Tribunal: STF
Processo: AO 2719
Classe: AO
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-09-12
Data de publicação: 2024-09-12

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    Ementa: Direito Constitucional E Administrativo. Ação Popular. Pretensão De Impedir Pagamento De Verbas Pecuniárias A Magistrados. Alegação De Ilegalidade E Prescrição. Indeferimento Da Petição Inicial. Interposição De Recurso De Apelação. Impedimento De Mais Da Metade Dos Membros Do Tribunal De Origem Para Conhecer Do Recurso Interposto. Competência Do Stf. Caracterização. Conhecimento Como Ação Originária E Improvimento Do Recurso.



    I. CASO EM EXAME



    1. Trata-se, na origem, de ação popular ajuizada por Juan César Buhler Savedra contra o Estado do Rio Grande do Sul, objetivando impedir a concessão de vantagens pecuniárias a magistrados do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul (TJRS). O autor alegou que os atos administrativos que autorizavam o pagamento seriam nulos, pois não fundamentados em lei formal e atingidos pela prescrição quinquenal. A ação foi extinta sem resolução do mérito. Interposto recurso de apelação, declinou-se da competência em favor do STF, em razão do impedimento de mais da metade dos membros do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul.



    II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO



    2. Há duas questões em discussão: (i) verificar se há prova de lesão concreta ou iminente ao patrimônio público que justifique o ajuizamento de ação popular; (ii) definir se os atos administrativos do TJRS, autorizando o pagamento das verbas pecuniárias, estão em conformidade com a legalidade e, por isso, deve ser admitida a ação popular.



    III. RAZÕES DE DECIDIR



    3. O cabimento de ação popular requer demonstração concreta de lesividade ou risco iminente de lesão ao patrimônio público, o que não foi comprovado no caso, uma vez que a pretensão baseou-se em “indicação midiática“, sem provas materiais.



    4. A Lei nº 4.717, de 1965, permite ao cidadão obter certidões e informações para instruir a ação popular. Contudo, o autor não apresentou elementos suficientes que demonstrassem a existência de um ato lesivo concreto.



    5. O pagamento das verbas pecuniárias tratadas nos autos teria sido autorizado pelo Conselho Nacional de Justiça (CNJ) e o controle judicial sobre atos do CNJ é admitido apenas em casos de flagrante ilegalidade ou teratologia, o que não foi demonstrado.



    IV. DISPOSITIVO E TESE



    6. Ação conhecida como ação originária, com fundamento no art. 102, inc. I, al. “n”, da CRFB, e negado provimento ao recurso de apelação.



    Dispositivos relevantes citados: CRFB, art. 102, inc. I, al. "n"; Lei nº 4.717, de 1965, art. 1º, §§ 4º e 6º; CPC, art. 330, inc. I.



    Jurisprudência relevante citada: STF, MS nº 36.716/DF, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 16/06/2020; STF, MS nº 31.872/DF, Rel. Min. Marco Aurélio, j. 17/10/2023.



Relatório



    1. Cuida-se, na origem, de ação popular, com pedido liminar, ajuizada por Juan César Bühler Savedra contra o Estado do Rio Grande do Sul.  



    2. O Juízo da 1ª Vara da Fazenda Pública do Foro Central da Comarca de Porto Alegre/RS julgou extinta a ação, com base no art. 330, inc. I, e art. 485, incs. I e IV, do CPC (e-docs. 19 e 20).  



    3. Interposta apelação e distribuído o feito, no âmbito da Quarta Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, o Relator, Desembargador Francesco Conti, reconheceu a competência originária do Supremo Tribunal Federal para a análise do feito, nos termos do art. 102, inc. I, als. “n” e “r”, da Constituição da República, e determinou a remessa dos autos a esta Corte (e-doc. 21).  



    4. Autuado o feito como ação originária, foi a mim distribuído (e-doc. 23).  



    5. Em suas razões, sustenta o autor a competência originária desta Corte, por entender que “os membros do Tribunal de origem estão diretamente interessados na causa, nos termos do art. 102, I, ‘n’ da CF/88” (e-doc. 1, p. 3). 



    6. Fundamenta a presente ação na tutela do patrimônio público e da moralidade administrativa, esclarecendo que “tomou conhecimento de que o Tribunal de Justiça do Estado do RS está adotando medidas jurídicas e administrativas tendentes à concessão de vantagens pecuniárias a seus Magistrados, de modo descomedido, conforme amplamente noticiado na mídia” (e-doc. 1, p. 5).  



    7. Entende nulos os atos administrativos em questão, tanto por vício de forma, já que “apenas a lei, em sentido estrito, poderia determinar o pagamento de qualquer espécie de remuneração aos Magistrados” (e-doc. 1, p. 6), quanto pela ilegalidade do objeto, “uma vez que as verbas objeto de pretensão do TJRS dizem respeito a período muito superior a 5 anos” (e-doc. 1, p. 8). Sustenta que essas verbas estariam atingidas pela prescrição.  



    8. Ressalta a “onerosidade substancial aos cofres públicos já combalidos do Rio Grande do Sul” (e-doc. 1, p. 6) e invoca o art. 2º, als. “b” e “c”, da Lei nº 4.717, de 1965 (Lei da Ação Popular) e o enunciado nº 37 da Súmula Vinculante do STF, segundo o qual “não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar vencimentos de servidores públicos sob o fundamento de isonomia”.  



    9. Pontua prevalecer, nesta Corte, “o entendimento de que o princípio da moralidade pode, dada sua força normativa, ser argumento apto a afastar pretensões remuneratórias” (e-doc. 1, p. 9) e argumenta que “fere a moralidade a pretensão de pagamento de quantia de mais de 367 milhões de reais a título incerto (visto que não amparado em norma legal), mormente tendo em vista o atual momento de gravíssima crise econômica” (e-doc. 1, p. 10).  



    10. Requer “sejam requisitados à Presidência do TJRS cópia do pedido de providências apresentado ao CNJ e documentos que se lhe afigurem necessários ao esclarecimento dos fatos objeto da ação” (e-doc. 1, p. 16), bem como seja determinado “à Presidência do TJRS que se abstenha de editar atos administrativos tendentes ao pagamento dos valores objeto da ação popular” (e-doc. 1, p. 12).  



    11. Postula a concessão de tutela provisória de urgência, consistente no sobrestamento de “quaisquer atos administrativos que possam redundar no pagamento de verbas de qualquer natureza em razão da pretensão administrativa subjacente à lide” (e-doc. 1, p. 10). Alega haver “risco de perecimento do direito, visto que verbas eventualmente pagas de modo irregular poderão ser consideradas como recebidas de boa-fé e, portanto, irrepetíveis, com lesão irreparável aos cofres públicos” (e-doc. 1, p. 11). Acrescenta, ainda, inexistir “risco de dano inverso à parte contrária” (e-doc. 1, p. 11).



    12. Após o indeferimento da petição inicial, interposição de apelação e declaração de incompetência do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, os autos ascenderam a esta Suprema Corte. O autor, em atendimento à determinação desta relatoria, esclareceu que “a ação popular foi intentada em caráter preventivo, haja vista que à época do ajuizamento não havia nenhuma lesão concretizada, mas apenas a indicação midiática de que haveria a lesão cujo dano patrimonial o autor pretende evitar. Com efeito, o dano patrimonial consiste no pagamento, pelo TJRS a seus magistrados, de verbas constitutivas de “diferenças resultantes da instituição do sistema de subsídios” no montante de R$ 367.153.622,95; a ilegalidade é sustentada pelo autor por não haver respeito à legalidade, haja vista que tal pagamento fundamenta-se apenas em hermenêutica administrativa, e não em previsão legislativa expressa, o que seria necessário por conta do princípio da legalidade”.



    13. Informou, ainda, que, como “não tem acesso à documentação interna do TJRS atinente ao procedimento administrativo que enseja a pretensão de pagamento dos R$ 367.153.622,95, requer-se seja recebida a petição inicial e, nos termos do art. 1º, § 6º e art. 7º, I, “b”, ambos da Lei 4.717, sejam requisitados à Presidência do TJRS cópia do pedido de providências apresentado ao CNJ e documentos que se lhe afigurem necessários ao esclarecimento dos fatos objeto da ação, viabilizando deste modo a plena cognição por Vossa Excelência” (e-doc. 26).



    14. Vieram-me os autos conclusos para exame.



    É o relatório.



Análise



    15. No caso dos autos, o magistrado de 1º Grau, entendendo-se competente para o processamento desta ação, a extinguiu sem resolução do mérito, nos termos do art. 330, in. I, e art. 485, incs. I e IV, do CPC. Foi no âmbito do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, quando do exame da apelação, que se reconheceu haver impedimento de mais da metade dos membros do referido Tribunal para apreciar o recurso interposto (e-doc. 21). Ou seja, a excepcional competência desta Corte, nos termos do art. 102, inc. I, al. “n”, da CRFB, foi inaugurada para exame do recurso de apelação aviado, o qual passou a tramitar, perante este STF, como ‘Ação Originária’. 



    16. É a partir do recurso de apelação que conheço e examino o caso, desde já consignando que não merece acolhimento o apelo manejado. 



    17. Com efeito, como anotado na sentença de 1º Grau, a propositura de ação popular com caráter preventivo tem como fundamento ou escopo evitar que um dano, muitas vezes não suscetível de reparação, ocorra. Seja como for, com caráter preventivo ou repressivo, o manuseio de ação popular — e principalmente o seu acolhimento — demanda a demonstração de uma situação de perigo ou iminência de dano — no caso de ação com caráter preventivo — ou, então, a sua efetiva ocorrência — no caso de ação com caráter repressivo.



    18. Bem por isso que a Lei da Ação Popular, em seu art. 1º, traz comando expresso no sentido de que, “para instruir a inicial, o cidadão poderá requerer às entidades, a que se refere este artigo, as certidões e informações que julgar necessárias, bastando para isso indicar a finalidade das mesmas (§ 4º) “. Ademais, as certidões devem ser fornecidas dentro de 15 (quinze) dias (§ 5º), sendo que “somente nos casos em que o interesse público, devidamente justificado, impuser sigilo, poderá ser negada certidão ou informação (§ 6º)“.



    19. Ou seja, a Lei nº 4.717, de 1965, outorga ao cidadão um conjunto de ferramentas para obtenção de elementos e certidões necessárias para fazer prova da lesividade do ato que vier a ser impugnado. O autor, todavia, bem esclareceu que “a ação popular foi intentada em caráter preventivo, haja vista que à época do ajuizamento não havia nenhuma lesão concretizada, mas apenas a indicação midiática de que haveria a lesão cujo dano patrimonial o autor pretende evitar” (grifos nossos). 



    20. Veja-se, pois, que a parte autora, de maneira categórica, admite que a ação foi ajuizada a partir de ”indicação midiática”. Ora, sem prova da existência de um ato lesivo, como assinalado na sentença de 1º Grau, ou sem elementos mínimos demonstrando a plausível ou possível ocorrência do ato lesivo a um dos interesses tutelados pela Lei de Regência, é inviável o ajuizamento de ação popular.



    21. Afora isso, há outro vício na ação ajuizada, que igualmente impede o acolhimento do pleito recursal interposto. Pelo que se depreende dos arrazoados do autor, os pagamentos que ele pretendia evitar, levados ou que seriam levados a cabo pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, ocorreriam a partir de autorização do Conselho Nacional de Justiça (CNJ). Nessa linha, pelos argumentos autorais, a decisão do CNJ também figuraria como um dos atos causadores ou com potencialidade de contribuir para a causação do dano que o autor popular pretende evitar que ocorra. Nesse cenário, s.m.j., o suposto ato do CNJ também deveria figurar como ato sindicado, aspecto esse que, impactaria no conteúdo objetivo e subjetivo da ação. Nada disso, no entanto, foi observado pelo autor, disso também decorrendo o não cabimento da ação, bem como a improcedência do recurso aviado.



    22. E nesse sentido há que se fazer uma ponderação no que concerne à sindicabilidade, pelo STF, dos atos emanados do CNJ (assim como do CNMP).



    23. É preciso destacar, nesse sentido, que, conforme estabelecido no art. 103-B, § 4º, inc. II, da Constituição da República, compete ao CNJ o controle da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário e do cumprimento dos deveres funcionais dos juízes, competindo-lhe, entre outras, “zelar pela observância do art. 37 e apreciar, de ofício ou mediante provocação, a legalidade dos atos administrativos praticados por membros ou órgãos do Poder Judiciário, podendo desconstituí-los, revê-los ou fixar prazo para que se adotem as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, sem prejuízo da competência do Tribunal de Contas da União”.



    24. Tratando-se de órgão de natureza técnica, com atribuições estabelecidas constitucionalmente, devem ser evitadas interferências antecipadas ou indevidas sobre a atuação desse Conselho, pelo que eventual revisão judicial de seus atos deve estar reservada a situações excepcionalíssimas. 



    25. Ao assim agir, a meu sentir, o Poder Judiciário, presentado por esta Suprema Corte, assegura a devida deferência às avaliações realizadas por esse Órgão, prestigiando a missão constitucional a ele confiada e sua maior capacidade institucional para o tratamento da matéria.



    26. A jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal caminha no sentido da preservação dos atos do CNJ e do CNMP, indicando a excepcionalidade do controle pelo Poder Judiciário sobre os atos desses Conselhos Constitucionais da Magistratura e do Ministério Público. Trago à colação o seguinte precedente, que evidencia o entendimento desta Suprema Corte: 



     



    “Ementa: MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO ADMINISTRATIVO. DIREITO CONSTITUCIONAL. CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. PROCEDIMENTO DE CONTROLE ADMINISTRATIVO. RESOLUÇÃO 13, DE 29 DE JULHO DE 2019, DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA. DESATIVAÇÃO DE COMARCAS. IMPETRAÇÃO CONTRA DECISÃO LIMINAR DE CONSELHEIRA DO CNJ. DECISÃO LIMINAR CONCEDIDA E POSTERIORMENTE AVALIADA PELO PLENÁRIO DO CNJ. PERDA SUPERVENIENTE DO OBJETO. ATO CONJUNTO 21/2019 TJ/BA. MANDADO DE SEGURANÇA EXTINTO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. 1. Descabe transformar este Supremo Tribunal Federal em instância recursal, geral e irrestrita, das decisões administrativas tomadas pelo CNJ no regular exercício das atribuições constitucionalmente estabelecidas, de sorte que, ressalvadas as hipóteses de flagrante ilegalidade ou teratologia, impõe-se ao Poder Judiciário a autocontenção (judicial self-restraint) e deferência às valorações realizadas pelos órgãos especializados, dada sua maior capacidade institucional para o tratamento da matéria e suas funções constitucionais previstas. Precedentes. 2. In casu, o cerne da controvérsia consiste em saber se a decisão liminar proferida nos autos do PCA 0006443-30.2019.2.00.0000, que determinou a suspensão da eficácia da Resolução 13/2019 do TJBA, dessa forma, desautorizando a desativação das dezoito comarcas abrangidas pela Resolução, teria violado direito líquido e certo do impetrante mediante ato ilegal ou abusivo. 3. Deveras, conforme bem apontado pelo Ministério Público Federal em seu parecer (eDoc 139), todavia, a apreciação do presente mandado de segurança resvala na perda superveniente de seu objeto, mercê de a decisão liminar apontada como coatora neste writ já ter sido posteriormente analisada e julgada, de forma unânime, pelo Plenário do Conselho Nacional de Justiça, na data de 29/11/2019. 4. Ademais, o próprio Tribunal de Justiça do Estado da Bahia editou o Ato Conjunto 21, de 12 de dezembro de 2019, determinando a “reversão da desativação das comarcas constantes no anexo I, da Resolução nº 13/2019”. 5. Ex positis, julgo PREJUDICADO o presente mandamus, mercê da perda superveniente de seu objeto. Consectariamente, EXTINGO o writ, sem resolução de mérito.”



    (MS nº 36.716/DF, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 16/06/2020, p. 14/07/2020; grifos acrescidos).



    27. Assim, o excepcional controle jurisdicional somente se justifica em hipóteses de flagrante ilegalidade ou teratologia, entre as quais: (i) inobservância ao devido processo legal; (ii) exorbitância de suas atribuições e (iii) injuridicidade ou manifesta falta de razoabilidade de seus atos. Essas hipóteses são as únicas que admitem o controle judicial sobre os atos do Conselho Nacional do Ministério Público e do Conselho Nacional de Justiça. Destaco os seguintes precedentes desta Corte sobre o tema: 



    “Ementa: MANDADO DE SEGURANÇA. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. ATO DO CONSELHO NACIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO. CONVERSÃO DO PROCESSO DE CONTROLE ADMINISTRATIVO EM REVISÃO DE PROCESSO DISCIPLINAR. TRÂMITES PROCESSUAIS. OBSERVÂNCIA DO REGIMENTO INTERNO. ATUAÇÃO DO CNMP CONFORME SUAS PRERROGATIVAS CONSTITUCIONAIS. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. ILEGALIDADE OU ABUSO DE PODER NÃO CARACTERIZADOS. ORDEM DENEGADA. LIMINAR CASSADA. 1. O CNMP atuou conforme suas prerrogativas constitucionais e de acordo com o previsto em seu Regimento Interno, não incorrendo em qualquer ilegalidade ou abuso de poder, ao converter o Processo de Controle Administrativo em Revisão de Processo Disciplinar, a fim de possibilitar a revisão de toda matéria tratada na origem e não apenas o aspecto formal do julgamento que colocou o impetrante em disponibilidade. 2. A atuação do Conselho Nacional do Ministério Público se deu em consonância com as diretrizes lançadas pela jurisprudência desta SUPREMA CORTE, consolidadas no sentido de que como regra geral, o controle dos atos do CNJ e CNMP pelo STF somente se justifica nas hipóteses de (i) inobservância do devido processo legal; (ii) exorbitância das competências do Conselho; e (iii) injuridicidade ou manifesta irrazoabilidade do ato impugnado (MS 33.690 AgR, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, DJe de 18/2/2016). 3. Ordem denegada. Liminar cassada.”



    (MS nº 31.872/DF, Rel. Min. Marco Aurélio, Red. do Acórdão Ministro Alexandre Moraes, Primeira Turma, j. 17/10/2023, p. 24/11/2023; grifos acrescidos).



    “Ementa: AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. WRIT IMPETRADO CONTRA ATO DO CNJ EM PEDIDO DE PROVIDÊNCIAS. ALEGAÇÃO DE CERCEAMENTO DE DEFESA E OFENSA AO CONTRADITÓRIO E À AMPLA DEFESA. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE OU ABUSO DE PODER. INEXISTÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I – A decisão ora atacada não merece reforma, visto que o recorrente não aduz argumentos capazes de afastar as razões nela expendidas. II - A jurisprudência desta Suprema Corte se firmou no sentido de que a possibilidade de revisão de atos emitidos pelos órgãos de controle - CNJ e CNMP - só se verifica, “como regra geral, [...] nas hipóteses de (i) inobservância do devido processo legal; (ii) exorbitância das competências do Conselho; e (iii) injuridicidade ou manifesta irrazoabilidade do ato impugnado”. (MS 33.690-AgR/DF, relator Ministro Roberto Barroso). III - No caso concreto, inexiste prova documental pré-constituída de ocorrência das hipóteses supracitadas, relembrando que o rito sumaríssimo, próprio do writ, não permite qualquer dilação probatória. IV – Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (MS nº 37.927-AgR/DF, Rel. Mino Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, j. 03/04/2023, p. 11/04/2023; grifos acrescidos).



    28. Postas essas questões e premissas, e não obstante o teor das argumentações trazidas pela parte autora, o que observo do exame dos autos é inexistir prova de que o Conselho Nacional de Justiça incorreu nos vícios acima identificados e que autorizam a intervenção desta Corte no caso em exame. E a ausência dessa prova é reforçada pela própria alegação do autor/apelante, o qual, como acima mencionado, referiu que a ação foi ajuizada com “indicação midiática de que haveria a lesão cujo dano patrimonial o autor pretende evitar”.



    29. E sem a demonstração da existência de flagrante ilegalidade ou teratologia no proceder do CNJ, a denegação do pedido recursal é medida que se impõe.



Dispositivo



    30. Ante o exposto, com fundamento no art. 21, § 1º, do RISTF e no art. 102, inc. I, al. “n”, da CRFB, conheço da presente ação e nego provimento ao recurso de apelação interposto, mantendo, na íntegra, a sentença de 1º Grau.



    Publique-se e intimem-se. 



    Preclusa a decisão, restituam-se os autos ao Juízo de origem (1ª Vara da Fazenda Pública do Foro Central da Comarca de Porto Alegre).



    Brasília, 12 de setembro de 2024.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator