Tribunal: STF
Processo: ARE 1420037
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-04-25
Data de publicação: 2024-04-25

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça de Minas Gerais, ementado nos seguintes termos:  



    “EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMNISTRATIVO. PROCESSO CIVIL. EXECUÇÃO DE TÍTULO EXTRAJUDICIAL. TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA (TAC). OBRIGAÇÃO DE FAZER. INEXECUÇÃO. MULTA COMINATÓRIA. RESPONSABILIDAD DO PREFEITO. ILEGITIMIDADE PASSIVA. 



    - O Prefeito Municipal que assinou o Termo de Ajustamento de Conduta objetivando o encaminhamento de projeto de lei ao Poder Legislativo Municipal com o objetivo de reduzir as alíquotas e os valores cobrados a título de contribuição de iluminação pública não pode figurar como devedor na execução do título executivo extrajudicial porque, a teor do art. 37, § 6º, CR, a responsabilidade por ato omissivo ou comissivo de agente público é da pessoa jurídica de direito público”. (eDOC 78 – ID: 37977a57)  



    No recurso extraordinário, interposto pelo Ministério Público do Estado de Minas Gerais, com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação ao art. 37, § 6º, do texto constitucional. (eDOC 102 – ID: 5040b1a7)



    Nas razões recursais, insurge-se contra acórdão que, ante o descumprimento de TAC firmado entre o Prefeito e o MP, considerou o prefeito parte ilegítima para o pagamento da multa decorrente, nos termos do art. 37, § 6º, da CF. 



    Explica-se que, o caso dos autos não trata de responsabilidade civil do Estado, mas “discute-se a responsabilidade do devedor pelo descumprimento de obrigação de fazer firmada em título extrajudicial, cuja consequência é o pagamento de multa fixada no TAC que, por representar obrigação jurídica acessória, tem natureza jurídica de verdadeira transação”. (eDOC 102 – ID: 5040b1a7, p. 12)



    Acrescenta-se que “[N]não há que se falar, pois, em violação ao princípio da legalidade ou da impessoalidade (art. 37, caput, da CF), porque, além de as astreintes estarem previstas em lei, o recorrido assumiu obrigação pessoal no título e figura como parte na ação, o que autoriza a aplicação dos citados precedentes desse Tribunal”. (eDOC 102 – ID: 5040b1a7, p. 12)



    O Ministério Público do Estado de Minas Gerais interpôs recurso especial simultaneamente ao recurso extraordinário. O Superior Tribunal de Justiça deu provimento ao RESP para considerar a legitimidade passiva do Prefeito para responder pela multa decorrente do inadimplemento do TAC anteriormente firmado. Colho a ementa proferida por ocasião do julgamento do agravo interno:  



    “ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO. EXECUÇÃO DE TÍTULO EXTRAJUDICIAL. TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA (TAC). OBRIGAÇÃO DE FAZER. INEXECUÇÃO. MULTA COMINATÓRIA. RESPONSABILIDADE DO PREFEITO. LEGITIMIDADE PASSIVA INCONTESTESTÁVEL. CLÁUSULA FIXADA NO ACÓRDÃO. TRANSCURSO TEMPORAL NÃO SOLVE A OBRIGAÇÃO. AGRAVO NÃO PROVIDO. 



    1. Não há ofensa ao art. 1.022, II, do CPC/2015, pois o Tribunal de origem, ao seu modo, fundamentadamente rejeitou a tese do Ministério Público. 



    2. Não obstante, no mérito em sentido estrito do Recurso Especial do Parquet, a irresignação procede. 



    3. A jurisprudência do STJ há tempos diz que "a cominação de astreintes pode ser direcionada não apenas ao ente estatal, mas também pessoalmente às autoridades ou aos agentes responsáveis pelo cumprimento das determinações judiciais (Precedente: REsp 1.111.562/RN, Rel. Min. Castro Meira, Segunda Turma, publicado em 18/09/2009)" (AgRg no AREsp 472.750/RJ, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 9.6.2014). 



    4. O Tribunal mineiro, afastou a legalidade, invalidando expressa previsão contida no título executivo (Termo de Ajustamento de Conduta) e repeliu a responsabilidade pessoal do gestor municipal pelo simples decurso do tempo. O próprio acórdão trouxe o teor da cláusula violada – endereçada expressamente ao representante legal do Município – e asseverou que o compromissário da obrigação do TAC era a Municipalidade, e que as astreintes seriam impostas ao seu representante legal – o Prefeito, portanto – se houvesse inadimplemento da conduta. Inexistente, pois, margem normativa para se eximir da obrigação assumida. 



    5. Ademais, afirma o Ministério Público Recorrente que "a cobrança limitou-se ao período no qual ele exerceu o mandato", afastando, portanto, responsabilizações perenes pela chefia transitória da Edilidade. 



    6. "É possível ao juiz, de ofício ou a requerimento da parte, fixar multa diária cominatória (astreintes), ainda que contra a Fazenda Pública, em caso de descumprimento de obrigação de fazer, 'independentemente de requerimento do autor', pois, nos termos do art. 11 da Lei n. 7.437/1985, 'a hipótese de imposição de astreintes é ope legis e, em consequência, obrigatória, caso paire a mínima dúvida sobre o acatamento voluntário futuro da decisão judicial' (REsp 1.723.590/RJ, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, Segunda Turma, julgado em 08/05/2018, DJe 26/11/2018). (...) O art. 11 da Lei n. 7.347/85 autoriza o imposição de multa cominatória não apenas ao ente estatal 'mas também pessoalmente às autoridades ou aos agentes públicos responsáveis pela efetivação das determinações judiciais' (REsp 1.111.562/RN, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, Segunda Turma, julgado em 25/08/2009, DJe 18/09/2009)" (AgInt no AgInt no REsp 1.430.917/RN, Rel. Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, DJe 12.12.2019). 



    7. Por fim, o Tema 940/STF invocado pelo Agravante em nada interfere no raciocínio, pois cuida da legitimação passiva nos casos de ações ajuizadas para responsabilizar civilmente agentes públicos por danos causados, que difere completamente do presente caso, que cuida de descumprimento de título extrajudicial assumido pelo próprio agente público. 8. Agravo Interno não provido”. (eDOC 137 – ID: dcae01e0)  



    Na sequência, Nivaldo José Andrade interpôs recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, apontando violação ao art. 37, § 6º, do texto constitucional. (eDOC 143 – ID: 7346c2e5)



    Nas razões recursais, entende-se que o acórdão proferido pelo STJ viola o entendimento firmado no julgamento do tema 940 da sistemática da repercussão geral. 



    Aduz-se que “a responsabilidade pelo cumprimento da obrigação é do Poder Público, e não do gestor Municipal, que age UNICAMENTE na condição de representante dos interesses do Ente gerenciado, e não na condição pessoal, não podendo assim ser considerando responsável EXCLUSIVO por eventuais questões ajustadas, já que realizou eventual TAC na observância de interesses Públicos e não pessoais”. (eDOC 143 – ID: 7346c2e5, p. 10)



    Acrescenta-se que “a pretensão trazida no corrente Recurso, relativa à ilegitimidade passiva merece guarida, pois não é possível, e muito menos razoável que Nivaldo seja responsabilizado pessoalmente pelo débito, pois pela leitura do preâmbulo do TAC, nota-se que REPRESENTOU o Município, e não esteve assinando o documento na condição pessoal, mesmo porque em tese o que estava sendo pactuado era de interesse da Municipalidade, e não de Nivaldo”. (eDOC 143 – ID: 7346c2e5, p. 11)



    Alega-se, ainda, que a pretensão executiva está fulminada pela prescrição, pois entre o descumprimento da obrigação, em maio/2012, e a propositura da ação de execução em agosto/2017, decorreram mais de cinco anos. 



    É o relatório.



    Decido.



    Inicialmente, com relação ao recurso extraordinário interposto pelo Ministério Público, verifico que o Superior Tribunal de Justiça deu provimento ao recurso especial para considerar a legitimidade passiva do Prefeito no caso de descumprimento de TAC (eDOC 119 – ID: 276b4ae1). Considero, portanto, prejudicado o recurso extraordinário interposto pelo Ministério Público em razão da perda superveniente de seu objeto. 



    Passo à análise do recurso extraordinário interposto por Nivaldo José Andrade.



    O Superior Tribunal de Justiça, com fundamento no acervo probatório constante nos autos e nas cláusulas do Termo de Ajustamento de Conduta firmado entre o Prefeito e o MP/MG, concluiu pela responsabilidade pessoal do Prefeito pela multa decorrente do descumprimento do citado TAC. Nesse sentido, colho trecho do acórdão recorrido:  



    “O Tribunal de origem exarou o acórdão desta forma (fls. 281-285, e-STJ, grifou-se):



    Na espécie em exame, observa-se que, em fevereiro de 2009, firmou-se Termo de Ajustamento de Conduta com a finalidade de obrigar o Prefeito Municipal a encaminhar projeto de lei ao Poder Legislativo Municipal com o objetivo de reduzir as alíquotas e os valores cobrados a título de contribuição de iluminação pública. 



    (...) Assim, não obstante a cláusula 5ª do TAC (e-doc. nº 6) disponha que o descumprimento das obrigações assumidas pelo compromissário, implicará em multa diária ao representante legal, no caso, o Prefeito Municipal, parece-me desprovido de lógica a responsabilização do recorrente para pagar a multa decorrente de descumprimento de obrigação de fazer, haja vista que, em consonância com o princípio da impessoalidade, a responsabilidade do cumprimento da obrigação é do poder público, e não, pessoalmente, do agente político. 



    É que, na realidade e observado o conteúdo do termo de ajuste, o compromissário é o Município de São João Del Rei, sendo cediço, como já dito, que a Administração Pública não se confunde com seus agentes – aqui no sentido mais abrangente deste termo –, assim como também não se confunde com a pessoa física de seu representante legal, que, in casu, seria o Município de São João Del Rei e o seu Prefeito. 



    Com efeito, a obrigação estabelecida no termo de ajustamento de conduta deve ser interpretada como algo vinculado estritamente ao Poder Executivo por se tratar de ato de gestão política. Parece não haver sentido em querer concentrar no agravante, que de forma temporária ocupou o cargo de Prefeito Municipal há mais de 11 anos, a responsabilidade por não ter enviado o projeto de lei. 



    Não obstante seja questionável estabelecer como obrigação de fazer a concretização de uma faculdade relacionada ao início do processo legislativo, ainda que ela seja considerada juridicamente cabível, deve-se pensar no fato de que, quem se obrigou, verdadeiramente, foi o Município e não seu representante legal. (...)



    No julgamento dos Aclaratórios assim foi decidido (fls. 309-310, e-STJ, grifou-se)



    Analisando-se detidamente os termos deste recurso, é possível vislumbrar que aquilo que o embargante aponta como sendo vício de omissão constitui-se, na realidade, sua insurgência contra o entendimento fundamentadamente esposado no acórdão, quanto à impossibilidade de execução de multa em face do Prefeito Municipal. 



    Com efeito, o acórdão é claro e minucioso ao expor os motivos pelos quais a multa por descumprimento do TAC deve ser cobrada estritamente do Poder Executivo por se tratar de ato de gestão política. Foi levado em consideração o fato de o Prefeito Municipal constar como parte compromissária do TAC, mas, ainda assim, foram delineadas as razões pelas quais a multa deveria ser exigida do ente público. 



    (...) Os dispositivos mencionados pelo embargante – arts 5º, §6º e 11 da Lei nº 7.347/85 – não possuem o condão de modificar o entendimento adotado à unanimidade pela Turma Julgadora e não abordam a matéria discutida nos autos.



    Não há ofensa ao art. 1.022, II, do CPC/2015, pois o Tribunal de origem, ao seu modo, fundamentadamente rejeitou a tese do Ministério Público. 



    Não obstante, no mérito em sentido estrito do Recurso Especial do Parquet, a irresignação procede. 



    A jurisprudência do STJ há tempos diz que "a cominação de astreintes pode ser direcionada não apenas ao ente estatal, mas também pessoalmente às autoridades ou aos agentes responsáveis pelo cumprimento das determinações judiciais (Precedente: REsp 1.111.562/RN, Rel. Min. Castro Meira, Segunda Turma, publicado em 18/09/2009)" (AgRg no AREsp 472.750/RJ, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 9/6/2014). 



    O Tribunal mineiro, afastou a legalidade, invalidando expressa previsão contida no título executivo (Termo de Ajustamento de Conduta) e repeliu a responsabilidade pessoal do gestor municipal pelo simples decurso do tempo. 



    O próprio acórdão trouxe o teor da cláusula violada – endereçada expressamente ao representante legal do Município – e asseverou que o compromissário da obrigação do TAC era a Municipalidade, e que as astreintes seriam impostas ao seu representante legal – o Prefeito, portanto – se houvesse inadimplemento da conduta. 



    Inexistente, pois, margem normativa para se eximir da obrigação assumida.



    Ademais, afirma o Recorrente que "a cobrança limitou-se ao período no qual ele exerceu o mandato", afastando, portanto, responsabilizações perenes pela chefia transitória da Edilidade.



    (...)



    Por fim, o Tema 940/STF invocado pelo Agravante em nada interfere no raciocínio, pois cuida da legitimação passiva nos casos de ações ajuizadas para responsabilizar civilmente agentes públicos por danos causados, que difere completamente do presente caso, que cuida de descumprimento de título extrajudicial assumido pelo próprio agente público.



    (...)” (eDOC 137 – ID: dcae01e0, p. 6-10)  



    Assim, divergir do entendimento firmado pelo tribunal de origem demandaria o reexame do acervo fático-probatório e das mencionadas cláusulas do TAC, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. Nesses termos, incidem no caso as Súmulas 279 e 454 do Supremo Tribunal Federal. Nesse sentido, os seguintes precedentes:  



    “EMENTA Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Administrativo e Processual Civil. Termo de ajustamento de conduta. Regularização da Procuradoria Geral Municipal. Descumprimento. Título executivo parcialmente inexigível. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 1. Não se presta o recurso extraordinário para a análise de termo de ajustamento de conduta, tampouco para o reexame do conjunto fático-probatório da causa. Incidência das Súmulas nºs 454 e 279/STF. 2. Agravo regimental não provido. 3. É inaplicável ao caso o art. 85, § 11, do CPC, pois não houve a fixação prévia de honorários advocatícios na causa”. (ARE 1367356 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 29.06.2022)  



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. EXECUÇÃO DE TÍTULO EXTRAJUDICIAL. PRESSUPOSTOS DE ADMISSIBILIDADE DE RECURSO DE COMPETÊNCIA DO TST. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 181. CONTRATAÇÃO DE PESSOAL. POR MEIO DE CONVÊNIO. TERCEIRIZAÇÃO. DESCUMPRIMENTO DO TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA – TAC. TEMA 660 DA RG. REEXAME DE FATOS E PROVAS E DE CLÁUSULAS CONTRATUAIS. RAZÕES DO RE QUE NÃO ATACAM OS FUNDAMENTOS DO ACÓRDÃO RECORRIDO. SÚMULAS 279, 283, 284 E 454 DO STF. LEI FEDERAL 9.637/98. ALEGADA OFENSA À CLAUSULA DE RESERVA DE PLENÁRIO. SÚMULA VINCULANTE 10. IMPROCEDÊNCIA. ART. 102, III, ALÍNEAS “C” E “D” DA CF. NÃO CABIMENTO DO APELO EXTREMO. 1. As razões do recurso extraordinário não atacam todos os fundamentos do acórdão recorrido. Súmulas 283 e 284 do STF. 2. Eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo, quanto à validade de cláusula de contrato de gestão e do TAC, demandaria a análise de legislação infraconstitucional, o revolvimento do conjunto fático-probatório dos autos, além do reexame de cláusulas contratuais, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, nos termos das Súmulas 279 e 454 do STF 3. Carece de repercussão geral a discussão acerca dos pressupostos de admissibilidade de recursos da competência de cortes diversas (Tema 181, da repercussão geral, cujo paradigma é o RE 598.365-RG). 4. No julgamento do ARE 748.371-RG, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, DJe de 1º.08.2013, Tema 660, o Plenário desta Corte assentou que não há repercussão geral quando a alegada ofensa aos princípios do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório, do direito adquirido, do ato jurídico perfeito e da coisa julgada é debatida sob a ótica infraconstitucional, uma vez que configura ofensa indireta ou reflexa à Carta da República, como no caso dos autos. 5. É firme a jurisprudência do STF no sentido de que não se exige reserva de plenário para a mera interpretação e aplicação das normas jurídicas que emerge do próprio exercício da jurisdição, sendo necessário para caracterizar violação à cláusula de reserva de plenário que a decisão de órgão fracionário fundamente-se na incompatibilidade entre a norma legal e o Texto Constitucional, o que não ocorreu, na hipótese. 6. O Tribunal de origem não julgou válida lei ou ato de governo local contestados em face da Constituição Federal, tampouco julgou válida lei local contestada em face de lei federal, mas apenas interpretou as normas infraconstitucionais de regência e cláusulas contratuais, o que impede o cabimento do apelo extremo fundado nas alíneas “c” e “d” da CF. 7. Agravo regimental a que se nega provimento. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, tendo em vista que não que houve condenação em honorários na instância de origem”. (ARE 1276244 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 13.12.2021)  



    Observo, ainda, que as razões do recurso extraordinário sobre a ocorrência da prescrição não foram objeto de debates no Superior Tribunal de Justiça, não infirmando os fundamentos do acórdão recorrido. Nesses termos, entendo ser inadmissível o recurso no ponto, tendo em vista que suas razões estão dissociadas da matéria versada no acórdão impugnado. 



    Esta Suprema Corte possui orientação pacífica no sentido de que “É inadmissível o recurso extraordinário, quando a deficiência na sua fundamentação não permitir a exata compreensão da controvérsia” (Súmula 284/STF).



    Nesse sentido, os seguintes precedentes:  



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. ALEGADA INCONSTITUCIONALIDADE DAS LEIS MUNICIPAIS NS. 3.584/2020 E 36/2020: AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO. DIREITO DOS USUÁRIOS À AQUISIÇÃO E INSTALAÇÃO DE APARELHO ELIMINADOR DE AR EM TUBULAÇÃO DE ÁGUA E ESGOTO. JULGADO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ALEGADA PERMISSÃO DE COMERCIALIZAÇÃO DE EQUIPAMENTO SEM APROVAÇÃO DO INMETRO. RAZÕES DISSOCIADAS DOS FUNDAMENTOS DO ACÓRDÃO RECORRIDO: INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 284 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” (RE 1.375.551 AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe de 24.06.2022)  



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. FUNDAMENTAÇÃO DEFICIENTE. RAZÕES DISSOCIADAS DO ACÓRDÃO DE ORIGEM. ENUNCIADO 284 DA SÚMULA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PRECEDENTES. 1. O recurso extraordinário é inadmissível quando a deficiência de sua fundamentação não permitir a exata compreensão da controvérsia, ex vi do enunciado 284 da Súmula do Supremo Tribunal Federal.Precedentes: ARE 1.185.152-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Rosa Weber, DJe de 29/05/2019; ARE 707.173AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 23/04/2015; ARE 822.208-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 10/12/2014. 2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita. (ARE 1.363.773 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Presidente, Tribunal Pleno, DJe de 18.04.2022)  



    Diante de todo o exposto, cumpre esclarecer, por fim, que a matéria versada nos presentes autos não coincide com a tratada no tema 940 da repercussão geral.



    Ante o exposto, com fundamento no art. 21, IX, do RISTF, julgo prejudicado o recurso extraordinário interposto pelo Ministério Público do Estado de Minas Gerais, eDOC 102 – ID: 5040b1a7, e nego seguimento ao recurso extraordinário interposto por Nivaldo José de Andrade, eDOC 143 – ID: 7346c2e5, e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 25 de abril de 2024.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



Documento assinado digitalmente