Tribunal: STF
Processo: ADI 5633
Classe: ADI
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-02-01
Data de publicação: 2024-02-01

Ementa:

Inteiro teor:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGOS 106, 107, 108 E 109 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS, INTRODUZIDOS PELA EMENDA CONSTITUCIONAL 95/2016. NOVO REGIME FISCAL. ARTIGO 9º DA EMENDA CONSTITUCIONAL 126/2022: “FICAM REVOGADOS OS ARTS. 106, 107, 109, 110, 111, 111-A, 112 E 114 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS APÓS A SANÇÃO DA LEI COMPLEMENTAR PREVISTA NO ART. 6º DESTA EMENDA CONSTITUCIONAL”. SANÇÃO DA LEI COMPLEMENTAR FEDERAL 200/2023. ARTIGO 108 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS REVOGADO PELO ARTIGO 6º DA EMENDA CONSTITUCIONAL 113/2021. PERDA DO OBJETO DA AÇÃO E CONSECTÁRIA PREJUDICIALIDADE. PROCESSO EXTINTO, SEM JULGAMENTO DO MÉRITO.



    DECISÃO: Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, ajuizada pela Associação dos Magistrados Brasileiros - AMB, pela Associação Nacional dos Magistrados da Justiça do Trabalho - ANAMATRA e pela Associação dos Juízes Federais do Brasil - AJUFE, tendo por objeto os artigos 106, 107, 108 e 109 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, introduzidos pela Emenda Constitucional 95/2016, de seguinte teor:



    “Art. 106. Fica instituído o Novo Regime Fiscal no âmbito dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União, que vigorará por vinte exercícios financeiros, nos termos dos arts. 107 a 114 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.



    Art. 107. Ficam estabelecidos, para cada exercício, limites individualizados para as despesas primárias:



    I - do Poder Executivo;



    II - do Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal de Justiça, do Conselho Nacional de Justiça, da Justiça do Trabalho, da Justiça Federal, da Justiça Militar da União, da Justiça Eleitoral e da Justiça do Distrito Federal e Territórios, no âmbito do Poder Judiciário;



    III - do Senado Federal, da Câmara dos Deputados e do Tribunal de Contas da União, no âmbito do Poder Legislativo;



    IV - do Ministério Público da União e do Conselho Nacional do Ministério Público; e



    V - da Defensoria Pública da União.



    § 1º Cada um dos limites a que se refere o caput deste artigo equivalerá:



    I - para o exercício de 2017, à despesa primária paga no exercício de 2016, incluídos os restos a pagar pagos e demais operações que afetam o resultado primário, corrigida em 7,2% (sete inteiros e dois décimos por cento); e



    II - para os exercícios posteriores, ao valor do limite referente ao exercício imediatamente anterior, corrigido pela variação do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo - IPCA, publicado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, ou de outro índice que vier a substituí-lo, para o período de doze meses encerrado em junho do exercício anterior a que se refere a lei orçamentária.



    § 2º Os limites estabelecidos na forma do inciso IV do caput do art. 51 , do inciso XIII do caput do art. 52 , do § 1º do art. 99 , do § 3º do art. 127 e do § 3º do art. 134 da Constituição Federal não poderão ser superiores aos estabelecidos nos termos deste artigo.



    § 3º A mensagem que encaminhar o projeto de lei orçamentária demonstrará os valores máximos de programação compatíveis com os limites individualizados calculados na forma do § 1º deste artigo, observados os §§ 7º a 9º deste artigo.



    § 4º As despesas primárias autorizadas na lei orçamentária anual sujeitas aos limites de que trata este artigo não poderão exceder os valores máximos demonstrados nos termos do § 3º deste artigo.



    § 5º É vedada a abertura de crédito suplementar ou especial que amplie o montante total autorizado de despesa primária sujeita aos limites de que trata este artigo.



    § 6º Não se incluem na base de cálculo e nos limites estabelecidos neste artigo:



    I - transferências constitucionais estabelecidas no § 1º do art. 20 , no inciso III do parágrafo único do art. 146 , no § 5º do art. 153 , no art. 157 , nos incisos I e II do art. 158 , no art. 159 e no § 6º do art. 212 , as despesas referentes ao inciso XIV do caput do art. 21 , todos da Constituição Federal, e as complementações de que tratam os incisos V e VII do caput do art. 60, deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias;



    II - créditos extraordinários a que se refere o § 3º do art. 167 da Constituição Federal;



    III - despesas não recorrentes da Justiça Eleitoral com a realização de eleições; e



    IV - despesas com aumento de capital de empresas estatais não dependentes.



    § 7º Nos três primeiros exercícios financeiros da vigência do Novo Regime Fiscal, o Poder Executivo poderá compensar com redução equivalente na sua despesa primária, consoante os valores estabelecidos no projeto de lei orçamentária encaminhado pelo Poder Executivo no respectivo exercício, o excesso de despesas primárias em relação aos limites de que tratam os incisos II a V do caput deste artigo.



    § 8º A compensação de que trata o § 7º deste artigo não excederá a 0,25% (vinte e cinco centésimos por cento) do limite do Poder Executivo.



    § 9º Respeitado o somatório em cada um dos incisos de II a IV do caput deste artigo, a lei de diretrizes orçamentárias poderá dispor sobre a compensação entre os limites individualizados dos órgãos elencados em cada inciso.



    § 10. Para fins de verificação do cumprimento dos limites de que trata este artigo, serão consideradas as despesas primárias pagas, incluídos os restos a pagar pagos e demais operações que afetam o resultado primário no exercício.



    § 11. O pagamento de restos a pagar inscritos até 31 de dezembro de 2015 poderá ser excluído da verificação do cumprimento dos limites de que trata este artigo, até o excesso de resultado primário dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social do exercício em relação à meta fixada na lei de diretrizes orçamentárias.



    Art. 108. O Presidente da República poderá propor, a partir do décimo exercício da vigência do Novo Regime Fiscal, projeto de lei complementar para alteração do método de correção dos limites a que se refere o inciso II do § 1º do art. 107 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.



    Art. 109. No caso de descumprimento de limite individualizado, aplicam-se, até o final do exercício de retorno das despesas aos respectivos limites, ao Poder Executivo ou a órgão elencado nos incisos II a V do caput do art. 107 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias que o descumpriu, sem prejuízo de outras medidas, as seguintes vedações:



    I - concessão, a qualquer título, de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração de membros de Poder ou de órgão, de servidores e empregados públicos e militares, exceto dos derivados de sentença judicial transitada em julgado ou de determinação legal decorrente de atos anteriores à entrada em vigor desta Emenda Constitucional;



    II - criação de cargo, emprego ou função que implique aumento de despesa;



    III - alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa;



    IV - admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, ressalvadas as reposições de cargos de chefia e de direção que não acarretem aumento de despesa e aquelas decorrentes de vacâncias de cargos efetivos ou vitalícios;



    V - realização de concurso público, exceto para as reposições de vacâncias previstas no inciso IV;



    VI - criação ou majoração de auxílios, vantagens, bônus, abonos, verbas de representação ou benefícios de qualquer natureza em favor de membros de Poder, do Ministério Público ou da Defensoria Pública e de servidores e empregados públicos e militares;



    VII - criação de despesa obrigatória; e



    VIII - adoção de medida que implique reajuste de despesa obrigatória acima da variação da inflação, observada a preservação do poder aquisitivo referida no inciso IV do caput do art. 7º da Constituição Federal.



    § 1º As vedações previstas nos incisos I, III e VI do caput, quando descumprido qualquer dos limites individualizados dos órgãos elencados nos incisos II , III e IV do caput do art. 107 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias , aplicam-se ao conjunto dos órgãos referidos em cada inciso.



    § 2º Adicionalmente ao disposto no caput, no caso de descumprimento do limite de que trata o inciso I do caput do art. 107 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias , ficam vedadas:



    I - a criação ou expansão de programas e linhas de financiamento, bem como a remissão, renegociação ou refinanciamento de dívidas que impliquem ampliação das despesas com subsídios e subvenções; e



    II - a concessão ou a ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária.



    § 3º No caso de descumprimento de qualquer dos limites individualizados de que trata o caput do art. 107 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, fica vedada a concessão da revisão geral prevista no inciso X do caput do art. 37 da Constituição Federal.



    § 4º As vedações previstas neste artigo aplicam-se também a proposições legislativas.”



    Como parâmetro de controle, foram indicados os artigos 2º; 60, § 4º, III; e 99 da Constituição Federal.



    Em sede preliminar, as Requerentes afirmaram ser entidades de classe de âmbito nacional representativas da magistratura brasileira. No mérito, em síntese, aduziram que os dispositivos impugnados teriam constitucionalizado normas típicas da legislação ordinária, de natureza orçamentária e de eficácia temporária, que demandariam a participação dos três Poderes da República na sua formação, mas que foram introduzidas no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias por emenda constitucional sem a participação do Poder Judiciário, o que teria implicado desconsideração da autonomia administrativa e financeira dos Tribunais, bem como restrição ao direito dos próximos legisladores apreciarem as propostas orçamentárias do Poder Judiciário e o retrocesso social decorrente da diminuição do acesso ao Poder Judiciário, com a consequente violação das cláusulas pétreas da Constituição consubstanciadas na separação dos Poderes; no voto direto, secreto, universal e periódico; e nos direitos e garantias individuais. Ao fim, pleitearam a “declaração de inconstitucionalidade do inciso II, do art. 102 (e de seus parágrafos e incisos), assim como do art. 103 e 104, todos do ADCT, bem ainda, por arrastamento, de todos os demais que dele decorram, previstos no art. 102, 103 e 104, de sorte a não submeter o Poder Judiciário ao Novo Regime Fiscal, implementado pela EC nº 95/2016”. (sic)



    Foram solicitadas informações às autoridades Requeridas e pareceres à Advogada-Geral da União e à Procuradora-Geral da República, conforme o rito veiculado pelo artigo 10 da Lei federal 9.868/1999 (Doc. 24).



    A Câmara dos Deputados e o Senado Federal alegaram inépcia da petição inicial e defenderam a constitucionalidade das normas impugnadas, aduzindo que a matéria versada não seria afeta à legislação infraconstitucional nem tampouco implicaria ofensa a cláusulas pétreas. Argumentaram que o Novo Regime Fiscal instituído pela Emenda Constitucional 95/2016 tem por escopo reverter o quadro de agudo desequilíbrio fiscal do Governo Federal e o crescimento descontrolado dos gastos públicos, trazendo limitações orçamentárias isonômicas e razoáveis para todos os Poderes e órgãos com autonomia administrativa e financeira. Afirmaram que se o Poder Legislativo pode estabelecer restrições às propostas orçamentárias dos demais Poderes, com mais razão pode fazê-lo o constituinte derivado reformador (Docs. 29 e 30).



    A Advogada-Geral da União exarou parecer pela ilegitimidade ativa de parte das Requerentes e pelo indeferimento da medida cautelar, nos termos da seguinte ementa:



    “Constitucional Dispositivos da Emenda à Constituição nº 95/2016, que institui o ‘Novo Regime Fiscal’. Preliminar. Ilegitimidade ativa de parcela das requerentes. Mérito. Limites do controle de constitucionalidade das emendas constitucionais. Alegada violação ao artigo 60, § 4º, incisos II, III e IV, da Constituição Federal. Ausência de contrariedade ao princípio da separação de Poderes. Necessidade de observância dos limites fixados pela lei de diretrizes orçamentárias. Possibilidade de instituição de restrições constitucionais à autonomia financeira do Poder Judiciário. Precedentes. Inexistência de vulneração à cláusula pétrea concernente ao voto direto, secreto, universal e periódico. A atuação parlamentar deve observar as condições impostas pelo artigo 166, §§ 3º e 4º, da Lei Maior. Ausência de ofensa aos direitos individuais, em especial ao direito de acesso à jurisdição. Alcance do princípio da vedação do retrocesso social, que não implica absoluta imobilização dos direitos previstos na Carta Magna. Possibilidade de remanejamento dos recursos destinados ao Poder Judiciário, dentro dos limites globais de gastos. Inexistência de fumus boni iuris e de periculum in mora. Manifestação pelo reconhecimento da ilegitimidade ativa de parcela das requerentes e pelo indeferimento da medida cautelar.” (Doc. 32)



    A Procuradora-Geral da República também se manifestou no sentido do indeferimento da medida cautelar, em parecer assim ementado:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EMENDA CONSTITUCIONAL 95/2016. NOVO REGIME FISCAL. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. AFRONTA ÀS CLÁUSULAS PÉTREAS DA SEPARAÇÃO DE PODERES, DO DIREITO AO VOTO DIRETO, SECRETO, UNIVERSAL E PERIÓDICO, DOS DIREITOS E GARANTIAS INDIVIDUAIS. NÃO OCORRÊNCIA. AUSÊNCIA DE OFENSA AO NÚCLEO ESSENCIAL DAS CLÁUSULAS PÉTREAS.



    1. As cláusulas pétreas, por limitarem o poder democrático, devem ser interpretadas estritamente, de maneira que apenas deve ser considerada inconstitucional a emenda que atinja o núcleo essencial das garantias de eternidade previstas explícita e implicitamente na Constituição.



    2. Não ofende a cláusula pétrea do direito ao voto direto, secreto, universal e periódico emenda constitucional que, ao instituir regime fiscal, determina o congelamento dos gastos públicos por 20 anos.



    3. A instituição de regime fiscal, com limite individualizado de despesas, a ser observado pelos Poderes da União e pelos órgãos independentes, não afronta a autonomia financeira do Judiciário.



    4. A Emenda Constitucional 95/2016 não atinge o núcleo essencial do direito fundamental de acesso à Justiça.



    - Parecer pelo indeferimento da medida cautelar.” (Doc. 50)



    A União Nacional dos Juízes Federais do Brasil - UNAJUF, o Sindicato União dos Servidores do Poder Judiciário do Estado de São Paulo e a Defensoria Pública da União foram admitidos a se manifestar no feito, na qualidade de amici curiae (Docs. 41 e 47).



    É o relatório. Decido.



    A presente ação direta de inconstitucionalidade resta prejudicada, por perda superveniente de seu objeto, uma vez que as normas impugnadas foram revogadas.



    Com efeito, o artigo 9º da Emenda Constitucional 126/2022 dispõe que “Ficam revogados os arts. 106, 107, 109, 110, 111, 111-A, 112 e 114 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias após a sanção da lei complementar prevista no art. 6º desta Emenda Constitucional”. Por sua vez, o artigo 6º da referida Emenda Constitucional dispõe que “O Presidente da República deverá encaminhar ao Congresso Nacional, até 31 de agosto de 2023, projeto de lei complementar com o objetivo de instituir regime fiscal sustentável para garantir a estabilidade macroeconômica do País e criar as condições adequadas ao crescimento socioeconômico, inclusive quanto à regra estabelecida no inciso III do caput do art. 167 da Constituição Federal”.



    Pois bem, a lei complementar prevista no artigo 6º da Emenda Constitucional 126/2022 foi sancionada em 30/8/2023 e publicada em 31/8/2023, entrando em vigor como a Lei Complementar federal 200/2023. Destarte, restam revogados os artigos 106, 107, 109, 110, 111, 111-A, 112 e 114 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.



    O artigo 108 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, por sua vez, foi expressamente revogado pelo artigo 6º da Emenda Constitucional 113/2022, in verbis: “Revoga-se o art. 108 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias”.



    Saliente-se que objetivo da ação direta é a declaração, em tese, da inconstitucionalidade da norma e o seu consequente expurgo do ordenamento jurídico, de forma que a revogação da norma impugnada implica a prejudicialidade da ação, por perda de seu objeto.



    Deveras, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é pacífica no sentido de que a revogação superveniente da norma impugnada ou o exaurimento de sua eficácia impede o prosseguimento da própria ação direta de inconstitucionalidade. A propósito, confiram-se os seguintes julgados:



    “AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEIS 11.644/2000 E 15.327/2010 DO ESTADO DE SANTA CATARINA. INSTITUIÇÃO DE SISTEMA DE GESTÃO CENTRALIZADA DE DEPÓSITOS SOB AVISO À DISPOSIÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO DO ESTADO DE SANTA CATARINA. REVOGAÇÃO DA NORMA IMPUGNADA. LEI POSTERIOR QUE REGULA A MESMA MATÉRIA. PERDA DE OBJETO DA AÇÃO E CONSECTÁRIA PREJUDICIALIDADE. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. A revogação da norma impugnada faz com que o objeto da pretensão inicial não mais subsista, revelando a inviabilidade do exame de sua compatibilidade com a Carta Maior por meio do controle abstrato de constitucionalidade. 2. A jurisprudência desta Suprema Corte é pacífica quanto à prejudicialidade da ação direta de inconstitucionalidade, por perda superveniente de objeto, quando sobrevém a revogação ou a alteração substancial da norma cuja constitucionalidade se questiona. Precedentes: ADI 1.454/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 3.8.2007; ADI 1.445-QO/DF, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJ 29.4.2005; ADI 519-QO/MT, Rel. Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, DJ 28.6.2002; ADI 2.515-MC/CE, Rel. Min. Carlos Velloso, Tribunal Pleno, DJ 1º.3.2002; ADI 2.290-QO/DF, Rel. Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2001; ADI 1.859-QO/DF, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJ 26.11.1999; ADI 2.001-MC/DF, Rel. Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, DJ 3.9.1999; ADI 520/MT, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ 6.6.1997; ADI 709/PR, Rel. Min. Paulo Brossard, Tribunal Pleno, DJ 24.6.1994 e ADI 2.118/AL, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJE nº 145, de 06/08/2010. 3. A revogação da norma impugnada impõe ao autor o ônus de apresentar eventual pedido de aditamento, na forma e no tempo processual adequados, caso entenda subsistentes as mesmas inconstitucionalidades na norma revogadora. 4. In casu, no entanto, o requerente manteve-se inerte, cabendo ao relator o reconhecimento dos efeitos processuais decorrentes da revogação da norma originalmente impugnada, especialmente quando transcorrido considerável lapso de tempo desde a revogação, sem qualquer providência das partes. 5. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ADI 2.542-AgR, Plenário, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 21/10/2017)



    “Ação direta de inconstitucionalidade. Medida provisória convertida em lei. Crédito extraordinário. Eficácia da norma. Exaurimento. Prejudicialidade. 1. A Medida Provisória nº 477, de 29 de dezembro de 2009, convertida na Lei nº 12.240/2010, abre crédito extraordinário, em favor de diversos órgãos e entidades do Poder Executivo e reduz o orçamento de investimento de diversas empresas. Os créditos dessa natureza têm vigência temporalmente limitada ao exercício financeiro para os quais foram autorizados, salvo se editados nos últimos quatros meses desse exercício, circunstância em que sua realização é postergada para o exercício financeiro seguinte. 2. Como a medida provisória objeto desta ação foi publicada em 29 de dezembro de 2009, verifica-se que a utilização do crédito extraordinário ali constante limitava-se, impreterivelmente, ao exercício financeiro correspondente ao ano de 2010. É possível concluir que os créditos previstos ou já foram utilizados ou perderam sua vigência. Portanto, não subsistem situações passíveis de correção no presente, na eventualidade de se reconhecer a sua inconstitucionalidade. Há, desse modo, perda superveniente do objeto, considerado o exaurimento da eficácia jurídico-normativa do ato hostilizado. 3. A jurisprudência do STF é pacífica quanto à prejudicialidade da ação direta de inconstitucionalidade por perda superveniente de objeto, a qual tanto pode decorrer da revogação pura e simples do ato impugnado como do exaurimento de sua eficácia. Precedentes. 4. Ação direta julgada extinta sem julgamento de mérito.” (ADI 4.365, Plenário, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 8/5/2015)



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO CONSTITUCIONAL E FINANCEIRO. SISTEMA ORÇAMENTÁRIO CONSTITUCIONAL INAUGURADO PELA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA DE 1988. TELEOLOGIA VOLTADA AO PLANEJAMENTO DA ATUAÇÃO DO PODER PÚBLICO. LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS DO ESTADO DE RONDÔNIA (LEI Nº 2.507/11). TERMO AD QUEM. FINAL DO EXERCÍCIO FINANCEIRO SUBSEQUENTE. PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PRAZO DE VIGÊNCIA ESGOTADO AO TÉRMINO DO EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2012. EXAURIMENTO DA EFICÁCIA DO DIPLOMA NORMATIVO E DAS NORMAS IMPUGNADAS. PERDA SUPERVENIENTE DE OBJETO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PREJUDICADA.” (ADI 4.663-MC-Ref, Plenário, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 16/12/2014)



    Consigne-se que eventuais lesados em seus direitos subjetivos por consequências advindas da vigência de norma revogada ou exaurida devem buscar a reparação em ação própria, uma vez que o controle concentrado não tem por escopo a satisfação de direitos subjetivos individuais ou coletivos. Nesse sentido: ADI 4.389-AgR, Plenário, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 5/11/2018; ADI 4.620-AgR, Plenário, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 1º/8/2012; ADI 1.445-QO, Plenário, Rel. Min. Celso de Mello, DJ de 29/4/2005; ADI 709, Plenário, Rel. Min. Paulo Brossard, DJ de 20/5/1994).



    Ex positis, JULGO EXTINTO o processo, sem resolução do mérito, nos termos dos artigos 485, VI, do CPC e 21, IX, do RISTF.



    Publique-se. Intimem-se



    Brasília, 1º de fevereiro de 2024.



Ministro LUIZ FUX



Relator



Documento assinado digitalmente