Tribunal: STF
Processo: RE 1528151
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-12-19
Data de publicação: 2024-12-19

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos. 



    Trata-se de recurso extraordinário interposto com fundamento no artigo 102, inciso III, alínea “a”, da Constituição Federal, contra acórdão proferido pela Quinta Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região, assim ementado:



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SANÇÕES. PRESCRIÇÃO. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. POSSIBILIDADE DE PROSSEGUIMENTO DO FEITO. TEMA 1089 DO STJ. LEGITIMIDADE DO MPF. EFEITOS INFRINGENTES. 



    1. Embargos de declaração opostos pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL em face do acórdão que deu provimento ao agravo de instrumento, ‘para reformar a decisão agravada, mantendo a extinção do feito com resolução do mérito, (...), no que tange ao ato de improbidade administrativa, pelo fato de restar caracterizada a prescrição e, em relação ao pedido de ressarcimento ao erário, julgar extinto o feito sem resolução de mérito, por ilegitimidade ativa do MPF, e, por via de consequência, promover-se o desbloqueio de todos os bens antes bloqueados nos autos originários.’ 



    2. A 1ª turma do Supremo Tribunal Federal - STF, quando do julgamento da Rcl 15724 AgR-ED, assentou que ‘são cabíveis embargos de declaração, com efeitos infringentes, para que a decisão embargada seja reajustada de acordo com a jurisprudência firmada em teses que o Supremo Tribunal Federal e o Superior Tribunal de Justiça adotarem’ (Rcl 15.724 AgR-ED, relator(a): Rosa Weber, Relator(a) p/ Acórdão: Alexandre de Moraes, 1ª turma, julgado em 5/5/20, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-151 Divulg 17/6/20 Public 18/6/20). 



    3. No presente caso, é aplicável o Tema Repetitivo 1089 do STJ, segundo o qual: ‘Na ação civil pública por ato de improbidade administrativa é possível o prosseguimento da demanda para pleitear o ressarcimento do dano ao erário, ainda que sejam declaradas prescritas as demais sanções previstas no art. 12 da Lei 8.429/92.’ 



    4. Essa é a exata hipótese aqui tratada. Em razão disso, deve prosseguir o feito quanto à pretensão de ressarcimento ao erário, com fins de apuração de eventual dolo na conduta da ré, conforme posto na decisão agravada. 



    5. Embargos de declaração providos, para, conferindo-lhes efeitos infringentes, negar provimento ao agravo de instrumento, mantendo a decisão agravada.”



    Opostos embargos de declaração, foram desprovidos.



    Sustenta a recorrente violação dos artigos 5º, incisos XXXVII, LIII e LIV, 37, § 5º, 109, inciso I, e 129, inciso IX, da Constituição Federal.



    Aduz que “o acórdão recorrido permite que uma ação de improbidade – para a qual o MPF é legítimo –, se transforme em ação de ressarcimento ao erário, para a qual o único legitimado é a respectiva entidade de advocacia pública”.



    Alega que, “ao reconhecer a prescrição do ato de improbidade (reconhecida, expressamente, tanto pelo RECORRIDO, quando pelo Juízo primevo e, ainda, pela respectiva instância recursal) -, altera-se tudo: (i) a LEGITIMIDADE, que se traduz no ‘INTERESSE DE AGIR’ para buscar o ressarcimento ao Erário que, no caso dos autos, JAMAIS SERIA DO MPF (e sim do órgão federal e estadual de advocacia pública); (ii) o RITO PROCESSUAL, eis que as ações para a apuração de conduta passível de ressarcimento ao Erário são totalmente diversas da ação de improbidade (iii) o REGIME PRESCRICIONAL, eis que numa verdadeira situação ‘KAFKANIANA’ a Recorrente, agora, no curso da demanda, é surpreendida com a alteração do regime de seu julgamento e, pior, com a sua imprescritibilidade”.



    Defende que “não se pode pretender conjugar-se no ‘rito de uma ação de improbidade’ - com dezenas de Réus, onde se aplica uma legislação específica, com apuração de condutas e penas específicas (‘LIA’ e ‘nova LIA’) e cujo objeto é específico inclusive com instrução probatória específica -, o rito ordinário de uma ação para apuração de conduta ‘ressarcitória’”.



    Afirma que “a ação civil pública de ressarcimento e a de improbidade administrativa ostentam caráter e finalidades diversas” e que “a Lei de Improbidade é cristalina ao vincular eventual pedido de ressarcimento a uma pretensão punitiva (com a aplicação das sanções previstas na Lei de improbidade)”.



    Ressalta que, “ao extinguir a ação originária em face da Recorrente, reconhecendo-se a PRESCRIÇÃO, verifica-se a inadequação da via eleita, para prosseguir-se com esta no polo passivo, numa ação de improbidade, onde há dezenas de outros réus, nos mesmos autos, que respondem por improbidade -, misturando ritos e sanções específicas e que, inclusive da matéria aplicável, sequer o dolo é exigido para a sua configuração!”.



    Alega, também, contrariedade ao “princípio do juiz natural, uma vez que a Recorrente passou a responder a ‘nova’ e ‘distinta’ ação sem qualquer observância às regras de competência e distribuição”, bem como “ao permitir – de fato e de ‘direito’ – a imprescritibilidade das ações, a decisão recorrida sepulta o princípio da duração razoável do processo”.



    Assevera que “o acórdão impugnado viola o § 5º do artigo 37 da CRFB, pois pretende possibilitar que alguém que não pode mais ser condenado pela prática de ato de improbidade, tenha utilizada contra si a imprescritibilidade que – na forma decidida pelo STF – só se aplica exatamente aos que tenham sido condenados por ato doloso de improbidade administrativa”.



    Pleiteia a reforma do acórdão recorrido “a fim de restabelecer o acórdão anterior que – face ao reconhecimento da prescrição pela decisão de 1ª instância – havia reformado a decisão agravada de 1ª instancia, mantendo a extinção do feito com resolução do mérito, em relação à Recorrente MARIA CRISTINA AMORIM GOMES, no que tange ao ato de improbidade administrativa, e, em relação ao pedido de ressarcimento ao erário, julgado extinto o feito sem resolução de mérito”.



    Instado a se manifestar, opina o Ministério Público Federal, em parecer da lavra da ilustrada Subprocuradora-Geral da República Dra. Elizeta Maria de Paiva Ramos, pelo “conhecimento e desprovimento do recurso extraordinário”. Referida manifestação está assim ementada:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRESCRIÇÃO. MATÉRIA QUE FOI OBJETO DE DEBATE E JULGAMENTO NOS AUTOS DO RE Nº 852.475/SP (TEMA 897) PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, O QUAL ASSENTOU A IMPRESCRITIBILIDADE DAS AÇÕES DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO, FUNDADAS NA PRÁTICA DE ATO DOLOSO TIPIFICADO NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. 



    POSICIONAMENTO ADOTADO PELA CORTE A QUO, AO PROLATAR O ACÓRDÃO QUE PROVEU OS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO MINISTERIAIS, EM SINTONIA COM A ORIENTAÇÃO JURISPRUDENCIAL DA SUPREMA CORTE. 



    PARECER PELO CONHECIMENTO E DESPROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.”



    Decido.



    Pois bem. O Plenário desta Corte, ao examinar o RE nº 852.475/SP, da relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, concluiu pela existência da repercussão geral da matéria constitucional versada nestes autos. O assunto corresponde ao tema 897 da Gestão por Temas da Repercussão Geral do portal do STF na internet e trata da prescritibilidade, ou não, da ação de ressarcimento ao erário fundada em ato tipificado como ilícito de improbidade administrativa.



    Em 08/08/2018, o Pleno desta Corte, ao julgar o mérito desse recurso, fixou a seguinte tese:  



    “São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa.”  



    Aplicando essa orientação, anotem-se os seguintes julgados:



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Constitucional. 3. Ação Civil Pública de ressarcimento ao erário. Imprescritibilidade. Ato doloso de improbidade administrativa. 4. Precedente do Supremo Tribunal Federal: RE-RG 852.475, de relatoria do Min. Alexandre de Moraes, redator Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 25.3.2019 (tema 897). Súmula 279/STF. 5. Negado provimento ao agravo regimental” (ARE nº 1.146.774/MG-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 1º/12/2021).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. IMPRESCRITIBILIDADE: TEMA 897 DA REPERCUSSÃO GERAL. ALEGADA PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA: IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ARE nº 1.248.090/SP-AgR, Segunda Turma, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJe de 14/05/2020).



    No caso dos autos, o Tribunal de origem deu provimento aos embargos de declaração opostos pelo Ministério Público Federal para, conferindo-lhes efeitos infringentes, negar provimento ao “agravo de instrumento interposto por MARIA CRISTINA AMORIM GOMES contra decisão que, nos autos da Ação Civil Pública nº 0002152-32.2012.4.02.5101, tendo em vista a prática de ato de improbidade administrativa, julgou extinto o processo com exame do mérito em razão da prescrição, com fulcro no art. 487, inciso II, c/c art. 354, ambos do Código de Processo Civil, no que se refere às sanções da Lei nº 8.429/92, e determinou o prosseguimento do feito quanto à pretensão de ressarcimento ao erário, com fins de apuração de eventual dolo na conduta da ré”.



    Para melhor exame da controvérsia, transcrevo os seguintes excertos do voto condutor do acórdão recorrido:



    “Conforme relatado, trata-se de embargos de declaração opostos pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL em face do acórdão (Evento 36) que deu provimento ao agravo de instrumento, para, nos autos da Ação Civil Pública nº 0002152-32.2012.4.02.5101, tendo em vista a prática de ato de improbidade administrativa, manter a extinção do feito com resolução do mérito, em relação à MARIA CRISTINA AMORIM GOMES, no que tange ao ato de improbidade administrativa, pelo fato de restar caracterizada a prescrição e, em relação ao pedido de ressarcimento ao erário, julgar extinto o feito sem resolução de mérito, por ilegitimidade ativa do MPF e, por via de consequência, promover-se o desbloqueio de todos os bens antes bloqueados nos autos originários.



    (...)



    No presente caso, aplicável o Tema Repetitivo 1089 do STJ, segundo o qual: ‘Na ação civil pública por ato de improbidade administrativa é possível o prosseguimento da demanda para pleitear o ressarcimento do dano ao erário, ainda que sejam declaradas prescritas as demais sanções previstas no art. 12 da Lei 8.429/92.’ 



    Essa é a exata hipótese aqui tratada. Em razão disso, deve prosseguir o feito quanto à pretensão de ressarcimento ao erário, com fins de apuração de eventual dolo na conduta da ré, conforme posto na decisão agravada.”



    Nesse contexto, verifica-se que a Corte de origem, ao reconhecer que a prescrição das sanções de caráter político-administrativas previstas na Lei de Improbidade Administrativa não atinge a ação de ressarcimento ao erário, não se afastou do entendimento firmado pelo Plenário desta Suprema Corte no referido paradigma de repercussão geral (Tema nº 897).



    Sobre esse tema, cabe registrar o recente julgamento proferido pela Primeira desta Corte nos autos do ARE nº 1.475.101/SP, ocasião na qual, por unanimidade de votos, foi dado provimento ao agravo regimental interposto pelo Ministério Público do Estado de São Paulo para determinar o prosseguimento da ação de ressarcimento ao erário, nos termos do art. 37, § 5º, da Constituição e em conformidade com a Tese de Repercussão Geral fixada por esta Corte no Tema nº 897, obedecidos os princípios do contraditório e da ampla defesa para fins de aferição da existência ou não de prova da responsabilidade subjetiva do recorrido pela prática de ilícito doloso de improbidade administrativa.



    Nesse julgamento, restou consignado que o acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, em exegese inovadora quanto ao teor referida tese de repercussão geral fixada por esta Corte no Tema nº 897, concluiu que a ação de ressarcimento ao erário somente seria imprescritível em caso de condenação por ato de improbidade administrativa. Para a Corte a quo, por ter sido declarada, no primeiro grau, a prescrição das sanções de improbidade administrativa, a ação de ressarcimento ao erário também teria sido atingida pela prescrição. 



    Entretanto, a tese fixada em sede de Repercussão Geral por esta Suprema Corte não alude à necessidade de prévia condenação do agente por ato de improbidade administrativa, para o reconhecimento da imprescritibilidade da ação de ressarcimento ao erário.



    O que se exige é que o dano ao erário decorra de ato doloso de improbidade administrativa. Ainda que o ato ímprobo esteja prescrito – ou seja, mesmo que não sejam mais aplicáveis ao agente as sanções previstas pela Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/92) –, sua responsabilidade subjetiva pela prática ilícita dolosa pode ser devidamente comprovada, mediante contraditório e ampla defesa, na ação de ressarcimento ao erário, que não é alcançada pela prescrição das sanções de improbidade.



    Neste sentido, confira-se a ementa do acórdão proferido no RE nº 852.475/SP, feito paradigma do Tema nº 897 da Repercussão Geral:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO ADMINISTRATIVO. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. IMPRESCRITIBILIDADE. SENTIDO E ALCANCE DO ART. 37, §5º, DA CONSTITUIÇÃO. 



    1. A prescrição é instituto que milita em favor da estabilização das relações sociais. 



    2. Há, no entanto, uma série de exceções explícitas no texto constitucional, como a prática dos crimes de racismo (art. 5º, XLII, CRFB) e da ação de grupos armados, civis ou militares, contra a ordem constitucional e o Estado Democrático (art. 5º, XLIV, CRFB). 



    3. O texto constitucional é expresso (art. 37, § 5º, CRFB) ao prever que a lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos na esfera cível ou penal, aqui entendidas em sentido amplo, que gerem prejuízo ao erário e sejam praticados por qualquer agente. 



    4. A Constituição, no mesmo dispositivo (art. 37, § 5º, CRFB) decota de tal comando para o Legislador as ações cíveis de ressarcimento ao erário, tornando-as, assim, imprescritíveis. 



    5. São, portanto, imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa. 



    6. Parcial provimento do recurso extraordinário para (i) afastar a prescrição da sanção de ressarcimento e (ii) determinar que o tribunal recorrido, superada a preliminar de mérito pela imprescritibilidade das ações de ressarcimento por improbidade administrativa, aprecie o mérito apenas quanto à pretensão de ressarcimento” (DJe de 23/03/2019 - grifei).



    Por esclarecedor, transcrevo o seguinte trecho do voto proferido pela Ministra Cármen Lúcia nos autos do mencionado ARE nº 1.475.101/SP-AgR, que bem aborda a questão:



    “Em nenhum momento do julgamento do Tema 897, os integrantes da corrente majoritária aderiram à tese de que, para o reconhecimento da imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário, fazia-se necessária a existência de condenação prévia do réu por improbidade administrativa. 



    Esse entendimento, com a devida vênia, tornaria inócua a tese fixada por este Supremo Tribunal no Recurso Extraordinário n. 852.475, já que pressuporia o ajuizamento de uma ação por ato de improbidade administrativa antes do transcurso do prazo prescricional. 



    (…) 



    Para a imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento de dano ao erário, portanto, basta que, na própria ação ajuizada visando ao ressarcimento ao erário, haja o reconhecimento de que o ato que ocasionou o dano configura improbidade administrativa” (grifei)



    Corroborando essa conclusão, o seguinte trecho da fundamentação do parecer da douta Procuradoria-Geral da República, que adoto como razões de decidir, ao estilo do que é praxe na Corte, quando a qualidade das razões permitem sejam subministradas pelo relator (Cf. ACO 804/RR, Relator Ministro Ayres Britto, DJ 16/06/2006; AO 24/RS, Relator Ministro Maurício Corrêa, DJ 23/03/2000; RE 271771/SP, Relator Ministro Néri da Silveira, DJ 01/08/2000):



    “De mais a mais, o Excelso Pretório, ao examinar o RE nº 852.475/SP, da relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, assentou a existência da repercussão geral da questão constitucional versada naqueles autos, consistente no Tema nº 897 relativo à prescritibilidade, ou não, da ação de ressarcimento ao erário fundada em ato tipificado como ilícito de improbidade administrativa. 



    Nesse contexto, o Plenário da Suprema Corte, em sede julgamento realizado em 8.8.2018, fixou a tese de que ‘são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa.’ 



    Por conseguinte, vale citar os seguintes julgados que foram prolatados nesse sentido:



    (...)



    Feitas tais considerações, é indene de dúvidas que a pretensão recursal não há como ser acolhida, pois o Tribunal Regional Federal da 2ª Região proveu os aclaratórios ministeriais, de efeitos infringentes, com perspicácia jurídica, sob a seguinte motivação, in litteris:



    (...)



    Com efeito, o Tribunal a quo, ao formar a compreensão de que a prescrição das sanções de caráter político-administrativas previstas na Lei de Improbidade Administrativa não alcança a ação de ressarcimento ao erário, seguiu a convicção firmada pelo Excelso Pretório no referido paradigma de repercussão geral (Tema nº 897).”



    Tratando especificamente do tema em questão, anote-se, também, a seguinte decisão monocrática pela qual dei provimento a recurso extraordinário interposto pelo Ministério Público do Estado de São Paulo: RE nº 1.252.882/SP, de minha relatoria, DJe de 09/11/2022, transitada em julgado em 02/12/2022.



    Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso. Sem majoração da verba honorária, tendo em vista a ausência de fixação pela origem.



    Publique-se. 



    Brasília, 19 de dezembro de 2024.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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