Tribunal: STF
Processo: RE 1444509
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-11-08
Data de publicação: 2024-11-08

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. EXECUÇÃO DE JULGADO DO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. IMPOSIÇÃO DE MULTA A EX-GESTOR MUNICIPAL. LEGITIMIDADE. ENTENDIMENTO DO TEMA 642 DA REPERCUSSÃO GERAL. DIVERGÊNCIA DEMONSTRADA. ART. 1.043 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. § 3º DO ART. 335 DO REGIMENTO INTERNO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA ADMITIDOS.



Relatório



    1. Embargos de divergência opostos contra acórdão da Primeira Turma deste Supremo Tribunal, que, em sessão virtual de 15.3.2024 a 22.3.2024, negou provimento ao agravo regimental interposto pelo Estado do Rio de Janeiro. É a seguinte a ementa do julgado:



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONVERSÃO EM AGRAVO REGIMENTAL. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. EXECUÇÃO DE JULGADO DO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. IMPOSIÇÃO DE MULTA A EX-GESTOR. LEGITIMIDADE ATIVA DO MUNICÍPIO. TEMA 642 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO” (fl. 1, e-doc. 34).



    Em sessão virtual de 28.6.2024 a 6.8.2024, os embargos de declaração opostos pelo Estado do Rio de Janeiro contra o julgado da Primeira Turma foram rejeitados (e-doc. 40).



    2. Publicado o acórdão no DJe de 9.8.2024, o Estado do Rio de Janeiro opõe, tempestivamente, embargos de divergência (e-doc. 41).



    3. O embargante sustenta que o acórdão da Primeira Turma, entendendo que “a legitimidade para executar a multa aplicada pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro a agente público municipal seria do Município, e não do Estado, mesmo não se tratando de sanção imposta em decorrência de dano ao erário municipal, mas, sim, de multa pelo não atendimento a diligência ou decisão do TCE/RJ” destoa do entendimento firmado pela Segunda Turma “nos seguintes processos: ARE 1.336.804 AgR-segundo, Rel. Min. Nunes Marques, DJe 26.02.2024; e RE 1.478.199 AgR, Rel. Min. Nunes Marques, DJe 11.06.2024” (fl. 5, e-doc. 41).



    Assinala que, nos julgados indicados como paradigmas, a Segunda Turma decidiu no sentido de “’caber ao Estado executar crédito ancorado em multas simples originadas do descumprimento de obrigações acessórias, como é o caso das penalidades advindas do desrespeito aos deveres de colaboração dos agentes fiscalizados com o órgão de controle’” (fl. 5, e-doc. 41).



    Ressalta que “as hipóteses são, em tudo, idênticas. Os três recursos extraordinários discutem acórdãos que afirmam a legitimidade do Estado para executar multa imposta pelo Tribunal de Contas respectivo a agente público municipal quando não haja relação com dano ao erário municipal. Nos três casos, os acórdãos recorridos assentam como premissa fática que a sanção aplicada decorreu do descumprimento de normas de caráter procedimental, e não de lesão ao Município” (fl. 7, e-doc. 41).



    Chama atenção para o fato de que “in casu, não se trata de valor originalmente atribuído ao Município, mas sim ao Tribunal de Contas do Estado, diferente de quando há prejuízo ao erário, já que a devolução, nesse caso, deverá ser feita ao Município” (fl. 7, e-doc. 64).



    Pede “o conhecimento e provimento dos embargos de divergência, dado o confronto direto entre o acórdão embargado e os acórdãos paradigmas, firmando-se o entendimento da Corte no sentido de que cabe ao Estado executar multas simples aplicadas pelo Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, sem relação com lesão ao erário municipal, sobretudo quando o fundamento da punição residir na inobservância das normas de Direito Financeiro ou, ainda, no descumprimento dos deveres de colaboração impostos pela legislação aos agentes públicos fiscalizados” (fl. 12, e-doc. 41). 



    4. Em 25.9.2024, foi determinada a manifestação do agravado sobre este recurso, nos termos do art. 335 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal (e-doc. 45), que, contudo, deixou transcorrer o prazo sem apresentar contrarrazões (e-doc. 46).



    Examinada a matéria trazida na espécie, DECIDO.



    5. Razão jurídica assiste ao embargante.



    6. Os embargos de divergência são cabíveis contra decisão de Turma deste Supremo Tribunal divergente de julgado da outra Turma ou do Plenário, nos termos da legislação processual (art. 330 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal e incs. I e III e §§ 1º e 2º do art. 1.043 do Código de Processo Civil):



    “Art. 330. Cabem embargos de divergência à decisão de Turma que, em recurso extraordinário ou em agravo de instrumento, divergir de julgado de outra Turma ou do Plenário na interpretação do direito federa’ (Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal)”.



    “Art. 1.043. É embargável o acórdão de órgão fracionário que: I - em recurso extraordinário ou em recurso especial, divergir do julgamento de qualquer outro órgão do mesmo tribunal, sendo os acórdãos, embargado e paradigma, de mérito;(...)III - em recurso extraordinário ou em recurso especial, divergir do julgamento de qualquer outro órgão do mesmo tribunal, sendo um acórdão de mérito e outro que não tenha conhecido do recurso, embora tenha apreciado a controvérsia (…) § 1º Poderão ser confrontadas teses jurídicas contidas em julgamentos de recursos e de ações de competência originária. § 2º A divergência que autoriza a interposição de embargos de divergência pode verificar-se na aplicação do direito material ou do direito processual” (Código de Processo Civil).



    Nos termos da legislação processual vigente, estão presentes os pressupostos de admissibilidade destes embargos de divergência.



    7. O embargante demonstra possível divergência entre o decidido no acórdão embargado e julgados da Segunda Turma deste Supremo Tribunal.



    Na espécie, a Primeira Turma deste Supremo Tribunal negou provimento ao agravo regimental interposto pelo Estado do Rio de Janeiro, com fundamento na tese firmada no julgamento do Tema 642 da repercussão geral:



    “1. O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal. 2. Compete ao Estado-membro a execução de crédito decorrente de multas simples, aplicadas por Tribunais de Contas estaduais a agentes públicos municipais, em razão da inobservância das normas de Direito Financeiro ou, ainda, do descumprimento dos deveres de colaboração impostos, pela legislação, aos agentes públicos fiscalizados” (RE n. 1.003433, Redator para o acórdão o Ministro Alexandre de Moraes, Plenário, DJe 13.10.2021).



    Naquela oportunidade destaquei excerto do voto proferido pelo Ministro Alexandre de Moraes que bem ilustrava a lógica da tese:



    “Discute-se, in casu, a legitimidade para executar multa aplicada pelo Tribunal de Contas do Estado a agente público municipal, em razão de prejuízo causado a Município. (...) 



    Com a devida vênia ao Eminente Relator, penso que devem ser mantidas as decisões das instâncias de origem. O Estado do Rio de Janeiro aponta que o acórdão recorrido ofendeu as seguintes disposições constitucionais: (...).



    Ora, não é possível extrair de qualquer dessas normas comando que atribua ao Estado o crédito pela multa imposta ao agente público municipal. 



    A tese recursal, a rigor, contraria um dos mais basilares princípios jurídicos, segundo o qual o acessório segue a sorte do principal. Aplicado desde o direito romano (accessio cedit principali), está positivado no direito brasileiro há mais de um século (Código Civil/1916, art. 59: Salvo disposição especial em contrário, a coisa acessória segue a principal; Código Civil/2002, art. 92. Principal é o bem que existe sobre si, abstrata ou concretamente; acessório, aquele cuja existência supõe a do principal). 



    Ora, na situação em análise, a multa foi aplicada em razão de uma ação do agente público em detrimento do ente federativo ao qual serve, o Município. Não há nenhum sentido em que tal valor reverta para os cofres do Estado-membro a que vinculado o Tribunal de Contas. 



    Conforme muito bem percebido pelo acórdão recorrido, ‘se a multa aplicada pelo Tribunal de Contas decorreu da prática de atos que causaram prejuízo ao erário municipal, o legitimado ativo para a execução do crédito fiscal é o Município lesado, e não o Estado do Rio de Janeiro, sob pena de enriquecimento sem causa estatal’ (vol. 1, fl. 210). 



    Esta diretriz encontra amparo na jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, conforme evidenciam os seguintes julgados: (...). Por essas razões, peço vênia ao ilustre Relator para NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO” (fls. 5-6, e-doc. 34).



    8. Os acórdãos paradigmas citados pelo embargante apresentam orientação diversa daquela constante no acórdão embargado.



    Eis as ementas dos julgados:



    “AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. MULTA APLICADA EM RAZÃO DE DESATENDIMENTO A DETERMINAÇÃO EM PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. CARÁTER PUNITIVO. LEGITIMIDADE DO ESTADO-MEMBRO PARA EXECUÇÃO FISCAL. AUSÊNCIA DE ATO LESIVO AO ERÁRIO MUNICIPAL. TEMA N. 642/RG. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONFORMIDADE COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO. INTERPRETAÇÃO DE NORMA INFRACONSTITUCIONAL. AUSÊNCIA DE OFENSA DIRETA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INOBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS DO DEVIDO PROCESSO LEGAL, DO CONTRADITÓRIO, DOS LIMITES DA COISA JULGADA E DA AMPLA DEFESA. OFENSA REFLEXA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. TEMA N. 660/RG. 1. O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal (Tema n. 642/RG). 2. Uma vez envolvido descumprimento de determinação de Tribunal de Contas estadual, no curso de procedimento administrativo, cabe ao Estado-membro executar multa, de caráter punitivo, aplicada a agente público municipal, ausente prejuízo causado ao Município. 3. Quanto à alegação segundo a qual a multa discutida não estaria prevista entre aquelas passíveis de imposição, de acordo com a Constituição Federal, pelos Tribunais de Contas, a matéria foi decidida a partir da interpretação da legislação infraconstitucional de regência, a revelar inadequado o recurso extraordinário. 4. A invocação dos princípios constitucionais do devido processo legal, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do contraditório não tem repercussão geral, por articular a matéria impugnada, em casos tais, ofensa meramente reflexa à Constituição Federal (Tema n. 660/RG). 5. Agravo interno desprovido” (ARE n. 1.336.804-AgR-segundo, Relator o Ministro Nunes Marques, Segunda Turma, DJe 12.3.2024).



    “AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. MULTA. PODER FISCALIZADOR. EXECUÇÃO. LEGITIMIDADE. ESTADO. TEMA N. 642/RG. 1. O Estado é legitimado para execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal com base no poder fiscalizador, estando configurada a legitimidade do Município apenas quando a penalidade for imposta em razão de danos causados ao erário municipal (Tema n. 642/RG). 2. Agravo interno desprovido” (RE n. 1.478.299-AgR, Relator o Ministro Nunes Marques, Segunda Turma, DJe 7.6.2024).



    Observa-se, contudo, que, no primeiro julgado, a orientação inicial coincidia com a ora embargada. Confira-se o seguinte trecho da decisão monocrática proferida pelo Ministro Nunes Marques:



    “Destaco, desde logo, que o Plenário desta Corte, ao apreciar o RE 1.003.433 sob o regime da repercussão geral (Tema n. 642), fixou orientação no sentido de ser o município prejudicado o legitimado para executar multa aplicada pelo tribunal de contas a agente público municipal. O acórdão, sob redatoria do ministro Alexandre de Moraes, foi ementado nos termos a seguir: (...).



    Observo, ademais, que no referido julgamento no âmbito da repercussão geral, o ministro Gilmar Mendes apresentou em seu voto a diferenciação das diversas modalidades de sanções patrimoniais passíveis de aplicação pelos Tribunais de Contas, de modo que, ao fim, concluiu ser do Estado a legitimidade para executar o crédito vinculado a multas simples decorrentes do descumprimento de obrigações acessórias em relação aos deveres de colaboração dos agentes fiscalizados com o órgão de controle. (...)



    No entanto, a maioria do Plenário não acolheu a aludida posição do Ministro Gilmar Mendes favorável à legitimidade do Estado – e não do Município – para executar crédito decorrente de multa simples imposta pelo Tribunal de Contas estadual a gestor municipal em razão do desatendimento do dever de colaboração do fiscalizado com o órgão fiscalizador.



    No caso concreto, portanto, o Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, ao aquiescer com a legitimidade do Estado do Rio de Janeiro para execução de multa imposta a ex-Prefeito do Município de Berfort Roxo pelo Tribunal de Contas do referido Estado, em razão da inobservância de determinada diligência fiscalizatória, diverge da orientação firmada pela maioria do Plenário do Supremo nesse precedente qualificado do Tema n. 642 da repercussão geral.



    A multa aplicada pelo Tribunal de Contas Estadual, ainda que tenha decorrido, imediatamente, do descumprimento de determinação exarada no bojo de um procedimento investigativo interno, tem como causa remota, induvidosamente, a malversação de verbas públicas atinentes, na hipótese dos autos, aos danos causados ao erário municipal, nomeadamente, a aquisição de gêneros alimentícios com sobrepreço e o superfaturamento do custo do correspondente transporte.



    Nesse contexto – a despeito dos judiciosos fundamentos consignados no Parecer apresentado pela PGR –, carece legitimidade do Estado do Rio de Janeiro para promover a execução da multa cominada ao recorrente” (ARE n. 1.336.804, Relator o Ministro Nunes Marques, DJe 24.3.2023).



    A decisão acima mencionada foi posteriormente reconsiderada para reconhecer que “cabe ao Estado-membro executar multa, de caráter punitivo, aplicada a agente público municipal, ausente prejuízo causado ao Município”, o que evidencia que a controvérsia não tem sido de fácil deliberação.



    Na espécie vertente, demonstrada a divergência entre o acórdão embargado e a conclusão adotada, na matéria, pela Segunda Turma, os presentes embargos devem ser admitidos.



    10. Pelo exposto, presentes os pressupostos recursais, admito os embargos de divergência (art. 335 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Publique-se.



    Brasília, 8 de novembro de 2024.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora