Tribunal: STF
Processo: RE 1487623
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-04-17
Data de publicação: 2024-04-17

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, assim ementado:



    “PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. DIREITOS DIFUSOS DAS PESSOAS COM DEFICIÊNCIA. APELAÇÕES CÍVEIS. DESCUMPRIMENTO DE NORMAS LEGAIS SOBRE ACESSIBILIDADE PELA UFRPE CUJO PRAZO PARA IMPLEMENTAÇÃO ENCERROU-SE EM 03/06/2007. MAIS DE QUINZE ANOS PASSADOS DESDE O FIM DAQUELE PRAZO. MAIS DE VINTE ANOS DESDE A DATA EM QUE A LEI 10098/2000 DETERMINOU O INÍCIO DA ADAPTAÇÃO DOS EDIFÍCIOS PÚBLICOS PARA AS PESSOAS COM DEFICIÊNCIA. AUSÊNCIA DE QUALQUER JUSTIFICATIVA RAZOÁVEL PARA A UFRPE NÃO CONCLUIR AS OBRAS DE ACESSIBILIDADE NOS SEUS EDIFÍCIOS. INAPLICABILIDADE DO DUPLO GRAU DE JURISDIÇÃO OBRIGATÓRIO PREVISTO NO ART. 496 DO CPC. NORMA PROCESSUAL GERAL INCOMPATÍVEL COM A DISPOSIÇÃO ESPECÍFICA DO ART. 14 DA LEI 7347/1985. INTELIGÊNCIA DO ART. 19 DA LEI 7347/1985. LEI DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA QUE ESTABELECE A EFICÁCIA DAS SENTENÇAS E, VIA REGRA, RECEBE OS RECURSOS APENAS NO EFEITO DEVOLUTIVO. AUSÊNCIA DE QUALQUER RAZOABILIDADE EM POSTERGAR A EXECUÇÃO PROVISÓRIA DA SENTENÇA. APELAÇÃO MINISTERIAL PROVIDA E APELAÇÃO DA RÉ IMPROVIDA. 1. Apelações cíveis interpostas pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL e pela UNIVERSIDADE FEDERAL RURAL DE PERNAMBUCO contra sentença da 9ª Vara Federal da Seção Judiciária de Pernambuco que julgou procedente a ação civil pública ajuizada pelo Parquet para determinar à autarquia educacional a obrigação de fazer consistente em iniciar em 6 meses obras de adaptação de todos os seus prédios para as pessoas com deficiência, devendo concluí-las em 18 meses. O dies a quo da obrigação de fazer seria a data do trânsito em julgado deste processo. 2. A sentença recorrida fundamentou seu veredito alegando o caráter cogente das normas de acessibilidade, decorrente da existência de mandamento constitucional ao legislador ordinário nesse sentido, e a mora desarrazoada da UFRPE em cumprir as normas de acessibilidade (mesmo após 10 anos do fim do prazo previsto no Decreto 5296/2004 para concluir as obras de acessibilidade). 3. Em suas razões de apelação, o Ministério Público pugnou pela execução provisória da sentença, argumentando a inaplicabilidade do art. 496 do CPC (sujeição ao duplo grau de jurisdição para eficácia de decisões judiciais contra a Fazenda Pública), o qual cederia passo à norma específica do art. 14 da Lei 7347/1985. Tal norma indicaria que os recursos contra sentenças em ações civis públicas teriam apenas o efeito devolutivo, o que implicaria na possibilidade de execução provisória do julgado. 4. As contrarrazões recursais da autarquia defenderam: a) preliminarmente, ausência de interesse de agir do Ministério Público, em razão de as obras de acessibilidade já estarem em andamento; b) no mérito, aplicabilidade do art. 496 do CPC por causa da determinação de aplicação subsidiária da lei processual civil prevista no art. 19 da Lei 7347/1985. 5. Em suas razões de apelação, a UFRPE arguiu: a) preliminarmente, falta de interesse de agir do Ministério Público em razão de as obras de acessibilidade já estarem em andamento; b) no mérito: i) afronta ao princípio de separação dos poderes, pois haveria ingerência à sua autonomia administrativa, bem como violação ao art. 23 da Lei 10098/2000, o qual prevê implementação gradual das medidas de acessibilidade às pessoas com deficiência nos prédios públicos; ii) restrições orçamentárias para realização das reformas requeridas pelo MPF (reserva do possível). 6. As contrarrazões recursais ministeriais alegaram: a) preliminarmente, inexistência de carência da ação, a qual foi necessária ante a demora desarrazoada da UFRPE em cumprir as normas legais de acessibilidade; b) no mérito, apontou que vem exortando desde 2000 a UFRPE ao cumprimento da obrigação legal objeto destes autos e que o prazo para conclusão de tais obras de acessibilidade escoou totalmente em 2007. 7. Primeiramente, verifica-se a existência de interesse de agir do Ministério Público neste processo na forma do art. 17 do CPC, pois as obras de acessibilidade na UFRPE ainda não foram concluídas. Assim, restam descumpridas as normas legais sobre acessibilidade e surge o interesse de agir do Ministério Público para requerer a proteção desse direito difuso das pessoas com deficiência. 8. No mérito, o art. 19, §1º, do Decreto 5296/2004 regulamentou a Lei 10098/2000 para estabelecer um prazo razoável para a implementação das reformas necessárias para adequação dos edifícios públicos. Tal ato jurídico não exorbitou o poder regulamentar inscrito no art. 84, inc. IV, da CF; ao contrário, cumpriu o desiderato constitucional dessa figura normativa, que é detalhar a lei e adequá-la à realidade da Administração Pública para sua fiel execução. 9. Tal prazo estatuído no art. 19, §1º, do Decreto 5296/2004 foi de trinta meses e teve por início a data de publicação do referido Decreto (03/12/2004). Desse modo, encerrou-se em 03/06/2007. Logo, cerca de seis anos antes do ajuizamento desta ação. Também não há nos autos nenhum indicativo de que tais reformas foram concluídas, mesmo após mais de quinze anos do prazo final prescrito pelo decreto regulamentador da Lei 10098/2000. 10. O excesso de prazo para ultimar as reformas para acessibilidade das pessoas com deficiência na UFRPE ultrapassou em muito qualquer parâmetro de razoabilidade, devendo ser mantida integralmente a sentença recorrida que a condenou em obrigação de fazer. 11. De outro lado, no que toca ao recurso ministerial sobre a possibilidade de execução provisória do julgado recorrido, o art. 14 da Lei 7347/1985, norma específica da ação civil pública, a contrario sensu , define que os recursos contra decisões judiciais no seu âmbito somente possuem efeito devolutivo. O efeito suspensivo somente pode ocorrer se o magistrado responsável pelo juízo de admissibilidade recursal entender que ele é necessário para evitar dano irreparável ao recorrente. 12. Desse modo, o duplo grau de jurisdição obrigatório previsto no art. 496 do CPC não se aplica às ações civis públicas, cuja lei específica em seu art. 19 veda a aplicação do Código de Processo Civil naquilo que contrarie seus regramentos específicos. 13. Esse é precisamente o caso da norma do duplo grau de jurisdição obrigatório do art. 496 do CPC. O supratranscrito art. 14 da Lei 7347/1985 determina a inexistência de recurso com efeito suspensivo ou qualquer suspensão de eficácia da sentença da ação civil pública, salvo quando o magistrado responsável pelo juízo de admissibilidade recursal entender que há risco de dano irreparável à parte recorrente. 14. No caso em tela, trata-se de uma mora administrativa em um cumprimento de obrigação de fazer que remonta há mais de vinte anos, pois o art. 23 da Lei 10098/2000 determinava o início das adaptações dos edifícios públicos para a acessibilidade das pessoas com deficiência desde 20/12/2001 (data que completou o primeiro ano de vigência da Lei 10098/2000). Não há qualquer razoabilidade em postergar a execução provisória da sentença recorrida e a efetivação do direito difuso à acessibilidade das pessoas com deficiência, a qual é determinada por esta Turma, responsável pelo juízo de admissibilidade recursal na forma do art. 1010, §3º, do CPC. 15. Apelação ministerial provida e apelação da ré improvida.” (eDOC. 71, ID: 402b8d00, p. 4-6)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, a, da Constituição Federal, a parte recorrente aponta violação aos arts. 2º, 167, I e II, do texto constitucional. 



    Sustenta, em síntese, a impossibilidade de o Poder Judiciário substituir o Poder Executivo na elaboração e fixação de diretrizes administrativas para o trato da coisa pública, sendo certo que, no caso, foi desprezado o juízo de conveniência e oportunidade da Administração.



    Aduz que, ao determinar o início da execução de obras voltadas à implementação de acesso a pessoa com deficiência no prazo de 06 (seis) meses, o art. 167, I e II, da Constituição Federal foi transgredido.



    É o relatório.



    Decido.



    Inicialmente, ressalto que o Supremo Tribunal Federal tem orientação no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote providências no sentido de assegurar direitos constitucionais essenciais, sem que se possa falar em violação ao princípio da separação dos poderes. Nesse sentido, confiram-se os seguintes julgados:



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Constitucional. Direito à educação. 3. Centro de educação em condições precárias. Revolvimento do acervo fático-probatório e da legislação infraconstitucional aplicável à espécie. Súmula 279. 4. Dever constitucional do Estado. Possibilidade de intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas para efetivação de direitos fundamentais. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 769.977-AgR/DF, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 19.11.2014)



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. DIREITO À EDUCAÇÃO. REFORMA DE ESCOLA ESTADUAL EM CONDIÇÕES PRECÁRIAS. VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA. CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA CRISTALIZADA NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO QUE NÃO MERECE TRÂNSITO. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. ACÓRDÃO RECORRIDO PUBLICADO EM 09.9.2014. 1. O entendimento adotado pela Corte de origem, nos moldes do assinalado na decisão agravada, não diverge da jurisprudência firmada no âmbito deste Supremo Tribunal Federal, no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação de Poderes. Entender de modo diverso demandaria a reelaboração da moldura fática delineada no acórdão de origem, o que torna oblíqua e reflexa eventual ofensa, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. 2. As razões do agravo regimental não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 3. Agravo regimental conhecido e não provido.” (RE 911.798-AgR/PB, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 16.12.2015)



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. EDUCAÇÃO. ENSINO ESPECIAL. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA. NECESSIDADE DE REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279 DO STF. DESPROVIMENTO. 1. É firme o entendimento deste Tribunal de que o Poder Judiciário pode, sem que fique configurada violação ao princípio da separação dos Poderes, determinar a implementação de políticas públicas em defesa de direitos fundamentais. 2. Para se chegar a conclusão diversa daquela a que chegou o Tribunal de origem, quanto às necessidades especiais dos autores e à fixação da proporção numérica de professor/aluno por sala de aula, seria necessário o reexame do conjunto fático-probatório dos autos. Incidência da Súmula 279 do STF. 3. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista nos arts. 81, § 2º e 1.021, § 4º, do CPC.” (RE 1.060.961-AgR/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 06.5.2019)



    “Direito Administrativo e Constitucional. Agravo interno em embargos de divergência em agravo interno em recurso extraordinário com agravo. Implementação de políticas públicas. Construção de novas escolas. Possibilidade. Inexistência de violação ao princípio da separação dos poderes. Garantia do direito à educação. Ausência de demonstração do dissenso jurisprudencial. 1. O acórdão embargado se alinha à jurisprudência do Supremo Tribunal Federal no sentido da possibilidade, em casos emergenciais, de implementação de políticas públicas pelo Poder Judiciário, ante a inércia ou morosidade da Administração, como medida assecuratória de direitos fundamentais. 2. Agravo interno a que se nega provimento.” (ARE 1.230.668-AgR-EDv-AgR/AM, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe 26.8.2022)



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Constitucional. Ação civil pública. Direito à educação. Implementação de políticas públicas. Reforma em escola pública. Possibilidade. Violação do princípio da separação dos poderes. Não ocorrência. Precedentes. 1. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos poderes inserto no art. 2º da Constituição Federal. 2. Agravo regimental não provido, com imposição de multa de 1% (um por cento) do valor atualizado da causa (art. 1.021, § 4º, do CPC). 3. É inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, haja vista tratar-se, na origem, de ação civil pública (art. 18 da Lei nº 7.347/85).” (ARE 1.357.301-AgR/AM, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 11.5.2022)



    No caso, o Tribunal de origem, ao examinar o conjunto probatório constante dos autos, entendeu existir, na hipótese em análise, circunstância excepcional legitimadora da intervenção jurisdicional na política pública questionada, notadamente em face do exaurimento do prazo legal e regulamentar estipulado para execução de obras necessárias a adaptação dos prédios públicos para pessoas com deficiência. Nesse sentido, extraio o seguinte trecho do acórdão impugnado:



    “Primeiramente, verifica-se a existência de interesse de agir do Ministério Público neste processo na forma do art. 17 do CPC, pois as obras de acessibilidade na UFRPE ainda não foram concluídas. Assim, restam descumpridas as normas legais sobre acessibilidade e surge o interesse de agir do Ministério Público para requerer a proteção desse direito difuso das pessoas com deficiência. 



    No mérito, o art. 19, §1º, do Decreto 5296/2004 regulamentou a Lei 10098/2000 para estabelecer um prazo razoável para a implementação das reformas necessárias para adequação dos edifícios públicos. Tal ato jurídico não exorbitou o poder regulamentar inscrito no art. 84, inc. IV, da CF; ao contrário, cumpriu o desiderato constitucional dessa figura normativa, que é detalhar a lei e adequá-la à realidade da Administração Pública para sua fiel execução. 



    Tal prazo estatuído no art. 19, §1º, do Decreto 5296/2004 foi de trinta meses e teve por início a data de publicação do referido Decreto (03/12/2004). Desse modo, encerrou-se em 03/06/2007. Logo, cerca de seis anos antes do ajuizamento desta ação. Também não há nos autos nenhum indicativo de que tais reformas foram concluídas, mesmo após mais de quinze anos do prazo final prescrito pelo decreto regulamentador da Lei 10098/2000. 



    O excesso de prazo para ultimar as reformas para acessibilidade das pessoas com deficiência na UFRPE ultrapassou em muito qualquer parâmetro de razoabilidade, devendo ser mantida integralmente a sentença recorrida que a condenou em obrigação de fazer.” (eDOC. 71, ID: 402b8d00, p. 2)



    Assim, verifico que divergir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. Nesses termos, incide no caso a Súmula 279/STF. Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO À ACESSIBILIDADE EM ESTABELECIMENTO DE ENSINO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICA PÚBLICA. CARACTERIZADA OMISSÃO ESTATAL ASSEVERADA NO ACÓRDÃO RECORRIDO. REEXAME DE FATOS E PROVAS: INVIABILIDADE NO CAMPO EXTRAORDINÁRIO. ÓBICE DO ENUNCIADO Nº 279 DA SÚMULA DO STF. 1. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação ao princípio da separação dos poderes disposto no art. 2º da Constituição da República. 2. É inviável, em recurso extraordinário, o reexame dos elementos probatórios que fundamentam o acórdão recorrido. Incidente o óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF. 3. No caso, o Tribunal de origem, com base nos pressupostos fáticos constantes dos autos, asseverou configurada omissão do Estado do Rio Grande do Norte no tocante à realização de obras de acessibilidade em escola estadual. 4. Agravo regimental ao qual se nega provimento”. (ARE 1.403.253-AgR/RN, Rel. Min. André Mendonça, Segunda Turma, DJe 16.11.2023)



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POLÍTICAS PÚBLICAS. ESCOLAS. REDE FÍSICA. REFORMA. ACESSIBILIDADE. OBRIGAÇÃO DE FAZER. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 1. É inviável, em recurso extraordinário, o reexame dos fatos e das provas dos autos (Súmula nº 279/STF). 2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita.” (ARE 1.294.338-AgR/PR, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), Tribunal Pleno, DJe 11.3.2021)



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 17 de abril de 2024.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



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