Tribunal: STF
Processo: ARE 1526683
Classe: ARE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-12-13
Data de publicação: 2024-12-13

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão que não admitiu recurso extraordinário interposto contra acórdão da Sexta Turma Recursal dos Juizados Especiais do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, assim ementado (DOC 5, p. 1):



    “RECURSO INOMINADO. AÇÃO DE DECLARAÇÃO DE NULIDADE DE CONTRATO C/C REPETIÇÃO DE INDÉBITO. SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA. INSURGÊNCIA RECURSAL DO MUNICÍPIO DE PONTA GROSSA. CONTRATAÇÃO DIRETA DA COMPANHIA PONTAGROSSENSE DE SERVIÇO – CPS. AUSÊNCIA DE CONTRATAÇÃO VOLUNTÁRIA. MUNÍCIPES QUE, MESMO NÃO ADERINDO AO CONTRATO, SERIAM COBRADOS COM BASE EM EXAÇÃO TRIBUTÁRIA DE CARÁTER RECONHECIDAMENTE INCONSTITUCIONAL. ILICITUDE DO OBJETO CONSTATADA. VÍCIO RECONHECIDO PELO ÓRGÃO ESPECIAL DESTE TRIBUNAL DE JUSTIÇA. ENTENDIMENTO DA 12ª CÂMARA CÍVEL NA APELAÇÃO Nº 1492709-2. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO.“



    No recurso extraordinário, interposto com base no art. 102, III, “a”, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos arts. 97 e 145 da Constituição Federal. Nas razões recursais, alega-se, em síntese, que (eDOC 6, p. 6-12):



    “Primeiramente, verifica-se que a questão não seguiu a cláusula de reserva de plenário como disposto no artigo 97 da CF.



    Ainda que se alegue que o incidente não foi conhecido, veja-se que em verdade houve uma “decisão velada” da inconstitucionalidade da lei de Ponta Grossa.



    Ao não conhecer o incidente, houve em verdade aplicação da inconstitucionalidade por decisão monocrática.



    Note-se que não prospera eventual alegação de que haveria sido respeitada a cláusula de reserva do plenário na ADI da lei do Município de Assis Chateaubriand e que no caso da Lei de Ponta Grossa não haveria necessidade, por ser apenas um incidente não conhecido.



    Veja-se que, se o não conhecimento gerou uma inconstitucionalidade não declarada da lei, o artigo 97 da CF, deve ser respeitado.



    (...)



    Em análise à Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1.011.493-3 (referente a Lei de Assis Chateaubriand), pode perceber que a inconstitucionalidade foi declarada em sua integralidade por violação aos Artigos 17, inciso III, 27 e 129, inciso III da Constituição do Estado do Paraná.



    (...)



    Perceba-se que o entendimento equivocado do Tribunal se baseou no Artigo 129, III da Constituição Estadual, como se apenas o Estado fosse legitimado para instituir a Contribuição.



    Ocorre que tal fundamentação deixa de apreciar que a Contribuição de Melhoria é de competência de todos os entes federativos (vide Art. 145, CF e 81, CTN):



    (...)



    Ou seja, a fundamentação empregada na apreciação da ADI pelo E. TJPR carece de fundamentação jurídica condizente com a Decisão, e consequentemente, impossibilita que de outra maneira seja utilizada como parâmetro de julgamento que vá declarar Lei Municipal inconstitucional sem correta análise.



    Veja-se também que não há restrição de que a Contribuição de Melhoria possa ser aplicada.



    Como resta bem apresentado nas fundamentações, a Contribuição de Melhoria decorre de obra pública.



    No caso do plano de pavimentação, quando um morador decidia não aderir, para que não houvesse prejuízo aos outros contratantes, desde que atingida a porcentagem indicada, o Município Recorrente custeava a parte referente a testada não aderente.



    Ou seja, nos casos em que o munícipe não aderia, a obra se tornava pública, eis que assumida pelo ente Municipal.



    Logo, o disposto no artigo 4º da Lei Municipal apenas considerava que, seguido os trâmites necessários, havendo valorização do imóvel, a Contribuição de Melhoria poderia ser cobrada.



    (...)



    Contudo, ainda que pudesse ser considerada, a inconstitucionalidade só teria possibilidade de alcançar o dispositivo em relação a Contribuição de Melhoria, mas jamais em relação a toda a Lei.



    Analisando a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1.011.493-3, toda sua fundamentação se baseia na impossibilidade da Contribuição de Melhoria, contudo se omite que o restante da legislação se trata de programa legal, em que houve contrato entre duas partes, e com finalização do serviço.



    Haveria a necessidade de que o artigo 4º fosse declarado inconstitucional, em razão da sua redação dúbia, mas tal dispositivo não impede que o contrato de parceria com os munícipes fosse considerado ilegal.



    (...)



    Requer-se, então, a supressão da ilegalidade no procedimento de inconstitucionalidade da Lei Municipal de Ponta Grossa nº 9.848/2008, com a consequente improcedência dos pedidos iniciais dos Recorridos.”



    É o relatório. Decido. 



    A irresignação não merece prosperar.



    Inicialmente, é de se observar que a regra constitucional da reserva de plenário (art. 97 da CRFB) não exige identidade absoluta para a aplicação de precedentes do plenário ou do respectivo órgão especial que declarem a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do poder público. Nesse sentido, destaco as ementas dos seguintes julgados:



    “CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. IMPOSTO SOBRE PROPRIEDADE PREDIAL E TERRITORIAL URBANA. IPTU. PROGRESSIVIDADE FISCAL. VEDAÇÃO EM PERÍODO ANTERIOR À EC 29/2000. PROCESSUAL CIVIL. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE INCIDENTAL. PROCEDIMENTO. AGRAVO REGIMENTAL. NEGATIVA DE PROVIMENTO. 1. "É inconstitucional a lei municipal que tenha estabelecido, antes da Emenda Constitucional 29/2000, alíquotas progressivas para o IPTU, salvo se destinada a assegurar o cumprimento da função social da propriedade urbana" (Súmula 668/STF). Reiterada aplicação às leis do Município do Rio de Janeiro. 2. Não há reserva de Plenário (art. 97 da Constituição) à aplicação de jurisprudência firmada pelo Pleno ou por ambas as Turmas desta Corte. Ademais, não é necessária identidade absoluta para aplicação dos precedentes dos quais resultem a declaração de inconstitucionalidade ou de constitucionalidade. Requer-se, sim, que as matérias examinadas sejam equivalentes. Assim, cabe à parte que se entende prejudicada discutir a simetria entre as questões fáticas e jurídicas que lhe são peculiares e a orientação firmada por esta Corte. 3. De forma semelhante, não se aplica a reserva de Plenário à constante rejeição, por ambas as Turmas desta Corte, de pedido para aplicação de efeitos meramente prospectivos à decisão. De qualquer forma, a questão não tem relevância constitucional (RE 592.321-RG, rel. Min. Cezar Peluso, DJe de 09.10.2009). 4. Sob pena de caracterização como simples falácia ad terrorem, compete ao ente federado demonstrar com precisão numérica a inviabilização da atividade estatal, pretensamente causada pelo dever de reparação de danos reconhecido pelo Judiciário. 5. Constitui inadmissível apelo à catástrofe a afirmação de que o custo da reparação reconhecida pelo Judiciário será distribuído a toda a sociedade, com o aumento da carga tributária. Antes de tudo, questão política-legislativa, que deve ser partilhada com os cidadãos pelos meios legalmente previstos. Insuficiência para afastar, tão-somente por si, direito individual ao ressarcimento de dano tributário. Agravo regimental ao qual se nega provimento.” (AI 607.616-AgR, de relatoria do Min. Joaquim Barbosa, Segunda Turma, DJe 1º.10.2010)



    “SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DEMONSTRAÇÃO DE REPERCUSSÃO GERAL. FUNDAMENTAÇÃO DEFICIENTE. NECESSIDADE DE DEMONSTRAÇÃO FUNDAMENTADA DA EXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL MESMO NAS HIPÓTESES DE REPERCUSSÃO GERAL PRESUMIDA OU JÁ RECONHECIDA PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL EM OUTRO RECURSO. RESERVA DE PLENÁRIO. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO DO ART. 97 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. NÃO OCORRÊNCIA. OBSERVÂNCIA DO ART. 949, PARÁGRAFO ÚNICO, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL/2015. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I – A mera alegação, nas razões do recurso extraordinário, de existência de repercussão geral das questões constitucionais discutidas, desprovida de fundamentação adequada que demonstre seu efetivo preenchimento, não satisfaz a exigência prevista no art. 1.035, § 2°, do Código de Processo Civil/2015. II – A demonstração fundamentada da existência de repercussão geral das questões constitucionais discutidas também é indispensável nas hipóteses de repercussão geral presumida ou já reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal em outro recurso. III – Consoante o art. 949, parágrafo único, do CPC/2015, os órgãos fracionários dos tribunais não submeterão ao plenário ou ao órgão especial a arguição de inconstitucionalidade quando já houver pronunciamento destes ou do plenário do Supremo Tribunal Federal sobre a questão. IV – Possibilidade de reconhecimento de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público pelos órgãos fracionários dos Tribunais, com base em julgamentos do plenário ou órgão especial que, embora não guardem identidade absoluta com o caso em concreto, analisaram matéria constitucional equivalente. Precedentes. V – Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 1.284.865-AgR-segundo, de relatoria do Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 26.8.2022)



    “Agravo regimental no recurso extraordinário. Imposto sobre operações de circulação de mercadorias e prestação de serviços de transporte aéreo de cargas. Inconstitucionalidade da Lei estadual nº 8.820. Fatos imponíveis ocorridos após a edição da Lei Complementar nº 87/96. Impossibilidade de reputar superada a mácula da inconstitucionalidade. 1. A Corte de origem aplicou adequadamente o entendimento constante da ADI nº 1.089/DF. As razões de decidir extraídas do referido precedente são suficientes para demonstrar que a Corte Suprema não permite que o Estado-membro crie uma nova hipótese de incidência sem o amparo da norma geral editada pela União. 2. A aplicação do precedente não precisa ser absolutamente literal. Se, a partir do julgado, for possível concluir um posicionamento acerca de determinada matéria, já se afigura suficiente a invocação do aresto para afastar a vigência da norma maculada pelo vício da inconstitucionalidade, já reconhecido pelo Supremo Tribunal Federal. 3. O suposto “alinhamento” superveniente das normas correlatas às balizas constitucionais não supre o vício da inconstitucionalidade da norma promulgada em desacordo com a ordem constitucional vigente. 4. Agravo regimental não provido.” (RE 578.582-AgR, de relatoria do Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 19.12.2012)



    É de se ressaltar, ainda, que a regra da reserva de plenário não se aplica no âmbito dos juizados de pequenas causas e dos juizados especiais em geral, conforme se pode extrair do julgamento do Tema 805 da repercussão geral, cuja ementa segue transcrita:



    “PROCESSUAL CIVIL E PREVIDENCIÁRIO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. JUIZADOS ESPECIAIS. OFENSA AO PRINCÍPIO DA RESERVA DE PLENÁRIO (ART. 97 DA CF/88). ALEGAÇÃO MANIFESTAMENTE IMPROCEDENTE. REVISÃO DE BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO. EFEITOS FINANCEIROS RETROATIVOS. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. 1. O princípio da reserva de plenário não se aplica no âmbito dos juizados de pequenas causas (art. 24, X, da Constituição Federal) e dos juizados especiais em geral (art. 98, I, da CF/88), que, pela configuração atribuída pelo legislador, não funcionam, na esfera recursal, sob o regime de plenário ou de órgão especial. 2. A manifesta improcedência da alegação de ofensa ao art. 97 da Carta Magna pela Turma Recursal de Juizados Especiais demonstra a ausência da repercussão geral da matéria, ensejando a incidência do art. 543-A do CPC. 3. É de natureza infraconstitucional a controvérsia relativa à legitimidade da retroação dos efeitos financeiros da revisão de benefício previdenciário, nas hipóteses em que o segurado preencheu, na data de entrada do requerimento administrativo, os requisitos para a concessão de prestação mais vantajosa. 4. É cabível a atribuição dos efeitos da declaração de ausência de repercussão geral quando não há matéria constitucional a ser apreciada ou quando eventual ofensa à Carta Magna ocorra de forma indireta ou reflexa (RE 584.608 RG, Min. ELLEN GRACIE, DJe de 13/03/2009). 5. Ausência de repercussão geral das questões suscitadas, nos termos do art. 543-A do CPC.” (grifado) (ARE 868.457-RG, de relatoria do Min. Teori Zavascki, Pleno, Dje 27.4.2015)



    Além disso, no que diz respeito aos fundamentos que levaram a inconstitucionalidade da referida exação, o Colegiado de origem decidiu a controvérsia nos seguintes termos (eDOC 5, p. 2-5):



    “De fato, o que ocorre é que a municipalidade ao instituir uma possibilidade de, por iniciativa dos munícipes, providenciarem a pavimentação municipal por aderência voluntária, mascara a cobrança de valores a título de contribuição de melhoria, em completa inobservância aos preceitos legais e constitucional para a instituição do tributo.



    (...)



    Com efeito, a instituição de contribuição de melhoria depende de lei em sentido estrito em data anterior ao lançamento e cobrança, de modo que o valor a ser adimplido corresponde ao valor da valorização imobiliária sendo limitada ao custo total da obra, fato este que também não foi observado pela CPS ou pela lei que instituiu o PPP.



    Ressalta-se que há evidente violação do princípio da isonomia tributária para a implementação do PPP, vez que os “aderentes” efetuavam o recolhimento de valores correspondentes ao custo da obra dividido pelo número de voluntários, enquanto dos demais poderiam efetuar o recolhimento referente ao valor da valorização imobiliária, vez que este é a base de cálculo da referida contribuição, por força do art. 81 do CTN.



    (...)



    “Além disso, observa-se que o Município de Ponta Grossa, visando à realização de obra pública (pavimentação e capeamento asfáltico), estabeleceu verdadeira forma de contornar o regramento constitucional dado pelo Estado do Paraná para o custeio de obras públicas – que, em linha de princípio, haveria de se dar com a receita auferida pelo ente federado, integrante de seu orçamento, e, no caso de gerar valorização imobiliária aos proprietários dos imóveis próximos, poderia dar azo à incidência de contribuição de melhoria, remunerando, com isso, os cofres públicos dos dispêndios havidos na obra e, de outro lado, evitando o enriquecimento sem causa dos proprietários imobiliários.



    Assim, o legislador municipal, além de travestir sob a espécie tributária contribuição de melhoria a exigência de obrigação tributária que tem fato gerador diverso da hipótese de incidência da contribuição de melhoria, ofende ainda as normas gerais, estabelecidas pelo Código Tributário Nacional e cuja observância é imposta pela Constituição Estadual no exercício da competência legislativa dos entes federados, quanto à base de cálculo do referido tributo, que não é o preço da obra (ou serviço, como disposto no contrato em tela), mas a valorização imobiliária.



    Estabeleceu a legislação municipal, ainda, que, no caso dos munícipes que não aderissem ao plano, a cobrança em relação aos imóveis de que fossem proprietários ou possuidores se daria sob a forma de contribuição de melhoria, na forma do Código Tributário Municipal – indicando que, nesses casos, a cobrança teria por fato gerador, mais uma vez, não a valorização imobiliária, mas a não adesão do contribuinte ao contrato vinculado ao Plano Particular de Pavimentação – fonte, também, de invalidade da lei por ofensa à base de cálculo estabelecida pelo CTN.



    Não bastasse, a legislação ainda incorre em ofensa ao princípio da igualdade (artigo 1º, inciso III, da Constituição Estadual), notadamente sob o aspecto da igualdade tributária, que veda, na determinação do artigo 150, inciso II, da Constituição Federal, à União, Estados, Distrito Federal e Municípios, “instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situação equivalente, proibida qualquer distinção em razão de ocupação profissional ou função por eles exercida, independentemente da denominação jurídica dos rendimentos, títulos ou direitos”.



    (...)



    Diante disto, é imperativo reconhecer a ilicitude do objeto do contrato efetuado com CPS – sendo comprovada a prestação do Recorrido pela análise dos comprovantes de pagamento anexados aos autos – uma vez que viola os princípios da legalidade, anterioridade, isonomia tributária, bem como por sua natureza compulsória que impede o reconhecimento de validade da contratação, por ausência do elemento volitivo.”



    Nesse contexto, é de se observar que, ao contrário do que afirmado pela recorrente, a inconstitucionalidade da referida contribuição de melhoria não se deu por incompetência do Município para instituí-la, mas em razão de vários princípios constitucionais, bem como pela adoção de fato gerador diverso da hipótese de incidência prevista para o referido tributo.



    Sobre o tema, esta Corte possui jurisprudência ratificando a interpretação da regra constitucional no sentido de que a contribuição de melhoria deve ter como fato gerador a valorização imobiliária decorrente de obra pública. Seguindo esse orientação, anoto os seguintes precedentes:



    “DIREITO TRIBUTÁRIO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA DECORRENTE DE OBRA PÚBLICA. FATO GERADOR: QUANTUM DA VALORIZAÇÃO IMOBILIÁRIA. CARÁTER PROTELATÓRIO. IMPOSIÇÃO DE MULTA. 1. Esta Corte consolidou o entendimento no sentido de que a contribuição de melhoria incide sobre o quantum da valorização imobiliária. Precedentes. 2. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não houve fixação de honorários advocatícios. 3. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015.” (RE 982.415-AgR, de relatoria do Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, Dje 12.12.2016)



    “CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA. FATO GERADOR: QUANTUM DA VALORIZAÇÃO IMOBILIÁRIA. PRECEDENTES. 1. Esta Corte consolidou o entendimento no sentido de que a contribuição de melhoria incide sobre o quantum da valorização imobiliária. Precedentes. 2. Agravo regimental improvido.” (AI 694.836-AgR, de relatoria da Min. Ellen Gracie, Segunda Turma, DJe 18.12.2009)



     



    Por fim, no que diz respeito a relação de validade do contrato em discussão nos autos, ante o reconhecimento da inconstitucionalidade da referida contribuição de melhoria, a questão não dispensa a análise das cláusulas contratuais e da legislação local aplicável a espécie, previdências inviáveis na via extraordinária, nos termos das Súmulas 454 e 280 do STF.



    Ante o exposto, nego provimento ao recurso extraordinário, nos termos do art. 932, IV, a e b, do Código de Processo Civil e art. 21, §1º, do RISTF.



    Nos termos do artigo 85, § 11, do CPC, majoro em ¼ (um quarto) os honorários fixados anteriormente, devendo ser observados os limites dos §§ 2º e 3º do mesmo dispositivo.



     



    Publique-se. 



    Brasília, 13 de dezembro de 2024.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



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