Tribunal: STF
Processo: Rcl 65623
Classe: Rcl
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-07-16
Data de publicação: 2024-07-16

Ementa:

Inteiro teor:
RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. BLOQUEIO DE CONTAS VINCULADAS A CONTRATO DE GESTÃO. ALEGAÇÃO DE AFRONTA À AUTORIDADE DAS DECISÕES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL PROFERIDAS NAS ARGUIÇÕES DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL  275, 664 E 1.012. OCORRÊNCIA. RECLAMAÇÃO QUE SE JULGA PROCEDENTE.  



    DECISÃO: Trata-se de reclamação, com pedido de tutela de urgência, ajuizada pelo Instituto Positiva Social contra decisão do Juízo da 31ª Vara Cível da Comarca da Capital do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro, nos autos do Processo nº 0123295-37.2021.8.19.0001, sob a alegação de ofensa às decisões vinculantes proferidas pelo Plenário desta Suprema Corte no julgamento das ADPFs 275, 664 e 1.012.



    Narra o reclamante, em síntese, ter celebrado com o Estado do Rio de Janeiro contrato de gestão, na condição de associação sem fins lucrativos. Relata que em 2019 o contrato de gestão foi rescindido sem que fossem quitadas as verbas a ele relativas, o que gerou diversas ações cíveis e trabalhistas, sendo uma delas a execução sobre a qual recai o objeto desta reclamação. 



    Argumenta que possui a garantia do direito de não ter suas contas correntes bloqueadas para o pagamento de dívidas decorrentes de reclamações trabalhistas, haja vista serem vinculadas a contratos de gestão com o poder público e sustenta, ainda, que a “verba pública repassada a instituição privada para aplicação compulsória em Saúde” é impenhorável (doc. 1, p. 8). 



    Alega que a decisão reclamada ofende o que decidido no julgamento da ADPF 664, no qual o Supremo Tribunal Federal declarou a inconstitucionalidade de decisões que determinaram a constrição de verbas públicas decorrentes do Fundo Estadual de Saúde em contas vinculadas a contratos de gestão para a execução de ações de saúde pública. Afirma, no mesmo sentido, que houve ofensa às decisões proferidas nos julgamentos das ADPFs 275 e 1.012. 



    Requer, liminarmente, a cassação do decisum que manteve o bloqueio de verbas contra a reclamante, bem como a revogação das constrições judiciais já efetuadas. No mérito, pugna pela procedência da reclamação, com a confirmação da liminar anteriormente concedida. 



    Devidamente citada, a parte beneficiária apresentou contestação, impugnando inicialmente o pedido de gratuidade de justiça, em razão da ausência do preenchimento das condições para receber o benefício. No mérito, alegou, em síntese, não haver aderência estrita entre os paradigmas invocados e a decisão reclamada, uma vez que ficou comprovado na origem que “os valores que compunham a conta bloqueada não advinham somente de repasses” (doc. 39, p. 3). Sustentou, ainda, não haver perigo de dano porquanto há três anos a reclamante mantém normalmente suas atividades mesmo com os valores já bloqueados. 



    Dispensa-se, no caso concreto, a manifestação da Procuradoria-Geral da República, ante o caráter reiterado da matéria, nos termos do parágrafo único do art. 52 do RISTF.  



    É o relatório. DECIDO.



    Ab initio, pontuo que a reclamação, por expressa determinação constitucional, destina-se a preservar a competência desta Suprema Corte e a garantir a autoridade de suas decisões, ex vi do artigo 102, inciso I, alínea l, além de salvaguardar a estrita observância de preceito constante em enunciado de Súmula Vinculante, nos termos do artigo 103-A, § 3º, ambos da Constituição Federal. 



    Nada obstante já encontrasse previsão na legislação anterior, a reclamação adquiriu especial relevo no atual Código de Processo Civil, enquanto meio assecuratório da observância da jurisprudência vinculante dos Tribunais Superiores e no afã da criação de um sistema de precedentes no processo civil brasileiro. Nesse sentido, o Código passou a prever, além das hipóteses diretamente depreendidas do texto constitucional (art. 988, I, II e III), o cabimento da reclamação para a garantia da “observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência” (artigo 988, IV).   



    Embora tenha sistematizado a disciplina jurídica da reclamação e ampliado em alguma medida seu âmbito de aplicação, o novo diploma processual não alterou a natureza eminentemente excepcional do instituto. Deveras, a excepcionalidade no manejo da reclamação é depreendida a todo tempo da redação do novo CPC, seja pela vedação de sua utilização como sucedâneo de ação rescisória (art. 988, §5º, I), seja pela exigência de prévio esgotamento das instâncias ordinárias, no caso de reclamação fundada na inobservância de tese fixada em recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida (art. 988, §5º, II). 



    A propósito, a jurisprudência desta Suprema Corte fixou diversas condições para a utilização da via reclamatória, de sorte a manter a logicidade do sistema recursal previsto no CPC e evitar o desvirtuamento do objetivo precípuo do Código, de racionalização e diminuição da litigiosidade em massa pela criação do microssistema de julgamento de casos repetitivos. Afirma-se, destarte, por exemplo, (i) a inviabilidade da reclamação para o revolvimento de fatos e provas adjacentes aos processos de origem, (ii) a necessidade de existência de estrita aderência entre a decisão reclamada e o conteúdo do paradigma invocado e (iii) a necessidade de demonstração de teratologia na aplicação de tese firmada sob a sistemática da repercussão geral. Neste sentido, os seguintes precedentes da Primeira Turma da Corte:  



    “Agravo regimental em reclamação. Alegação de violação do entendimento firmado na ADPF nº 828/DF-MC. Reclamação que objetiva o reexame de decisão fundamentada no conjunto fático-probatório dos autos. Sucedâneo recursal. Impossibilidade. Agravo regimental não provido. 1. Por atribuição constitucional, presta-se a reclamação para preservar a competência do STF e garantir a autoridade de suas decisões (art. 102, inciso I, alínea l, da CF/88), bem como para resguardar a correta aplicação das súmulas vinculantes (art. 103-A, § 3º, da CF/88). 2. A reclamação não pode ser utilizada como sucedâneo de recurso ou de ações judiciais em geral, tampouco para reanálise de fatos e provas. Precedentes. 3. Agravo regimental não provido”. (Rcl 50.238 AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe24/05/2022, grifei).   



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E DIREITO TRABALHISTA. AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. COMPETÊNCIA. CAUSA INSTAURADA ENTRE O PODER PÚBLICO E SERVIDOR. VÍNCULO CELETISTA. LEI FEDERAL Nº 11.350/2006. AGENTE COMUNITÁRIO DE SAÚDE E AGENTE DE COMBATE ÀS ENDEMIAS. ALEGADA AFRONTA À ADI 3.395. AUSÊNCIA DE ESTRITA ADERÊNCIA. 1. Agravo interno em reclamação ajuizado em face de decisão que afirmou a competência da Justiça do Trabalho, sob o fundamento de inexistir lei local inserindo os agentes comunitários de saúde no regime estatutário, na forma do art. 8º da Lei nº 11.350/2006. Alegação de violação à ADI 3.395. 2. A decisão da ADI 3.395 refere-se a causas envolvendo o Poder Público e seus servidores públicos, vinculados por relação estatutária ou de caráter jurídico-administrativo. Desse modo, não há relação de estrita aderência entre o ato reclamado e o paradigma invocado, requisito indispensável à propositura da reclamação. 3. Agravo interno a que se nega provimento”. (Rcl 54.159 AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe15/09/2022, grifei).  



    “CONSTITUCIONAL, TRABALHISTA E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. SUPOSTA AFRONTA AO TEMA 932 DA REPERCUSSÃO GERAL. AUSÊNCIA DE TERATOLOGIA. UTILIZAÇÃO DA RECLAMAÇÃO COMO SUBSTITUTIVO DE RECURSOS DE NATUREZA ORDINÁRIA OU EXTRAORDINÁRIA. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. O Tribunal reclamado decidiu em consonância com as diretrizes fixadas pelo Tema 932, pois assentou que em se tratando de embarcações que operam em alto mar, não pode ser considerada como imprevisível, dado o fato de que faz parte, da prática da navegação, a rotina de manter contato com a Capitania dos Portos, que desempenha a função de manter as embarcações avisadas a respeito dos fenômenos climáticos em curso. Nesse sentido, se a embarcação estava realmente equipada com instrumentos de salvamento, estes deveriam ter sido acionados, não havendo prova nos autos nesse sentido. Logo, caracterizado o risco da atividade a ensejar a responsabilização objetiva da reclamada, a esta incumbe responder pela reparação dos danos havidos. 2. Desse modo, cotejando a decisão reclamada com o paradigma de confronto apontado, e respeitado o âmbito cognitivo deste instrumental, não se constata teratologia no ato judicial que se alega afrontar o precedente deste TRIBUNAL. 3. Dessa forma, a postulação não passa de simples pedido de revisão do entendimento aplicado na origem, o que confirma a inviabilidade desta ação. Esta CORTE já teve a oportunidade de afirmar que a reclamação tem escopo bastante específico, não se prestando ao papel de simples substituto de recursos de natureza ordinária ou extraordinária (Rcl 6.880-AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Plenário, DJe de 22/2/2013). 4. Recurso de agravo a que se nega provimento”. (Rcl 54.142 AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe23/08/2022, grifei).  



    Fixadas as premissas, verifico que a presente reclamação tem como fundamento a alegação de ofensa ao que decidido no julgamento das ADPFs 275, 664, e 1.012. 



    Com efeito, o Plenário do Supremo Tribunal Federal tem diversos precedentes no sentido da impossibilidade de bloqueio de verbas sob a disponibilidade de Administração Pública Indireta para a satisfação de créditos trabalhistas – entendimento este que se aplica, a fortiori, à Administração Pública Direta. 



    Neste sentido, por exemplo, se deu o julgamento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 387 (Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe de 25/10/2017). Na ocasião, o Ministro Gilmar Mendes, relator da ADPF, externou em seu voto os riscos da aplicação de medidas constritivas de bens às empresas prestadoras de serviços essenciais ao Estado, pontuando que “ordens de bloqueio, penhora e liberação de valores da conta única do estado de forma indiscriminada, fundadas em direitos subjetivos individuais, podem significar retardo/descontinuidade de políticas públicas ou desvio da forma legalmente prevista para a utilização de recursos públicos”. 



    Por outro lado, na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 275, impugnava-se decisão judicial proferida pela Justiça do Trabalho, que determinou o bloqueio de valores disponíveis ao Estado da Paraíba, recebidos em razão de convênio firmado com a União, para a satisfação de crédito trabalhista em favor de empregado público vinculado a ente da Administração Indireta estadual. Eis a ementa do julgado em questão:



    “CONSTITUCIONAL. ADPF. BLOQUEIO DE RECEITAS PÚBLICAS POR DECISÕES JUDICIAIS. CRÉDITOS TRABALHISTAS DEVIDOS POR ENTE DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA. INDEPENDÊNCIA ENTRE OS PODERES E LEGALIDADE ORÇAMENTÁRIA. ARGUIÇÃO PROCEDENTE. 1. Decisões judiciais que determinam o bloqueio, penhora ou liberação de receitas públicas, sob a disponibilidade financeira de entes da Administração Pública, para satisfação de créditos trabalhistas, violam o princípio da legalidade orçamentária (art. 167, VI, da CF), o preceito da separação funcional de poderes (art. 2º c/c art. 60, § 4º, III, da CF), o princípio da eficiência da Administração Pública (art. 37, caput, da CF) e o princípio da continuidade dos serviços públicos (art. 175, da CF). Precedente firmado no julgamento da ADPF 387 (Rel. Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 23/3/2017). 2. Arguição conhecida e julgada procedente”. (ADPF 275, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 27/06/2019).



    Como se vê, naquela oportunidade, o Plenário desta Corte conheceu da arguição e julgou-a procedente, para afirmar a impossibilidade de constrição judicial (bloqueio, penhora ou liberação em favor de terceiros) de receitas que estejam sob a disponibilidade do Poder Público. Ao julgar procedente a arguição, o Plenário deste Supremo Tribunal Federal entendeu que o bloqueio de verbas públicas pela justiça trabalhista viola princípios de envergadura constitucional, tais como o da legalidade orçamentária, da separação funcional de poderes, da eficiência da Administração Pública e da continuidade dos serviços públicos. 



    É de se salientar que, naquela assentada, o Ministro Alexandre de Moraes, relator da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 275, externou em seu voto os riscos da aplicação de medidas constritivas de receitas públicas, pontuando que “não poderia o Juízo trabalhista, por mera comodidade da execução, determinar medida que acarreta gravame para as atividades administrativas e financeiras do Estado. Se nem ao próprio Poder Executivo é dado remanejar receitas públicas ao seu livre arbítrio, quanto mais se mostra temerário que o Poder Judiciário o faça, pois lhe falta capacidade institucional para avaliar os impactos desses bloqueios e sequestros de verbas sobre a atividade administrativa e a programação financeira do ente ”. No mesmo sentido, se deu o julgamento da ADPF 485, cuja ementa transcreve-se: 



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSO CONSTITUCIONAL. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. BLOQUEIO, PENHORA E SEQUESTRO DE VERBAS PÚBLICAS PELA JUSTIÇA DO TRABALHO. CABIMENTO DA ADPF PARA IMPUGNAR ATO JURISDICIONAL.



    1. Arguição proposta pelo Governador do Amapá contra decisões judiciais proferidas sob a jurisdição do TRT-8ª Região que determinaram o bloqueio, a penhora e/ou o sequestro de verbas estaduais, ao fundamento de que os valores em questão constituiriam créditos devidos pelo Estado a empresas que são rés em ações trabalhistas.



    2. As decisões judiciais se enquadram na definição de ‘ato do poder público’ de que trata o caput do art. 1º da Lei nº 9.882/1999, o que as sujeita ao controle concentrado de constitucionalidade via ADPF. A jurisprudência desta Corte firmou-se no sentido de que o requisito da subsidiariedade é satisfeito quando inexiste, no caso, outro meio processual eficaz para sanar a lesão a preceito fundamental de forma ampla, geral e imediata. Precedentes.



    3. Atos de constrição praticados pela Justiça do Trabalho sobre verbas públicas, sob alegação de que as empresas reclamadas deteriam créditos a receber da administração estadual. Violação do contraditório, da ampla defesa, do princípio do juiz natural, do sistema de precatórios e da segurança orçamentária. Precedentes.



    4. Conversão da apreciação da liminar em exame de mérito, para julgar procedente o pedido, com fixação da seguinte tese: ‘Verbas estaduais não podem ser objeto de bloqueio, penhora e/ou sequestro para pagamento de valores devidos em ações trabalhistas, ainda que as empresas reclamadas detenham créditos a receber da administração pública estadual, em virtude do disposto no art. 167, VI e X, da CF, e do princípio da separação de poderes (art. 2º da CF)’.” (ADPF 485, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe de 4/02/2021, grifei).



    Insta destacar que no julgamento da ADPF 664, o Plenário desta Corte, na mesma linha dos julgados anteriores, consignou que a constrição judicial de verbas públicas oriundas do Fundo Estadual de Saúde em contas vinculadas a contratos de gestão ou termos de parceria para a execução de ações de saúde pública com entidades do terceiro setor viola os princípios da continuidade dos serviços públicos, da eficiência da Administração Pública, da legalidade orçamentária e da separação de poderes. Confira-se: 



     “CONSTITUCIONAL. FINANCEIRO. CONSTRIÇÃO DE RECEITAS PÚBLICAS POR DECISÕES JUDICIAIS. RECURSOS DE FUNDO ESTADUAL DE SAÚDE DESTINADOS À EXECUÇÃO DE ATIVIDADES VIA CONTRATOS DE GESTÃO FIRMADOS PELO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO COM ENTIDADES DE TERCEIRO SETOR. INDEPENDÊNCIA ENTRE OS PODERES E LEGALIDADE ORÇAMENTÁRIA. ARGUIÇÃO JULGADA PROCEDENTE. 1. Decisões judiciais que determinam o bloqueio, penhora ou liberação, para satisfação de créditos trabalhistas, de receitas públicas oriundas do Fundo Estadual de Saúde objeto de contratos de gestão firmados entre o Estado do Espírito Santo e entidades de terceiro setor violam o princípio da legalidade orçamentária (art. 167, VI, da CF), o preceito da separação funcional de poderes (art. 2º c/c art. 60, § 4º, III, da CF), o princípio da eficiência da Administração Pública (art. 37, caput, da CF) e o princípio da continuidade dos serviços públicos (art. 175 da CF). Precedentes: ADPF 275, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 17/10/2018, DJe de 27/6/2019; ADPF 556, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 14/2/2020, DJe de 6/3/2020; ADPF 620-MC-Ref, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 3/4/2020, DJe de 12/5/2020; ADPF 484, Rel. Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 4/6/2020, pendente publicação de acórdão; entre outros julgados. 2. Medida Cautelar confirmada e ação julgada procedente.” (ADPF 664, Tribunal Pleno, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe de 04/05/2021 - grifei)



    Assim como os paradigmas anteriormente citados, esta Corte julgou inconstitucionais as decisões que determinam indevidamente a constrição de valores afetos à execução dos serviços de saúde para o pagamento de despesas não relacionadas aos contratos de gestão. Eis o teor do julgado proferido na ADPF 1.012: 



    “CONSTITUCIONAL. ADPF. BLOQUEIO DE RECEITAS PÚBLICAS VINCULADAS A CONTRATO DE GESTÃO PARA CONSECUÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES DO STF. 



    1. O Supremo Tribunal Federal possui jurisprudência consolidada no sentido de vedar o bloqueio, penhora ou liberação, de receitas públicas, vinculadas a contratos de gestão firmados entre o poder público e entidades do terceiro setor para a prestação de serviços públicos de saúde. 



    2. Precedentes do STF nas ADPFs nº. 275, 620 e 664, dentre outras. 



    3. Em respeito aos princípios da separação de poderes, legalidade orçamentária, eficiência administrativa e continuidade dos serviços públicos, mostram-se inconstitucionais decisões judiciais que determinam a constrição de receitas que compõem o patrimônio público e estão afetas à execução de serviços de saúde, direcionando-as, indevidamente, para o pagamento de despesas estranhas ao objeto dos contratos de gestão. 



    4. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental que se julga procedente” (ADPF 1.012, Rel Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe de 19/12/2022 - grifei). 



    In casu, impugna-se decisão judicial que determina o bloqueio imediato de receitas de entidade do terceiro setor, oriundas de repasses públicos, vinculadas a termos de parceria para aplicação compulsória em saúde, com a finalidade de garantir a satisfação das verbas pleiteadas pela beneficiária. Dessarte, verifica-se que o caso dos autos guarda evidente relação de semelhança com a hipótese fática subjacente às ADPF´s 275, 664 e 1.012, subordinando-se, portanto, aos efeitos vinculantes das decisões proferidas naqueles feitos. 



    Saliente-se que, nos precedentes acima citados, o Supremo Tribunal Federal assentou a existência de periculum in mora inerente ao bloqueio indevido de recursos públicos para a satisfação de créditos individuais, na medida em que referidas constrições podem comprometer a prestação de serviços públicos essenciais para a coletividade em geral. Trata-se de entendimento corolário da constatação de que a garantia de direitos sociais a prestações materiais demanda, como regra, custos elevados e de que os recursos estatais são, por definição, escassos, de modo que a realização destes direitos fica submetida invariavelmente a escolhas alocativas.



    Cito, em casos análogos aos dos autos, as seguintes decisões monocráticas: Rcl 66.011, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 5/4/2024, Rcl 63.590, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe de 13/11/2023, Rcl 63.838, Rel.ª Min.ª Cármen Lúcia, DJe de 21/11/2023, Rcl 65.210, Rel. Min. Cristiano Zanin, DJe de 29/5/2024, Rcl 67.534, Rel. Min. Nunes Marques, DJe de 3/6/2024, Rcl 61.859, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe de 7/5/2024. E ainda, o seguinte acórdão da Primeira Turma: 



    “REFERENDO EM MEDIDA CAUTELAR EM RECLAMAÇÃO. BLOQUEIO DE RECURSOS DE ORGANIZAÇÃO SOCIAL. CONTAS VINCULADAS A CONTRATOS DE GESTÃO PARA EXECUÇÃO DE AÇÕES DE SAÚDE PÚBLICA. DESCUMPRIMENTO DAS TESES FIXADAS NAS ADPF nº 275, nº 664 E nº 1.012. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES, DA EFICIÊNCIA E DA CONTINUIDADE DOS SERVIÇOS PÚBLICOS. MEDIDA CAUTELAR REFERENDADA. 



    1. Na ADPF 664, esta Corte declarou a inconstitucionalidade das decisões judiciais que determinam o bloqueio de verbas públicas destinadas à saúde em contas vinculadas a contratos de gestão para execução de ações de saúde pública. 



    2. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal não admite o bloqueio indiscriminado de verbas públicas por meio de decisões judiciais, sob pena de afronta ao art. 167, VI, da CF, e ao modelo constitucional de organização das finanças públicas, ao princípio da separação dos poderes (art. 2º, CF), ao princípio da eficiência (art. 37, caput, CF) e ao princípio da continuidade dos serviços públicos (art. 175, CF). 



    3. Medida cautelar referendada” (Rcl 66.527-MC-Ref, Rel. Min. Flávio Dino, Primeira Turma, DJe de 6/5/2024).



    Ex positis, JULGO PROCEDENTE a presente reclamação para determinar a cassação da decisão que determinou o bloqueio de verbas sob a disponibilidade do reclamante, proferida nos autos do Processo nº 0123295-37.2021.8.19.0001, com fundamento nos artigos 992 do CPC e 161 do RISTF. 



    Publique-se.      



    Brasília, 16 de julho de 2024.  



Ministro LUIZ FUX



Relator



Documento assinado digitalmente