Tribunal: STF
Processo: RE 1521525
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-10-30
Data de publicação: 2024-10-30

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. EXECUÇÃO 
CONTRA A FAZENDA PÚBLICA. DESAPROPRIAÇÃO. INDENIZAÇÃO. REGIME DE PRECATÓRIOS. APLICABILIDADE DO TEMA 865 DA REPERCUSSÃO GERAL. PRECEDENTES. RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO.



    Relatório 



    1. Recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado da Segunda Câmara Cível do Tribunal de Justiça de Goiás:



    “RECURSO DE AGRAVO DE INSTRUMENTO. FASE DE CUMPRIMENTO DE SENTENÇA. DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. TEMA 865 DO STF. AUSÊNCIA DE ORDEM DE SUSPENSÃO NACIONAL DOS PROCESSO SIMILARES ATÉ JULGAMENTO FINAL. INDENIZAÇÃO. PAGAMENTO EM DINHEIRO. NÃO SUJEIÇÃO AO REGIME DE PRECATÓRIO. INEXISTÊNCIA DE OFENSA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988. CORREÇÃO MONETÁRIA. IPCA-E. EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 113/2021. APLICAÇÃO DA TAXA SELIC. DECISÃO REFORMADA DE OFÍCIO. 1. A submissão da indenização por despropriação indireta é assunto de repercussão geral reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal, objeto do Tema 865/STF, não havendo determinação de suspensão de outros processos com tema similares. 2. A desapropriação indireta enseja indenização célere, justa e eficaz, nos termos do artigo 5º, XXIV, da Carta de 1988, não se submetendo ao regime de precatório, permitindo, dessa forma, o pagamento mediante o depósito em dinheiro. 3. Em atenção entendimento sedimentado pelo STJ no Tema 905, e pelo STF no Tema 810, em situações como a dos autos, de condenação da Fazenda Pública, o IPCA-E é o índice adequado de correção monetária. Contudo, com promulgação da Emenda Constitucional nº 113/2021, deve, a partir da sua publicação, ser observada a Selic como fator de atualização. AGRAVO DE INSTRUMENTO CONHECIDO E DESPROVIDO. DECISÃO CORRIGIDA EX OFFICIO” (fl. 12, 
e-doc. 7).



    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 12). 



    2. No recurso extraordinário, o Município de Aparecida de Goiânia/GO alega ter o Tribunal de origem contrariado o inc. XXIV do art. 5º e o § 3º do art. 100 da Constituição da República. 



    Argumenta que “a condenação do Município de Aparecida de Goiânia, ora Recorrente, ao pagamento de indenização por meio diverso da via do precatório judicial, afronta diretamente os princípios constitucionais anteriormente citados” (fl. 11, e-doc. 17).



    Afirma que “o acórdão combatido fere os mandamentos constitucionais e infraconstitucionais sobre o pagamento pela via do precatório, merecendo, portanto, ser reformada, a fim de se reconhecer a necessidade de se expedir precatório para pagamento da indenização pela desapropriação, nos termos do 
art. 535, § 3º, inciso I, do Código de Processo Civil e do art. 100 da Constituição Federal de 1.988” (fl. 13, e-doc. 17).



    Pede que “o presente Recurso Extraordinário seja admitido, visto que, presentes os pressupostos objetivos e subjetivos de sua admissibilidade, e que, ao final, seja-lhe dado provimento para: a) Reformar o acórdão para RECONHECER QUE O PAGAMENTO DE INDENIZAÇÃO PELA DESAPROPRIAÇÃO SE DÊ POR MEIO DE PRECATÓRIO, sob pena de flagrante violação ao artigo 100 da Constituição Federal de 1.988, conforme os fundamentos já alinhados. b) Não sendo este o entendimento, requer o sobrestamento do feito até o julgamento definitivo do RE 922.144 RG/MG a fim de se evitar possíveis decisões conflitantes” (fl. 15, e-doc. 17).



    3. Em 9.12.2023, o Desembargador Vice-Presidente do Tribunal de Justiça de Goiás determinou o sobrestamento do recurso extraordinário até o julgamento do Recurso Extraordinário n. 922.144, Tema 865, da repercussão geral (e-doc. 31).



    4. Em juízo de retratação, a Segunda Câmara Cível do Tribunal de origem manteve o acórdão recorrido por compreender inaplicável o Tema 865 da repercussão geral, à espécie (e-doc. 27).



    5. O Recurso Extraordinário foi admitido na origem pelo fundamento de que “o cerne da questão jurídica debatida discute a compatibilidade da garantia da justa e prévia indenização em dinheiro (CF/88, art. 8º, XXIV) com o regime de precatórios (CF/88, art. 100). A tese sustentada pelo recorrente é no sentido de ‘(…) se reconhecer a necessidade de se expedir precatório para pagamento da indenização pela desapropriação, nos termos do 
art. 535, § 3º, inciso I, do Código de Processo Civil e do art. 100 da Constituição Federal de 1.988.’ Logo, é pertinente a submissão do inconformismo à apreciação da Suprema Corte, máxime porque o Órgão ad quem refutou o juízo de retratação (inteligência do art. 1.030, V, ‘c’, do CPC)” (fl. 3, e-doc. 33).



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.



    6. O Tribunal de Justiça de Goiás, em juízo de retratação ao Tema 865, da repercussão geral, manteve o acórdão antes prolatado no qual decidido que “a desapropriação indireta enseja indenização célere, justa e eficaz, nos termos do artigo 5º, XXIV, da Carta de 1988, não se submetendo ao regime de precatório, permitindo, dessa forma, o pagamento mediante o depósito em dinheiro” (e-doc. 7). Na fundamentação do acórdão, em juízo de retratação, assentou-se:



    “(...) o Supremo Tribunal Federal decidiu que nas hipóteses em que o Poder Público estiver em atraso no pagamento de precatórios, a diferença apurada entre o valor de depósito inicial realizado e o valor efetivo da indenização final na desapropriação deve ser paga mediante depósito judicial, em respeito à natureza prévia da indenização, disposta no art. 5º, XXIV, da Constituição Federal e, nos casos em que os entes expropriantes estiverem em dia, o pagamento deve submeter normalmente ao regime de precatórios. 



    Ressalta-se que o Excelso Pretório, quando do julgamento do Tema 865, limitou a sua eficácia temporal, para que as teses nele estabelecidas sejam aplicadas somente às desapropriações propostas a partir da publicação da ata da sessão do julgamento, ressalvadas as ações judiciais em curso em que se discuta expressamente a constitucionalidade do pagamento da complementação da indenização por meio de precatório judicial. 



    No caso concreto, trata-se da ação de indenização por desapropriação indireta (apossamento administrativo ilícito), na qual, após julgada procedente a pretensão deduzida pela agravada, não houve nenhum pagamento do valor devido pelo ente público local. (mov. 26 e 33, dos autos nº 0375919-09, em apenso). 



    Dessa forma, não há se falar em complementação de pagamento, mas de quitação integral da própria indenização (frisa-se, por desapropriação indireta), restando, em vista disso, inaplicável o Tema 865 do Supremo Tribunal Federal. 



    Na confluência do exposto, mantenho o acórdão submetido à revisão, exercendo, portanto, juízo negativo de retratação” (fl. 6, 
e-doc. 27 – grifos nossos).



    7. No julgamento do Recurso Extraordinário n. 922.144, Relator o Ministro Luís Roberto Barroso, este Supremo Tribunal fixou tese de repercussão geral no sentido de que, “no caso de necessidade de complementação da indenização, ao final do processo expropriatório, deverá o pagamento ser feito mediante depósito judicial direto se o Poder Público não estiver em dia com os precatórios” (Tema 865). Esse julgado tem a seguinte ementa:



    “Direito constitucional e administrativo. Recurso extraordinário. Repercussão geral. Compatibilidade do regime de precatórios com a garantia de justa e prévia indenização em dinheiro na desapropriação. 1. Recurso extraordinário em que se discute se a diferença apurada entre o valor de depósito inicial e o valor efetivo da indenização final, determinada pelo juízo competente, deve ser paga mediante depósito judicial ou pela via do precatório, nos termos do 
art. 100 da Constituição. 2. A jurisprudência tradicional desta Corte firmou-se no sentido de que a indenização na desapropriação deve ser prévia à transmissão formal da propriedade ao Poder Público, que somente ocorre após o término do processo e a quitação do precatório. Em abstrato, esse entendimento não parece violar o comando constitucional de indenização prévia e justa do art. 5º, XXIV. 
3. Entretanto, se o ente expropriante não estiver em dia com o pagamento dos precatórios, esse entendimento não deve prevalecer. O Estado tem o dever de ser correto com seus cidadãos. A indenização da desapropriação não pode ser transformada em um calote disfarçado ou no reconhecimento vazio de uma dívida, sob pena de se frustrar o comando constitucional do art. 5º, XXIV. O atraso indefinido no pagamento dos precatórios desnatura a natureza prévia da indenização e esvazia o conteúdo do direito de propriedade. Portanto, se o Poder Público não estiver em dia com os precatórios, deverá pagar a indenização mediante depósito judicial direto. 4. Recurso Extraordinário a que se dá provimento, com modulação temporal dos efeitos e a fixação da seguinte tese: ‘No caso de necessidade de complementação da indenização, ao final do processo expropriatório, deverá o pagamento ser feito mediante depósito judicial direto se o Poder Público não estiver em dia com os precatórios’” (DJe 7.2.2024 – grifos nossos).



    8. Na espécie, ao determinar-se que “não há se falar em complementação de pagamento, mas de quitação integral da própria indenização (frisa-se, por desapropriação indireta), restando, em vista disso, inaplicável a Tema 865 do Supremo Tribunal Federal” (fl. 6, e-doc. 27), o julgado recorrido divergiu da tese fixada pela sistemática da repercussão geral no Tema 865 e da jurisprudência deste Supremo Tribunal.



    9. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme em que os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas em razão de decisão judicial devem se dar pela expedição de precatório ou de requisição de pequeno valor, conforme o valor da condenação, nos termos do art. 100 da Constituição da República, e, “no caso de necessidade de complementação da indenização, ao final do processo expropriatório, deverá o pagamento ser feito mediante depósito judicial direto se o Poder Público não estiver em dia com os precatórios” (Tema 865). 



    Nesse sentido, confiram-se os seguintes precedentes:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONDENAÇÃO DA FAZENDA PÚBLICA. CONTROVÉRSIA SOBRE A NATUREZA DA OBRIGAÇÃO. NECESSIDADE DE REEXAME DE 
NORMAS INFRACONSTITUCIONAIS E DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. AUSÊNCIA DE OFENSA DIRETA À CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. DÉBITO DA FAZENDA PÚBLICA ASSENTADO EM DECISÃO JUDICIAL. PAGAMENTO PELO REGIME DE PRECATÓRIOS. AGRAVO IMPROVIDO. I e II – (Omissis...) III – Consoante a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, todo pagamento devido pela Fazenda Pública em razão de decisão judicial deve observar o regime de precatório ou de requisição de pequeno valor, conforme o valor da condenação, nos termos do art. 100 da Constituição Federal. IV – Agravo regimental a que se nega provimento” (RE n. 1.480.053-AgR, Relator o Ministro Cristiano Zanin, Primeira Turma, DJe 10.6.2024). 



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. INDÉBITO TRIBUTÁRIO RECONHECIDO EM DECISÃO JUDICIAL. PAGAMENTO DEVIDO PELA FAZENDA PÚBLICA. RESTITUIÇÃO ADMINISTRATIVA. IMPOSSIBILIDADE. NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DO REGIME DE PRECATÓRIO OU DE REQUISIÇÃO DE PEQUENO VALOR. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO, COM APLICAÇÃO DE MULTA. I – Todo pagamento devido pela Fazenda Pública em razão de decisão judicial deve observar o regime de precatório ou de requisição de pequeno valor, conforme o valor da condenação, nos termos do art. 100 da Constituição Federal. Precedentes. II – Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015” (RE n. 1.405.737-AgR, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 16.12.2022).



    10. O entendimento adotado nesta decisão foi o perfilhado no ato prolatado no Recurso Extraordinário n. 1.497.580, interposto pelo mesmo Município recorrente e no qual discutida idêntica controvérsia do presente recurso:



    “Cuida-se de matéria eminentemente constitucional, devidamente prequestionada na instância de origem. Presentes todos os pressupostos recursais, passo à análise do mérito do apelo extremo. 



    No caso concreto, o Tribunal de origem confirmou a sentença que condenou o Município de Aparecida de Goiânia a pagar indenização por apossamento administrativo (desapropriação indireta), enfatizando não ser aplicável o regime do precatório, adotando, para tanto, os seguintes fundamentos (Vol. 9, fl. 12):



    ‘A desapropriação indireta, conhecida como inversa, irregular ou de fato, como também apossamento administrativo, em essência se materializa sem a observância ao devido processo estipulado pelas normas constitucionais e legais adequadas à sua concretização, ou seja, o Poder Público simplesmente apossa da propriedade privada, integrando-o ao patrimônio público sem as formalidades legais e sem qualquer retribuição pecuniária. No caso, a Lei Municipal nº 1.623/97 desapropriou o imóvel da Autora com a finalidade ‘precípua de expansão industrial e da instalação de empresas de um modo geral com o intuito da geração de empregos e tributos ao Município; sobretudo visando dar solução aos graves problemas sociais existentes, buscando uma melhor qualidade de vida à população de Aparecida de Goiânia’ (art. 1º), criando o Polo Industrial do Município de Aparecida de Goiânia–GO. Embora o Município tenha comprovado a existência do decreto desapropriatório, confessou que desapropriou e que não efetuou o pagamento da indenização. Portanto, não observou o regramento estabelecido na Lei 
da Desapropriação, Decreto-Lei nº 3.365, de 21.06.1941, notadamente o disposto no artigo 11 e seguintes que regulamentam o processo judicial. Portanto, trata-se de típico apossamento administrativo, ou desapropriação indireta, que nas lições de Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo ‘é o fato administrativo por meio do qual o Estado se apropria de bem particular, sem observância dos requisitos da declaração e da indenização prévia. Na desapropriação indireta, repudiada pela doutrina, o Estado apropria de bem particular sem o devido processo legal: não declara o bem como de interesse público e não paga a justa e prévia indenização. Apropria-se do bem e pronto’ (In Direito Administrativo – 12ª edição. Editora Impetus. 
p. 586)’



    Desta forma, diante do reconhecimento do ente municipal do não pagamento da justa e prévia indenização em dinheiro pela desapropriação do imóvel, para implantação de obras públicas, a construção de Polo Industrial, e do substrato documental acostado aos autos, não há dúvida de ser cabível a indenização dos proprietários em decorrência de terem sofrido a restrição ao direito de propriedade, que deverá ser justa, e em dinheiro, na sua totalidade, consoante entendimento deste Tribunal de Justiça. (…) Quanto ao pleito de que o pagamento seja feito na forma de precatório, entendo que não merece prosperar. Embora o regime de precatórios, expresso no artigo 100 da Constituição Federal, seja o recomendado para a Fazenda Pública adimplir seus débitos, esse dispositivo legal afronta o artigo 5º, XXIV, da Carta Magna aplicado no caso ora estudado. Pelo nítido confronto legislativo entre o regime de precatório e a prévia e justa indenização, em dinheiro, entendo que o texto constitucional do artigo 5º da CF deve prevalecer. (…) Pelo nítido confronto legislativo entre o regime de precatório e a prévia e justa indenização, em dinheiro, entendo que o texto constitucional do artigo 5º da CF deve prevalecer’



    Esse entendimento foi mantido em juízo negativo de retratação ao Tema 865, com base nos argumentos a seguir transcritos (Vol. 20, fls. 115- 115):



    ‘(...) o presente caso se trata de desapropriação irregular da propriedade privada, mediante apossamento pelo município, integrando ao patrimônio público, sem a observância ao devido processo legal, conforme regramento estabelecido na Lei da Desapropriação (Decreto-Lei nº 3.365, de 21.06.1941) e sem qualquer pagamento da justa e prévia indenização à proprietária, conforme confissão nos presentes autos. Em assim sendo, inaplicável o Tema 865 do Supremo Tribunal Federal, ao caso em discussão, posto que não houve sequer pagamento de indenização e procedimento para a desapropriação do imóvel em questão, considerando que a tese fixada prescreve que ‘no caso de necessidade de complementação da indenização, ao final do processo expropriatório, deverá o pagamento ser feito mediante depósito judicial direto se o Poder Público não estiver em dia com os precatórios’, hipótese totalmente diversa dos presentes autos. Por conseguinte, devem ser mantidos os fundamentos referentes ao dever de pagamento da justa e prévia indenização e em dinheiro à proprietária, pela desapropriação indireta do imóvel, para implantação de obras públicas e a construção de Polo Industrial, em decorrência de ter sofrido restrição ao direito de propriedade, nos termos do artigo 5º, inciso XXIV, da Constituição Federal.’



    Todavia, ao assim decidir, o Tribunal de origem divergiu da jurisprudência desta CORTE, fixada nos sentido de que os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas em virtude de decisão judicial devem se dar mediante a expedição de precatório ou de requisição de pequeno valor, conforme o valor da condenação, nos termos do art. 100 da Constituição Federal” (Relator o Ministro Alexandre de Moraes, DJe 19.6.2024).



    11. Confiram-se, ainda, as seguintes decisões monocráticas, em casos análogos, por exemplo: RE n. 1.395.327/GO, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe 19.4.2024; RE n. 1503142/GO, Relator o Ministro Dias Toffoli, DJe 30.7.2024; RE n. 1.516.336 /GO, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, DJe 7.10.2024; RE n. 1.505.178, Relator o Ministro Cristiano Zanin, 10.10.2024.



    12. Pelo exposto, dou provimento ao presente recurso extraordinário (al. b do inc. V do art. 932 do Código de Processo Civil e 
§ 2º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), para, observada a tese de repercussão geral fixada no Tema 865, cassar o acórdão recorrido e determinar o retorno dos autos ao Tribunal de origem, a fim de julgar nos termos da legislação de regência e da jurisprudência assentada.



    Publique-se.



    Brasília, 30 de outubro de 2024.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora