Tribunal: STF
Processo: MS 39394
Classe: MS
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-06-28
Data de publicação: 2024-06-28

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Trata-se de mandado de segurança, com pedido de liminar, impetrado por Tabata Cláudia Amaral de Pontes e outros Deputados Federais, contra ato de Francisco Eurico da Silva, Deputado Federal, relator do Projeto de Lei n. 580/2007, consistente na apresentação do Parecer PRL n. 1 CPASF. 



    Os impetrantes apontam ofensa ao devido processo legal legislativo, afirmando ter sido relegada à Comissão de Previdência, Assistência Social, Infância, Adolescência e Família – CPASF - o exame de matéria de competência do Plenário. 



    Os impetrantes alegam, em suma, que a matéria objeto do PL n. 580/2007 (união civil entre pessoas do mesmo sexo) refere-se a direito individual, cuja essência envolve o direito à liberdade, igualdade e dignidade da pessoa humana, razão pela qual não poderia ser discutida e votada apenas no âmbito das comissões, sem a deliberação do Plenário (art. 68, II, da Constituição e art. 24 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados - RICD). 



    Defendem, portanto, que a tentativa de reduzir o tema às comissões afronta o devido processo legislativo constitucional, ressaltando que o PL n. 580/2007, em seu texto original, buscava reconhecer as uniões homoafetivas por meio de contratos que regulassem as relações patrimoniais. 



    Relatam que o projeto teve apensadas oito proposições de alteração e que, em 29.8.2023, o relator da CPASF apresentou parecer opinando pela respectiva rejeição, mas sugerindo, ao final, a aprovação do PL n. 5.167/20091 , apensado ao projeto original, com proposta de alteração do art. 1.521 do Código Civil (Lei n. 10.406/2002). 



    Aduzem ser incabível qualquer discussão no âmbito do Congresso Nacional de matéria que viola o § 4º do art. 60 da Constituição Federal, mais especificamente a proposição que mitiga direitos e garantias individuais, bem como, não deve ser restrito ao ambiente da Comissão, em caráter conclusivo, matéria que deve ser discutida pelo Plenário.



    Ponderam que, desde o julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 4277) e da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 132 o Brasil reconhece o casamento homoafetivo, sendo possível a oficialização da união perante um cartório com todos os direitos e responsabilidades legais dos casamentos heterossexuais. E articulam que, da consagração do casamento como direito derivam-se garantias constitucionais essenciais para a consolidação de uma sociedade justa e igualitária, sem preconceitos, como determina o Texto Maior, sobretudo quando são reconhecidos os direitos de adoção, pensão alimentícia e benefícios previdenciários.



    Asseveram que o Projeto de Lei nº 580 de 2007, de autoria do saudoso ex-deputado Clodovil Hernandes, buscava, em seu texto inicial, reconhecer as uniões homoafetivas por meio de contratos que regulassem as relações patrimoniais e que 



    “ao longo dos anos e a subsequente tramitação do projeto original, oito proposições legislativas foram apensadas ao texto, quais sejam, PL 4914/2009, PL 5167/2009, PL 1865/2011, PL 3537/2015, PL 5962/2016, PL 8928/2017, PL 5120/2013 e PL 4004/2021. 



    O Projeto encontra-se na Comissão de Previdência, Assistência Social, Infância, Adolescência e Família (CPASF), sob a relatoria do Deputado Pastor Eurico, considerado autoridade coatora deste ato. Em 29/08/2023, o relator apresentou o Parecer para o projeto, concluindo o seguinte: 



    Em face de todo o exposto, manifestamo-nos, no MÉRITO, pela REJEIÇÃO ao Projeto de Lei nº 580/2007, principal, e dos seus apensados PL nº 4.914/2009, PL nº 1.865/2011, PL nº 5.120/2013, PL nº 3.537/2015, PL nº 5.962/2016, PL nº 8.928/2017 e PL nº 4.004/2021, e pela APROVAÇÃO do 5.167/2009”.



    Defendem que “a utilização do Parecer do referido projeto como altar de suas igrejas para fazer impor preconceitos revestidos de vontade popular às margens do interesse público, dos princípios constitucionais e, sobretudo, das novas configurações sociais das famílias, demanda urgente atuação desta Corte para fazer cessar tamanha inconstitucionalidade”. 



    Ante o exposto, requerem os impetrantes: 



    a. seja concedida, inaudita altera pars, com base no art. 7º, III, da Lei nº 12.016/2009, a medida liminar, para que, vislumbrada a inconstitucionalidade dos atos do Impetrado, seja suspenso o PRL n. 1 CPASF (Parecer do Relator), apresentado pelo Deputado Pastor Eurico (PL/PE), no âmbito do Projeto de Lei nº 580, de 2007, de autoria do ex-Deputado Federal Clodovil Hernandes. 



    b. No mérito, que seja confirmada a liminar, reputando-se, ao final, inconstitucional o PRL n. 1 CPASF do PL nº 580/2007. 



    Foram prestadas informações (E-Doc.9).



    A Procuradoria-Geral da República exarou parecer pela denegação da ordem, o qual foi assim ementado:



    Mandado de Segurança. Constitucional. Câmara dos Deputados. Parecer de Comissão designada para se manifestar quanto ao Projeto de Lei n. 580/2007. Controle prévio de constitucionalidade de projeto de lei. Inviabilidade. Precedente. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal entende não ser possível a “ingerência do Poder Judiciário nas questões de conflitos de interpretação, aplicação e alcance de normas meramente regimentais” (MS n. 36.662-AgR, DJe 7.11.2019). Parecer pela denegação da ordem.



    É o relatório. Decido.



    Não há direito líquido e certo a ser amparado na presente via mandamental. 



    Assento, inicialmente, que esta Corte possui entendimento no sentido de ser inadmissível, no sistema brasileiro, o controle jurisdicional preventivo de constitucionalidade material de projetos de lei. 



    Reafirmou este Supremo Tribunal a sua jurisprudência pela admissão, como exceção, “[d]a legitimidade do parlamentar - e somente do parlamentar - para impetrar mandado de segurança com a finalidade de coibir atos praticados no processo de aprovação de lei ou emenda constitucional incompatíveis com disposições constitucionais que disciplinam o processo legislativo” (MS nº 32.033/DF - grifei)



    Distinguiu a Corte, portanto, para efeitos de controle de constitucionalidade sobre projeto de lei ou de emenda à Constituição, as hipóteses em que o controle se perfaz para prevenir inconstitucionalidade material à futura lei, daquele que visa assegurar a constitucionalidade do trâmite tendente a aprová-la. No primeiro caso, tem-se a impossibilidade de atuação preventiva por esta Corte, pois, como destacado na ementa do julgado apontado



    “a prematura intervenção do Judiciário em domínio jurídico e político de formação dos atos normativos em curso no Parlamento, além de universalizar um sistema de controle preventivo não admitido pela Constituição, subtrairia dos outros Poderes da República, sem justificação plausível, a prerrogativa constitucional que detém de debater e aperfeiçoar os projetos, inclusive para sanar seus eventuais vícios”



    No caso dos autos, dirige-se a impetração contra ato de Francisco Eurico da Silva, Deputado Federal, relator do Projeto de Lei n. 580/2007, consistente na apresentação do Parecer PRL n. 1 CPASF, o qual, segundo os impetrantes, seria a expressão de ideias religiosas, as quais não poderiam nortear o debate acerca da legitimidade das uniões homoafetivas, padecendo, pois, de inconstitucionalidade, por cercear direitos e garantias constitucionais essenciais para a consolidação de uma sociedade justa e igualitária, sem preconceitos, como determina o Texto Maior, sobretudo quando são reconhecidos os direitos de adoção, pensão alimentícia e benefícios previdenciários



    Trata-se, portanto, de pretensão de paralisação de atividade legislativa por alegada incompatibilidade material do texto do parecer com a Constituição Federal, além de não haver, segundo alegam os impetrantes, discussão em Plenário, mas apenas no âmbito das comissões.



    Segundo a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, o excepcional mandando de segurança preventivo, impetrado por parlamentar, apenas é cabível em duas hipóteses:



·     quando houver vício no processo legislativo constitucional (hipótese em que o vício de inconstitucionalidade formal evidencia-se antes mesmo da aprovação do projeto de lei ou da proposta de emenda); e



·     quando a proposição legislativa contiver disposição tendente a abolir cláusula pétrea da CF/88 (hipótese em que o texto do § 4º do art. 60 da Constituição Federal autoriza excepcional espécie de controle preventivo de constitucionalidade, ante a presença do vício de inconstitucionalidade material). 



    Nesse sentido, confira-se a ementa do MS nº 32.033, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Redator para o acórdão Min. Teori Zavascki, , DJe 18.2.2014:



    “CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANÇA. CONTROLE PREVENTIVO DE CONSTITUCIONALIDADE MATERIAL DE PROJETO DE LEI. INVIABILIDADE.



    1. Não se admite, no sistema brasileiro, o controle jurisdicional de constitucionalidade material de projetos de lei (controle preventivo de normas em curso de formação). O que a jurisprudência do STF tem admitido, como exceção, é ‘a legitimidade do parlamentar - e somente do parlamentar - para impetrar mandado de segurança com a finalidade de coibir atos praticados no processo de aprovação de lei ou emenda constitucional incompatíveis com disposições constitucionais que disciplinam o processo legislativo’ (MS 24.667, Pleno, Min. Carlos Velloso, DJ de 23.04.04). Nessas excepcionais situações, em que o vício de inconstitucionalidade está diretamente relacionado a aspectos formais e procedimentais da atuação legislativa, a impetração de segurança é admissível, segundo a jurisprudência do STF, porque visa a corrigir vício já efetivamente concretizado no próprio curso do processo de formação da norma, antes mesmo e independentemente de sua final aprovação ou não.



    2. Sendo inadmissível o controle preventivo da constitucionalidade material das normas em curso de formação, não cabe atribuir a parlamentar, a quem a Constituição nega habilitação para provocar o controle abstrato repressivo, a prerrogativa, sob todos os aspectos mais abrangente e mais eficiente, de provocar esse mesmo controle antecipadamente, por via de mandado de segurança.



    3. A prematura intervenção do Judiciário em domínio jurídico e político de formação dos atos normativos em curso no Parlamento, além de universalizar um sistema de controle preventivo não admitido pela Constituição, subtrairia dos outros Poderes da República, sem justificação plausível, a prerrogativa constitucional que detém de debater e aperfeiçoar os projetos, inclusive para sanar seus eventuais vícios de inconstitucionalidade. Quanto mais evidente e grotesca possa ser a inconstitucionalidade material de projetos de leis, menos ainda se deverá duvidar do exercício responsável do papel do Legislativo, de negar-lhe aprovação, e do Executivo, de apor-lhe veto, se for o caso. Partir da suposição contrária significaria menosprezar a seriedade e o senso de responsabilidade desses dois Poderes do Estado. E se, eventualmente, um projeto assim se transformar em lei, sempre haverá a possibilidade de provocar o controle repressivo pelo Judiciário, para negar-lhe validade, retirando-a do ordenamento jurídico. 



    4. Mandado de segurança indeferido”.



    No caso dos autos, não se revelam presentes quaisquer vícios formais concernentes ao devido processo legislativo constitucionalmente assegurado. Vê-se da leitura da petição inicial, que a referida pretensão, em verdade, deduz nítido pleito de análise prévia da constitucionalidade material de projeto legislativo ainda em trâmite.



    Logo, não se mostra admissível é a vedação prévia à tramitação e regular apreciação desse projeto de lei pelo órgão legislativo competente, o que sequer é admitido pela jurisprudência desta Suprema Corte, salvo em restritas hipóteses, aqui inocorrentes, conforme já ressaltado.



    Nesse sentido, anote-se:



    “MANDADO DE SEGURANÇA – NÃO CONHECIMENTO – INTERPOSIÇÃO DE RECURSO DE AGRAVO – PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO – CONTROLE JURISDICIONAL DE SEU ‘ITER’ PROCEDIMENTAL – LEGITIMIDADE ATIVA, PARA ESSE EFEITO, RECONHECIDA A QUALQUER MEMBRO DAS CASAS DO CONGRESSO NACIONAL – PRECEDENTES – POSSIBILIDADE DESSA FISCALIZAÇÃO JUDICIAL, DESDE QUE EVIDENCIADA A EXISTÊNCIA DE ALGUMA DAS SITUAÇÕES PREVISTAS NO ART. 60 DA LEI FUNDAMENTAL, QUE CONFIGURAM LIMITAÇÕES AO EXERCÍCIO DO PODER DE REFORMA DA CONSTITUIÇÃO – INADMISSIBILIDADE DE INVOCAÇÃO DE LEGISLAÇÃO MERAMENTE ORDINÁRIA, COM O OBJETIVO DE ERIGI-LA À CONDIÇÃO DE PRESSUPOSTO DE OBSERVÂNCIA NECESSÁRIA PARA EFEITO DE VÁLIDA INSTAURAÇÃO DO PROCEDIMENTO DE MODIFICAÇÃO DO TEXTO CONSTITUCIONAL – DOUTRINA – PRECEDENTES – PARECER DA DOUTA PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA PELO NÃO PROVIMENTO DESTA ESPÉCIE RECURSAL – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. 



    – O processo de formação das leis ou de elaboração de emendas à Constituição revela-se suscetível de controle incidental ou difuso pelo Poder Judiciário, sempre que, havendo possibilidade de lesão à ordem jurídico-constitucional, a impugnação vier a ser suscitada por membro do próprio Congresso Nacional, pois, nesse domínio, somente ao parlamentar – que dispõe do direito público subjetivo à correta observância das cláusulas que compõem o devido processo legislativo – assiste legitimidade ativa ‘ad causam’ para provocar a fiscalização jurisdicional. – O exercício do poder reformador, embora passível de controle jurisdicional, há de considerar, unicamente, as normas de parâmetro que definem, em caráter subordinante, as limitações formais (CF, art. 60, ‘caput’ e § 2º), as limitações circunstanciais (CF, art. 60, § 1º) e, em especial, as limitações materiais (CF, art. 60, § 4º), cuja eficácia restritiva condiciona o processo de reforma da Constituição” (MS nº 34.722-AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 7/10/19).



    Por esses fundamentos, considerando-se que o mandado de segurança foi impetrado contra ato do relator da Comissão de Previdência, Assistência Social, Infância, Adolescência e Família - CPASF, consubstanciado na apresentação do Parecer PRL n. 1 CPASF, encartado no PL n. 580/2007, ato, portanto, de natureza opinativa, não merece amparo a pretensão veiculada no presente writ.



    Ademais, a alegação de ofensa ao devido processo legislativo não prescindiria, por sua vez, da interpretação da aplicação e do alcance de normas regimentais que dispõem sobre a tramitação dos projetos perante as comissões temáticas, matéria não sindicável ao controle jurisdicional. Nesse sentido, confiram-se os seguintes precedentes:



    Mandado de segurança. Medida acautelatória. Projeto de lei complementar. Legislação eleitoral. PLP nº 121/2021. Devido processo legislativo. Proporcionalidade partidária. Nulidade do requerimento de urgência. Ofensa a princípios e regras constitucionais. Não ocorrência. Indeferimento da tutela liminar. 1. Conforme remansosa jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, inclusive em precedente julgado sob a Sistemática da Repercussão Geral (Tema nº 1.120), “Em respeito ao princípio da separação dos poderes, previsto no art. 2º da Constituição Federal, quando não caracterizado o desrespeito às normas constitucionais pertinentes ao processo legislativo, é defeso ao Poder Judiciário exercer o controle jurisdicional em relação à interpretação do sentido e do alcance de normas meramente regimentais das Casas Legislativas, por se tratar de matéria interna corporis”. (RE nº 1.297.884, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe de 4/8/21). 2. Embora comumente se fale a seu respeito em termos de código, o questionado PLP nº 112/2021 diz respeito a projeto de lei complementar que busca sistematizar e consolidar a legislação eleitoral e processual eleitoral brasileira em um único diploma, a qual hoje está esparsa em diversos diplomas. A consolidação das normas – que não se confunde com a codificação, nos termos do art. 13 da LC nº 95, de fevereiro de 1998, alterada pela Lei Complementar nº 107, de 26 de abril de 2001 – visa à racionalização e à simplificação de determinado ramo do ordenamento jurídico, atributos essenciais à concretização do princípio da segurança jurídica. 3. A Constituição de 1988 não menciona a necessidade de Código Eleitoral; tão somente estabelece a exigência de lei complementar em determinadas matérias relativas à seara eleitoral (art. 14, § 9º, e art. 121). Não havendo, em juízo preliminar, inobservância das regras constitucionais do processo legislativo, o não enquadramento do PLP nº 121/2021 no rito legislativo para projetos de código estabelecido nos arts. 205 a 211 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados é matéria essencialmente interna corporis. 4. A adoção do rito de urgência em proposições legislativas é prerrogativa regimental atribuída à Presidência da Casa Legislativa, consistindo em matéria genuinamente interna corporis, não cabendo ao STF adentrar tal seara. 5. Verificou-se, no juízo de cognição sumária, que não há suposta ameaça a direitos líquidos e certos dos impetrantes/parlamentares quanto ao conhecimento, à participação na elaboração e à discussão do PLP nº 112/2021, nem inobservância do devido processo legislativo ou violação de princípios e regras constitucionais. 6. A excepcionalidade, no sistema brasileiro, do controle jurisdicional preventivo de constitucionalidade de projetos de lei não prejudica a possibilidade de controle a posteriori pelo Poder Judiciário de eventual legislação aprovada pelo Congresso Nacional por meio do controle difuso de constitucionalidade ou do controle abstrato de normas. 7. Medida liminar indeferida.



    (MS 38199 MC, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe de 07-02-2022).



    AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS. ALEGAÇÃO DE OFENSA AO ARTIGO 58, §2°, I, DA CF/88. INOCORRÊNCIA. DELIBERAÇÃO PLENÁRIA DA CÂMARA DOS DEPUTADOS. DESPROVIMENTO DO RECURSO APRESENTADO. MERA APLICAÇÃO DE DISPOSITIVOS REGIMENTAIS DA CASA LEGISLATIVA. ATO INTERNA CORPORIS, NÃO SUJEITO AO CONTROLE JUDICIAL. SEPARAÇÃO DE PODERES. ORDEM DENEGADA. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. O Poder Judiciário não possui competência para sindicar atos das Casas Legislativas que se sustentam, unicamente, na interpretação conferida às normas regimentais internas. Precedentes: MS 25.144 AgR, Relator Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 28/2/2018; MS 31.951 AgR, Relator Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 31/8/2016, MS 24.356, Relator Min. Carlos Velloso, Tribunal Pleno, DJ 12/9/2003. 2. In casu, a despeito de o impetrante invocar o art. 58, §2°, I, da CRFB/1988, para amparar seu direito líquido e certo, o ato apontado como coator está baseado na interpretação dos arts. 58, § 3º, e 132, § 2º, do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, os quais regulam o procedimento a ser adotado na hipótese de interposição do recurso previsto no supracitado artigo da Constituição. 3. Deveras, com base nessas disposições regimentais e diante da votação plenária pela rejeição dos recursos apresentados pelos ora agravantes, o ato apontado como coator se ateve a determinar o regular prosseguimento da tramitação inicialmente prevista para o Projeto de Lei 1.645, de 2019, o qual foi então enviado à Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC) para a confecção da redação final. 4. Consectariamente, inexiste fundamento constitucional sendo violado pelo ato emanado pela Presidência da Casa do Povo, máxime seu alicerce decorrer unicamente da exegese do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, razão pela qual revela a hipótese de ato interna corporis insindicável pelo Poder Judiciário. 5. Agravo interno a que se NEGA PROVIMENTO. 



    (MS 36817 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe de 07-07-2020).



    MANDADO DE SEGURANÇA – IMPUGNAÇÃO A ATO EMANADO DO PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS NA CONSTITUIÇÃO DE COMISSÃO ESPECIAL PARA ANÁLISE DE PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO – CONTROLE JURISDICIONAL DE SEU “ITER” PROCEDIMENTAL – ATRIBUIÇÕES E PRERROGATIVAS DOS BLOCOS PARLAMENTARES E DOS LÍDERES PARTIDÁRIOS – ALEGADA TRANSGRESSÃO A NORMA DE ÍNDOLE REGIMENTAL – A QUESTÃO DO “JUDICIAL REVIEW” E O PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES – ATOS “INTERNA CORPORIS” E DISCUSSÕES DE NATUREZA REGIMENTAL: APRECIAÇÃO VEDADA AO PODER JUDICIÁRIO, POR TRATAR-SE DE TEMA QUE DEVE SER RESOLVIDO NA ESFERA DE ATUAÇÃO DO PRÓPRIO CONGRESSO NACIONAL OU DAS CASAS LEGISLATIVAS QUE O COMPÕEM – PRECEDENTES – PARECER DA PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA PELO NÃO PROVIMENTO DESTA ESPÉCIE RECURSAL – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. 



    (MS 34637 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe de 22-09-2020).



    Ante o exposto, nego seguimento ao presente mandado de segurança, ficando prejudicada a análise da medida liminar.



    Publique-se.



    Brasília, 28 de junho de 2024.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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