Tribunal: STF
Processo: ADI 6528
Classe: ADI
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-08-01
Data de publicação: 2024-08-01

Ementa:

Inteiro teor:
O Senhor Ministro Cristiano Zanin (Relator): Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo Partido Socialista Brasileiro – PSB contra os art. 3°, incisos I, IX, XI, “d” e §1º, da Lei n. 13.874/2019, que institui a Declaração de Direitos de Liberdade Econômica, estabelece garantias de livre mercado, análise de impacto regulatório, e dá outras providências. Assim dispõem os preceitos impugnados:



    Art. 3º São direitos de toda pessoa, natural ou jurídica, essenciais para o desenvolvimento e o crescimento econômicos do País, observado o disposto no parágrafo único do art. 170 da Constituição Federal: 



    I - desenvolver atividade econômica de baixo risco, para a qual se valha exclusivamente de propriedade privada própria ou de terceiros consensuais, sem a necessidade de quaisquer atos públicos de liberação da atividade econômica; 



    (...)



    IX - ter a garantia de que, nas solicitações de atos públicos de liberação da atividade econômica que se sujeitam ao disposto nesta Lei, apresentados todos os elementos necessários à instrução do processo, o particular será cientificado expressa e imediatamente do prazo máximo estipulado para a análise de seu pedido e de que, transcorrido o prazo fixado, o silêncio da autoridade competente importará aprovação tácita para todos os efeitos, ressalvadas as hipóteses expressamente vedadas em lei; 



    (...)



    XI - não ser exigida medida ou prestação compensatória ou mitigatória abusiva, em sede de estudos de impacto ou outras liberações de atividade econômica no direito urbanístico, entendida como aquela que:



    d) requeira a execução ou prestação de qualquer tipo para áreas ou situação além daquelas diretamente impactadas pela atividade econômica; ou 



    (...)



    § 1º Para fins do disposto no inciso I do caput deste artigo: 



    I - ato do Poder Executivo federal disporá sobre a classificação de atividades de baixo risco a ser observada na ausência de legislação estadual, distrital ou municipal específica; 



    II - na hipótese de ausência de ato do Poder Executivo federal de que trata o inciso I deste parágrafo, será aplicada resolução do Comitê para Gestão da Rede Nacional para a Simplificação do Registro e da Legalização de Empresas e Negócios (CGSIM), independentemente da aderência do ente federativo à Rede Nacional para a Simplificação do Registro e da Legalização de Empresas e Negócios (Redesim); e 



    III - na hipótese de existência de legislação estadual, distrital ou municipal sobre a classificação de atividades de baixo risco, o ente federativo que editar ou tiver editado norma específica encaminhará notificação ao Ministério da Economia sobre a edição de sua norma”.



    O partido alega, em suma, violação aos arts. 170, inciso VI, 215, 216, 225 e 231 da Constituição Federal, além do art. 68 do ADCT, que asseguram os direitos inerentes aos povos indígenas, aos quilombolas e aos demais povos tradicionais e ao meio ambiente.



    O autor sustenta, inicialmente, que a Constituição garante os direitos inerentes aos povos indígenas e à preservação do meio ambiente, os quais são classificados como direitos fundamentais de terceira geração. Diz, mais, que esses povos, tradicionalmente, possuem relação identitária com a natureza, seus diferentes modos de vida são de estreita relação com a preservação do meio ambiente, logo, assegurar o direito auto-afirmativo desses grupos também é promover a proteção ambiental. 



    Afirma, ainda, que as atividades econômicas que possam impactar o povo indígena, quilombolas e outras comunidades tradicionais devem ser previamente avaliadas e licenciadas pelo Poder Público, afastada qualquer tentativa de aprovação tácita. Afirma, porém, que a concessão de atos de liberação da atividade econômica, tal como previsto no artigo 3º, IX, da Lei de Liberdade Econômica, fere os direitos constitucionais dessas populações. 



    A entidade requerente sustenta, em síntese, a ocorrência de afronta aos princípios constitucionais do desenvolvimento sustentável, da prevenção e da precaução, do poluidor pagador e da proibição do retrocesso em direitos fundamentais, além de ofensa aos Tratados e Convenções Internacionais que dispõem sobre a defesa do meio ambiente e dos povos indígenas, os quais possuem caráter supralegal.



    Argumenta, ademais, que:



    (...) o art. 3º, XI, ‘d’, da Lei da Liberdade Econômica afronta os arts. 170, inciso VI, e 225, da Constituição Federal ao enquadrar como abusiva medida ou prestação que objetive mitigar ou compensar, em sede de análise de impacto, situações e áreas indiretamente impactadas pela atividade econômica, especialmente quanto aos princípios da prevenção, da precaução e do poluidor-pagador. (doc. 1, p. 37) 



    Ressalta, ainda, que os dispositivos impugnados violam o princípio da proporcionalidade em matéria de direitos socioambientais, já que 



    (...) os incisos I, IX e XI, “d”, e § 1.º do art. 3º da Lei de Liberdade Econômica, não respondem aos testes de adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito, tratando-se de medidas que não só afrontam diretamente a Constituição, mas também estão em desacordo com o princípio da proporcionalidade, sendo uma solução ilegítima para a questão do incentivo à livre iniciativa e ao desenvolvimento de atividades econômicas. (doc. 1, p. 40)



    Requer, ao final, a concessão da medida cautelar, nestes termos:



    No presente caso, o perigo de dano se encontra plenamente evidenciado, uma vez que a liberação de atos autorizativos sem a regular e prévia manifestação dos órgãos interessados é dotada de caráter potencialmente irreversível, dado que parte dos empreendimentos que podem ser autorizados podem causar significativos impactos (diretos e indiretos) ambiental ou na proteção aos índios e outros povos tradicionais, sem a possibilidade de retorno ao status quo ante



    (...)



    (i) A ordem constitucional brasileira assegura os direitos inerentes aos povos indígenas, aos quilombolas e aos demais povos tradicionais e o direito ao meio ambiente, especialmente em seus arts. 216, 225 e 231, além do art. 68 do ADCT, reconhecendo-os como direitos fundamentais; 



    (ii) Da garantia desses direitos, decorrem: (a) quanto aos povos indígenas e demais povos e comunidades tradicionais, o dever de respeitar seus direitos territoriais e de consulta em meio a processos que culminem em atos de liberação que possam afetá-los, conforme a tutela também de tratados e convenções internacionais, notadamente a Convenção OIT nº 169; e (b) quanto ao meio ambiente, o respeito aos princípios do desenvolvimento sustentável, da prevenção, da precaução, do poluidor pagador e da proibição do retrocesso em direitos fundamentais socioambientais, igualmente resguardados por convenções e tratados internacionais, como a Convenção Sobre Diversidade Biológica das Nações Unidas; 



    (iii) A interpretação indiscriminada do art. 3º, I e §1º, da Lei de Liberdade Econômica, ofende frontalmente o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225 da CF/88), bem como a obrigação do Poder Público proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade (art. 225, § 1º, inciso VII da CF), na medida em que, ao privilegiar apenas a noção de “risco”, desconsidera importantes conceitos igualmente aplicáveis à seara ambiental (impactos e danos ambientais); 



    (iv) O art. 3º, IX, da Lei da Liberdade Econômica, ofende: (a) os arts. 216, §5º, e 231, CF, o art. 68 do ADCT e a Convenção OIT nº 169, por permitir a liberação de atividades que afetem povos indígenas e tradicionais sem a realização de consulta a estes e com potencial ocupação indevida de seus territórios; (b) os arts. 225 e 170, VI, CF, a Convenção Sobre Diversidade Biológica das Nações Unidas e o Protocolo de Cartagena sobre Biossegurança da Convenção sobre Diversidade Biológica, por permitir que sejam liberadas atividades poluidoras e que comprometam sobremaneira a fauna e a flora, sem a devida avaliação de impacto e sem a imposição de adequações e restrições; e (c) o art. 23 da Constituição, por tratar de matéria afeta a licenciamento ambiental sem observar os ritos para a tramitação de lei complementar e contrariando a Lei Complementar nº 14/2011. 



    (v) O art. 3º, XI, “d”, da Lei da Liberdade Econômica, ofende: (a) os arts. 216, §5º e 231, CF, o art. 68 do ADCT e a Resolução OIT nº 169, por permitir que atividades sejam liberadas sem a imposição de medidas para evitar ou mitigar riscos que afetem indiretamente os povos indígenas e tradicionais; e (b) os arts. 225 e 170, VI, CF, por permitir que atividades nocivas ao meio ambiente sejam liberadas sem a imposição de medidas para evitar ou mitigar riscos que afetem indiretamente a fauna, a flora, a sociedade e os demais recursos naturais e culturais. 



    (vi) Os dispositivos impugnados tampouco respondem ao teste de proporcionalidade, tratando-se de medidas: (a) inadequadas, pois (a.1) desrespeitam a Constituição em seus capítulos “Do Meio Ambiente” e “Dos Índios”, (a.2) deixam povos indígenas e demais povos tradicionais desamparados, pois não atende ao seu direito de consulta prévia, (a.3) descaracteriza a natureza preventiva dos atos autorizativos em matéria socioambiental, e (a.4) cria insegurança jurídica também aos agentes econômicos; (b) desnecessárias, pois outras medidas poderiam ser tomadas pelo Estado para incentivar a livre iniciativa, sem que houvesse tantos prejuízos socioambientais; e (c) desproporcionais em sentido estrito, pois o ônus imposto ao meio ambiente, à preservação do patrimônio cultural brasileiro e aos direitos indígenas não é condizente com os benefícios trazidos pelas disposições, que neutralizam os efeitos de atos com caráter preventivo e, assim, potencializam ocorrência de danos socioambientais irreversíveis” (doc. 1, pp. 49-51)



    No mérito, pede a declaração de inconstitucionalidade dos atos normativos combatidos, nos seguintes termos:



    (...) ao final, a procedência da presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, para que seja conferida interpretação conforme à Constituição ao art. 3º, inciso I, inciso IX; e §1º da Lei n.º 13.874/19, bem como seja declarada a inconstitucionalidade parcial sem redução do texto do art. 3º, inciso XI, “d”, da mesma Lei n.º 13.874/19, para afastar sua aplicação a todo e qualquer ato ou atividade que importe impactos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado ou à saúde humana – incluídas atividades relacionadas a uso da terra, agrotóxicos, mineração, energia, uso de recursos hídricos, ingresso em Unidades de Conservação e Terras Indígenas, supressão de vegetação, entre outras –, aos povos indígenas, comunidades quilombolas e demais povos e comunidades tradicionais. (doc. 1, p. 52)



    Em 12/08/2019, o meu antecessor na relatoria do feito, o eminente Ministro Ricardo Lewandowski, adotou o rito previsto no art. 12 da Lei n. 9.868/1999. Em seguida, determinou a oitiva da Presidência da República, do Congresso Nacional, do Advogado-Geral da União e do Procurador-Geral da República (doc. 21). 



    A Câmara dos Deputados informou que o projeto tramitou em observância a todos os trâmites constitucionais (doc. 36)



    O Presidente da República prestou informações em manifestação assim ementada: 



    “(...)Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei n° 13.874/19 - Lei da Liberdade Econômica. Da proteção ao meio ambiente e da preservação dos direitos voltados à proteção dos povos indígenas e comunidades quilombolas. Da participação efetiva do IBAMA, FUNAI e Fundação Cultural Palmares nos processos de licenciamento ambiental que possam atingir esses povos. Da aprovação tácita aos empreendimentos de baixo risco e da sua classificação. Do processo simplificado e do desenvolvimento da economia. Do Decreto Regulamentar n° 10.178/2019. Inexistência de inconstitucionalidade. Improcedência do pedido” (doc. 37, p. 2)



    A Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional a fim de subsidiar as informações do Presidente da República, editou o Parecer n 00763/2020/PGFN/AGU, argumentando que 



    Não há que se falar, assim, em violação, pela Lei da Liberdade Econômica, das normas constitucionais (artigos 215, 216, 225, 231 e 232 da Constituição Federal) e supralegais (tratados internacionais) de proteção ao meio ambiente e aos índios, quilombolas e outros povos tradicionais. Na realidade, a Lei n. 13.874, de 2019, preza por uma política eficiente de fomento à economia e ao progresso social que se compatibiliza com a preservação ambiental e com o direito dos povos indígenas, quilombolas e demais comunidades tradicionais, o que a torna, além de plenamente constitucional, verdadeiro instrumento para que sejam alcançados os objetivos que a Constituição de 1988 elenca como fundamentais à República Federativa do Brasil, quais sejam, construir uma sociedade livre, justa e solidária, garantir o desenvolvimento nacional, erradicar a pobreza e a marginalização, reduzir as desigualdades sociais e regionais e promover o bem de todos. (doc. 38, p. 34) 



    Na sequência, o Advogado-Geral da União opinou pela improcedência do pedido formulado na presente ação direta, conforme ementa transcrita: 



    Direito Econômico. Disposições da Lei nº 13.874/2019, que institui a Declaração de Direitos de Liberdade Econômica e estabelece garantias de livre mercado. Normas que preveem a autorização administrativa tácita para atividades econômicas de baixo risco, nas hipóteses versadas. Pedido de interpretação conforme a Constituição para que todos os atos autorizativos emitidos por órgãos ambientais e de proteção aos povos indígenas e tradicionais, abarcados ou não no licenciamento ambiental, estejam excluídos do âmbito de aplicação das normas impugnadas. Preliminar. Inviabilidade do pedido de aplicação da técnica de interpretação conforme a Constituição. Mérito. As disposições sob invectiva promovem desburocratização e segurança jurídica nas atividades econômicas, além de garantirem o direito fundamental à liberdade econômica, em conciliação com as diretrizes protetivas do meio ambiente. Ausência de violação aos artigos 170 e 225 da Carta, bem como às disposições constitucionais que asseguram proteção aos povos indígenas e tradicionais. Em matéria econômica, naturalmente sujeita às variações políticas, a postura do Poder Judiciário deve ser deferente às escolhas dos representantes eleitos realizadas na margem de conformação constitucionalmente legítima. Manifestação pelo não conhecimento da ação direta e, no mérito, pela improcedência dos pedidos formulados. (doc. 42, p. 1)



    O Procurador-Geral da República, por seu turno, manifestou-se pelo conhecimento da ação direta de inconstitucionalidade e, no mérito, pela parcial procedência do pedido. A manifestação foi assim ementada:



    “CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 13.874/2019. APROVAÇÃO TÁCITA PARA LIBERAÇÃO DE ATIVIDADES ECONÔMICAS. LICENCIAMENTO AMBIENTAL. INAPLICABILIDADE. EXCEÇÃO LEGAL. LEI 6.938/1981. CONFLITO NORMATIVO INFRACONSTITUCIONAL. IMPROCEDÊNCIA. INTERPRETAÇÃO CONFORME PARA AFASTAR APLICABILIDADE SOBRE TERRAS INDÍGENAS. DANO INDIRETO. ISENÇÃO. PRINCÍPIO DA VEDAÇÃO AO RETROCESSO SOCIAL. DIREITO AO MEIO AMBIENTE EQUILIBRADO. VIOLAÇÃO. 



    1. A aprovação tácita de atos públicos de liberação de atividades econômicas, instituída pela Lei 13.874/2019, não contrariou os dispositivos constitucionais de proteção ambiental e de garantia de meio ambiente equilibrado, pois previu a inaplicabilidade às hipóteses em que haja expressa vedação legal, como é o caso do licenciamento ambiental, por força do disposto no art. 10 da Lei 6.938/1981. 



    2. Eventual conflito aparente entre normas entre a Lei 13.874/2019 e o art. 10 da Lei 6.938/1981, quando da possível aplicação do instituto da aprovação tácita ao licenciamento ambiental, se resolve no âmbito infralegal, aplicando-se o princípio da especialidade, inexistindo contrariedade direta à Constituição Federal. 



    3. Ao contrário da legislação ambiental, inexiste vedação expressa de autorização tácita para processos que envolvam proteção aos indígenas, quilombolas e demais comunidades tradicionais. 



    4. Havendo risco de interpretação que possibilite a aplicação do instituto da autorização tácita para hipóteses que envolvam comunidades tradicionais indígenas ou quilombolas, necessário se conferir interpretação conforme a Constituição ao art. 3º, IX, da Lei 13.874/2019 para afastar sua aplicação a atos ou atividades que importem impactos a terras sob estudo ou reconhecidamente de ocupação dos povos indígenas, quilombolas ou comunidades tradicionais. 



    5. A previsão de afastamento da responsabilidade por danos ambientais indiretos, estatuída pelo art. 3º, XI, d, da Lei 13.874/2019, ofende os princípios da precaução e da prevenção no âmbito da proteção ao meio ambiente equilibrado. 



    — Parecer pelo conhecimento da ação direta de inconstitucionalidade e, no mérito, pela parcial procedência do pedido, para que (i) seja conferida interpretação conforme a Constituição ao art. 3º, IX, da Lei 13.874/2019, para se afastar sua aplicação a todo e qualquer ato ou atividade que importe impactos a terras sob estudo ou reconhecidamente de ocupação dos povos indígenas, quilombolas ou comunidades tradicionais; e para que (ii) seja declarada a inconstitucionalidade do art. 3º, XI, d, da Lei 13.874/2019” (doc. 45, pp. 1-2)



    Em 03/08/2023, nos termos do art. 38, inc. VI, “a “, do Regimento Interno do STF, assumi a relatoria da presente ação direta de inconstitucionalidade. 



    Pois bem. 



    Da análise dos autos, verifico que estão pendentes de análise diversos pedidos de ingresso no feito na qualidade de amicus curiae.



    Conforme determina o art. 7º, § 2º, da Lei n. 9.868/1999, o relator da ação direta de inconstitucionalidade, considerando a relevância da matéria e a representatividade dos postulantes, poderá, por decisão irrecorrível, admitir a manifestação de outros órgãos ou entidades a respeito do objeto da ação.



    Com o objetivo de propiciar maior pluralidade ao debate constitucional a partir do fornecimento de novas informações sobre o tema analisado, sejam de ordem fática ou jurídica, admite-se a intervenção de órgãos ou entidades nos processos de controle objetivo de constitucionalidade. Nesse sentido, já assentou esta Suprema Corte: 



    A admissão de terceiro, na condição de amicus curiae, no processo objetivo de controle normativo abstrato, qualifica-se como fator de legitimação social das decisões da Suprema Corte, enquanto Tribunal Constitucional, pois viabiliza, em obséquio ao postulado democrático, a abertura do processo de fiscalização concentrada de constitucionalidade, em ordem a permitir que nele se realize, sempre sob uma perspectiva eminentemente pluralística, a possibilidade de participação formal de entidades e de instituições que efetivamente representem os interesses gerais da coletividade ou que expressem os valores essenciais e relevantes de grupos, classes ou estratos sociais. Em suma: a regra inscrita no art. 7º, § 2º, da Lei nº 9.868/99 - que contém a base normativa legitimadora da intervenção processual do amicus curiae - tem por precípua finalidade pluralizar o debate constitucional (ADI n. 2.130, Rel. Min. Celso de Mello, DJe 2/2/2011) 



    A figura do amicus curiae é admitida no Supremo Tribunal Federal como instrumento importante para permitir a participação da sociedade na interpretação e aplicação da Constituição Federal a ser realizada por esta Suprema Corte, ampliando o acesso a dados relevantes para a solução da controvérsia jurídica. 



    Assim, ao se ampliar a oportunidade de manifestação para outros atores, facilita-se a pluralidade de pontos de vista, o que contribui diretamente na tomada de decisão, conforme indicado em julgado do Supremo Tribunal Federal: 



    Ementa: CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AMICUS CURIAE. PEDIDO DE HABILITAÇÃO NÃO APRECIADO ANTES DO JULGAMENTO. AUSÊNCIA DE NULIDADE NO ACÓRDÃO RECORRIDO. NATUREZA INSTRUTÓRIA DA PARTICIPAÇÃO DE AMICUS CURIAE, CUJA EVENTUAL DISPENSA NÃO ACARRETA PREJUÍZO AO POSTULANTE, NEM LHE DÁ DIREITO A RECURSO. 



    1. O amicus curiae é um colaborador da Justiça que, embora possa deter algum interesse no desfecho da demanda, não se vincula processualmente ao resultado do seu julgamento. É que sua participação no processo ocorre e se justifica, não como defensor de interesses próprios, mas como agente habilitado a agregar subsídios que possam contribuir para a qualificação da decisão a ser tomada pelo Tribunal. A presença de amicus curiae no processo se dá, portanto, em benefício da jurisdição, não configurando, consequentemente, um direito subjetivo processual do interessado. 



    2. A participação do amicus curiae em ações diretas de inconstitucionalidade no Supremo Tribunal Federal possui, nos termos da disciplina legal e regimental hoje vigentes, natureza predominantemente instrutória, a ser deferida segundo juízo do Relator. A decisão que recusa pedido de habilitação de amicus curiae não compromete qualquer direito subjetivo, nem acarreta qualquer espécie de prejuízo ou de sucumbência ao requerente, circunstância por si só suficiente para justificar a jurisprudência do Tribunal, que nega legitimidade recursal ao preterido. 



    3. Embargos de declaração não conhecidos.” (ADI 3460- ED/DF, Rel. Min. Teori Zavascki, DJe 12/03/2015) 



    Nos autos, há requerimento para ingresso na qualidade de amicus curiae formulado pelas seguintes entidades: (i) Partido Novo (doc. 17); (ii) Partido Trabalhista Brasileiro - PTB (doc. 30); (iii) Associação Brasileira dos Membros do Ministério Público de Meio Ambiente – ABRAMPA (doc. 47); (iv) Instituto Socioambiental - ISA, a Articulação dos Povos Indígenas do Brasil - APIB, o Laboratório do Observatório do Clima e a Fundação SOS Pró-Mata Atlântica - SOS Mata Atlântica (doc. 53); e (v) Instituto Internacional Arayara de Educação e Cultura (doc. 75).



    Nesse contexto, examinadas as razões e informações já trazidas aos autos, os requerimentos de ingresso formulados e sua documentação anexa, bem como os requisitos de representatividade adequada e de demonstrada capacidade técnica na matéria sob apreciação, sem, por outro lado, descurar da conveniência para a instrução da causa e da duração razoável do processo, entendo que os requerentes reúnem os pressupostos necessários à admissão no feito.



    Posto isso, defiro, com fundamento no art. 7º, § 2º, da Lei n. 9.868/1999, o requerimento de ingresso no feito, na condição de amicus curiae, do Partido Novo (doc. 17), do Partido Trabalhista Brasileiro - PTB (doc. 30), da Associação Brasileira dos Membros do Ministério Público de Meio Ambiente – ABRAMPA (doc. 47), do Instituto Socioambiental - ISA, da a Articulação dos Povos Indígenas do Brasil - APIB, do Laboratório do Observatório do Clima e da Fundação SOS Pró-Mata Atlântica - SOS Mata Atlântica (doc. 53), e do Instituto Internacional Arayara de Educação e Cultura (doc. 75), observando-se, quanto à sustentação oral, o § 3º do art. 131 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.   



    Por oportuno, tendo em vista o lapso temporal decorrido desde o ajuizamento da presente ação, intime-se a Presidência da República e o Congresso Nacional para renovarem as informações (art. 9º, § 1º, da Lei n. 9.868/1999).



    Após, para que se atualize as manifestações, abra-se vista ao Advogado-Geral da União e ao Procurador-Geral da República, respectivamente, tornando os autos conclusos para análise.



    À Secretaria para que proceda às anotações e intimações.  



    Publique-se.



    Brasília, 1º de agosto de 2024.



Ministro Cristiano Zanin



Relator