Tribunal: STF
Processo: STP 1038
Classe: STP
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-10-24
Data de publicação: 2024-10-24

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



Ementa: Direito Constitucional e Administrativo. Suspensão de tutela provisória. Direito à educação. Suposta omissão do Estado na prestação do ensino fundamental. Obrigação alternativa de ofertar vagas em creche. Improcedência do pedido.



I. Caso em exame



1. Pedido de suspensão de tutela provisória que tem por objeto acórdão que negou provimento a agravo interno contra decisão em que o Presidente do Tribunal de Justiça deferiu medida de contracautela requerida pelo Estado do Rio de Janeiro.



2. Por meio dessa decisão, foram suspensos os efeitos de liminar deferida por juízo de primeiro grau, que determinou ao ente público estadual a abertura de 16.290 vagas em creche para crianças residentes no Município do Rio de Janeiro.



II. Questão em discussão



3. Discute-se a presença dos requisitos que autorizam a concessão de medida de contracautela (risco de grave lesão à ordem, à segurança ou à economia públicas).



III. Razões de decidir



4. Com a manutenção dos efeitos da tutela de urgência deferida pelo juízo de primeiro grau, o Estado se veria obrigado a ofertar, de forma imediata, cerca de 14.818 vagas em creche (número necessário para zerar a fila de espera do Município em 28.06.2023). Ordem com esse conteúdo não poderia ser cumprida da noite para o dia, sem adequado planejamento pedagógico, logístico e orçamentário.



5. A expansão das vagas em creche exigirá a realização de vultosas despesas - estimadas pelo Município em cerca de R$ 115 milhões ao ano. Mesmo que se conclua que o Estado precisa destinar mais recursos à educação, não soa próprio exigir a mobilização imediata desse montante sem adequado planejamento orçamentário.



6. “A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado” (RE 684.612, em que fui redator do acórdão, j. em 03.07.2023, paradigma do Tema 698 da repercussão geral).



IV. Dispositivo



7. Pedido que se julga improcedente.



_________



Atos normativos citados: Constituição Federal, arts. 23, V; e 211, caput e § 4º; Lei nº 9.394/1996, art. 10, II.



Jurisprudência citada: RE 1.380.103 (2022), Relª. Minª. Cármen Lúcia; RE 684.612 (2023), Red. p/ Acórdão Min. Luís Roberto Barroso.   



    1. Trata-se de pedido de suspensão de tutela provisória formulado pelo Município do Rio de Janeiro, que tem por objeto acórdão em que o Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro negou provimento a agravo interno. Esse recurso impugnava decisão em que o Presidente daquela Corte deferiu medida de contracautela requerida pelo Estado do Rio de Janeiro. Por meio dessa decisão, foram suspensos os efeitos de liminar deferida por juízo de primeiro grau, que determinou ao ente público estadual a abertura de 16.290 vagas em creche para crianças residentes no Município do Rio de Janeiro.  



    2. Na origem, o Município ajuizou ação em que pretende que o Estado seja condenado a contribuir com a prestação do serviço de educação, ofertando 50% das vagas do ensino fundamental na cidade do Rio de Janeiro, diretamente ou por meio do repasse de recursos financeiros. Formulou requerimento de tutela de urgência, a fim de que, até a implementação dessa providência, o Estado fosse compelido a ofertar as vagas necessárias para atender as crianças inscritas na lista de espera da rede municipal para o ensino infantil, no segmento creche. O juízo da 1ª Vara da Infância, da Juventude e do Idoso da Comarca da Capital deferiu tutela de urgência nos seguintes termos:  



    [...] DEFIRO A TUTELA DE URGÊNCIA, para determinar que o ESTADO DO RIO DE JANEIRO contribuía, IMEDIATAMENTE, com o MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO na universalização do ensino infantil na modalidade creche de forma imediata, auxiliando o autor na abertura de 16.290 vagas para as crianças residentes da Cidade, até que sejam discutidas estratégias de gestão compartilhada do ensino fundamental entre autor e réu, seja através da oferta de 50% das vagas diretamente pelo Estado, seja por meio do custeio do equivalente em tudo que envolve a prestação de serviço pelo Município.  



    3. Essa decisão foi objeto de pedido de suspensão de liminar feito pelo Estado, que foi deferido pelo Presidente do Tribunal de Justiça local. O Município interpôs agravo interno contra essa decisão, mas o Órgão Especial negou provimento ao recurso. Confira-se a ementa do acórdão, que constitui o objeto deste pedido de suspensão de tutela provisória:  



    Agravo Interno contra decisão de concessão de segurança. Tutela de urgência concedida pelo Juízo da 1ª Vara da Infância, Juventude e Idoso da Capital que determinou ao Estado do Rio de Janeiro contribuir imediatamente com o Município do Rio de Janeiro na abertura de 16.290 vagas em creche para as crianças residentes na cidade. Ausência de análise de impacto orçamentário. Demonstração nos autos de grave lesão à ordem e à economia públicas do Estado do Rio de Janeiro. Âmbito cognitivo restrito da medida de contracautela que não comporta análise do mérito da causa originária. Agravo interno conhecido, mas desprovido, nos termos do voto do Desembargador Presidente.  



    4. O Município defende o cabimento do pedido de suspensão de tutela provisória. Sustenta que, sob o pretexto de evitar grave lesão à economia do Estado do Rio de Janeiro, o acórdão manteve situação que causa grave lesão à economia municipal, o que não se poderia admitir em um sistema federativo. Afirma que o acórdão incorreu em erro de premissa, já que R$ 2 bilhões ao ano é o valor necessário para custear 50% das vagas de ensino fundamental na cidade. Aponta que, em junho de 2023, a fila para vagas em creche possuía 14.828 crianças, sendo necessários cerca de R$ 115 milhões ao ano para custeá-las.  



    5. Argumenta que a lei estadual que previu a transferência integral dos serviços de educação infantil e ensino fundamental para os Municípios do Estado do Rio de Janeiro foi declarada inconstitucional pelo Tribunal de Justiça local, em decisão mantida pelo Supremo Tribunal Federal. Afirma que, antes dessa decisão, o Estado havia transferido os serviços para o Município, mas não os reassumiu após a declaração de inconstitucionalidade. Entende que o acórdão impugnado viola os direitos de crianças a uma educação pública de qualidade. Argumenta que a omissão do Estado causa prejuízo aos cofres municipais, impedindo o cumprimento de decisão judicial que lhe obriga a zerar a fila de vagas em creche.  



    6. O Estado apresentou contestação. Alega que o pedido de suspensão de tutela provisória não é cabível, já que: (i) busca restabelecer liminar concedida em ação proposta pelo Município requerente; e (ii) o acórdão impugnado não constitui “tutela provisória”, mas decisão definitiva de mérito do incidente processual, já transitada em julgado. Sustenta que a decisão liminar suspensa pelo Tribunal de Justiça causava grave lesão à ordem administrativa e à economia pública, já que lhe obrigava a ofertar mais de 16 mil vagas em creche, sem prévio planejamento logístico e pedagógico ou previsão orçamentária. Alega que a decisão suspensa conferia tratamento desigual aos demais Municípios, cujas receitas e capacidades de arrecadação são inferiores às da capital. Defende que a competência prioritária para atuar no ensino fundamental e na educação infantil é do Município, cabendo ao Estado atuar prioritariamente no ensino médio.  



    7. A Procuradoria-Geral da República aponta a ilegitimidade ativa do Município e, no mérito, opina pela improcedência do pedido. Confira-se a ementa do parecer:  



    Suspensão de tutela provisória. Constitucional. Processual Civil. Educação. Oferta de vagas. Controvérsia entre Município e Estado. Pedido formulado pelo autor da demanda de origem. Ilegitimidade ativa. Precedentes. Alegado risco de lesão à ordem e à economia públicas municipais. Emprego da medida de contracautela como sucedâneo recursal. Inviabilidade. Parecer pelo indeferimento do pedido.  



    8. É o relatório. Decido.  



    9. A suspensão de tutela provisória constitui meio autônomo de impugnação às decisões judiciais disciplinado pelo art. 4º da Lei nº 8.437/1992, nos seguintes termos:  



    Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.



    [...]



    § 3º  Do despacho que conceder ou negar a suspensão, caberá agravo, no prazo de cinco dias, que será levado a julgamento na sessão seguinte a sua interposição.



    § 4º  Se do julgamento do agravo de que trata o § 3º resultar a manutenção ou o restabelecimento da decisão que se pretende suspender, caberá novo pedido de suspensão ao Presidente do Tribunal competente para conhecer de eventual recurso especial ou extraordinário.



    [...]



    10. Como se vê, a legislação processual limita o cabimento de novo pedido de suspensão ao Supremo Tribunal Federal aos casos em que a medida de contracautela originalmente requerida à Presidência do Tribunal local for indeferida, em decisão mantida em sede de agravo interno. No presente caso, contudo, o pedido de suspensão dirigido pelo Estado à Presidência do Tribunal de Justiça foi deferido - o que, em primeira análise, impediria o conhecimento desta ação. 



    11. Pondero, contudo, que: (i) conforme afirmou o Município, “uma decisão que defere pedido de suspensão também pode promover lesão aos mesmos bens jurídicos, sobretudo em uma disputa entre entes federados”; (ii) em poucos precedentes, esta Corte admitiu medidas de contracautela em hipóteses análogas; e (iii) a discussão de fundo envolve matéria de índole constitucional, relativa à competência para prestar o serviço público de educação (arts. 23, V; 30, VI; 205, 208, I, IV, §§ 1º e 2º; 211, §§ 2º, 3º e 4º, da Constituição). Por esses motivos, passo, em caráter absolutamente excepcional, a analisar o mérito.



    12. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que a concessão de medida de contracautela ostenta caráter de absoluta excepcionalidade. Assim, a suspensão da decisão somente se justifica nos casos em que efetivamente demonstrado pela parte interessada risco de “grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas”. Veja-se, a título de exemplo: STP 914 AgR, Relª. Minª. Rosa Weber (Presidente), j. em 03.05.2023; SL 1.547 AgR, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), j. em 29.08.2022; SL 836 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski (Presidente), j. em 22.10.2015.



    13. A Constituição atribui a todos os entes federativos a competência comum de promover o acesso à educação (art. 23, V) e determina que atuem em regime de colaboração (art. 211, caput e § 4º). A Lei de Diretrizes e Bases da Educação (Lei nº 9.394/1996), por sua vez, determina que os Estados definam, em conjunto “com os Municípios, formas de colaboração na oferta do ensino fundamental, as quais devem assegurar a distribuição proporcional das responsabilidades, de acordo com a população a ser atendida e os recursos financeiros disponíveis em cada uma dessas esferas do Poder Público” (art. 10, II).



    14. O Estado do Rio de Janeiro editou a Lei nº 2.332/1994, que autorizava o Poder Executivo a instituir o “Programa de Municipalização da Educação Pré-Escolar e de Ensino Fundamental”, transferindo aos seus Municípios a responsabilidade pelo serviços de educação pré-escolar e ensino fundamental. O Município do Rio de Janeiro aponta que, sob a vigência dessa lei, o Estado transferiu-lhe toda a responsabilidade pela oferta de ensino fundamental. Sobreveio, contudo, decisão em que o Tribunal de Justiça local declarou a inconstitucionalidade dessa norma, a qual foi mantida pelo Supremo Tribunal Federal (ARE 1.380.103, Relª. Minª. Cármen Lúcia, j. em 09.11.2022). Veja-se a ementa da decisão:



    AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO CONSTITUCIONAL À EDUCAÇÃO. PROGRAMA DE MUNICIPALIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO PRÉ-ESCOLAR E DO ENSINO FUNDAMENTAL. TRANSFERÊNCIA DE RESPONSABILIDADE DOS ENCARGOS E SERVIÇOS DA EDUCAÇÃO PRÉ-ESCOLAR E DO ENSINO FUNDAMENTAL DO ESTADO PARA OS MUNICÍPIOS: IMPOSSIBILIDADE. OBRIGAÇÃO DE TODOS OS ENTES FEDERADOS PARA PROVER O ACESSO À EDUCAÇÃO. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.



    15. O Município aponta que, após essa decisão, o Estado não teria reassumido parcela da responsabilidade pela oferta do ensino fundamental. Diz que, mesmo sem receber qualquer contrapartida, precisa dar continuidade à oferta integral do ensino fundamental, sob pena de desatendimento à população. Argumenta que essa situação lhe impede de ampliar o serviço de educação infantil e gera histórica falta de vagas em creche para os cariocas.  



    16. O Estado alega que atende, de forma complementar ou exclusiva, os anos finais do ensino fundamental em 59 dos 92 municípios fluminenses, cujas receitas e capacidade de arrecadação são inferiores às da capital. Aponta que a Secretaria de Educação estadual tem orçamento inferior à municipal. Destaca que sequer obteve sucesso em universalizar o ensino médio - que está prioritariamente inserido em sua competência - sendo certo que o atendimento nesse segmento se encontra 13,4% abaixo da meta estadual e nacional.



    17. De fato, não é possível exagerar a importância da educação para o desenvolvimento das crianças de até 3 anos de idade - momento de se assegurar recebam nutrição adequada, afeto, respeito, valores e conhecimentos básicos. Não por acaso, o Supremo Tribunal Federal fixou tese no sentido de que a oferta de vagas em creche pode ser exigida individualmente em face do poder público (RE 1.008.166, Rel. Min. Luiz Fux, j. em 22.09.2022, Tema 548 da repercussão geral). A expansão dessa política pública também é relevante para a inclusão das mulheres no mercado de trabalho e a redução do congestionamento do Poder Judiciário com demandas individuais.



    18. Apesar da importância da discussão de fundo, a questão a ser definida nesta medida de contracautela apresenta contornos mais singelos. Assim, atento aos limites de cognição desta via processual, não identifico grave lesão à ordem, à segurança ou à economia públicas que justifique o deferimento da providência pleiteada. Isso porque, com a manutenção dos efeitos da tutela de urgência deferida pelo juízo de primeiro grau, o Estado se veria obrigado a ofertar cerca de 14.818 vagas em creche imediatamente. Uma ordem com esse conteúdo não poderia ser cumprida da noite para o dia, sem adequado planejamento pedagógico e logístico. Veja-se que creches públicas geralmente são gerenciadas por Municípios, que, em tese, possuem maior expertise para prestar diretamente esse serviço.



    19. Além disso, a expansão das vagas em creche exigirá a realização de vultosas despesas - estimadas pelo Município em cerca de R$ 115 milhões ao ano. Mesmo que se conclua que o Estado precisa destinar mais recursos à educação, não soa próprio exigir a mobilização imediata desse montante sem adequado planejamento orçamentário. É certo, ainda, que decisão nesse sentido também precisaria levar em conta: (i) as realidades financeiras dos entes públicos envolvidos; (ii) eventual impacto no cumprimento de suas outras obrigações constitucionais em educação; e (iii) a necessidade de garantir tratamento isonômico aos Municípios.



    20. Em verdade, esse é um problema complexo, que não será solucionado adequadamente com intervenções localizadas. Assim, nada impede - aliás, tudo recomenda - que o juízo de origem estimule os entes públicos envolvidos a alcançarem solução consensual para o conflito. Vale aqui, ainda, a diretriz fixada por esta Corte de que “a decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado” (RE 684.612, em que fui redator do acórdão, j. em 03.07.2023, paradigma do Tema 698 da repercussão geral).



    21. Diante do exposto, julgo improcedente o pedido.  



    Publique-se.



Brasília, 24 de outubro de 2024.



Ministro Luís Roberto Barroso



Presidente