Tribunal: STF
Processo: Rcl 64124
Classe: Rcl
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-09-19
Data de publicação: 2024-09-19

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de reclamação, proposta pelo Ministério Público do Estado de São Paulo, em face de decisão proferida pelo Tribunal de Justiça daquele Estado, nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade 2231766-87.2022.8.26.0000, por suposta violação ao decidido no ARE 878.911-RG (tema 917).



    O reclamante narra que o Prefeito do Município de Ribeirão Preto/SP ajuizou ação direta de inconstitucionalidade contra a Lei Municipal 14.727/2022, que institui política de transparência na cobrança do IPTU.



    Relata que a mencionada ADI foi julgada parcialmente procedente, por ofensa ao princípio da separação dos poderes e da reserva da Administração, tendo sido interposto recurso extraordinário pelo ora reclamante, o qual foi inadmitido, com fundamento na tese firmada pelo STF no julgamento do ARE 878.911-RG (tema 917). Prossegue aduzindo que foi interposto agravo interno, o qual foi desprovido.



    Sustenta que “a conclusão do acórdão a quo, reproduzida na decisão que negou seguimento ao apelo extremo, de que os artigos 2º, I, II e III, e 3º, caput, e parágrafo único, da lei ribeirão-pretana impõem obrigação imediata ao Poder Executivo foi além da letra fria da lei, que apenas e tão somente estipula informações a serem prestadas aos contribuintes”. (eDOC 1, p. 9-10 - ID: 96d5001a).



    Por fim, salienta que, se fosse, de fato, aplicado o entendimento firmado no tema 917 da repercussão geral, seria caso de improcedência da citada ação direta de inconstitucionalidade.



    Assim, requer a procedência do pedido para cassar a decisão que negou seguimento ao recurso extraordinário. 



    O Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, ora reclamado, prestou informações (eDOC 9 - ID: 726b03f1).



    A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pela procedência da reclamação, em parecer assim ementado:



    “Reclamação constitucional. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº ° 2231766-87.2022.8.26.0000. Lei nº 14.727/2022, do município de Ribeirão Preto, de iniciativa parlamentar, a qual institui política de transparência na cobrança do IPTU. Alegação de interferência do Poder Legislativo em atos de planejamento, organização e gestão administrativa. Iniciativa privativa do Poder Executivo. ADI Estadual julgada parcialmente procedente. Recurso Extraordinário interposto em face dessa decisão. Não seguimento do recurso, sob o fundamento de incidência do teor do Tema 917 da Repercussão Geral. Agravo Interno que manteve a decisão de não seguimento. Nestes autos, alegação do Reclamante de desconformidade da aplicação do Tema 917 da Repercussão Geral pelo Tribunal de origem. Conteúdo da Lei nº 14.727/2022 cuja matéria não se sujeita à iniciativa reservada do Chefe do Poder Executivo. Precedentes. Parecer pela procedência da Reclamação.” (eDOC 17 - ID: 14c6969a)



    É o relatório. Decido.



    Inicialmente, rememoro que, conforme disposto na Constituição Federal, compete ao STF processar e julgar originariamente reclamação para a preservação de sua competência e garantia da autoridade de suas decisões (art. 102, I, “l”, da CF/88). Nesse sentido, o novo Código de Processo Civil de 2015 estabelece o rol das hipóteses de cabimento da reclamação, nos termos a seguir:



    “Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para:



    I - preservar a competência do tribunal;



    II - garantir a autoridade das decisões do tribunal;



    III – garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade; 



    IV – garantir a observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência (…)” 



    O §4º do mesmo artigo prevê que as hipóteses dos incisos III e IV compreendem a aplicação indevida da tese jurídica e sua não aplicação aos casos que a ela correspondem. 



    Verifica-se, ainda, nos termos do § 5º, que é inadmissível reclamação proposta para garantir a observância de acórdão de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida, exceto quando comprovado o esgotamento das instâncias ordinárias, com a devida interposição e julgamento do agravo interno, previsto no art. 1.030, § 2º, do CPC, e a demonstração da teratologia da decisão.



    Nesses termos, a reclamatória proposta para garantir a observância de acórdão de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida somente será cabível quando presentes os seguintes pressupostos necessários e cumulativos, quais sejam: o esgotamento das instâncias ordinárias, com o julgamento do agravo interno interposto contra decisão do tribunal de origem que inadmite o recurso extraordinário com fundamento na sistemática da repercussão geral; e a plausibilidade da tese de erro na aplicação do entendimento do Supremo Tribunal Federal firmado na repercussão geral pelo Juízo a quo, a indicar teratologia da decisão reclamada.



    No caso dos autos, entendo que restaram atendidos ambos os requisitos para o cabimento da reclamação, pois configurado o esgotamento das instâncias ordinárias e o equívoco na aplicação do tema 917 da repercussão geral pelo Tribunal de origem.



     Explico.



    Na inicial, o reclamante suscita violação ao entendimento do Supremo Tribunal Federal firmado no ARE 878.911-RG (tema 917), em que se assentou a seguinte tese: “Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II,"a", "c" e "e", da Constituição Federal)”.



    Eis a ementa do julgado:



    “Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral. 2. Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013, do Município do Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias. 3. Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Competência privativa do Poder Executivo municipal. Não ocorrência. Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. 4. Repercussão geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência desta Corte. 5. Recurso extraordinário provido.”



    Na oportunidade, a Corte reafirmou sua jurisprudência, no sentido de que as hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão taxativamente previstas no art. 61 da Constituição Federal, que trata da reserva de iniciativa de lei do Chefe do Poder Executivo. Logo, não se permite interpretação ampliativa do citado dispositivo constitucional, para abarcar matérias além daquelas relativas ao funcionamento e estruturação da Administração Pública, mais especificamente, a servidores e órgãos do Poder Executivo.



    No caso dos autos, o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo julgou parcialmente procedente o pedido formulado na ADI para declarar a inconstitucionalidade dos artigos 2º, I, II e III, e 3º, caput, e parágrafo único, da Lei Municipal 14.727/2022, que institui política de transparência na cobrança do IPTU.



    Na ocasião, o Tribunal de origem assentou que o diploma legal não padece de vício formal, haja vista dispor sobre matéria de inciativa concorrente. Todavia, sob o pretexto de violação ao princípio da separação de poderes e da reserva da administração, assentou que o ato normativo invade competência exclusiva do Poder Executivo. Confira-se a ementa:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE LEI Nº 14.727, de 12 DE AGOSTO DE 2022, DO MUNICÍPIO DE RIBEIRÃO PRETO NORMA QUE INSTITUI POLÍTICA DE TRANSPARÊNCIA NA COBRANÇA DO IMPOSTO SOBRE APROPRIEDADE PREDIAL E TERRITORIAL URBANA IPTUPUBLICIDADE E TRANSPARÊNCIA DE INFORMAÇÕES DE INTERESSE PÚBLICO - INEXISTÊNCIA DE VÍCIO DE INICIATIVA INICIATIVA LEGISLATIVA COMUM OUCONCORRENTE DISPOSITIVOS LEGAIS QUE DISCIPLINAM A FORMA E O CONTEÚDO DAS INFORMAÇÕES INADMISSIBILIDADE. 1. Lei nº 14.727, de 12 de agosto de 2022, do Município de Ribeirão Preto, que institui política de transparência na cobrança do IPTU. Divulgação de informações de interesse público que prestigia o princípio da publicidade e transparência na Administração. Inexistência de vício de iniciativa por se tratar de matéria de iniciativa legislativa comum ou concorrente. 2. Artigos 2º, I, II e III, e 3º, caput, e parágrafo único, da referida lei. Dispositivos que determinam a forma e o conteúdo pormenorizado das informações a serem divulgadas. Inadmissibilidade. Cabe ao Poder Executivo a gestão do Município. Ofensa à separação de Poderes e à reserva da Administração (artigos 5º, 47, XIV, e 144, da Constituição Estadual). Ação julgada procedente, em parte”. (eDOC 2, p.117 - ID: badca138)



    Foi interposto recurso extraordinário em face da referida decisão, o qual teve o seguimento negado ao fundamento de que o acórdão recorrido estaria em consonância com o entendimento firmado no tema 917 da repercussão geral, haja vista que configurada ingerência nas atribuições de órgãos do Poder Executivo. Confira-se:



    “Nos autos do ARE nº 878.911, o E. Supremo Tribunal Federal reconheceu a existência de repercussão geral e editou o tema nº 917, com a tese de que não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, §1º, II, a, c e e, da Constituição Federal). 



    Conforme consignado no v. acórdão recorrido, prolatado pelo Colendo Órgão Especial: 



    ‘Assim como entendeu o eminente relator, Des. Vico Mañas, inexiste inconstitucionalidade formal na Lei nº 41.727, de 12 de agosto de 2022, do Município de Ribeirão Preto (fls. 38/39), pois a referida norma não trata de quaisquer das matérias de iniciativa legislativa de competência exclusiva do Poder Executivo (art. 24, § 2º, da Constituição Estadual), sendo caso de iniciativa comum ou concorrente. 



    Nesse ponto, e como defendido pela Câmara Municipal nas informações prestadas, a norma impugnada apenas facilita o acesso à informação de interesse público, prestigiando a transparência e a publicidade, erigida a princípio de toda a Administração Pública pelo art. 37, “caput”, da Constituição Federal, e art. 111 da Constituição Bandeirante. 



    Todavia, quanto aos artigos 2º, I, II e III, e 3º, “caput”, e parágrafo único, a solução é diversa. Nesses dispositivos, a Lei impugnada transcende o postulado da transparência e publicidade, pois passa a determinar a forma e o conteúdo das informações dirigidas à população, que deverão ser completas e pormenorizadas (valor total de arrecadação tributária no bairro, percentual de inadimplência, dívida existente, providências para regularização, forma de cálculos, dentre outros elementos). Ou seja, nesses pontos a liberdade de escolha do Administrador pe totalmente tolhida havendo manifesta ofensa à separação de Poderes e à reserva da Administração (artigos 5º, 47, XIV, e 144, da Constituição Estadual), o que é inadmissível.” (fl. 118).



    Nesses termos, como o caso concreto está em harmonia, a contrario sensu, com o referido tema e o acórdão recorrido converge ao tratamento jurídico dispensado quando do julgamento do processo-paradigma (30/09/16), com o permissivo do artigo 1.030, inciso I, alínea ‘a’, do Código de Processo Civil, nego seguimento ao recurso extraordinário”. (eDOC 2, p. 156-157 - ID: badca138)



    Interposto agravo interno, este teve o provimento negado nos termos da seguinte ementa:



    “Agravo interno. Decisão que negou seguimento ao recurso extraordinário ligado a matéria decidida pelo Supremo Tribunal Federal em regime de repercussão geral Art. 1.030, inciso I, alínea "a", segunda parte, do Código de Processo Civil Hipótese atinente ao Tema nº 917 do Supremo Tribunal Federal Distinguishing não demonstrado Agravo interno não provido.”. (eDOC 3, p. 19 - ID: 6ca5c8a0)



    Pois bem.



    Eis o teor dos dispositivos impugnados:



    “LEI Nº 14.727, de 12 de agosto de 2022 



    INSTITUI POLÍTICA DE TRANSPARÊNCIA NA COBRANÇA DO IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE PREDIAL E TERRITORIAL URBANA (IPTU) NO MUNICÍPIO DE RIBEIRÃO PRETO. 



    Artigo 1º - Fica instituída política de transparência na cobrança do Imposto Sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) no Município de Ribeirão Preto, com os seguintes objetivos: 



    (...)



    Artigo 2º - O documento, eletrônico ou físico, expedido pela Secretaria Municipal da Fazenda que sirva como guia de arrecadação do IPTU, que deverá conter, ou trazer em anexo, as seguintes informações, de forma objetiva e concisa: 



    I - o valor total de arrecadação oriunda do tributo no bairro em que está localizado o imóvel, bem como o percentual de inadimplência verificado naquele bairro, no exercício anterior ao da expedição do documento; 



    II - a informação da dívida existente para a referida inscrição imobiliária e as providências necessárias para a sua regularização; e 



    III - as instruções gerais relativas a prazos e condições para abertura de procedimento instituído para revisão, reclamação, contestação ou impugnação do tributo lançado. 



    Artigo 3º - As informações completas e pormenorizadas referidas no art. 2º desta Lei serão disponibilizadas aos cidadãos na internet, em endereço eletrônico a ser informado na guia de arrecadação do IPTU. 



    Parágrafo Único - Também deverão constar no endereço eletrônico a que se refere o caput deste artigo as informações completas relativas à forma de cálculo utilizada para se obter o valor do tributo do imóvel, bem como os valores utilizados em cada uma das variáveis que o compõem, de maneira descritiva e de modo a permitir a compreensão do cálculo que resulta no montante final cobrado”.



    Percebe-se, pois, que não há qualquer disposição tendente a alterar a estrutura ou a organização de órgãos da Administração municipal, conforme definido no paradigma indicado. O que se verifica é o prestígio aos princípios da transparência e da publicidade ao permitir o conhecimento e controle social dos atos administrativos.



    Logo, verifica-se que o ato reclamado equivocou-se ao assentar que o acórdão recorrido estaria em conformidade com o tema 917 da repercussão geral, tendo em vista tratar-se de hipótese alheia às fixadas em seu julgamento.



    Nesse sentido, cito os seguintes precedentes:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. LEI MUNICIPAL N. 5.819/2014. ACESSO À INFORMAÇÃO. AUSÊNCIA DE VÍCIO FORMAL: TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL. PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE E DA TRANSPARÊNCIA: ACÓRDÃO RECORRIDO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DESTE SUPREMO TRIBUNAL. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO COM APLICAÇÃO DE MULTA DE 1% SOBRE O VALOR ATUALIZADO DA CAUSA, SE UNÂNIME A VOTAÇÃO.” (RE 1.410.149 AgR, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Primeira Turma, DJe 2.3.2023);



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. Representação por inconstitucionalidade. Lei nº 5.883/19 do Município de Valinhos/SP. Detalhamento das dívidas flutuantes e fundadas de todos os órgãos da administração pública municipal direta e indireta. Lei de iniciativa parlamentar. Ausência de vício formal de iniciativa. Princípio da publicidade. Princípio da separação dos poderes. Autonomia municipal. Inexistência de violação. Precedentes. Agravo não provido. 1. O diploma impugnado não viola o princípio da separação dos poderes nem fere a autonomia municipal, não adentrando nas matérias de competência exclusiva do chefe do Poder Executivo (art. 61, § 1º, da Constituição). 2. Não se permite a interpretação ampliativa das hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar, de forma a não se olvidar do caráter excepcional e taxativo das previsões constitucionais de reserva de iniciativa. Precedentes: ADI nº 724-MC, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 27/4/01; ARE nº 878.911, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe de 11/10/16; e RE nº 1.221.918-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe de 25/9/19. 3. A norma em comento presta-se para dar concretude ao princípio da publicidade, insculpido no art. 37, caput, da Constituição Federal de 1988, o qual exige que seja dada transparência aos atos administrativos. A publicidade é exigível tanto para viabilizar o controle dos atos administrativos quanto para proteger direitos de particulares em suas relações com a administração pública. Precedentes: ADI nº 2.444/RS, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe de 2/2/15; RE nº 613.481-AgR, de minha relatoria, DJe de 9/4/14; e RE nº 770.329, Rel. Mi. Roberto Barroso, DJe de 5/6/14. A lei questionada enquadra-se, portanto, no contexto de aprimoramento da necessária transparência das atividades administrativas. 4. Agravo regimental não provido”. (RE 1.315.870 AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, DJe 29.6.2022).



    Nesse mesmo sentido, cito trecho do parecer proferido pela Procuradoria-Geral da República:



    “Especificamente no caso autos, com razão o Reclamante quanto à indevida aplicação do Tema nº 917 desse Supremo, invocado pelo Tribunal de origem para obstar o seguimento de recurso extraordinário interposto. 



    Isso porque da análise dos artigos 2º, I, II e III, e 3º, caput, e parágrafo único, da Lei 14.727/22, que dispõem sobre a transparência governamental ao impor a obrigatoriedade de que os carnês de IPTU tragam informações relativas aos direitos e deveres dos contribuintes não se dessume ingerência indevida do legislativo local na gestão administrativa a cargo do Poder Executivo.



    (...)



    Como se observa, os dispositivos supracitados declarados inconstitucionais pelo Tribunal local, não criam, extinguem ou alteram órgãos da administração pública, tampouco criam despesa para o Poder Executivo. Ainda que criassem tal despesa, essa circunstância, por si, não seria suficiente para afirmar-se o vício de iniciativa.



    (...)



    A leitura dos artigos 2º, I, II e III, e 3º, caput, e parágrafo único, da Lei 14.727/22 permite concluir que o regramento dado às informações neles especificadas não influencia na atuação e no funcionamento de órgãos da Administração Pública local, não trata do regime jurídico de servidores públicos, nem implica dispêndio de verbas públicas, motivo pelo qual não se vislumbra vício de inconstitucionalidade formal na norma impugnada. 



    Ao contrário disso, referida lei materializa política pública de facilitação ao acesso à informação necessária e útil ao cidadão que, não raro, tem dificuldade no exercício de um direito ou no cumprimento de um dever pela ausência de instrumental advindo do poder público que lhe permita identificar com clareza e facilidade qual deve ser o seu proceder.



    (...)



    Os dispositivos impugnados apenas estabelecem o dever de transparência da Administração Pública, conferindo efetividade a direito fundamental, por meio de organização de sua estrutura e funcionamento já existentes, sem determinar, contudo, vinculação a determinado órgão, nem apontar os servidores públicos que deverão fazê-lo”. (eDOC 17 - ID: 14c6969a)



    Ante o exposto, julgo procedente a reclamação para cassar a decisão que negou seguimento ao recurso extraordinário, assim como o acórdão que julgou o agravo interno. Determino, ainda, que seja realizado novo juízo de admissibilidade do recurso extraordinário, com observância aos termos explicitados na presente decisão.



     



    Publique-se.



    Brasília, 19 de setembro de 2024.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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