Tribunal: STF
Processo: ARE 1321973
Classe: ARE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-09-25
Data de publicação: 2024-09-25

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário, interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, assim ementado (eDOC 3, p. 36):



    “APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DETERMINAÇÃO DE POLITICA PÚBLICA PELA SENTENÇA DE PRIMEIRO GRAU. DECISUM QUE DESAFIA REFORMA IN TOTUM POR DESRESPEITO AO PRINCIPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. RECURSO AO QUAL SE DÁ PROVIMENTO.”



     Os embargos de declaração opostos foram desprovidos (eDOC 3, p. 62).



    No recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos arts. 6º, 203, 226 e 227 da Constituição Federal. 



    Nas razões recursais, defende-se, em suma, que o princípio da separação e independência dos poderes não inibe o Poder Judiciário de buscar dar efetividade aos direitos fundamentais do cidadão, constitucionalmente assegurados. 



    Defende-se que “O acórdão proferido pela 13ª Câmara Cível enfrenta o princípio da separação dos poderes e o óbice da intervenção do Poder Judiciário nas chamadas políticas públicas, in casu, na priorização do direito da criança e do adolescente, na forma preconizada no artigo 227 da Constituição Federal”. (eDOC 3, p. 76).



    A Vice-Presidência do Tribunal de origem inadmitiu o recurso extraordinário (eDOC 4, p. 16). 



    Interposto agravo, a Presidência desta Casa determinou a devolução dos autos à origem, para adequação à sistemática da repercussão geral (tema 698) nos termos do art. 1.030, I a III, do CPC (eDOC 5). 



    A Terceira Vice-presidência do TJRJ determinou o sobrestamento do feito até julgamento definitivo do tema. (eDOC 7, p. 3)



    O órgão colegiado do Tribunal a quo, após término do julgamento do tema em análise, houve por bem manter incólume o acórdão vergastado, cuja ementa transcrevo (eDOC 7, p. 8):



    “APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DETERMINAÇÃO DE POLÍTICA PÚBLICA PELA SENTENÇA DE PRIMEIRO GRAU. EXIGÊNCIA DE CONSTRUÇÃO DE ABRIGO PARA JOVENS. DECISUM QUE DESAFIA REFORMA IN TOTUM POR DESRESPEITO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. APELO A QUE SE DEU PROVIMENTO PARA JULGAR IMPROCEDENTE O PEDIDO AUTORAL. RECURSO DIRIGIDOS AOS TRIBUNAIS SUPERIORES QUE FORAM SOBRESTADOS PELA 3ª VICE-PRESIDÊNCIA, TENDO EM VISTA A AFETAÇÃO DO TEMA PELO STF. RETORNO A ESTA CÂMARA PARA EVENTUAL EXERCÍCIO DO JUÍZO DE RETRATAÇÃO. NO CASO CONCRETO, O ACÓRDÃO LAVRADO POR ESTE COLEGIADO ESTÁ EM CONSONÂNCIA COM O QUE RESTOU FIXADO NA TESE DO TEMA 698, DA REPERCUSSÃO GERAL DO STF. O ACÓRDÃO PROLATADO NESTA INSTÂNCIA RECURSAL NÃO REVELA ATUAÇÃO SUBSTITUTIVA DO PODER JUDICIÁRIO, PELO CONTRÁRIO, SEQUER SE IMPÔS AO PODER PÚBLICO O CUSTEIO EXTRAORÇAMENTÁRIO, JÁ QUE O PEDIDO FOI JULGADO IMPROCEDENTE POR ESTE COLEGIADO. MANUTENÇÃO DO ACÓRDÃO OUTRORA LAVRADO, AFASTANDO-SE A APARENTE DIVERGÊNCIA COM O REFERIDO TEMA Nº. 698, STF.”



    É o relatório. Decido. 



    A irresignação merece prosperar.



    Inicialmente, relevante destacar, para melhor compreensão trecho da que sentença proferida julgou parcialmente procedente os pedidos no Ministério Público para “impor ao réu obrigação de fazer no sentido de instalar instituição de acolhimento (abrigo) para crianças e adolescentes carentes ou em situação de risco, divididas por sexo e para o mínimo de 15 jovens do sexo feminino e outros 15 do sexo masculino, com as necessárias e satisfatórias instalações ao acolhimento de meninos e meninas, ou seja, com geladeira, fogão, televisão, mesas, cadeiras, sofás, camas, armários, roupas de cama e demais utensílios necessários ao cumprimento da finalidade do abrigamento, em 90 dias, sob pena de aplicação de instrumentos subrogatórios que garantam o resultado equivalente à obrigação imposta. Deverá o réu, ainda, fornecer refeições condignas, medicamentos, atividades pedagógicas, cursos profissionalizantes, assistência social e psicológica e corpo técnico condizente às atividades em número suficiente”. (eDOC 2, p. 40)



    Interposta apelação na ação civil pública a sentença restou reformada ao fundamento de que houve desrespeito ao princípio da separação dos poderes. Reproduzo trechos elucidativos do voto da Relator (eDOC 3 pp. 38 - 40):



    “O município de Miguel Pereira informou que o número mínimo de crianças desse município (5 meninos, 5 meninas e 1 moça) não justificariam a construção de um abrigo, uma vez que a construção geraria um alto custo e o Município em nenhum momento se omitiu de sua obrigação, pois firmou diversos convênios com as instituições do município vizinho, qual seja a Associação de Assistência à Criança São Vicente de Paula, no intuito de prover o atendimento necessário a seus jovens e crianças. 



    Dessa forma, o que se vê nos autos é a tentativa do Ministério Público em usurpar a função executiva e interferir na esfera de poder e escolha de politicas públicas do Poder Executivo, sem se preocupar com a questão orçamentária do município, que como assinalou Ricardo Lobo Torres, é dialético: "o relacionamento entre políticas públicas e orçamento é dialético: o orçamento prevê e autoriza as despesas para a implementação das políticas públicas; mas estas ficam limitadas pelas possibilidades financeiras e por valores e princípios como o do equilíbrio orçamentário (...)”



    Cabe ainda ressaltar que ao administrador público é imposta a obrigação de observar as autorizações e limites constantes nas leis orçamentárias, sob pena de crime de responsabilidade previsto pelo art. 85, VI da CF/88, sendo vedado ao administrador realizar qualquer despesa sem previsão orçamentária, nos termos do art. 167, II da CF188, não sendo viável que o Judiciário impor injustificadamente ao Município a desrespeitar tal regra constitucional. 



    O Estado Democrático Brasileiro tem como disposição constitucional a separação de poderes, que deve ser respeitada a autonomia financeira e administrativa, que, diante das limitações orçamentárias de cada ente, escolhem as melhores politicas públicas, que, podem ser entendidas como um conjunto de metas e diretrizes que orientam a atuação do Poder Público na busca pela efetivação dos chamados direitos sociais, previstos no art. 6° da Carta da República. 



    No caso dos autos, nada demonstra que o réu/apelante esteja descumprindo os preceitos constitucionais em comento. Determinar que a Comuna atue como o Ministério Público deseja por meio da ação civil pública, trata-se, in casu, numa nítida invasão de competência do Judiciário ao mérito administrativo — um ativismo injustificado —, atitude esta rechaçada pela jurisprudência pátria: (...)



    Desse modo deve-se destacar que não é cabível que um ente estranho — em condições normais — definir como o Município deverá proceder para atingir os direitos fundamentais que lhe são de dever. Cabe ao MP apenas cobrar eventual omissão, pois a escolha dos meios pelos quais se dará a proteção aos menores se trata de atividade discricionária do administrador, tanto no momento da elaboração das leis orçamentárias, cuja iniciativa no Brasil é privativa do Poder Executivo, quanto no momento da execução do orçamento. 



    Nesta linha de entendimento, merece acolhimento o pleito recursal de reforma da sentença a quo, por violação do principio da separação dos poderes.” 



    Encontra-se sedimentado no âmbito do Supremo Tribunal Federal o entendimento pelo qual se admite a legitimidade do Poder Judiciário para impor obrigação de fazer com vistas à concretização de políticas públicas constitucionalmente asseguradas quando houver omissão da Administração Pública, de modo que não configura violação do princípio de separação dos Poderes, tampouco da discricionariedade do ente estatal em dispor das verbas orçamentárias a ele vinculadas, pois cuida-se de situação que exige a pronta ação do Judiciário para recompor a ordem jurídica violada. 



    Ao apreciar o mérito do RE-RG 684.612, com repercussão geral reconhecida, de relatoria do Ministro Luís Roberto Barroso, referente ao Tema 698, no qual se discutia a competência do Poder Judiciário para determinar ao Poder Executivo a realização direitos fundamentais, o Supremo Tribunal Federal decidiu pela licitude da imposição da obrigação, não sendo oponível à decisão o argumento da reserva do possível nem o princípio da separação dos poderes. O acórdão restou assim ementado:



    “Direito constitucional e administrativo. Recurso extraordinário com repercussão geral. Intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas. Direito social à saúde. 



    1. Recurso extraordinário, com repercussão geral, que discute os limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes na realização de concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde. No caso concreto, busca-se a condenação do Município à realização de concurso público para provimento de cargos em hospital específico, além da correção de irregularidades apontadas em relatório do Conselho Regional de Medicina. 



    2. O acórdão recorrido determinou ao Município: (i) o suprimento do déficit de pessoal, especificamente por meio da realização de concurso público de provas e títulos para provimento dos cargos de médico e funcionários técnicos, com a nomeação e posse dos profissionais aprovados no certame; e (ii) a correção dos procedimentos e o saneamento das irregularidades expostas no relatório do Conselho Regional de Medicina, com a fixação de prazo e multa pelo descumprimento. 



    3. A saúde é um bem jurídico constitucionalmente tutelado, por cuja integridade deve zelar o Poder Público, a quem incumbe formular - e implementar - políticas sociais e econômicas que visem a garantir, aos cidadãos, o acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. 



    4. A intervenção casuística do Poder Judiciário, definindo a forma de contratação de pessoal e da gestão dos serviços de saúde, coloca em risco a própria continuidade das políticas públicas de saúde, já que desorganiza a atividade administrativa e compromete a alocação racional dos escassos recursos públicos. Necessidade de se estabelecer parâmetros para que a atuação judicial seja pautada por critérios de razoabilidade e eficiência, respeitado o espaço de discricionariedade do administrador. 



    5. Parcial provimento do recurso extraordinário, para anular o acórdão recorrido e determinar o retorno dos autos à origem, para novo exame da matéria, de acordo com as circunstâncias fáticas atuais do Hospital Municipal Salgado Filho e com os parâmetros aqui fixados. 



    6. Fixação das seguintes teses de julgamento: “1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado; 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP)” (grifei).



    Ademais, quando do julgamento do ARE 878.411-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 5.9.2017, cujo recurso decorreu de julgamento de ação civil pública em que se determinou o provimento de cargos de delegado, de escrivão e de investigadores em delegacia de polícia com a imposição de multa diária, na hipótese de descumprimento, a Segunda Turma negou provimento ao recurso do Estado do Amazonas assentando a inexistência de violação ao princípio da separação dos poderes. Eis a ementa:



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Constitucional e Administrativo. 3. Implementação de políticas públicas. Segurança pública. Possibilidade. 4. Inexistência de violação ao princípio da separação dos poderes. Precedentes. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 878411 AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 05.9.2017).



    Evidencio, ainda, os seguintes precedentes:



    "AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. POLÍTICAS PÚBLICAS. SEGURANÇA PÚBLICA. DETERMINAÇÃO PELO PODER JUDICIÁRIO. LIMITES ORÇAMENTÁRIOS. VIOLAÇÃO À SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I – A jurisprudência desta Corte entende ser possível ao Poder Judiciário determinar ao Estado a implementação, em situações excepcionais, de políticas públicas previstas na Constituição sem que isso acarrete contrariedade ao princípio da separação dos poderes. II – Quanto aos limites orçamentários aos quais está vinculado o recorrente, o Poder Público, ressalvada a ocorrência de motivo objetivamente mensurável, não pode se furtar à observância de seus encargos constitucionais. III – Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 768.825-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, 2ª Turma, DJe 21.8.2014, grifei). 



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. SEGURANÇA PÚBLICA. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. OFENSA NÃO CONFIGURADA. ACÓRDÃO RECORRIDO PUBLICADO EM 04.11.2004. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação de poderes. Precedentes. Agravo regimental conhecido e não provido.” (RE 628.159-AgR, da minha lavra, 1ª Turma, DJe 15.8.2013, grifei).



    Constata-se que o entendimento adotado pela Corte de origem está em dissonância com a orientação jurisprudencial desta Corte.



    Ante o exposto, nos termos do art. 932, V, b, c/c art. 21, § 2º, RISTF, dou provimento ao recurso extraordinário para cassar o acórdão recorrido e determinar que outro seja proferido, considerando a tese firmada no tema 698 da sistemática de repercussão geral. 



    Sem honorários, por se tratar de ação civil pública (art. 18 da Lei 7.347/1985).



    Publique-se.



    Brasília, 25 de setembro de 2024.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



Documento assinado digitalmente