Tribunal: STF
Processo: Rcl 65756
Classe: Rcl
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-06-27
Data de publicação: 2024-06-27

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos. 



    Cuida-se de reclamação constitucional ajuizada pela Comissão Provisória do Partido Trabalhista do Brasil do Município de Vilhena contra decisão do Tribunal de Justiça do Estado de Rondônia, proferida nos autos da ADI nº 0810521-50.2021.8.22.0000, que, após julgar improcedente referida ADI, teria aplicado erroneamente o Tema nº 917 da repercussão geral.



    Narra a parte reclamante que, 



   “A referida Lei Municipal de n. 3.686/2013, a qual INSTITUI A ‘FICHA LIMPA MUNICIPAL’, DISCIPLINANDO AS NOMEAÇÕES DE SERVIDORES PARA CARGOS EM COMISSÃO E FUNÇÕES GRATIFICADAS NO ÂMBITO DO MUNICÍPIO DE VILHENA-RO E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS, é inconstitucional, pois há violação ao disposto nos artigos 96 e 68, ambos da Lei Orgânica do Município de Vilhena, art. 39 da Constituição do Estado de Rondônia, e artigos 22, incisos I, IX e XI, 25, § 1º e 61, § 1º, inciso II, ‘a’ e ‘c’, todos da Constituição Federal, posto que compete ao Chefe do Poder Executivo Municipal legislar de forma exclusiva acerca do regime de servidores públicos.



   Ocorre que, no que pese a importância e relevância da referida lei, a mesma fora criada por iniciativa de vereador, o que atrai vício de iniciativa conforme narrado na inicial de ADI. Nesta senda, fora interposto recurso extraordinário em face do referido acórdão, que teve seu seguimento negado com base no art. 1.030, I, do CPC/15.” (e-doc. 1, fl. 2).



    A parte reclamante afirma que a autoridade reclamada, na apreciação da ação direta de inconstitucionalidade, considerou que a Lei nº 3.686/2013 do Município de Vilhena seria constitucional e, ao se utilizar do Tema nº 917 de repercussão geral, o entendimento foi de encontro ao que decidido pelo Supremo Tribunal Federal, vez que “o referido tema até flexibiliza a iniciativa de norma por parte do poder legislativo, desde que não trate de: estrutura, atribuição de órgãos e regime jurídico de servidores públicos.”.



    Em assim sendo, entende que 



    “o referido tema não se aplica ao caso presente uma vez que ao contrário do estabelecido na decisão analisada, a lei em comento e discussão, altera o regime jurídico dos servidores, e o tema lançado como fundamento no sentido de que “Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos.” (e-doc. 1, fl. 16).



    Reforça essa tese ao asseverar que 



    “restou demonstrado satisfatoriamente que ao contrário do firmado por aquele tribunal, a competência privativa do chefe do executivo, não se limita a criação e extinção de cargos, mas também quanto a forma de provimento e os requisitos para a assunção de cargos públicos junto aos órgãos do poder executivo.” (e-Doc. 1, fl. 18).



    Requer a cassação do ato reclamado com o fim de 



    “declarar a inconstitucionalidade da Lei 3.686/2013, Lei da Ficha Limpa Municipal de Vilhena.” (e-doc. 1, fl. 19).



    Por meio de decisão publicada em 19/2/24, indeferi a liminar, diante da ausência do periculum in mora.



    A autoridade reclamada prestou as informações solicitadas (e-doc. 33).



    Regularmente citados, não foram oferecidas contrarrazões pelos beneficiários desta reclamatória (e-docs. 42 e 43).



    A Procuradoria-geral da República opinou pela improcedência da reclamação em parecer assim ementado:



    “RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL. SUPOSTA AFRONTA AO TEMA 917. DIRETRIZES LEGISLATIVAS VÁLIDAS. AUSÊNCIA DE USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. MEDIDAS QUE VISAM DAR CONCRETUDE AO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA. MATÉRIA QUE NÃO É DE COMPETÊNCIA EXCLUSIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. PRECEDENTE. PARECER PELA IMPROCEDÊNCIA DA PRESENTE RECLAMAÇÃO.” (e-doc. 45).



    É o relatório. Decido.



    A reclamação constitucional é instrumento de promoção do diálogo, nesta Suprema Corte, entre a decisão no caso concreto e os seus precedentes obrigatórios tem cabimento excepcional, estando sua admissibilidade condicionada à efetiva demonstração, além do esgotamento de instância (CPC, art. 988, §5º, II), de:



    a) desrespeito à autoridade da decisão do STF, porquanto configurada erronia na aplicação do entendimento vinculante a evidenciar teratologia da decisão reclamada ou



    b) usurpação da competência do STF, pois existente, i) no caso concreto, peculiaridades que impossibilitam a aplicação adequada da norma de interpretação extraída do precedente (distinguishing) a demandar pronunciamento desta Suprema Corte acerca da matéria constitucional no caso concreto, acaso verificada repercussão geral, ou, ii) a necessidade de revisitação dos fundamentos do precedente, tendo em vista a alteração do ordenamento jurídico vigente ao tempo do julgamento ou das circunstâncias fáticas históricas que impactaram a interpretação da norma, com possibilidade de sua superação (overruling).



    A Comissão Provisória do Partido Trabalhista do Brasil do Município de Vilhena aduz que a autoridade reclamada, ao manter a negativa de seguimento do recurso extraordinário, incorreu em erronia na aplicação da tese fixada no Tema 917 da repercussão geral.



    No julgamento do ARE nº 878.911, vinculado ao aludido Tema 917, no qual o Supremo, em análise da Lei do município do Rio de Janeiro, de iniciativa parlamentar, tendo por matéria a obrigatoriedade de instalação de câmeras de segurança em escolas públicas municipais, sob a perspectiva da reserva de iniciativa legislativa do Poder Executivo prevista no art. 61, §1º, II, da CF/88, não vislumbrou nenhum vício de inconstitucionalidade em razão do referido ato normativo não tratar de criação ou alteração da estrutura ou a atribuição de órgão da Administração Pública local, nem tratar de regime jurídico de servidores públicos. 



    Essa conclusão foi tomada com base na reafirmação de jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e imprimida na tese do Tema 917 da repercussão geral, que possui o seguinte enunciado:



    “Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II,’a’, ‘c’ e ‘e’, da Constituição Federal).”



    No presente caso, o Tribunal de Justiça do Estado de Rondônia declarou a constitucionalidade da Lei Municipal nº 3.686/2013, que dispõe acerca dos requisitos éticos relacionados à aptidão para ocupação de cargos de provimento em comissão e função gratificada no âmbito dos Poderes Executivo e Legislativo e nas entidades da administração pública direta, indireta e fundacional do Município de Vilhena, sob a justificativa de que não teria ocorrido o alegado vício de iniciativa. Por oportuno transcrevo trecho de interesse do acórdão que julgou improcedente a ADI nº 0810521-50.2021.8.22.0000:



    “Observa-se que a legislação atacada, inspirando-se na Lei Complementar nº 135/2010 (Lei da Ficha Limpa), elenca as pessoas que estariam impedidas de ocupar cargos em comissão ou funções gratificadas no âmbito dos Poderes Executivo e Legislativo e nas entidades da administração pública direta, indireta e fundacional do Município de Vilhena-RO.



    Nesse viés, embora louvável o esforço argumentativo do autor da presente ação, não vislumbro o alegado vício de iniciativa, haja vista que, no meu sentir, não se situa no domínio de reserva do Chefe do Executivo o estabelecimento de condições para o provimento de cargos públicos. 



    Após o cotejo dos argumentos com as normas supostamente violadas, concebo que a atividade legislativa não extrapolou os seus limites, pois a iniciativa reservada do Chefe do Poder Executivo se limita à criação e extinção de cargos públicos e questões atinentes ao regime jurídico de seus servidores. 



    O Supremo Tribunal Federal possui posicionamento de que “a iniciativa reservada, por constituir matéria de direito estrito, não se presume e nem comporta interpretação ampliativa, na medida em que – por implicar limitação ao poder de instauração do processo legislativo – deve necessariamente derivar de norma constitucional explícita e inequívoca” (ADI º 724 e ADI nº 776). 



    Assim, entendo que os requisitos éticos relacionados à aptidão para ocupação de cargos de provimento em comissão e função gratificada não se inserem na aludida reserva, encontrando-se no domínio da iniciativa legislativa comum concorrente entre Poder Legislativo e Poder Executivo. 



    Ao estabelecer parâmetros a denotar aptidão para o exercício da função pública, o legislador atuou dentro da esfera de competência dos Municípios estabelecida nos artigos 29 e 30, ambos da Constituição Federal. 



    A matéria posta em apreciação encontra similitude com o entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal, em sede de repercussão geral, no sentido de que não há vício na iniciativa parlamentar que disponha acerca dos impedimentos baseados nas hipóteses de nepotismo. Com efeito:



    (...)



    Repiso, não vislumbro qualquer mácula de ordem substancial, uma vez que o diploma contestado possui amparo na Lei Complementar nº 135/2010 (Lei da Ficha Limpa) que inclui hipóteses de inelegibilidade que visam proteger a probidade administrativa e a moralidade no exercício do mandato, de acordo com o § 9º do art. 14 da Constituição Federal. 



    Portanto, a exigência de honorabilidade para o provimento de cargos públicos e ocupação de cargo comissionado está em perfeita consonância com os princípios da eficiência, interesse público, probidade e da moralidade administrativa, cuja eficácia é direta, com aplicabilidade imediata, a dispensar, inclusive, regulamentação. 



    Ao conferir efetividade ao princípio da moralidade, insculpido nas Constituições Federal e Estadual, o legislador nada mais fez do que cumprir o comando maior, dotado de normatividade e com força cogente, obrigatório a todos os administradores.



    Assim, consoante os fundamentos expostos e, calcado nos precedentes jurisprudenciais citados, não há a apontada inconstitucionalidade formal na Lei nº 3.686/2013, por inexistir a invasão de competência da iniciativa legislativa” (e-doc. 9, fls. 15-19).



    No âmbito do agravo interno em recurso extraordinário, manteve-se o entendimento de harmonia entre a decisão recorrida e o Tema nº 917 da repercussão geral em acórdão assim ementado:



    “Agravo em recurso extraordinário. Negativa de seguimento. Conformidade do acórdão recorrido ao Tema 917/STF. Alegação de inaplicabilidade do paradigma ao caso. Alegação refutada. 



    Correta a decisão que nega seguimento ao recurso extraordinário manejado contra acórdão que está em conformidade com tese fixada em regime de repercussão geral. 



    Recurso não provido.” (e-doc. 10, fl. 7).



    Compulsados os autos, observo que a Lei Municipal nº n. 3.686/2013, de iniciativa parlamentar, institui a chamada “Ficha Limpa Municipal”, disciplinando as nomeações de servidores para cargos em comissão e funções gratificadas no âmbito do Município de Vilhena-RO, possuindo o seguinte teor:



    “Art. 1º Fica vedada a nomeação para qualquer cargo em comissão ou função gratificada nos Poderes Executivo e Legislativo e nas entidades da administração pública direta, indireta e fundacional do Município de Vilhena-RO, com o intuito de proteger a moralidade administrativa, quem tenha sido enquadrado nas seguintes hipóteses: 



    I - os que tenham contra si julgada procedente representação formulada perante a Justiça Eleitoral, em decisão transitada em julgado ou proferida por órgão colegiado, em processo de apuração de abuso do poder econômico ou político, desde a decisão até o transcurso do prazo de 08 (oito) anos;



    II - os condenados, em decisão transitada em julgado ou proferida por órgão judicial colegiado, desde a condenação até o transcurso do prazo de 08 (oito) anos após o cumprimento da pena, pelos crimes: 



    a) contra a economia popular, a fé pública, a administração pública e o patrimônio público; 



    b) contra o patrimônio privado, o sistema financeiro, o mercado de capitais e os previstos na lei que regula a falência; 



    c) contra o meio ambiente e a saúde pública; 



    d) eleitorais, para os quais a lei comine pena privativa de liberdade; 



    e) de abuso de autoridade, nos casos em que houver condenação à perda do cargo ou à inabilitação para o exercício de função pública; 



    f) de lavagem ou ocultação de bens, direitos e valores; 



    g) de tráfico de entorpecentes e drogas afins, racismo, tortura, terrorismo e hediondos; 



    h) de redução à condição análoga à de escravo; 



    i) contra a vida e a dignidade sexual; e



    j) praticados por organização criminosa, quadrilha ou bando; 



    III - os declarados indignos do oficialato, ou com ele incompatíveis, pelo prazo de 08 (oito) anos; 



    IV - os que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa, e por decisão irrecorrível do órgão competente, salvo se esta houver sido suspensa ou anulada pelo Poder Judiciário, nos 08 (oito) anos seguintes, contados a partir da data da decisão; 



    V - os detentores de cargo na administração pública direta, indireta ou fundacional, que beneficiarem a si ou a terceiros, pelo abuso do poder econômico ou político, que forem condenados em decisão transitada em julgado ou proferida por órgão judicial colegiado, desde a decisão até o transcurso do prazo de 08 (oito) anos; 



    VI - os condenados, em decisão transitada em julgado ou proferida por órgão colegiado da Justiça Eleitoral, por corrupção eleitoral, por captação ilícita de sufrágio, por doação, captação ou gastos ilícitos de recursos de campanha ou por conduta vedada aos agentes públicos em campanhas eleitorais que impliquem cassação do registro ou do diploma, desde a decisão até o transcurso do prazo de 08 (oito) anos; 



    VII - os que forem condenados à suspensão dos direitos políticos, em decisão transitada em julgado ou proferida por órgão judicial colegiado, por ato doloso de improbidade administrativa que importe lesão ao patrimônio público e enriquecimento ilícito, desde condenação ou o trânsito em julgado até o transcurso do prazo de 08 (oito) anos após o cumprimento da pena; 



    VIII - os que forem excluídos do exercício da profissão, por decisão sancionatória do órgão profissional competente, em decorrência de infração ético profissional, pelo prazo de 08 (oito) anos, salvo se o ato houver sido anulado ou suspenso pelo Poder Judiciário; 



    IX - os que forem demitidos do serviço público em decorrência de processo administrativo ou judicial, pelo prazo de 08 (oito) anos, contado da decisão, salvo se o ato houver sido suspenso ou anulado pelo Poder Judiciário ou pela própria Administração; e 



    X - os servidores dos Poderes Executivo e Legislativo, que forem aposentados compulsoriamente por decisão sancionatória, e que tenham perdido o cargo por sentença ou que tenham pedido exoneração ou aposentadoria voluntária na pendência de processo administrativo disciplinar, pelo prazo de 08 (oito) anos. 



    § 1º A vedação prevista no inciso II do artigo 1º não se aplica aos crimes culposos, àqueles definidos em lei como de menor potencial ofensivo, nem aos crimes de ação penal privada. 



    § 2º A vedação estabelecida neste artigo aplica-se, no que couber, aos contratos temporários. 



    Art. 2º O nomeado ou designado para cargo em comissão ou função gratificada, obrigatoriamente antes da investidura, terá ciência das vedações descritas, devendo declarar, por escrito, sob as penas da lei, que não se encontra nas situações de que trata o artigo 1º. 



    Art. 3º Todos os atos efetuados em desobediência às vedações previstas nesta Lei serão considerados nulos a partir da entrada em vigor desta Lei. 



    Art. 4º Caberá aos Poderes Executivo e Legislativo e às entidades da administração pública direta, indireta e fundacional do Município de Vilhena-RO, de forma individualizada, a fiscalização de seus atos em obediência a presente Lei, com a possibilidade de requerer aos órgãos competentes informações e documentos que entenderem necessários para o cumprimento de suas disposições. 



    Art. 5º As autoridades competentes, dentro do prazo de 60 (sessenta) dias, contados da publicação desta Lei, promoverão a exoneração dos ocupantes de cargos de provimento em comissão ou função gratificada que se enquadrem nas situações previstas no artigo 1º, sob pena de responsabilidade. Parágrafo único. Os atos de exoneração produzirão efeitos a contar de suas respectivas publicações. 



    Art. 6º As denúncias de descumprimento da presente Lei poderão ser formuladas por qualquer pessoa, por escrito ou verbalmente, caso em que deverão ser reduzidas a termo, sendo vedado, todavia, o anonimato. 



    § 1º A denúncia deverá ser processada mesmo se vier desacompanhada de prova ou indicação da forma como obtê-la, não podendo ser desconsiderada em qualquer hipótese, salvo quando demonstrada de plano sua inveracidade ou quando de má-fé do denunciante. 



    § 2º Encaminhada a denúncia para funcionário incompetente para conhecê-la, esta será imediatamente enviada para a autoridade competente, sob pena de responsabilidade.



    § 3º A autoridade que não tomar as providências cabíveis, ou, de qualquer forma, frustrar a aplicação das disposições da presente Lei, responderá pelo ato na forma da legislação pertinente. 



    Art. 7º A apuração administrativa a que se refere o artigo 6º não excluirá a atuação do Ministério Público, das autoridades policiais e demais legitimados para o questionamento do ato respectivo. 



    Art. 8º Esta Lei entra em vigor na data da sua publicação.”.



    Delineada a moldura fático-jurídica subjacente, tenho que não houve aplicação teratológica do Tema 917 da repercussão geral à controvérsia em questão uma vez que não é possível extrair do ato normativo impugnado matéria afeta à estrutura ou à atribuição de órgãos da Administração municipal e nem do regime jurídico de seus servidores públicos.



    No ponto, por pertinente, colaciono trecho das informações prestadas pela autoridade reclamada:



     “A Lei Municipal n. 3.686/2013, combatida na ação direta de inconstitucionalidade, estabelece restrição à nomeação para qualquer cargo em comissão ou função gratificada, nos Poderes Executivo e Legislativo do Município de Vilhena e nas entidades da administração pública direta, indireta e fundacional, de pessoas que tenham, dentre outras situações, sido condenadas em crimes contra a administração pública e patrimônio público; que tiveram suas contas relativas a exercício de cargo ou funções rejeitadas por irregularidade insanável ou condenados pela Justiça Eleitoral, por alguns tipos de crimes eleitorais. 



    Nesse sentido, percebe-se que a matéria tratada na lei em questão não regula quanto ao provimento de cargos e funções públicas - cuja matéria se situa na iniciativa legislativa reservada ao Chefe do Poder Executivo -, mas sim, de condições para o provimento destes - que não se insere na aludida reserva, e está no domínio da iniciativa legislativa comum ou concorrente entre Poder Legislativo e Poder Executivo – porque não se refere ao acesso ao cargo público, mas, à aptidão para o seu exercício. 



    A Lei municipal limitou-se, portanto, a adotar restrições semelhantes às da “Lei Ficha Limpa”, não invadindo a competência normativa federal (art. 22, I, CF), porque não tratou das matérias relativas a direito ou processo eleitoral. Dessa forma, exigiu, tão somente, a honorabilidade para o provimento de cargos públicos, tal como ocorre na vedação ao nepotismo, que se situa no raio de incidência do princípio da moralidade administrativa, a rigor do que alude o art. 37 da Constituição Federal.” (e-doc. 33, fl. 3).



    Nesse sentido também foi entendimento do Ministério Público Federal cujo trecho de interesse destaco:



    “12. Na presente hipótese, as medidas elencadas pela norma visam conferir concretude ao princípio constitucional da moralidade na Administração Pública, a partir da observância de critérios específicos para a assunção de cargos públicos. 



    13. Ambas as hipóteses configuram, assim, a adoção de medidas salutares pelo Poder Legislativo, consentâneas com as diretrizes constitucionais, seja na área da segurança pública, seja na efetivação de princípios caros à Administração Pública. 



    14. Neste passo, é preciso lembrar que o princípio da moralidade tem assento constitucional e aplica-se a todos os entes da federação, indistintamente, de modo que há lugar para adoção de diretrizes e medidas também por parte do Poder Legislativo, desde que, observando o julgado paradigma (Tema 917), não trate de questões relativas à estrutura ou atribuição dos órgãos administrativos, caso em que estaria se imiscuindo em questões próprias do Poder Executivo.” (e-doc. 45, fls. 9-10).



    Confira-se, ainda, recente precedente desta Suprema Corte:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE NO TRIBUNAL DE JUSTIÇA. REGRAS DE MORALIDADE ADMINISTRATIVA PARA INVESTIDURA DE AGENTES PÚBLICOS. INEXISTÊNCIA DE OFENSA À INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL. INAPLICÁVEL. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL.



    1. Lei que impõe regras gerais de moralidade administrativa para investidura dos agentes públicos no âmbito da Administração direta e indireta do município limita-se a dar concretude aos princípios elencados no caput do art. 37 da Constituição Federal, cuja aplicabilidade é imediata.



    2. Não há falar em vício de iniciativa de lei que impõe obrigação que deriva automaticamente da própria Constituição da República.



    3. Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE nº 1.273.372-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Edson Fachin, DJe de 1º/6/23).



    Nesse contexto, tem-se que a autoridade reclamada enquadrou corretamente a presente controvérsia ao Tema 917 de repercussão geral, uma vez que a concretização do princípio da moralidade não afeta o núcleo da reserva de inciativa legislativa do chefe do Poder Executivo, ou seja, a lei municipal impugnada não dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos da Aministração municipal.



    Ante o exposto, com fundamento no art. 21, § 1º, do RI/STF, nego seguimento à reclamação. 



    Publique-se.



    Brasília, 27 de junho de 2024.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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