Tribunal: STF
Processo: Rcl 65928
Classe: Rcl
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-05-22
Data de publicação: 2024-05-22

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de reclamação, com pedido liminar, ajuizada por Carlos José Oliveira Santos em face de decisão administrativa da Secretária de Estado e Administração do Estado do Pará, proferida nos autos do Processos Administrativo nº. 2019/93780, que determinou a suspensão do pagamento de todos os subsídios fundados no art. 305, §1º da Constituição do Estado do Pará, em decorrência da ADI 4.552.



    O Reclamante narra que "esta reclamação se insurge contra a decisão da Secretária de Estado e Administração do Estado do Pará que suspendeu o pagamento de subsídios concedidos com base no art. 305, §1º da Constituição do Estado do Pará, sem respeito ao direito adquirido de idoso que, por um extenso lapso temporal (mais de vinte e seis anos), recebeu tais verbas alimentares de boa-fé" (eDoc 1, p. 1).



    Aduz que "busca-se aperfeiçoar o decidido na ADI 4552/DF, compatibilizando o acórdão com o precedente da Recl. 44776, especificamente no que se refere à modulação de efeitos da decisão para preservar a manutenção de benefícios alimentares em favor de idoso de boa-fé, que exerceu o direito declarado inconstitucional por mais de 26 (vinte e seis) anos" (eDoc 1, p. 2).



    Salienta que "a norma declarada inconstitucional trouxe impacto direito na subsistência do reclamante, que, com mais de 70 (setenta) anos, teve interrompido o pagamento de seu subsídio, sem qualquer chance de retorno ao mercado de trabalho para compensar a renda repentinamente perdida" (eDoc 1, p. 3).



    Pontua que "este c. Tribunal, em controle concentrado, não apreciou especificamente a questão dos idosos que, apesar da boa-fé e de tempo considerável recebendo aposentadorias e pensões de forma legítima, tiveram totalmente suprimidas tais vantagens alimentares, não obstante a impossibilidade de retorno ao mercado de trabalho" (eDoc 1, p. 4).



    Requer, liminarmente, a suspensão do ato reclamado e, no mérito, seja julgada procedente a reclamação“para confirmar o reposicionamento da decisão desta Suprema Corte na ADI 4552, a fim de que os efeitos do acórdão sejam modulados para preservar o direito alimentar de idosos, de boa-fé, e que por considerável lapso temporal foram beneficiados pelo art. 305, §1º da Constituição do Pará" (eDoc 1, p. 14).



    Em 28.02.2024, posterguei o exame da liminar para colher prévias informações e citar a parte beneficiária da decisão reclamada (eDoc 8).



    O Estado do Pará apresentou contestação, na qual sustenta que a situação jurídica específica do Estado do Pará está totalmente estabilizada em relação “à inexistência de pensões de Ex-Governadores (ADI 4552); viúvas (ADPF 590) e políticas (ADPF 1039, dentre outras)” (eDoc 10, p. 6).



    Salienta que, ao prestar informações nos autos da ADPF 745, consignou que, “àquela altura, já havia providenciando a cessação do pagamento de pensões especiais a ex-Governadores, com base nas decisões proferidas pelo STF na ADI 4552 e na ADPF 590, e que, em razão disso, a ADPF 745 teria perdido seu objeto em relação ao Estado do Pará, merecendo extinção sem resolução do mérito(eDoc 10, p. 7).



    Assevera que, “no âmbito do Estado do Pará, tramitaram processos administrativos visando o cumprimento do resultado da ADI 4552 desde 2019, dando ciência das etapas a serem cumpridas visando atender a ordem emanada desse C. Supremo Tribunal Federal e suspensões das pensões de Ex-Governadores do Estado” (eDoc 10, p. 9).



    Alega que “esta Reclamação é apresentada contra ato administrativo PRATICADO NO ANO DE 2019 que apenas cumpriu o padrão decisório advindo da ADI 4552, o que é totalmente incabível (inclusive pelo fato de que não há comprovação de exaurimento da instância administrativa)” (eDoc 10, p. 9).



    Pontua que “a própria documentação juntada à petição inicial demonstra a tentativa de revisão de ato administrativo realizado e encerrado em 2019 em decorrência de cumprimento de decisão desse C. STF de 2019 e que já transitou em julgado” (eDoc 10, p. 9).



    Defende que, “nos termos do art. 103-A, §3º, da CF/88, a reclamação apenas é cabível, quando proposta em face de ato administrativo, em caso de incidência de Súmula Vinculante – o que não é o caso concreto” (eDoc 10, p. 9).



    Reitera que “no caso, existe coisa julgada da ADI 4552 e também coisa julgada administrativa, sendo que o reclamante sequer fez pedido de revisão e atendeu ao procedimento administrativo e jurisdicional nas instâncias ordinárias. Este C. Supremo Tribunal Federal assentou entendimento de que é obrigatório o prévio pronunciamento das instâncias administrativas e jurisdicionais ordinárias, como forma de prestigiar os sistemas jurisdicionais locais, evitando-se o uso desmedido da Reclamação” (eDoc 10, p. 11).



    A Secretária de Estado de Planejamento e Administração do Estado do Pará prestou informações reiterando os argumentos apresentados pelo Estado em contestação (eDoc 12).



    A Procuradoria-Geral da República opinou pela procedência do pedido, em parecer com a seguinte ementa (eDoc 16):



    “RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL. ADI 4552. SUSPENSÃO DE PAGAMENTOS DE SUBSÍDIOS COM BASE NO ART. 305, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO PARÁ. VERBAS RECEBIDAS POR EX-GOVERNADOR POR MAIS DE 26 ANOS. PRESERVAÇÃO DOS DIREITOS DO IDOSO. PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA. PRECEDENTES DESSE PRETÓRIO EXCELSO.



    - Parecer pela procedência da reclamação.”



    É o relatório. Decido.



    O cabimento da reclamação, instituto jurídico de natureza constitucional, deve ser aferido nos estritos limites das normas de regência, que somente a concebem para preservação da competência do Tribunal e para garantia da autoridade de suas decisões (art. 102, I, l, CF), bem como contra atos que contrariem ou indevidamente apliquem Súmula Vinculante (art. 103-A, § 3º, da CF).



    A matéria também veio disciplinada pelo Novo Código de Processo Civil, que, no art. 988, prevê as hipóteses de seu cabimento, in verbis:



    “Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para:



    I - preservar a competência do tribunal;



    II - garantir a autoridade das decisões do tribunal;



    III - garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade; (Redação dada pela Lei nº 13.256, de 2016) (Vigência)



    IV - garantir a observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência; (Redação dada pela Lei nº 13.256, de 2016) (Vigência)



    § 1º A reclamação pode ser proposta perante qualquer tribunal, e seu julgamento compete ao órgão jurisdicional cuja competência se busca preservar ou cuja autoridade se pretenda garantir.



    § 2º A reclamação deverá ser instruída com prova documental e dirigida ao presidente do tribunal.



    § 3º Assim que recebida, a reclamação será autuada e distribuída ao relator do processo principal, sempre que possível.



    § 4º As hipóteses dos incisos III e IV compreendem a aplicação indevida da tese jurídica e sua não aplicação aos casos que a ela correspondam.



    § 5º É inadmissível a reclamação: (Redação dada pela Lei nº 13.256, de 2016)



    I - proposta após o trânsito em julgado da decisão reclamada; (Incluído pela Lei nº 13.256, de 2016)



    II - proposta para garantir a observância de acórdão de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida ou de acórdão proferido em julgamento de recursos extraordinário ou especial repetitivos, quando não esgotadas as instâncias ordinárias. (Incluído pela Lei nº 13.256, de 2016)



    § 6º A inadmissibilidade ou o julgamento do recurso interposto contra a decisão proferida pelo órgão reclamado não prejudica a reclamação.”



    A presente reclamação traz como ato reclamado decisão administrativa da Secretária de Estado e Administração do Estado do Pará e como decisão paradigma, a qual busca-se modular os efeitos, aquela proferida por esta Corte ADI nº 4.552/DF



    Esta ação não se revela instrumento adequado à impugnação pretendida, uma vez que o seu cabimento deve ser aferido nos estritos limites das normas de regência e, no caso, a pretensão dos reclamantes não se enquadra em nenhuma das hipóteses mencionadas.



    Destaco o que consignado pelo Ministro Roberto Barroso por ocasião do julgamento da Rcl 26.650-AgR:



    “4. O cabimento de reclamação para impugnar ato administrativo foi uma inovação trazida pela Emenda Constitucional nº 45/2004, que incluiu o art. 103-A na Constituição. Esse dispositivo foi regulamentado pela Lei nº 11.417/2006, que disciplina a edição, a revisão e o cancelamento de súmula vinculante. De acordo com o art. 103-A, caput e § 3º, da Constituição Federal, a reclamação é cabível contra ato administrativo que contrariar súmula vinculante ou aplicá-la indevidamente. Confira-se o teor do dispositivo: 



    “Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei. 



    § 3º Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial reclamada, e determinará que outra seja proferida com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso.”



    5. O art. 988 do Código de Processo Civil de 2015, a despeito de ter ampliado as hipóteses de cabimento de reclamação, tratou do tema no âmbito do Livro III (“Dos processos nos tribunais e dos meios de impugnação das decisões”), limitando-se, portanto, a disciplinar a ação como meio de impugnação a decisões judiciais. Sobre o tema, veja-se, ainda, o que diz a doutrina:



    “A Constituição Federal prevê duas hipóteses de cabimento de reclamação constitucional: como forma de preservação da competência dos tribunais superiores e de garantia da autoridade de suas decisões. A Lei 11.417/2006, que disciplina a edição, a revisão e o cancelamento de enunciado de súmula vinculante pelo Supremo Tribunal Federal, prevê em seu art. 7º, caput, uma terceira hipótese de cabimento da reclamação constitucional: decisão judicial ou ato administrativo que contrariar, negar vigência ou aplicar indevidamente entendimento consagrado em súmula vinculante.” (destaques acrescentados) (NEVES, Daniel Amorim Assumpção – Novo CPC Código de Processo Civil. Capítulo 58. Editora Método. 2016.) 



    “A Lei Federal n. 11.417/2006 regulamentou a edição, revisão e cancelamento de enunciado da súmula vinculante do STF em matéria constitucional. 



    O legislador esclarece, inicialmente, que a utilização da reclamação, nessa hipótese, é sem prejuízo dos outros recursos ou meios admissíveis de impugnação (art. 7º, Lei Federal n. 11.417/2006). Há, assim, um cúmulo de meios de impugnação. Na verdade, considerando que não cabe reclamação contra decisão judicial transitada em julgado (Súmula do STF, n. 734), parece indispensável, em algumas hipóteses, que, para se ajuizar reclamação, seja interposto o recurso cabível, com o que se impedirá a formação de coisa julgada. 



    Muito embora a regra refira-se a medidas concorrentes contra decisão judicial ou ato administrativo, o referido diploma legal destinou mais atenção à reclamação contra ato administrativo que contrariar o enunciado da súmula vinculante.” (destaques acrescentados) (DIDIER JR, Fredie – Editorial 06 – Lei Federal n 11.417/2006. A reclamação contra ato que desrespeitou enunciado de súmula vinculante. 2006. Disponível em http://www.frediedidier.com.br/editorial/editorial-06/)



    (...)



    7. Desse modo, não há previsão constitucional ou legal que autorize a propositura da presente ação. A reclamação não é o remédio jurídico adequado à análise de suposta desconformidade do ato administrativo com a decisão paradigma. Caso entenda pertinente, o reclamante deve utilizar meio processual próprio, seja judicial ou administrativo, para fazer valer os seus argumentos.”



    O acordão, restou assim ementado:



    “Ementa: Direito Administrativo. Agravo interno em reclamação. Reclamação contra ato administrativo. Alegação de afronta à autoridade de decisão do Supremo Tribunal Federal em ADI. Cabimento restrito à contrariedade de Súmula Vinculante. 1. Agravo interno em reclamação ajuizada contra atos praticados pelo Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais no âmbito de sindicância administrativa sob a alegação de afronta à decisão proferida na ADI 4.638-MC. 2. Em se tratando de ato administrativo, o art. 103-A, caput e § 3º, da Constituição prevê o cabimento de reclamação quando houver contrariedade à súmula vinculante ou sua aplicação indevida. No caso, não se alega má aplicação ou afronta à súmula vinculante, mas, sim, contrariedade à decisão proferida em ADI, o que torna inviável o cabimento da reclamação. Precedentes. 3. Agravo interno a que se nega provimento.” (Rcl 26650 AgR, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, julgado em 13-06-2022, PUBLIC 23-06-2022; grifei)



    Embora haja a previsão genérica do cabimento da reclamação a fim de garantir a autoridade das decisões desta Corte(art. 102, I,l, da CF e art. 988, II, do CPC), o manejo da ação, como bem apontado pelo Ministro Roberto Barroso, pressupõe a existência de decisão judicial, posto que destinada à “impugnação a decisões judiciais”. 



    Não há dúvidas de que a decisões tomadas pelo Supremo Tribunal Federal em sede de controle concentrado de constitucionalidade devem ser observadas pela Administração Pública em todas as esferas. Esse é o teor literal da disposição presente no art. 102, § 2º da Constituição Federal. Essa premissa, contudo, não leva à conclusão de que os atos administrativos sejam sindicáveis diretamente nesta Corte.



    A Reclamação constitucional em face de ato administrativo, nos moldes do previsto no art. 103-A, § 3º da Carta da República, somente se revela viável quando ajuizada com fundamento em suposta contrariedade ou má aplicação de verbete de Súmula Vinculante, o que não é o caso dos autos.



    Não é outro o teor do do artigo 64-B da Lei 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da Administação Pública Federal:



    “Art. 64-B.  Acolhida pelo Supremo Tribunal Federal a reclamação fundada em violação de enunciado da súmula vinculante, dar-se-á ciência à autoridade prolatora e ao órgão competente para o julgamento do recurso, que deverão adequar as futuras decisões administrativas em casos semelhantes, sob pena de responsabilização pessoal nas esferas cível, administrativa e penal.”



    Confiram-se, no ponto, as ementas dos seguintes julgados: 



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. ADI Nº 1.717/DF E NO RE Nº 633.782-RG/MG (TEMA RG Nº 532). QUESTIONAMENTO DE ATO ADMINISTRATIVO: CABIMENTO RESTRITO À CONTRARIEDADE DE ENUNCIADO DA SÚMULA VINCULANTE. 1. Questionamento de atos administrativos praticados pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social e pelo Tribunal de Contas da União, sob a alegação de inobservância ao que decidido na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1.717/DF e no RE nº 633.782-RG/MG (Tema RG nº 532). 2. Em se tratando de ato administrativo, o art. 103-A, caput, e § 3º, da Constituição, prevê o cabimento de reclamação quando houver contrariedade a enunciado da Súmula Vinculante do STF ou sua aplicação indevida. No caso, se alega contrariedade à decisão proferida em ADI e Tese de Repercussão Geral, o que torna inviável o cabimento da reclamação. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento.” (Rcl 52351 AgR, Relator(a): ANDRÉ MENDONÇA, Segunda Turma, julgado em 26-09-2022, PUBLIC 13-10-2022; grifei)



    “EMENTA Agravo regimental na reclamação. Alegação de afronta à autoridade do STF em ADPF. Cabimento da reclamação constitucional contra ato administrativo. Hipótese restrita a contrariedade de Súmula Vinculante. Inteligência do art. 103-A, § 3º, da CF/88. Sucedâneo de meios próprios de impugnação. Impossibilidade. Agravo regimental não provido. 1. De acordo com o art. 103-A, caput e § 3º, da Constituição Federal, a reclamação somente é cabível contra ato administrativo que contrariar súmula vinculante ou aplicá-la indevidamente. 2. A reclamação não é o remédio jurídico adequado à análise de suposta desconformidade de ato administrativo com a decisão paradigma da ADPF nº 709. 3. Não se admite o uso da reclamatória como sucedâneo de recursos ou de outros meios próprios de impugnação do ato reclamado. 4. Agravo regimental não provido.” (Rcl 46645 AgR, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, julgado em 15-09-2021, PUBLIC 20-10-2021; grifei)



    “Ementa: CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. IMPUGNAÇÃO DE ATO ADMINISTRATIVO. IMPOSSIBILIDADE. INEXISTÊNCIA DE JUDICIALIZAÇÃO DA DEMANDA. ALEGADA OFENSA À ADI 4.846. AUSÊNCIA DE ESTRITA ADERÊNCIA. RECURSO DE AGRAVO DESPROVIDO. 1. Na hipótese, observa-se a inviabilidade da ação reclamatória sob alegação de violação à ADI 4.846 (Rel. Min. EDSON FACHIN), uma vez que, no presente caso, a parte autora reclama contra ato administrativo do Secretário de Estado da Fazenda do Estado de Mato Grosso do Sul, não havendo judicialização quanto à questão. 2. Desse modo,conforme a jurisprudência do STF, somente seria cabível o uso da reclamação contra decisão administrativa que ofenda decisão de Súmula Vinculante, nos termos do art. 103-A, § 3º, da Constituição Federal. 3. Além disso, a presente reclamação também não tem condições de conhecimento ante à ausência de estrita aderência entre o ato reclamado e o julgamento da ADI 4.846. 4. Recurso de Agravo a que se nega provimento.” (Rcl 51212 AgR, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, julgado em 16-05-2022, PUBLIC 19-05-2022)



    De acordo com os precedentes ora destacados, o cabimento da reclamação em face de ato administrativo somente prescindirá da judicialização prévia da questão quando ajuizada com fundamento no art. 103-A, § 3º, da Constituição Federal, ou seja, quando fundada em suposta contrariedade ou aplicação indevida de Súmula Vinculante. Rememora-se que a edição de Súmula Vinculante reclama a aprovação de quórum qualificado de dois terços do membros do Tribunal.



    Para as demais hipóteses de cabimento, inclusive aquela fundada no caráter erga omnes dos efeitos decisórios das ações de controle concentrado, persiste a necessidade de que a parte interessada, antes de fazer uso da ação reclamatória, judicialize a questão, mediante o ajuizamento de ação própria, sob pena de converter a ação reclamatória em verdadeiro mecanismo de atalho ao Supremo Tribunal Federal, esvaziando-se assim a via administrativa, bem como deixando de observar a marcha processual, pela possibilidade do acesso direto a esta Corte enquanto pela via ordinária ainda existente mecanismo pelo qual o provimento pretendido poderia ser alcançado.



    Nesse pensamento, a reclamação constitucional não se presta a ser usada como sucedâneo das medidas judiciais ordinárias cabíveis à impugnação de ato administrativo tido como inadequado ou inconstitucional. Nesse sentido, confira-se o que asseverado pelo Ministro André Mendonça por ocasião do julgamento da Rcl 55.189-AgR:



    “Com efeito, a reclamação constitucional não pode ser utilizada como sucedâneo de medidas originariamente cabíveis contra atos administrativos alegados como inadequados à higidez do ordenamento jurídico, como recursos administrativos, ações nas instâncias pertinentes e respectivos recursos judiciais.” (Rcl 55189 AgR, Relator(a): ANDRÉ MENDONÇA, Segunda Turma, julgado em 13-06-2023, PUBLIC 06-07-2023)



    No caso concreto, a pretensão do reclamante não se enquadra em nenhuma das hipóteses mencionadas, pois não se invoca como paradigma súmula vinculante do Supremo Tribunal Federal nem se enquadra em quaisquer das alíneas do art. 988 do Código de Processo Civil.



    Nesses termos e pela forma como veiculada, torna-se inviável a cognoscibilidade desta reclamação constitucional. 



    Ante o exposto, com fulcro no art. 21, § 1º, do RISTF, nego seguimento à presente reclamação, fincando prejudicada a análise da liminar.



    Publique-se.



    Brasília, 22 de maio de 2024.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



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