Tribunal: STF
Processo: ARE 1509233
Classe: ARE
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-09-11
Data de publicação: 2024-09-11

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. O Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA formalizou, com base na alínea ‘a’ do inciso III do art. 102 da Constituição Federal, recurso extraordinário (eDOC 258) contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 4ª Região (eDOC 237) que, confirmado em embargos de declaração, foi assim ementado:



    DIREITO ADMINISTRATIVO. DIREITO AMBIENTAL. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LEGITIMIDADE ATIVA. CONCEITOS DE DIREITO AMBIENTAL E ORDENAMENTO JURÍDICO CORRESPONDENTE. BASES DE DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO. UNIDADES DE CONSERVAÇÃO (UCS). ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE (APPS). BIOMA MATA ATLÂNTICA. ZONA COSTEIRA. COSTÕES ROCHOSOS. TERRENOS DE MARINHA. ÁREA NON AEDIFICANDI. MEIO AMBIENTE CULTURAL. COMUNIDADE TRADICIONAL. PROTEÇÃO. 



    1. Legitimidade ativa do MPF, pois o caso envolve a proteção do meio ambiente cultural, protegido pelos pescadores artesanais, integrantes da Comunidade Tradicional de Pescadores do Araçá, em Porto Belo. Não se trata de proteção dos valores pecuniários dispendidos pelos pescadores, mas do território tradicionalmente ocupado pelas famílias tradicionais há, no mínimo, duzentos anos. 



    2. Existe um emaranhado de normas ambientais a nível constitucional, legal e infralegal; de âmbito nacional, federal, estadual e municipal, com inúmeros pormenores e sutilezas. 



    3. O brocardo iura novit curia (o juiz conhece o Direito) reconhece o papel do juiz de dominar a matéria legal. Isto é: o juiz conhece o Direito, devendo investigá-lo caso não o conheça. 



    4. É essencial desfazer o conflito aparente dentro do emaranhado de normas constitucionais, federais e municipais citadas pelas partes, devendo-se harmonizá-las. 



    5. É certo que, em havendo conflito aparente entre tais normas, aplica-se aquela que confere maior proteção ao meio ambiente, por aplicação do brocardo in dubio pro natura. Assim, a questão a ser posta, caso a caso, resume-se a descobrir se há, em qualquer das esferas federativas, uma norma impondo proteção integral à área objeto de cada lide. 



    6. O art. 225, III, da Constituição Federal de 1988 foi regulamentado pela Lei federal nº 9.985/2000, a qual instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC), estabelecendo critérios e normas para criação, implantação e gestão das UCs. 



    7. As unidades de conservação dividem-se em dois grupos: Unidades de Proteção Integral e Unidades de Uso Sustentável. 



    8. Existem cinco categorias de Unidades de Proteção Integral: Estação Ecológica; Reserva Biológica; Parque Nacional; Monumento Natural e Refugio de Vida Silvestre. 



    9. Existem sete categorias de Unidades de Uso Sustentável: Área de Proteção Ambiental; Area de Relevante Interesse Ecológico; Floresta Nacional; Reserva Exirativista; Reserva de Fauna; Reserva de Desenvolvimento Sustentável e Reserva Particular do Patrimônio Natural. 



    10. As unidades de conservação não decorrem de lei diretamente, dependendo de ato expresso para sua criação. 



    11. As áreas de preservação permanente, por decorrerem diretamente de lei, não requerem a sua inclusão em uma área de especial proteção ambiental prevista em uma das doze espécies de unidade de conservação. 



    12. As APPs não pertencem necessariamente, digamos, a um parque nacional ou a uma estação ecológica, mas, em cada lugar em que se manifestarem de fato, serão protegidas por desempenharem alguma função ambientalmente relevante. 



    13. As APPs decorrem de uma situação fática. Onde quer que se constate uma das hipóteses legais vigentes aplicáveis à região para constatação de APP, haverá uma APP. 



    14. Para haver uma APP, uma lei deve indicar expressamente que tal situação ambiental será considerada "área de preservação permanente". Não se pode deduzir que uma área ou um bioma seriam uma APP apenas porque uma norma prevê que um bioma "será protegido". 



    15. O simples fato de a Lei 7.661/88 prever que o PNGC deverá "dar prioridade" à proteção de certos biomas não significa que a Lei nº 7.661/88 tornou-os APPs. Inferir tal conclusão encontra-se em afronta ao texto da mencionada lei. 



    16. A utilização e proteção da vegetação nativa do Bioma Mata Atlântica foram regulamentadas pela Lei nº 11.428, de 22 de dezembro de 2006. 



    17. A Lei da Mata Atlântica traz restrições quanto a corte e supressão da vegetação primária ou nos estágios avançado e médio de regeneração do Bioma Mata Atlântica, ou ainda da utilização da floresta para fins de interesse público e pesquisa. Para tanto, exige que se obtenha as licenças ambientais adequadas para tal. Não há, neles, previsão de inclusão de tais vegetações como área de preservação permanente, apesar de haver restrições para o corte. 



    18. Não há proteção, de forma automática, enquanto área de proteção integral do ponto de vista ambiental, da Zona Costeira, em decorrência do simples fato de ser Zona Costeira. 



    19. A Zona Costeira integra o patrimônio nacional (art. 225, § 4º, da CF). Entretanto, ausente uma APP ou uma UC, um terreno costeiro pode não estar sujeito a uma proteção ambiental de caráter integral. 



    20. Para intervenções na Zona Costeira terrestre é necessário o licenciamento ambiental. 



    21. Os terrenos de marinha são regulamentados pelo Decreto-lei nº 9.760/46, o qual dispõe sôbre os bens imóveis da União. Trata-se de uma questão de direito real e não de direito ambiental. 



    22. Se uma área está situada em terreno de marinha, isso não implica necessariamente eventual configuração de APP na região, pois sua qualificação de terreno de marinha decorre do direito real, e as APPs decorrem de previsões legais em direito ambiental. 



    23. Área non aedificandi são faixas de terra em que é proibido construir, como por exemplo em margens de rodovias e constituem conceito pertencente ao Direito Urbanístico. 



    24. Não se pode deduzir que uma área ou um bioma seriam uma APP apenas porque uma norma prevê que um bioma "será protegido", ou que "será priorizada a proteção" de uma determinada floresta. A área de preservação permanente não é presumida, e pode decorrer de lei de qualquer das esferas federativas. Havendo conflito aparente de normas, aplica-se a que melhor proteger o meio ambiente - in dubio pro natura. 



    25. Atualmente não há previsão do costão rochoso como APP em esfera federal, mas isso pode ser caracterizado na esfera estadual ou municipal, a ser avaliado caso a caso. 



    26. A Área de Proteção Ambiental (APA) não equivale a APP. 



    27. O patrimônio cultural brasileiro é constituído pelos bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação e à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira. Entre esses bens estão as formas de expressão, os modos de criar, fazer e viver, as obras, objetos, documentos, edificações e demais espaços destinados às manifestações artístico-culturais (art. 216, CF). 



    28. A concepção de meio ambiente cultural, delineada a partir dessa proteção constitucional, também fundamenta a proteção desses grupos e permite aglutinar, em um mesmo bem jurídico (meio ambiente), todos os aspectos envolvidos. 



    29. Manutenção integral da sentença que reconheceu a hipótese de exceção à aplicação legal das normas protetoras de área de preservação permanente, dada a preponderância dos princípios constitucionais da razoabilidade/proporcionalidade, em prol da manutenção, no local, de todo o patrimônio sociocultural ali presente e reconhecido formalmente pela legislação local. 



    30. Sem honorários, pois se trata de ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público Federal (art.18 da Lei 7.347/85). 



    Sustentando violação aos art. 225, § 1º, I, III e VII, e §§ 2º, 3º e 4º, da Constituição Federal, o IBAM alegou, em síntese, que:



    Trata-se acórdão regional que manteve a sentença a quo que anulou o auto de infração lavrado pela autarquia. 



    […]



    O auto de infração não foi lavrado contra todos os moradores da respectiva APA, e muito menos tem por objetivo atacar o direito de moradia daqueles moradores que, de acordo com a própria lei, obtiveram o direito de residir no interior de uma APA, mas contra um morador específico que mormente tenha direito de morar em área de proteção ambiental, continua submetido aos comandos e exigências legais, como no caso concreto em que o morador – autor da infração – mormente tenha o direito de ali residir deve obter a autorização do órgão competente para suprimir vegetação. 



    Afinal a proteção constitucional ao Bioma Mata Atlantica nos termos do §4 do art. 225 da CF, determina expressamente que a utilização desses espaços seja realizada conforme a Lei. Se a Lei determina que para suprimir vegetação é necessária autorização do órgão estadual, a supressão da vegetação em Mata Atlântica, sem a respectiva autorização importa no dever também outorgado pelo §3 do art. 225 da CF, de sujeitar os infratores ás sanções administrativas.



    […]



    Há ainda que referir, não obstante a omissão da corte regional indicada no item um desta preliminar que a construção realizada pelo infrator é recente, ou seja, dois anos antes do auto de infração, e por tal razão não justifica a o fundamento da preservação da tradicionalidade das comunidades afetadas, uma vez que tão somente o direito de individual do infrator foi afetado. 



    […]



    No caso dos autos o afastamento do auto de infração lavrado pela autarquia violam o art. 225 §1, I, III VII §2 §3 §4 da CF. A autarquia nos termos do preceitos constitucionais tem o dever constitucional de manter no seio da sociedade o meio ambiente equilibrado. Para tanto a Constituição Federal previu nos termos competência necessária para coibir a atividade predatória incumbindo a autarquia federal apurar as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitando os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções administrativas. 



    Mesmo aqueles que residem no interior de Áreas de Proteção Ambiental sujeitam – se ao condicionantes impostos pela administração ambiental, impondo a necessidade de autorização específica para suprimir vegetação. A proteção ao Bioma Mata Atlântica mereceu proteção constitucional e a atividade em seu interior se dá na forma da lei. Se a lei impôs condicionamentos, no sentido de que a supressão no interior somente poderá ocorrer mediante autorização do órgão estadual competente. Constatada a Ao afastar o auto –infração lavrado pela autarquia em razão da inexistência de autorização específica para suprimir vegetação, fragiliza-se o dever de proteção a que está incumbido o ente público fragilizando-se todo o aparato constitucional nessa tarefa de impor aos infratores as sanções administrativas. 



    Deve-se ressaltar que uma vez mantido o acórdão regional que afastou a multa ambiental pela supressão – sem a autorização do órgão competente – se estará fragilizando o próprio sistema de proteção especial da Mata Atlântica, uma vez que os demais moradores, também residentes sob condições especiais, pensarão que estão “autorizados” a fazerem o que bem entenderem, colocando em risco a própria Área de Proteção Ambiental. O efeito dissuasório da multa fatalmente estará fragilizado. 



    Ao final requer “que se anule o acórdão regional e a corte regional enfrente a tese de violação sobre a ilegitimidade ativa do Ministério Público para propor Ação Civil Pública para anular auto de infração lavrado pela autarquia, bem como quanto a incidência do art. 225 §4 da CF; o reconhecimento da Ilegitimidade passiva o Ministério Público Federal para propor Ação civil Pública com a única finalidade de anular auto de infração lavrado pela autarquia contra um único morador específico; e no mérito, o provimento do Recurso Extraordinário para reconhecer a violação ao art. 225 §3 §4 da CF restabelecendo a multa aplicada pela autarquia”.



    Em contrarrazões (eDOC 264), o Ministério Público Federal aduziu, em suma, que:



    Constata-se que o acordão está devidamente fundamentado, pois enfrentou todos os argumentos deduzidos no processo capazes de, em tese, infirmar a conclusão adotada pelo julgador, ou seja, os argumentos relevantes, devendo ser afastada, portanto, a alegada nulidade do acórdão. 



    […]



    O Ministério Público Federal detém legitimidade para atuar no feito, porque se trata de ação civil pública que objetiva proteger o meio ambiente, o patrimônio histórico, a memória e o território tradicional de comunidade tradicional e a dignidade desse grupo (art. 129, inc. III, CF; art. 1º, incs. I, III, IV e VII, da Lei nº 7.347/85). 



    Como já manifestado nos autos pelo Ministério Público Federal (evento 93 dos autos originários), diferentemente do que alega o IBAMA, o caso envolve a proteção do meio ambiente cultural, protegido pelos pescadores artesanais, integrantes da Comunidade Tradicional de Pescadores do Araçá, em Porto Belo/SC. 



    Não se trata de proteção dos valores pecuniários dispendidos pelos pescadores, mas do território tradicionalmente ocupado pelas famílias tradicionais há, no mínimo, duzentos anos, como demonstrado pelo Relatório Antropológico juntado com a inicial (ev. 01, LAUDO6). 



    Deve ser afastada, portanto, a preliminar de ilegitimidade do Ministério Público Federal para propor esta ação civil pública na defesa dos direitos de comunidade tradicional e compatibilidade com a proteção ambiental. 



    […]



    Considerando a possibilidade de compatibilização entre os direitos de comunidades tradicionais e a proteção ambiental, se deve analisar a caracterização do modo de vida tradicional das comunidades, a identificação de saberes que promovam a conservação ambiental e a compatibilidade das atividades desenvolvidas com a adequada proteção à preservação ambiental. 



    Por esses fundamentos, não se constata a violação ao art. 225, § 4º, da Constituição Federal, em razão da compatibilização da proteção ambiental com os direitos das comunidades tradicionais. 



    O apelo excepcional foi inadmitido, conforme decisão do TRF da 4ª Região (eDOC 268), daí havendo sido formalizado o agravo (eDOC 280) previsto no art. 1.042 do Código de Processo Civil, com impugnação do fundamento da inadmissibilidade.



    É o relatório. Decido.



    2. Correta a decisão agravada.



    O colegiado de origem para proferir sua decisão se baseou no teor de normas infraconstitucionais, bem assim nos fatos e nas provas atinentes aos autos. A propósito, colho do acórdão recorrido os seguintes trechos:



    Assiste razão ao MPF ao afirmar que "Diferentemente do que alega o IBAMA, o caso envolve a proteção do meio ambiente cultural, protegido pelos pescadores artesanais, integrantes da Comunidade Tradicional de Pescadores do Araçá, em Porto Belo. Não se trata de proteção dos valores pecuniários dispendidos pelos pescadores, mas do território tradicionalmente ocupado pelas famílias tradicionais há, no mínimo, duzentos anos, como demonstrado pelo Relatório Antropológico juntado com a inicial (ev. 01, LAUDO6)" (evento 93). 



    A situação, tal como apresentada, é de defesa de direitos individuais homogêneos, definida pelo CDC como "os decorrentes de origem comum" (artigo 81, III). Os titulares destes interesses são determináveis, o bem jurídico é divisível e há ligação por uma origem comum. 



    Estes interesses são de natureza coletiva apenas na forma em que são tutelados, pois na realidade são direitos individuais que são homogêneos e que têm uma origem comum, de que é titular individualmente cada membro da coletividade. 



    A origem comum, nesse caso, é o ambiente cultural defendido pelo MPF, sendo esse legítimo, portanto, para atuação em sua defesa, ainda que o resultado se apresente em forma pecuniária.



    […]



    As unidades de conservação integrantes do SNUC são divididas em dois grupos, segundo suas características específicas: Unidades de Proteção Integral e Unidades de Uso Sustentável. O objetivo primordial das Unidades de Proteção Integral é preservar a natureza, sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais. As unidades de conservação de Uso Sustentável, por sua vez, visam a compatibilizar a conservação da natureza com o uso sustentável de parcela de seus recursos naturais (art. 7º, §§ 1º e 2º, da Lei 9.985/2000). 



    […]



    A utilização e proteção da vegetação nativa do Bioma Mata Atlântica foram regulamentadas pela Lei nº 11.428, de 22 de dezembro de 2006. 



    […]



    Viu-se no tópico anterior que dentre tal lista do Bioma Mata Atlântica, apenas os manguezais e restingas são APPs por força do disposto no artigo 4º da Lei nº 12.651/12 (Novo Código Florestal). 



    […]



    A Lei nº 7.661, de 1988, que institui o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro - PNGC, não a configura enquanto APP. Tampouco o fez o Decreto nº 5.300 de 7 de dezembro de 2004, que regulamenta a mencionada lei. 



    O que diz a Lei nº 7.661/88, como visto, é que no zoneamento de usos e atividades na Zona Costeira, deve-se proteger certos bens, como os recursos naturais, praias, costões, etc. Não há previsão legal de constituição de uma restrição da monta de uma APP em tais regiões. 



    […]



    Os terrenos de marinha são regulamentados pelo Decreto-lei nº 9.760/46, o qual dispõe sobre os bens imóveis da União e dá outras providências. 



    […]



    As circunstâncias do caso concreto restaram perfeitamente apreciadas na origem. O juízo a quo levou em consideração as provas dos autos e também as particularidades que autorizam, no caso concreto, a permanência no local de uma comunidade tradicional. 



    […]



    Conclui-se, assim, pela manutenção integral da sentença que reconheceu a hipótese de exceção à aplicação legal das normas protetoras de área de preservação permanente, dada a preponderância dos princípios constitucionais da razoabilidade/proporcionalidade, em prol da manutenção, no local, de todo o patrimônio sociocultural ali presente e reconhecido formalmente pela legislação local. 



    Esse quadro faz atrair a incidência, na espécie, do óbice do enunciado n. 279 da Súmula do Supremo Tribunal Federal, bem assim faz caracterizar-se como indireta ou reflexa a suposta ofensa ao texto constitucional. No mesmo sentido e em contextos fronteiriços, aponto o decidido no ARE 1.196.429 AgR, Relator Ministro Dias Toffoli, do qual transcrevo a ementa:



    Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Administrativo e Ambiental. Ação civil pública. Área de preservação permanente. Dano ambiental. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Precedentes. 1. Não se presta o recurso extraordinário para a análise de matéria infraconstitucional, tampouco para o reexame dos fatos e das provas constantes dos autos (Súmula nº 279/STF). 2. Agravo regimental não provido. 



    3. Em face do exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo.



    Quanto aos honorários recursais, previstos no § 11 do art. 85 do Código de Processo Civil, não têm eles autonomia nem existência independente da sucumbência fixada na origem e representam um acréscimo ao ônus estabelecido previamente, razão pela qual, na hipótese de descabimento ou de ausência de fixação anterior, como o caso concreto, a sua incidência é indevida.



    4. Publique-se.



Brasília, 11 de setembro de 2024.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



Documento assinado digitalmente