Tribunal: STF
Processo: ARE 1511964
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-09-23
Data de publicação: 2024-09-23

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás, ementado nos seguintes termos:  



“JUIZADO ESPECIAL DA FAZENDA PÚBLICA. RECURSO INOMINADO. AÇÃO DECLARATÓRIA. AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE E AGENTES DE COMBATE A ENDEMIAS. HORAS EXTRAS. LEI nº 1097/2016 DO MUNICÍPIO DE PLANALTINA. DIMINUIÇÃO DE CARGA HORÁRIA. AUMENTO INDIRETO DOS VENCIMENTOS. VEDAÇÃO. ART. 169, §1°, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INEFICÁCIA DA LEI. ADI Nº 1292 DO STF. ADI Nº 6090 DO STF. AUMENTO DE VENCIMENTO SEM PRÉVIA ESTIMATIVA DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO. VEDAÇÃO. ART. 113 DO ADCT. ADI Nº 6090 DO STF. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. SENTENÇA REFORMADA” (eDOC 9 – ID: 7f2519dc, p. 1)  



     No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação ao art. 169, § 1º, do texto constitucional; e art. 113, do ADCT. 



     Nas razões recursais, sustenta-se a nulidade do ato administrativo que realizou a mudança de carga horária efetuada em 2017 na jornada de trabalho dos agentes comunitários de saúde e dos agentes de combate a endemias. 



     Narra-se que o prefeito municipal utilizou de um ato administrativo impróprio para retirar direito dos trabalhadores dispostos em lei (...) e que (...) no v. acórdão os julgadores equiparam a edição de um decreto com a expedição de um ofício circular, afrontando diretamente as prescrições constitucionais (eDOC 10 – ID: 43c251b2, p. 4). 



     Argumenta-se que a circular é uma modalidade de ato administrativo que se caracteriza por sua natureza informativa e comunicativa, sendo utilizado para divulgar orientações, instruções, diretrizes ou informações de interesse geral dentro da administração pública (...) e que (...), [d]iferentemente de outros atos administrativos, como os de concessão, permissão, licença ou autorização, o ato administrativo circular não cria, modifica ou extingue direitos ou obrigações específicas para os administrados (eDOC 10 – ID: 43c251b2, p. 6).



     Aduz-se, ainda, que a medida tomada pelo Governo Local, redução da carga horária dos agentes de saúde, não mexeu no universo das leis orçamentarias daquela municipalidade, as dotações e diretrizes orçamentarias que existiam para realizar os pagamentos continuaram as mesmas (não houve aumento de remuneração) (eDOC 10 – ID: 43c251b2, p. 10).



     Por fim, alega-se que a redução da jornada de trabalho não implicou em aumento indireto de remuneração e que, assim, não houve aumento de despesa, pois as despesas que eram previstas para o pagamento dos agentes continuaram as mesmas, o que mudou foi a organização do trabalho (eDOC 10 – ID: 43c251b2, p. 12).



     É o relatório.



     Decido. 



     A irresignação não merece prosperar. 



     O Tribunal de origem, ao examinar a legislação local aplicável à espécie (Leis nº 691/2007, Lei nº 1.097/2016 e Lei nº 1.217/2020) e o conjunto probatório constante dos autos, consignou que a redução da jornada de trabalho sem alteração na remuneração dos agentes implica em aumento indireto de remuneração. Com base nisso, negou o direito ao recebimento de horas extras, ante a não apresentação de estudos sobre o impacto financeiro orçamentário da medida. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado:  



    “4. Pois bem. Os agentes comunitários concursados do Município de Planaltina exerciam carga horária de 8h diárias e 40h semanais, nos termos da Lei Municipal nº 691/2007. No ano de 2016, a Lei Municipal nº 1.097 alterou a hora do serviço para 6h diárias e 30h semanais. Postula o servidor 10h extras semanais, porque passou-se a exigir as 40h semanais em lugar das 30h previstas na legislação de regência. Essa situação fática é incontroversa, inexistindo debate sobre o ponto. Esse benefício foi garantido sob duas condições e sujeita a revogação por meio de decreto do Prefeito: (a) número de visitas realizadas; (b) desempenho coletivo do Programa Saúde da Família. Ressalta-se que a Lei nº 1.097 foi revogada pela Lei Municipal nº 1.217, de 27 de fevereiro de 2020, razão pela qual o período de diferença da gratificação extraordinária se limita no período de 1º.01.2017 a 27.3.2020. 



    5. De início, convém delimitar a questão controvertida. O que se impugna aqui foi a retomada da carga horária de 40h semanais por meio de circular do Executivo e sem avaliação dos resultados da nova carga horária, como exigido pela Lei Municipal nº 1.097/2016. 



    6. Observo que a mudança de carga horária efetuada em 2017 ocorreu por meio de uma circular, instrumento que pode ser tomado como decreto, eis que ambos, tanto circular, quanto decreto, não possuem regra rígida para sua edição, assim como é um projeto de lei. Porém na base da edição, ambos possuem o mesmo caráter, pois são de iniciativa do chefe do executivo e não exigem forma específica. Somente no ano de 2020, em virtude da Lei Municipal nº 1.217/2020, tal situação foi formalizada, mediante edição de lei própria.



    (...)



    9. Em seguida, passa-se a apreciar a violação do 169, §1º, da CF. Esta norma veda a concessão de vantagem ou aumento de remuneração, sem prévia dotação orçamentária e autorização na lei de diretrizes orçamentárias. Consta do §2º do art. 2º da Lei nº 1.097 que a redução da jornada de trabalho não afetará a proporcionalidade dos vencimentos, gratificações ou vantagens de qualquer natureza. Ora, a diminuição do período de trabalho se deu sem nenhuma contraprestação ou encargo para o servidor, caracterizando aumento indireto dos vencimentos. Por carga horária menor, recebia o agente de endemia os mesmos vencimentos. 



    10. Contudo, nossa Corte Suprema definiu que a inobservância do art. 169, §1º não implica na invalidade da lei por inconstitucionalidade (plano de validade) e sim a sua ineficácia. Precedentes. ADI 1292, julgada em 1995 e mais recente a ADI 6090, Relator(a): Dias Toffoli, Tribunal Pleno, julgado em 13/06/2023.



    (...)



    13. Aplicando essas considerações ao caso concreto, ressai que no ano de 2017 não é possível cobrar horas-extras com base na Lei Municipal nº 1.097/2016, vez que descumpriu o requisito de eficácia da CF, art. 169, §1º, passando a irradiar consequência jurídica de diminuir a carga horária a partir de janeiro de 2018. Assim, o período de cobrança seria limitado de janeiro de 2018 a 27.3.2020. 



    14. No entanto, há outro aspecto mais relevante a ser analisado: na ADI 6090, a Suprema Corte deliberou que é inconstitucional — por violar o art. 113 do ADCT (incluída pela EC 95/2016) — lei estadual que concede vantagens e aumento de vencimentos a seus servidores públicos sem prévia estimativa de impacto orçamentário e financeiro. 



    15. Em resumo, a ofensa ao art. 169 §1º afeta eficácia da norma, que não se aplicaria ao exercício financeiro em que editada. Todavia, a interpretação do STF na ADI 6090 indica que, há inconstitucionalidade formal na lei de ente público que não proceda a observância do art. 113 ADCT. Na linha dos precedentes do Supremo Tribunal Federal, a norma do art. 113 do ADCT tem caráter nacional e se aplica a todos os entes federativos. 



    16. Outrossim, a Lei Municipal de Planaltina nº 1.079/2016, que reduziu a carga horária de 40h para 30h semanais, padece de vício de inconstitucionalidade formal, não podendo ser aplicada aos agentes de endemia, desde a sua edição (ex tunc). Conclui-se então que, em face da inconstitucionalidade da Lei nº 1.097, sempre vigorou a lei anterior nº 691/2007, que previa carga horária de 8h diárias e 40h semanais. Inviável, portanto, reconhecer-se direito a jornada extraordinária. 



    17. Assim, tenho que não houve irregularidade na emissão de Circular pelo Prefeito para retomada dos trabalhos de acordo com a carga horária anterior, nem havia necessidade de fundamentar na avaliação dos requisitos para essa mesma finalidade” (eDOC 9 – ID: 7f2519dc)  



    Assim, verifica-se que a matéria debatida no acórdão recorrido restringe-se ao âmbito da legislação local, de modo que a ofensa à Constituição, se existente, seria reflexa ou indireta, o que inviabiliza o processamento do presente recurso. Além disso, divergir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório. Nesses termos, incidem no caso as Súmulas 280 e 279 do STF. 



    Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes proferido monocraticamente por esta Corte e que se referem especificamente à mesma controvérsia dos autos: ARE 1.509.914, Rel. Min. Edson Fachin, DJe 17.09.2024; ARE 1.509.896, Rel. Min. André Mendonça, DJe 06.09.2024; ARE 1.509.901, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 04.09.2024.



    Além disso, vale registrar que a orientação seguida pelo Tribunal de origem se pautou na compreensão de que, realizada a redução da jornada de trabalho sem alteração da respectiva remuneração, estar-se-ia realizando aumento remuneratório indireto sem prévia dotação orçamentária e sem a apresentação da estimativa do impacto financeiro e orçamentário da medida.



    No que se refere especificamente à necessidade de prévia dotação orçamentária, destaco jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal no sentido de que não é viável a discussão, em sede de controle abstrato, da eventual inconstitucionalidade de aumento remuneratório fundamentado na suposta violação ao art. 169, § 1º, do texto constitucional. Confira-se, a propósito, o teor do julgamento proferido na ADI 1.292, Rel. Min. Ilmar Galvão, DJe 15.09.1995, que bem explana a questão:  



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR No 33 DE 7 DE DEZEMBRO DE 1994, DO ESTADO DE MATO GROSSO. ALEGADA INCOMPATIBILIDADE COM O ART. 169, CAPUT, PARAGRAFO ÚNICO E INCISOS, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSÃO DE SUA VIGENCIA. Impossibilidade do confronto da norma em apreço com o caput do art. 169 da Constituição, sem apreciação de matéria de fato, circunstância bastante para inviabilizar, nesse ponto, a ação direta de inconstitucionalidade. De outra parte, a ausência de autorização específica, na lei de diretrizes orçamentárias, de despesa alusiva a nova vantagem funcional, não acarreta a inconstitucionalidade da lei que a instituiu, face a norma do art. 169, parágrafo único, inc. II, da CF, impedindo tão-somente a sua aplicação. Ação declaratória de inconstitucionalidade não conhecida” (ADI 1292 MC, Rel. Min. Ilmar Galvão, Tribunal Pleno, DJ 15.09.1995)  



    A ratio seguida nesse precedente é a de que a ausência de dotação orçamentária não afeta a norma concessiva do benefício no plano da validade, não eivando o ato normativo com vício em sua própria edição, mas apenas a atinge no plano da eficácia, retirando da norma sua eficácia para o exercício em que editada, por ausência de especificação dos recursos destinados ao aumento.



    Portanto, nesse ponto também a análise do recurso extraordinário esbarra no obste da Súmula 279 do STF.



    Por fim, quanto à estimativa do impacto financeiro e orçamentário do aumento, esta Corte constitucional firmou orientação quanto à inconstitucionalidade de aumentos na remuneração dos servidores sem a apresentação do respectivo impacto da medida nas contas públicas. Confiram-se, a respeito, os seguintes precedentes:  



    “Ação direta de inconstitucionalidade. Artigos 26, 27, 28, 29, 30, 31 e 33 da Lei 1.257/18 do Estado de Roraima. Novo plano de cargos, carreiras e remuneração (PCCR) dos servidores públicos do quadro de pessoal do Instituto de Terras e Colonização de Roraima (ITERAIMA). Alegação de ofensa ao art. 169, § 1º, inciso I, da Constituição Federal, e ao art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADTC). Ausência de prévia dotação orçamentária. Não conhecimento da ação direta. Violação do art. 169, § 1º, inciso I, da Constituição Federal. Estimativa de impacto orçamentário e financeiro da lei impugnada. Obrigatoriedade. Artigo 113 do ADCT. Alcance. União e demais entes federativos. Inconstitucionalidade formal. Conhecimento parcial. Procedência. Modulação dos efeitos da decisão. 1. Segundo a firme jurisprudência da Suprema Corte, eventual descumprimento do disposto no art. 169, § 1º, da CF não repercute no plano de validade da norma de modo a ensejar sua inconstitucionalidade, mas apenas em sua ineficácia. Precedentes. Não conhecimento da ação direta quanto à suposta violação do art. 169, § 1º, inciso I, da Constituição Federal. 2. Na linha dos precedentes do Supremo Tribunal Federal, a norma do art. 113 do ADCT tem caráter nacional e se aplica a todos os entes federativos. Precedentes. 3. In casu, a Lei nº 1.257, de 6 de março de 2018, do Estado de Roraima, dispõe sobre o novo plano de cargos, carreiras e remuneração (PCCR) dos servidores públicos do quadro de pessoal do Instituto de Terras e Colonização de Roraima (ITERAIMA). De sua leitura depreende-se que os arts. 26, 27, 28, 29, 30, 31 e 33, ora impugnados, versam, respectivamente, sobre adicionais de qualificação, de penosidade, de insalubridade e de atividade em comissão, além de fixar o vencimento básico dos cargos efetivos que integram o quadro de pessoal do INTEIRAMA. A lei, porém, não foi instruída com a devida estimativa de seu impacto financeiro e orçamentário, o que enseja sua inconstitucionalidade formal. 4. Considerando que a norma produziu efeitos e permitiu o pagamento de verbas remuneratórias de natureza alimentar a servidores públicos do Estado, bem como que estão presentes os requisitos do art. 27 da Lei nº 9.868/99, a fim de preservar a segurança jurídica, faz-se necessária a modulação dos efeitos da decisão da presente ação direta de inconstitucionalidade, para que produza efeitos apenas a partir da publicação da ata do julgamento. 5. Ação direta de inconstitucionalidade da qual se conhece parcialmente e, quanto a essa parte, julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade formal dos arts. 26, 27, 28, 29, 30, 31 e 33 da Lei 1.257/18 do Estado de Roraima, com efeitos ex nunc, a contar da data da publicação da ata do julgamento” (ADI 6090, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 28.06.2023 – grifo nosso)  



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO FINANCEIRO. LEI N.º 1.238, DE 22 DE JANEIRO DE 2018, DO ESTADO DE RORAIMA. PLANO DE CARGOS, CARREIRAS E REMUNERAÇÕES DOS SERVIDORES DA AGÊNCIA DE DEFESA AGROPECUÁRIA. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTIGOS 169, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, E 113 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS – ADCT. A AUSÊNCIA DE PRÉVIA DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA NÃO IMPLICA INCONSTITUCIONALIDADE. IMPEDIMENTO DE APLICAÇÃO DA LEI CONCESSIVA DE VANTAGEM OU AUMENTO DE REMUNERAÇÃO A SERVIDORES PÚBLICOS NO RESPECTIVO EXERCÍCIO FINANCEIRO. NÃO CONHECIMENTO DA AÇÃO DIRETA QUANTO À SUPOSTA VIOLAÇÃO DO ARTIGO 169, § 1º, DA CRFB. O ARTIGO 113 DO ADCT DIRIGE-SE A TODOS OS ENTES FEDERATIVOS. AUSÊNCIA DE ESTIMATIVA DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO DA LEI IMPUGNADA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. CONHECIMENTO PARCIAL DA AÇÃO E, NA PARTE CONHECIDA, JULGADO PROCEDENTE O PEDIDO. MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO. 1. A jurisprudência desta Casa firmou-se no sentido de que a ausência de dotação orçamentária prévia apenas impede a aplicação da legislação que implique aumento de despesa no respectivo exercício financeiro, sem que disso decorra a declaração de sua inconstitucionalidade. Precedentes. Ação direta não conhecida quanto à suposta violação do artigo 169, § 1º, da Constituição Federal. 2. O artigo 113 do ADCT estende-se a todos os entes federativos. Precedentes. 3. A normas impugnadas tratam de Plano de Cargos, Carreiras e Remuneração dos Servidores da Agência de Defesa Agropecuária do Estado de Roraima”, instituindo mobilidade na carreira, prevendo cargos de provimento efetivo e em comissão, remuneração para o regime de plantão, progressão horizontal e vertical, concessão de adicionais de interiorização, de qualificação, de fiscalização e de penosidade, além de fixar o vencimento básico, e normas conexas à sua efetivação. A lei, porém, não foi instruída com a devida estimativa do seu impacto financeiro e orçamentário. 4. Considerando que a norma produziu efeitos e permitiu o pagamento de verbas de natureza alimentar e considerando a dúvida inicial quanto ao alcance da norma da Constituição Federal, presentes os requisitos do art. 27 da Lei n.º 9.868/99, de modo que, a fim de preservar a segurança jurídica, propõe-se a modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade a partir da data da publicação da ata do presente julgamento. 5. Ação direta parcialmente conhecida e, na parte conhecida, pedido julgado procedente, a fim de declarar inconstitucionais os artigos 4º, incisos II e IV; 6º, parágrafo único; 8º; 10 a 13; 19 a 21; 26; 28 a 30; 32 a 34; 36; 37; 39 a 49; 55 a 57; e os Anexos I a III, todos da Lei nº 1.238, de 22 de janeiro de 2018, do Estado de Roraima, com efeitos ex nunc” (ADI 6118, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 06.10.2021 – grifo nosso)  



    Assim, percebe-se que o acórdão do Tribunal de origem não destoa da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e, ainda que superado o obste das Súmulas 279 e 280, a procedência do recurso esbarra no devido alinhamento do acórdão impugnado aos precedentes desta Corte.



    Ante o exposto, nego provimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 23 de setembro de 2024.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



Documento assinado digitalmente