Tribunal: STF
Processo: ARE 1496527
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-06-17
Data de publicação: 2024-06-17

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PORTARIA. ATO MERAMENTE REGULAMENTAR, SEM DENSIDADE NORMATIVA, SEM INOVAÇÃO NO DIREITO POSITIVO E QUE NÃO EXTRAPOLA O DECRETO QUE VISA DISCIPLINAR: IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE AUTÔNOMA EM DEMANDA DE CONTROLE CONCENTRADO DE INCONSTITUCIONALIDADE. NEGATIVA DE PROVIMENTO.



 1. Trata-se de agravo contra decisão negativa de admissibilidade de recurso extraordinário interposto contra acórdãos do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, assim ementados:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – AÇÃO PARCIALMENTE CONHECIDA E LIMINAR INDEFERIDA. É incabível a interposição de ação direta de inconstitucionalidade que busca reconhecer a inconstitucionalidade de um ato normativo que possui natureza secundária e não regula diretamente dispositivo constitucional, como é o caso da Portaria do Procon. Embora caiba à União legislar privativamente sobre energia (art.22, IV, da CR/88), isso não inibe a competência dos Municípios para, editar normas de interesse local, relacionadas à proteção do consumidor. Ação Direta de Inconstitucionalidade parcialmente conhecida e, na parte conhecida, liminar indeferida.” (e-doc. 39).



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – INCONSTITUCIONALIDADE DO DECRETO MUNICIPAL 13.752/2020 DO MUNICÍPIO DE DIVINÓPOLIS – IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO. Embora caiba à União legislar privativamente sobre energia (art.22, IV, da CR/88), isso não inibe a competência dos Municípios para, editar normas de interesse local, relacionadas à proteção do consumidor. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada improcedente.” (e-doc. 55).



    2. Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-docs.70 e 85).



    3. No recurso extraordinário, o recorrente afirma a possibilidade de declaração de inconstitucionalidade da Portaria Procon Divinópolis/MG nº 06, de 2020, cujo teor, segundo entende, viola diretamente os arts. 10, 171 e 231 da Constituição mineira, e 22, incs. IV e VI, 24, inc. V, 30, inc. II, 170 e 238 da Constituição da República. 



    3.1 Sustenta que “a matéria relativa às atividades de revenda de derivados de petróleo é de competência exclusiva da União, eis que atinente a Energia”. Sustenta que ainda que se tratasse “de matéria de consumo”, a competência para legislar sobre o tema seria do “Estado de Minas Gerais, de maneira concorrente e suplementar, e não do Município de Divinópolis“. Considera que, ao “estabelecer expressamente que os preços dos combustíveis somente podem ser alterados uma vez por dia e em horário determinado, no interregno das 06:00 às 09:00 horas”, a mencionada portaria implicou contrariedade ao princípio da livre iniciativa. Considera que o ato atacado a) tem densidade normativa, não se tratando “de mera norma secundária”, e b) extrapolou o decreto que visava regulamentar, pelo que é viável, o respectivo afastamento mediante controle concentrado (e-doc. 91).



    É o relatório.



    Decido.



    4. De início, mister registrar que o recurso extraordinário tem por objeto apenas a Portaria Procon Divinópolis/MG nº 06, de 2020. Eis o pedido respectivo:



    “Diante dos fortes e insuperáveis argumentos retro expendidos, PEDE O Recorrente, nos termos do artigo 102, inciso III, alínea “a”, que seja CONHECIDO e PROVIDO o presente Recurso Extraordinário por esta Colenda Corte Suprema para que: 



    a) Seja cassado/anulado o Acórdão, proferido pela Órgão Especial do Egrégio Tribunal de Justiça de Minas Gerais, no sentido de conhecer a violação aos referidos dispositivos constitucionais, quais sejam, os arts. 22, incisos IV e VI, 24, inciso V, 30, inciso II, 170 e 238, todos da Constituição da República, uma vez que a portaria do Procon não se trata de norma de natureza secundária, além de que viola expressamente os princípios da livre iniciativa e livre concorrência; 



    a.1) Caso a Suprema Corte entenda, que seja desde já declarada a inconstitucionalidade da Portaria Procon Divinópolis/MG; 



    b) Seja a Recorrida intimada para, querendo, apresentar suas Contrarrazões ao presente Recurso Extraordinário; 



    c) Seja a Recorrida, ao final, condenada ao pagamento das custas processuais.” (e-doc. 91, p. 27).



    5. Transcrevo, para melhor compreensão da controvérsia, os fundamentos do acórdão pertinente à apreciação do pedido liminar, ocasião em que a demanda foi conhecida em parte:



    “Busca a parte autora o reconhecimento da inconstitucionalidade do Decreto Municipal nº 13.752/2020, e da Portaria Procon nº 06/2020. 



    Pelo que se infere do processo eletrônico, a Portaria Procon, nº 06/2020, é um ato normativo secundário que “Estabelece critérios de funcionamento da Plataforma Eletrônica de Pesquisa de Preços do PROCON, e dá outras providências.”, e regulamenta o Decreto Municipal nº 13.752/2020.



    O Supremo Tribunal Federal, em decisão recente, proferida no dia 16/06/2020, de relatoria do Exmo. Min. ROBERTO BARROSO, decidiu que “A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é pacífica no sentido de que ação direta de inconstitucionalidade não configura meio idôneo para impugnar ato secundário (regulamentar) em face de legislação infraconstitucional. Nesse sentido: ADI 4.095 AgR, Rel. Min. Rosa Weber; ADI 2.792 AgR, Rel. Min. Carlos Velloso; ADI 1.383 MC, Rel. Min. Moreira Alves; ADI 3.074 AgR, Rel. Min. Teori Zavascki. 



    Neste viés, é incabível a interposição de ação direta de inconstitucionalidade que busca reconhecer a inconstitucionalidade de um ato normativo que possui natureza secundária e não regula diretamente dispositivo constitucional, como é o caso da Portaria do Procon.



    Relativamente ao Decreto Municipal 13.752/20, pelo que consta do processo eletrônico, o mesmo “...cria a Plataforma Eletrônica de Pesquisa de Preços do Procon e regulamenta o inciso VII do artigo 3º da Lei Complementar nº 198”.



    (...)



    Conjugando-se os artigos acima descritos, verifica-se a princípio, que não se apresenta de plano o fummus boni iuris e o periculum in mora a justificar a concessão da medida liminar para suspender todo o Decreto Municipal, na medida em que o decreto limita-se a obrigar os Postos de Combustíveis a fornecerem os dados a respeito dos preços praticados em suas bombas, respeitando-se as regras existentes na lei federal e na lei estadual. 



    Como bem observado pela douta Procuradoria de Justiça em seu parecer “...não se trata, aqui, de norma específica reguladora das atividades de distribuição de combustíveis no Município de Divinópolis...” 



    Por fim, quanto ao artigo 4º do Decreto Municipal 13.752/20, trata-se de repetição e reedição do contido no Código de Defesa do Consumidor (Lei 8.078/90 – art. 55, par. 1º e 4º, e artigos 56 e 57: e, ainda, a reedição do art. 33, par. 2º, do Decreto Federal 2.181, de 1997, que regulamenta esse mesmo Código). 



    Logo, verifica-se que não há inovação no artigo 4º, do Decreto Municipal 13.750/20, mas, tão-somente, mera repetição do contido no Código de Defesa do Consumidor. 



    Por isso e com essas razões, conheço parcialmente da Ação Direta de Inconstitucionalidade e indefiro a liminar pleiteada.” (e-doc. 39).



    6. Quando do julgamento do mérito da ADI local, o Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais assim asseverou:



    “De pronto, cumpre ressaltar que a Ação Direta de Inconstitucionalidade foi parcialmente conhecida quando do julgamento da medida cautelar, tão-somente no que diz respeito ao Decreto Municipal nº 13.752/2020, não sendo conhecida relativamente a Portaria Procon nº 06/2020, por se tratar de um ato normativo secundário.



    O Decreto Municipal 13.752/20, “...cria a Plataforma Eletrônica de Pesquisa de Preços do Procon e regulamenta o inciso VII do artigo 3º da Lei Complementar nº 198”. 



    Consta da lei indigitada de inconstitucional normas relativas a proteção do consumidor, a qual transcrevo in verbis:



    “Art. 1º Fica determinada a criação de plataforma eletrônica de pesquisas de preços, com vistas à coleta, gestão e divulgação de todos os levantamentos de preços realizados pelo PROCON, tendo como objetivo primordial o favorecimento de pesquisas por meio do acesso online a uma plataforma de gestão, com análise e tratamento de dados a cargo do PROCON. 



    Art. 2º O sistema oferecerá aos cidadãos o acesso a informações seguras e atualizadas quanto aos preços dos produtos e serviços praticados no mercado, de uma maneira simples e ágil, com economia de recursos físicos, financeiros e humanos, contribuindo e fomentando a concorrência, nos termos da atribuição contida no art. 3º, VII, da Lei Complementar Municipal nº 198/2020. 



    Art. 3º Os segmentos de mercado e os fornecedores, que serão selecionados a critério do PROCON, deverão receber, de forma gratuita, todas as orientações necessárias para o uso do sistema, incluindo manual, login, senha, e termo de responsabilidade para acesso, ficando eles, a partir desse momento, responsáveis pelo envio das informações solicitadas no prazo fixado pelo PROCON. 



    Art. 4º A negativa, o desrespeito aos prazos fixados, o fornecimento de informações falsas, ou qualquer embaraço ao dever de prestar informações dentro do sistema de pesquisas do PROCON, constituirão infração administrativa passível de sanção por multa, nos termos das disposições expressas contidas no art. 55, §§ 1º e 4º, da Lei nº 8.078/90, e do art. 33, § 2º, do Decreto Federal nº 2.181/97, aplicadas na forma dos arts. 56 e 57 do Código de Defesa do Consumidor, sem prejuízo de outras sanções de natureza civil e penal. 



    Art. 5º Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação.”



    O nosso ordenamento constitucional adotou o regime da repartição constitucional de competências, por meio do qual à União são reservados assuntos de interesse geral, aos Estados os de interesse regional, e aos Municípios os de interesse local.



     Após leitura do Decreto, vislumbra-se que o mesmo estabelece regras da municipalidade, ou seja, de interesse local que visam a proteção do consumidor, não se vislumbrando os vícios alegados pelo autor. 



    Embora caiba à União legislar privativamente sobre águas, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão (art.22, IV, da CR/88), isso não inibe a competência dos Municípios para, editar normas de interesse local, relacionadas à proteção do consumidor e à qualidade dos serviços prestados, como se pode extrair da leitura conjugada do artigo 24, VIII, com o artigo 30, II, da Constituição Federal, in verbis:



    (...)



    Enquanto o art. 24, VIII, da Constituição da República atribui à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar, concorrentemente, sobre produção, consumo e responsabilidade por dano a consumidores, o artigo 30, da mesma Carta, possibilita aos municípios suplementar a legislação federal e estadual no que couber.



    Logo, é possível ao município suplementar as normas de interesse do consumidor para atender suas peculiaridades locais, desde que não ingresse na disciplina própria da lei nacional sobre o tema ou dela divirja. 



    Consta da Constituição Estadual o seguinte teor, em seus artigos 10. XV, “e”, 169 e 171, II, que:



    Art. 10 - Compete ao Estados: 



    (...) XV – legislar privativamente nas matérias de sua competência e, concorrentemente com a União, sobre: 



    (...) e) produção e consumo; 



    (...) Art. 169 – O Município exerce, em seu território, competência privativa e comum ou suplementar, a ele atribuída pela Constituição da República e por esta Constituição. 



    Art. 171 – Ao Município compete legislar: 



    I – sobre assuntos de interesse local, notadamente (...) 



    II – sobre os seguintes assuntos, entre outros, em caráter regulamentar, observadas as peculiaridades dos interesses locais e as normas gerais da União e as suplementares do Estado.”



    O Decreto Municipal cuida da proteção dos direitos do consumidor, na medida em que obriga os Postos de Combustíveis a fornecerem os dados a respeito dos preços praticados em suas bombas, respeitando-se as regras existentes na lei federal e na lei estadual, visando proporcionar um maior controle e informação dos preços de maneira acessível e prática para o consumidor final. 



    Logo, não se vislumbra no aludido decreto normas gerais de proteção a consumidor, e, por conseguinte, não existiu infringência aos limites da competência suplementar conferida pelo artigo 24, VIII, combinado com os §§ 1º a 3º, da Constituição da República. 



    Como bem observado pela douta Procuradoria de Justiça em seu parecer, “...não se trata, aqui, de norma específica reguladora das atividades de distribuição de combustíveis no Município de Divinópolis. O Decreto questionado, na verdade, trata de normas aplicáveis a todos os estabelecimentos comerciais do município de Divinópolis, complementando, assim, as normas gerais de proteção ao consumidor.”



    (...)



    Relativamente a alegação no sentido de que municipalidade instituiu sanções por meio decreto, verifica-se que o artigo 4º do Decreto Municipal 13.750/20, reproduziu uma parte do Código de Defesa do Consumidor que legisla sobre a matéria em seus artigos 55, §4, 56, I, e 57, parágrafo único, da Lei 8.078/90, tratando-se de mera repetição. 



    Neste sentido, inexistiu afronta ao Princípio da Legalidade. 



    Ante o exposto, julga-se improcedente o pedido contido na Ação Direta de Inconstitucionalidade.” (e-doc. 55).



    7. Vejamos o teor da Portaria Procon Divinópolis nº 06, de 2020:



    “Portaria PROCON nº 06/2020 



    Estabelece critérios de funcionamento da Plataforma Eletrônica de Pesquisa de Preços do PROCON, e dá outras providências. 



    O Gerente Executivo do PROCON Municipal de Divinópolis, Ulisses Damas Couto, no uso da atribuição que lhe confere o Decreto 12.500 de 21 de fevereiro de 2017,bem como, o art. 5º da Lei Complementar nº 198 de 02 de dezembro de 2019, resolve: 



    Art. 1º Determinar que o fornecimento de informações na plataforma eletrônica de pesquisa de preços do PROCON Municipal de Divinópolis, criada pelo Decreto 13.752 de 02 de abril de 2020, que por sua vez regulamentou o inciso VII do artigo 3º da Lei Complementar nº 198, passa a ser obrigatório a partir de 01 de junho de 2020, em todo o município de Divinópolis, para o respectivo segmento comercial já cadastrado. 



    Art. 2º O fornecedor que já tem acesso à plataforma, que já foi devidamente capacitado para uso e orientado sobre seu funcionamento, que injustificadamente não prestar as informações a partir da data acima, estará sujeito às penalidades previstas na legislação federal, nos termos do art. 4º do Decreto 13.752de 02 de abril de 2020. 



    Art. 3º O Fornecedor poderá, se assim quiser para adequação do seu preço ao mercado, alterar o valor informado na plataforma eletrônica, para fins de redução ou reajuste, sempre no preço correspondente àquele real praticado no estabelecimento.



    Parágrafo único: Para garantir o fornecimento de informação adequada, clara e precisa sobre o preço, considerando que toda informação ou publicidade, veiculada por qualquer forma ou meio de comunicação com relação a produtos e serviços oferecidos ou apresentados, obriga o fornecedor que a fizer veicular ou dela se utilizar e integra o contrato que vier a ser celebrado, o fornecedor poderá alterar os preços na plataforma eletrônica, uma única vez ao dia, sempre no horário compreendido entre 06:00h e 09:00h. 



    Art. 4º Até o dia 31/05/2020, a plataforma funcionará em caráter experimental para os devidos ajustes, e assim, a não disponibilização dos preços praticados não será passível de punição. 



    Art. 5º Esta Portaria entra em vigor na data da sua publicação.”



    8. Sem razão o recorrente. Da leitura do acima transcrito, verifica-se, com facilidade, que a norma impugnada é mero ato regulamentar secundário, sem densidade normativa que sustente a respectiva análise de forma autônoma em demanda de controle concentrado de inconstitucionalidade. 



    9. A Portaria Procon Divinópolis nº 06, de 2020, limita-se a regulamentar o Decreto municipal nº 13.752, de 2020. Dispõe que a plataforma de pesquisa de preços criada pelo mencionado decreto somente poderá ser atualizada pelo fornecedor uma vez por dia, em determinado horário. Em momento algum impede ou limita a modificação dos preços nos estabelecimentos. Não tem qualquer conteúdo que viole o princípio da livre iniciativa, não inova a legislação sobre consumidor, tampouco extrapola o teor do decreto o qual visa disciplinar.



    10. Nesse sentido, o acórdão recorrido está em conformidade com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Confiram o seguinte precedente:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PORTARIA 186/2008, DO MINISTÉRIO DO TRABALHO E EMPREGO. AUSÊNCIA DE DENSIDADE NORMATIVA. DESCABIMENTO DE AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. 



    1. O ato impugnado não detém densidade normativa, não inovando no tratamento do princípio constitucional da unicidade sindical ou no estabelecimento de direitos ou deveres não previstos originariamente na Consolidação das Leis do Trabalho.



     2. A Ação Direita de Inconstitucionalidade não é meio processual idôneo para afirmar a validade constitucional de ato normativo não dotado de normatividade primária. 



    3. Agravo regimental desprovido.”



    (ADI nº 4.120-AgR/DF, Rel. Min. Alexandre de Morais, Plenário, j. 1º/08/2018, p. 19/10/2018).



    11. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021; Rcl nº 24.841-ED-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020).   



    12. Para além, consigno ainda que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC. 



    13. Ante o exposto, nego provimento ao agravo no recurso extraordinário, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Havendo prévia condenação em honorários advocatícios, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, na forma do art. 85, § 11, do CPC, observados os limites dos §§ 2º e 3º do mencionado dispositivo legal e a eventual concessão de justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 17 de junho de 2024.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator