Tribunal: STF
Processo: Rcl 70867
Classe: Rcl
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-10-18
Data de publicação: 2024-10-18

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de reclamação, com pedido liminar, ajuizada pelo Ministério Público do Estado de São Paulo em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, nos autos do Ação Direta de Inconstitucionalidade n° 2257814- 83.2022.8.26.0000. 



    Narra a parte reclamante que interpôs recurso extraordinário cuja inadmissibilidade foi fundamentada no Tema 917 da repercussão geral.



    Sustenta, em síntese, que “no caso em tela, desponta claro que o manejo da reclamação se faz indispensável, visto que, ao não acolher o agravo interno e concluir equivocadamente que o objeto do recurso extraordinário se amoldava ao Tema 917 de repercussão geral 917 do Supremo Tribunal Federal, o venerando acórdão afrontou a competência desta Corte Suprema para analisar o referido apelo e desatendeu a autoridade do precedente." (eDoc 1, p. 5).



    Aduz que “a lei declarada inconstitucional pelo Tribunal local tão somente confere concretude ao direito fundamental à saúde, não tratando da estrutura ou atribuição de órgãos do Executivo, e tampouco do regime jurídico de servidores públicos" (eDoc 1, p. 5). Diz, ainda, que “as hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão taxativamente previstas, não se permitindo interpretação ampliativa para abarcar matérias além daquelas relativas ao funcionamento e estruturação da Administração Pública”. (eDoc 1, p. 7)



    Assevera que "a decisão reclamada, concessa venia, deu interpretação alargada e equivocada aos parâmetros constitucionais delineados no Tema 917 ao entender pela inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 6.329, de 11 de outubro de 2.022, do Município de Catanduva, porquanto a norma não trata da estrutura ou atribuição de órgãos do Executivo, e tampouco do regime jurídico de servidores públicos, cuidando tão somente de concretizar direito social ao estabelecer linhas gerais de política pública, sem adentrar no espaço de conformação discricionária do Poder Executivo." (eDoc 1, p. 12).



    Requer, liminarmente, a suspensão da decisão reclamada e, no mérito, “a procedência da presente reclamação para cassar a decisão da Câmara Especial de Presidentes do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, nos termos do art. 992 do Código de Processo Civil e, dar seguimento ao recurso extraordinário apresentado pelo Procurador-Geral de Justiça, a fim de que seja examinado e apreciado por este Supremo Tribunal Federal.”



    Em despacho de 29.08.2024, posterguei o exame da liminar para colher prévias informações e citar a parte beneficiária da decisão reclamada (eDoc 6).



    As informações foram prestadas (eDoc 9).



    A parte beneficiária apresentou contestação (eDoc 10). 



    A Procuradoria-Geral da República apresentou parecer com a seguinte ementa (eDoc 14):



    “RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ESTADUAL. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL EM CONFRONTO COM A CARTA CONSTITUCIONAL DE SÃO PAULO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO MINISTERIAL. NEGATIVA DE SEGUIMENTO COM BASE NO TEMA 917/STF. INVIABILIDADE. PRECEDENTE QUALIFICADO QUE NÃO SE APLICA AO CASO. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR VOLTADA A INSTITUIR CONTEÚDO MÍNIMO PARA POLÍTICA PÚBLICA DE CONCRETIZAÇÃO DE DIREITOS SOCIAIS. MATÉRIA NÃO SUBMETIDA À RESERVA EXCLUSIVA DE INICIATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. VIOLAÇÃO DA COMPETÊNCIA DO STF PARA O EXAME DO APELO NOBRE. NECESSIDADE DE GARANTIA DA AUTORIDADE DA DECISÃO PARADIGMA. PARECER PELA PROCEDÊNCIA DA RECLAMAÇÃO.”



    É o relatório. Decido. 



    O cabimento da reclamação, instituto jurídico de natureza constitucional, deve ser aferido nos estritos limites das normas de regência, que somente a concebem para preservação da competência do Tribunal e para garantia da autoridade de suas decisões (art. 102, I, l, CF), bem como contra atos que contrariem ou indevidamente apliquem Súmula Vinculante (art. 103-A, § 3º, da CF).



    A matéria também veio disciplinada pelo Novo Código de Processo Civil, que, no art. 988, prevê as hipóteses de seu cabimento, in verbis:



    “Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para:



    I - preservar a competência do tribunal;



    II - garantir a autoridade das decisões do tribunal;



    III – garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade; (Redação dada pela Lei nº 13.256, de 2016)



    IV – garantir a observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência;



    § 1º A reclamação pode ser proposta perante qualquer tribunal, e seu julgamento compete ao órgão jurisdicional cuja competência se busca preservar ou cuja autoridade se pretenda garantir.



    § 2º A reclamação deverá ser instruída com prova documental e dirigida ao presidente do tribunal.



    § 3º Assim que recebida, a reclamação será autuada e distribuída ao relator do processo principal, sempre que possível.



    § 4º As hipóteses dos incisos III e IV compreendem a aplicação indevida da tese jurídica e sua não aplicação aos casos que a ela correspondam.



    § 5º É inadmissível a reclamação: 



    I – proposta após o trânsito em julgado da decisão reclamada; 



    II – proposta para garantir a observância de acórdão de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida ou de acórdão proferido em julgamento de recursos extraordinário ou especial repetitivos, quando não esgotadas as instâncias ordinárias. 



    § 6º A inadmissibilidade ou o julgamento do recurso interposto contra a decisão proferida pelo órgão reclamado não prejudica a reclamação”.



    No julgamento do ARE 878.911, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tema 917 da repercussão geral, o Plenário reafirmou a jurisprudência desta Corte no sentido de que “não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos". Eis a ementa do referido julgado:



    “Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral. 2. Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013, do Município do Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias. 3. Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Competência privativa do Poder Executivo municipal. Não ocorrência. Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. 4. Repercussão geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência desta Corte. 5. Recurso extraordinário provido.”



    Na hipótese dos autos, o ato reclamado manteve decisão que negou seguimento ao recurso extraordinário, por entender correta a aplicação do Tema 917-RG. Eis a ementa do acórdão reclamado (eDoc 3, p. 26):



    “Agravo interno – Decisão que negou seguimento ao recurso extraordinário ligado a matéria decidida pelo Supremo Tribunal Federal em regime de repercussão geral – Art. 1.030, inciso I, alínea "a", segunda parte, do Código de Processo Civil – Hipótese atinente ao Tema nº 917 do Supremo Tribunal Federal – "Distinguishing" não demonstrado – Agravo interno não provido.”



    Colho do voto (eDoc 23, p. 27-29):



    “O agravo interno, previsto no artigo 1.030, § 2º, do Código de Processo Civil, bem como no artigo 33-A, § 1º, do Regimento Interno do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, não merece provimento, por correta a negativa de seguimento ao recurso extraordinário em tela.



    Cabe registrar que, para o provimento deste recurso, ao agravante incumbiria demonstrar que a específica hipótese retratada nos autos não está em consonância com o paradigma que originou a tese acolhida pela Corte Superior.



    Em outras palavras, o recorrente deve deixar claro o denominado distinguishing, a diferença fundamental entre o caso julgado neste processo e aquele exposto no paradigma. Possível, ainda, ao recorrente, mesmo se delineada alguma similitude com o indicado paradigma, comprovar situação fática específica capaz de prejudicar a aplicação do precedente qualificado.



    O agravante, porém, não demonstrou tais situações. Com efeito, in casu, o acórdão alvo de recurso enfrentou adequadamente as questões apresentadas e, com fundamentos claros e coerentes, concluiu:



    "Embora a lei contenha apenas uma autorização ao Poder Executivo, ela invade na gestão pública, padecendo de inconstitucionalidade.



    Conforme se apura, a legislação questionada inclui uma nova dinâmica com a criação de horários alternativos de atendimento do público nas unidades que prestam serviços de saúde pública conforme a capacidade de cada unidade, mesmo que por motivos nobres de dar celeridade e diminuição das filas para consultas, exames e cirurgias e, portanto, invade a esfera da estrutura administrativa local, pois seriam necessárias providências e atribuições para a implantação deste programa específico.



    Portanto, a matéria afeta à iniciativa legislativa resulta reservada ao Chefe do Executivo Municipal quando dispuser sobre a organização e o funcionamento da administração pública que, de acordo com o juízo de conveniência e oportunidade, implementará a lei, sem interferência de outro Poder.



    Quanto à alegada geração de despesas para o cumprimento da fiscalização, não é causa apta para declaração de inconstitucionalidade da lei, senão apenas a sua ineficácia no exercício financeiro do início de sua vigência.



    (...)



    Evidente, portanto, a inconstitucionalidade da lei nº 6.329, de 11 de outubro de 2022, do Município de Catanduva." (fls. 64/66 dos autos principais).



    O Supremo Tribunal Federal, por sua vez, nos autos do ARE nº 878.911, reconheceu a existência de repercussão geral e editou o Tema nº 917, com a seguinte tese:



    (...)



    Daí resulta que o caso tratado nestes autos está em harmonia com referida tese e não existe motivo que autorize conclusão diversa. É dizer, o acórdão recorrido converge ao tratamento jurídico aplicado ao caso paradigma, ausentes argumentos efetivamente novos neste agravo interno, restrito a repisar alegações já afastadas pelo Órgão Especial desta Corte. 



    Por epítome, ausente demonstração do distinguishing, é plenamente cabível a incidência art. 1.030, inciso I, alínea "a", segunda parte, do Código de Processo Civil, com a negativa de seguimento ao referido recurso extraordinário.



    Diante do exposto, pelo meu voto, nego provimento ao agravo interno.”



    Da análise dos autos é possível assentar que o Tribunal de origem, a despeito de aplicar o entendimento firmado por esta Corte no julgamento do Tema 917 da Repercussão Geral, acabou por contrariar o referido paradigma, uma vez que compreendeu inconstitucional norma municipal que autorizava o Poder Executivo Municipal a implementar o programa “Corujão da Saúde” no âmbito do município de Catanduva-SP.



    Com efeito, a jurisprudência do STF consolidou entendimento no sentido de que as hipóteses de iniciativa reservada ao Poder Executivo devem ser interpretadas de modo estrito, haja vista que retiram do Poder Legislativo, cuja função precípua é a criação de leis, certos âmbitos de atuação.



    Desse modo, hão há falar em reserva da iniciativa parlamentar para além das hipóteses taxativamente previstas no texto da Constituição da República Federativa ou Estaduais, por força do princípio da simetria. Os diplomas legais que não criam ou alteram a estrutura ou a atribuição de órgãos da Administração Pública, nem tratam do regime jurídico de servidores públicos, não usurpam a iniciativa do Chefe do Poder Executivo.



    Demais disso, a jurisprudência desta Suprema Corte possui diversos precedentes nos quais foi reconhecida a validade constitucional de proposições legislativas de iniciativa parlamentar que, mesmo gerando despesas públicas, concretizam direitos fundamentais previstos na Constituição. Nesse sentido:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUCIONAL. LEI 1.597/2011, DO ESTADO DO AMAPÁ. CRIAÇÃO DA CASA DE APOIO AOS ESTUDANTES E PROFESSORES PROVENIENTES DO INTERIOR DO ESTADO. INEXISTÊNCIA DE OFENSA À INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. AÇÃO DIRETA JULGADA IMPROCEDENTE.



    1. Norma de origem parlamentar que não cria, extingue ou altera órgão da Administração Pública não ofende a regra constitucional de iniciativa privativa do Poder Executivo para dispor sobre essa matéria. Precedentes.



    2. Não ofende a separação de poderes, a previsão, em lei de iniciativa parlamentar, de encargo inerente ao Poder Público a fim de concretizar direito social previsto na Constituição. Precedentes.



    3. Ação direta julgada improcedente.” (ADI nº 4.723, de minha relatoria, Plenário, DJe de 08.07.2020)



    Constata-se, portanto, ter havido teratologia na aplicação das conclusões do decidido no Tema 917 de repercussão geral.



    Ante o exposto, com base no art. 161, parágrafo único, do RISTF, c/c 992 do CPC, julgo parcialmente procedente a reclamação para cassar o ato reclamado, com determinação de que outro venha a ser exarado em atenção ao decidido no Tema 917 de repercussão geral, observando-se, assim, a realização de novo exame.



    Publique-se.



    Brasília, 18 de outubro de 2024.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



Documento assinado digitalmente