Tribunal: STF
Processo: MS 39564
Classe: MS
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-05-03
Data de publicação: 2024-05-03

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de mandado de segurança, com pedido de liminar, impetrado por Carlos Alberto Leite de Souza, contra o Acórdão 1.894/2020-Plenário, do Tribunal de Contas da União, nos autos da Tomada de Contas 007.223/2016-1.



    Eis a ementa do ato coator:



    “APOSENTADORIA. REVISÃO DE OFÍCIO DO ACÓRDÃO 5.241/2016-TCU-2ª CÂMARA, QUE CONSIDEROU TODOS OS ATOS LEGAIS. NÃO PREENCHIMENTO DOS REQUISITOS PARA UM INTERESSADO, CONFORME EVIDÊNCIAS ENCAMINHADAS PELA POLÍCIA FEDERAL. ILEGALIDADE NO ATO DE APOSENTADORIA. PRESENÇA DE MÁ-FÉ. CONVERSÃO EM TCE.”



    Interposto pedido de reexame pelo impetrante, foi-lhe negado provimento por meio do Acórdão 2.523/2023-Plenário, de 6.12.2023.



    O impetrante aponta, preliminarmente, que a ausência de notificação da transformação do processo de revisão de ofício da aposentadoria em Tomada de Contas Especial configurou cerceamento de defesa, atentando contra os princípios do contraditório e da ampla defesa, previstos no artigo 5º, inciso LV, da Constituição Federal.



    Relata que se aposentou em 15.8.2013, no cargo de guarda de presídio, com fundamento na Lei Complementar 51/1985, ato que, de início, foi reconhecido como legal pelo Tribunal de Contas da União. 



    Acrescenta que, “em 18.07.2020, foi surpreendido pelo Acórdão nº 1894/2020 do TCU, que inesperadamente qualificou a aposentadoria do impetrante como ilegal, baseando-se em alegações oriundas do inquérito policial nº 0206/2013-4 SR/PF/AP conduzido pela Polícia Federal do Amapá. Visto que o impetrante, segundo referido inquérito, estaria sendo investigado pelo hipotético cometimento do crime de estelionato contra a administração pública (art. 171, §3º do CP). Suposto ilícito que, conforme entendimento constante no Acórdão nº 1894/2020 do TCU, justificaria a revisão de ofício do Acórdão nº 5.241/2016-TCU-2ª Câmara” (eDOC 1, p. 4, ID: dfeaccfa).



    Argumenta que “o mencionado inquérito, embora tenha sido a espinha dorsal da decisão do TCU, revelou-se carente de robustez probatória no âmbito do processo penal subsequente” e que “Muito embora a revisão da aposentadoria tenha ocorrido dentro do interstício temporal de cinco anos após o registro do ato pelo TCU, em consonância com o enunciado da Súmula 278/2012; a falta de comprovação de má-fé, conforme determinado pela Súmula 635 do STJ, coloca em dúvida a validade s legitimidade da revisão do ato de aposentadoria” (eDOC 1, p. 5, ID: dfeaccfa).



    Sustenta, em síntese, que “a falta de provas concretas no processo penal, a natureza preliminar do inquérito policial e a presunção de inocência colaboram para a inexistência de prova de má-fé, o que é um elemento crucial para justificar a revisão da aposentadoria após o prazo decadencial estabelecido pela legislação e pela jurisprudência” (eDOC 1, p. 6, ID: dfeaccfa).



    Reitera que o ato que converteu a revisão de ofício da aposentadoria em tomada de contas especial violou os princípios do contraditório e da ampla defesa, pois o procedimento administrativo deixou de ouvir devidamente o acusado.



    No mérito, argumenta que:



    ‘’Ultrapassada a questão atinente a inexistência de oportunização do exercício do contraditório e da plenitude de defesa não se pode, igualmente, perder de vista que a decisão exarada no Acórdão nº 1894/2020 do TCU, desconsiderou os princípios da prescrição e da decadência administrativas, uma vez que os fatos que serviram de base para a revisão de ofício da aposentadoria e à posterior transformação do procedimento em Tomada de Contas Especial já eram conhecidos desde 2011, havendo a aposentadoria ocorrido em 15.08.2013, com registro em 15.05.2016, com a decisão da TCE ocorrido em dezembro de 2023, ou seja, após 09 (nove) anos sem a instauração de qualquer Procedimento Administrativo sancionador (PAD).



    [...]



    Assim, não se pode perder de vista que a aposentadoria do recorrente foi considerada legal e registrada pelo Acórdão nº 5241/2016. Portanto, uma vez concedida e registrado o ato, criou-se direitos adquiridos para o acusado, conforme o art. 5º, XXXVI, da CF/88, e não pode ser revogado ou anulado arbitrariamente, especialmente se o beneficiário agiu de boa fé e não provas do contrário. 



    Nesse sentido, deve ser levado em consideração que o uso de informação contida em um inquérito policial posteriormente transformado em processo não sentenciado, cujas testemunhas de acusação não corroboraram a imputação acusatória, é absolutamente prematuro, pois a falta de corroboração das testemunhas, não só enfraquece as alegações de má-fé e ilegalidade como foi baseada em evidências insuficientes, o que se constitui em ilegalidade processual. 



    Portanto, diante da falta de comprovação de crime de estelionato contra a administração e da ausência de sentença penal condenatória transitada em julgado, não existem elementos que justifiquem a aplicação da exceção de má-fé na Súmula 635 do STJ. A revisão da aposentadoria e a consequente TCE, realizadas após o prazo de cinco anos estabelecido pela Lei 9.784/1999, não encontram fundamento na exceção de má-fé e, portanto, devem ser consideradas atos sujeitos à decadência administrativa, conforme o entendimento sumulado do STJ.” (eDOC 1, p. 11-12, ID: dfeaccfa).



    Justifica a necessidade de concessão de liminar, ao argumento de que o fumus boni iuris decorre da transformação do processo de revisão de aposentadoria em tomada de contas especial (TCE) sem a sua notificação, violando os princípios do contraditório e da ampla defesa. Além disso, aponta a ocorrência de prescrição e decadência, pois a decisão do TCU teria se baseado em fatos conhecidos desde 2011, com a concessão da aposentadoria em 2013 e correspondente registro em 2016, enquanto a decisão da TCE ocorreu em dezembro de 2023.



    Destaca, ainda, o periculum in mora, ao argumento de que o acórdão impugnado enseja prejuízos significativos ao impetrante, incluindo a cessação dos pagamentos decorrentes de sua aposentadoria e potenciais danos à sua reputação e estabilidade financeira.



    Requer a concessão de liminar para “suspender imediatamente os efeitos do Acórdão nº 1894/2020 do Tribunal de Contas da União, relacionado ao processo TC 007.223/2016-1, até o julgamento final do presente mandado de segurança”. 



    No mérito, pleiteia “que seja concedida a segurança definitivamente, anulando-se os efeitos do Acórdão nº 1894/2020 do Tribunal de Contas da União e restabelecendo-se integralmente os direitos do impetrante, incluindo o retorno ao status quo ante da sua aposentadoria”.



    Notificado, o TCU manifestou-se pela higidez do ato atacado (eDOC 38, ID: 3238e3a6).



    Por seu turno, a Procuradoria-Geral da República manifestou-se pela denegação da ordem em parecer assim ementado:



    “MANDADO DE SEGURANÇA. ADMINISTRATIVO. ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. APOSENTADORIA. REGISTRO NEGADO. ALEGADA AUSÊNCIA DE CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA. IMPROCEDÊNCIA. NÃO CARACTERIZADA DECADÊNCIA PARA A REVISÃO NA ESFERA ADMINISTRATIVA. PRECEDENTES. PROCESSO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL EM FASE INICIAL. OPORTUNIDADE DE CONTRADITÓRIO AINDA SERÁ OFERTADA. INEXISTÊNCIA DE PREJUÍZO AO IMPETRANTE. CARÊNCIA DE INTERESSE DE AGIR. INDEPENDÊNCIA ENTRE AS INSTÂNCIAS PENAL, CIVIL E ADMINISTRATIVA. - Parecer pela denegação da segurança.” (eDOC 54, ID: d686762b).



    Em nova manifestação (23.4.2024), o impetrante reitera o pedido de concessão de liminar, ao argumento de que o TCU interrompeu o pagamento de seus benefícios em março de 2024, sem a devida notificação ou oportunidade de defesa (eDOC 56, ID: af156084).



    É o relatório. Decido.



    A irresignação não merece prosperar.



    Inicialmente, cumpre registrar que a jurisprudência do STF havia se firmado no sentido de que, caso a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria ou pensão pelo TCU se desse após 5 anos da entrada do processo naquela Corte, seria necessária apenas a abertura de contraditório e ampla defesa em favor do beneficiário. Nesse sentido, segue o teor da Súmula Vinculante 3:



    "Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão".



    Todavia, destaco que, recentemente, o Pleno do STF revisitou a matéria ao apreciar o tema 445 da repercussão geral, cujo paradigma é o RE 636.553, de minha relatoria, DJe 26.5.2020, oportunidade em que assentou a seguinte tese: 



    “Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas”. 



    Confira-se a ementa do referido julgado:



    “Recurso extraordinário. Repercussão geral. 2. Aposentadoria. Ato complexo. Necessária a conjugação das vontades do órgão de origem e do Tribunal de Contas. Inaplicabilidade do art. 54 da Lei 9.784/1999 antes da perfectibilização do ato de aposentadoria, reforma ou pensão. Manutenção da jurisprudência quanto a este ponto. 3. Princípios da segurança jurídica e da confiança legítima. Necessidade da estabilização das relações jurídicas. Fixação do prazo de 5 anos para que o TCU proceda ao registro dos atos de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, após o qual se considerarão definitivamente registrados. 4. Termo inicial do prazo. Chegada do processo ao Tribunal de Contas. 5. Discussão acerca do contraditório e da ampla defesa prejudicada. 6. TESE: Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas. 7. Caso concreto. Ato inicial da concessão de aposentadoria ocorrido em 1995. Chegada do processo ao TCU em 1996. Negativa do registro pela Corte de Contas em 2003. Transcurso de mais de 5 anos. 8. Negado provimento ao recurso.” (RE 636.553, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe 26.5.2020; grifo nosso).



    No que diz respeito à alegação de decadência e de violação aos princípios do contraditório e da ampla defesa, a autoridade coatora esclarece o seguinte:



    “4. Contraditório e ampla defesa: não violação. Efetivo julgamento pelo TCU do ato de concessão de aposentadoria do impetrante dentro do prazo de cinco anos contados da entrada do ato na Corte, em perfeita consonância com o entendimento do e. STF acerca do tema. Envio do ato para análise do TCU em 8/10/2013 e julgamento inicial pela legalidade e registro em 10/5/2016 (Acórdão n. 5241/2016-TCU-2ª Câmara). Revisão de ofício em 22/7/2020 pela ilegalidade e negativa de registro (Acórdão n. 1894/2020- TCU-Plenário). 



    5. Contraditório franqueado pelo TCU e efetivamente exercido pelo impetrante previamente à revisão de ofício do julgamento inicial. 



    6. Decadência: não ocorrência: a) natureza complexa dos atos de aposentadoria, reforma e pensão, que somente se aperfeiçoam com o registro pelas Corte de Contas; b) não incidência do prazo decadencial quinquenal previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/1999 quando o TCU exercita a competência constitucional de registro de atos de concessão de aposentadoria, reforma e pensão, dada a referida natureza complexa dos referidos; e c) início de fluência desse prazo apenas após o registro pela Corte de Contas, ou seja, necessidade de observância do prazo quinquenal para a denominada revisão de ofício dos atos já registrados. Precedentes do c. STF. 



    7. Não obstante a reafirmação da natureza complexa do registro dos mencionados atos de concessão de aposentadoria, reforma e pensão e da inaplicabilidade do art. 54 da Lei nº 9.784/1999 a essa apreciação pelas Cortes de Contas, verifica-se a ocorrência de inovação, pelo STF, no julgamento do RE 636.553, o STF, com a criação da figura do ‘registro tácito e automático’ dos atos concessórios em comento. 



    8. Decisão, pelo STF, no sentido de que, após cinco anos, contados após a entrada do ato de concessão no TCU, esse ‘ato restará automaticamente estabilizado’, momento em que, ‘abre-se, a partir daí, a possibilidade de sua revisão, nos termos do art. 54 da Lei 9.873/1999’ (voto do Ministro-Relator no RE 636.553 ED). 



    9. No caso concreto, apreciação do ato de concessão antes da fluência do prazo quinquenal de registro tácito estabelecido no RE 636.553. Bem assim a revisão de ofício consumou-se em lapso inferior a cinco anos a contar do julgamento inicial pela legalidade/registro. Inexistência de qualquer ofensa à decadência na apreciação do ato de concessão pelo TCU, ainda que analisado sob os estritos e inovadores parâmetros do citado julgamento no RE 636.553.” (eDOC 38, p. 2, ID: 3238e3a6).



    Compulsando os autos, verifica-se que o envio do ato de concessão de aposentadoria do impetrante para a análise do TCU ocorreu em 8.10.2013, e o seu julgamento inicial pela legalidade e registro deu-se em 10.5.2016, por meio do Acórdão 5.241/2016-2ª Turma.



    Por conseguinte, de acordo com o atual entendimento desta Suprema Corte, não houve o transcurso do prazo decadencial de cinco anos.



    Prossigo, ainda, para assentar a higidez da revisão de ofício implementada pelo TCU, que procedeu à revisão do registro de aposentadoria do impetrante ao constatar ilegalidade, uma vez que o interessado não preencheu os requisitos necessários à obtenção de aposentadoria. 



    A propósito, transcrevo os trechos pertinentes do acórdão impugnado:



    “8. Diante das informações apresentadas nos autos a unidade técnica aponta que os fatos narrados no inquérito policial indicam graves irregularidades na concessão da aposentadoria em favor de Carlos Alberto Leite de Souza, tendo em vista as provas de que o interessado não cumpriu as jornadas de trabalho, não exerceu atividades exclusivas de policial e, portanto, não preencheu os requisitos para concessão do benefício, tornando-o ilegal.



    9. Quanto à citada decisão do STF no RE 636553, temos que os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria a contar da chegada do processo. No caso, o ato de aposentadoria do interessado deu entrada no TCU em 8/10/2013, e foi apreciado pela legalidade, por meio do Acórdão 5.241/2016-TCU-2ª Câmara, exarado em 10/5/2016, portanto dentro do prazo. 



    10. Trata-se agora da revisão do citado Acórdão em vista das ilegalidades constatadas em razão das informações encaminhadas pela Polícia Federal. A possibilidade deste Tribunal revisar suas decisões está prevista no artigo 260, § 2º, do Regimento Interno, que estabelece o prazo de cinco anos da apreciação do ato, se verificado que há violação da ordem jurídica. O presente caso atende a esses requisitos. 11. Por fim, entendo que os elementos constantes no Inquérito Policial apontam má-fé do Sr. Carlos Alberto Leite de Souza, não cabendo a aplicação da Súmula TCU 106. 



    11. Dessa forma, considerando que as condutas irregulares do responsável, conforme consta nos autos, têm início no período em que estava cursando direito em São Paulo, faz-se necessária a conversão dos presentes autos em TCE, para que haja a apuração e o ressarcimento dos valores recebidos indevidamente.” (eDOC 24, p. 8 -, ID: f19ebd98).



    Sobre o tema, esta Corte possui entendimento no sentido de que incide o prazo quinquenal do art. 54 da Lei 9.784/99 nos casos de cassação parcial ou total do benefício após o registro da aposentadoria perante o TCU, assegurando-se ao interessado o exercício do contraditório e da ampla defesa, nos termos da Súmula Vinculante 3, já mencionada anteriormente.



    Na mesma linha, menciono os seguintes julgados:



    “APOSENTADORIA - REGISTRO - REVISÃO - ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO - LEI Nº 9.784/99 - ADEQUAÇÃO. Em se tratando de ato do Tribunal de Contas da União a alterar situação administrativa constituída, incide o prazo quinquenal previsto no artigo 54 da Lei nº 9.784/99. APOSENTADORIA - REGISTRO - GLOSA - OPORTUNIDADE. Não havendo transcorrido, entre o registro da aposentadoria e a glosa do Tribunal de Contas da União, o prazo de cinco anos estabelecido no artigo 54 da Lei nº 9.784/99, descabe cogitar de preclusão administrativa. APOSENTADORIA - REGISTRO - REVISÃO - DIREITO DE DEFESA. Surgindo do processo notícia sobre a ciência do beneficiário do registro da aposentadoria revisto, tem-se como observado o devido processo administrativo. APOSENTADORIA - TEMPO DE TRABALHO RURAL. Sendo o sistema de aposentadoria contributivo, cabe exigir, relativamente ao tempo de serviço rural, a comprovação do recolhimento das contribuições.” (MS 26.872/DF, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 6.8.10);



    “Agravo regimental em mandado de segurança. Revisão do registro de aposentadoria. Tribunal de Contas da União. Decadência administrativa. Artigo 54 da Lei 9.784/99. Não ocorrência. Assegurado direito de ampla defesa e contraditório. Trabalhador rural. Contagem recíproca do tempo de serviço. Comprovação do recolhimento. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Nos casos de cassação parcial ou total (cancelamento) do benefício após o registro da aposentadoria perante o TCU, o entendimento da Corte é que incide o prazo decadencial do art. 54 da Lei 9.784/99, devendo ainda ser assegurada à parte a garantia do contraditório e da ampla defesa, nos termos da Súmula Vinculante nº 3. 2. Entre o registro da aposentadoria e a decisão do TCU que assentou a ilegalidade, não decorreu lapso temporal superior a 5 (cinco) anos. Além de não se ter operado a decadência administrativa, foram observadas, no âmbito do Tribunal de Contas da União, as garantias do contraditório e da ampla defesa. A não satisfação da pretensão do recorrente no âmbito administrativo da Corte de Contas não implica violação dessas garantias. 3. O entendimento majoritário desta Corte firmou-se no sentido de que a contagem do período de atividade rural como tempo de serviço para aposentadoria em cargo público sem a devida comprovação do recolhimento das contribuições previdenciárias conflita com o sistema consagrado pela Constituição Federal. 4. Agravo regimental a que se nega provimento.” (MS 27.699 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 3.9.2012).



    No presente caso, não transcorreu o prazo de 5 (cinco) anos, previsto no art. 54 da Lei 9.784/99, no período compreendido entre o registro da aposentadoria, em 10.5.2016, e a decisão do TCU que constatou ilegalidade (Acórdão 1.894/2020), em 22.7.2020.



    Saliento, ademais, que houve observância e resguardo à ampla defesa e ao contraditório, os quais foram devidamente exercidos, já que o impetrante teve oportunidade de intervir nos atos até então praticados nos autos da TC 007.223/2016-1, tendo inclusive apresentado pedido de reexame, ao qual foi negado provimento, em 6.12.2023, por meio do Acórdão 2.532/2023-Plenário. 



    O relatório do acórdão impugnado evidencia que “Carlos Alberto Leite de Souza tomou ciência da oitiva em 11/3/2020” e menciona as diversas alegações de defesa por ele deduzidas nos autos da tomada de contas, devidamente acompanhadas pelos documentos por ele encaminhados (eDOC 25, p. 2-3, ID: 8a1520aa). 



    Por fim, ressalto que a jurisprudência desta Corte se orienta no sentido da independência das instâncias administrativa e penal, excetuadas as hipóteses em que restar comprovada a inexistência de fato ou negativa de autoria. Assim, não se justifica a imposição de empecilhos à atuação do TCU, no legítimo exercício do controle externo. Na mesma linha:



    “Agravo regimental em mandado de segurança. Tribunal de Contas da União. Citação para apresentar defesa em tomada de contas especial. Direito líquido e certo não evidenciado. Prescrição não configurada. Independência entre as instâncias administrativa, penal e cível. Precedentes. Agravo regimental a que se nega provimento. 



    1. A ausência de direito líquido e certo da impetrante obsta a competência constitucionalmente conferida ao TCU, uma vez que o referido ato de citação em processo de controle externo não tem o condão de configurar ato ilegal ou abusivo. 



    2. Prescrição da pretensão punitiva da Corte de Contas não verificada, dada a ocorrência de atos inequívocos que importam a apuração do fato (Lei nº 9.873/99). 



    3. O Tribunal de Contas da União, em sede de tomada de contas especial, não se vincula ao resultado de processo judicial em que considerada prescrita pretensão da empresa em iniciar procedimento administrativo disciplinar para embasar processo em que se apure responsabilidade de empregado. Independência entre as instâncias e os objetos sobre os quais se debruçam as respectivas acusações nos âmbitos disciplinar e de apuração de responsabilidade por dano ao erário. 



    4. Agravo regimental não provido.” (MS 37.646 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 29.6.2021; grifo nosso).



     



    Desse modo, não há qualquer ilegalidade na decisão proferida pelo TCU, a qual se encontra devidamente fundamentada e de acordo com as suas atribuições institucionais. Por essas razões e com base nas provas pré-constituídas dos autos, não constato ilegalidade por parte da autoridade coatora, tampouco direito líquido e certo do impetrante.



    Ante o exposto, nego seguimento ao presente mando de segurança, nos termos do art. 21, §1º, do RISTF. Prejudicado o pedido de liminar.



    Publique-se.



    Brasília, 3 de maio de 2024.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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