Tribunal: STF
Processo: Rcl 66531
Classe: Rcl
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-03-19
Data de publicação: 2024-03-19

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de reclamação com pedido de liminar proposta pelo Estado do Amapá contra acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Amapá/TJAP no Processo 0000557-60.2013.8.03.0005, para garantir a observância das teses fixadas pelo Supremo Tribunal Federal no RE 648.612/RJ – Tema 698/RG.



    O reclamante aduz que: 



    “Na origem, trata-se de ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Amapá em face do Estado do Amapá, em que foi almejada a condenação do Ente Público na obrigação de contratar 5 (cinco) médicos, nas especialidades ginecologia/obstetrícia, pediatria, cirurgia geral e anestesiologia, para a Unidade Mista de Saúde do Município de Tartarugalzinho/AP. 



    A sentença de piso julgou procedentes os pedidos formulados pelo Ministério Público, cominando multa, para o caso de descumprimento. 



    Alvo de apelação, a sentença originária foi mantida.



     Dessa decisão foram opostos embargos declaratórios, buscando o necessário efeito infringente e adequação do julgado ao precedente vinculante invocado, e também às disposições constitucionais que regem a matéria. 



    A decisão embargada foi mantida, não realizado o juízo de distinção com o precedente vinculante apontado e nem dado o almejado efeito infringente.



    Inobservado o precedente vinculante alegado, além de feridos preceitos constitucionais – de forma direta -, foi interposto recurso extraordinário, buscando a adequação do julgado ao pacificado pelo STF em regime de repercussão geral. 



    Ao recurso foi negado seguimento, de modo que foi interposto agravo interno, que não foi provido, mantendo-se, por consequência, a inobservância do tema 698.”(doc. eletrônico 1, p. 3).



    Sustenta que:



    “A decisão objeto da reclamação, por sua vez, fundamentou-se no fato de que as hipóteses previstas no citado tema estariam caracterizadas e plenamente observadas: 



    Com efeito, estando o acórdão desafiado por recurso especial em consonância com o precedente qualificado da Corte Suprema exarado em regime de repercussão geral, não há como esta Vice-Presidência, em sede de análise de admissibilidade, aplicar entendimento diverso daquele previsto no art. 1.030, inciso I, alínea “b” do Código de Processo Civil, [...]. 



    A decisão, data vênia, persiste em descumprir o fixado no tema 698. 



    Sabe-se que sobreveio recente precedente do STF, no julgamento do tema 698 da Repercussão Geral (RE684612), autorizando a intervenção do Poder Judiciário somente em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, e que teve como orientação não a determinação de obrigação concreta a ser realizada pelo Poder Público, mas tão somente a imposição de uma obrigação estrutural, consistente na apresentação de plano e médio adequado para alcançar a finalidade da ação. Vejamos o recente julgado vinculante:



    ‘A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado. 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP). [...’” 



    Aqui, a decisão reclamada apenas fixou a obrigação imediata, e não uma obrigação estrutural, conforme requerido no citado tema. 



    Curial o destaque, Excelências, que, para as circunstâncias que permeiam o caso concreto consubstanciado nos autos de origem, o diálogo estrutural afigurar-se-ia fulcral para o desenleio da lide. É que o Estado do Amapá, por questões de ordem até mesmo geográfica, enfrenta grandes dificuldades para a contratação de profissionais médicos interessados em prestar seus serviços nos municípios localizados no interior do Estado. Daí que, no caso, a observância fiel à tese fixada no tema 698 seria medida salutar ao equacionamento da controvérsia.” (doc. eletrônico 1, pp. 4-5)



    Ao final, aponta os requisitos para o deferimento da liminar e requer, no mérito:



    “[...] seja julgada procedente a presente reclamação, a fim de que seja cassada a decisão prolatada pelo Tribunal de Justiça do Estado do Amapá, nos autos nº 0000557-60.2013.8.03.0005, ou que seja determinada a medida adequada para preservação da Jurisdição e autoridade das decisões preferidas por este Excelso Tribunal, com arrimo no artigo 161, III do RISTF” (doc. eletrônico 1, p. 6).



    É o relatório. Decido.



    Preliminarmente, observo que a ação está apta a ser julgada, por isso, deixo de requisitar as informações e de enviar o feito à Procuradoria-Geral da República (arts. 52, parágrafo único, e 161, parágrafo único, ambos do RISTF).  



    A demanda é improcedente, pois a decisão reclamada não viola precedente do Supremo Tribunal Federal, como será explicitado. 



    O reclamante sustenta que o ato impugnado descumpriu o entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal ao julgar o RE 648.612/RJ – Tema 698/RG, que fixou as seguintes teses jurídicas:  



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL. INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO EM POLÍTICAS PÚBLICAS. DIREITO SOCIAL À SAÚDE. 



    1.  Recurso extraordinário, com repercussão geral, que discute os limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes na realização de concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde. [...



    3.  A saúde é um bem jurídico constitucionalmente tutelado, por cuja integridade deve zelar o Poder Público, a quem incumbe formular - e implementar - políticas sociais e econômicas que visem a garantir, aos cidadãos, o acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.



    4.  A intervenção casuística do Poder Judiciário, definindo a forma de contratação de pessoal e da gestão dos serviços de saúde, coloca em risco a própria continuidade das políticas públicas de saúde, já que desorganiza a atividade administrativa e compromete a alocação racional dos escassos recursos públicos. Necessidade de se estabelecer parâmetros para que a atuação judicial seja pautada por critérios de razoabilidade e eficiência, respeitado o espaço de discricionariedade do administrador.



    [...]



    6.  Fixação das seguintes teses de julgamento: ‘1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado; 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP).’”(RE 684.612/RJ, Tribunal Pleno, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, DJe 03/08/2023, grifei)



    O paradigma trata da intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à concretização de direitos fundamentais, sempre que configurada ausência ou grave deficiência na prestação do serviço por parte do Estado, a fim de que estabelecer parâmetros que resguardem o princípio da separação dos poderes.  



    No caso concreto, observo que Vara Única da Comarca de Tartarugalzinho/AP julgou parcialmente procedente a ação civil pública proposta pelo Ministério Público Estadual/AP, para: 



    “[...] para determinar ao Estado do Amapá, por seu representante legal, que, no prazo de 120 (cento e vinte) dias, garanta o mínimo funcionamento da Unidade Mista de Saúde de Tartarugalzinho, consistente na contratação de médicos para as especialidades clínico geral, obstetra e pediatra, nos exatos termos constantes da inicial.”(doc. eletrônico 2, p. 2).



    O TJAP, em sede de apelação, manteve a sentença:



    “Apelação Cível. Ação Civil Pública. Contratação de médicos para atendimento em unidade mista de saúde. Violação aos princípios da separação dos poderes e da reserva do possível. Não evidenciada. Medida coercitiva para cumprimento da obrigação. Astreintes. Violação aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade. Não constatada. Sentença mantida. Apelo desprovido. 



    1) A sentença não destoa da jurisprudência do STF e desta Corte (TJAP), consolidadas no sentido de que a determinação judicial para providências administrativas necessárias a garantia de direitos fundamentais essenciais (indisponíveis), como o da saúde, não viola os princípios da separação dos poderes e da reserva do possível. 



    2) Além disso, o prazo e a multa cominatória fixados (astreintes) são necessários, adequados e proporcionais à garantia do tipo de obrigação de fazer imposta no caso concreto, razão pela qual devem ser confirmados por este colegiado.



    3) Apelação conhecida e, no mérito, desprovida para manter hígida a sentença.” (doc. eletrônico 3, p. 1).



    Destaco trechos do voto condutor do referido acórdão: 



    “Com efeito, exsurge dos autos que a Unidade Mista de Saúde de Tartarugalzinho (USMT) não supre a necessidade de atendimento das demandas de urgência e emergência, bem como ambulatorial locais (casos de média e alta complexidade), em razão da ausência de quantitativo mínimo de médicos. 



    A situação já perdura há quase nove anos (tempo do trâmite processual da presente ação civil pública) sem que o apelante cumpra sua missão constitucional de manter em funcionamento adequado aquela unidade de saúde. 



    Há nos autos vários depoimentos de pessoas que procuraram atendimento de urgência/ emergência na UMST, sem sucesso ou com extrema dificuldade, dentre os quais cito: [...]



     Os relatórios de fiscalização elaborados pelo Conselho Regional de Medicina do Amapá (CRM/AP) e o Conselho Regional de Enfermagem do Amapá (COREN-AP), ambos anexos à inicial (ordem eletrônica nº 01), também retratam detalhadamente a situação crítica de atendimento na UMST, em decorrência da insuficiência de médicos e enfermeiros vinculados à unidade. 



    No relatório do CRM/AP, inclusive, relata-se a morte de uma professora por falta de atendimento médico na UMST.



    [...]



    Por fim, cumpre destacar que o próprio ente estatal admite ter apenas dois médicos contratados na UMST, número absolutamente insuficiente para as demandas do local, conforme relatório do CRM/AP e diretrizes do Ministério da Saúde mencionadas pelo Parquet.



     Nesse cenário, tenho por configurada a excepcionalidade que autoriza a intervenção do Judiciário na política pública de saúde de competência do Estado do Amapá para o Município de Tartarugalzinho/AP, o qual se encontra praticamente desassistido em relação às demandas de média e alta complexidade no local. 



    Também não evidencio ilegalidade no provimento jurisdicional vergastado ao impor a priorização de demandas, como a do presente caso concreto, em que a dignidade humana de todo uma população municipal se encontra em risco, por ausência de serviço de saúde de média e alta complexidade adequado e suficiente. 



    A situação é crônica e cada vez mais urgente; e, dentro da legalidade, deve ser a priorizada pelo Estado do Amapá, sem oposição da reserva do possível, ante o longo tempo já decorrido do descaso estatal com a saúde da municipalidade em questão.



    [...]



    Por fim, o prazo estabelecido pelo Magistrado a quo para o cumprimento da obrigação é razoável, se considerado os quase já nove anos decorridos desde o início do processo tendente a resolução do impasse em questão. 



    Além disso, não vejo outro meio coercitivo para garantir o cumprimento da obrigação imposta no caso concreto (que não seja as astreintes), já que o Judiciário não pode contratar em nome próprio médicos para atuar na UMST, sendo, portanto, a medida de bloqueio judicial de valores pleiteada pelo apelante manifestamente inadequada para o tipo de obrigação a que foi condenado. 



    A limitação de teto para a astreintes também pondero inadequada nesta ação civil pública, ante a natureza, a dimensão e urgência do direito perseguido nos autos. 



    Com esses fundamentos, nego provimento à apelação para manter hígida a sentença.” (doc. eletrônico 3, p. 3-6, grifei).



    Irresignado, o reclamante interpôs recurso extraordinário e agravo interno, ao qual foi negado provimento nos seguintes termos:



    “Como relatado, o presente agravo interno questiona a decisão desta Vice-Presidência que negou seguimento ao recuso extraordinário, posto que o acórdão objurgado se apresenta em conformidade com o julgamento do Supremo Tribunal Federal exarado no regime de Repercussão Geral, especificamente relativo ao Tema 698-STF. 



    Pretende, então, o agravante, a distinção do caso concreto, sob o argumento de que o julgamento, a seu ver, contraria o referido Tema 698 da Corte Suprema. 



    Pois bem. Da leitura do acórdão recorrido, em cotejo com a tese fixada no referido precedente qualificado, constata-se que o julgamento desta Corte se encontra em consonância com o precedente vinculante.



    [...]



    Com efeito, estando o acórdão desafiado por recurso extraordinário em consonância com o precedente qualificado da Corte Suprema exarado em regime de repercussão geral, não há como esta Vice-Presidência, em sede de análise de admissibilidade, aplicar entendimento diverso daquele previsto no art. 1.030, inciso I, alínea “b” do Código de Processo Civil, que importa destacar:



    ‘Art. 1.030. Recebida a petição do recurso pela secretaria do tribunal, o recorrido será intimado para apresentar contrarrazões no prazo de 15 (quinze) dias, findo o qual os autos serão conclusos ao presidente ou ao vice-presidente do tribunal recorrido, que deverá 



    I – negar seguimento: 



    b) a recurso extraordinário ou a recurso especial interposto contra acórdão que esteja em conformidade com entendimento do Supremo Tribunal Federal ou do Superior Tribunal de Justiça, respectivamente, exarado no regime de julgamento de recursos repetitivos;’



    Assim, como destacado, estando o acórdão alinhado ao Tema 698 do STF, a decisão agravada que negou seguimento ao recurso extraordinário com fulcro no art. 1.030, I, alínea “b” do Código de Processo Civil deve ser mantida, não se provendo este agravo. 



    Pelo exposto, não provejo este agravo interno.” (doc. eletrônico 10, p. 3-6, grifei).



    O Estado do Amapá sustenta que a decisão reclamada afronta o precedente vinculante constituído pelo RE 648.612/RJ – Tema 698/RG porque teria estabelecido obrigações concretas, ao invés de apenas impor “uma obrigação estrutural, consistente na apresentação de plano e médio adequado para alcançar a finalidade da ação.” (doc. eletrônico 1, p. 3).



    No entanto, a análise das sucessivas decisões judiciais revela que não se tratou de estabelecimento de obrigação pontual pelo Poder Judiciário, mas de acolhimento de pedido formulado na inicial, pelo Ministério Público do Estado do Amapá, a partir de recomendações mínimas de funcionamento emitidas pelos órgãos competentes, como o próprio Ministério da Saúde. (doc. eletrônico 3, p. 3-6). A decisão reclamada reconheceu a necessidade de determinadas especialidades médicas, mas não impediu expressamente, por exemplo, o remanejamento de profissionais ou que os médicos sejam supridos por profissionais vinculados a Organizações de Saúde, por exemplo.



    Sendo assim, verifico que não há ofensa ao paradigma apontado. 



    Na verdade, o acórdão recorrido está em consonância com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmada no sentido de que a intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. Com esse entendimento, destaco os seguintes julgados da Primeira Turma acerca da matéria ora em análise:



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Administrativo. Ação civil pública. Direito dos remanescentes das comunidades de quilombo. Demarcação de terras. Razoável duração do processo administrativo. Estipulação de prazo para conclusão. Intervenção do Poder Judiciário. Possibilidade. Ausência de violação do princípio da separação dos poderes. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 1. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos poderes, inserto no art. 2º da Constituição Federal. 2. O recurso extraordinário não se presta para a análise de matéria infraconstitucional, tampouco para o reexame do conjunto fático-probatório dos autos. Incidência da Súmula nº 279/STF. 3. Agravo regimental não provido. 4. É inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, haja vista tratar-se, na origem, de ação civil pública (art. 18 da Lei nº 7.347/85)” (ARE 1.387.572 AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 30/11/2022, grifei).



    “Agravo Interno no Recurso Extraordinário com Agravo. Direito Administrativo. Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público Federal em face do Incra. Obrigação de fazer. Conclusão de procedimento administrativo de identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação de terras ocupadas por remanescentes da comunidade quilombola do ‘Lajeado’, situada no Município de Dianópolis - TO. Violação ao princípio da separação de poderes. Inocorrência. Alegação de inexistência de situação de excepcionalidade a justificar a atuação do Poder Judiciário. Necessidade de reexame de fatos e provas. Impossibilidade. Precedentes. Agravo Interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa, nos termos do artigo 1.021, § 4º, do Código de Processo Civil, caso seja unânime a votação” (ARE 1.377.067 AgR/TO, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 25/10/2022, grifei).



    “Agravo Regimental no Recurso Extraordinário com Agravo. Administrativo. Ação Civil Pública. Direitos da Criança e do Adolescente. Fechamento de unidade socioeducativa. Intervenção excepcional do Poder Judiciário na implementação de políticas públicas: Tema 220 da Repercussão Geral. Análise da adequação da medida imposta. Impossibilidade do reexame do conjunto fático-probatório. Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal. Ausência de ofensa constitucional direta. Agravo Regimental desprovido com aplicação de multa de 1% sobre o valor atualizado da causa, se unânime a votação.” (ARE n. 1.448.604-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 11/10/2023, grifei). 



    “Agravo Regimental no Recurso Extraordinário com Agravo. Constitucional. Implementação de políticas públicas. Direito à moradia. Violação do princípio da separação de poderes. Não ocorrência. Concessão de unidades habitacionais definitivas. Auxílio aluguel. Necessidade de reexame do conjunto fático-probatório dos autos e da legislação infraconstitucional local pertinente. Incidência das Súmulas 279 e 280 do Supremo Tribunal Federal. Agravo Regimental a que se nega provimento, com aplicação de multa. 



    I– O Supremo Tribunal Federal possui entendimento firmado no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente previstos, como é o caso do direito à moradia, sem que isso configure violação do princípio da separação de poderes. 



    II- Conforme as Súmulas 279 e 280/STF, é inviável, em recurso extraordinário, o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos e de normas locais.



     III– Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015” (ARE n. 1.423.672-AgR, da minha relatoria, Primeira Turma, DJe 14/9/2023). 



    Nesse sentido, aponto ainda as seguintes decisões: RE 1.452.179/RS, Rel. Min. Nunes Marques, DJe 127/02/2024; ARE 1.377.067/TO, Rel. Min. Rosa Weber, DJe 4/5/2022; e RE 1.335.550/RS, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 23/8/2021.



    Ressalto que, para se chegar a conclusão diversa daquela adotada pelo ato reclamado, seria indispensável o revolvimento de fatos e provas, o que não é consentâneo com o procedimento abreviado, característico desta via processual:  



    “Agravo regimental em reclamação. Alegação de violação do entendimento firmado na ADPF nº 828/DF-MC. Reclamação que objetiva o reexame de decisão fundamentada no conjunto fático-probatório dos autos. Sucedâneo recursal. Impossibilidade. Agravo regimental não provido. 



    1. Por atribuição constitucional, presta-se a reclamação para preservar a competência do STF e garantir a autoridade de suas decisões (art. 102, inciso I, alínea l, da CF/88), bem como para resguardar a correta aplicação das súmulas vinculantes (art. 103-A, § 3º, da CF/88). 



    2. A reclamação não pode ser utilizada como sucedâneo de recurso ou de ações judiciais em geral, tampouco para reanálise de fatos e provas. Precedentes. 3. Agravo regimental não provido.” (Rcl 50.238 AgR/CE, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe de 24/5/2022).



    Enfatizo, por fim, que a reclamação não tem por finalidade substituir as vias processuais ordinárias, sendo equivocada a sua utilização como sucedâneo de recurso ou da medida processual eventualmente cabível.



    O papel constitucionalmente reservado a esse instituto é o de garantir a integridade do ordenamento jurídico mediante a tutela da efetividade das decisões desta Suprema Corte, bem como de sua competência jurisdicional. Como assinalado pelo Ministro Celso de Mello:



    “[...] a reclamação não se qualifica como sucedâneo recursal, nem configura instrumento viabilizador do reexame do conteúdo do ato reclamado, nem traduz meio de uniformização de jurisprudência, eis que tais finalidades revelam-se estranhas à destinação subjacente à instituição dessa medida processual.” (Rcl 34.519 AgR/ PB, DJe de 4/5/2020).



    Posto isso, julgo improcedente a presente reclamação. Fica, por conseguinte, prejudicada a análise do pedido liminar.



    Sem condenação em honorários, pois não houve angularização processual.



    Publique-se.



    Brasília, 19 de março de 2024.



    Ministro Cristiano Zanin



Relator