Tribunal: STF
Processo: ADPF 1129
Classe: ADPF
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-02-29
Data de publicação: 2024-02-29

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: 



    Cuida-se de Arguição de Preceito Fundamental movida pelo MOVIMENTO DEMOCRÁTICO BRASILEIRO – MDB NACIONAL em face de em face do Acórdão da Questão de Ordem no Recurso Especial Eleitoral proferido pelo Tribunal Superior Eleitoral, nos autos do RESPE nº 0600001-83.2021.6.18.0035, bem como da Resolução TRE-PI nº 475/2023, do Tribunal Regional Eleitoral do Estado do Piauí.



    Aduz a arguente que a presente demanda tem como objetivo resguardar os princípios constitucionais da anterioridade eleitoral, segurança jurídica, da confiança e do devido processo legal, eis que o Tribunal Superior Eleitoral teria decidido que na hipótese de ocorrer a nulidade de mais da metade dos votos válidos em eleição proporcional municipal, em decorrência de fraude à cota de gênero, a renovação da eleição deve ocorrer de forma total, em relação a todos os cargos de vereador.



    Requer, inclusive em sede cautelar, seja declarada a inconstitucionalidade da aplicação da posição adotada pelo TSE no âmbito da referida decisão.



    Narra que o acórdão ora atacado teve origem em AIME movida pelo próprio partido arguente do Município de Gilbués – PI e outros por fraude à cota de gênero. Julgada improcedente em primeiro grau, a sentença foi mantida pelo TER/PI. Interposto recurso especial contra o acórdão, o TSE deu provimento ao recurso para “conhecer do recurso especial e dar-lhe provimento para julgar procedentes os pedidos na AIME e, por conseguinte: a) decretar a nulidade dos votos recebidos pelo Partido Progressista (PP) de Gilbués/PI para o cargo de vereador nas Eleições 2020; b) cassar o respectivo Demonstrativo de Regularidade de Atos Partidários (DRAP) e os diplomas dos candidatos a eles vinculados, com recálculo dos quocientes eleitoral e partidário.”



    Na fase de cumprimento do acórdão, o TER/PI informou que a retotalização de votos resultou na anulação de mais da metade dos votos. Em atenção ao artigo 224 do Código Eleitoral, o Relator Ministro Benedito Gonçalves submeteu a julgamento questão de ordem tendo como tema a renovação da eleição municipal, em virtude da nulidade de mais de 50% dos votos válidos.



    A proposta inicial fora para renovação do pleito de forma parcial, contemplando apenas os cargos cujos votos foram anulados, mas ao final, prevalecendo divergência inaugurada pelo Ministro Alexandre de Moraes, a questão de ordem foi decidida nos seguintes termos:



    “QUESTÃO DE ORDEM. RECURSO ESPECIAL. ELEIÇÕES 2020. VEREADOR. AÇÃO DE IMPUGNAÇÃO DE MANDATO ELETIVO (AIME). FRAUDE. COTA DE GÊNERO. ART. 10, § 3º, DA LEI 9.504/97. CANDIDATURAS FICTÍCIAS. CONFIGURAÇÃO. 1. Aplicável o art. 224, § 3º, do Código Eleitoral aos pleitos proporcionais, em razão da nulidade de mais de 50% dos votos válidos por prática de fraude à cota de gênero. 2. Na realização das novas eleições proporcionais, deve haver a renovação integral das cadeiras, possibilitada a participação do partido político que deu causa à fraude à cota de gênero. 3. Até a realização das novas eleições, deve permanecer a Câmara Municipal de Gilbués/PI funcionando com a composição decorrente da nova totalização ocorrida em razão da decisão que decretou a nulidade dos votos recebidos pelo Partido Progressistas (PP) do Município, para o cargo de vereador nas Eleições 2020, e cassou o respectivo Demonstrativo de Regularidade de Atos Partidários (DRAP) e os diplomas dos candidatos a ele vinculados, por fraude à cota de gênero. 4. Questão de ordem resolvida.”



    Em atenção á decisão, o TRE/PI publicou a Resolução 475/2023, fixando data, instruções e calendário para a realização de novas eleições. 



    Sustenta o partido requerente que a realização de novas eleições de forma integral traz como consequência a desconstituição dos mandatos eletivos dos vereadores que observaram e obedeceram as normas eleitorais e em nada contribuíram para a fraude à cota de gênero, em desatenção ao princípio da segurança jurídica.



    É o relatório. 



    Decido.



    A arguição de descumprimento de preceito fundamental tem por objetivo evitar ou reparar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Público ou de controvérsia constitucional relativa a lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, inclusive anterior à Constituição, nos termos da Lei n.º 9.882/99:



    Art. 1º A arguição prevista no § 1º do art. 102 da Constituição Federal será proposta perante o Supremo Tribunal Federal, e terá por objeto evitar ou reparar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Público.



    Parágrafo único. Caberá também arguição de descumprimento de preceito fundamental:



    I - quando for relevante o fundamento da controvérsia constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, incluídos os anteriores à Constituição;



    Art. 2o Podem propor argüição de descumprimento de preceito fundamental:



    I - os legitimados para a ação direta de inconstitucionalidade;



    (...)



    Art. 3o A petição inicial deverá conter:



    I - a indicação do preceito fundamental que se considera violado;



    II - a indicação do ato questionado;



    III - a prova da violação do preceito fundamental;



    IV - o pedido, com suas especificações;



    V - se for o caso, a comprovação da existência de controvérsia judicial relevante sobre a aplicação do preceito fundamental que se considera violado.



    Parágrafo único. A petição inicial, acompanhada de instrumento de mandato, se for o caso, será apresentada em duas vias, devendo conter cópias do ato questionado e dos documentos necessários para comprovar a impugnação.



    Art. 4o A petição inicial será indeferida liminarmente, pelo relator, quando não for o caso de argüição de descumprimento de preceito fundamental, faltar algum dos requisitos prescritos nesta Lei ou for inepta.



    § 1o Não será admitida argüição de descumprimento de preceito fundamental quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade.



    § 2o Da decisão de indeferimento da petição inicial caberá agravo, no prazo de cinco dias.



    Com base no texto legal, é possível identificar três principais requisitos para a propositura da arguição: a legitimidade para agir; a controvérsia judicial ou jurídica, nos casos em que a doutrina tem denominado de arguição incidental; e a subsidiariedade.



    Os requisitos de cabimento da arguição de descumprimento de preceito fundamental não traduzem mera formalidade jurídica que possa ser dispensada quando o direito material, por relevante, assim o exigir. As formalidades previstas pela lei servem de amparo para o funcionamento das instituições constitucionais e, por isso, são parâmetros estruturantes do Estado Democrático de Direito que visam preservar a competência própria de cada um de seus órgãos.



    Quanto ao requisito da subsidiariedade, é o entendimento desta Corte:



     



    “A norma inscrita no art. 4º, § 1º, da Lei nº 9.882/99 que consagra o postulado da subsidiariedade estabeleceu, validamente, sem qualquer ofensa ao texto da Constituição, pressuposto negativo de admissibilidade da arguição de descumprimento de preceito fundamental, pois condicionou, legitimamente, o ajuizamento dessa especial ação de índole constitucional à observância de um inafastável requisito de procedibilidade, consistente na ausência de qualquer outro meio processual revestido de aptidão para fazer cessar, prontamente, a situação de lesividade (ou de potencialidade danosa) decorrente do ato impugnado. (ADPF 237 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe30.10.2014, g.n.).



    Em sede doutrinária, o Ministro Luís Roberto Barroso leciona acerca do alcance e da caracterização da subsidiariedade para fins do cabimento de ADPF no seguinte sentido:



     



    “O descabimento de outros mecanismos concentrados de controle de constitucionalidade, como assinalado, é um elemento necessário para caracterizar a presença da subsidiariedade que justifica a ADPF. Não se trata, porém, de elemento suficiente. Além da presença dos demais requisitos referidos acima, é preciso que os mecanismos subjetivos existentes sejam insatisfatórios justificando uma intervenção concentrada por parte do STF. Se tais mecanismos forem adequados para afastar eventual lesão, não se justifica o uso da ADPF.



    O sistema brasileiro de controle concentrado de constitucionalidade não se destina a absorver toda e qualquer discussão subjetiva envolvendo questões constitucionais. Por tal razão, os jurisdicionados não detêm a expectativa legítima de verem todas as suas disputas apreciadas pelo STF em sede de uma ação abstrata. Para conhecer as lides e dar-lhes solução, existe um complexo sistema orgânico e processual que, eventualmente, poderá até mesmo chegar ao STF pelas vias recursais próprias de natureza subjetiva.



    Nesse contexto, portanto, a ADPF não é uma ação abstrata subsidiária, no sentido de que seria cabível sempre que a ação direta de inconstitucionalidade ou a ação declaratória de constitucionalidade não o fossem. Como explicado acima, a subsidiariedade significa apenas que não caberá ADPF se outro meio idôneo capaz de sanar a lesividade estiver disponível, não podendo ser extraída da regra da subsidiariedade a conclusão de que seria possível o ajuizamento de APDF sempre que não coubesse ADIn e ADC. 



    (BARROSO, Luís Roberto. O controle de constitucionalidade no direito brasileiro: exposição sistemática da doutrina e análise crítica da jurisprudência. 4 ed. São Paulo: Saraiva, 2009. p. 289).



    A partir dessas fontes, deve haver um equilíbrio na compreensão do requisito da subsidiariedade, tendo em vista, especialmente, mas não exclusivamente, os demais processos objetivos. O que se deve observar, na realidade, é a existência de meio eficaz para solver a controvérsia de “forma ampla, geral e imediata” (ADPF 388, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 01.08.2016).



    Embora esta Corte venha, de fato, admitindo o cabimento de ADPF contra interpretações judiciais de que possam resultar lesão a preceito fundamental, v. g., ADPF 101, ADPF 144, ADPF 167, essa compreensão deve ser conjugada aos demais requisitos formais da ADPF, dos quais se destaca precisamente a subsidiariedade enquanto condição preliminar qualificada do interesse processual.



    Anoto, nesse sentir, que a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal não entende ser cabível ADPF quando a lesividade guardar contornos individuais e concretos: 



    “...2. A ADPF não se presta à defesa de direitos e interesses individuais e concretos, em decorrência do perfil objetivo que caracteriza o controle abstrato de constitucionalidade. Precedentes desta CORTE. (...)



    (ADPF 629 AgR, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 29/11/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-019 DIVULG 31-01-2020 PUBLIC 03-02-2020)



    Ementa: AGRAVO REGIMENTAL. INDEFERIMENTO DE ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. MÚLTIPLOS FUNDAMENTOS. REVOGAÇÃO DO ATO CONCRETO IMPUGNADO. PREJUÍZO DO RECURSO. SUBSISTÊNCIA DOS DEMAIS FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA. 1. Após a interposição do recurso, sobreveio a extinção do ato de nomeação que motivou, no particular, o ajuizamento da arguição de descumprimento de preceito fundamental. Em decorrência disso, a ADPF perdeu o elemento concreto que dava lastro ao interesse processual, tornando-se prejudicada. 2. A ADPF será cabível desde que não exista, para a hipótese in concreto, qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade, tais como o habeas corpus, habeas data; mandado de segurança individual e coletivo; mandado de injunção; ação popular; ADI estadual, entre outros meios. No caso, a decisão recorrida demonstrou a viabilidade de acionamento, com igual proveito, de diversas outras ações constitucionais, evidenciando a inobservância da regra da subsidiariedade. 3. Agravo regimental a que se nega provimento.



    (ADPF 390 AgR, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 30/06/2017, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-174 DIVULG 07-08-2017 PUBLIC 08-08-2017, g.n.)



     



    Dessa forma, eventuais lesões individuais e concretas devem ser em regra objeto de impugnação pela via recursal pertinente, como é o caso da solução particular adotada pelo Tribunal Superior Eleitoral para o deslinde da questão atinente à eleição municipal proporcional no Município de Gilbués-PI.



    E assim deve ser compreendido o interesse do Partido arguente, cujo pedido deve ser veiculado pelos meios autônomos e recursais previstos no sistema processual brasileiro.  



     



    A própria arguente faz menção ao cabimento de recurso extraordinário como meio eficaz para sanar a lesão apontada: “ainda que aparentemente pudesse ser o recurso extraordinário o meio eficaz de superar eventual lesão a preceito fundamental nessas hipóteses, na prática, especialmente nos processos de massa, a utilização desse meio processual do sistema difuso de controle de constitucionalidade não se revela eficaz, em razão do limitado efeito do julgado nele proferido.”



    A referida “dificuldade natural de interposição de recursos extraordinários contra acórdãos proferidos pelo TSE”, não perfaz argumento subsistente para trazer a questão à apreciação deste Tribunal pela via da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental.



    Em situações análogas:



    Ementa: AGRAVO REGIMENTAL EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. ATOS JURISDICIONAIS SUBMETIDOS AO SISTEMA RECURSAL. NEGATIVA DE SEGUIMENTO À ADPF. INOBSERVÂNCIA DO REQUISITO DA SUBSIDIARIEDADE. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 1. O cabimento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental será viável desde que haja a observância do princípio da subsidiariedade, que exige o esgotamento de todas as vias possíveis para sanar a lesão ou a ameaça de lesão a preceitos fundamentais, ou a verificação, ab initio, de sua inutilidade para a preservação do preceito. Precedentes desta CORTE. 2. Arguição ajuizada com propósito de revisão de decisões judiciais. Não cabimento da ADPF como sucedâneo recursal. 3. Agravo Regimental a que se nega provimento.



    (ADPF 725 AgR, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 11/11/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-279 DIVULG 24-11-2020 PUBLIC 25-11-2020)



    Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSO CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. BLOQUEIO DE VALOR PERTENCENTE A EMPRESA PÚBLICA PRESTADORA DE SERVIÇO PÚBLICO. INOBSERVÂNCIA DA REGRA DA SUBSIDIARIEDADE. 1. É inadmissível a ADPF quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a suposta lesividade a preceito fundamental, em razão da subsidiariedade pela qual se rege este meio processual. Precedentes. 2. A regra da subsidiariedade não é observada numa hipótese em que, sendo apontada uma única decisão judicial como violadora de preceito fundamental, havia meio processual adequado e eficaz para sua impugnação, que não foi utilizado no momento oportuno. 3. Agravo regimental desprovido. Arguição de descumprimento de preceito fundamental a que se nega seguimento.



    (ADPF 508 AgR, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 22/06/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-172 DIVULG 07-07-2020 PUBLIC 08-07-2020)



    Ementa: AGRAVO REGIMENTAL EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DECISÕES JUDICIAIS. IMPOSIÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE NÃO FAZER A TRANSPORTADORAS, EM ORDEM A NÃO EXPOREM SEUS VEÍCULOS AO TRÁFEGO COM EXCESSO DE GARGA EM RODOVIAS. FIXAÇÃO DE MULTA PARA O CASO DE DESCUMPRIMENTO. CONDENAÇÃO POR DANOS MATERIAL E MORAL COLETIVOS. NEGATIVA DE SEGUIMENTO À ADPF. INOBSERVÂNCIA DO REQUISITO DA SUBSIDIARIEDADE. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 1. O cabimento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental será viável desde que haja a observância do princípio da subsidiariedade, que exige o esgotamento de todas as vias possíveis para sanar a lesão ou a ameaça de lesão a preceitos fundamentais, ou a verificação, ab initio, de sua inutilidade para a preservação do preceito. Precedentes desta SUPREMA CORTE. 2. A existência de outros meios idôneos ao enfrentamento da lesão constitucional alegada pelo Agravante, em razão dos quais se mostra desatendido o requisito da subsidiariedade (art. 4º, § 1º, da Lei 9.882/1999), inviabiliza o imediato acesso à Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental. Precedentes. 3. Agravo Regimental a que se nega provimento.



    (ADPF 882 AgR, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 14/12/2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-001 DIVULG 07-01-2022 PUBLIC 10-01-2022)



    Havendo, portanto, outros meios eficazes de sanar eventual lesividade, a presente ADPF não atende ao requisito da subsidiariedade. 



    Ante o exposto, nos termos do art. 4º, § 1º, da Lei n.º 9.882/99, e do art. 21, § 1º, do RISTF, nego seguimento à presente arguição de descumprimento de preceito fundamental. 



    Publique-se. Intime-se.



    Brasília, 29 de fevereiro de 2024.



Ministro Edson Fachin



Relator



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