (fls. 409/41).



    Essa afirmação, decisiva, consoante se verá, vai de encontro à alegação da SOLDATELLI, KNIJNIK E MORÉ ADVOGADOS ASSOCIADOS de que o destinatário da prestação dos serviços em tela teria sido Paulo Benedito (fls. 189/191). 



    Sandro Dall, representante legal da Padovani e Dall Averde Sociedade de Advogados, afirmou que, na época dos fatos, Francila requereu a ele verbalmente uma proposta de prestação de serviços para a Prefeitura Municipal de Avaré, que supõe ter sido utilizada por ela para composição do número de propostas no Convite 120/07 (fls. 398/400). 



    José de Araújo, representante legal da Novaes e Roselli Advogados (fls. 401/403), susteve não se recordar da estimativa de preço feita por sua empresa (fls. 35). 



    Fatos, em suma, ainda de acordo com o Parquet, suficientes à comprovação de irregularidades anteriores, contemporâneas e posteriores à celebração do contrato 271/07 entre a Municipalidade de Avaré e a corré SOLDATELLI, KNIJNIK E MORÉ ADVOGADOS ASSOCIADOS, em situação de ilegalidade, desvio de finalidade e não prestação de serviços, sendo estes, no mais, impertinentes, considerada a inviabilidade de predica-los singulares.



    (...)



    De fato, consoante se infere do conjunto probatório, os pagamentos feitos à sociedade corré não corresponderam à efetiva prestação do serviço nelas descrito ou de qualquer outro.



    Esse fato, com contornos de dolo, evidentemente acarretou prejuízo ao erário, com perda patrimonial equivalente ao total pago, porque não guarda relação com qualquer prestação de serviço.



    Dessarte, entrevejo na conduta dos réus a improbidade definida no art. 10, “caput” e incs. I, IX e XI, da Lei n° 8.429/92, com supressões que em nada alterama relevância da referência: Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial e notadamente: I) concorrer por qualquer forma para a incorporação ao patrimônio particular de verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei; IX) ordenar a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento; e XI) liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes”.” (eDOC 12 – ID: bb5260ae, p. 3-12)  



    Assim, verifica-se que a matéria debatida no acórdão recorrido restringe-se ao âmbito infraconstitucional, de modo que a ofensa à Constituição, se existente, seria reflexa ou indireta, o que inviabiliza o processamento do presente recurso.



    Além disso, divergir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. Nesses termos, incide no caso a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.



    Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes:  



    “Direito Administrativo. Agravo interno em recurso extraordinário com agravo. Improbidade administrativa. Dispensa de licitação. matéria infraconstitucional. Reexame do conjunto fático-probatório. Incidência das Súmulas nºs 279 e 280/STF. 1. Agravo interno contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário com agravo, o qual tem por objeto acórdão que reformou parcialmente a sentença de procedência do pedido. 2. O STF já decidiu que as decisões judiciais não precisam ser necessariamente analíticas, bastando que contenham fundamentos suficientes para justificar suas conclusões (AI 791.292-QO-RG, Rel. Min. Gilmar Mendes). 3. O Plenário desta Corte afastou a existência de repercussão geral da controvérsia relativa à suposta violação aos arts. 5º, II, XXXV, XXXVI, LIV E LV, da CF, quando o julgamento da causa depender de prévia análise da adequada aplicação das normas infraconstitucionais (ARE 748.371-RG Tema nº 660). 4. Hipótese em que, para dissentir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem, seria necessário analisar a legislação infraconstitucional aplicada ao caso, assim como reexaminar fatos e provas constantes dos autos, procedimentos vedados neste momento processual (Súmulas nº 279 e 280/STF). 5. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não houve prévia fixação de honorários advocatícios de sucumbência. 6. Agravo interno a que se nega provimento” (ARE 1464533 AgR, Rel. Min. Luís Roberto Barroso (Presidente), Tribunal Pleno, DJe 20.02.2024 – grifo nosso)  



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INDEFERIMENTO DE PEDIDO DE ADIAMENTO DE SESSÃO DE JULGAMENTO. CERCEAMENTO DE DEFESA. INCIDÊNCIA DO TEMA RG Nº 660. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. INTERESSE DA UNIÃO ASSEVERADO NO ACÓRDÃO RECORRIDO. REEXAME DE FATOS E PROVAS: IMPOSSIBILIDADE NO CAMPO EXTRAORDINÁRIO. ÓBICE DO ENUNCIADO Nº 279 DA SÚMULA DO STF. FATO SUPERVENIENTE. SENTENÇA PENAL ABSOLUTÓRIA. ART. 21, § 4º, DA LEI Nº 8.429, DE 1992. DISPOSITIVO COM EFICÁCIA SUSPENSA PELA LIMINAR PARCIALMENTE DEFERIDA NA ADI Nº 7.236/DF. 1. A suscitada violação ao art. 5º, inc. LV, da Constituição da República, quando depender da apreciação de normas infraconstitucionais, não possui repercussão geral (ARE nº 748.371-RG/MT, Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário, j. 06/06/2013, p. 1º/08/2013; Tema RG nº 660).2. Acresce que esta Corte, por diversas vezes, já asseverou que o indeferimento do pedido de adiamento de julgamento, realizado sob a alegação de impossibilidade de comparecimento do advogado, não viola os princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa, pois a sustentação oral é um ato processual facultativo. 3. No mais, o Tribunal Regional Federal da 4ª Região, com fundamento nos pressupostos fático-probatórios dos autos, reconheceu a existência de interesse da União e, consequentemente, a competência da Justiça Federal para julgar a demanda. 4. Inviável, nesse ponto, o recurso extraordinário, ante a impossibilidade de reexame de matéria fático-probatória. Incidência do óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF. 5. Impossibilidade de aplicação do disposto no art. 21, § 4º, da Lei nº 8.429, de 1992, na redação conferida pela Lei nº 14.230, de 2021, em virtude da suspensão da eficácia do referido dispositivo na liminar parcialmente deferida pelo Ministro Alexandre de Moraes na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 7.236/DF e da ausência de trânsito em julgado ou de decisão colegiada confirmando a sentença penal absolutória, conforme informado nas razões deste agravo. 6. Agravo regimental ao qual se nega provimento” (RE 1412251 AgR, Rel. Min. André Mendonça, Segunda Turma, DJe 20.10.2023 – grifo nosso)  



    “Direito administrativo. Agravo interno em recurso extraordinário com agravo. Improbidade administrativa. Recebimento de horas extraordinárias incompatíveis com o exercício de cargo em comissão de dedicação integral. 1. Agravo interno contra decisão monocrática que negou seguimento ao recurso extraordinário com agravo interposto pelo agravante. 2. O acórdão proferido na origem não destoa da jurisprudência desta Corte quanto à aplicabilidade das sanções referentes à improbidade administrativa aos agentes políticos. 3. No caso, não há correspondência entre a hipótese dos autos e a matéria submetida à repercussão geral no RE 656.558, sob a relatoria do Ministro Dias Toffoli (Tema 309). 4. Ademais, dissentir das conclusões adotadas pelo Tribunal de origem pressupõe, necessariamente, a análise de legislação infraconstitucional e o reexame dos fatos, do material probatório contantes dos autos (Súmulas 279 e 280/STF). 5. Por ausência de questão constitucional, esta Corte rejeitou a repercussão geral relativa à controvérsia sobre a suposta violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal (Tema 660 - ARE 748.371-RG, Rel. Min. Gilmar Mendes). 6. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios (arts. 17 e 18 da Lei nº 7.347/1985). 7. Agravo interno a que se nega provimento” (ARE 1415919 AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 11.05.2023 – grifo nosso)  



    No mais, vale registrar que o acórdão impugnado reconheceu expressamente que as condutas foram praticadas a título doloso. Nesse sentido, confira-se o seguinte trecho da decisão:  



    “De fato, consoante se infere do conjunto probatório, os pagamentos feitos à sociedade corré não corresponderam à efetiva prestação do serviço nelas descrito ou de qualquer outro.



    Esse fato, com contornos de dolo, evidentemente acarretou prejuízo ao erário, com perda patrimonial equivalente ao total pago, porque não guarda relação com qualquer prestação de serviço.



    Dessarte, entrevejo na conduta dos réus a improbidade definida no art. 10, “caput” e incs. I, IX e XI, da Lei n° 8.429/92, com supressões que em nada altera a relevância da referência: Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial e notadamente: I) concorrer por qualquer forma para a incorporação ao patrimônio particular de verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei; IX) ordenar a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento; e XI) liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes”.” (eDOC 12 – ID: bb5260ae, p. 12)  



    De fato, como já mencionado, com o advento da Lei nº 14.230/2021, alterou-se substancialmente o conteúdo da Lei 8.429/1992 e o regime jurídico do ato de improbidade administrativa nele previsto.



    Dentre as principais inovações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021 para o ato de improbidade administrativa do art. 10 da Lei nº 8.429/1992, pode-se apontar a necessidade do elemento subjetivo doloso para caracterização dos atos de improbidade por condutas que provoquem lesão ao erário (art. 10 da Lei nº 8,429/1992).



    Assim, considerando que a condenação do recorrente ocorreu com fundamento no art. 10 da Lei nº 8.429/1992, verifica-se que o acórdão se mostra devidamente alinhado à jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.  



    Publique-se.



    Brasília, 17 de abril de 2024.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



Documento assinado digitalmente