Tribunal: STF
Processo: RE 1472328
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-01-22
Data de publicação: 2024-01-22

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RETROATIVIDADE DA LEI Nº 14.230, DE 2021. TEMA RG Nº 1.199. REEXAME DE MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL E DE FATOS E PROVAS: IMPOSSIBILIDADE NO CAMPO EXTRAORDINÁRIO. ÓBICE DO ENUNCIADO Nº 279 DA SÚMULA DO STF. NEGATIVA DE SEGUIMENTO.



    1. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, assim ementado:



     



    “APELAÇÃO CÍVEL – ADMINISTRATIVO – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – RETROATIVIDADE DA LEI – VIOLAÇÃO AOS PRINCIPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - TAXATIVIDADE DO ROL PREVISTO NO ART. 11 - REVOGAÇÃO DO INCISO II DO MESMO ARTIGO – DOLO – IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO.



    1. O princípio da retroatividade mais benéfica aplica-se no âmbito do direito administrativo sancionador, fazendo retroagir as alterações materiais introduzidas pela Lei n° 14.230/21.



    2. O rol previsto no art. 11 da Lei n° 8429/92 possui natureza taxativa.



    3. A indicação genérica de eventual violação aos princípios da administração pública, sem o respectivo enquadramento da conduta no rol descrito no art. 11, impede o reconhecimento de improbidade administrativa.



    4. A demonstração cabal do dolo do agente é imprescindível para configuração de ato de improbidade.” (e-doc. 11).



    2. Opostos embargos de declaração, foram parcialmente acolhidos para integrar à decisão embargada a rejeição expressa da arguição incidental de inconstitucionalidade (e-doc. 15).



    3. No presente recurso extraordinário, interposto com base na alínea “a” do permissivo constitucional, o recorrente aponta violação ao art. 5º, inc. XL, da Constituição da República. Sustenta que as mudanças promovidas pela Lei nº 14.230, de 2021 no campo da improbidade administrativa, por se tratar de normas de conteúdo cível-administrativo, não retroagem para casos pretéritos (e-doc. 23).



    4. O recurso extraordinário foi admitido, sob o fundamento de que a "discussão envolve questão tormentosa que não foi analisada no julgamento do Tema nº 1.199, sobre a qual ainda não há um posicionamento jurídico definido.“ Faz-se, pois, necessário que o Tribunal de destino analise se a ratio decidendi exposta no julgamento do Tema RG nº 1.199 poderá ou não ser aplicada à questão da revogação de algumas condutas previstas nos incisos do art. 11 da LIA (e-doc. 29).



    É o relatório. 



    Decido.



    5. Para melhor exame da controvérsia, transcrevo os fundamentos constantes da decisão impugnada:



    “A r. sentença não merece reforma.



    A Lei n° 14.230/21 promoveu significativas alterações, de natureza material e processual, no regramento da improbidade administrativa.



    Relativamente às normas de direito material, os Tribunais Superiores corroboram o entendimento de que as sanções penais e administrativas submetem-se a regimes jurídicos similares, com a incidência de princípios comuns que conformam o direito público, especialmente os direitos e garantias fundamentais previstos no texto constitucional.



    Nesse rol, tem-se o princípio da retroatividade da norma sancionadora mais benéfica (art. 5º, XL, da Constituição da República):



    (...)



    Além disso, o art. 1º, §4º, da Lei n° 8.429/92, inserido pela Lei n° 14.230/2021, determina expressamente a aplicação dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador ao sistema da improbidade.



    Assim, não há dúvidas de que as alterações materiais introduzidas pela Lei n° 14.230/21 aplicam-se aos processos em andamento, na data da sua publicação.



    Quanto às normas de natureza processual, o ordenamento impõe a sua aplicabilidade imediata, respeitando-se “os atos processuais praticados e as situações jurídicas consolidadas sob a vigência da norma revogada”, conforme dispõe o art. 14 do CPC.



    Nessa linha, as normas processuais submetem-se à teoria dos atos isolados, ou seja, cada um dos sucessivos atos é analisado separadamente, para se determinar qual lei o rege (“tempus regit actum”).



    Evidentemente, os atos processuais já praticados deverão ser respeitados.



    In casu, o Apelante busca o enquadramento da conduta praticada pelo Réu, ora Apelado, no caput e inciso II do art. 11 da Lei nº 8.429/92.



    Conforme se depreende dos autos, referida conduta diz respeito ao descumprimento de decisão judicial – proferida nos autos de nº 0194.18.004881-2 - que determinou o fornecimento de tratamento de Fonoaudiologia pelo método Bobath, de Terapia Ocupacional pelo método Bobath e de Psicopedagogia pelo método ABA à criança residente no Município de Coronel Fabriciano.



    A Lei n° 8.429/92 tipifica como ato de improbidade que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou a omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade.



    (...)



    No que concerne aos atos de improbidade administrativa que atentem contra princípios da administração pública, o rol do art. 11 da Lei n° 8.429/92, com as alterações introduzidas, passou a ser taxativo.



    Isso porque, o caput do artigo previu expressamente que o ato deveria estar caracterizado por “uma das seguintes condutas”, inadmitindo-se, portanto, interpretação extensiva ou analógica.



    Além disso, a nova lei exigiu que a conduta do agente visasse à obtenção de proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade (§1° do art. 11) e que houvesse lesividade relevante ao bem jurídico tutelado.



    Destaca-se, ainda, que o elemento subjetivo indispensável à configuração da improbidade administrativa censurada nos termos do art. 11 da Lei n° 8.429/92, na esteira de precedentes do Superior Tribunal de Justiça, é o dolo de realizar conduta que atente contra princípios da Administração Pública:



    (...)



    Sendo a improbidade, portanto, a ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente, o dolo será o elemento inerente à ilegalidade.



    Ocorre que, malgrado a conduta negligente por parte do Apelado seja digna de censura – não apresentar resposta ao ofício encaminhado pelo Ministério Público e descumprir decisão judicial - o elemento subjetivo necessário à caracterização do ato ímprobo não está evidenciado nos autos.



    E mais, o Apelante não cuidou de promover o correto enquadramento da conduta em quaisquer dos incisos previstos no art. 11 da Lei de Improbidade.



    Ora, a mera indicação genérica de violação aos princípios da Administração Pública não pode conduzir ao reconhecimento de ato de improbidade administrativa.



    A uma, porque não obedece à taxatividade do rol, inserida pela Lei nº 14.230/2021.



    A duas, porque não demonstrado o dolo de obter proveito ou benefício indevido (§1º do art. 11), o que traduziria a intenção ímproba do Chefe do Poder Executivo Municipal.



    Inclusive, consoante documentação acostada aos autos, verifica-se que o prazo para cumprimento da decisão judicial foi de cinco dias, tendo o Município oposto embargos de declaração com o fim de dilatá-lo para 30 dias, com supedâneo no princípio da razoabilidade (evento 5).



    Outrossim, a Fazenda Pública informou que, inobstante a tutela de urgência tenha sido deferida em maio de 2019, apenas em agosto do mesmo ano, os autos foram remetidos à procuradoria do Município, em cumprimento da prerrogativa de intimação pessoal (evento 5).



    É, pois, justificativa razoável para demora no cumprimento da decisão, que não traduz dolo do Apelado, mas uma atitude negligente ou, no mínimo, ineficiente no que tange à cobrança por celeridade no atendimento ao comando judicial.



    Não bastasse, extrai-se da inicial que a conduta imputada ao Apelado se subsumiria ao texto do inciso II do art. 11 da Lei nº 8429/92 (II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício).



    Este, contudo, foi expressamente revogado pela Lei nº 14.230/2021.



    Logo, não é cabível que o Apelado responda por ato de improbidade concernente à prática do referido ato, considerando a necessidade de aplicação retroativa da lei mais benéfica.” (e-doc. 11, p. 6-14).



    6. Pois bem. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Agravo no Recurso Extraordinário nº 843.989-RG/PR (Tema nº 1.199 do ementário da Repercussão Geral), analisou a aplicação da referida Lei federal nº 14.230 no tempo, assentando a retroatividade das normas benéficas aos processos sem trânsito em julgado, como na hipótese destes autos. Eis a ementa do leading case:



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IRRETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA (LEI 14.230/2021) PARA A RESPONSABILIDADE POR ATOS ILÍCITOS CIVIS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI 8.429/92). NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DA CONSTITUCIONALIZAÇÃO DE REGRAS RÍGIDAS DE REGÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS CORRUPTOS PREVISTAS NO ARTIGO 37 DA CF. INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 5º, XL DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL AO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR POR AUSÊNCIA DE EXPRESSA PREVISÃO NORMATIVA. APLICAÇÃO DOS NOVOS DISPOSITIVOS LEGAIS SOMENTE A PARTIR DA ENTRADA EM VIGOR DA NOVA LEI, OBSERVADO O RESPEITO AO ATO JURÍDICO PERFEITO E A COISA JULGADA (CF, ART. 5º, XXXVI). RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO COM A FIXAÇÃO DE TESE DE REPERCUSSÃO GERAL PARA O TEMA 1199. 1. A Lei de Improbidade Administrativa, de 2 de junho de 1992, representou uma das maiores conquistas do povo brasileiro no combate à corrupção e à má gestão dos recursos públicos. 2. O aperfeiçoamento do combate à corrupção no serviço público foi uma grande preocupação do legislador constituinte, ao estabelecer, no art. 37 da Constituição Federal, verdadeiros códigos de conduta à Administração Pública e aos seus agentes, prevendo, inclusive, pela primeira vez no texto constitucional, a possibilidade de responsabilização e aplicação de graves sanções pela prática de atos de improbidade administrativa (art. 37, § 4º, da CF). 3. A Constituição de 1988 privilegiou o combate à improbidade administrativa, para evitar que os agentes públicos atuem em detrimento do Estado, pois, como já salientava Platão, na clássica obra REPÚBLICA, a punição e o afastamento da vida pública dos agentes corruptos pretendem fixar uma regra proibitiva para que os servidores públicos não se deixem ‘induzir por preço nenhum a agir em detrimento dos interesses do Estado’. 4. O combate à corrupção, à ilegalidade e à imoralidade no seio do Poder Público, com graves reflexos na carência de recursos para implementação de políticas públicas de qualidade, deve ser prioridade absoluta no âmbito de todos os órgãos constitucionalmente institucionalizados. 5. A corrupção é a negativa do Estado Constitucional, que tem por missão a manutenção da retidão e da honestidade na conduta dos negócios públicos, pois não só desvia os recursos necessários para a efetiva e eficiente prestação dos serviços públicos, mas também corrói os pilares do Estado de Direito e contamina a necessária legitimidade dos detentores de cargos públicos, vital para a preservação da Democracia representativa. 6. A Lei 14.230/2021 não excluiu a natureza civil dos atos de improbidade administrativa e suas sanções, pois essa ‘natureza civil’ retira seu substrato normativo diretamente do texto constitucional, conforme reconhecido pacificamente por essa SUPREMA CORTE (TEMA 576 de Repercussão Geral, de minha relatoria, RE n° 976.566/PA). 7. O ato de improbidade administrativa é um ato ilícito civil qualificado – ‘ilegalidade qualificada pela prática de corrupção’ – e exige, para a sua consumação, um desvio de conduta do agente público, devidamente tipificado em lei, e que, no exercício indevido de suas funções, afaste-se dos padrões éticos e morais da sociedade, pretendendo obter vantagens materiais indevidas (artigo 9º da LIA) ou gerar prejuízos ao patrimônio público (artigo 10 da LIA), mesmo que não obtenha sucesso em suas intenções, apesar de ferir os princípios e preceitos básicos da administração pública (artigo 11 da LIA). 8. A Lei 14.230/2021 reiterou, expressamente, a regra geral de necessidade de comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação do ato de improbidade administrativa, exigindo – em todas as hipóteses – a presença do elemento subjetivo do tipo – DOLO, conforme se verifica nas novas redações dos artigos 1º, §§ 1º e 2º; 9º, 10, 11; bem como na revogação do artigo 5º. 9. Não se admite responsabilidade objetiva no âmbito de aplicação da lei de improbidade administrativa desde a edição da Lei 8.429/92 e, a partir da Lei 14.230/2021, foi revogada a modalidade culposa prevista no artigo 10 da LIA. 10. A opção do legislador em alterar a lei de improbidade administrativa com a supressão da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa foi clara e plenamente válida, uma vez que é a própria Constituição Federal que delega à legislação ordinária a forma e tipificação dos atos de improbidade administrativa e a gradação das sanções constitucionalmente estabelecidas (CF, art. 37, §4º). 11. O princípio da retroatividade da lei penal, consagrado no inciso XL do artigo 5º da Constituição Federal (‘a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu’) não tem aplicação automática para a responsabilidade por atos ilícitos civis de improbidade administrativa, por ausência de expressa previsão legal e sob pena de desrespeito à constitucionalização das regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos com flagrante desrespeito e enfraquecimento do Direito Administrativo Sancionador. 12. Ao revogar a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, entretanto, a Lei 14.230/2021, não trouxe qualquer previsão de ‘anistia’ geral para todos aqueles que, nesses mais de 30 anos de aplicação da LIA, foram condenados pela forma culposa de artigo 10; nem tampouco determinou, expressamente, sua retroatividade ou mesmo estabeleceu uma regra de transição que pudesse auxiliar o intérprete na aplicação dessa norma – revogação do ato de improbidade administrativa culposo – em situações diversas como ações em andamento, condenações não transitadas em julgado e condenações transitadas em julgado. 13. A norma mais benéfica prevista pela Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa –, portanto, não é retroativa e, consequentemente, não tem incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes. Observância do artigo 5º, inciso XXXVI da Constituição Federal. 14. Os prazos prescricionais previstos em lei garantem a segurança jurídica, a estabilidade e a previsibilidade do ordenamento jurídico; fixando termos exatos para que o Poder Público possa aplicar as sanções derivadas de condenação por ato de improbidade administrativa. 15. A prescrição é o perecimento da pretensão punitiva ou da pretensão executória pela INÉRCIA do próprio Estado. A prescrição prende-se à noção de perda do direito de punir do Estado por sua negligência, ineficiência ou incompetência em determinado lapso de tempo. 16. Sem INÉRCIA não há PRESCRIÇÃO. Sem INÉRCIA não há sancionamento ao titular da pretensão. Sem INÉRCIA não há possibilidade de se afastar a proteção à probidade e ao patrimônio público. 17. Na aplicação do novo regime prescricional – novos prazos e prescrição intercorrente – , há necessidade de observância dos princípios da segurança jurídica, do acesso à Justiça e da proteção da confiança, com a IRRETROATIVIDADE da Lei 14.230/2021, garantindo-se a plena eficácia dos atos praticados validamente antes da alteração legislativa. 18. Inaplicabilidade dos prazos prescricionais da nova lei às ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa, que permanecem imprescritíveis, conforme decidido pelo Plenário da CORTE, no TEMA 897, Repercussão Geral no RE 852.475, Red. p/Acórdão: Min. EDSON FACHIN. 19. Recurso Extraordinário PROVIDO. Fixação de tese de repercussão geral para o Tema 1199: ‘1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei’.”



     (ARE nº 843.989-RG/PR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 18/08/2022, p. 12/12/2022).



    7. No mais, observo que o Tribunal de origem, com fundamento nos elementos probatórios dos autos, consignou não ter sido comprovada a ocorrência de dolo no caso. Ademais, também a partir dos elementos probatórios e na interpretação do art. 11 da Lei nº 8.429, de 1992, na redação conferida pela Lei nº 14.230, de 2021, consignou, ante a taxatividade do rol previso no referido dispositivo, que a conduta imputada ao ora recorrido não se enquadraria como ato de improbidade administrativa. Desse modo, para divergir do que assentado, seria necessário reexaminar os pressupostos fático-probatórios dos autos e a legislação infraconstitucional, o que é inviável no âmbito do recurso extraordinário, considerado o óbice do verbete nº 279 da Súmula do STF, in verbis:



     E. 279: “Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário.”



     8. Nessa linha, cito as seguintes decisões monocráticas: RE nº 1.469.103/PR, Rel. Min. Cármen Lúcia, j. 06/12/2023, p. 12/12/2023; ARE nº 1.466.415/RS, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/12/2023, p. 06/12/2023; ARE nº 1.465.420/RS, Rel. Min. Nunes Marques, j. 1º/12/2023, p. 06/12/2023.



    9. Ademais, ad argumentandum tantum, tem-se que o acórdão recorrido encontra-se de acordo com o recente entendimento desta Segunda Turma, formalizado em julgamento unânime, conforme se verifica na ementa abaixo:



    “SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843.989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. 1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal. 2. No julgamento do ARE 843.989 (tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações introduzidas pela Lei 14.231/2021, para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade relativa para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. 4. Tendo em vista que (i) a imputação promovida pelo autor da demanda, a exemplo da capitulação promovida pelo Tribunal de origem, restringiu-se a subsumir a conduta imputada aos réus exclusivamente ao disposto no caput do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) as condutas praticadas pelos réus, nos estritos termos em que descritas no arresto impugnado, não guardam correspondência com qualquer das hipóteses previstas na atual redação dos incisos do art. 11 da Lei 8.429/1992, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para julgar improcedente a pretensão autoral. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental desprovido.”



    (ARE nº 1.346.594-AgR-segundo/SP, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. 24/10/2023, p. 31/10/2023).



    10. Ante o exposto, nego seguimento ao recurso extraordinário, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Sem honorários, por tratar-se de ação civil pública, nos termos do art. 18 da Lei nº 7.347, de 1985.



    Publique-se.



    Brasília, 22 de janeiro de 2024.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator