Tribunal: STF
Processo: RE 1504153
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-09-12
Data de publicação: 2024-09-12

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ESTADUAL. ART. 1º DA EMENDA CONSTITUCIONAL N. 81/2021 DE SANTA CATARINA. EXORBITÂNCIA DA COMPETÊNCIA SUPLEMENTAR DO ESTADO PARA LEGISLAR SOBRE NORMAS GERAIS DE DIREITO FINANCEIRO. INCOMPATIBILIDADE COM A CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO.



Relatório



    1. Recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Órgão Especial do Tribunal de Justiça de Santa Catarina, que julgou improcedente a Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 5004760-58.2023.8.24.0000/SC, nestes termos:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DISPOSITIVO DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. PREVISÃO DE TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS AOS MUNICÍPIOS CONSIDERADAS ESPECIAIS. DISPENSA DE CONVÊNIO OU INSTRUMENTO CONGÊNERE. ALEGADA INCONSTITUCIONALIDADE POR MALFERIMENTO À COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DA UNIÃO NO DISCIPLINAMENTO DE REGRAS GERAIS DE DIREITO FINANCEIRO. INOCORRÊNCIA DE AFRONTA AO ART. 10, INC. I, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE SANTA CATARINA. MATÉRIA DISCIPLINADA PELA UNIÃO EXCLUSIVAMENTE NO ÂMBITO DO PODER LEGISLATIVO NO QUE CONCERNE A EMENDAS PARLAMENTARES IMPOSITIVAS. AUSÊNCIA DE REGRAMENTO DE CUNHO GERAL EM RELAÇÃO À HIPÓTESE OBJETO DESTA ACTIO. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PLENA DO ESTADO. INTELIGÊNCIA DO § 1º DO ART. 10 DA CONSTITUIÇÃO BARRIGA-VERDE. 



    NECESSIDADE DE TRANSPARÊNCIA E ADEQUADA PRESTAÇÃO DE CONTAS NA APLICAÇÃO DOS RECURSOS PÚBLICOS. INTERPRETAÇÃO CONFORME A CONSTITUIÇÃO QUE SE IMPÕE. 



    CONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA CONTANTO QUE A INTERPRETAÇÃO DO PRECEPTIVO IMPUGNADO SEJA FEITA CONFORME A CONSTITUIÇÃO PARA ASSEGURAR TRANSPARÊNCIA E ADEQUADA PRESTAÇÃO DE CONTAS NO TOCANTE AOS RECURSOS PÚBLICOS EMPREGADOS NAS TRANSFERÊNCIAS ESPECIAIS EM TELA” (fl. 24, vol. 114).



    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (vol. 169).



    2. No recurso extraordinário, o recorrente alega ter o Tribunal de origem contrariado os §§ 1º e 2º do inc. I do art. 24 da Constituição da República. 



    Argumenta que, “ao estender o alcance das transferências especiais para englobar todas as transferências voluntárias aos Municípios, o artigo 1º da Emenda Constitucional n. 81/2021 incorreu em vício formal de inconstitucionalidade, por inovar as diretrizes gerais do orçamento público, uma vez que a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/88) prevê a utilização das transferências especiais exclusivamente em sede de emenda parlamentar individual impositiva” (fl. 12, e-doc. 184).



    Ressalta que “o art. 165 da Constituição da República norteia o modelo orçamentário brasileiro, ao estabelecer os três grandes instrumentos que balizam o direito financeiro brasileiro (na respectiva ordem hierárquica: Plano Plurianual – PPA, Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e a Lei Orçamentária Anual – LOA) e estabelecer as diretrizes e metas a longo, médio prazo, bem como as ações no exercício financeiro” (fl. 12, e-doc. 184). 



    Assevera que “o art. 24, I e §§ 1º e 2º, da CR, prevê o regime de competência concorrente entre a União e os Estados sobre o direito financeiro, de modo que cabe à União estabelecer normas gerais e aos Estados atuar de forma suplementar às normas gerais dispostas” (fl. 14, e-doc. 184). 



    Sustenta que “os acórdãos recorridos contrariaram o disposto no art. 24, I, §§ 1º e 2º, da Constituição da República, na medida em que concluíram que a ampliação do entendimento de que transferências especiais compreende todas as transferências voluntárias aos Municípios, promovida pela legislação estadual contestada, não extrapola os limites da competência suplementar dos Estados” (fl. 16, e-doc. 184). 



    Pede “o conhecimento e o provimento deste Recurso Extraordinário, colimando a reforma dos acórdãos recorridos, a fim de que seja declarada a inconstitucionalidade do art. 1º da Emenda Constitucional n. 81, de 1º de julho de 2021, nos moldes requeridos na petição inicial” (fl. 17, e-doc. 184).



    3. Em 5.8.2024, foi determinada vista deste recurso à Procuradoria-Geral da República, que proferiu parecer com a seguinte ementa:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 1º DA EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 81, DE 1º DE JULHO DE 2021. VIOLAÇÃO AO ARTIGO 10, INCISO I E § 1º, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE SANTA CATARINA, QUE GUARDA CONSONÂNCIA COM O ARTIGO 24, INCISO I, §§1º E 2º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. INOVAÇÃO DAS DIRETRIZES DE ORÇAMENTO PÚBLICO, AMPLIANDO A CONCEPÇÃO DE TRANSFERÊNCIAS ESPECIAIS DE FORMA DIVERSA DA PRECONIZADA NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE NORMAS GERAIS DE DIREITO FINANCEIRO E DOS ESTADOS E DISTRITO FEDERAL PARA ATUAÇÃO NO EXERCÍCIO E NOS LIMITES DE SUA COMPETÊNCIA SUPLEMENTAR. PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PARECER PELO CONHECIMENTO E PROVIMENTO DO RECURSO” (fl. 1, vol. 211). 



    Examinados os elementos do processo, DECIDO.



    4. Razão jurídica assiste ao recorrente.



    5. Ao julgar improcedentes os pedidos formulados na ação direta de inconstitucionalidade, o Órgão Especial do Tribunal de Justiça assentou:



    “Cuida-se de ação direta de inconstitucionalidade em que o Ministério Público Estadual investe contra o disposto no art. 1º da Emenda Constitucional n. 81/2019, cujo teor é o seguinte: (...).



    A exordial sustenta haver inconstitucionalidade por afronta ao normado no art. 10, inc. I e § 1º da Constituição Estadual, assim expressos: (...)



    O demandante obtempera, em síntese, que, ao disciplinar a matéria na esfera estadual, a Constituição barriga-verde teria malferido a competência legislativa concorrente fixada no preceptivo antes transcrito porque estaria a dispor sobre direito financeiro em descompasso com regras gerais estabelecidas pela União, precisamente no art. 166-A, inc. I, da Carta da República, assim redigido: (...).



    Como expressamente consta do caput do art. 166-A, da Constituição Federal, tal dispositivo abarca apenas e tão somente as emendas parlamentares individuais impositivas, que não são objeto desta ADI. Mas, entendo eu, nada impede que essa hipótese de transferência especial, à míngua de vedação expressa da Constituição Federal, possa ser estendida a outras modalidades além das emendas parlamentares. De conseguinte, estou em que não há empeço para a Constituição Estadual instituí-las em outras hipóteses de transferências fiscais.



    Como visto, é certo que a Constituição da República disciplinou regras gerais relacionadas com as emendas parlamentares, classificando-as como especiais ou voluntárias (art. 166-A, incs. I e II, CF).



    Tal regramento, todavia, restringe-se à seara parlamentar, precisamente à ambiência de emendas apresentadas ao projeto da lei orçamentária anual pelos integrantes do Poder Legislativo.



    Ocorre que o preceptivo da Carta catarinense profligado nestes autos,pelo fato de não tratar de emenda parlamentar, não pode ser tido como contrário à regra geral delineada pela União em matéria de competência legislativa concorrente. Afinal, como é ressabido, em sede de legislação concorrente, a competência da União limita-se a fixar normas gerais, que não excluem a competência suplementar dos Estados, além do que, ‘inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades’ (§ 3º do art. 24 da CF).



    É o caso dos autos, dado que a norma editada pela União está dirigida ao Poder Legislativo, pois atinente a emendas parlamentares. Em relação a transferências voluntárias para os Municípios fora desse contexto, máxime aquelas dizentes com atos do Poder Executivo, não há previsão normativa de cunho geral, pelo que remanesce à Unidade Federada a competência legislativa plena, tal como constitucionalmente assegurado (art. 24, § 3º, da CF).



    Como corolário, a ausência de norma geral, nessa hipótese, não pode servir de vedação tácita à plenitude da capacidade legislativa do Estado, contrariando o próprio texto da Constituição da República. Assim, soa descabido inferir que a simples existência de norma geral em torno das emendas parlamentares representaria proibição implícita para disciplinar a transferência especial em situação distinta. Cuida-se, além disso, de assegurar tratamento paritário entre os Poderes Executivo e Legislativo estadual. (...)



    Ademais, o preceptivo constitucional ora impugnado expressamente endereça à lei o disciplinamento da forma pela qual as transferências em questão devam operar-se, assegurando disciplinamento que contemple critérios de segurança voltados para o interesse público, embora esta lei ainda não tenha vindo a lume. Há uma notória mora legislativa! Mas se essa regulamentação ainda não ocorreu, gerando dificuldades na obtenção de informações ou outras eventuais inconsistências detrimentosas à transparência, é certo que essa circunstância omissiva não se mostra capaz de invalidar o disposto no art. 1º da Emenda Constitucional n. 81/2019, neste feito profligado, sobretudo porque tais aspectos relacionados à transparência e à prestação de contas emergem da própria Constituição como essenciais. Portanto, a premissa inescapável de zelo com o dinheiro público deve ser sempre obsequiada, consoante delineado pelo Tribunal de Contas do Estado na hipótese em comento, em ressalva exposta nos seguintes termos: (...).



    Logo, tendo sido evidenciado que de inconstitucionalidade não se trata, faz-se aplicável, nesta actio, a hipótese de interpretação conforme a constituição, empregável sempre que uma mesma norma alcance mais de uma exegese (no caso o eminente Relator originário, seguido de alguns colegas, tem-na por inconstitucional, entendimento esse contrastado por outros colegas que propenderam pela constitucionalidade). (...) 



    Por isso, impende julgar improcedente o pedido exordial para declarar a constitucionalidade do preceptivo impugnado nesta ação, mediante interpretação conforme a constituição para proclamar a necessidade de observância da transparência e da prestação de contas dos recursos públicos empregados nas transferências em tela” (fls. 1-4, vol. 117).



    6. A competência para legislar sobre direito financeiro é definida nos §§ 1º e 2º e no inc. I do art. 24 da Constituição da República como concorrente à União, aos Estados e ao Distrito Federal. A competência da União limita-se, portanto, à edição de normas gerais, sendo possível aos Estados e ao Distrito Federal atuarem, nos limites da competência suplementar, sobre questões não tratadas na norma geral:



    “Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: 



    I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico; (…) 



    § 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais. 



    § 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados”.



    Este Supremo Tribunal Federal firmou jurisprudência no sentido de que as normas da Constituição da República sobre processo legislativo são de observância obrigatória pelos Estados-Membros da Federação, aplicando-se o princípio da simetria. Assim, por exemplo:



    “Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Emenda Constitucional 30, de 6 de março de 2003, que alterou o parágrafo 4º do artigo 149 da Constituição Estadual, bem como a ele acrescentou os parágrafos 11 e 12. 3. Violação ao art. 165, § 8º, da Constituição Federal. Inconstitucionalidade da norma que determina a execução obrigatória de orçamento elaborado com participação popular, inserida no § 4º do artigo 149 da Constituição Estadual. 5. Vinculação da vontade popular na elaboração de leis orçamentárias contraria a competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo. Precedentes, jurisprudência e doutrina. 6. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente” (ADI n. 2.680, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Plenário, DJe 16.6.2020).



    7. Na espécie, está demonstrada a reprodução da referida norma da Constituição da República no § 1º e no inc. I do art. 10 da Constituição de Santa Catarina:



    “Art. 10. Compete ao Estado legislar, concorrentemente com a União, sobre: 



    I- direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico; (…)



    § 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar do Estado”.



    8. Põe-se em foco, na pretensão recursal, se o art. 1º da Emenda à Constituição n. 81/2021, que acrescentou o § 3º ao art. 123 da Constituição de Santa Catarina, teria incorrido em inconstitucionalidade por transcender os limites da competência legislativa suplementar.



    Tem-se na norma estadual questionada:



    “Art. 1º. O art. 123 da Constituição do Estado passa a vigorar com a seguinte redação: 



    Art. 123. (...) 



    § 3º As transferências voluntárias aos Municípios serão consideradas transferências especiais, ficando dispensada a celebração de convênio ou de instrumento congênere, na forma da lei”.



    9. A inovação legislativa estadual questionada insere-se no contexto de orçamento público e política fiscal, compreendida como matéria de direito financeiro.



    Na Constituição da República, a modalidade de transferência especial foi inserida pelo art. 166-A, com a edição da Emenda Constitucional n. 105/2019, pela qual estabelecida nova forma de repasse de recursos, exclusivamente para as emendas parlamentares individuais impositivas a Estados, ao Distrito Federal ou aos Municípios:



    “Art. 166-A. As emendas individuais impositivas apresentadas ao projeto de lei orçamentária anual poderão alocar recursos a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios por meio de:



    I - transferência especial; ou 



    II - transferência com finalidade definida.



    § 1º Os recursos transferidos na forma do caput deste artigo não integrarão a receita do Estado, do Distrito Federal e dos Municípios para fins de repartição e para o cálculo dos limites da despesa com pessoal ativo e inativo, nos termos do § 16 do art. 166, e de endividamento do ente federado, vedada, em qualquer caso, a aplicação dos recursos a que se refere o caput deste artigo no pagamento de: (...).



    § 2º Na transferência especial a que se refere o inciso I do caput deste artigo, os recursos:



    I - serão repassados diretamente ao ente federado beneficiado, independentemente de celebração de convênio ou de instrumento congênere;



    II - pertencerão ao ente federado no ato da efetiva transferência financeira; e 



    III - serão aplicadas em programações finalísticas das áreas de competência do Poder Executivo do ente federado beneficiado, observado o disposto no § 5º deste artigo. 



    § 3º O ente federado beneficiado da transferência especial a que se refere o inciso I do caput deste artigo poderá firmar contratos de cooperação técnica para fins de subsidiar o acompanhamento da execução orçamentária na aplicação dos recursos. 



    § 4º (...)



    § 5º Pelo menos 70% (setenta por cento) das transferências especiais de que trata o inciso I do caput deste artigo deverão ser aplicadas em despesas de capital, observada a restrição a que se refere o inciso II do § 1º deste artigo".



    A transferência especial tem configuração menos rígida, portanto excepcional, de repasse de verba pública, pois se trata de destinação de recursos diretamente ao ente federado beneficiado, independente de celebração de convênio ou instrumento congênere.



    Isso não importa em irrestrita discricionariedade do Poder Executivo na execução orçamentária. A norma constitucional condiciona a utilização dessa modalidade a finalidade definida e à aplicação nas áreas de competência constitucional da União. 



    Também não é permitido dispor de modo diverso, além dos parâmetros impostos pela Constituição da República, com a edição de atos normativos estaduais, distritais ou municipais.



    Comprovada a necessária observância do modelo constitucional vigente e na busca da harmonia entre os Poderes, este Supremo Tribunal Federal, em 19.8.2024, manifestou-se sobre o tema referente às emendas parlamentares impositivas e referendou, por unanimidade, medida liminar deferida pelo Ministro Flávio Dino, que suspendeu todas as emendas impositivas (Emendas PIX) apresentadas por deputados e senadores ao orçamento da União até que o Congresso edite normas garantidoras de transparência na transferência dos recursos (ADI n. 7.695 -MC-Ref).



    Essa decisão reforça a compreensão no sentido de que as transferências especiais devem ser executadas nos exatos moldes previstos na Constituição da República, afastando-se discricionariedades que possam causar efeitos nocivos ao orçamento público.



    10. Confiram-se, por exemplo, os seguintes julgados, nos quais se declarou ter o constituinte derivado extrapolado os limites da competência suplementar legislativa, ao editar normas de direito financeiro e orçamentário:



    “Ação direta de inconstitucionalidade. Artigo 151, § 12, da Constituição do Estado de Sergipe, acrescentado pela Emenda Constitucional Estadual nº 53, de 10 de dezembro de 2020. Emenda parlamentar impositiva. Vedação do cômputo de ‘restos a pagar’ para o cumprimento da execução orçamentária e financeira obrigatória dos programas de trabalho incluídos no âmbito daquela unidade federativa. Inconstitucionalidade. Competência da União para editar normas gerais de direito financeiro e orçamento (art. 24, incisos I e II, § 1º, da CF/88). Reserva de lei complementar federal para a edição de normas gerais sobre elaboração da lei orçamentária anual, gestão financeira e critérios para execução das programações de caráter obrigatório (art. 165, § 9º, da CF/88). Emendas Constitucionais nºs 86/15 e 100/19 e Lei Federal nº 4.320/64. Reprodução obrigatória. Princípio da simetria. Precedentes. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.



    1. A Constituição Federal determina que é da União a competência para a edição de normas gerais de direito financeiro e orçamento (art. 24, incisos I e II), reservando aos estados e ao Distrito Federal o exercício de competência legislativa suplementar, de forma a adicionar situações específicas que somente podem ser observadas no âmbito local. Ademais, as normas gerais sobre elaboração da lei orçamentária anual, sobre gestão financeira e sobre critérios para a execução de programações de caráter obrigatório (como as emendas parlamentares impositivas) estão reservadas a lei complementar federal (arts. 163 e 165 da CF).



    2. A Emenda Constitucional nº 86, promulgada em 17 de março de 2015, originária da ‘PEC do Orçamento Impositivo’, passou a prever as chamadas emendas impositivas à Lei Orçamentária Anual (LOA) e representa uma exceção às emendas parlamentares autorizativas, tendo por escopo tornar obrigatória a execução das emendas parlamentares individuais (art. 166, § 11, da CF).



    3. O constituinte sergipano, no intuito de garantir a execução total do orçamento impositivo no mesmo exercício financeiro da respectiva lei orçamentária, inovou ao impedir que se considere o cômputo de qualquer percentual de despesas inscritas em restos a pagar, para fins do cumprimento da execução orçamentária e financeira no âmbito do Estado de Sergipe (§ 12 do art. 151 da CE). In casu, ao atribuir às referidas emendas estaduais parlamentares impositivas vedação orçamentária não prevista na Constituição Federal (art. 166, § 17, da CF, alterado pela EC nº 126/22), o constituinte derivado decorrente extrapolou os limites de sua competência suplementar legislativa.



    4. O Supremo Tribunal Federal tem entendido que normas da Constituição Federal sobre o processo legislativo das leis orçamentárias são de observância obrigatória pelas constituições dos estados. Por conseguinte, as regras introduzidas à CF/88 por meio da edição das Emendas Constitucionais nº 86/15, nº 100/19 e nº 126/22 devem ser observadas pelo legislador estadual, por força do princípio da simetria. Precedentes.



    5. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente, declarando-se a inconstitucionalidade formal do § 12 do art. 151 da Constituição do Estado de Sergipe, acrescentado pela Emenda Constitucional Estadual nº 53, de 10 de dezembro de 2020” (ADI n. 7.060, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJe 3.8.2023).



    “Direito constitucional, civil, processual civil e financeiro. Ação direta de inconstitucionalidade. Lei estadual. Apropriação pelo Poder Judiciário de depósitos judiciais paralisados por inércia do titular. Procedência.



    1. Ação direta de inconstitucionalidade contra o art. 3º, VI, da Lei nº 4.108/2014, do Estado do Amazonas, que determina a transferência, para o Fundo de Modernização e Reaparelhamento do Poder Judiciário Estadual (FUNJEAM), dos saldos de contas judiciais relativas a feitos arquivados com trânsito em julgado, quando não houver pedido de levantamento pelas partes interessadas no prazo de dois anos.



    2. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal se consolidou no sentido de que leis estaduais que autorizam a transferência e o uso, pelo Estado, de recursos financeiros correspondentes a depósitos judiciais e extrajudiciais incorrem em vício de inconstitucionalidade formal, por usurpação da competência da União para legislar sobre direito civil e processual civil (art. 22, I, da CF) e para editar normas gerais de direito financeiro (art. 24, I e § 1º, da CF). Precedentes.



    3. Em julgamento recente, esta Corte também decidiu que a transferência automática ao poder público de valores depositados e não resgatados em prazo definido em lei, sem prévia ciência do interessado ou formalização de contraditório, viola o devido processo legal (ADI 5.755, Relª. Minª. Rosa Weber). Salvo em situações excepcionais, as partes devem ter oportunidade de influenciar previamente as decisões do processo e não podem ser surpreendidas por providências não debatidas nos autos.



    4. Pedido julgado procedente, com a fixação da seguinte tese de julgamento: ‘É inconstitucional, por vício de competência e afronta ao devido processo legal, lei estadual que, fora das hipóteses constitucionalmente previstas, determina a transferência automática ao poder público dos saldos de contas judiciais relativas a processos arquivados com trânsito em julgado, quando não houver pedido de levantamento dentro de prazo por ela definido” (ADI n. 6.723, Relator o Ministro Luís Roberto Barroso, Plenário, DJe 3.3.2023).



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. DIREITO FINANCEIRO. SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL. LEI Nº 12.305, DE 18 DE DEZEMBRO DE 2002, DO ESTADO DE PERNAMBUCO, ALTERADA PELA LEI Nº 12.337/2003, QUE DISPÕE SOBRE OS DEPÓSITOS JUDICIAIS E EXTRAJUDICIAIS À DISPOSIÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO ESTADUAL OU DA SECRETARIA DA FAZENDA. INVASÃO DA COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE O SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL, A POLÍTICA DE CRÉDITO E TRANSFERÊNCIA DE VALORES, DIREITO CIVIL E PROCESSUAL, BEM COMO NORMAS GERAIS DE DIREITO FINANCEIRO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. AFRONTA À SEPARAÇÃO DOS PODERES E AO DIREITO DE PROPRIEDADE. CARACTERIZAÇÃO DE EMPRÉSTIMO COMPULSÓRIO. INCREMENTO DE ENDIVIDAMENTO. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. PRECEDENTES. PROCEDÊNCIA. MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO. 1. O legislador pernambucano, ao determinar que os depósitos judiciais e extrajudiciais, em dinheiro, à disposição do Poder Judiciário Estadual ou da Secretaria da Fazenda, serão efetuados em Conta Central de Depósitos Procedimentais, usurpa a competência da União para legislar sobre: (i) o Sistema Financeiro Nacional (art. 21, VIII, CF); (ii) a política de crédito e transferência de valores (art. 22, VII e 192, CF); (iii) direito civil e processual (art. 22, I); e (iv) normas gerais de direito financeiro (art. 24, I, CF) – atuação além dos limites de sua competência suplementar, ao prever hipóteses e finalidades não estabelecidas na norma geral editada pela União. 2. O tratamento legal revela desarmonia do sistema de pesos e contrapesos (art. 2º, CF). Ingerência do Executivo nos numerários depositados por terceiros em razão de processos nos quais o ente federativo não faz parte. Comprometimento da autonomia financeira. 3. Configuração de expropriação de valores pertencentes aos jurisdicionados, em afronta ao direito de propriedade (art. 5º, XXII, CF). Quantias não tributárias e transitórias, depositadas por terceiros em processos nos quais o Estado não figura como parte, usadas para custear despesas estatais sem o consentimento dos depositantes. Caracterização de empréstimo compulsório não previsto no artigo 148 da Constituição da República. 4. Criação, pela lei estadual impugnada, de um endividamento inconstitucional afastado das hipóteses de dívida pública albergadas pela Carta Magna – violação do artigo 167, III. 5. O ato normativo declarado inconstitucional, não obstante viciado na sua origem, possibilitou o manejo dos recursos depositados judicialmente. Modulação dos efeitos da decisão para assentar a validade da lei até a data da publicação da ata do presente julgamento. 6. Pedido da ação direta julgado procedente, para declarar a inconstitucionalidade formal e material da Lei nº 12.305, de 18 de dezembro de 2002, do Estado de Pernambuco, alterada pela Lei nº 12.337, de 23 de janeiro de 2003, com efeitos ex nunc a contar da data da publicação da ata do julgamento” (ADI n. 6.660, Relatora a Ministra Rosa Weber, Plenário, DJe 29.6.2022).



    11. Na Constituição da República, não há previsão a permitir o uso de transferências especiais em situações para as quais seriam previstas transferências voluntárias, como criado pela norma estadual impugnada.



    A matéria prevista na Emenda n. 81/2021 à Constituição de Santa Catarina e julgada pelo Tribunal de Justiça criou modalidade de transferência especial diversa do modelo constitucional vigente, em exorbitância do exercício da competência legislativa suplementar sobre direito financeiro e orçamento público.



    12. Na mesma linha é o parecer da Procuradoria-Geral da República:



    “Por consectário lógico, diversamente do que ocorre quando da transferência voluntária tradicional, o repasse de recursos na modalidade especial é efetuado diretamente ao beneficiário, dispensando a contrapartida, passando a pertencer a este no ato da efetiva transferência financeira, portanto, independentemente de celebração de convênio ou de contratos assemelhados. Com efeito, ao estender o alcance das transferências especiais para englobar todas as transferências voluntárias aos Municípios, o artigo 1º da Emenda Constitucional nº 81/2021 incidiu em vício formal de inconstitucionalidade, inovando, de forma indubitável, as diretrizes gerais do orçamento público, na exata dicção do Parquet Estadual, litteris: (...).



    Não se pode olvidar de que o artigo 166-A, inciso I, da Constituição Federal cuida exclusivamente das emendas parlamentares impositivas, o que atrai a incidência do princípio da simetria, em prol da imprescindível relação de paralelismo entre as disposições constitucionais da União e as dos demais entes federativos. Assim, as normas gerais ditadas pela União que versam sobre direito financeiro, devem ser reproduzidas pelos Estados, eis que o constituinte derivado não pode extrapolar o limite de sua competência suplementar legislativa. (...)



    Em outro giro, imprescindível mencionar que restou noticiado no sítio eletrônico do Supremo Tribunal Federal relativamente às Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADI) 7688, 7695 e 7697, (...)’ Frise-se que, na ocasião, o Ministro Flávio Dino ratificou seu posicionamento de que as emendas impositivas devem ser executadas nos limites da ordem jurídica, não podendo ficar sob a liberdade absoluta do parlamentar responsável pela sua apresentação, para que não se dê espaço à arbitrariedade e nem se retire grande parte da liberdade de decisão do poder executivo sobre a implementação de políticas públicas. Portanto, foi reconhecida a possibilidade de danos irreparáveis ao erário e à ordem constitucional caso as Emendas Constitucionais 86/2015, 100/2019, 105/2019 (introdutória da transferência discricionária correspondente às denominadas transferências especiais, por meio do artigo 166-A da Constituição da República) e 126/2022 seguissem no modelo então vigente.



    Nessa moldura, é inconteste que a envergadura desse recentíssimo pronunciamento jurisdicional reforçou a densidade jurídica da tese do Ministério Público de Santa Catarina, forte no sentido de que o artigo 1º da Emenda Constitucional nº 81/2021 deu interpretação que ultrapassa os limites da competência suplementar dos Estados, malferindo o artigo 24, inciso I, §§ 1º e 2º, da Constituição da República” (fls. 19-26, e-doc. 211).



    13. Pelo exposto, dou provimento ao recurso extraordinário (al. b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), para, nos termos da jurisprudência deste Supremo Tribunal, reformar o acórdão recorrido e declarar a inconstitucionalidade do art. 1º da Emenda n. 81/2021 à Constituição de Santa Catarina.



    Publique-se.



    Brasília, 12 de setembro de 2024.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora