Tribunal: STF
Processo: ARE 1528684
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-12-18
Data de publicação: 2024-12-18

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Agravo contra decisão que inadmitiu Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais (Doc. 118).



    Na origem (Doc. 2), o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MINAS GERAIS ajuizou Ação Civil Pública em face GILCIMAR ASSIS DE LOURDES (agente de segurança penitenciário), objetivando, em razão da prática de ato de improbidade previsto no artigo 11, caput, e inciso I, da Lei 8.429/1992, a condenação do réu nas penalidades do artigo 12, inciso III, do mesmo Diploma Legal. 



    Segundo consta da inicial, no dia 6/12/2018, aproximadamente às 17:00 h, no interior do presídio da cidade de Mariana, o requerido efetuou disparo de arma de fogo contra o detento LUIZ ANTÔNIO DA SILVA VIEIRA, sem razão para tal. 



    No contexto fático acima referido, o réu, “após o detento supramencionado lhe chamar a atenção mediante arremesso de objetos, chutes nas grades da porta da cela e gritos, se dirigiu à proximidade da cela e efetuou um disparo de arma de fogo em direção ao preso indicado, atingindo-o em sua cintura” (Doc. 2, fl. 3). 



    Apurou-se que no momento dos fatos, o preso encontrava-se sozinho na cela, a qual se encontrava trancada e sem a possibilidade de fuga ou de prática de ato de agressão pelo preso, que foi socorrido no nosocômio local (Doc. 2, fl. 3). 



    Alega que, “ao agredir o preso, o requerido feriu os princípios basilares do direito administrativo, notadamente a legalidade dos seus atos, a moralidade administrativa e lealdade à instituição ao qual pertence, que são atributos que devem qualificar o agente público, bem como Direitos Fundamentais presentes no art. 5º da Constituição de 1988, tornando o ato adequado a aplicabilidade das sanções previstas pela lei 8429/1992” (Doc. 2, fl. 5). 



    Assim, ante a “inexistência de motivo justo para agressão e pela absoluta desproporção entre a ação do detento (e sua possibilidade de reação) e a conduta do requerido”, fato que “desnatura por completo qualquer alegação de legítima defesa pela ausência de proporcionalidade”, alega que propôs a presente ação de improbidade (Doc. 2, fl. 3).



    O juízo singular julgou improcedentes os pedidos, ao fundamento de que não ficou comprovado o dolo do agente necessário para condená-lo pelo artigo 11, I, da Lei 8.429/1992, aos seguintes fundamentos (Doc. 88, fl. 6):



    “Não se olvida que o réu ao ofender a integridade física do detento sob sua guarda com um disparo de arma de fogo menos letal, agiu com excesso, na medida em que poderia ter utilizado meios mais moderados para contê-lo, fato este que se amolda à redação antiga do caput do artigo 11 da LIA, por violar o disposto no artigo 5º, XLIX, e no artigo 40 da LEP, que asseguram a integridade física do preso, bem como os princípios da proporcionalidade e razoabilidade. 



    Todavia, conforme restou apurado, no momento dos fatos, o detento Luiz Antônio da Silva Vieira estava muito alterado, gritando, chutando as grades e arremessando objetos, além de ter tentado agarrar o réu, revelando-se verossímil a alegação de que, devido ao curto espaço entre a cela e o muro, o agente penitenciário agiu por reflexo ao efetuar apenas um disparo de arma menos letal no antebraço do detento, na tentativa de repelir a agressão, o que, a meu ver, afasta o dolo da conduta.



    Logo, da análise dos elementos fático-probatórios, a conclusão é de que, a despeito da presença do elemento objetivo, ausente o dolo na conduta do réu, elemento necessário para a configuração do ato ímprobo descrito no artigo 11, I, da Lei n. 8.429/82, na esteira do entendimento consolidado pelo c. Supremo Tribunal Federal.”



    Interposta Apelação pelo MPMG (Doc. 94), o Tribunal de origem negou-lhe provimento, em acórdão assim ementado (Doc. 118, fl. 1):



    “EMENTA: APELAÇÕES CÍVEIS – AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – PRÁTICA DE CONDUTA TIPIFICADA NO ARTIGO 11, CAPUT E INC. I, DA LEI Nº 8.429/1992 – REVOGAÇÃO PELA LEI Nº 14.230/2021 – APLICABILIDADE IMEDIATA – RETROATIVIDADE DA NORMA MAIS BENÉFICA AOS ACUSADOS – DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR – SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA MANTIDA, POR OUTROS FUNDAMENTOS. 



    - A Lei Federal nº 14.230/2021 promoveu significativas alterações na Lei nº 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa); dentre outras, alterou o caput do art. 11 e revogou o inciso I desse mesmo dispositivo, que previa como ímproba a prática de ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência.



    - A Lei de Improbidade Administrativa integra parte do Direito Administrativo Sancionador, conforme indicado no art. 17-D da Lei nº 8.429/1992, ao qual se aplica, segundo o entendimento do colendo Superior Tribunal de Justiça, o princípio da retroatividade da lei mais benéfica, previsto no art. 5º, XL, da Constituição Federal, sendo o qual “a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”.



    - Se a conduta descrita na petição inicial não mais configura ato de improbidade administrativa, devido à ausência de previsão legal, não há razão jurídica que permita a condenação do réu por sua prática, pelo que deve ser mantida a sentença que julgado improcedente o pedido inicial, mas por fundamentos diversos.“



    Opostos Embargos de Declaração pelo MPMG (Doc. 125), foram rejeitados (Doc. 129).



    No Recurso Extraordinário (Doc. 151), com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o MINISTÉRIO DO ESTADO DE MINAS GERAIS alega violação aos artigo 5º, XXXVI e XL c/c artigo 37, § 4º, da CF/1988, pois “a retroatividade das leis é hipótese excepcional no ordenamento jurídico, não tendo a Lei n.º 14.230/2021 trazido norma expressa admitindo sua aplicação pretérita. A regra é de que os fatos sejam regulados pela legislação em vigor à época em que foram praticados, conforme o princípio do tempus regit actum” (fl. 7, Doc. 151).



    Argumenta que “nas teses do julgamento do ARE n.º 843.989-PR (Tema 1199), o STF restringiu a aplicação retroativa da Lei n.º 8.429/92, alterada pela Lei n.º 14.230/2021, às ações em andamento que versem sobre atos de improbidade administrativa culposos, o que só abrange a conduta descrita nos autos no art. 10, caput, o que não é o caso dos demais atos em que imputados a título de dolo, conforme descrito na inicial” (fl. 11, Doc. 151).



    Ressalta, ainda, que a “incidência retroativa da nova lei viola o disposto no art. 5º, XL, da Constituição Federal, que tem aplicação restrita à lei penal e no art. 37, § 4º, que deixa assentado a natureza cível das sanções relacionadas aos atos de improbidade administrativa, ressalvada a hipótese do ato culposo conforme tese assentada no Tema de Repercussão Geral n.º 1199” (fl. 14, Doc. 151).



    Por fim, requer o provimento do presente recurso, a fim de que, reconhecida a irretroatividade da Lei 14.230/21, seja reformado o acórdão para determinar o julgamento da questão em conformidade com a Lei 8.429/1992, na sua redação original (fl. 14, Doc. 151).



    Em contrarrazões, o recorrido alega inexistência de violação direta à Constituição Federal. No mérito, postula a manutenção do acórdão recorrido (Doc. 154).



    Em exame de admissibilidade, o Tribunal de origem inadmitiu o RE, ao fundamento de que o acordão recorrido decidiu em harmonia com a jurisprudência do STF, “no sentido de que as mudanças promovidas pela Lei nº 14.230/2021 no art. 11 da LIA aplicam-se aos atos de improbidade praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado” (fl. 3, Doc. 156).



    No Agravo, o MPMG alega que há julgados nesta CORTE que decidem de forma diversa do acórdão recorrido (Doc. 181).



    É o relatório. Decido. 



    Conforme acima relatado, o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MINAS GERAIS ajuizou Ação Civil Pública em face de GILCIMAR ASSIS DE LOURDES, objetivando a sua condenação nas penalidades do artigo 12, III, da Lei 8.429/1992 em razão da prática de ato de improbidade administrativa previsto no artigo 11, caput, e inciso I, do mesmo diploma legal.



    Isto porque, no dia 6/12/2021, por volta das 17:00 h, no interior do Presídio da cidade de Mariana, o réu, na qualidade de agente de segurança penitenciário, efetuou disparo de arma de fogo contra o detento LUIZ ANTÔNIO DA SILVA VIEIRA, sem nenhuma razão para tanto.



    O Tribunal de origem negou provimento à Apelação do ora recorrente, confirmando a sentença ao entendimento de que o caput e o inciso I do art. 11 da Lei 8.429/1992, na sua redação original, foram revogados pela Lei 14.230/2021. 



    Entretanto, a conduta imputada ao requerido não configura ato de improbidade administrativa, uma vez que inexiste na Lei 8.429/1992 dispositivo no qual o ato indicado possa ser enquadrado.



    Considerando que a conduta praticada pelo réu tem previsão na legislação penal, o ato imputado deve ser apurado na esfera criminal.



    De qualquer forma, não é mais possível impor condenação pelo artigo 11 da LIA, a menos que a conduta praticada no caso concreto esteja expressamente prevista nos incisos daquele dispositivo, pois a nova redação trazida pela Lei 14.230/2021 adotou, no caput, a técnica da previsão exaustiva de condutas.



    O entendimento acima não se aplica quando houver sentença condenatória transitada em julgado.



    Sobre a matéria, o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, no ARE 843.989-RG, Tema 1199, reconheceu a repercussão geral da questão constitucional objeto daquele recurso, da seguinte forma: Definição de eventual (IR)RETROATIVIDADE das disposições da Lei 14.230/2021, em especial, em relação: (I) A necessidade da presença do elemento subjetivo dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa, inclusive no artigo 10 da LIA; e (II) A aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente.



    A alteração legislativa significativa, portanto, diz respeito à revogação da previsão legal de ato de improbidade administrativa culposo, anteriormente previsto na redação originária do artigo 10 da LIA, e suas consequências em relação aos atos anteriormente praticados e decisões judiciais já proferidas; uma vez que, a partir da edição da Lei 14.230, de 25 de outubro de 2021, não há mais, no ordenamento jurídico, a tipificação para atos culposos de improbidade administrativa.



    A opção do legislador em alterar a lei de improbidade administrativa com a supressão da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa independentemente da concordância ou não com seu mérito foi clara e plenamente válida, uma vez que é a própria Constituição Federal que delega à legislação ordinária a forma e tipificação dos atos de improbidade administrativa e a gradação das sanções constitucionalmente estabelecidas (CF, art. 37, §4º).



    No Parecer Preliminar de Plenário n. 1 PLEN, emitido pelo Deputado CARLOS ZARATTINI (PT/SP), acerca do Projeto de Lei 10.887/2018, de autoria do Deputado ROBERTO LUCENA, que altera a Lei 8.429/1992, colhe-se a seguinte observação:



    Deveras, o que se observou ao longo dos diversos debates foi a premente necessidade de adequação do texto legal, de forma a afastar presunções acerca de elementos essenciais para a configuração do ato de improbidade, como, por exemplo, a ocorrência de dano, a presença de dolo na conduta do agente e a extensão de seus efeitos a terceiros.



    (...)



    O desejo de Justiça que emana da sociedade precisa ser orientado com o respeito às garantias dos acusados. Desta forma, o sentido da atualização a ser realizada na Lei de Improbidade Administrativa deve ser o de orientar sua aplicação com base em preceitos sólidos de garantia da ampla defesa, contraditório e presunção da inocência, de forma a racionalizar a tutela da moralidade administrativa. (https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1938173. p. 11).



    Na Audiência Pública na Comissão de Constituição e Justiça realizada em 28/9/2021, acerca da Lei 14.230/2021, (https://legis.senado.leg.br/comissoes/reuniao?1&reuniao=10256), IZAIAS JOSÉ DE SANTANA (Prefeito de Jacareí SP e doutor em direito pela USP) afirmou que, no que se refere ao elemento subjetivo, é incontestável a responsabilidade daquele que, por exemplo, dolosamente se enriqueceu ilicitamente. Por outro lado, quando trazido para o campo da responsabilização a culpa, exige-se que o prefeito seja onisciente e onipresente, ou seja, poderia ser responsabilizado pela conduta culposa de qualquer agente público nomeado por ele.



    Nesse sentido, o Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, presidente da Comissão de Juristas que elaborou o anteprojeto, expôs que:



    A modalidade culposa do ato de improbidade administrativa lesivo ao erário, previsto no art. 10 na redação atual da LIA, foi suprimida na proposta da reforma. Tal opção partiu da premissa, conforme exposto na justificativa do projeto, de que não seria dogmaticamente razoável compreender como ato de improbidade o equívoco, o erro ou a omissão decorrente de uma negligência, uma imprudência ou uma imperícia, bem como explicitou que evidentemente tais situações não deixam de poder se caracterizar como ilícito administrativos que submetem a sanções daquela natureza e, acaso haja danos ao erário, às consequências da lei civil quanto a ressarcimento (Breves Considerações sobre o Anteprojeto de Reforma da Lei de Improbidade Administrativa: A proposta da Comissão de Juristas Nomeada pela Câmara dos Deputados. Edição Comemorativa. 30 ANOS DO STJ. Superior Tribunal de Justiça).



    O alerta feito pelo Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES é importante, para deixar claro que a revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa não afasta a possibilidade de responsabilização do agente por atos ilícitos administrativos e suas respectivas sanções, bem como pelo eventual ressarcimento ao erário.



    À partir da edição da nova Lei 14.230/2021, portanto, o agente público que, culposamente, causar dano ao erário poderá responder civil e administrativamente por ato ilícito, porém não mais por ato de improbidade administrativa; nos termos, inclusive, do artigo 28 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), que dispõe que o agente público responderá pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro



    Essa previsão foi regulamentada pelo Decreto 9.830/2019 que, no art. 12, § 1º, conceitua erro grosseiro como culpa grave caracterizada por extremo grau de negligência, imprudência ou imperícia, nesses termos:



    Art. 12. O agente público somente poderá ser responsabilizado por suas decisões ou opiniões técnicas se agir ou se omitir com dolo, direto ou eventual, ou cometer erro grosseiro, no desempenho de suas funções.



    §1º Considera-se erro grosseiro aquele manifesto, evidente e inescusável praticado com culpa grave, caracterizado por ação ou omissão com elevado grau de negligência,imprudência ou imperícia.



    Ao revogar a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, entretanto, a Lei 14.230/2021, não trouxe qualquer previsão de “anistia” geral para todos aqueles que, nesses mais de 30 anos de aplicação da LIA, foram condenados pela forma culposa do artigo 10; nem tampouco determinou, expressamente, sua retroatividade ou mesmo estabeleceu uma regra de transição que pudesse auxiliar o intérprete na aplicação dessa norma - revogação do ato de improbidade administrativa culposo - em situações diversas como ações em andamento, condenações não transitadas em julgado e condenações transitadas em julgado.



    A Lei 14.230/2021, somente, estabeleceu uma genérica aplicação “ao sistema de improbidade administrativa os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador”, que precisa ser compreendida.



    A Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988, inovou em matéria de Administração Pública, consagrando os princípios e preceitos básicos referentes à gestão da coisa pública.



    Ressalte-se que nenhuma das Constituições anteriores havia constitucionalizado os princípios e preceitos básicos do Direito Administrativo de maneira tão detalhada e completa quanto a atual Constituição Federal de 1988 (Cf. a respeito: HILTON CAMPANHOLE Lobo; ADRIANO CAMPANHOLE. Constituições do Brasil. 14. ed. São Paulo: Atlas, 2000; Constituição da República Federativa do Brasil (1946, 1967, 1969, 1988): quadro comparativo. Brasília: Senado Federal, 1996.), e, igualmente, tal hipótese não encontra paralelo no Direito Comparado.



    Como destacou JOSÉ CRETELLA JÚNIOR,



    “pela primeira vez na história do Direito Constitucional positivo brasileiro vamos encontrar, na Lei Magna, a expressão Administração Pública, no Capítulo VII, cujo título é precisamente este: Administração Pública (A administração pública. In: Vários autores. A Constituição brasileira de 1988. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1990. p. 94).”



    Poder-se-ia afirmar ainda que a atual Constituição da República codificou as principais normas do Direito Administrativo, que, como lembra JEAN RIVEIRO, é essencialmente não codificado (Direito administrativo. Coimbra: Almedina, 1981. p. 35); prevendo normas de gerência, contratação, publicidade, entre outras; além do Estatuto do Servidor Público e de mecanismos de controle da Administração.



    A codificação constitucional das normas administrativas possibilitou a consagração de uma Teoria Geral do Direito Constitucional Administrativo, voltada para a observância dos princípios constitucionais básicos e tendo por finalidade limitar o poder estatal, prevendo instrumentos de controle e meios de responsabilização dos agentes públicos, para garantia de transparência e probidade na administração e voltados para o combate à corrupção.



    Como salientado por MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO,



    “a corrupção, embora sua feição mude de época para época, é um fenômeno presente em todos os tempos. Dela, não escapa regime algum. Igualmente, ela existe no mundo inteiro, conquanto em níveis diversos. É assim um mal que todo regime tem de estar preparado para enfrentar. Contudo, observa o citado professor, a corrupção é particularmente grave numa democracia. Esta, com efeito, confia na representação para realizar o interesse geral. Se ela é corrupta e persegue o seu bem particular, o regime fica totalmente desfigurado. Além disso, na democracia, rapidamente a corrupção desmoraliza o Poder, além de ser um fator de ineficiência. Por isso, pode levar facilmente à perda da legitimidade do regime” (A democracia no limiar do século XXI. São Paulo: Saraiva, 2001. p. 87-88).



    Dessa forma, em face da modernização e do agigantamento do Estado, a constitucionalização do Direito Administrativo representou verdadeiro instrumento de combate à corrupção em todos os níveis da Administração Pública, em defesa da legitimidade do regime democrático.



    Importante lembrar a lição de KARL LOEWESTEIN, quando afirmou que,



    “na sociedade do Século XX, se pode considerar como o fenômeno mais digno de ser ressaltado a transformação do Estado Legislativo em Estado Administrativo” (Teoria de la constitucion. Barcelona: Ariel, 1946. p. 66).



    A Constituição de 1988, portanto, constitucionalizou regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos, dando novos contornos ao Direito Administrativo Sancionador (DAS), que deixou de somente regular a relação administrado/administração, passando a ter princípios e valores próprios de regência da legalidade e moralidade na atuação do Poder Público.



    Essa concepção, como anteriormente citado, foi consagrada com a promulgação da Constituição Federal de 1988, como esclarecem PIMENTA OLIVEIRA e MUSETTI GROTTI:



    “A Constituição reconhece o valor jurídico diferenciado do interesse público como categoria própria e não assimilável aos meros interesses pronunciados por administradores públicos ou meramente associados aos órgãos e entes públicos e governamentais, por lei ou atos infralegais. Não se trata de mero conceito jurídico indeterminado que a teoria da linguagem possa esgotar como operacionalizá-lo. O interesse público é um conceito recepcionado na Constituição. Isto se faz no capítulo próprio dos Direitos e Garantias Fundamentais (artigo 19, inciso I), no capítulo dedicado à Administração Pública, em seu significado funcional (artigo 37, inciso LX, na disciplina das leis (artigo 66, parágrafo 1°), na atividade de gestão da função pública na Magistratura (artigo 93, inciso VIII e artigo 95, inciso II) e no Ministério Público (artigo 128, parágrafo 5°, inciso I, alínea b), e na distinção do campo da legalidade (tal como cristalizado na própria Constituição) do preceituado como próprio ao interesse público, em seu ADCT (artigo 51 ADCT). Esta presença constitucional significa que aos intérpretes não é dado ignorar ou reduzir sua relevância no sistema jurídico, devendo cumprir a função de demonstrar as suas projeções normativas no processo de concretização constitucional” (Direito administrativo sancionador brasileiro: breve evolução, identidade, abrangência e funcionalidades. Interesse Público IP, Belo Horizonte, ano 22, nº 120, p. 83-126, març./abr. 2020, p. 90).



    É nesse sentido que deve ser entendido e interpretado o denominado “Direito Administrativo Sancionador (DAS)”, que é sub-ramo do Direito Administrativo e consiste na "expressão do efetivo poder de punir estatal, que se direciona a movimentar a prerrogativa punitiva do Estado, efetivada por meio da Administração Pública e em face do particular ou administrado" (BENEDITO GONÇALVES; RENATO CÉSAR GUEDES GRILO). Os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador no regime democrático da constituição de 1988. Revista Estudos Institucionais, v. 7, nº 2, mai./ago. 2021, p. 468).



    Diferentemente do Direito Penal, que materializa o ius puniendi na seara judicial, mais precisamente no juízo criminal; o Direito Administrativo Sancionador tem aplicação no exercício do ius puniendi administrativo; sendo ambos expressões do poder punitivo estatal, porém representando sistemas sancionatórios que não guardam similitude de lógica operativa (JOSÉ ROBERTO PIMENTA OLIVEIRA; DINORÁ ADELAIDE MUSETTI GROSSI. Direito Administrativo sancionador brasileiro: breve evolução, identidade, abrangência e funcionalidades. Interesse Público IP, Belo Horizonte, ano 22, nº 120, p. 83-126, mar./abr., 2020, p. 90).



    Na impossibilidade de aplicação do Direito Penal ao sistema de improbidade, por expressa determinação constitucional que prevê responsabilidades diversas (CF, art. 37, §4º), a nova lei optou, expressamente, por estabelecer a aplicação do Direito Administrativo Sancionador no âmbito do sistema de improbidade administrativa, reforçando a natureza civil do ato de improbidade.



    E o fez, para garantir um maior rigor procedimental nas investigações e uma maior efetividade na aplicação do contraditório e ampla defesa.



    Na presente hipótese, portanto, para a análise da retroatividade ou irretroatividade ou não da norma mais benéfica trazida pela Lei 14.230/2021 - revogação do ato de improbidade administrativa culposo - o intérprete deverá, obrigatoriamente, conciliar os seguintes vetores:



    (1) A natureza civil do ato de improbidade administrativa definida diretamente pela Constituição Federal;



    (2) A constitucionalização, em 1988, dos princípios e preceitos básicos, regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos, dando novos contornos ao Direito Administrativo Sancionador (DAS)



    (3) A aplicação dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador ao sistema de improbidade administrativa por determinação legal;



    (4) Ausência de expressa previsão de anistia geral aos condenados por ato de improbidade administrativa culposo ou de retroatividade da lei civil mais benéfica;



    (5) Ausência de regra de transição.



    A análise conjunta desses vetores interpretativos nos conduz à conclusão de que o princípio da retroatividade da lei penal, consagrado no inciso XL do artigo 5º da Constituição Federal (“a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”) não tem aplicação automática para a responsabilidade por atos ilícitos civis de improbidade administrativa, por ausência de expressa previsão legal e sob pena de desrespeito à constitucionalização das regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos com flagrante desrespeito e enfraquecimento do Direito Administrativo Sancionador.



    O inciso XL deve ser interpretado em conjunto com o inciso XXXVI, ambos do artigo 5º da Constituição Federal.



    Em regra, a lei não deve retroagir, pois “não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada”, inclusive no campo penal, salvo, excepcionalmente, quando se tratar de lei penal mais benéfica, quando então “retroagirá para beneficiar o réu”. Trata-se, portanto, de expressa e excepcional previsão constitucional de retroatividade.



    O art. 6º da LINDB também estatui a irretroatividade das leis, ao estabelecer que:



    “A Lei em vigor terá efeito imediato e geral, respeitados o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada.”



    Portanto, a retroatividade das leis é hipóteses excepcional no ordenamento jurídico, sob pena de ferimento à segurança e estabilidade jurídicas; e, dessa maneira, inexistindo disposição expressa na Lei 14.230/2021, não há como afastar o princípio do tempus regit actum.



    A norma constitucional que estabelece a retroatividade da lei penal mais benéfica funda-se em peculiaridades únicas desse ramo do direito, o qual está vinculado à liberdade do criminoso (princípio do favor libertatis), fundamento inexistente no Direito administrativo sancionador; sendo, portanto, regra de exceção, que deve ser interpretada restritivamente, prestigiando-se a regra geral da irretroatividade da lei e a preservação dos atos jurídicos perfeitos; principalmente porque no âmbito da jurisdição civil, impera o princípio tempus regit actum.



    Nesse sentido, RAFAEL MUNHOZ DE MELLO afirma que:



    “não se pode transportar para o Direito Administrativo Sancionador a norma penal da retroatividade da lei que extingue a infração ou torna mais amena a sanção punitiva", pois "não há no Direito Administrativo sancionador o princípio da retroatividade da lei benéfica ao infrator. É que o dispositivo constitucional que estabelece a retroatividade da lei penal mais benéfica "funda-se em peculiaridades únicas do Direito Penal, inexistentes no Direito Administrativo Sancionador" (Princípios constitucionais de direito administrativo sancionador: as sanções administrativas à luz da Constituição federal de 1988. São Paulo, Malheiros, 2007, p. 154-155).



    RICARDO BARROS LEONEL defende que:



    “a aplicação retroativa da disciplina mais benéfica da tutela da probidade administrativa colide, quando menos, com os dois dispositivos constitucionais: o art. 5º, XL, da CF, que tem aplicação restrita ao direito penal (aplicado na jurisdição, ou à sua feição na esfera administrativa, que é o direito administrativo disciplinar); e o art. 37, § 4º, da CF, que deixa assentado que a tutela da probidade administrativa e as sanções relacionadas aos atos ilícitos não são penais, mas sim civis” (Nova LIA: aspectos da retroatividade associada ao direito sancionador. In: Consultor Jurídico, em 17 de novembro de 2021, citado por ROGÉRIO TADEU ROMANO, In: Aspectos Polêmicos da Lei de Improbidade Administrativa Uma Hipótese de Aplicação da Nova Lei de Improbidade Administrativa e o Direito Intertemporal, p. 86. Revista de Direito Administrativo, nº 197, maio 2022).



    Nesse sentido da irretroatividade, a Segunda Turma desta CORTE já decidiu no ARE 1.019.161-AgR, Rel. RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, DJe de 12/5/2017, no qual o Relator consignou que:



    “Verifica-se, portanto, que a retroatividade da norma mais benéfica em favor do réu é um princípio exclusivo do Direito Penal, onde está em jogo a liberdade da pessoa, admitindo, até mesmo, o ajuizamento de revisão criminal após o trânsito em julgado da sentença condenatória, há qualquer tempo.”



    Confira-se a ementa do acórdão:



    “Ementa: ELEITORAL. PRESTAÇÃO DE CONTAS PARTIDÁRIAS DO EXERCÍCIO DE 2009. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. RETROATIVIDADE DA NORMA MAIS BENÉFICA (LEI 13.165/2015) NA IMPOSIÇÃO DE MULTA POR CONTAS REJEITADAS. IMPOSSIBILIDADE. INTERPRETAÇÃO DAS REGRAS DE APLICAÇÃO DA NORMA CONSTANTES NA LEI DE INTRODUÇÃO ÀS NORMAS DO DIREITO BRASILEIRO. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO DIRETA AO TEXTO CONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. AGRAVO REGIMENTAL IMPROVIDO. 



    I - O processo de análise de contas partidárias está contido no conjunto da jurisdição cível, na qual impera o princípio do tempus regit actum. Ou seja, na análise de um fato determinado, deve ser aplicada a lei vigente à sua época. 



    II - O caráter jurisdicional do julgamento da prestação de contas não atrai, por si só, princípios específicos do Direito Penal para a aplicação das sanções, tais como o da retroatividade da lei penal mais benéfica. 



    III - Questão que se interpreta com base na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Decreto-Lei 4.657/1942), sendo esta a norma que trata da aplicação e da vigência das leis, uma vez que não há violação frontal e direta a nenhum princípio constitucional, notadamente ao princípio da não retroatividade da lei penal (art. 5°, XL, da CF/1988). 



    IV - Eventual violação ao texto constitucional, que no presente caso entendo inexistente, se daria de forma meramente reflexa, circunstância que torna inviável o recurso extraordinário. 



    V - Agravo regimental a que se nega provimento.”



    Nesse precedente, o