Tribunal: STF
Processo: Rcl 67054
Classe: Rcl
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-04-04
Data de publicação: 2024-04-04

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



    Trata-se de Reclamação ajuizada pelo Município da Estância Balneária de Praia Grande contra acórdão proferido pela Câmara Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (Processo 1000157-14.2022.8.26.0477), que teria aplicado equivocadamente a tese firmada no Tema 793-RG, RE 855.178, Rel. Min. LUIZ FUX.



    Na inicial, a parte autora apresenta as seguintes alegações de fato e de direito (eDoc. 1): 



    “Trata-se de ação de procedimento comum proposta pela Defensoria Pública em favor de B. P. de S. G. em face da Municipalidade e do Estado de São Paulo, em que se pleiteia, em sede de cognição sumária, a realização de cirurgia Timpanomastoidectonomia, e, em sede de cognição exauriente, requer a confirmação da tutela pretendida. 



    [...]



    O juízo de primeira instância julgou a ação procedente nos seguintes termos: 



    [...]



    Irresignada com o decisum, a Municipalidade apelou ao Eg. Tribunal, para que a celeuma fosse analisada com maior profundidade, afim de que fosse dado um desfecho compatível com o entendimento jurisprudencial acerca do tema. 



    A apelação acabou sendo desprovida, sem que as teses da Fazenda tivessem sido analisadas com a profundidade necessária, especialmente no que concerne ao tema n. 793 do STF (RE 855178/SE), o qual possui caráter vinculante. 



    O grande ponto de reflexão refere-se à ausência de debate acerca da possibilidade de o órgão julgador direcionar o cumprimento da prestação ao ente federativo competente, ou de se reconhecer a solidariedade, mas determinar o reembolso. 



    [...]



    Fazendo-se a necessária subsunção do precedente à espécie, registre-se que não compete ao Município a realização do procedimento cirúrgico, tendo a Fazenda do Estado reconhecido tal circunstância, conforme fl. 75 dos autos de origem. Infelizmente, conforme já mencionado, a Câmara de origem não se manifestou sobre a tese apresentada pela Municipalidade, tendo se limitado a afirmar que a responsabilidade pelo custeio da saúde é solidária entre os entes federativos.



    [...]



    Pela singela análise do acórdão paradigma e o recorrido, verifica-se que a Câmara de origem divergiu, e muito do entendimento jurisprudencial acerca da matéria. Isto porque não se levou em consideração a possibilidade de direcionar a responsabilidade pelo tratamento ao ente que efetivamente deve custeá-lo, tampouco quanto ao direito de ressarcimento. Há um silêncio eloquente sobre tal capítulo da apelação interposta pela Municipalidade.”



    Ao final, requer “seja julgada a presente reclamação PROCEDENTE com o fim de se determinar que as teses apresentadas pela Fazenda Municipal sejam apreciadas pela corte de origem, especialmente quanto à possibilidade de o órgão julgador direcionar o cumprimento da prestação ao ente federativo competente, ou de se reconhecer a solidariedade, mas determinar o reembolso”. 



    É o relatório. Decido.



    A respeito do cabimento da reclamação para o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, dispõem os arts. 102, I, l e 103-A, caput e § 3º, ambos da Constituição Federal: 



    “Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe: 



    I - processar e julgar, originariamente:



    [...]



    l) a reclamação para a preservação de sua competência e garantia da autoridade de suas decisões;”



     



    “Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei. 



    [...]



    § 3º Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial reclamada, e determinará que outra seja proferida com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso.” 



    Veja-se também o art. 988, I, II e III, do Código de Processo Civil: 



    “Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para: 



    I - preservar a competência do tribunal; 



    II - garantir a autoridade das decisões do tribunal; 



    III - garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade;”



    O objeto da presente Reclamação é a correta interpretação e aplicação da tese fixada no Tema 793 da Repercussão Geral. No julgamento do RE 855.178-RG, o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL reafirmou sua jurisprudência no sentido da existência de responsabilidade solidária dos entes federados no dever de prestar assistência à saúde. Confira-se a ementa do julgado: 



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DIREITO À SAÚDE. TRATAMENTO MÉDICO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. REAFIRMAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA. O tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente.”



    Posteriormente, ao rejeitar os Embargos de Declaração opostos em face do Acórdão acima citado, esta CORTE fixou a seguinte tese: 



    “Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro.”



    Quanto ao caso concreto, o Juízo de Primeira Instância concluiu pela responsabilidade solidária dos entes federativos, entretanto, “em relação ao ressarcimento requerido pelo Município contra o Estado (...) deverá o Município ingressar com ação própria, caso assim entenda, visando o eventual ressarcimento suscitado” (eDoc. 2, fls. 123-124). Tal entendimento foi mantido no acórdão reclamado, porquanto seria “inviável ampliar o objeto demanda, em matéria de competência de Justiça da Infância e Juventude, de modo que eventual ressarcimento deverá ser pleiteado pelas vias adequadas” (eDoc. 2, fl. 206). 



    Interposto Recurso Extraordinário, este teve seu seguimento negado, sob os seguintes fundamentos:



    “Desde logo, consigna-se que alegações de ofensa a dispositivos de normas infraconstitucionais não servem de suporte à interposição de recurso extraordinário, por fugir às hipóteses autorizadoras do artigo 102, III e respectivas alíneas da Constituição Federal. 



    Ademais, com efeito, no que diz respeito ao Tema 793 do Colendo Supremo Tribunal Federal, lembro que o aludido Sodalício, nos Embargos de Declaração do recurso extraordinário 855.178/SE, de relatoria do Ministro Luiz Fux, por decisão proferida em 23/05/2019, exarou a seguinte tese no regime de repercussão geral: ‘Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro’. 



    [...]



    Pelo exposto, NEGO SEGUIMENTO ao recurso extraordinário no tocante ao Tema nº 793, do Colendo Supremo Tribunal Federal, com base no artigo 1.030, inciso I, alínea a, do Código de Processo Civil e, no mais, INADMITO-O com fundamento no artigo 1.030, inciso V, do mesmo Codex.” (eDoc. 2, fls. 353-356).



    Posteriormente foi interposto Agravo Interno, ao qual foi negado provimento, nos termos da seguinte ementa:



    “AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO À SAÚDE. PROCEDIMENTO CIRÚRGICO (TIMPANOMASTOIDECTOMIA).



    Responsabilidade solidária dos entes federativos (Recurso Extraordinário nº 855.178/SE tema 793). V. Acórdão firmado em consonância com o decidido no E. STF no tema 793. Decisão mantida. RECURSO DESPROVIDO.” (eDoc. 3, fl. 2)



    Sempre externei posição pela necessidade de se respeitar a divisão de atribuições entre os entes da federação no cumprimento do dever de acesso à saúde pela população, bem como a necessidade de inclusão da União no polo passivo de processos nos quais se pleiteia medicamento ou tratamento cujo custeio, a partir desta lógica de divisão de atribuições e competências fixadas no Sistema Único de Saúde, é de sua responsabilidade. 



    A obrigação do Estado de prover o acesso à saúde, imposta pela CONSTITUIÇÃO FEDERAL aos entes da federação como verdadeira ordem comum em favor de todos, não pode significar o abandono de princípios norteadores do federalismo de cooperação. A fixação de feixes de atribuições a cada ente, na concretização desse dever comum de garantia de acesso da população aos serviços de saúde pública por intermédio de um sistema unificado o Sistema Único de Saúde, não pode ser abandonada literalmente como uma pseudo forma de garantir judicialmente o acesso à saúde.



     Um sistema deve seu correto funcionamento ao respeito de sua lógica interna, sob pena de desconfigurar-se como tal. E, no caso do Sistema Único de Saúde, tem-se a construção de estruturas de responsabilidade no âmbito da Federação, considerando a obrigação de fornecer os meios necessários para a concretização do direito à saúde como obrigação solidária e comum a todos os entes, mas atribuindo-se a cada ente determinado feixe de responsabilidades particulares e próprias, a partir da regulação e do fomento financeiro. 



    Ou seja, a partir da responsabilidade comum e solidária de todos os entes quanto ao atendimento do direito constitucional à saúde, há a fixação de responsabilidades próprias de cada ente, evitando-se sobreposições, zonas de penumbra ou mesmo omissões absolutas, através da legislação ordinária de regulação do Sistema Único de Saúde. Decorrência disso é, no atendimento do princípio orçamentário, de observância obrigatória, o planejamento de custeio e de despesas para a dispensa de atendimento da população a partir da atribuição particular fixada a cada ente, ainda que organizada e alimentada a partir da atuação centralizada da União. 



    Essa organização orçamentária e executiva atende ao princípio da eficiência administrativa e do orçamento, permitindo que a União, os Estados e os Municípios possam planejar, a partir do objeto de sua atribuição no âmbito do Sistema Único de Saúde, os gastos necessários para o atendimento do direito à saúde. 



    A solidariedade atribuída a todos os entes (art. 23, II, da CF) não pode significar possibilidade absoluta de atropelo, por ordens judiciais, da estrutura fixada essencialmente a partir da lógica hierarquizada e sistematizada das ações e serviços públicos de saúde (art. 198, caput e I, da CF), materializada pela divisão de atribuição feita pela Lei 8.080/1990, que instituiu o Sistema Único de Saúde. 



    A interpretação do Tema 793-RG deve considerar a existência de solidariedade entre todos os entes em caso de competência comum, mas deve observar o direcionamento necessário da demanda judicial ao ente responsável pela prestação específica pretendida, permitindo-se que o cumprimento seja direto e, eventual ressarcimento, eficaz. 



    Ressalvei essa visão interpretativa do Tema 793-RG em julgamentos anteriores da Turma, mantendo a coerência com o voto proferido no julgamento do paradigma, por entender que a divisão de responsabilidades entre os entes estabelecidas pela lei obedece à rede hierarquizada de atendimento prevista no art. 198 da Constituição Federal.



    A posição por mim defendida também é observada do teor do voto vencedor nos Embargos de Declaração opostos no processo-piloto do Tema 793-RG. Nas palavras de Sua Excelência: 



    “a solidariedade reconhecida é aquela que obriga os entes da Federação brasileira a organizarem o Sistema Único de Saúde e não se esquivarem das tarefas que lhes são atribuídas pela Constituição, pela lei e pelas normas e acordos realizados pelos gestores do SUS.



    [...]



    Ainda que se admita possa o cidadão, hipossuficiente, direcionar a pretensão contra a pessoa jurídica de direito público a quem a norma não atribui a responsabilidade primária para aquela prestação, é certo que o juiz deve determinar a correção do polo passivo da demanda, ainda que isso determine o deslocamento da competência para processá-la e julgá-la a outro juízo (arts. 284, par. unico c/c 47, par. único, do CPC). Dar racionalidade, previsibilidade e eficiência ao sistema é o que impõe o respeito ao direito dos usuários. 



    Nessas circunstâncias, a melhor solução parece ser o magistrado não excluir de plano o ente político a quem se dirigiu a pretensão, sobretudo se houve pedido de ampliação da garantia, isto é: de que um ente federativo seja ‘garante’ de outro(s), no caso de falha no cumprimento da obrigação. 



    Nesses casos: em que há um responsável previamente determinado (por lei ou pactuação entre os gestores), mas se impõe a responsabilidade a outro ente federado, que acaba cumprindo a obrigação no lugar do primeiro, é obrigação do magistrado, em face do dever de ressarcimento, reconhecer tal fato (desde, claro, que da relação jurídico-processual tenham participado todos os devedores), para direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro, sem prejuízo do redirecionamento em caso de descumprimento.” 



    Contudo, sobreveio a afetação da controvérsia sobre a legitimidade da União e competência da Justiça Federal, nas demandas que versem sobre fornecimento de medicamentos registrados na Anvisa, mas não padronizados no SUS (Tema 1.234-RG). Posteriormente, o Relator do Tema 1.234-RG, o Ministro GILMAR MENDES, determinou, “com fundamento no art. 1.035, § 5º, do Código de Processo Civil, [...] a suspensão nacional do processamento dos recursos especiais e extraordinários que tratam da questão controvertida no Tema 1.234 da Repercussão Geral, inclusive dos processos em que se discute a aplicação do Tema 793 da Repercussão Geral, até o julgamento definitivo deste recurso extraordinário, ressalvado o deferimento ou ajuste de medidas cautelares”. Assim, o Tema recém afetado passou a ter uma abrangência maior. 



    Em complemento a essa medida, foi deferida a Tutela Provisória Incidental ad referendum do PLENÁRIO. Por sua vez, a CORTE fixou a observância dos seguintes parâmetros de atuação do Poder Judiciário até o julgamento definitivo do referido Tema, conforme o voto do Relator: 



    “(i) nas demandas judiciais envolvendo medicamentos ou tratamentos padronizados: a composição do polo passivo deve observar a repartição de responsabilidades estruturada no Sistema Único de Saúde, ainda que isso implique deslocamento de competência, cabendo ao magistrado verificar a correta formação da relação processual, sem prejuízo da concessão de provimento de natureza cautelar ainda que antes do deslocamento de competência, se o caso assim exigir; 



    (ii) nas demandas judiciais relativas a medicamentos não incorporados: devem ser processadas e julgadas pelo Juízo, estadual ou federal, ao qual foram direcionadas pelo cidadão, sendo vedada, até o julgamento definitivo do Tema 1234 da Repercussão Geral, a declinação da competência ou determinação de inclusão da União no polo passivo;



    (iii) diante da necessidade de evitar cenário de insegurança jurídica, esses parâmetros devem ser observados pelos processos sem sentença prolatada; diferentemente, os processos com sentença prolatada até a data desta decisão (17 de abril de 2023) devem permanecer no ramo da Justiça do magistrado sentenciante até o trânsito em julgado e respectiva execução (adotei essa regra de julgamento em: RE 960429 EDsegundos Tema 992, de minha relatoria, DJe de 5.2.2021);



    (iv) ficam mantidas as demais determinações contidas na decisão de suspensão nacional de processos na fase de recursos especial e extraordinário.” 



    Em suma, a determinação de suspensão nacional no Tema 1.234-RG alcança a matéria abordada pelo Tema 793-RG, conforme se pode extrair do seguinte trecho da ementa do julgamento da Tutela Provisória Incidental no RE 1.366.243:



    “Há um esforço de construção dialógica e verdadeiramente federativa do conceito constitucional de solidariedade ao qual o Poder Judiciário não pode permanecer alheio, sob pena de incutir graves desprogramações orçamentárias e de desorganizar a complexa estrutura do SUS, sobretudo quando não estabelecida dinâmica adequada de ressarcimento. O conceito de solidariedade no âmbito da saúde deve contemplar e dialogar com o arcabouço institucional que o Legislador, no exercício de sua liberdade de conformação, deu ao Sistema Único de Saúde.”



    No caso dos autos, litiga-se com o intuito de obter do órgão do órgão julgador o direcionamento do cumprimento da prestação ao ente federativo competente, o qual alega ser o Estado de São Paulo, ou de se reconhecer a solidariedade, mas determinar o reembolso. 



    Assim, à luz da decisão referendada pelo PLENÁRIO, é o caso de determinar a suspensão do processo, no ramo da Justiça em que se encontra, até o julgamento definitivo do Tema 1.234-RG, inclusive. Nesse sentido, menciono julgado da Segunda Turma da CORTE: 



    “Agravo regimental em reclamação constitucional. Obrigação do Poder Judiciário de direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências no SUS. Composição do polo passivo em ações prestacionais de saúde. Temas nº 793 e nº 1.234 da sistemática da Repercussão Geral. Suspensão nacional do processamento dos recursos especiais e extraordinários. Agravo regimental provido. Reclamação julgada parcialmente procedente. 1. A tese do Tema nº 793 da Sistemática da Repercussão Geral preconiza que, ante a possibilidade de o polo passivo de demanda prestacional de saúde ser composto por qualquer ente federativo, isolada ou conjuntamente, cabe ao Poder Judiciário “direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências”. 2. Ante a subsistência e repetitividade do debate acerca da composição do polo passivo em ações prestacionais de saúde sob a óptica do entendimento firmado no Tema nº 793 da Sistemática da Repercussão Geral, reconheceu-se a repercussão geral do debate no RE nº 1.366.243 (vinculado ao Tema nº 1.234), no qual foi proferida decisão de suspensão nacional do processamento dos recursos especiais e extraordinários que versem sobre os paradigmas, exceto quanto à apreciação de medidas cautelares. 3. Agravo regimental provido e reclamação julgada parcialmente procedente para cassar a decisão de inadmissão do recurso extraordinário com fundamento no Tema nº 793 da RG e determinar o sobrestamento do processo perante a autoridade reclamada até que sobrevenha decisão do STF no RE nº 1.366.243-RG (Tema nº 1.234-RG)”. (Rcl 52255 AgR, Rel. Min. NUNES MARQUES, Relator(a) p/ Acórdão: DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, DJe 09/11/2023)



     



    Diante do exposto, com base no art. 161, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE o pedido, de forma que seja sobrestado o processo na origem, até o julgamento do Tema 1.234-RG. A ordem para o procedimento cirúrgico, caso ainda não tenha sido realizado, deve ser mantida até nova determinação pelo Juízo da origem no caso de reapreciação da demanda. 



    Nos termos do art. 52, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, dispenso a remessa dos autos à Procuradoria-Geral da República. 



    Publique-se.



    Brasília, 04 de abril de 2024.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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