Tribunal: STF
Processo: ADPF 921
Classe: ADPF
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-11-12
Data de publicação: 2024-11-12

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. O partido Rede Sustentabilidade ajuizou esta arguição de descumprimento de preceito fundamental contra diversos atos de assentimento prévio concedidos pelo Ministro Chefe do Gabinete de Segurança Institucional (GSI), na condição de Secretário-Executivo do Conselho de Defesa Nacional (CDN), mediante os quais autorizada a realização de pesquisa para mineração na área denominada “Cabeça do Cachorro”, no Estado do Amazonas.



    Faz referência aos Atos de Assentimento Prévio n. 42, de 7 de abril de 2021; 108, de 26 de julho de 2021; 111, 125 e 133, de 16 de agosto de 2021; e 236 e 253, de 2 de dezembro de 2021. Também questiona o art. 2º da Resolução n. 22, de 30 de janeiro de 2020, da Agência Nacional da Mineração, que estabelece prazos máximos para apreciação dos requerimentos de liberação de determinadas atividades de mineração pela ANM, sob pena de aprovação tácita.



    Aponta violação dos preceitos fundamentais insculpidos nos arts. 1º, III (dignidade da pessoa humana); 5º, caput (direito à vida); 6º e 196 (direito à saúde); 91, § 1º, III (competência do Conselho de Defesa Nacional para opinar sobre exploração de recursos naturais na faixa de fronteira); 170, VI (princípio da defesa do meio ambiente); 225 (direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado); e 231, caput e § 3º (direito dos povos indígenas sobre suas terras e necessidade de autorização prévia do Congresso Nacional para realização de pesquisas minerais em seus territórios), todos da Carta da República. 



    Afirma que a autorização para pesquisa de lavra de minérios dentro de territórios indígenas e unidades de preservação ambiental constitui ameaça à saúde e à vida dos povos originários e ao direito deles de viver em seus territórios de acordo com suas culturas e tradições. Realça desrespeitados os princípios da prevenção e da precaução.



    Discorre sobre a relação entre a atividade de mineração e a dizimação de populações indígenas e a devastação ambiental. Alega que os atos de assentimento prévio impugnados poderão promover a expansão do garimpo.



    Sustenta caber a arguição contra atos praticados pelo Ministro Chefe do Gabinete de Segurança Institucional e o Diretor-Geral da Agência Nacional de Mineração, dizendo afrontarem os direitos fundamentais dos povos originários e o dever de preservação do meio ambiente.



    Articula, ainda, com a inconstitucionalidade do art. 2º da Resolução n. 22/2020/ANM, que estabelece prazos máximos para a apreciação dos requerimentos de liberação de determinadas atividades de mineração pela Agência, sob pena de aprovação tácita. Cita o entendimento firmado na ADPF 656, da relatoria do ministro Ricardo Lewandowski, DJe de 31 de agosto de 2020, no sentido da inconstitucionalidade da aprovação tácita de utilização de agrotóxicos por violação do direito à saúde e dos princípios da precaução e da proibição do retrocesso socioambiental.



    Quanto ao risco, menciona a saúde dos integrantes das comunidades indígenas afetadas e a irreversibilidade dos danos ambientais.



    Requer, em sede cautelar, seja determinada a suspensão (i) de todos os atos de consentimento e autorização de pesquisa ou lavra concedidos pelo CDN e pela ANM em áreas localizadas dentro ou nas proximidades de terras indígenas ou unidades de conservação na região “Cabeça de Cachorro”, no Estado do Amazonas; (ii) da eficácia do art. 2º da Resolução n. 22, de 30 de janeiro de 2020, da Agência Nacional de Mineração.



    Pede, ao fim, a declaração de inconstitucionalidade daqueles mesmos atos.



    Em aditamento à inicial apresentado em 13 de dezembro de 2021 (eDoc 33), o proponente sustentou que a concessão de autorização para garimpeiros desenvolverem atividades em regiões próximas a terras indígenas e unidades de conservação não se limita à região da “Cabeça do Cachorro”, citando ocorrências nos Estados de Roraima e Mato Grosso do Sul. Suscitou, ainda, prevenção desta arguição com a ADPF 709, Relator o ministro Luís Roberto Barroso.



    Em 8 de fevereiro de 2022, determinei a remessa dos autos ao Presidente do Tribunal para pronunciar-se sobre a prevenção suscitada. Segundo a Secretaria Judiciária, por não terem sido identificados objetos coincidentes entre as duas ações, procedeu-se à distribuição por sorteio, nos termos do art. 77-B do Regimento Interno do Supremo. A par dessas informações, a Presidência da Corte decidiu manter a distribuição do feito a este Relator.



    Em 16 de janeiro de 2023 (eDoc 52), o autor informou nos autos a continuidade dos atos ditos ilegais ao longo do ano de 2022, fazendo menção ao Ato de Assentimento Prévio n. 285, de 14 de dezembro de 2022, autorizando a pesquisa para mineração de ouro em área localizada em Iracema (RR), a uma distância de 7,8 km da Terra Indígena (TI) Yanomami. Postulou o deferimento dos pedidos formulados no aditamento à inicial.



    No dia 17 seguinte, a ministra Rosa Weber, Presidente da Corte à época, requisitou informações ao Ministro Chefe do GSI e ao Diretor-Geral da Agência Nacional de Mineração, a serem prestadas no prazo comum de cinco dias, com posterior vista ao Advogado-Geral da União e ao Procurador-Geral da República, sucessivamente, no prazo de cinco dias.



    O Gabinete de Segurança Institucional, em informações (eDoc 58), sustenta que suas decisões se pautaram na Lei n. 6.634, de 2 de maio de 1979, e no Decreto n. 85.064, de 26 de agosto de 1980, que dispõem sobre a Faixa de Fronteira. Alega ser o assentimento prévio uma etapa administrativa intermediária entre o pedido inicial do interessado e a respectiva autorização do órgão regulador, incumbindo à ANM assegurar o cumprimento das exigências legais específicas antes de submeter o requerimento à Secretaria-Executiva do CDN. Destaca a cassação dos Atos de Assentimento Prévio n. 42, 108, 111, 125, 133, 236 e 253 por meio do Ato de Cassação n. 267, de 23 de dezembro de 2021, após manifestação da ANM, da Funai e do ICMBio. Assinala que aqueles atos de assentimento prévio tratavam da pesquisa de minério, e não de lavra garimpeira, como equivocadamente indicado na inicial. Garante, ainda, não terem sido expedidas autorizações de pesquisa aos respectivos titulares, inexistindo prejuízo. Defende a lisura do Ato de Assentimento Prévio n. 285/2022, uma vez que seu objeto é a pesquisa minerária, mas não a lavra, e o local apontado é área já antropizada, que abriga, inclusive, os Projetos de Assentamento Maranhão, Japão e São José, geridos pelo Incra, este último situado entre a TI Yanomami e o local de pesquisa. Pontua ter sido observado, em todos os atos de assentimento prévio, o limite máximo de 10 mil hectares, relativos ao regime de autorização de pesquisa na Amazônia Legal, conforme definido no art. 42, § 1º, da Portaria n. 155, de 12 de maio de 2016, do Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM). Pugna pela improcedência dos pedidos.



    A Agência Nacional de Mineração sustenta o não cabimento da arguição de descumprimento de preceito fundamental contra normas de caráter secundário. Assevera não levado em conta o requisito da subsidiariedade. Cita, a título de exemplo, a Ação Civil Pública n. 1000580-84.2019.4.01.3200, ajuizada pelo Ministério Público Federal em face da ANM, na qual proferida decisão liminar determinando o indeferimento de todos os requerimentos de pesquisa ou de lavra minerais incidentes sobre terras indígenas no Estado do Amazonas. Conforme aduz, não outorga títulos minerários em Terras Indígenas e, quanto aos limites da proximidade, observa o Parecer n. 469/2015/DNPM, e a Nota n. 373/2022/ANM. Sublinha não se aplicar a Resolução n. 22/2020/ANM aos requerimentos de pesquisa mineral, principalmente em terras indígenas, razão pela qual afirma não haver pretensão resistida por parte da agência a justificar o ajuizamento da presente ação. No mérito, destaca suas competências institucionais. Diz ter instaurado o Processo Administrativo n. 48051.005459/2021-63 após a veiculação da matéria jornalística citada na inicial. Segundo narra, constatou-se que os dados de georreferenciamento fornecidos pela Funai – e nos quais a análise dos requerimentos de assentimento prévio se basearam – estavam desatualizados, o que interferiu na avaliação da existência ou não de sobreposição com terras indígenas. Aponta a cassação dos atos de assentimento prévio irregulares após o fornecimento de dados atualizados pela fundação. Assegura indeferir todos os requerimentos com interferência total em terras indígenas, e seguir procedimento de redução da poligonal do requerimento em caso de interferência parcial, a fim de viabilizar o aproveitamento mineral fora dos limites de demarcação. Em relação à Resolução n. 22/2020/ANM, enfatiza que tal dispositivo nunca foi aplicado, uma vez que o sistema de processamento dos requerimentos de assentimento prévio não é capaz de identificar a existência de interferência. Diz não se opor à suspensão do art. 2º da referida norma, no que se refere à aprovação tácita dos requerimentos de títulos minerários.



    O Advogado-Geral da União, na petição/STF n. 10.289/2023, sinaliza a perda parcial do objeto da ação ante a revogação de parte dos atos impugnados pelo Ato de Cassação n. 267/2021. Suscita, ainda, a inadmissibilidade da arguição ante a ausência de impugnação de todo o complexo normativo. Salienta estar a matéria em discussão fundada no Decreto-Lei n. 227/1967 (Código de Mineração), na Lei n. 7.805/1989, que altera aquele decreto e cria o regime de permissão de lavra garimpeira, e na Lei n. 6.634/1979, que dispõe sobre a Faixa de Fronteira. Pondera que, para alcançar o resultado pretendido pelo autor, seria necessário arguir a inconstitucionalidade daqueles diplomas por proteção insuficiente das terras e direitos dos povos indígenas. Quanto ao mérito, após discorrer sobre o papel dos diversos órgãos estatais responsáveis pela regulação e fiscalização das atividades de mineração, acentua que todos os atos de assentimento prévio impugnados se referem a pesquisa, e não a lavra de minérios. Realça o fato de a área abarcada no Ato de Assentimento Prévio n. 285/2022 não se sobrepor a terras indígenas. Alude às informações prestadas pelas autoridades governamentais no sentido do enrijecimento dos critérios decisórios, o que resultou no indeferimento de todos os requerimentos que acarretem interferência em terras indígenas ou unidades de conservação. Relativamente ao art. 2º da Resolução n. 22/2020/ANM, a despeito da manifestação da ANM quanto à sua inaplicabilidade, considera necessária a declaração de inconstitucionalidade da norma de modo a impedir eventual aplicação lesiva. Conclui pelo conhecimento parcial da ação e, nessa extensão, pela procedência parcial dos pedidos.



    O Procurador-Geral da República, em seu parecer (petição/STF n. 24.583/2023), arguiu o prejuízo parcial da ação ante a cassação de parte dos atos de assentimento prévio questionados. Destaca a validade do Ato de Assentimento Prévio n. 285/2022, uma vez que inexiste sobreposição da área de pesquisa com terras indígenas, e o local já se encontra antropizado, com outros projetos em funcionamento. Salienta ser objeto daquele ato a pesquisa minerária, e não a lavra, o que afastaria o alegado potencial lesivo. Remetendo-se às informações prestadas pela ANM, no sentido do indeferimento imediato dos pedidos irregulares formulados perante aquele órgão, frisa inexistir autorização legal para a realização de pesquisa ou lavra mineral em território indígena. Faz referência aos arts. 49, XVI; 176, § 1º; e 231, §§ 3º e 6º, da Lei Maior, que instituem parâmetros mais rigorosos para a exploração de recursos naturais em terras tradicionalmente ocupadas. Preconiza a inadmissibilidade da arguição no que se refere ao art. 2º da Resolução n. 22/2020/ANM, ante o caráter secundário da norma, que regulamenta o disposto nos arts. 10, 11 e 18 do Decreto n. 10.178/2019. No mérito, busca a atribuição de interpretação conforme à Constituição àquele ato normativo, de modo a explicitar que nenhum ato que possa ter impacto sobre o meio ambiente ou terras indígenas poderá ser objeto de aprovação tácita pelo poder público sem antes observar as avaliações dos órgãos competentes, nos termos da legislação vigente. Opina pelo conhecimento parcial da arguição de descumprimento de preceito fundamental apenas quanto ao Ato de Assentimento Prévio n. 285/2022 e, na parte conhecida, pela improcedência. Quanto à Resolução n. 22/2020/ANM, opina pelo não conhecimento da ação, e, caso conhecida, pela atribuição de interpretação conforme a fim de explicitar que nenhum ato que possa ter impacto sobre o meio ambiente ou terras indígenas haverá de ser autorizado sem avaliação criteriosa e responsável dos órgãos competentes.



    É o relatório. Decido.



    2. A controvérsia submetida ao crivo do Supremo diz respeito à constitucionalidade de atos de assentimento prévio expedidos pelo Chefe do Gabinete de Segurança Institucional, autorizando a pesquisa de minério em áreas próximas a terras indígenas e unidades de conservação ambiental.



    Em que pesem os argumentos lançados na inicial, entendo ser caso de inadmissibilidade desta arguição.



    Em primeiro lugar, os atos impugnados não podem ser entendidos como atos do poder público passíveis de questionamento por meio da arguição de descumprimento fundamental, pois não possuem autonomia – são etapas do procedimento administrativo, constituindo atos intermediários, preparatórios.



    O requerente impugna não os alvarás de pesquisa outorgados pela Agência Nacional de Mineração, mas os atos de assentimento prévio expedidos pelo Chefe do Gabinete de Segurança Institucional, que representam apenas uma das etapas do processo de obtenção de autorização para pesquisa mineral.



    A pesquisa mineral sujeita-se a regime de autorização, cabendo ao Diretor-Geral da Agência Nacional de Mineração (antigo Departamento Nacional de Produção Mineral) expedir o alvará, nos termos dos arts. 2º, II, e 15 do Decreto-Lei n. 227, de 28 de fevereiro de 1967 (Código de Mineração):



    Art. 2º. Os regimes de aproveitamento das substâncias minerais, para efeito deste Código, são:



    [...]



    II - regime de autorização, quando depender de expedição de alvará de autorização do Diretor-Geral do Departamento Nacional de Produção Mineral - DNPM;



    Art. 15. A autorização de pesquisa será outorgada pelo DNPM a brasileiros, pessoa natural, firma individual ou empresas legalmente habilitadas, mediante requerimento do interessado.



    Quando as atividades de mineração estiverem compreendidas na faixa de fronteira, a autorização para sua realização depende também do assentimento prévio do Conselho de Defesa Nacional (anteriormente designado Conselho de Segurança Nacional), por exigência constitucional:



    Art. 91. O Conselho de Defesa Nacional é órgão de consulta do Presidente da República nos assuntos relacionados com a soberania nacional e a defesa do Estado democrático, e dele participam como membros natos:



    [...]



    § 1º Compete ao Conselho de Defesa Nacional:



    [...]



    III - propor os critérios e condições de utilização de áreas indispensáveis à segurança do território nacional e opinar sobre seu efetivo uso, especialmente na faixa de fronteira e nas relacionadas com a preservação e a exploração dos recursos naturais de qualquer tipo;



    A exigência consta, ainda, da Lei n. 6.634, de 2 de maio de 1979, que assim dispõe sobre a faixa de fronteira:



    Art. 2º. - Salvo com o assentimento prévio do Conselho de Segurança Nacional, será vedada, na Faixa de Fronteira, a prática dos atos referentes a:



    [...]



    IV - instalação de empresas que se dedicarem às seguintes atividades:



    a) pesquisa, lavra, exploração e aproveitamento de recursos minerais, salvo aqueles de imediata aplicação na construção civil, assim classificados no Código de Mineração;



    [...]



    § 3º. - Os pedidos de assentimento prévio serão instruídos com o parecer do órgão federal controlador da atividade, observada a legislação pertinente em cada caso.



    De acordo com o art. 16 do Decreto n. 85.064, de 26 de agosto de 1980, que regulamenta a Lei n. 6.634/1979, o assentimento prévio “é condição para a outorga de direito à execução das atividades de pesquisa, de lavra, de exploração e de aproveitamento de recursos minerais”.



    Ou seja, isoladamente, o ato de assentimento prévio não tem o condão de gerar os efeitos apontados na inicial, uma vez que, por si só, não autoriza a realização de pesquisas minerais, atividade associada pelo requerente à degradação ambiental e à violação de direitos dos povos indígenas. O assentimento prévio precisa ser seguido da outorga do título minerário, de competência da ANM, para permitir o início das atividades de pesquisa.



    Logo, não há falar em lesão a preceito fundamental resultante de ato do poder público apto a ensejar a deflagração do controle abstrato de constitucionalidade.



    No tocante à aplicação do princípio da subsidiariedade, a Lei n. 9.882/1999 estabelece que a arguição de descumprimento de preceito fundamental somente será admitida se não houver outro meio capaz de sanar a lesividade (art. 4º, § 1º). A análise sobre a eficácia da proteção de preceito fundamental nesse processo deve ter em vista um enfoque objetivo ou de proteção da ordem constitucional objetiva.



    Caso se considere o caráter enfaticamente objetivo do instituto (o que resulta inclusive da legitimação ativa), meio eficaz de reparar a lesão parece ser aquele apto a solver a relevante controvérsia constitucional de forma ampla, geral e imediata. Nesse sentido, não se pode perder a dimensão de que a ADPF, basicamente, se destina a resguardar a integridade da ordem jurídico-constitucional.



    No caso concreto, no entanto, a situação singular pode ser ampla e eficazmente discutida na via ordinária. Seria possível admitir, em tese, a propositura de ADPF diretamente contra ato do poder público nas hipóteses em que, em razão da relevância da matéria, a adoção da via ordinária acarrete danos de difícil reparação à ordem jurídica. O caso em apreço, contudo, revela que as medidas ordinárias à disposição do ora requerente poderiam ter plena eficácia.



    Especialmente considerando que para se examinar as inconstitucionalidades suscitadas seria necessário verificar o contexto fático-probatório de cada um dos atos de assentimento prévio impugnados, análise esta altamente técnica.



    Segundo informações do GSI, da ANM, da AGU e da PGR, após o ajuizamento desta arguição de descumprimento de preceito fundamental, o Ministro Chefe do Gabinete de Segurança Institucional, na condição de Secretário-Executivo do Conselho de Defesa Nacional, editou o Ato n. 267, de 23 de dezembro de 2021, cassando os Atos de Assentimento Prévio n. 42, 108, 111, 125, 133, 236 e 253, editados naquele ano.



    A cassação fundamentou-se em manifestações da Fundação Nacional do Índio (Ofício n. 1.803/2021/PRES/FUNAI), do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (Ofícios SEI n. 1.368/2021-GABIN/ICMBio e 1.399/2021-GABIN/ICMBio) e da Agência Nacional de Mineração (Ofício n. 48.203/2021/VB/ANM). 



    Segundo consta das informações prestadas (eDoc 58), após ser alertado sobre a possível irregularidade dos atos de assentimento, o Gabinete de Segurança Institucional oficiou a Funai, a ANM e o ICMBio, em caráter de urgência, para que verificassem se as coordenadas indicadas nos requerimentos administrativos apresentariam sobreposição com terras indígenas ou unidades de conservação ambiental.



    A Funai e o ICMBio atribuíram as irregularidades dos atos de assentimento prévio à desatualização das bases cartográficas utilizadas.



    Constatada interferência dos empreendimentos em terras demarcadas, em processo de demarcação, ou áreas de preservação ambiental, o GSI procedeu à cassação dos atos. Conforme a Nota AP n. 386/2021 (eDocs 58 e 59), da Coordenação-Geral de Assuntos de Defesa Nacional (GSI), não foram expedidos alvarás de pesquisa, não havendo, portanto, direito minerário ou prejuízo a terceiros.



    A cassação dos atos acima mencionados, por si só, já evidencia a complexidade da matéria. Aferir a sobreposição ou não dos requerimentos de pesquisa com terras indígenas ou unidades de conversação depende de dados cartográficos e de georreferenciamento precisos, que demandam atualizações frequentes. Tal exame foge ao escopo dos processos objetivos, devendo ser endereçado nas vias judiciais adequadas.



    Assim, tendo em vista a existência, pelo menos em tese, de outras medidas processuais cabíveis e efetivas para questionar os atos em apreço, bem como a legislação que os embasa, entendo que o conhecimento do presente pedido de ADPF é incompatível com uma interpretação adequada do princípio da subsidiariedade, razão pela qual não conheço da ação no que se refere aos atos de assentimento prévio impugnados.



    Ademais, verifico haver sido revogada a Resolução n. 22/2020/ANM pela de n. 141, de 15 de setembro de 2023. Confira-se:



    Declara a nulidade da Resolução ANM nº 22/2020, que regulamenta o disposto nos arts. 11 e 18 do Decreto nº 10.178, de 18 de dezembro de 2019, para fixar o prazo para aprovação tácita dos atos públicos de liberação das atividades econômicas sob competência da Agência Nacional de Mineração - ANM.



    A DIRETORIA DA AGÊNCIA NACIONAL DE MINERAÇÃO - ANM, no uso da competência que lhe é conferida pelo inciso II, do § 1º, do art. 11, da Lei nº 13.575, de 26 de dezembro de 2017, considerando o que consta do Processo nº 48051.000646/2023-12, e o que foi deliberado por ocasião de sua 53ª Reunião Ordinária Pública, realizada em 05 de setembro de 2023, resolve:



    Art. 1º Declarar a nulidade da Resolução ANM nº 22, de 30 de janeiro de 2020, publicada no Diário Oficial da União nº 23, de 03 de fevereiro de 2020, que regulamenta o disposto nos arts. 11 e 18 do Decreto nº 10.178, de 18 de dezembro de 2019, para fixar o prazo para aprovação tácita dos atos públicos de liberação das atividades econômicas sob competência da Agência Nacional de Mineração - ANM.



    Art. 2º Esta Resolução entra em vigor na data da sua publicação.



    O Supremo já consignou que ficam prejudicadas as ações voltadas ao controle concentrado de constitucionalidade, em função de perda superveniente do objeto, quando ocorrida revogação, alteração substancial, exaurimento dos efeitos ou atendimento da pretensão ante a prática de ato do poder público, independentemente da existência de efeitos residuais concretos.



    A revogação do diploma objeto da ação acarreta, no ponto impugnado, a perda do interesse de agir, na linha da firme jurisprudência desta Corte (ADI 1.094, ministro Celso de Mello; ADI 2.334-ED, ministra Rosa Weber; ADI 3.261, Redator do acórdão o ministro Alexandre de Moraes; ADI 3.567, ministro Ricardo Lewandowski; e ADI 5.581, ministra Cármen Lúcia).



    Assim, seguindo o entendimento do Supremo, reputo ausente o pressuposto processual do interesse de agir (CPC, art. 485, VI), alusivo à utilidade que a demanda judicial pode trazer ao proponente.



    3. Do exposto, não conheço da arguição de descumprimento de preceito fundamental no tocante aos atos de assentimento prévio. Quanto à Resolução n. 22, de 30 de janeiro de 2020, da Agência Nacional da Mineração, declaro o prejuízo da ação e julgo-a extinta sem resolução do mérito, ante a perda superveniente do objeto, nos termos do art. 21, IX, do Regimento Interno.



    4. Publique-se.



Brasília, 12 de novembro de 2024.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



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