Tribunal: STF
Processo: STP 1056
Classe: STP
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-12-19
Data de publicação: 2024-12-19

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:
	
Ementa: Direito Constitucional e Eleitoral. Pedido de suspensão de tutela provisória. Cassação de mandato eletivo. Negativa de seguimento.
I.	Caso em exame
    1. Pedido de suspensão de tutela provisória que determinou a permanência de Prefeita no cargo a despeito da cassação de seu mandato. 
    2. Na sentença impugnada, o juízo da origem julgou improcedente o pedido da mandatária para que o decreto de cassação fosse anulado. No entanto, manteve-a no cargo com base no poder geral de cautela.
II.	Questão em discussão
3.	Discute-se a legitimidade ativa do requerente, bem como a competência do STF para analisar o pedido de suspensão.
III.	Razões de decidir
4. Ilegitimidade. O requerente carece de legitimidade ativa, já que não é parte na ação da origem, mas figura apenas como terceiro interessado. Ainda que se pudesse reconhecer legitimidade ativa ao agente político cujo mandato foi inviabilizado, tal situação não estaria caracterizada quando a pretensão veiculada é, na verdade, a de afastar a titular do cargo.
5. Separação de poderes. A jurisprudência do STF se orienta no sentido de que a incidência do controle jurisdicional sobre atos de competência típica do Poder Legislativo tem caráter excepcional. A rigor, a decisão impugnada não destoou de tal premissa, uma vez que julgou improcedente o pedido de anulação da cassação do mandato. 
6. Necessidade de avaliação do contexto fático. A decisão de manter a Prefeita cassada no cargo fundamentou-se em “condições fáticas excepcionais”, que não podem ser reavaliadas por esta Corte na limitada via da suspensão de tutela provisória. O caso envolve um conjunto de circunstâncias fáticas e jurídicas que devem ser apreciadas nas instâncias ordinárias, de modo que não se recomenda a intervenção per saltum do Supremo Tribunal Federal.
7. Elegibilidade e diplomação. A decisão impugnada só produzirá efeitos até o encerramento do mandato, em 31.12.2024. A discussão acerca da elegibilidade da Prefeita para o pleito de 2024, bem como da possibilidade de sua diplomação para exercício de novo mandato não constitui objeto deste feito. A matéria deve ser apreciada pela Justiça Eleitoral, a quem cabe avaliar se todos os efeitos do decreto de cassação foram suspensos pela tutela impugnada.	
IV.	Dispositivo
8.	Pedido a que se nega seguimento.
___________
Atos normativos citados: Constituição Federal, art. 2º;  Lei nº 8.437/1992, art. 4º;  Lei complementar nº 64/1990, art. 1º, I, c.
Jurisprudência citada: RE 1.297.884 ED (2023), Red. p/ Acórdão Min. Gilmar Mendes; SL 112 AgR (2006), Relª. Minª. Ellen Gracie; SL 846 AgR (2015), Rel. Min. Ricardo Lewandowski; SS 5.279 AgR (2019), Rel. Min. Dias Toffoli; SS 5.503 AgR (2021), Rel. Min. Luiz Fux; SS 5.641-MC-Ref (2023), Relª. Minª. Rosa Weber; SS 5.644 (2023), Relª. Minª. Rosa Weber.

1.	Trata-se de suspensão de tutela provisória, com pedido liminar, ajuizada por Márcio Gonçalves Maciel, Vice-Prefeito do Município de Ubatuba, para impugnar a tutela provisória que manteve Flávia Comitte do Nascimento no cargo de Prefeita, a despeito de de seu mandato ter sido cassado pela Câmara de Vereadores. A tutela impugnada foi concedida por sentença que, apesar de julgar improcedente o pedido de anulação do decreto de cassação, manteve a Prefeita no cargo até o encerramento do mandato, a fim de evitar nova alteração de mandatário.
 
2.	Na origem, Flávia Comitte do Nascimento ajuizou ação ordinária em face da Câmara Legislativa Municipal de Ubatuba, com o intuito de anular o Decreto Legislativo nº 01, de 30 de maio de 2023, que cassou o seu mandato de prefeita e empossou o Vice-Prefeito como Chefe do Poder Executivo (Ação Anulatória nº 1002442-33.2023.8.26.0642). Na ocasião, pediu a sua recondução ao cargo em tutela de urgência.
 
3.	O pedido liminar foi indeferido, mas a decisão foi revertida em 26.03.2024, em sede de agravo de instrumento distribuído para a 3ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (autos nº 2163131-20.2023.8.26.0000). O colegiado deu provimento ao recurso, para “suspender os efeitos do Decreto nº 01/2023 da Câmara Municipal de Ubatuba e por consequência, determinar a recondução da agravante ao cargo de Prefeita Municipal, pelo período restante do mandato para o qual foi eleita, até decisão final”.
 
4.	Na sequência, em 24.05.2024, foi proferida sentença que julgou improcedente o pedido formulado pela Prefeita. Ocorre que, apesar de ter afastado a pretensão da autora de anular o decreto de cassação do mandato, o juízo de primeira instância fez constar da sentença a manutenção da tutela provisória para que ela permanecesse no cargo “pelo período restante do mandato” para o qual foi eleita. 

5.	Contra essa decisão, o Vice-Prefeito interpôs apelação e, em separado, requereu ao Tribunal de Justiça local a atribuição de efeito suspensivo ao recurso (Tutela Cautelar Antecedente nº 2161713-13.2024.8.26.0000). A Des.ª Paola Lorena indeferiu o pedido, em decisão confirmada em sede de agravo interno. Esse provimento foi objeto da Reclamação nº 70.928 (Rel. Min. Nunes Marques), que teve seu seguimento negado, por ausência de aderência estrita com o paradigma invocado, qual seja, a ADPF 378.
 
6.	No presente pedido de suspensão, o requerente defende, preliminarmente, a sua legitimidade ativa para o ajuizamento da medida de contracautela, uma vez que foi afastado do cargo de prefeito do Município de Ubatuba, o qual havia assumido em razão da cassação do mandato da Prefeita. Além disso, sustenta a competência do Supremo Tribunal Federal para a apreciação do pedido, tendo em vista que o TJSP suspendeu, em agravo de instrumento, “os efeitos da cassação da prefeita Flávia Comitte, o que foi reproduzido pela sentença de primeiro grau e, posteriormente, reiterado pelo Tribunal de Justiça em sede de Tutela Cautelar Antecipada”. Alega, ainda, que a controvérsia tem natureza constitucional, já que “versa diretamente sobre o princípio da separação dos poderes”. 
 
7.	No mérito, indica haver grave risco de lesão à ordem pública decorrente da interferência indevida do Poder Judiciário no Poder Legislativo. Defende que “a existência de omissão da Prefeita” ou a “sua participação no processo licitatório”, fundamentos que teriam sido utilizados para determinar a recondução da prefeita ao cargo, são questões de mérito que competem tão somente ao Poder Legislativo, sendo defeso ao Poder Judiciário manifestar-se sobre elas. 
 
8.	Requer, assim, a concessão de contracautela inaudita altera pars, para sustar os efeitos dos provimentos liminares proferidos no Agravo de Instrumento nº 2163131- 20.2023.8.26.0000, na Ação Anulatória nº 1002442-33.2023.8.26.0642 e na Tutela Cautelar Antecedente nº 2161713-13.2024.8.26.0000, com o imediato afastamento da autora do cargo de Prefeita de Ubatuba. Com o intuito de demonstrar o perigo na demora, o requerente afirma que a manutenção da decisão impugnada pode levar à diplomação de candidata inelegível. Isso porque, em razão da recondução ao cargo, a Prefeita teve o seu registro de candidatura equivocadamente deferido pela Justiça eleitoral, o que permitiu a sua eleição no pleito de 2024. Sustenta que tal situação é “absolutamente lesiva à gestão pública, vez que eventuais decisões administrativas poderão ser questionadas futuramente, ante à ilegitimidade da mandatária”. 
 
9.	A Procuradoria-Geral da República se manifestou pelo deferimento do pedido, em parecer que recebeu a seguinte ementa:
 
Suspensão de liminar. Cassação de mandato de Prefeito pela Câmara Municipal. Vice-Prefeito. Legitimidade ativa ad causam. Apreciação de justa causa para a instauração do procedimento administrativo de cassação pelo Poder Judiciário. Ofensa ao princípio da separação de poderes. Grave risco de lesão à ordem pública. Precedente. Parecer por que se conceda o pedido suspensivo.
 
10.	A Prefeita do Município de Ubatuba apresentou contestação. Alega: (i) a incompetência do STF, por não haver questão constitucional; (ii) a utilização do pedido de suspensão como sucedâneo recursal; (iii) a ausência de demonstração dos requisitos das medidas de contracautela, pois o requerente se limita a apresentar alegações genéricas; (iv) a possibilidade de dano inverso, tendo em conta que a requerida foi mantida no cargo a fim de se evitar maiores prejuízos ao município, já que a gestão atual está em sua fase final (menos de 45 para o término); e (v) a inexistência de risco grave pela “manutenção da requerida na gestão atual, sobretudo pelo fato da mesma ter sido reeleita para a nova gestão de 2025”. No mais, traz argumentos relativos ao mérito da ação anulatória e aponta fatos supostamente desabonadores da atuação do requerente na gestão do município.  

11.	Na sequência, a Prefeita pediu a extinção do presente feito, pela superveniente perda do objeto, tendo em conta que (i) a Câmara Municipal de Ubatuba veio a anular o Decreto Legislativo nº 01/23, determinando a sua recondução definitiva às funções de Prefeita do Município de Ubatuba, até o final do seu mandato (Decreto Legislativo nº 35/2024); e (ii) a matéria já foi discutida na Rcl 70.928. Esse mesmo pleito foi formulado pelo Partido Liberal (PL - Diretório Nacional) ao requerer o seu o seu ingresso no feito.

12.	Intimado a se manifestar, o Vice-Prefeito, ora requerente, alegou que não houve a perda do objeto, uma vez que o Decreto Legislativo nº 35/2024 já foi suspenso por liminar deferida na ação anulatória nº 1004925-02.2024.8.26.0642. Reiterou, assim, o pedido de concessão da medida de contracautela. Por fim, pediu o indeferimento do ingresso do Partido Liberal como assistente simples.

13.	É o relatório. Decido.

14.	De início, afasto a alegação de perda do objeto do pedido de suspensão. Tal como noticiado pelo requerente, o Decreto Legislativo nº 35/2024, que havia anulado o Decreto Legislativo nº 01/23 (objeto do presente feito), foi suspenso por liminar deferida na ação anulatória nº 1004925-02.2024.8.26.0642. Quanto à Rcl 70.928, observo que a matéria nela debatida não é a mesma do pedido de suspensão. A reclamação analisou a existência de aderência estrita entre o ato reclamado e o decidido na ADPF 378, no que diz respeito à aplicação aos parlamentares de regime de suspeição análogo ao dos magistrados - o que não é objeto deste feito. Passo ao exame do pedido.

15.	A suspensão de tutela provisória constitui meio autônomo de impugnação de decisões judiciais disciplinado pelo art. 4º da Lei nº 8.437/1992, nos seguintes termos:
 
Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.
 
16.	No caso, verifico a ausência dos requisitos processuais necessários ao conhecimento da ação. Em primeiro lugar, o requerente não é parte na ação da origem, mas figura apenas como terceiro interessado. Ainda que se pudesse reconhecer legitimidade ativa ao agente político afastado do mandato, tal situação não se afigura no caso concreto. O requerente, Vice-Prefeito do Município de Ubatuba/SP, não é o agente político afastado do exercício de suas funções, nem se vale do pedido de suspensão para defender a higidez do seu mandato. Em lugar disso, busca decisão que suspenda os efeitos de tutela provisória - concedida em processo que tem como partes a Prefeita e a Câmara Municipal - a fim de impedir a permanência no cargo da incumbente que foi afastada do exercício do mandato.

17.	Sendo assim, entendo que o Vice-Prefeito não detém legitimidade para requerer a suspensão da tutela impugnada, o que  inviabiliza o conhecimento do pedido.

18.	Identifico, ainda, outras razões que justificam a negativa de seguimento do pedido de suspensão. Verifico que a controvérsia tangencia a discussão sobre a intervenção jurisdicional nas atividades desenvolvidas pelo Poder Legislativo, em especial nas deliberações a respeito da cassação de mandatos eletivos. Sobre o tema, a jurisprudência desta Corte se orienta no sentido de que a incidência do controle jurisdicional sobre atos de competência típica do Poder Legislativo tem caráter excepcional. 

19.	Ao apreciar o RE 1.297.884 ED (Red. p/ Acórdão Min. Gilmar Mendes, j. em 30.06.2023), o Supremo Tribunal Federal sedimentou sua jurisprudência no sentido de que, em regra, cabe aos órgãos do Poder Legislativo interpretar seus regimentos internos e aplicar suas normas aos parlamentares. Para que se preserve o princípio da separação dos poderes, a interferência jurisdicional é admissível apenas nos casos de violação direta a normas constitucionais. Veja-se a tese fixada para o Tema 1.120 da repercussão geral: 

Em respeito ao princípio da separação dos poderes, previsto no art. 2º da Constituição Federal, quando não caracterizado o desrespeito às normas constitucionais, é defeso ao Poder Judiciário exercer o controle jurisdicional em relação à interpretação do sentido e do alcance de normas meramente regimentais das Casas Legislativas, por se tratar de matéria interna corporis.

20.	No caso em exame, a Prefeita do Município de Ubatuba permanece no exercício do mandato, desde maio de 2024 e até hoje, por força da tutela provisória mantida na sentença de primeiro grau. O referido ato jurisdicional julgou improcedente o pedido formulado pela incumbente, de anulação do decreto de cassação do seu mandato. No entanto, com base em “cenário fático excepcional, considerando que, como visto, já houve algumas alternâncias de gestores no cargo em curtos períodos” (doc. 9, fl. 22), o juízo de primeira instância optou por manter a mandatária cassada no cargo “pelo período restante do mandato”, a fim de evitar prejuízo à prestação de serviços públicos essenciais. Confira-se o dispositivo da sentença:

Ante o exposto, julgo improcedente a pretensão inicial, com resolução de mérito, na forma do art. 489, I, do Código de Processo Civil. 
(...)
Por fim, com fundamento no poder geral de cautela, tendo em vista o risco de grave dano irreparável ao interesse público local, determino a manutenção integral do V. Acórdão (e efeitos) proferido no Agravo de Instrumento nº 2163131-20.2023.8.26.0000, em26/03/2024, que deferiu a tutela antecipada e suspendeu os efeitos do Decreto nº 01/2023 da Câmara Municipal de Ubatuba e por consequência, determinou a recondução da autora ao cargo de Prefeita Municipal, pronunciamento jurisdicional que mantenho pelo período restante do mandato para o qual a autora foi eleita, até decisão final de mérito transitada em julgado destes autos. 
A medida acautelatória acima se faz imprescindível, a fim de mitigar maiores prejuízos à Administração Municipal, tendo em vista que a presente sentença é recorrível, e considerando-se que já houve efetivo afastamento da autora do cargo de Prefeita no período compreendido entre 30/05/2023 e 27/03/2024, período em que o cargo de chefe do executivo municipal foi exercido por Vice-Prefeito, tendo a autora, posteriormente, regressado ao exercício do cargo eletivo em 27/03/2024, situação fática que deve ser mantida, faltando, à presente data, aproximadamente 07 meses para o término do mandato eletivo. 
Nesse cenário fático excepcional, considerando que, como visto, já houve algumas alternâncias de gestores no cargo em curtos períodos, o que prejudica demasiadamente a prestação de serviços públicos essenciais aos munícipes de Ubatuba, compreendo ser de rigor a manutenção da autora no cargo de Prefeita Municipal de Ubatuba, para o qual foi reconduzida em 27/03/2024, situação que deve perdurar pelo período restante do mandato para o qual foi eleita, até decisão final de mérito transitada em julgado destes autos.

21.	Verifico que a referida decisão não afronta a orientação jurisprudencial que reconhece a impossibilidade de substituição, pelo Poder Judiciário, do juízo político realizado pelo Legislativo nas deliberações a respeito da cassação de mandatos eletivos. Pelo contrário, a sentença em questão rejeitou anular o decreto de cassação, a partir da conclusão de que não havia “lastro para que o Poder Judiciário modifique, sem adentrar na seara política própria (interna corporis) da Câmara Municipal de Ubatuba, o resultado de cassação obtido pelo voto da maioria do Parlamento local” (doc. 9, fl. 20).

22.	Como expressamente consignado naquela decisão, a preservação da tutela provisória para manter a Prefeita no cargo teve como fundamento “contexto fático excepcional”, que não pode ser reavaliado pelo Supremo Tribunal Federal no estreito âmbito de cognição das medidas de contracautela. Com efeito, o caso apresenta um conjunto de circunstâncias fáticas e jurídicas que devem ser apreciadas nas instâncias ordinárias e que não recomendam a intervenção per saltum do Supremo Tribunal Federal.

23.	A decisão impugnada só produzirá efeitos por mais 12 (doze) dias, tendo em vista o encerramento do mandato de prefeita municipal em 31.12.2024. Dessa forma, a eventual concessão da medida de contracautela - caso fosse possível - acarretaria apenas a substituição do incumbente nos últimos dias do mandato. Quanto à discussão acerca da elegibilidade da Prefeita para o pleito de 2024, bem como da possibilidade de sua diplomação para exercício de novo mandato, trata-se de questão que não constitui objeto deste feito e que deve ser apreciada pela Justiça Eleitoral. Assim, caberá aos juízes e tribunais eleitorais avaliar se a decisão de manter a incumbente no cargo, com o objetivo de evitar trocas sucessivas na gestão municipal, teve o condão de suspender todos os efeitos do decreto de cassação.

24.	Ante o exposto, nego seguimento ao pedido de suspensão de tutela provisória.

25.	Indefiro o pedido de ingresso do Partido Liberal (PL - Diretório Nacional). De acordo com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, como regra geral, não se admite intervenção de terceiros ou participação de amicus curiae em medidas de contracautela (nesse sentido: STA 831 AgR-terceiro, Rel. Min. Rosa Weber, Presidente, Tribunal Pleno, j. em 02.10.2023). No presente caso, as teses jurídicas que embasam as pretensões de ambas as partes foram desenvolvidas com grau suficiente de clareza e profundidade. Assim, não identifico situação excepcional apta a justificar o acolhimento do requerimento.
 
	Publique-se.

Brasília, 19 de dezembro de 2024.

Ministro Luís Roberto Barroso
Presidente