Tribunal: STF
Processo: ARE 1476190
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-02-23
Data de publicação: 2024-02-23

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Trata-se de agravo contra a decisão de inadmissibilidade do Recurso Extraordinário interposto pela MESA DIRETORA DA CÂMARA MUNICIPAL DO RIO DE JANEIRO contra acórdão do ÓRGÃO ESPECIAL DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO (TJRJ), proferido nos seguintes termos:



“DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO. 



Impugnação à Lei nº 6.796/2020, que “Regulamenta a comercialização de carne moída e frios fatiados e dá outras providências” em açougues, mercados, supermercados e/ou estabelecimentos similares. 



Competência concorrente da Municipalidade para legislar sobre direito do consumidor desde que em relação a assunto de interesse local, o que não se afigura in casu. 



Afronta aos princípios gerais da atividade econômica, positivados nos artigos 5º, 214 e 215 da Constituição do Estado do Rio de Janeiro. 



Entendimento do Órgão Especial exarado no julgamento da Ação Direta 0038234- 22.2018.8.19.0000, na qual se aferia a regularidade de Lei Estadual que vedava a cobrança de preços diferenciados de bebidas quentes e geladas pelo mesmo segmento econômico. 



DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE da Lei nº 6.796/2020 do Município do Rio de Janeiro.” (e-DOC 6, grifos nossos e no original)



 



    A Mesa Diretora da Câmara Municipal do Rio de Janeiro e o Prefeito do Município do Rio de Janeiro opuseram embargos de declaração (e-DOC 8 e 9, respectivamente) ao acórdão do Tribunal estadual, que foram desprovidos em julgado assim ementado:



“EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO. 



Lei nº 6.796/2020, regulamentou a comercialização de carne moída e frios fatiados e dá outras providências em açougues, mercados, supermercados e/ou estabelecimentos similares, vedando a diferenciação de preços, o que foi declarado inconstitucional. 



Aclaratórios com alegações de omissão. 



Fundamentação clara de que a questão está inserida no âmbito do direito do consumidor, esse que tem competência concorrente entre União e Estados, nos termos do artigo 24 da Constituição da República; fugindo ao campo do interesse local sobre o qual os Municípios podem legislar. 



Inexistência de interesse local que justifique uma imposição legal para que o preço de carnes e frios não apresente diferença dependendo da apresentação (em peça, moída ou fatiada), como pretendeu a lei declarada inconstitucional. 



Prevalece a livre iniciativa do comerciante que, com prévio investimento em maquinário para corte, embalagem, etiquetagem e armazenamento específico, quer colocar à disposição ao consumidor uma opção de produto que tenha um diferencial, tal como ocorreu na DI nº 0038234-22.2018.8.19.0000, julgada por este Egrégio Órgão Especial, que versava sobre a diferença de preços sobre refrigerantes vendidos já resfriados. 



DESPROVIMENTO DOS RECURSOS.” (e-DOC 11, grifos no original)



     



    No apelo extremo (e-DOC 13) sustenta-se violação aos artigos 5º, XXXII, 24, V e VIII c/c 30, I e II e 170, V da Constituição Federal de 1988 (CF/88). A recorrente alega que o legislador local atuou dentro dos limites de sua competência, conforme disposto no art. 24, V e VIII c/c art. 30, I e II da Constituição Federal, ao editar uma norma, dentro do interesse local, sobre consumo e proteção ao consumidor. 



    Apresentadas contrarrazões (e-DOC 15), a Corte Local obstou o processamento do apelo extremo (e-DOC 16), dando ensejo à interposição do presente agravo (e-DOC 18).



    Intimada, a Procuradoria-Geral da República pugna pelo não provimento do recurso extraordinário com agravo (e-DOC 35).



    Decido. 



    Não merece prosperar o inconformismo.



    O Tribunal de origem declarou a inconstitucionalidade da Lei municipal n. 6.796/2020, do Município do Rio de Janeiro, que “regulamenta a comercialização de carne moída e frios fatiados e dá outras providências” em açougues, mercados, supermercados e/ou estabelecimentos similares. Eis o inteiro teor da norma questionada:



“LEI MUNICIPAL N. 6.796/2020, DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO



Regulamenta a comercialização de carne moída e frios fatiados e dá outras providências. 



Art. 1º - Ficam, no âmbito do Município do Rio de Janeiro, os açougues, mercados, supermercados e/ou estabelecimentos similares, que comercializem carnes moídas e frios de qualquer espécie, proibidos de praticarem preço diferenciado do valor estipulado para a venda direta da peça ou pedaço do mesmo produto ou marca. 



Art. 2º - Fica vedada qualquer espécie de cobrança ou acréscimo de preço no produto no ato de sua moedura ou fatiamento. 



Art. 3º - Não se aplica a presente Lei aos casos de comercialização de carnes moídas industrializadas, devidamente vistoriadas por órgão competente e que possuam selos ou certificados de qualidade exigidos, bem como, em relação aos frios já embalados industrialmente. 



Art. 4º - O descumprimento do previsto nesta Lei sujeitará o infrator às penalidades previstas no Código de Defesa do Consumidor, devendo a multa ser revertida para o Fundo Municipal de Proteção e Defesa do consumidor - FUMDC. 



Art. 5º - Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.” (grifos nossos)



    O acórdão contém a seguinte fundamentação:



    “E verifica-se que, de fato, assiste razão à Associação de Supermercados do Estado do Rio de Janeiro. 



    A Lei está inserida no âmbito do direito do consumidor, o qual, como se sabe, tem competência legislativa concorrente.



    (...)



    Sabe-se que, embora os dispositivos não disponham expressamente a competência concorrente dos Municípios, ela é aceita dentro do interesse local:



    (...)



    E a regulação de preços de produtos em estabelecimentos comerciais não pode ser considerada matéria de interesse local.



    (...)



    Não bastasse, a legislação de fato afronta os princípios gerais da atividade econômica, assim positivados na Constituição do Estado do Rio de Janeiro:



    ‘Art. 5º. O Estado do Rio de Janeiro, integrante, com seus municípios, da República Federativa do Brasil, proclama e se compromete a assegurar em seu território os valores que fundamentam a existência e a organização do Estado Brasileiro, quais sejam: além da soberania da Nação e de seu povo, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa, o pluralismo político; tudo em prol do regime democrático, de uma sociedade livre, justa e solidária, isenta do arbítrio e de preconceitos de qualquer espécie. 



    [...] 



    Art. 214 - O Estado e os Municípios, observados os preceitos estabelecidos na Constituição da República, atuarão no sentido da realização do desenvolvimento econômico e da justiça social, prestigiando o primado do trabalho e das atividades produtivas e distributivas da riqueza, com a finalidade de assegurar a elevação do nível e qualidade de vida e o bem-estar da população. 



    Art. 215 - Como agentes normativos e reguladores da atividade econômica, o Estado e os Municípios exercerão, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado, cuja iniciativa é livre desde que não contrarie o interesse público. 



    § 1º - A lei estabelecerá as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento equilibrado, consideradas as características e as necessidades dos Municípios, e das regiões do Estado, bem como a sua integração. 



    § 2º - A lei apoiará e estimulará o cooperativismo e outras formas de associativismo. 



    § 3º - A pessoa jurídica em débito com o fisco, com obrigações trabalhistas ou com o sistema da seguridade social não poderá contratar com o poder público nem dele receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios”.



    (...)



    Por todo o exposto, declara-se a inconstitucionalidade da Lei nº 6.796/2020 do Município do Rio de Janeiro.” (e-DOC 6, grifos nossos)



    Com efeito, o Tribunal a quo consignou que, apesar de o Município do Rio de Janeiro deter competência concorrente para legislar sobre direito do consumidor, no que importar ao interesse local, a regulação de preços não poderia ser considerada como matéria de interesse local, apta a justificar tal competência. 



    Ademais, a Corte local, utilizando como parâmetro os dispositivos da Constituição do Estado do Rio de Janeiro (CERJ), pontuou que a legislação impugnada viola os princípios gerais da atividade econômica.



      Dessa forma, manifestar entendimento diverso ao acórdão recorrido, demandaria a análise da legislação local em questão e do conjunto fático-probatório produzido nos autos, o que se mostra inviável na via do recurso extraordinário, a teor das Súmulas nº 279 e 280 deste Tribunal. Confira-se:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DECRETO MUNICIPAL QUE PROÍBE A VENDA DE BEBIDAS ALCOÓLICAS EM LOJAS DE CONVENIÊNCIA DE POSTOS DE COMBUSTÍVEL. SÚMULA 280 DO STF. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO DOS FUNDAMENTOS INFRACONSTITUCIONAIS DO ACÓRDÃO RECORRIDO. SÚMULA 283 DO STF. 



    1. É inadmissível o recurso extraordinário, quando a decisão recorrida assenta em mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles. Incidência da Súmula 283 do STF. 



    2. Para se chegar a conclusão diversa daquela a que chegou o Tribunal de origem, seria necessário o reexame das normas locais de regência. Incidência da Súmula 280 do STF. 



    3. Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE nº 629.490-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Primeira Turma, DJe de 9/12/16, grifos nossos).



    Por fim, mesmo que superados tais óbices, o entendimento adotado pelo Tribunal de origem não destoa do posicionamento desta Corte Suprema.



    No assunto, este Tribunal tem se orientado no sentido de que a liberdade de iniciativa garantida pelos artigos 1º, IV, e 170 da Constituição brasileira consubstancia cláusula de proteção destacada no ordenamento pátrio como fundamento da República, sendo possível ao Poder Judiciário invalidar atos normativos que representem restrição desproporcional a essa liberdade. A esse respeito, colaciono o seguinte precedente:



   “DIREITO CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E REGULATÓRIO. PROIBIÇÃO DO LIVRE EXERCÍCIO DA ATIVIDADE DE TRANSPORTE INDIVIDUAL DE PASSAGEIROS. INCONSTITUCIONALIDADE. ESTATUTO CONSTITUCIONAL DAS LIBERDADES. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA LIVRE INICIATIVA E DO VALOR SOCIAL DO TRABALHO (ART. 1º, IV), DA LIBERDADE PROFISSIONAL (ART. 5º, XIII), DA LIVRE CONCORRÊNCIA (ART. 170, CAPUT), DA DEFESA DO CONSUMIDOR (ART. 170, V) E DA BUSCA PELO PLENO EMPREGO (ART. 170, VIII). IMPOSSIBILIDADE DE ESTABELECIMENTO DE RESTRIÇÕES DE ENTRADA EM MERCADOS. MEDIDA DESPROPORCIONAL. NECESSIDADE DE REVISÃO JUDICIAL. MECANISMOS DE FREIOS E CONTRAPESOS. ADPF JULGADA PROCEDENTE. 



   (...) 



   6.A liberdade de iniciativa garantida pelos artigos 1º, IV, e 170 da Constituição brasileira consubstancia cláusula de proteção destacada no ordenamento pátrio como fundamento da República e é característica de seleto grupo das Constituições ao redor do mundo, por isso que não pode ser amesquinhada para afastar ou restringir injustificadamente o controle judicial de atos normativos que afrontem liberdades econômicas básicas. 



   7. O constitucionalismo moderno se fundamenta na necessidade de restrição do poder estatal sobre o funcionamento da economia de mercado, sobrepondo-se o Rule of Law às iniciativas autoritárias destinadas a concentrar privilégios, impor o monopólio de meios de produção ou estabelecer salários, preços e padrões arbitrários de qualidade, por gerarem ambiente hostil à competição, à inovação, ao progresso e à distribuição de riquezas. Literatura: ACEMOGLU, Daron; ROBINSON, James. Por que as nações fracassam – As origens do poder, da prosperidade e da pobreza. Trad. Cristiana Serra. 1ª ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2012. 



   8. A teoria da escolha pública (public choice) vaticina que o processo politico por meio do qual regulações são editadas é frequentemente capturado por grupos de poder interessados em obter, por essa via, proveitos superiores ao que seria possível em um ambiente de livre competição, porquanto um recurso político comumente desejado por esses grupos é o poder estatal de controle de entrada de novos competidores em um dado mercado, a fim de concentrar benefícios em prol de poucos e dispersar prejuízos por toda a sociedade. Literatura: STIGLER, George. “The theory of economic regulation”. in: The Bell Journal of Economics and Management Science, Vol. 2, No. 1 (Spring,1971). 



   9. O exercício de atividades econômicas e profissionais por particulares deve ser protegido da coerção arbitrária por parte do Estado, competindo ao Judiciário, à luz do sistema de freios e contrapesos estabelecidos na Constituição brasileira, invalidar atos normativos que estabeleçam restrições desproporcionais à livre iniciativa e à liberdade profissional. Jurisprudência: RE nº 414426 Relator(a): Min. ELLEN GRACIE, Tribunal Pleno, julgado em 01/08/2011; RE 511961, Relator(a): Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 17/06/2009. 



   10. O sistema constitucional de proteção de liberdades goza de prevalência prima facie, devendo eventuais restrições ser informadas por um parâmetro constitucionalmente legítimo e adequar-se ao teste da proporcionalidade, exigindo-se ônus de justificação regulatória baseado em elementos empíricos que demonstrem o atendimento dos requisitos para a intervenção. 



   [...] 



   14. A captura regulatória, uma vez evidenciada, legitima o Judiciário a rever a medida suspeita, como instituição estruturada para decidir com independência em relação a pressões políticas, a fim de evitar que a democracia se torne um regime serviente a privilégios de grupos organizados, restando incólume a Separação dos Poderes ante a atuação dos freios e contrapesos para anular atos arbitrários do Executivo e do Legislativo. 



   [...] 



   18. A Constituição impõe ao regulador, mesmo na tarefa de ordenação das cidades, a opção pela medida que não exerça restrições injustificáveis às liberdades fundamentais de iniciativa e de exercício profissional (art. 1º, IV, e 170; art. 5º, XIII, CRFB), sendo inequívoco que a necessidade de aperfeiçoar o uso das vias públicas não autoriza a criação de um oligopólio prejudicial a consumidores e potenciais prestadores de serviço no setor, notadamente quando há alternativas conhecidas para o atingimento da mesma finalidade e à vista de evidências empíricas sobre os benefícios gerados à fluidez do trânsito por aplicativos de transporte, tornando patente que a norma proibitiva nega “ao cidadão o direito à mobilidade urbana eficiente”, em contrariedade ao mandamento contido no art. 144, § 10, I, da Constituição, incluído pela Emenda Constitucional nº 82/2014. 



   19. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental julgada procedente para declarar inconstitucional a Lei Municipal de Fortaleza nº 10.553/2016, por ofensa aos artigos 1º, IV; 5º, caput, XIII e XXXII; 22, IX, XI e XVI; 144, § 10, I; 170, caput, IV, V e VIII; e 173, § 4º, todos da Carta Magna.” (ADPF nº 449, Rel. Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, DJe de 30/08/19, grifos nossos).



    Na linha intelectiva supramencionada, portanto, o sistema constitucional de proteção de liberdades goza de prevalência prima facie, de modo que eventuais restrições devem ser sustentadas por um parâmetro constitucionalmente legítimo, exigindo-se, ainda, o ônus de justificação regulatória baseado em elementos empíricos que demonstrem o atendimento dos requisitos para a intervenção. Ademais, sob pena de indevida interferência na dinâmica econômica da atividade empresarial, é vital que haja proporcionalidade entre a restrição à atividade econômica proposta e a finalidade de interesse público (ADI n. 855, Red. p/ acórdão Min. Gilmar Mendes, DJe de 27/3/09 e ADI n. 5.792, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, DJe 4/11/19).



    Por decorrência, não prospera a alegação da agravante de que a norma questionada se justificaria por força da competência concorrente para suplementar legislação sobre produção e consumo, no que importar ao interesse local (art. 24, incisos V e VIII, e art. 30, incisos I e II, da Constituição). Isso porque, impõe-se ao regulador, mesmo na tarefa de ordenação local, a opção por medida que não implique restrições injustificáveis às liberdades fundamentais de iniciativa e de exercício profissional (art. 1º, IV, e 170; art. 5º, XIII). 



    In casu, muito embora se reconheça, em abstrato, a idoneidade do propósito de proteger os direitos dos consumidores locais, a Lei municipal n. 6.796/2020, do Município do Rio de Janeiro, ao proibir os açougues, mercados, supermercados e/ou estabelecimentos similares, que comercializem carnes moídas e frios de qualquer espécie, de praticar preço diferenciado do valor estipulado para a venda direta da peça ou pedaço do mesmo produto ou marca, além de vedar qualquer espécie de cobrança ou acréscimo de preço no produto no ato de sua moedura ou fatiamento, sem observar as variantes de custos e fixação de preços, materialmente viola os princípios da livre iniciativa e da liberdade econômica, consagrados nos artigos 170, parágrafo único; 173; e 174 da Constituição Federal. 



    Por pertinente, cito ainda precedentes em que a Corte já se manifestou pela inconstitucionalidade da regulação de preços em estacionamentos privados: 



    “Direito constitucional. Ação direta de inconstitucionalidade. Lei distrital que regulou preço cobrado por estacionamento. Inconstitucionalidade formal e material. 



    1. O Supremo Tribunal Federal firmou entendimento no sentido de que a regulação de preço de estacionamento é matéria de direito civil, inserindo-se na competência privativa da União para legislar (CF/88, art. 22, I). Inconstitucionalidade formal. Precedentes: ADI 4.862, rel. Min. Gilmar Mendes; AgR-RE 730.856, rel. Min Marco Aurélio; ADI 1.623, rel. Min. Joaquim Barbosa. 



    2. Ressalva de entendimento pessoal do relator, no sentido de que a regulação de preço na hipótese configura violação ao princípio da livre iniciativa (CF/88, art. 170). Inconstitucionalidade material. 



    3. Ação julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da norma.” (ADI nº 4.008/DF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 18/12/17, grifos nossos).



    “Ação Direta de Inconstitucionalidade. 2. Lei 16.785, de 11 de janeiro de 2011, do Estado do Paraná. 3. Cobrança proporcional ao tempo efetivamente utilizado por serviços de estacionamento privado. Inconstitucionalidade configurada. 4. Ação direta julgada procedente.” (ADI nº 4.862/PR, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 7/2/17, grifos nossos)



    Confira-se, ainda, a decisão monocrática no RE n. 908.766/PR, Rel. Min. Celso de Mello, publicada no DJe de 5/6/17.



    Ante o exposto, com esteio no artigo 21, § 1º do RISTF, nego seguimento ao recurso.



    Publique-se.



    Brasília, 23 de fevereiro de 2024.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente