Tribunal: STF
Processo: ARE 1520782
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-10-29
Data de publicação: 2024-10-29

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PROCESSUAL CIVIL. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA DE FUNDAMENTO DA DECISÃO DE INADMISSIBILIDADE DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO: SÚMULA N. 287 DESTE SUPREMO TRIBUNAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NATUREZA DOS ATOS: INAPLICÁVEL, NA ESPÉCIE, O TEMA 309 DA REPERCUSSÃO GERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO NÃO CONHECIDO.



Relatório



    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal de Justiça de São Paulo: 



    “Apelação. Ação Civil Pública. Improbidade Administrativa. Aumento dos vencimentos de Euclydes Ferreira Júnior. Referência de salário para cargo em comissão que foi fixada pela lei que criou o cargo e não em lei diversa. Improbidade configurada. Aumento de vencimento que é ato vinculado e não poderia ter sido efetivado com discricionariedade, em referência salarial eleita por meio de critérios subjetivos. Honorários contratuais. Descabido o ressarcimento. Precedentes do STJ e desta Corte. Sentença reformada em pequena parte, tão somente para excluir a condenação da Municipalidade no pagamento das verbas de sucumbência, por inexistência de má-fé. Recurso do ente municipal provido e recursos de José Manoel e Euclydes Ferreira não providos” (fl. 7, e-doc. 67).



    2. No recurso extraordinário, o agravante alega ter o Tribunal de origem contrariado o caput e o § 4º do art. 37 da Constituição da República.



    Pede o provimento do recurso extraordinário, para reformar-se o acórdão recorrido, pois estaria demonstrado que “a conduta do Recorrente José Manoel não consta do rol dos artigos 10 e 11 da Lei de Improbidade Administrativa, bem como fere a retroatividade da Lei de Improbidade (Tema 1199) e os princípios da proporcionalidade e razoabilidade, consoante decisão proferida na ADI 6678” (fl. 26, e-doc. 71).



    3. No juízo de retratação do Tema 1.199 da repercussão geral, o Tribunal de origem manteve o acórdão recorrido, em julgado com esta ementa:



    “Recursos Extraordinário e Especial. Readequação. Apelações. Improbidade Administrativa. Devolução dos autos à Turma Julgadora em cumprimento ao artigo 1.030, II, CPC, com relação ao tema nº 1199, STF (RE nº 843.989/PR) - definição de eventual (ir)retroatividade das disposições da Lei 14.230/2021, notadamente, em relação: (I) A necessidade da presença do elemento subjetivo dolo - para a configuração do ato de improbidade administrativa, inclusive no artigo 10 da LIA; e (II) A aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente. Ausência de trânsito em julgado da condenação. Aplicabilidade das alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021. Parâmetros definidos pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do tema 1199 que, in casu, foram observados. I. Aumento de vencimentos para ocupante de cargo em comissão por Portaria baseada na LM nº 3.706/2005, que não prevê referência de salários para os cargos em comissão no Município de Tatuí. Art. 10, inc. I da LIA. II. Dolo específico configurado. Aumento de vencimento que é ato vinculado e não poderia ter sido efetivado com discricionariedade, em referência salarial eleita por meio de critérios subjetivos. III. Acórdão mantido” (fl. 2, e-doc. 87).



    4. O recurso extraordinário foi inadmitido pela incidência das Súmulas ns. 279 e 636 do Supremo Tribunal Federal e pela ausência de ofensa constitucional direta ( e-doc. 90).



    5. No agravo interposto contra a inadmissibilidade do recurso extraordinário, o agravante sustenta que “a questão (...) transcende os limites subjetivos da causa, apresentando relevância política, jurídica e social, pois, objetiva-se aferir se a ação do Agravante José Manoel importa em ato de improbidade administrativa, preenchendo-se, portanto, o requisito da repercussão geral, nos termos do art. 102, § 3º, da Constituição Federal” (fl. 17, e-doc. 95).



    Assinala que o Tribunal de origem teria contrariado o “art. 37, caput e § 4º, da CF, tendo em vista que, embora exista Lei infraconstitucional disciplinando a matéria (Lei de Improbidade Administrativa), a questão se reveste de constitucionalidade, para fins de interpretação do mérito da legalidade em relação a aplicação da Lei de Improbidade Administrativa, para atos administrativos emanados do Chefe do Poder Executivo, com base em Lei local, ainda que com contornos inconstitucionais, a fim de delimitar o alcance das sanções previstas na Lei de Improbidade Administrativa, já que tal conduta não faz parte do rol dos artigos 10 e 11, ora exemplificativo e não taxativo” (fl. 17, e-doc. 95).



    Ressalta que “se pretende em sede de recurso extraordinário, é a análise do alcance da aplicação das sanções previstas no § 4º, do art. 37, da CF, aferindo-se, para tanto, se a ação do Agravante José Manoel encontra-se dentre as hipóteses normativas” (fl. 18, e-doc. 95).



    Argumenta que “também não se busca a análise da legalidade propriamente dita do ato do Agravante José Manoel, mas, sim, da legalidade em relação a aplicação da Lei de Improbidade Administrativa, a partir do princípio da legalidade, previsto no caput, do art. 37, da CF, e o consequente alcance das penalidades previstas no § 4º, do art. 37, da CF, com ênfase ao ressarcimento do erário” (fls. 21-22, e-doc. 95).



    Insiste “que o artigo 10, da Lei de Improbidade Administrativa consiste em dispositivo legal com rol exemplificativo, posto que, mencionam qualquer ação ou omissão, sem, contudo, estabelecer de fato, quais são essas ações ou omissões geradoras dos atos de improbidade administrativa, implicando em interpretação subjetiva, fazendo-se necessária a análise da legalidade do alcance da penalidade do art. 12, do mesmo diploma legal, para os casos onde o Chefe do Poder Executivo realizada ato administrativo, com base em Lei local vigente, ainda que com contornos inconstitucionais e interpretação legislativa equivocada, em observância, inclusive, ao princípio constitucional da segurança jurídica” (sic, fl. 22,, e-doc. 95).



    Pede o provimento do presente recurso extraordinário com agravo.



    Examinados os elementos do processo, DECIDO.



    6. Razão jurídica não assiste ao agravante.



    7. Este Supremo Tribunal Federal, no exame do Agravo de Instrumento n. 791.811-RG, substituído pelo Recurso Extraordinário n. 656.558-RG, Relator o Ministro Dias Toffoli, reconheceu a repercussão geral da controvérsia referente ao “alcance das sanções impostas pelo art. 37, § 4º, da Constituição Federal aos condenados por improbidade administrativa” (Tema 309).



    O caso agora em exame, contudo, trata de matéria diversa daquela discutida no Tema 309 da repercussão geral, pelo que não se tem, na espécie, situação a impor a devolução do processo à origem. No caso em análise, o Tribunal de origem apenas decidiu, com fundamento na legislação infraconstitucional, pela ilegalidade de ato administrativo praticado pelo Prefeito, que concedeu aumento remuneratório sem previsão legal e justificativa formal. Tem-se no voto proferido pelo Desembargador relator do juízo de retratação:



    “No caso, o apelante argumenta que não há dolo ou culpa em sua conduta, na medida em que a interpretação equivocada de texto de lei afasta a caracterização de ambos os elementos subjetivos, conforme entendimento consolidado pelo Superior Tribunal de Justiça. 



    Ocorre que a conduta do então Prefeito não se resume à equivocada interpretação da lei. Para além de ampliar o sentido e alcance da norma, com o escopo de aumentar vertiginosamente os vencimentos de cargos comissionados (que, repise-se, sequer são mencionados na Lei Municipal nº 3.706/2005 que fundamentou o ato), o recorrente também ignorou a Lei Municipal nº 1.242/75 que criou o cargo em questão e expressamente fixou a referência salarial. 



    Mas não é só, o então Chefe do Poder Executivo Municipal entendeu por bem não fundamentar o ato de reenquadramento que, por majorar os vencimentos do servidor, era vinculado. Não satisfeito, o recorrente praticou o ato como se discricionário fosse, em referência salarial inadequada, mediante critérios subjetivos, que não foram tornados públicos. 



    Em verdade, não há nada que não se possa justificar pelo absoluto desconhecimento do apelante. Nada obstante, ao modificar o sentido e alcance da Lei Municipal nº 3.706/2005 e deliberadamente ignorar Lei Municipal nº 1.242/75, assim como a necessidade de motivação dos atos administrativos e o princípio da publicidade, o Chefe do Poder Executivo Municipal foi além da absoluta desídia e deliberadamente assumiu o risco de ofender a probidade. Dito de outro modo, a conduta do recorrente é dolosa, porque em muito superou a inadequada aplicação da lei, o recorrente quis ou, ao menos, assumiu o resultado da sua conduta.



    Ressalte-se que a inconstitucionalidade do texto normativo é argumento lateral, o qual não se adota como justificativa para a caracterização do ato de improbidade, conforme observado alhures” (fls. 9-10, e-doc. 87 - grifos nossos).



    Este Supremo Tribunal assentou ser “inviável o sobrestamento do feito, tendo em vista que no Tema 309 da repercussão geral se discute o alcance das sanções impostas pelo art. 37, § 4º, da Constituição Federal, aos condenados por improbidade administrativa, especificamente, no caso de contratação de escritório de advocacia, com dispensa de licitação” (ARE n. 1.468.341-AgR-ED-ED, Relator o Ministro Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 25.10.2024). 



    Confiram-se também, por exemplo, os seguintes julgados:



    “Embargos de declaração no recurso extraordinário com agravo. Embargos de declaração recebidos como agravo regimental, nos termos do art. 1.024, § 3º, do CPC. 2. Direito Administrativo. 3. Prefeito. Condenação por ato de improbidade administrativa. Possibilidade. 4. Constitucionalidade das sanções previstas no art. 12, III, da Lei 8.429/1992. Precedentes. 5. Não incidência do tema 309 da sistemática da repercussão geral. Distinguish. 6. Negado provimento ao agravo regimental” (ARE n. 1.455.309-ED, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 18.12.2023).



    “Direito administrativo. Agravo interno em recurso extraordinário com agravo. Improbidade administrativa. Recebimento de horas extraordinárias incompatíveis com o exercício de cargo em comissão de dedicação integral. 1. Agravo interno contra decisão monocrática que negou seguimento ao recurso extraordinário com agravo interposto pelo agravante. 2. O acórdão proferido na origem não destoa da jurisprudência desta Corte quanto à aplicabilidade das sanções referentes à improbidade administrativa aos agentes políticos. 3. No caso, não há correspondência entre a hipótese dos autos e a matéria submetida à repercussão geral no RE 656.558, sob a relatoria do Ministro Dias Toffoli (Tema 309). 4. Ademais, dissentir das conclusões adotadas pelo Tribunal de origem pressupõe, necessariamente, a análise de legislação infraconstitucional e o reexame dos fatos, do material probatório contantes dos autos (Súmulas 279 e 280/STF). 5. Por ausência de questão constitucional, esta Corte rejeitou a repercussão geral relativa à controvérsia sobre a suposta violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal (Tema 660 - ARE 748.371-RG, Rel. Min. Gilmar Mendes). 6. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios (arts. 17 e 18 da Lei nº 7.347/1985). 7. Agravo interno a que se nega provimento” (ARE n. 1.415.919-AgR, Relator o Ministro Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 11.5.2023).



    8. No contexto fático-jurídico apresentado na espécie, há outros óbices impeditivos do regular processamento do recurso extraordinário, não sendo possível aplicar, na espécie vertente, a sistemática da repercussão geral, como disposto no art. 323 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal. Assim, por exemplo:



    “A repercussão geral pressupõe recurso admissível sob o crivo dos demais requisitos constitucionais e processuais de admissibilidade (art. 323 do RISTF). Consectariamente, se o recurso é inadmissível por outro motivo, não há como se pretender seja reconhecida a repercussão geral das questões constitucionais discutidas no caso (art. 102, III, § 3º, da CF)” (RE n. 694.347-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 20.2.2013). 



    “DIREITO TRIBUTÁRIO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. RECURSO QUE NÃO ATACA OS FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA. 1. Nas razões recursais a parte não impugnou os fundamentos da decisão ora agravada, de modo que é inadmissível o agravo, segundo orientação do Supremo Tribunal Federal. Precedentes. 2. Apesar de a petição recursal trazer preliminar de repercussão geral, não é de se proceder ao exame de sua existência, uma vez que, nos termos do art. 323 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, com a redação introduzida pela Emenda Regimental nº 21/07, primeira parte, o procedimento acerca da existência da repercussão geral somente ocorrerá ‘quando não for o caso de inadmissibilidade do recurso por outra razão’. 3. Embargos de declaração recebidos como agravo regimental, a que se nega provimento” (ARE n. 905.962-ED, Relator o Ministro Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 23.2.2016).



    “EMBARGOS DECLARATÓRIOS EM AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA DE TODOS OS FUNDAMENTOS DA DECISÃO QUE INADMITIU O RECURSO EXTRAORDINÁRIO. SÚMULA 287 DO STF. PRETENSÃO DE APLICAÇÃO DE OFÍCIO DO TEMA 1199 DA REPERCUSSÃO. INVIABILIDADE. ART. 323 DO RISTF. AUSÊNCIA DE OMISSÃO, CONTRADIÇÃO, OBSCURIDADE OU ERRO MATERIAL. EMBARGOS REJEITADOS. 1. Os embargos de declaração não constituem meio hábil para reforma do julgado, sendo cabíveis somente quando houver no acórdão omissão, contradição, obscuridade ou erro material, o que não ocorre no presente caso. 2. Conforme o art. 323 do RISTF, com a redação introduzida pela Emenda Regimental nº 42/10, o procedimento acerca da existência da repercussão geral somente ocorrerá quando não for o caso de inadmissibilidade do recurso por outra razão’. 3. Na hipótese, o mérito do recurso extraordinário não foi apreciado por encontrar óbice na Súmula 287 do STF, o que impede a eventual devolução dos autos à instância de origem para aplicação do Tema 1199 da repercussão geral. 4. Inexistência, no caso, de vício no aresto embargado que justifique a oposição destes embargos. 5. Embargos declaratórios rejeitados” (ARE n. 1.333.935-AgR-ED, Relator o Ministro Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 4.11.2022).



    9. Em decisões monocráticas referentes a controvérsia similar à deste processo, Ministros deste Supremo Tribunal aplicaram os óbices jurídicos de ausência de ofensa constitucional direta e incidência da Súmula n. 279: Recurso Extraordinário n. 1.508.183/SP, Relator o Ministro André Mendonça, DJe 18.9.2024; Recurso Extraordinário n. 1.497.840/SP, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, DJe 21.6.2024; e Recurso Extraordinário com Agravo n. 1.455.734/SP, Relator o Ministro Dias Toffoli, DJe 6.12.2023.



    Improcedente a alegação do agravante de que, “em casos análogos, onde o Agravante José Manoel também compõe o polo passivo, o STF, em decisões recentes, reconheceu a repercussão geral do caso, com base no Tema 309, Recurso Extraordinário n.º 656.558” (fl. 11, e-doc. 95).



    10. Na espécie vertente, o Presidente da Seção de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo, nos termos do inc. V do art. 1.030 do Código de Processo Civil, inadmitiu o recurso extraordinário pela ausência de ofensa constitucional direta e pela incidência das Súmulas ns. 279 e 636 deste Supremo Tribunal, nestes termos:



    “(...) para a procedência da pretensão de reexame do elemento subjetivo das condutas imputadas, da revisão do dano verificado ao erário, e da dosimetria das sanções, necessário seria empreender o reexame das provas colhidas no correr do feito. Incidente a Súmula 279 do Col. Supremo Tribunal Federal. 



    Isso não bastasse, a análise de maltrato aos dispositivos constitucionais demandaria o exame de matéria infraconstitucional, o que é vedado pela Súmula 636 do Col. Supremo Tribunal Federal. Com efeito, a ofensa à Constituição Federal deve ser direta e frontal, e não por via reflexa” (fls. 2-3, e-doc. 90).



    No recurso extraordinário com agravo, o agravante repetiu os argumentos do recurso extraordinário, sem impugnar o fundamento da decisão agravada referente à Súmula n. 279 deste Supremo Tribunal. Também não demonstrou, de forma específica e objetiva, motivo para esse óbice de inadmissibilidade do recurso extraordinário ser superado.



    Este Supremo Tribunal assentou a inviabilidade do agravo previsto no art. 1.042 do Código de Processo Civil quando não se impugnam todos os fundamentos da decisão pela qual inadmitido o recurso extraordinário. Incide, na espécie vertente, a Súmula n. 287. Assim, por exemplo:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PROCESSUAL CIVIL. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO DOS FUNDAMENTOS DA DECISÃO DE INADMISSIBILIDADE DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO: SÚMULA N. 287 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO, COM APLICAÇÃO DE MULTA DE 1% SOBRE O VALOR ATUALIZADO DA CAUSA, SE UNÂNIME A VOTAÇÃO” (ARE n. 1.375.262-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 29.11.2022).



    “AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DEVER DE IMPUGNAR OS FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA. INOBSERVÂNCIA. INCIDÊNCIA SÚMULA 287 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. APLICAÇÃO DE MULTA. MAJORAÇÃO DE HONORÁRIOS. I – É deficiente a fundamentação do agravo cujas razões não atacam especificadamente todos os fundamentos da decisão do Tribunal de origem que não admite o recurso extraordinário. Incidência da Súmula 287/STF. II – Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação de multa (art. 1.021, § 4°, do CPC) e majoração de honorários” (ARE n. 1.458.179-ED-AgR, Relator o Ministro Cristiano Zanin, Primeira Turma, DJe 9.2.2024).



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. DECISÃO DE INADMISSIBILIDADE DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. FUNDAMENTOS. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA. INADMISSIBILIDADE DO AGRAVO. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. A parte deve impugnar especificamente, na petição de agravo em recurso extraordinário, todos os fundamentos da decisão de inadmissibilidade do apelo extremo, sob pena de inadmissão do agravo (Súmula 287 do STF). 2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita” (ARE n. 1.346.149-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 5.4.2022).



    “Direito processual Civil. Agravo interno em recurso extraordinário com agravo. Ausência de impugnação específica de todos os fundamentos da decisão que inadmitiu o recurso extraordinário. 1. A parte recorrente não se desincumbiu do dever processual de desconstituir especificamente todos os fundamentos utilizados pelo Tribunal de origem para inadmitir o recurso extraordinário. Incidência, no caso, da Súmula 287/STF. 2. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não houve fixação de honorários na origem. 3. Agravo interno a que se nega provimento “ (ARE n. 1.477.432-AgR, Relator o Ministro Luís Roberto Barroso, Plenário, DJe 7.6.2024).



    A ausência de impugnação de fundamento da decisão de inadmissibilidade do recurso extraordinário é requisito processual determinante do não conhecimento do presente agravo, como se tem na Súmula n. 287 do Supremo Tribunal Federal. 



    Nada há a prover nesta sede recursal.



    11. Pelo exposto, não conheço do presente recurso extraordinário com agravo (inc. III do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal). 



    Publique-se.



    Brasília, 29 de outubro de 2024.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora