Tribunal: STF
Processo: ARE 1478106
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-06-26
Data de publicação: 2024-06-26

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. CESSAÇÃO DE PENSÃO POR MORTE. ALEGAÇÃO DE AFRONTA AOS INCS. XXXVI E LV DO ART. 5º DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. INOVAÇÃO RECURSAL. PREQUESTIONAMENTO NÃO DEMONSTRADO. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS NS. 282 E 356 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI N. 6/1996 DO MUNICÍPIO DE PORANGA/CE. ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO LOCAL: IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA N. 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 



Relatório



    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República, contra o seguinte julgado da Primeira Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Ceará:



    “APELAÇÃO. AÇÃO DE COBRANÇA. EX SERVIDOR PÚBLICO DO MUNICÍPIO DE PORANGA. PENSÃO POR MORTE. PREVISÃO DO BENEFÍCIO NA LEI MUNICIPAL Nº 06/1996. SERVIDORES MUNICIPAIS FILIADOS AO RGPS. INEXISTÊNCIA DE DECISÃO SURPRESA. MATÉRIA DE DIREITO. PRECEDENTES DO STJ E DESTE TRIBUNAL. AUSÊNCIA DE PROCESSO ADMINISTRATIVO PRÉVIO. NULIDADE DA EXTINÇÃO DO BENEFÍCIO. INOVAÇÃO RECURSAL. A AUSÊNCIA DE FONTE DE CUSTEIO NÃO ACARRETA INCONSTITUCIONALIDADE DO BENEFÍCIO, OBSTANDO APENAS A SUA APLICAÇÃO E EXIGIBILIDADE ENQUANTO NÃO HOUVER PREVISÃO. PRECEDENTES STF E DO ÓRGÃO ESPECIAL DO TJCE. APELO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. 1- O cerne da controvérsia recursal é se a autora, viúva de servidor público falecido, faz jus à percepção de pensão por morte nos moldes instituídos pela Lei 06/1996 do Município de Poranga. 2- A apelante sustenta que a sentença incorreu em decisão surpresa ao não oportunizar às partes se manifestar sobre a inconstitucionalidade da Lei Municipal 06/1996. Contudo, não assiste razão à parte autora diante do alinhamento da decisão recorrida com o posicionamento da jurisprudência pátria sobre a inaplicabilidade do vício arguido quanto às decisões que versarem sobre matéria apenas de direito. Precedentes do STJ e do TJCE. 3- A recorrente sustenta a impossibilidade de extinção da cobrança sem processo administrativo prévio, contudo, apenas apresentou esse argumento em sede de apelação, tratando-se de inovação recursal, a qual não merece apreciação. Precedentes do TJCE. 4 Contudo, ainda que se cogite do restabelecimento da cobrança em razão do saneamento do vício apontado, trata-se de medida que vai de encontro ao entendimento do STF e desta Corte. De acordo com o entendimento firmado pelo Órgão Especial deste Sodalício ao rejeitar, por maioria, o Incidente de Arguição de Inconstitucionalidade nº 0001351-73.2017.8.06.0000, suscitado pela 1ª Câmara de Direito Público neste recurso de apelação cível, a eventual ausência de fonte de custeio não acarretaria a inconstitucionalidade do benefício em análise, obstando apenas a sua aplicação e exigibilidade enquanto não houver previsão. 5- Os servidores públicos municipais de Nova Russas, diante da falta de instituição de Regime Próprio de Previdência Social RPPS, são submetidos ao Regime Geral de Previdência Social RGPS, de responsabilidade do INSS. Assim, inexistindo previsão de fonte de custeio, a autora, ora apelante, não tem direito subjetivo ao recebimento da pensão por morte. 6- Nos termos do art. 927, inciso V, do CPC, aplica-se ao presente caso o entendimento do Órgão Especial manifestado na resolução do referido incidente de arguição de inconstitucionalidade. Logo, os fundamentos levantados pela autora não merecem acolhida. 7- Dado o valor irrisório da causa e a ausência de estipulação de valores a título de honorários advocatícios, fixo o valor de R$ 1.500,00 (mil e quinhentos reais) em favor da parte apelada, em atenção ao art. 85, § 8º do CPC, contudo, com a exigibilidade suspensa em razão do deferimento da gratuidade judiciária. 8- Apelação conhecida e não provida para manter a improcedência dos pleitos iniciais nos termos da presente demanda. Condenação dos autores ao pagamento dos ônus sucumbenciais revista de ofício. Exigibilidade suspensa. Gratuidade judiciária” (fls. 1-2, e-doc. 16).



    2. No recurso extraordinário, a agravante alega ter o Tribunal de origem contrariado os incs. XXXVI e LV do art. 5º da Constituição da República. 



    Afirma que, “ao decidir pela legalidade da cessação da pensão outrora paga à recorrente, o Tribunal a quo contrariou frontalmente dispositivo Constitucional. Não pode a norma retroagir no tempo para prejudicar Direito adquirido, não podendo subsistir a decisão de primeiro grau de que seria inconstitucional o pagamento da pensão à recorrente, que há mais de quarenta anos recebia o beneficio diretamente pago pelo ente público” (fl. 3, e-doc. 18).



    Assevera não ter havido “o devido processo administrativo, com direito a ampla defesa e contraditório constitucionalmente exigidos, para a cessação da pensão paga à recorrente, tendo a editalidade cessado arbitrariamente a pensão paga a esta peticionante fundamentando a decisão com um simples parecer sem chance de a recorrente ter apresentado defesa ou recurso administrativo para impugnar o ato. O ato da municipalidade está eivado de vício insanável, que certamente não poderá ser chancelado por este Egrégio Tribunal” (fls. 3-4, e-doc. 18).



    Sustenta que “jamais poderia o ente público proceder a cessação do benefício da recorrente sem antes instaurar o devido processo administrativo, assegurando o exercício do Direito de Defesa e Recursos Administrativos caso desejasse a administrada, sob pena de tornar nulo o ato” (fl. 5, e-doc. 18).



    Pede seja o recurso extraordinário “conhecido e provido, para que seja cassada a decisão recorrida, com a devolução dos autos à origem para regular instrução, ou, sendo outro o entendimento, seja julgada procedente esta ação” (fl. 6, e-doc. 18).



    3. O recurso extraordinário foi inadmitido pela incidência das Súmulas ns. 280, 283 e 284 do Supremo Tribunal Federal (e-doc. 21).



     



    4. No agravo interposto contra a inadmissibilidade do recurso extraordinário, a agravante assinala que “a matéria defendida pela agravante foi devidamente declinada na Apelação de fls. 188/201, tendo havido assim o perfeito prequestionamento da matéria, devolvida ao Tribunal de Justiça do Estado do Ceará” (fl. , e-doc. 25).



    Argumenta que “não há que se cogitar sobre inovação recursal, mormente porque é o entendimento das Cortes Superiores o de que não há inovação recursal em matérias de ordem pública, tal qual a discutida nestes autos” (fl. 2, e-doc. 25).



    5. Em 1º.3.2024, o Ministro Luís Roberto Barroso, Presidente deste Supremo Tribunal, determinou o retorno do processo à origem,para aplicação do Tema 138 da repercussão geral (e-doc. 33).



    Em 12.6.2024, o Desembargador Vice-Presidente do Tribunal de origem afastou a aplicabilidade do Tema 138 da repercussão geral à espécie, ao fundamento de que “o precedente vinculante não cuidou da questão jurídica efetivamente apreciada pelo julgamento camerário, muito menos sustentada no recurso extraordinário, o qual nem sequer discutiu o não conhecimento do apelo, por inovação recursal, quanto ao fundamento da ausência de prévio processo administrativo para cancelar benefício previdenciário, mas aduz violação ao art. 5º, XXXVI, da CF/88, que trata de suposto direito adquirido, cujo exame demandaria análise de norma local e, portanto, configuraria ofensa reflexa” (fl. 2, e-doc. 35). 



    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.



    6. Razão jurídica não assiste à agravante.



    7. A matéria tratada neste recurso não guarda identidade com o Tema 138 da repercussão geral.  



    No Recurso Extraordinário n. 594.296, Relator o Ministro Dias Toffoli, Tema 138, em que se discutia, à luz dos incs. II e LV do art. 5º e do caput do art. 37 da Constituição da República, a possibilidade, ou não, de a Administração anular ato administrativo, cuja formalização repercutisse em interesses individuais, sem que fosse instaurado o devido procedimento administrativo, com o exercício do contraditório e da ampla defesa, fixou-se a seguinte tese: “ao Estado é facultada a revogação de atos que repute ilegalmente praticados; porém, se de tais atos já tiverem decorrido efeitos concretos, seu desfazimento deve ser precedido de regular processo administrativo”.



    Na espécie vertente, a controvérsia cinge-se a analisar o direito da agravante, viúva de servidor público falecido, à percepção de pensão por morte, nos moldes instituídos pela Lei n. 6/1996 do Município de Poranga/CE.



    Verifica-se, portanto, não haver similitude fática e jurídica entre o acórdão agravado e o Tema 138 da repercussão geral. 



    8. A alegação de contrariedade ao inc. LV do art. 5º da Constituição da República, suscitada no recurso extraordinário, não foi objeto de debate e decisão prévios no Tribunal de origem, tampouco foram opostos embargos de declaração para comprovar ter ocorrido, no momento processual próprio, o prequestionamento. Incidem, na espécie, as Súmulas ns. 282 e 356 do Supremo Tribunal Federal. Assim, por exemplo:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PROCESSUAL CIVIL. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO: SÚMULAS 282 E 356 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. MULTA APLICADA NO PERCENTUAL DE 1%, CONFORME O § 4º DO ART. 1.021 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ARE n. 1.108.060-AgR, de minha relatoria, Plenário, DJe 6.6.2018).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PENSÃO POR MORTE. PARIDADE. DIREITO ASSENTADO NO ACÓRDÃO RECORRIDO. REAPRECIAÇÃO DE LEGISLAÇÃO LOCAL E DE FATOS E PROVAS: IMPOSSIBILIDADE NO CAMPO EXTRAORDINÁRIO. INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 4º DA LEI Nº 7.112, DE 2009. INOVAÇÃO RECURSAL ASSEVERADA NA ORIGEM. FALTA DE PREQUESTIONAMENTO E DE IMPUGNAÇÃO DESSE FUNDAMENTO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ÓBICE DOS ENUNCIADOS Nº 279, Nº 280, Nº 282 E Nº 283 DA SÚMULA DO STF. 1. O Tribunal de Justiça do Estado de Alagoas, com fundamento nos pressupostos fático-probatórios dos autos e na interpretação conferida à Lei estadual nº 7.112, de 2009, consignou o cumprimento dos requisitos constitucionais para o reconhecimento do direito da recorrida à paridade. 2. Inviável, portanto, o recurso extraordinário, ante a impossibilidade da análise de legislação infraconstitucional local e de matéria fático-probatória. Incidência do óbice dos enunciados nº 279 e nº 280 da Súmula do STF. 3. Ademais, a Corte de origem asseverou consubstanciar inovação recursal a alegação relativa ao impedimento de reenquadramento do servidor pela Lei estadual nº 7.112, de 2009, em virtude da estabilização concedida com base no art. 19 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. 4. Assim, além de a questão não ter sido analisada pelo Tribunal a quo sob o ângulo do art. 19 do ADCT, o que demonstra a falta de prequestionamento dessa matéria, também não houve, no recurso extraordinário, argumentação com o fim de impugnar os fundamentos expostos no acórdão em que julgado os embargos declaratórios, a atrair a incidência dos verbetes nº 282 e 283 da Súmula do STF. 5. Agravo regimental ao qual se nega provimento” (ARE n. 1.381.477-AgR, Relator o Ministro André Mendonça, Segunda Turma, DJe 7.3.2024)



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. 1. O Juízo de origem não analisou a questão constitucional veiculada, não tendo sido esgotados todos os mecanismos ordinários de discussão, INEXISTINDO, portanto, o NECESSÁRIO PREQUESTIONAMENTO EXPLÍCITO, que pressupõe o debate e a decisão prévios sobre o tema jurígeno constitucional versado no recurso. Incidência das Súmulas 282 e 356 do Supremo Tribunal Federal. 2. Cabe a majoração de honorários advocatícios na forma do § 11 do art. 85 do Código de Processo Civil de 2015, pois a decisão agravada foi publicada a partir de 18/3/2016, e houve estipulação de honorários nas instâncias precedentes. 3. Agravo interno a que se nega provimento. Fixam-se honorários advocatícios adicionais equivalentes a 10% (dez por cento) do valor a esse título arbitrado nas instâncias ordinárias” (ARE n. 930.522-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 29.6.2017).



    A agravante somente ventilou a pretensa ofensa ao inc. LV do art. 5º da Constituição no recurso extraordinário, como se verifica da análise da apelação constante do processo (e-doc. 8). 



    9. Ainda que se pudesse superar o óbice do prequestionamento, a pretensão da agravante não prosperaria. 



    Na espécie vertente, o Tribunal de origem resolveu a controvérsia com a seguinte fundamentação:



      “A apelante sustenta a impossibilidade de extinção da pensão por morte percebida por ofensa ao contraditório e ao devido processo legal administrativo, porquanto a retirada do benefício não foi precedida de instauração de procedimento administrativo específico. Segundo informa, apenas houve a notificação postal e a fundamentação do fim do benefício por conta de parecer confeccionado pelo Procurador do Município de Poranga. Não houve impugnação do ente municipal quanto a essa alegação, que se limitou em suas contrarrazões a sustentar a possibilidade de a administração pública anular os próprios atos quando eivados de vícios que os tornem ilegais, em citação direta da Súmula 473 do STF, em concordância com a conclusão da sentença de que a lei Municipal 06/1996 é inconstitucional. 



    Sobre a matéria, o STF, em sede de repercussão geral, no julgamento do RE nº 594.296/MG (Relator Ministro Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 13/02/2012), decidiu que, em se tratando de ato revisional de efeitos concretos, que afetaria diretamente a esfera patrimonial do beneficiário, a atuação da Administração deveria observar o devido processo legal, com a garantia do direito pleno à ampla defesa e ao contraditório. (...)



    No caso, o município apelado não observou a necessidade prévio processo administrativo para supressão do benefício de pensão por morte da parte apelante. (...)



    Assim, a alegação da parte autora está em conformidade como entendimento firmado pelo STF e por este Egrégio Tribunal de Justiça quanto à necessidade de instauração de processo administrativo prévio. A aplicação desse entendimento levaria à procedência do pleito autoral. Contudo, ao verificar o recurso apelatório e cotejá-lo com as demais manifestações da parte autora, inclusive o pleito inicial, não se verifica qualquer pedido ou argumentação nesse sentido, caracterizando inovação recursal, inadmitida em grau recursal, exceto em caso de fato superveniente



    Ademais, a reforma da sentença pelos moldes requeridos pela autora não levaria à concessão do direito à percepção da pensão por morte de servidor público em definitivo, apenas em caráter temporário, com a possibilidade de sua revogação após a instauração de processo administrativo para tanto. De outro giro, ainda assim haveria a percepção pela autora da pensão nos moldes da lei 06/1996.



    Houve, portanto, o reconhecimento de inconstitucionalidade do instrumento normativo pela ausência de fonte de custeio da, em desacordo como previsto pelo art. 195, §5º da Constituição Federal. Contudo, não há aludida inconstitucionalidade. Explico. 



    De acordo com o entendimento firmado pelo Órgão Especial deste Sodalício ao rejeitar, por maioria, o Incidente de Arguição de Inconstitucionalidade nº 0001351-73.2017.8.06.0000, suscitado pela 1ª Câmara de Direito Público neste recurso de apelação cível, a eventual ausência de fonte de custeio não acarretaria a inconstitucionalidade do benefício em análise, obstando apenas a sua aplicação e exigibilidade enquanto não houver previsão. (...)



    Os servidores públicos municipais de Poranga, diante da falta de instituição de Regime Próprio de Previdência Social RPPS, são submetidos ao Regime Geral de Previdência Social RGPS, de responsabilidade do INSS. Assim, inexistindo previsão de fonte de custeio, a autora, ora apelante, não tem direito subjetivo ao recebimento da pensão por morte, não havendo que se falar em direito adquirido ante a impossibilidade de execução da medida pleiteada. 



    Portanto, nos termos do art. 927, inciso V, do CPC, aplica-se ao presente caso o entendimento do Órgão Especial manifestado na resolução do referido incidente de arguição de inconstitucionalidade, aplicando o entendimento consolidado no STF em sede de Ações Diretas de Inconstitucionalidade, de observância obrigatória pelos Tribunais de Justiça. 



    Diante desse contexto, o restabelecimento do pagamento da pensão ainda que pela via indireta do reconhecimento da ausência de processo administrativo vai de encontro tanto ao entendimento do STF como o do Órgão Especial deste Egrégio Tribunal de Justiça, de modo que não é possível o deferimento de tutela que diretamente viole o ordenamento pátrio. 



    Logo, o recurso de apelação da parte autora não merece provimento, mantendo-se a sentença que julgou improcedente o pleito autoral, modificando-se apenas a fundamentação, para reconhecer a constitucionalidade da Lei 06/1996, mas a sua impossibilidade de aplicação sem a previsão orçamentária das fontes de custeio ou a criação de uma, em conformidade com o estabelecido pelo Órgão Especial” (fls. 4-5, e-doc. 16).



    10. A controvérsia sobre a alegada ofensa ao inc. XXXVI do art. 5º da Constituição da República foi dirimida no acórdão recorrido, com fundamento na legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Lei municipal n. 6/1996). 



    Na espécie, reexaminar a conclusão do Tribunal de origem demandaria análise da legislação infraconstitucional aplicável ao processo. A alegada contrariedade à Constituição da República, se tivesse ocorrido, seria indireta, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário. Incide na espécie a Súmula n. 280 do Supremo Tribunal Federal. Confiram-se, por exemplo, os seguintes julgados:



    “Direito previdenciário. Agravo interno em recurso extraordinário com agravo. Complementação de Pensão por Morte. Matéria infraconstitucional. Reexame do conjunto fático-probatório. Incidência das Súmulas nº 279 e 280 do STF. 1. Agravo interno contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário com agravo, o qual tem por objeto acórdão que reformou sentença de improcedência para condenar a parte agravante a conceder complementação de pensão por morte a parte agravada. 2. Hipótese em que, para dissentir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem, seria necessário analisar a legislação local aplicada ao caso, assim como reexaminar fatos e provas constantes dos autos, procedimentos vedados neste momento processual (Súmulas nº 279 e 280/STF)” (ARE n. 1.455.001-AgR, Relator o Ministro Luís Roberto Barroso, Presidente, Plenário, DJe 8.1.2024).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PREVIDENCIÁRIO. REEXAME DE LEGISLAÇÃO LOCAL. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 280/STF. OFENSA INDIRETA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO, COM APLICAÇÃO DE MULTA. I - As razões do agravo regimental são inaptas para desconstituir os fundamentos da decisão agravada, que, por isso, se mantêm hígidos. II - Conforme a Súmula 280/STF, é inviável, em recurso extraordinário, o reexame de legislação infraconstitucional local. A afronta à Constituição, se ocorrente, seria apenas indireta. III - Agravo regimental desprovido, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4°, do Código de Processo Civil” (RE n. 1.46.0878-AgR, Relator o Ministro Cristiano Zanin, Primeira Turma, DJe 7.12.2023). 



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 25.10.2017. BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO. PENSÃO POR MORTE DE GENITOR. REVERSÃO DE COTA-PARTE ENTRE IRMÃOS. LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL 180/1978. AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL. REEXAME DE LEGISLAÇÃO LOCAL. SÚMULA 280 DO STF. APLICAÇÃO DA LEGISLAÇÃO EM VIGOR NA DATA DO ÓBITO DO INSTITUIDOR. 1. Nos termos da jurisprudência do STF, aplica-se ao benefício de pensão por morte a lei vigente à época da morte do instituidor. 2. Para se chegar a conclusão diversa daquela a que chegou o Tribunal de origem, quanto à possibilidade de reversão da cota-parte de pensão entre irmãos, seria necessário o reexame da legislação local aplicável à espécie. Incidência da Súmula 280 do STF. 3. O Supremo Tribunal Federal já assentou, sob a sistemática da repercussão geral, que suposta ofensa aos princípios do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório e dos limites da coisa julgada, quando a violação é debatida sob a ótica infraconstitucional, não apresenta repercussão geral, o que torna inadmissível o recurso extraordinário (RE 748.371-RG, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe 1º.08.2013 tema 660)” (ARE n. 1.048.548-AgR, Relator o Ministro Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 7.5.2019).



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Previdenciário. Pensão por morte. Filha solteira. Reversão de parcelas da pensão devidas a sua mãe. Lei estadual 180/1978. Impossibilidade. Enunciado 280 da Súmula desta Corte. Precedentes. 3. Agravo regimental a que se nega provimento” (RE n. 632.826-AgR, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 30.8.2013).



    Pelos óbices jurídicos intransponíveis ao processamento deste recurso, nada há a prover nesta sede recursal.



    11. Pelo exposto, nego provimento ao presente recurso extraordinário com agravo (al. a do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



     



    Anote-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do 
§ 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil.



    Publique-se. 



    Brasília, 26 de junho de 2024.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora