Tribunal: STF
Processo: MI 7433
Classe: MI
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-09-03
Data de publicação: 2024-09-03

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



MANDADO DE INJUNÇÃO. DIREITO À MORADIA. ALEGAÇÃO DE AUSÊNCIA DE REGULAMENTAÇÃO DO ART. 6º DA CRFB. PLEITO DE RECEBIMENTO DE VALOR MENSAL EM PECÚNIA PARA CUSTEIO DE HABITAÇÃO. OMISSÃO LEGISLATIVA: INEXISTÊNCIA. DISCUSSÃO ACERCA DA EFICÁCIA DE NORMA REGULAMENTADORA JÁ EXISTENTE. MANDADO DE INJUNÇÃO: DESCABIMENTO. NEGATIVA DE SEGUIMENTO.



Relatório



    1. Trata-se de mandado de injunção impetrado por Jurema Conceição da Silveira, assistida pela Defensoria Pública da União, em desfavor do Presidente da República e do Presidente do Congresso Nacional, em que requer seja deferida ordem para garantir-lhe “o direito ao recebimento de prestação pecuniária mensal para o custeio de sua moradia, no valor de R$ 500,00”.



    2. Sustenta a parte impetrante que o mandado de injunção ora impetrado “tem como objeto suprir a falta de norma regulamentadora do direito social à moradia (artigo 6º da Constituição da República) que viabilize o imediato e permanente exercício do direito subjetivo à moradia por pessoas economicamente vulnerabilizadas”.



    3. Aduz que “é desprovida de moradia, vivendo nas ruas da cidade de Alvorada-RS, geralmente ficando na Praça 48”, e que tanto o Município de Alvorada/RS como o Estado do Rio Grande do Sul não atenderam ao seu pleito de concessão de moradia.



    4. Informa que “o Ministério do Desenvolvimento Regional, por intermédio da Secretaria Nacional de Habitação, manifestou-se em 2 (duas) oportunidades pela impossibilidade de atender ao pleito”, em razão de restrições orçamentárias e financeiras.



    5. Narra que, “por intermédio da Nota Técnica nº 134, do Departamento de Produção Habitacional, foi esclarecido que a principal forma de atendimento às famílias de baixa renda residiria na produção/aquisição habitacional subsidiada” e que, nesse documento, consta a informação de que, “a partir do dia 26 de agosto de 2020, por conta da Medida Provisória nº 996/2020, convertida na Lei nº 14.118/2021, todas as operações com benefício de natureza habitacional geridas pelo governo federal passariam a integrar o novo Programa Casa Verde Amarela”.



    6. Afirma que a citada nota técnica esclarece que “o atendimento individual de cada beneficiário é realizado pelos entes subnacionais proponentes (Estados e Municípios) que apresentaram e tiveram suas propostas aprovadas, as quais, como visto, esbarrariam na ausência de disponibilidades orçamentárias e financeiras do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS)”.



    7. Aduz que, “quanto à sugestão da Defensoria Pública da União de atender a demanda habitacional mediante pagamento de ‘auxílio-moradia’ ou ‘aluguel’, alegou o órgão do MDR que não existe programa federal específico para esse tipo de atendimento, o qual demandaria a liberação de recursos continuados mês a mês, modelo operacional não disponível na estrutura de programas do ministério, não havendo também, recursos financeiros disponíveis”.



    8. Defende que “as manifestações dos órgãos integrantes das três esferas federativas deixaram claro a insuficiência de normas direcionadas à garantia imediata e permanente do direito fundamental à moradia em favor das pessoas economicamente vulnerabilizadas”. 



    9. Sustenta que, “apesar de o acesso imediato e permanente à moradia integrar a própria dimensão prestacional do direito social à moradia, não há previsão normativa que o concretize, evidenciando, assim, omissão legislativa, que se atribui à União, em razão de não exercer, quer por intermédio do Chefe do Poder Executivo, quer por intermédio do Chefe do Poder Legislativo, as competências previstas no artigo 21, XX, e no artigo 23, II, IX e X, da Constituição da República”.



    10. Argumenta que “não há, no âmbito infraconstitucional, norma que viabilize a realização imediata e permanente do direito social à moradia em favor de pessoas economicamente vulnerabilizadas” e que “para colmatar a omissão da União, a única solução imediata e permanente que se identifica é a proposta no presente mandado de injunção: o pagamento mensal de valor em pecúnia que viabilize o custeio da moradia pela impetrante”.



    11. Afirma que:



    “A principal legislação federal sobre habitação é a norma que instituiu o Programa Casa Verde e Amarela (Lei n. 14.118/2021). O artigo 25 da referida legislação estabelece que, a partir do dia 26 de agosto de 2020, todas as operações com benefício de natureza habitacional geridas pelo governo federal integrarão o Programa Casa Verde e Amarela. O referido programa habitacional foi instituído pela Medida Provisória n. 996, de 25 de agosto de 2020, convertida na referida lei. Nessa lei, não há qualquer dispositivo que assegure o imediato e permanente exercício do direito subjetivo à moradia por pessoas economicamente vulnerabilizadas. 



    O decreto regulamentador da Lei 14118/2021 (Decreto n. 10.600, de 14/02/2021), bem como a Portaria 2.042, de 23/06/2022, do Ministério do Desenvolvimento Regional, também não conferem efetividade ao direito objetivado no presente mandado, sendo que a Instrução Normativa 01/2022 do Ministério do Desenvolvimento Regional, que versa sobre o Programa de Atendimento Habitacional pelo Poder Público, segundo o qual caberia aos entes subnacionais contraírem financiamento para atender demanda habitacional, estaria também muito longe de solucionar o acesso à moradia para os menos favorecidos, eis que muitos entes subnacionais teriam de se endividar, não tendo sequer condições de assumir a responsabilidade exigida. Além disso, está presente a discricionariedade dos entes federativos, que poderão, a seu alvedrio, aderir ou não ao programa. 



    Poder-se-ia argumentar que a Lei n. 11.124/2005, regulamentada pelo Decreto 5.796, de 6 de junho de 2006, se constituiria em óbice ao pleito autoral, porquanto teria como objetivo viabilizar para a população de menor renda o acesso à terra urbanizada e à habitação digna e sustentável. Nessa lei, haveria, inclusive, a previsão de concessão de subsídio financeiro pessoal e intransferível com a finalidade de complementar a capacidade de pagamento do beneficiário para o acesso à moradia, ajustando-o ao valor da venda do imóvel ou ao custo do serviço de moradia, compreendido como retribuição de uso, aluguel, arrendamento ou outra forma de pagamento pelo direito de acesso à habitação( art. 23, inciso I, e § 1º, inciso IV). Porém, tal benefício financeiro nunca foi regulamentado ou posto em prática. 



    Destarte, norma infraconstitucional alguma assegura o imediato e permanente exercício do direito à moradia por pessoas economicamente vulnerabilizadas, sendo que, em razão das competências previstas no artigo 21, XX, e no artigo 23, II, IX e X, da Constituição da República, cumpriria à União, quer por intermédio do Chefe do Poder Executivo, quer por intermédio do Chefe do Poder Legislativo, editar a norma que viesse a colmatar a omissão. Daí porque tem-se por caracterizada a omissão normativa da União, relacionada ao direito social à moradia titularizado por pessoas economicamente vulnerabilizadas.”



    12. Menciona correlação da situação fática narrada à proteção da dignidade da pessoa humana (art. 1º, inc. III, da CRFB), ao objetivo fundamental de erradicação da pobreza e da marginalização e de redução das desigualdades sociais (art. 3º, inc. III, da CRFB) e ao direito de não ser submetido a tratamento desumano ou degradante (art. 5º, inc. III, da CRFB).



    13. Pede, em sede liminar, “seja assegurado à impetrante o recebimento de prestação pecuniária mensal de R$ 500,00, com correção monetária pelo IGP-M, a incidir mensalmente, adotando-se como termo inicial a data da decisão”. Ao fim, requer a confirmação da decisão liminar, deferindo-se a ordem injuncional para os seguintes fins: 



    “i) garantir-se à autora o direito ao recebimento de prestação pecuniária mensal para o custeio de sua moradia, no valor de R$ 500,00, com correção monetária pelo IGP-M, a incidir mensalmente, adotando-se como termo inicial a data da decisão; 



    ii) determinar-se a implementação, no exercício fiscal seguinte ao da conclusão do julgamento de mérito, da prestação pecuniária mensal de R$ 500,00, com correção monetária pelo IGP-M, a incidir mensalmente, adotando-se como termo inicial a data da decisão, para o custeio da moradia em favor de pessoas economicamente vulnerabilizadas.”



    14. Em despacho, datado de 20/12/2022, a eminente Ministra Presidente do Supremo Tribunal Federal entendeu que não era caso a ser tratado no regime de plantão, em vista da ausência de situação de urgência, pelo que determinou a distribuição regular do feito, tendo os autos vindo a mim distribuídos por sorteio (e-doc. 17).



    15. Em 11/01/2023, proferi decisão em que indeferi o pedido de medida liminar, com supedâneo na jurisprudência firmada no âmbito desta Suprema Corte, no sentido da impossibilidade de concessão de medidas dessa natureza em sede de mandado de injunção (e-doc. 18). 



    16. O Presidente do Senado Federal prestou informações sintetizadas na seguinte ementa (e-doc. 22):



    “Mandado de Injunção. Direito social à moradia. Art. 6º da Constituição. Ausência de mora legislativa do Congresso Nacional. Diversas leis vigentes a regulamentar o tema. Proposições legislativas sobre a matéria em trâmite no Congresso Nacional. Impossibilidade de fruição do direito ocasionada por falta de verba e não por omissão legislativa.” (e-doc. 22, p. 1).



    17. A União requereu seu ingresso no feito (e-doc. 26).



    18. A Procuradoria-Geral da República manifestou-se no sentido do não conhecimento do mandado de injunção, em parecer assim ementado (e-doc. 38):



    “MANDADO DE INJUNÇÃO. CONSTITUCIONAL. OMISSÃO LEGISLATIVA. DIREITO SOCIAL À MORADIA. PESSOA EM SITUAÇÃO DE RUA. REGULAMENTAÇÃO DA MATÉRIA POR NORMAS INFRACONSTITUCIONAIS. AUSÊNCIA DE EFETIVIDADE DA DISCIPLINA NORMATIVA. NÃO CABIMENTO DO MANDADO DE INJUNÇÃO. PARECER PELO NÃO CONHECIMENTO. 1. É incabível mandado de injunção impetrado com o objetivo de receber prestação pecuniária mensal como forma de suprir suposta omissão legislativa na regulamentação do direito constitucional à moradia. 2. É inviável o uso do mandado de injunção para questionar a efetividade da norma regulamentadora do direito constitucional pretendido, na forma da jurisprudência consolidada da Suprema Corte. — Parecer pelo não conhecimento do mandado de injunção.”



    19. Vieram-me os autos conclusos para exame.



    É o relatório.



Análise



    20. O mandado de injunção, previsto no art. 5º, inc. LXXI, da Constituição, tem como pressuposto a existência de omissão legislativa que torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania.



    21. São duas, portanto, as premissas básicas para o cabimento desta ação constitucional: (i) a inexistência de norma regulamentadora de direitos e liberdades constitucionais e prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania previstos na Constituição da República e (ii) que essa ausência de regulamentação torne inviável o exercício dessas garantias.



    22. Na espécie, como relatado, a impetrante, em essência, requer a concessão da ordem de injunção no sentido de que lhe seja garantido o direito à percepção de prestação pecuniária mensal, no valor de R$ 500,00 (quinhentos reais), com vistas ao custeio de sua moradia, bem como pleiteia a previsão, no próximo exercício fiscal, de idêntica prestação “em favor de pessoas economicamente vulnerabilizadas” (e-doc. 1, p. 12).



    23. Emerge dos autos, contudo, que a impetrante foi beneficiária de plano de assistência federal intitulado “Auxílio Brasil” (e-doc. 5), bem como se qualifica, ao menos em tese, como destinatária de programas de habitação subsidiada, tais como o “Programa Casa Verde Amarela” e o “Programa Minha Casa, Minha Vida”, ambos mantidos pela União, nos termos da Lei nº 14.118, de 2021, e da Lei nº 14.620, de 2023, respectivamente.



    24. De fato, o eventual descumprimento das normas legais existentes nas três esferas de governo – federal, estadual e municipal –, voltadas à concreção do direito social à moradia, assim como eventual insurgência em relação ao não atendimento das regras previamente estabelecidas para a participação em programas de ajuda financeira ou habitacionais, é temática a ser solvida pelas vias administrativas ou judiciais ordinárias, e não pelo remédio constitucional destinado a tutelar situações de inexistência de norma regulamentadora de direitos e liberdades constitucionais e prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania. 



    25. Como visto, o cabimento do mandado de injunção depende, imprescindivelmente, da prova da titularidade do direito constitucionalmente assegurado e da demonstração da inviabilidade de seu exercício em decorrência da inércia do detentor do poder legiferante.



    26. No caso vertente, no entanto, verifica-se que há vasta produção normativa no âmbito federal a tutelar o direito que se busca ver assegurado, tais como, além das já citadas Leis nº 14.118, de 2021, e nº 14.620, de 2023, a Lei nº11.124, de 2005 (“dispõe sobre o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SHIS), cria o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS) e institui o Conselho Gestor do (FNHIS)”), o Decreto nº 7.053, de 2009 (“institui a Política Nacional para a População em Situação de Rua e seu Comitê Intersetorial de Acompanhamento e Monitoramento e dá outras providências”), e o Decreto nº 9.894, de 2019 (“dispõe sobre o Comitê Intersetorial de Acompanhamento e Monitoramento da Política Nacional para a População em Situação de Rua”).



    27. Assim, não caracterizada hipótese de direito, liberdade ou prerrogativa constitucionalmente estatuídos pendente de integração legislativa, incabível o mandado de injunção. A jurisprudência desta Corte acolhe esse entendimento, como se observa, exemplificativamente, dos seguintes precedentes:



    “EMENTA: MANDADO DE INJUNÇÃO COLETIVO. APOSENTADORIA ESPECIAL DE SERVIDOR PÚBLICO. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. Para que a demanda possa ser apreciada em sede de mandado de injunção, é essencial que haja: i) omissão legislativa relativa a um direito ou liberdade garantidos constitucionalmente; ii) inviabilização do direito da parte pela ausência desta norma infraconstitucional regulamentadora. 2. Não demonstrado por meio de prova inequívoca o preenchimento destas condições ou pressupostos constitutivos, resta obstado o prosseguimento da ação. 3. Recaindo sobre o Impetrante o ônus da prova, a apreciação da controvérsia demandaria análise fático-probatória, o que se afigura inexequível em sede de mandado de injunção. 4. Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (MI nº 7.029-AgR/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. 21/02/2020, p. 09/03/2020; grifos acrescidos).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO MANDADO DE INJUNÇÃO. DIREITO DE SER PROCESSADO PELA AUTORIDADE COMPETENTE. ART. 5º, LIII, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE DEVER CONSTITUCIONAL DE LEGISLAR ACERCA DE NULIDADE DECORRENTE DA INOBSERVÂNCIA DE PREVENÇÃO. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 1. O mandado de injunção, nos termos do art. 5º, LXXI, da Lei Fundamental, reclama a demonstração de que a falta de norma regulamentadora torna inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania. 2. In casu, ‘O impetrante procura demonstrar, do que se pode depreender da inicial, a ausência de preceito, no corpo do regimento interno desta Corte, que discipline a nulidade dos feitos quando não observada a prevenção’. 3. A jurisprudência desta Corte é remansosa no sentido do descabimento do mandado de injunção para fins de questionamento da disciplina legal vigente. Precedentes. 4. Agravo Regimental desprovido.”



    (MI nº 744-AgR/DF, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 18/12/2013, p. 18/02/2014; grifos acrescidos).



    28. Nesse sentido cito, ainda, os seguintes julgados, proferidos em hipóteses idênticas à dos autos: MI nº 7.429/DF, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, decisão monocrática, j. 26/04/2023, p. 02/05/2023; e MI nº 7.416-AgR/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. 21/02/2024, p. 16/04/2024, este último assim ementado:



    “Agravo regimental no mandado de injunção. 2. Direito Constitucional. 3. Direito fundamental à moradia. Pessoas em situação de rua. 4. Existência de extenso arcabouço normativo a proteger pessoas em situação de vulnerabilidade, no que se inserem pessoas sem acesso à moradia. Ausência de omissão legislativa no que se refere à garantia à moradia. 5. A controvérsia quanto à efetividade da legislação existente não atrai a adequação da via do mandado de injunção. 6. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 7. Negado provimento ao agravo regimental.” (grifos acrescidos).



    29. Assim, à ausência de omissão legislativa, conclui-se pela inadequação da via eleita.



Dispositivo



    30. Ante o exposto, nego seguimento ao mandado de injunção, nos termos do art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    Sem custas e sem honorários.



    Publique-se. Cientifiquem-se as autoridades impetradas e a Advocacia-Geral da União sobre o teor desta decisão.



    Preclusas as vias impugnatórias, arquivem-se.



    Brasília, 3 de setembro de 2024.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator