Tribunal: STF
Processo: ARE 1476639
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-02-20
Data de publicação: 2024-02-20

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Trata-se de agravo contra a decisão de inadmissibilidade do Recurso Extraordinário interposto pelo PROCURADOR-GERAL DO MUNICÍPIO DE MACAÉ/RJ contra acórdão do ÓRGÃO ESPECIAL DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO (TJRJ), proferido nos seguintes termos:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MUNICÍPIO DE MACAÉ. Lei nº 4.708/2020, a qual dispõe sobre a proibição da construção de usinas hidrelétricas – UHE e pequenas centrais elétricas – PCH em toda a extensão da bacia hidrográfica do Rio Macaé, no Município de Macaé, no Estado do Rio de Janeiro. Preliminar de incompetência desta E. Corte para apreciar a presente ação direta de inconstitucionalidade rejeitada. Lei municipal ora impugnada que interfere diretamente nas regras relacionadas à determinação de localização de usinas hidrelétricas, tendo a Câmara Municipal disciplinado matéria relativa à bem da União (potenciais de energia hidráulica), e relativa à gestão de recursos hídricos, que também compete à União legislar privativamente, além de legislar sobre água, bem do Estado, e sobre exploração dos serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético dos cursos de água, este em articulação da União com os Estados-membros onde se situam os potenciais hidroenergéticos, acabando por invadir tema de competência exclusiva destes, de modo a caracterizar a existência de inconstitucionalidade formal por vício de competência legislativa, além de ensejar também a existência de vício de inconstitucionalidade material insanável, ao legislar sobre bem estadual. Legislador constituinte que optou nitidamente por priorizar a prestação de serviços de energia elétrica e de aproveitamento energético dos cursos de água e de exploração dos potenciais de energia hidráulica em detrimento de eventuais interesses dos munícipes ou da administração pública local, ao prever a competência legislativa privativa da União sobre a matéria, observando-se já se encontrar a questão também regulamentada pela Lei Federal nº 9.433/97 e pelo Decreto Federal nº 24.643/34 (Código de Águas), não se vislumbrando, assim, a existência de qualquer peculiaridade local, capaz de afastar a incidência da norma geral prevista na legislação supra referida sobre o tema, na forma do artigo 358, I, da Constituição Estadual, tampouco qualquer suplementação válida da legislação federal ou estadual, segundo a dicção do artigo 358, II, da mesma Constituição. Precedentes do Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade acolhida para declarar a inconstitucionalidade da Lei nº 4.708/2020 do Município de Macaé.” (e-DOC 9, grifos no original).



    O Procurador-Geral do Município de Macaé/RJ opôs embargos de declaração (e-DOC 11) ao acórdão da Corte estadual, que, por sua vez, foram desprovidos, em julgado assim ementado:



    “EMBARGOS DECLARATÓRIOS. NÃO HAVENDO CONTRADIÇÃO, OBSCURIDADE, OMISSÃO OU ERRO MATERIAL NO ACÓRDÃO, NÃO HÁ COMO PROSPERAR A NOVA PRETENSÃO RECURSAL. EMBARGOS DESPROVIDOS”. (e-DOC 13, grifos no original)



    No apelo extremo (e-DOC 15) sustenta-se violação aos artigos 20, VIII, 21, XII, “b”, 22, IV, 26, I e 176, da Constituição Federal de 1988 (CF/88). O recorrente sustenta, em síntese, que não há invasão da competência da União, visto tratar-se de matéria de interesse local, ligada à proteção ao meio ambiente municipal. 



    Apresentadas contrarrazões (e-DOC 17), a Corte Local obstou o processamento do apelo extremo (e-DOC 20), dando ensejo à interposição do presente agravo (e-DOC 22), seguido da apresentação de contraminuta ao agravo pela Procuradoria-Geral do Estado do Rio de Janeiro (e-DOC 24).



    Intimada, a Procuradoria-Geral da República pugna pelo não provimento do recurso extraordinário com agravo (e-DOC 35).



    Decido. 



    Não merece prosperar o inconformismo.



    O Tribunal de origem declarou a inconstitucionalidade da Lei do Município de Macaé/RJ n. 4.708, de 23.10.2020, de iniciativa parlamentar municipal, a qual dispõe sobre a proibição da construção de usinas hidrelétricas – UHE e pequenas centrais elétricas – PCH em toda a extensão da bacia hidrográfica do Rio Macaé, no Município de Macaé, no Estado do Rio de Janeiro. Eis o teor da norma questionada:



“Lei do Município de Macaé/RJ n. 4.708, de 23.10.2020



Art. 1º Fica proibida a construção de Usinas Hidrelétricas – UHE e Pequenas Centrais Elétricas – PCH, em toda a extensão da bacia hidrográfica do Rio Macaé, no Município de Macaé, no Estado do Rio de Janeiro. 



Art. 2º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário.”



    O acórdão contém a seguinte fundamentação:



    “Nessa toada, não pode o ente municipal elaborar leis estabelecendo normas que interfiram nas relações político-administrativas envolvendo a prestação de serviços de energia elétrica e de aproveitamento energético dos cursos de água e de exploração dos potenciais de energia hidráulica, bem como sobre os critérios de outorga dos direitos de uso desses recursos, como na espécie, em que o Município vedou a eventual instalação de usinas hidrelétricas – UHE e pequenas centrais elétricas – PCH em toda a extensão da bacia hidrográfica do Rio Macaé, por se tratar de matéria afeta à outra pessoa política. 



    De seu turno, vale destacar não se desconhecer a possível ocorrência de impacto ambiental em decorrência da instalação de eventuais usinas hidrelétricas no local e nem a legitimidade constitucional do município de “legislar sobre assuntos de interesse local” (art. 30, I, CF), reproduzida no art. 358, I, da CERJ. 



    Contudo, além de a questão envolvendo a alegação de impacto ambiental constituir matéria a ser aferida por meio de estudo ambiental, antes que seja concedida a licença para a eventual construção de uma usina hidrelétrica (art. 2º, VII, da Resolução CONAMA nº 01/86 e LC Nº 140/11), também não há como olvidar ter o legislador constituinte optado nitidamente por priorizar a prestação de serviços de energia elétrica e de aproveitamento energético dos cursos de água e de exploração dos potenciais de energia hidráulica em detrimento de eventuais interesses dos munícipes ou da administração pública local, ao prever a competência legislativa privativa da União sobre a matéria, observa-se já se encontrar a questão também regulamentada pela Lei Federal nº 9.433/97 e pelo Decreto Federal nº 24.643/34 (Código de Águas), não se vislumbrando, assim, a existência de qualquer peculiaridade local, capaz de afastar a incidência da norma geral prevista na legislação supra referida sobre o tema, na forma do artigo 358, I, da Constituição Estadual, tampouco qualquer suplementação válida da legislação federal ou estadual, segundo a dicção do artigo 358, II, da mesma Constituição. 



    Dessa forma, constata-se que a Lei nº 4.708/2020 buscou se imiscuir em matéria afeta ao interesse da União e do Estado do Rio de Janeiro, e à Lei Federal nº 9.433/97 e ao Decreto Federal nº 24.643/34, tendo os Poderes Executivo e Legislativo municipais extrapolando a competência constitucional para legislar sobre a matéria, invadindo a competência privativa da União e suplementar do Estado do Rio de Janeiro, de modo a consubstanciar a inconstitucionalidade formal da aludida Lei, por vício de competência legislativa, além de ensejar também a existência de vício de inconstitucionalidade material insanável, ao legislar sobre bem estadual.” (e-DOC 9, grifos nossos)



     A Constituição Federal outorga à União a competência privativa para legislar sobre águas e energia: 



    “Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:



    (...)



    IV - águas, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão”. (grifos nossos)



    Nesse sentido, dispõe que é da União a competência para explorar as seguintes matérias:



    “Art. 21. Compete à União: 



    (...)



    XII - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão: 



    (...)



    b) os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético dos cursos de água, em articulação com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergéticos”



    “Art. 176. As jazidas, em lavra ou não, e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidráulica constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de exploração ou aproveitamento, e pertencem à União, garantida ao concessionário a propriedade do produto da lavra.” (grifos nossos)



    Ademais, o texto constitucional identifica como bens da União os seguintes elementos:



    “Art. 20. São bens da União: 



    (...)



    III - os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;



    (...)



    VIII - os potenciais de energia hidráulica.” (grifos nossos)



    Assim, é que, no tocante a esse tema, a Constituição de 1988 conferiu à União a competência material para explorar os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético dos cursos de água (art. 21, inciso XII, “b”). No âmbito da competência formal (legislativa), a Constituição garantiu à União a atribuição de legislar privativamente sobre águas e energia (art. 22, inciso IV).



    Ademais, a questão não perpassa matéria de interesse local (art. 30, inciso I, CF/88). Isso porque, se analisarmos sobre o prisma da proteção ao meio ambiente temos que a Carta Magna confere competência concorrente à União, aos Estados e ao Distrito Federal para legislar sobre (art. 24, inciso VI, CF/88). Quanto aos Municípios, a Constituição concedeu-lhes competência para legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar a legislação federal e a estadual no que couber, conforme art. 30, incisos I e II.  



    Com efeito, ao tratar especificamente acerca de prestação de serviços de energia elétrica e de aproveitamento energético dos cursos de água e de exploração dos potenciais de energia hidráulica, não há falar que a legislação impugnada trata de proteção ao meio ambiente e interesse local.



    Confira-se, nesse sentido, farta jurisprudência desta Corte:



    “Agravo Regimental na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental. Lei n. 6.766/2022, do Município de Cuiabá. Proibição de construção de usinas hidrelétricas – UHE e pequenas centrais hidrelétricas – PCH em toda a extensão do Rio Cuiabá. Cumprimento do princípio da subsidiariedade. Agravo regimental provido. Inconstitucionalidade formal e material. Procedência do pedido. 



    1. Lei n. 6.766/2022, do Município de Cuiabá, que proíbe a construção de Usinas Hidrelétricas – UHE e pequenas Centrais Hidrelétricas – PCH em toda a extensão do Rio Cuiabá compreendida no território do Município de Cuiabá. 



    2. Não sendo admitida a utilização de ação direta de inconstitucionalidade ou declaratória de constitucionalidade, isto é, não se verificando a existência de meio apto para solver a controvérsia constitucional relevante de forma ampla, geral e imediata, há de se entender possível a utilização da arguição de descumprimento de preceito fundamental. A simples existência de ações ou de outros recursos processuais para combater disposição de norma municipal não poderá servir de óbice à formulação da arguição de descumprimento. Ao contrário, a multiplicação de processos e decisões sobre um dado tema constitucional reclama a necessidade da utilização de um instrumento de feição concentrada, que permita a solução definitiva, imediata e abrangente da controvérsia. 



    3. A situação normatizada na espécie guarda nexo muito mais estreito com a regulação do aproveitamento energético dos cursos de água e à formulação de normas gerais de proteção do meio ambiente que eventual competência comum do Município de Cuiabá para tratar sobre assunto de interesse local ou suplementação a normas federais ou estaduais. Ao proibir a construção de UHEs e PCHs, o legislador municipal dispôs sobre matéria de competência privativa da União e avocou indevidamente a capacidade de concessão de licenças do Poder Executivo Federal, que ficaria impossibilitado de deliberar sobre as questões ambientais e hidrelétricas no curso do Rio Cuiabá, que é de domínio da União. 



    4. O Rio Cuiabá é gerido pela Agência Nacional de Águas – ANA, agência reguladora que tem a competência e a capacidade técnica para definir as condições de operação de reservatórios de aproveitamentos hidrelétricos, em articulação com o Operador Nacional do Sistema Elétrico – ONS. O legislador não poderia substituir entendimento de agência reguladora sem o ônus argumentativo do regulador. 



    5. Agravo regimental provido para conhecer da ADPF e julgar procedente o pedido, declarando a inconstitucionalidade da Lei nº 6.766/2022, do Município de Cuiabá.” (ADPF nº 979-AgR, Rel. p/ acórdão Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe de 27/6/23, grifos nossos).



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DISPOSITIVO DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO PARANÁ QUE DISPÕE SOBRE INSTALAÇÕES NUCLEARES E DE ENERGIA ELÉTRICA. USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA DA UNIÃO. 



    1. É inconstitucional, por vício formal, dispositivo da Constituição paranaense que impõe condições para a construção de centrais termoelétricas, hidrelétricas e termonucleares, em razão da violação à competência privativa da União para explorar tais serviços e legislar a seu respeito (arts. 21, XII, “b”, XIX e XXIII e 22, IV e XXVI, da Constituição Federal). Precedentes.



    2. Ação conhecida e pedido julgado procedente, para declarar a inconstitucionalidade, por vício formal, da redação original do art. 209 da Constituição do Estado do Paraná.” (ADI nº 7.076, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe de 19/7/22, grifos nossos). 



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DISPOSITIVOS DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO PARANÁ QUE DISPÕEM SOBRE ATIVIDADES NUCLEARES, ENERGIA E EXTRAÇÃO DE GÁS XISTO. USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA DA UNIÃO. 



    1. São inconstitucionais, por vício formal, dispositivos da Constituição paranaense que tratam sobre resíduos nucleares e impõem condições para a construção de centrais termoelétricas, hidrelétricas e de perfuração de poços para extração de gás xisto, em razão da violação da competência privativa da União para explorar tais serviços e legislar a ser respeito (arts. 21, XII, “b”, XIX e XXIII e 2, IV e XXVI, da Constituição Federal). Precedentes.



    2. Ação direta de inconstitucionalidade cujo pedido se julga procedente, para declarar, por vício formal, a inconstitucionalidade dos arts. 207, § 1º, VIII (expressão “e resíduos nucleares”) e XVI, e 209 da Constituição do Estado do Paraná. 



    (ADI 6.898, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 18.03.2022, grifos nossos)



    “Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 2.406, de 29 de janeiro de 2002, do Estado de Mato Grosso do Sul. Isenção de cobrança pelo uso de recursos hídricos. Definição dos critérios de outorga dos direitos de uso desses recursos. Usurpação da competência privativa da União. Lei Federal nº 9.433/1997. Contrariedade. Violação dos arts. 21, inciso XIX; e 22, inciso IV, da Constituição de 1988. Precedentes. Inconstitucionalidade formal. Procedência da ação. 



    1. O art. 22, inciso IV, da Constituição de 1988, que fixa a competência privativa da União para dispor sobre águas, deve ser interpretado à luz do art. 21, inciso XIX, que reserva ao campo de atribuições do ente federal a instituição do sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e a definição dos critérios de outorga dos direitos de uso desses recursos. 



    2 A Lei nº 2.406/02 do Estado de Mato Grosso do Sul, além de tratar de matéria da competência privativa da União – definição dos critérios de outorga dos direitos de uso dos recursos hídricos – contraria o disposto na Lei federal nº 9.433/97 – a qual instituiu a Política Nacional de Recursos Hídricos e o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos – ao isentar de cobrança o uso da água em atividades agropecuárias, agroindustriais e rurais, sob as condições que define. 



    3. Ação direta julgada procedente.” (ADI nº 5025, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe 19/3/21, grifos nossos).



    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. CONSTITUCIONAL. ARTS. 1º A 4º DA LEI N. 7.015/2015 DE JARAGUÁ DO SUL/SC. RESTRIÇÕES A LIGAÇÕES DE ENERGIA ELÉTRICA E ÁGUA. LEGITIMIDADE ATIVA. PERTINÊNCIA TEMÁTICA. COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA EXPLORAR E LEGISLAR SOBRE ENERGIA ELÉTRICA. ARGUIÇÃO CONHECIDA EM PARTE E, NA PARTE CONHECIDA, JULGADA PROCEDENTE. 



    1. Há legitimidade ativa das entidades de classe de âmbito nacional para o ajuizamento de ação de controle abstrato em caso de se comprovar nexo entre os objetivos institucionais e o conteúdo material dos textos normativos impugnados. Precedentes. 



    2. Este Supremo Tribunal admite o aditamento da inicial nas ações de controle concentrado quando se tratar de impugnação de eventual norma revogada pela norma questionada em ação pendente de julgamento. Precedentes. 



    3. Ao se estabelecer condicionantes para o fornecimento de energia elétrica a pretexto de regular o desenvolvimento urbano do município, o regulador municipal exorbitou de sua competência: usurpação de competência exclusiva da União para legislar sobre o serviço de energia elétrica. Precedentes. 



    4. Arguição parcialmente conhecida e, nesta parte, julgada procedente para declarar inconstitucionais as expressões referentes ao fornecimento de “energia elétrica” e “Centrais Elétricas de Santa Catarina S/A – CELESC”, constantes do parágrafo único e caput do art. 1º, caput do art. 2º, caput do art. 3º e caput do art. 4º da Lei n. 7.015/2015 de Jaraguá do Sul/SC. Ausente efeito repristinatório por permanecer em vigor o art. 6º da Lei n. 7.015/2015 de Jaraguá do Sul/SC, pelo qual se prevê a revogação expressa da lei anterior, na qual regulada parte da matéria debatida nos autos. (ADPF nº 452, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 14/5/20, grifos nossos).



    Nesses termos, concluo que o acórdão recorrido encontra-se de acordo com a jurisprudência desta Corte Suprema.



    Ante o exposto, com esteio no artigo 21, § 1º do RISTF, nego seguimento ao recurso.



    Publique-se.



    Brasília, 20 de fevereiro de 2024.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente