Tribunal: STF
Processo: RE 1508183
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-09-17
Data de publicação: 2024-09-17

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EX-PREFEITO. NA ORIGEM, ATO, DANO AO ERÁRIO E DOLO ESPECÍFICO EXPRESSAMENTE ASSENTADOS NO ACÓRDÃO RECORRIDO. ANÁLISE: REEXAME DE FATOS E PROVAS. IMPOSSIBILIDADE NO CAMPO EXTRAORDINÁRIO. ÓBICE DO ENUNCIADO Nº 279 DA SÚMULA DO STF. NEGATIVA DE SEGUIMENTO.



 1. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado:



    “Apelação. Ação Civil Pública. Improbidade Administrativa. Aumento dos vencimentos do requerido Carlos Eduardo por meio de Portaria baseada na Lei Municipal 3.706/2005, que não prevê referência de salário para os cargos em comissão no Município de Tatuí. Referência de salário para cargo em comissão que foi fixada pela lei que criou o cargo e não em lei diversa. Lei Municipal nº 3.930/07 e 2.626/93 que indicam a referência salarial G-III para a função ocupada por Carlos Eduardo. Conduta dolosa do Chefe do Poder Executivo Municipal que, para além de ampliar o sentido e alcance da norma, ignorou o diploma legal que disciplinava o caso concreto e proferiu, de forma discricionária, ato que deveria ser vinculado, sem a devida motivação. Improbidade configurada. Aumento de vencimento que é ato vinculado e não poderia ter sido efetivado com discricionariedade, em referência salarial eleita por meio de critérios subjetivos. Impossibilidade de aplicação retroativa das normas de caráter material da Lei Federal nº 14.230/21, que promoveu relevantes alterações na LIA. Necessidade de preservação da segurança jurídica. Precedentes. Sentença reformada em pequena parte, tão somente para excluir a condenação da Municipalidade no pagamento das verbas de sucumbência, por inexistência de má-fé. Recurso do ente municipal provido e recurso de José Manoel não provido.” (e-doc. 287).



    2. Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 309).



    3. No presente recurso extraordinário, o recorrente aponta violação ao art. 37, caput e § 4ª, da Constituição da República. Assevera a inexistência de improbidade administrativa, tendo em vista que os atos impugnados foram praticados com fundamento em lei local, não se configurando qualquer das hipóteses dos arts. 10 e 11 da Lei nº 8.429, de 1992. 



    3.1 Diz incabível a imposição de suspensão de direitos políticos, a partir do decidido na ADI nº 6.678/DF e considerados os princípios da proporcionalidade e razoabilidade. Alude ao decidido pelo STF no Tema 1.199 do rol da Repercussão Geral, sustentando a ausência de dolo e a inexistência de trânsito em julgado da condenação imposta (e-doc. 316).



    4. Instado a manifestar-se novamente, o Colegiado de origem negou o juízo de retratação, ante fundamentos assim sintetizados:



    “Recursos Extraordinário e Especial. Readequação. Apelações. Improbidade Administrativa. Devolução dos autos à Turma Julgadora em cumprimento ao artigo 1.040, II, CPC, com relação ao tema nº 1199, STF (RE nº 843.989/PR) - definição de eventual (ir)retroatividade das disposições da Lei 14.230/2021, em especial, em relação: (I) A necessidade da presença do elemento subjetivo dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa, inclusive no artigo 10 da LIA; e (II) A aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente. Ausência de trânsito em julgado da condenação. Parâmetros definidos pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do tema 1199 que foram observados no v. acórdão em reexame.



     I - Aumento de vencimentos para ocupante de cargo em comissão por Portaria baseada na LM nº 3.706/2005, que não prevê referência de salários para os cargos em comissão no Município de Tatuí. 



    II - Majoração injustificada dos vencimentos, ao arrepio da legislação que disciplinava os vencimentos do cargo (Lei Municipal nº 1.242/75). 



    III Dolo específico configurado. Aumento de vencimento que é ato vinculado e não poderia ter sido efetivado com discricionariedade, em referência salarial eleita por meio de critérios subjetivos, que não foram tornados públicos. IV - Acórdão mantido.” (e-doc. 332; grifos acrescidos).



    É o relatório. 



    Decido.



     5. Para melhor exame da controvérsia versada no recurso extraordinário, transcrevo a fundamentação do acórdão decorrente do julgamento da apelação:



    “Destarte, face à magnitude das alterações promovidas no texto da LIA e ao contexto de instabilidade jurídica que envolve a aplicação do referido diploma normativo, mostra-se prudente o afastamento da aplicação retroativa da Lei nº 14.230/21, até que a Corte Constitucional se pronuncie em caráter definitivo sobre o tema.



    (...)



    Com efeito, ainda que se admitisse a retroação, é certo que sua conduta ainda encontra previsão nas novas disposições da LIA, tendo em vista tratar-se de conduta dolosa que, para além de contrariar os princípios que regem a administração pública, também acarretou graves prejuízos ao erário.



    (...)



    Infere-se dos autos que o Município de Tatuí ajuizou ação civil pública em face do ex-prefeito José Manoel Correa Coelho e de Carlos Eduardo Oliver, sob o argumento de que o primeiro, na condição de Prefeito do Município de Tatuí na época, nomeou Carlos Eduardo Oliver, em 10.02.2014, para exercer a função comissionada de Assessor Pedagógico. Ato contínuo, houve reclassificação na escala de vencimentos do referido funcionário, com fundamento na Lei 3.706/2005, de maneira que passou a referência diversa, até sua exoneração, que ocorreu em 15.12.2016.



    (...)



    Contudo, a Lei Municipal nº 3.706/2005 não prevê referência para os cargos em comissão no município de Tatuí, porque tal referência foi fixada pela lei que criou o cargo, e não em lei diversa. E a lei que criou o cargo, in casu, é a Lei Municipal nº 3.802/06, o qual foi posteriormente redenominado pelo art. 11 da Lei Municipal nº 08/2010, e possuía como vencimento o valor de R$ 2.566,56 (fls. 525).



    (...)



    É de fundamental importância destacar, ainda, que o ato em questão não foi justificado pelo então Prefeito. Sendo o aumento de proventos um ato vinculado, não poderia o alcaide tê-lo realizado na forma discricionária pela qual o fez, em referência salarial inadequada, mediante critérios subjetivos. 



    Nessa linha, como cediço, todo ato administrativo deve ser motivado/fundamentado, sob pena de nulidade, de acordo com o disposto no art. 2º, “d”, da Lei nº 4.717/65. Esta disposição legal não foi observada na Portaria nº 606/2014, daí anulidade do ato pelo qual se realizou o reenquadramento da remuneração do servidor comissionado Carlos Eduardo Oliver. 



    Assim é que a portaria pela qual foi alterada a referência da remuneração do funcionário Carlos Eduardo Oliver, ato emanado do então Prefeito José Manoel, enquadra-se perfeitamente no artigo 10, caput, da Lei nº 8.429/92, porque referida alteração importou na majoração dos ganhos mensais daquele servidor. Resulta evidente, portanto, a lesão ao erário.



    (...)



    Ocorre que a conduta do então Prefeito não se resume à equivocada interpretação da lei. Para além de ampliar o sentido e alcance da norma, com o escopo de aumentar vertiginosamente os vencimentos de cargos comissionados (que, repise-se, sequer são mencionados na Lei Municipal nº 3.706/2005 que fundamentou o ato), o recorrente também ignorou a Lei Municipal nº 3.802/06 que criou o cargo em questão e expressamente fixou a referência salarial. 



    Mas não é só, o então Chefe do Poder Executivo Municipal entendeu por bem não fundamentar o ato de reenquadramento que, por majorar os vencimentos do servidor, era vinculado. Não satisfeito, o recorrente praticou o ato como se discricionário fosse, em referência salarial inadequada, mediante critérios subjetivos, que não foram tornados públicos. 



    Em verdade, não há nada que não se possa justificar pelo absoluto desconhecimento do apelante. Nada obstante, ao modificar o sentido e alcance da Lei Municipal nº 3.706/2005 e deliberadamente ignorar Lei Municipal nº 3.802/06, assim como a necessidade de motivação dos atos administrativos e o princípio da publicidade, o Chefe do Poder Executivo Municipal foi além da absoluta desídia e deliberadamente assumiu o risco de ofender a probidade. Dito de outro modo, a conduta do recorrente é dolosa, porque em muito superou a inadequada aplicação da lei, o recorrente quis ou, ao menos, assumiu o resultado da sua conduta.



    (...)



    No que concerne à suposta ausência de dano, é imperioso ressaltar que o reconhecimento do caráter alimentar da verba apenas impede a condenação do servidor público a restituir o que recebeu de boa-fé. Em contrapartida, não deixa de existir o dano, este decorrente da conduta livre e consciente do recorrente, que de forma ilegal elevou os vencimentos de Carlos Eduardo, acarretando prejuízo ao erário.” (e-doc. 287; grifos acrescidos).



    6. Da leitura dos fundamentos acima transcritos, é inequívoco que o Tribunal de origem decidiu, a partir da análise minuciosa dos elementos fático-probatórios dos autos e da legislação de regência — Lei de Improbidade Administrativa —, pelo enquadramento da conduta do ex-prefeito nos dispositivos pertinentes da Lei nº 8.429, de 1992, assentando expressamente configurado o dolo específico, e fixou as sanções para tanto previstas. 



    7. Assim, somente a partir da reapreciação do quadro fático-probatório e da legislação infraconstitucional seria possível concluir de forma diversa ao consignado pelo Tribunal a quo, o que é inviável no campo extraordinário, ante o óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF. Nessa linha, são os precedentes abaixo transcritos:



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Administrativo. Ação civil pública. Improbidade administrativa. Cerceamento de defesa. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Cláusulas contratuais. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 1. Não se presta o recurso extraordinário para a análise de matéria ínsita ao plano normativo local, tampouco para o reexame de fatos e provas dos autos ou das cláusulas do contrato firmado entre as partes. Incidência das Súmulas nºs 279, 280 e 454/STF. 2. Agravo regimental não provido.” 



    (ARE nº 1.192.809-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 24/04/2019, p. 16/05/2019). 



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. 2. Improbidade administrativa. Prefeito. 3. Doação de imóvel municipal a sindicato. Dano ao erário. 4. Necessidade do reexame do conjunto fático-probatório. Impossibilidade. Súmula 279. Precedentes. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental a que se nega provimento.”



     (ARE nº 964.102-AgR/RO, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. 02/12/2016, p. 07/02/2017). 



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Administrativo. Improbidade. Prequestionamento. Ausência. Proporcionalidade e razoabilidade das sanções impostas. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. Processamento e julgamento de prefeitos por atos de improbidade administrativa com base na Lei 8.429/92. Repercussão geral reconhecida. Mantida a decisão em que se determinou o retorno dos autos à origem. 1. Não se admite o apelo extremo quando os dispositivos constitucionais que nele se alega violados não estão devidamente prequestionados. Incidência das Súmulas nºs 282 e 356/STF. 2. É inviável, em recurso extraordinário, o reexame da legislação infraconstitucional e do conjunto fático-probatório da causa. Incidência da Súmula nº 279/STF. 3. Manutenção da decisão mediante a qual, com base no art. 328, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, se determinou a devolução dos autos ao Tribunal de origem para a aplicação da sistemática da repercussão geral. 4. Agravo regimental não provido.”



     (ARE nº 1.053.857-AgR/MG, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, j. 13/04/2018, p. 07/05/2018).



    8. Por fim, o acórdão recorrido está em harmonia com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal quanto à constitucionalidade da condenação à pena de suspensão de direitos políticos no âmbito de ação de improbidade administrativa, tendo em vista que o Colegiado de origem expressamente assentou o dolo da conduta do agente público. 



    9. Nesse sentido, os seguintes precedentes:



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. SEGUNDO AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. FRAUDE EM LICITAÇÃO. AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO DE REPERCUSSÃO GERAL E PREQUESTIONAMENTO. REEXAME DE PROVAS (SÚMULA 279/STF). TEMA 1199 E ADI 6678 MC. INAPLICABILIDADE. 1. A parte recorrente não apresentou mínima fundamentação quanto à repercussão geral das questões constitucionais discutidas, limitando-se a fazer observações genéricas sobre o tema. Tal como redigida, a preliminar de repercussão geral apresentada poderia ser aplicada a qualquer recurso, independentemente das especificidades do caso concreto, o que, de forma inequívoca, não atende ao disposto no art. 543- A, § 2º, do CPC. Como já registrado por este Tribunal, a simples descrição do instituto da repercussão geral não é suficiente para desincumbir a parte recorrente do ônus processual de demonstrar de forma fundamentada porque a questão específica apresentada no recurso extraordinário seria relevante do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico e ultrapassaria o mero interesse subjetivo da causa (RE 596.579-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski). 2. A alegada ofensa à Constituição não foi apreciada pelo acórdão impugnado. Tampouco foram opostos embargos de declaração para sanar eventual omissão. Portanto, o recurso extraordinário carece do necessário prequestionamento (Súmulas 282 e 356/STF). 3. Ainda que superados os óbices apontados, para firmar entendimento diverso do acórdão recorrido quanto aos pontos aduzidos pela parte recorrente, seria indispensável o reexame do acervo probatório constante dos autos. Nessas condições, a hipótese atrai a incidência do enunciado da Súmula 279/STF. Precedentes. 4. Inaplicabilidade ao caso do tema 1199. No paradigma da repercussão geral, esta Corte ira decidir se as novidades inseridas na Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/1992, com as alterações dadas pela Lei 14.230/2021) devem retroagir para beneficiar aqueles que porventura tenham cometido atos de improbidade administrativa na modalidade culposa, hipótese diversa da presente. 5. Igualmente, não se aplica a decisão do STF na ADI 6678, segundo a qual: a) conferiu interpretação conforme à Constituição ao inciso II do artigo 12 da Lei 8.429/1992, estabelecendo que a sanção de suspensão de direitos políticos não se aplica a atos de improbidade culposos que causem dano ao erário; e b) suspendeu a vigência da expressão suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos do inciso III do art. 12 da Lei 8.429/1992. 6. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios (arts. 17 e 18, Lei nº 7.347/1985). 7. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 1.021, § 4°, do CPC/2015, em caso de unanimidade da decisão.” 



    (ARE nº 1.327.104-AgR-segundo/MG, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 27/06/2022, p. 04/07/2022). 



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI Nº 8.429/1992. PENA DE SUSPENSÃO DOS DIREITOS POLÍTICOS. CONSTITUCIONALIDADE. CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA CRISTALIZADA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE DA SANÇÃO. VALORAÇÃO DEPENDENTE DA REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA CONSTANTE NO ACÓRDÃO REGIONAL. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. ALEGAÇÃO DE OFENSA AO ART. 5º, LIV, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA. DEVIDO PROCESSO LEGAL. NATUREZA INFRACONSTITUCIONAL DA CONTROVÉRSIA. AGRAVO MANEJADO SOB A VIGÊNCIA DO CPC/1973. 1. O entendimento da Corte de origem, nos moldes do assinalado na decisão agravada, não diverge da jurisprudência firmada no Supremo Tribunal Federal, no sentido da constitucionalidade das sanções impostas pela Lei nº 8.429/1992. 2. A verificação, no caso concreto, da proporcionalidade entre a reprimenda aplicada e a conduta que a ensejou demandaria a reelaboração da moldura fática delineada no acórdão de origem, a tornar oblíqua e reflexa eventual ofensa à Constituição, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. 3. Obstada a análise da suposta afronta ao inciso LIV do art. 5º da Carta Magna, porquanto dependeria de prévia análise da legislação infraconstitucional aplicada à espécie, procedimento que refoge à competência jurisdicional extraordinária desta Corte Suprema, a teor do art. 102 da Magna Carta. 4. As razões do agravo regimental não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 5. Agravo regimental conhecido e não provido.” 



    (AI nº 705.294-AgR-segundo/SP, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, j. 06/10/2017, p. 07/11/2017; grifos nossos). 



    “AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. ALEGADO DESCUMPRIMENTO DA MEDIDA CAUTELAR CONCEDIDA NA ADI 6.678. EFEITOS PROSPECTIVOS. JULGAMENTO ANTERIOR DE AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NÃO ALCANÇADO PELA MEDIDA CAUTELAR. 1. Ao apreciar a ADI 6.678 MC, o ministro Gilmar Mendes conferiu interpretação conforme à Constituição ao inciso II do art. 12 da Lei n. 8.429/1992, para, com eficácia prospectiva, estabelecer “que a sanção de suspensão de direitos políticos não se aplica a atos de improbidade culposos que causem dano ao erário”. 2. A condenação por improbidade administrativa na ação originária ocorreu em data anterior ao da prolação da decisão alegadamente inobservada, de modo que não é alcançada pelos efeitos da declaração de inconstitucionalidade. 3. Agravo interno desprovido.” 



    (Rcl nº 55.270-AgR/SP, Rel. Min. Nunes Marques, Segunda Turma, j. 13/12/2022, p. 10/01/2023).



     10. Ressalto que o assentado pelo Supremo Tribunal Federal no Tema RG nº 1.199 em nada favorece o recorrente, tendo em vista que a conduta ilícita foi enquadrada no art. 10 da LIA e expressamente consignado o dolo específico do réu, como narrado acima.



    11. Ante o exposto, nego seguimento ao recurso extraordinário, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Considerando ter havido condenação em honorários advocatícios pelas instâncias inferiores, majoro-os em 10% (dez por cento), a título de honorários recursais, na forma do art. 85, § 11, do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 17 de setembro de 2024.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator