Tribunal: STF
Processo: ADPF 684
Classe: ADPF
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-02-01
Data de publicação: 2024-02-01

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. O Partido Socialismo e Liberdade (Psol) ajuizou esta arguição de descumprimento de preceito fundamental, com pedido de medida cautelar, tendo como objeto a omissão do Poder Executivo na definição e execução de medidas eficazes de prevenção e combate da pandemia nos estabelecimentos prisionais no contexto da pandemia de Covid-19. 



    Aponta violados os preceitos fundamentais da dignidade da pessoa humana; vedação da tortura, do tratamento desumano ou degradante e das penas cruéis; acesso à justiça; cumprimento da pena em estabelecimentos distintos, de acordo com a natureza do delito, a idade e o sexo; respeito à integridade física e moral do preso; devido processo legal; presunção de inocência; proteção da maternidade; bem como os direitos sociais à saúde, educação e alimentação adequada (CF, art. 1º, III; 5º, III, XXXV, XLVII, “e”, XLVIII, XLIX, L, LIV, LVII; 6º e 196).



     



    Afirma descumpridos os tratados internacionais sobre direitos humanos firmados pelo Brasil, como o Pacto de São José da Costa Rica, o Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos, a Convenção Contra a Tortura e Outros Tratamentos ou Penas Cruéis, Desumanos ou Degradantes e a Convenção Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência. Assevera a inobservância, pelos órgãos jurisdicionais, da Recomendação n. 62/2020 do Conselho Nacional de Justiça (CNJ).



     Narra ter o Diretor-Geral do Departamento Penitenciário Nacional (DEPEN) encaminhado ofício ao Conselho Nacional de Política Criminal e Penitenciária (CNPCP) propondo o afastamento temporário das limitações impostas pela Resolução n. 9/2011 do CNPCP, a fim de viabilizar a criação de vagas temporárias e emergenciais nas unidades prisionais, a fim de acomodar presos contaminados ou em grupo de risco.



     



    Salienta a necessidade de provimento judicial determinando a adoção de medidas sanitárias e desencarceradoras, considerada a insalubridade e a precariedade das prisões. Remete a dados demonstrando que o alastramento das infecções é muito superior nesses estabelecimentos em comparação com a população em geral. Rememora a possibilidade de subnotificação dos casos ante a baixa testagem. 



    Ressalta a insuficiência de medidas como o isolamento dos presos com a confirmação da infecção, a separação dos novos detentos por 45 dias, suspensão de visitas e higienização das celas. Menciona pareceres e documentos técnicos concluindo pela necessidade de redução da superpopulação prisional para o controle do alastramento do vírus.



    Afirma o cabimento de arguição voltada a impugnar situação de generalizada inconstitucionalidade. 



    Aponta a edição da Portaria Interministerial n. 7 dos Ministérios da Justiça e da Saúde, objetivando combater a pandemia no sistema prisional. Assegura não ser possível comparar com as medidas tomadas na Europa dada a divergência dos quadros fáticos.



    Quanto à subsidiariedade, alega tratar-se de um agravamento ao estado de coisas inconstitucional, por ausência de uma política efetiva de controle da pandemia no sistema penal.



    Aduz que a assistência sanitária ao preso foi disciplinada nos arts. 10, 11 e 14 da Lei de Execução Penal. Evoca a Lei n. 13.979/2020, que dispõe sobre as medidas para enfrentamento da pandemia, sem previsão específica quanto aos estabelecimentos de confinamento de pessoas. Argumenta evidenciada a vulnerabilidade do sistema penitenciário ante o reconhecido estado de coisas inconstitucional. 



    Cita como fatores agravantes para a baixa da imunidade dos presos a alta umidade e baixa incidência de luz solar nas celas de confinamento e a falta de alimentação adequada, higiene e água potável.



    Articula a “cultura do encarceramento” e a insuficiência do atendimento em saúde nos presídios. Alega que o racionamento de água impede o cumprimento de determinações sanitárias. 



    Relata que as medidas adotadas até então restringiam os direitos das pessoas presas, como a suspensão das visitas de familiares e da saída temporária, o que gerou rebelião e fugas. Destaca a necessidade de esvaziamento das unidades prisionais e colocação, em prisão domiciliar, dos internos com maior risco de morte.



    Enfatiza a Recomendação n. 62 do CNJ aos Tribunais para que adotem medidas preventivas à propagação da infecção, sobretudo a reavaliação e revisão de prisões, antecipação da saída de pessoas de grupo de risco e a política de desencarceramento. Assevera o deliberado descumprimento pelo Judiciário.



    Relata a situação dos presos indígenas no Mato Grosso do Sul, no que descumprida a orientação de comunicação do fato à Fundação Nacional do Índio, à Secretaria Especial de Saúde Indígena e ao Ministério Público Federal.



    Destaca que a ausência de uma decisão com caráter vinculante e efeitos erga omnes sobre esta questão tem gerado insegurança jurídica e violação de direitos. 



    Considera inexistir outra medida hábil a evitar, mitigar ou reparar os danos causados a preceitos fundamentais no âmbito nacional.



    Quanto ao risco, aponta o crescimento, em uma semana, de 1300% dos casos confirmados de Covid-19 nos presídios.



    Requer a concessão de medida cautelar nos seguintes termos:



    1.1 A determinação aos Estados da Federação, bem como à União, mediante comunicação aos Governadores, às Secretarias de Justiça e/ou Administração Penitenciária e ao DEPEN, para que se abstenham da prática de racionamento de água em todas as unidades prisionais do território nacional;



    1.2 A determinação aos Estados da Federação, bem como à União, mediante comunicação aos Governadores, às Secretarias de Justiça e/ou Administração Penitenciária e ao DEPEN, para que provejam assistência material integral aos presos, com atenção à entrega de suficientes itens de higiene e limpeza das celas e roupas, nos termos da Resolução nº 04/2017 do Conselho Nacional de Política Criminal e Penitenciária (DOC. 40), devendo ser utilizado o Fundo Penitenciário que dispõe de valores para este fim;



    1.3 A imposição aos Estados e à União da obrigatoriedade de fornecimento de equipamentos de proteção individual para os agentes públicos da administração penitenciária e socioeducativa, como máscaras, luvas e produtos de higiene para mãos;



    1.4 A determinação aos Estados da Federação, bem como à União, mediante comunicação aos Governadores, às Secretarias de Justiça e/ou Administração Penitenciária e ao DEPEN, para que mantenham equipes mínimas de saúde nas unidades prisionais, seguindo os padrões da Portaria Interministerial do Ministério da Justiça e do Ministério da Saúde n. 1, de 2 de janeiro de 2014 – PNAISP (DOC. 14), ou, nos casos em que o estabelecimento não contar com equipe mínima e não for possível a implementação imediata, que o Estado elabore plano juntamente à rede de saúde local que dê conta dos atendimentos externos hospitalares necessários à população privada de liberdade que assim necessite, ressalvando-se que, em nenhuma hipótese, a ausência de escolta pode ser motivo idôneo para o não atendimento, sob pena de responsabilidade do gestor público;



    1.5. A determinação do Departamento Penitenciário Nacional para que promova a sistematização e divulgação, com periodicidade semanal, não apenas dos óbitos relativos a casos confirmados de COVID-19, mas que também sistematize e divulgue os óbitos gerais no sistema prisional, apontando as causas mais recorrentes, a fim de que se possa ter a dimensão do aumento da mortalidade geral e da subnotificação dos casos de óbitos no sistema por ausência de equipe de saúde que realize o diagnóstico;



    1.6 A determinação aos Estados e à União para que a população prisional seja incorporada nos sistemas estaduais e federais de vigilância sanitária, para que autoridades de saúde possam acompanhar os óbitos e atuar na avaliação técnica dos dados e na prevenção;



    1.7. A solicitação de explicações ao Ministério da Justiça e ao Ministério da Saúde acerca da exequibilidade das medidas estampadas na Portaria Interministerial n. 7, diante dos dados produzidos pelo DEPEN e pelo CNJ que apontam para índices gerais de superpopulação, pela ausência de equipes que realizem diagnóstico ou atenção básica na maioria das unidades e pelo estado de coisas inconstitucional já reconhecido pelo Pleno do STF;



    1.8. A requisição às Secretarias de Administração Penitenciária (ou outras secretarias que tenham essa atribuição) dos Estados, bem como ao DEPEN, em nível Federal, de informações a respeito dos critérios utilizados para a realização de testes em presos com sintomas e a determinação de testagem em massa dos presos do grupos de risco indicados na Recomendação n. 62 do CNJ (idosos, pessoas com deficiência, mulheres gestantes, lactantes ou mães, indígenas, portadores de doenças e comorbidades que indiquem suscetibilidade maior de agravamento do estado de saúde a partir do contágio pelo COVID-19); 



    1.9. A requisição às Secretarias de Administração Penitenciária (ou outras secretarias que tenham essa atribuição) dos Estados, bem como ao DEPEN, em nível Federal, de informações precisas a respeito da situação prisional e de saúde de presos e presas indígenas, conforme recomenda o art. 12 da Rec. 62/20 do CNJ.



    Busca, ainda em sede cautelar, as seguintes determinações com relação ao Poder Judiciário:



     



    2.1 – Que seja determinado aos juízes e Tribunais, em relação aos casos individuais sob sua competência, que procedam à substituição das prisões preventivas pelas medidas cautelares alternativas previstas no art. 319 do Código de Processo Penal ou pela prisão domiciliar, levando em consideração a especificidade da população indígena presa, aos custodiados/as:



    i) em virtude de crimes praticados sem violência ou grave ameaça e que estejam presos em unidades prisionais que se encontrem acima de sua capacidade máxima, ressalvados aqueles que estejam em celas especiais ou sala de Estado Maior ou que, de outro modo, não tenham contato próximo e reiterado com a população carcerária em geral, bem como outros casos excepcionalíssimos, a serem concretamente fundamentados pelo juízo competente, sob pena de nulidade da decisão;



    ii) insertos no grupo de risco aumentado para mortalidade por complicações da infecção pelo COVID-19, notadamente encarcerados idosos, assim considerados aqueles com idade igual ou superior a 60 (sessenta) anos, nos termos do art. 1º da Lei 10.741/2003, ressalvados casos excepcionalíssimos, a serem concretamente fundamentados pelo juízo competente, sob pena de nulidade da decisão;



    iii) pessoas com deficiência, nos termos da Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência (internalizada pelo Decreto 6949/2009), soropositivos para HIV, portadores de tuberculose, câncer, doenças respiratórias crônicas, doenças cardíacas, doenças imunodepressoras, pessoas diabéticas e portadoras de outras doenças que indiquem suscetibilidade maior de agravamento do estado de saúde a partir do contágio pelo COVID-19, a serem identificadas pelas equipes das unidades prisionais, ressalvados casos excepcionalíssimos, a serem concretamente fundamentados pelo juízo competente, sob pena de nulidade da decisão;



    iv) gestantes, lactantes, mães ou responsáveis por pessoa menor de 12 anos ou com deficiência, ressalvados casos excepcionalíssimos, a serem concretamente fundamentados pelo juízo competente, sob pena de nulidade da decisão;



    2.2 – Que seja determinado aos juízes de primeira instância que realizem a revisão das prisões preventivas que tenham excedido o prazo de 90 (noventa) dias, levando em conta, nas decisões, a atual pandemia declarada pela OMS e os termos da Recomendação n. 62 do CNJ, sob pena de nulidade;



    2.3 – Que seja determinado aos juízes responsáveis pela análise das prisões em flagrante ou audiência de custódia, a aplicação obrigatória de medidas cautelares alternativas à prisão, ressalvados os casos de relaxamento ou liberdade provisória sem condições, para os novos custodiados em flagrante por crimes cometido sem violência ou grave ameaça, ressalvados casos excepcionalíssimos, a serem concretamente fundamentados pelo juízo competente, sob pena de nulidade da decisão;



    2.4 – Que seja determinado aos juízes responsáveis pela execução penal, levando em consideração a especificidade da população indígena presa, o deferimento de prisão domiciliar a todos os sentenciados/as:



    i) em virtude de crimes praticados sem violência ou grave ameaça e que estejam presos em unidades prisionais que se encontrem acima de sua capacidade máxima, ressalvados aqueles que estejam em celas especiais ou sala de Estado Maior ou que, de outro modo, não tenham contato próximo e reiterado com a população carcerária em geral, ressalvados casos excepcionalíssimos, a serem concretamente fundamentados pelo juízo competente, sob pena de nulidade da decisão;



    ii) insertos no grupo risco aumentado para mortalidade por complicações da infecção pelo COVID-19, notadamente encarcerados idosos, assim considerados aqueles com idade igual ou superior a 60 (sessenta) anos, nos termos do art. 1º da Lei 10.741/2003, ressalvados casos excepcionalíssimos, a serem concretamente fundamentados pelo juízo competente, sob pena de nulidade da decisão;



    iii) pessoas com deficiência, nos termos da Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência (internalizada pelo Decreto 6949/2009), soropositivos para HIV, portadores de tuberculose, câncer, doenças respiratórias crônicas, doenças cardíacas, doenças imunodepressoras, pessoas diabéticas e portadoras de outras doenças que indiquem suscetibilidade maior de agravamento do estado de saúde a partir do contágio pelo COVID-19, a serem identificadas pelas equipes das unidades prisionais, ressalvados casos excepcionalíssimos, a serem concretamente fundamentados pelo juízo competente, sob pena de nulidade da decisão;



    iv) gestantes, lactantes, mães ou responsáveis por pessoa menor de 12 anos ou com deficiência, em situação de prisão provisória ou definitiva, ressalvados casos excepcionalíssimos, a serem concretamente fundamentados pelo juízo competente, sob pena de nulidade da decisão;



    2.5 - Que seja determinado aos juízes responsáveis pela execução penal que defiram a progressão ou saída antecipada em relação a todos os presos em cumprimento de pena em regime semiaberto em unidade que operem acima de sua capacidade máxima, nos termos das diretrizes fixadas pela Súmula Vinculante 56 do STF, priorizando-se aqueles que estejam mais próximos do lapso de progressão ou do cumprimento integral da pena, a serem transferidos ao regime aberto, referencialmente na modalidade de prisão albergue domiciliar, até que a Colônia ou estabelecimento congênere adeque-se ao seu limite máximo de ocupação;



    2.6 –A colocação em prisão domiciliar de todas as pessoas presas por débito civil de alimentos, confirmando-se, em sede de jurisdição constitucional, a decisão monocrática de extensão proferida pelo C. STJ no HC 568.021/CE, e a proibição de decretação de novas prisões por alimentos durante o período de pandemia, suspendendo-se o cumprimento dos mandados de prisão pendentes que versem sobre débito civil alimentar.



    2.7 – A solicitação aos Grupos de Monitoramento e Fiscalização do Sistema Carcerário (GMF) dos Tribunais Estaduais de informações a respeito dos critérios utilizados para a realização de testes em presos com sintomas e a determinação de testagem em massa dos presos do grupos de risco indicados na Rec. 62 do CNJ (idosos, pessoas com deficiência, mulheres gestantes, lactantes ou mães, portadores de doenças e comorbidades que indiquem suscetibilidade maior de agravamento do estado de saúde a partir do contágio pelo COVID-19);



    2.8 - Seja instado o Conselho Nacional de Justiça a proceder à formulação, por via de resolução, juntamente com autoridades sanitárias, de protocolos de atenção aos presos que forem liberados durante o período da pandemia, a fim de que sejam instruídos sobre a identificação de sintomas e a importância de respeito aos protocolos sanitários gerais, inclusive com orientação sobre quando recorrer ao sistema de saúde em caso de agravamento, bem como sobre a importância do distanciamento social e/ou “quarentena” domiciliar, na medida das possibilidades individuais, consideradas as condições de precariedade em que vive a maior parte da população selecionada pelo sistema penal;



    2.9 A requisição aos Grupos de Monitoramento e Fiscalização do Sistema Carcerário (GMF) dos Tribunais Estaduais de informações precisas a respeito da situação carcerária e de saúde de presos e presas indígenas, conforme recomenda o art. 12 da Rec. 62/20 do CNJ.



    Pretende que se comuniquem os gestores públicos respectivos, os Presidentes dos Tribunais Estaduais e Federais, inclusive da Justiça Militar, o Departamento Penitenciário Nacional, as Secretarias de Administração Penitenciária e de Segurança Pública estaduais sobre o teor da decisão, cabendo a estes informar os respectivos juízos das condições dos indivíduos custodiados que se enquadrem nas hipóteses delineadas, sob pena de responsabilidade.



    Pleiteia a realização de controle acerca do cumprimento da decisão, com a comunicação ao Departamento de Monitoramento e Fiscalização do Sistema Carcerário e Sistema de Execução de Medidas Socioeducativas do Conselho Nacional de Justiça e ao Comitê instituído pelo art. 14, parágrafo único, da Resolução CNJ n. 62/2020, que devem ser informados dos casos que eventualmente sejam excepcionados.



    Pede, ao fim, a confirmação das medidas cautelares, com a manutenção até o fim da pandemia declarando-se a omissão e a ausência de medidas eficazes por parte dos Poderes Públicos na obrigação de evitar a disseminação do coronavírus no sistema prisional. 



    2. Reputo prejudicada esta arguição de descumprimento de preceito fundamental, ante a falta superveniente de interesse de agir.



    As circunstâncias fáticas que justificaram o ajuizamento da ação não subsistem, implicando o prejuízo dos pedidos formulados na inicial. 



    Questão semelhante foi enfrentada na ADPF 822. Naquela ocasião, foi submetida à análise do Supremo a ocorrência, ou não, de estado de coisas inconstitucional relativamente à gestão da saúde pública pelo Governo Federal no enfrentamento da pandemia. 



    O Plenário da Corte, então, concluiu que o contexto que servia como pano de fundo dos pedidos formulados deixou de existir. As estatísticas de contaminação e óbito em decorrência da covid-19 retrocederam em todas as regiões do País e grupos populacionais — incluindo os presos —, e a vacinação de toda a população permitiu o retorno das atividades e serviços à normalidade.



    Esse quadro atingiu integralmente o interesse de agir dos requerentes no que dizia respeito à persistência das violações a preceitos fundamentais alegadas e à utilidade do provimento jurisdicional pretendido.



    Diante disso, este Tribunal declarou a perda de objeto da ADPF 822. Eis a ementa do acórdão, publicado no DJe de 30 de maio de 2023:



    Arguição de descumprimento de preceito fundamental. Alegação de omissão do governo federal no que concerne ao enfrentamento da pandemia de Covid-19. Matéria enfrentada pelo supremo tribunal federal em outros processos objetivos. Perda do objeto. 



    1. O tema objeto desta arguição de descumprimento de preceito fundamental foi devidamente abordado pelo Supremo Tribunal Federal em inúmeros outros processos objetivos, com a determinação de medidas concretas e apropriadas para cada problema ou inação, permitindo o saneamento da inequívoca omissão sistemática do Governo Federal. 



    2. O contexto fático que servia como pano de fundo dos pedidos formulados nas petições iniciais não subsiste. As estatísticas da pandemia retrocederam e a vacinação da população permitiu o retorno das atividades à quase normalidade, reforçando o prejuízo da arguição, ressalvada a possibilidade de mudanças no cenário fático aqui delineado ensejarem o ajuizamento de novas ações voltadas ao escrutínio da atuação estatal, função por excelência da jurisdição constitucional, da qual esta Corte jamais se furtou. 



    3. Arguição de descumprimento de preceito fundamental julgada prejudicada.



    Cabe reiterar minhas ponderações formalizadas naquela oportunidade. 



    Nada obstante a relevância da matéria, a atuação do Governo Federal durante a pandemia foi profunda e continuamente examinada por esta Corte em outros processos objetivos. Ao mesmo tempo, deve-se destacar o esforço dos Poderes da República e de todos os entes da Federação, possibilitando a superação do excepcional contexto de crise.



    A jurisprudência do Supremo firmou-se no sentido da competência concorrente dos Estados e do Distrito Federal e suplementar dos Municípios na adoção de medidas de combate à pandemia (ADI 6.341 MC, Redator do acórdão o ministro Edson Fachin; ADPF 672 MC-REF, ministro Alexandre de Moraes; ADI 6.362, ministro Ricardo Lewandowski; e ADPF 811, ministro Gilmar Mendes). 



    Essa competência alcança a formulação e execução de políticas públicas na área da saúde. Cabe a este Tribunal respeitar a opção feita no âmbito da Administração Pública, a fim de evitar ingerência em descompasso com a independência harmônica entre os Poderes. 



    Reiterei diversas vezes o relevante papel do Governo Federal, que, por meio do Ministério da Saúde, formulou e implementou o Plano Nacional de Imunização (PNI), inclusive políticas públicas específicas relativamente às populações vulneráveis, como os indígenas e o quilombolas (ADPF 709, ministro Roberto Barroso; e ADPF 742, redator do acórdão ministro Edson Fachin)



    Esta Casa também consignou a constitucionalidade da vacinação compulsória (ADI 6586, ministro Ricardo Lewandowski) e monitorou a elaboração e a implementação do Plano Nacional de Imunização (ADPF 754 TPI-segunda-Rf e ADPF 754 TPI-oitava-Ref, ministro Ricardo Lewandowski).



    Destaquei as medidas adotadas pelo Ministério da Saúde para garantir a segurança e prevenir a disseminação da covid-19 durante a Copa América 2021, acentuando a aprovação de protocolo com medidas preventivas e de vigilância apresentado pela Confederação Sul-Americana de Futebol (Conmebol) (ADPF 756 TPI-sétima). 



    A escolha das medidas diferenciadas, os contextos que devem ser considerados, a modulação das distinções compensatórias, tudo isso é assunto próprio da formulação de políticas públicas e depende da coleta e do processamento de um conjunto vastíssimo de informações. Adentrar essa seara, sem dados de logística constantemente atualizados para determinar os comandos específicos requeridos e sem corpo técnico altamente qualificado, ressente-se da cautela que deve permear a atuação do Judiciário. 



    Há que guardar respeito ao Pacto Republicano com o princípio da separação dos poderes, devendo-se observância à atuação harmônica entre Legislativo, Executivo e Judiciário.



    Em síntese, registro que houve esforço conjunto dos três Poderes da República para o adequado combate ao novo coronavírus, o que afasta a alegada inércia do Poder Executivo federal. Dessa sorte, com o atual controle da pandemia, não há, nesta quadra, interesse de agir. 



    No mais, não se desconhece que o Supremo Tribunal Federal reconheceu, no sistema penitenciário nacional, a existência de um estado de coisas inconstitucional decorrente da violação sistemática de direitos fundamentais somada à falhas estruturais e falência das políticas públicas (ADPF 347, redator do acórdão ministro Roberto Barroso, DJe de 19 de dezembro de 2023).



    O quadro foi recentemente examinado em definitivo pelo Supremo e, conforme consignado, a situação carcerária demanda medidas de todos os Poderes da República, de natureza normativa, administrativa e orçamentária.



    Não há, portanto, questão remanescente a ser tratada nesta arguição. O enfrentamento da conduta estatal no contexto da pandemia, inclusive em relação à população carcerária e ao sistema prisional, enseja o prejuízo dos pedidos formulados e a perda de objeto desta arguição de descumprimento de preceito fundamental.



    3. Declaro a perda de objeto da arguição de descumprimento de preceito fundamental, com a consequente extinção do processo sem resolução do mérito, por superveniente falta de interesse de agir (CPC, art. 485, VI). 



    4. Publique-se.



Brasília, 1º de fevereiro de 2024.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



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