Tribunal: STF
Processo: ARE 1523371
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-11-13
Data de publicação: 2024-11-13

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



    Trata-se de Agravo contra decisão que inadmitiu Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (Doc. 239).



    Colhe-se da sentença o seguinte contexto fático do autos (fl. 1, Doc. 211):



    “O Município de Santa Branca propôs a presente ação civil pública por improbidade administrativa em face de Construtora Ur e Adriano Pereira. Afirma que, com anuência do ex-prefeito Adriano Pereira, ao não executar serviços pagos, a Construtora UR incorporou indevidamente ao seu patrimônio valores integrantes do acervo patrimonial do Município, causando o dano de R$ 57.051,44 ao erário. 



    A comissão de sindicância impôs à Construtora sanções administrativas de restrição no cadastro de fornecedores; suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratar com a Administração pelo prazo de 2 (dois) anos; pagamento de multa de 30%; e devolução dos valores repassados por serviços não executados, mas a UR não pagou voluntariamente a multa e o valor foi inscrito em dívida ativa e executado judicialmente, enquanto o valor do repasse é buscado na presente. 



    Pleiteia, em liminar, o sequestro de bens dos requeridos. Requer a condenação dos requeridos às sanções do art. 12 da lei 8429/92 pela prática dos atos de improbidade administrativa previstos nos arts. 9º, XI; 10, caput, I; e 11,caput,I, do mesmo diploma normativo, segundo a gravidade dos fatos. “



    O juízo singular (Doc. 18), julgou procedente o pedido inicial para (Doc. 211, fl. 19):



    “reconhecer a prática de ato de improbidade administrativa previsto no art. 10, I da Lei n. 8.429/92 pelo requerido Adriano e do previsto no art. 9º, XI, pela Construtora UR, os quais causaram prejuízo ao erário, bem como para condená-los de forma solidária, ressarcirem ao Município de Santa Branca na quantia de R$ 57.051,44, atualizada a partir da propositura da ação pelos índices da Tabela Prática do TJSP e com juros de mora de 1% ao mês a partir da citação. 



    Ainda, condeno: (i) a requerida Construtora Ur às penas de multa civil, correspondente a 2/3 do valor atualizado do dano; proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 10 anos; (ii) o requerido Adriano Pereira às penas de multa civil correspondente a ½ do valor atualizado do dano; suspensão de seus direitos políticos pelo prazo de 05 anos; proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 05 anos. As multas se reverterão em favor da parte requerente.”



    Em sede de Apelação interposta pelo réu, o Tribunal de origem manteve a sentença em acórdão assim ementado (fl. 2, Doc. 239):



    “IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – MUNICÍPIO DE SANTA BRANCA - Contrato administrativo - Alterações na Lei nº 8.429/92 pela Lei nº 14.230/21, quanto à necessidade de demonstração do elemento subjetivo doloso, que se aplicam aos fatos analisados - Tema nº 1.199 do STF - Obras da UBS II do Município de Santa Branca - Depoimento pessoal e documentação juntada, inclusive com Processo Administrativo instaurado pelo Tribunal de Contas do Estado (TCE) - Constatação de que a obra não foi executada integralmente - Apelante que era ordenador de despesa - Coação para que as funcionárias responsáveis atestassem a nota para liberação da verba para empresa - Municipalidade que, com base nos documentos assinados, realizou pagamentos indevidos por serviços não prestados - Danos ao erário - Enriquecimento ilícito da empresa que não cumpriu com suas obrigações contratuais facilitado pela conduta do ex-prefeito - Configuração de atos de improbidade administrativa tal qual descritos nos artigos 9º, XI e 10, I, da Lei nº 8.429/92 - Sentença mantida. RECURSO DESPROVIDO. ”



    No Recurso Extraordinário (Doc. 253), com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, ADRIANO PEREIRA aponta violação ao art. 37, § 4º, da CRFB/1988, e ao entendimento firmado no julgamento do Tema 1.199 de repercussão geral, “posto que os elementos trazidos na Decisão não apontam para a existência de elemento subjetivo doloso específico típico de improbidade administrativa” (Doc. 252, fl. 7).



    Nessa linha, sustenta que “para responsabilizar o então Prefeito por improbidade administrativa, era preciso que a decisão indicasse, em sua fundamentação, algum elemento apontando para o dolo do Recorrente, entendido como a vontade livre e consciente de atingir aquele resultado ilícito” (Doc. 252, fl. 8). Entretanto, o acórdão recorrido “não trouxe, em sua fundamentação, nenhum indício de que a atuação do Recorrente estivesse voltada a essa finalidade, uma vez que o então Prefeito não tinha motivo nenhum para tentar favorecer a empresa contratada com pagamentos indevidos. Ao oposto disso, os atos praticados pelo ex-Prefeito pautaram-se pela correção, não havendo nenhum desvio de sua parte que pudesse indicar má-fé ou desonestidade característicos de improbidade administrativa. Não faz sentido acusar que o Recorrente teria pressionado funcionárias municipais a atestar a execução dos serviços para pagar a obra se não tinha motivo nenhum para isso” (fl. 9, Doc. 252).



    Reiterando a inexistência de dolo em sua conduta, o recorrente aduz que “iniciou todas as providências saneadoras sobre essa contratação, desde a licitação até a execução. Foi ele quem encaminhou o processo nº 5831/2012 ao setor jurídico para que pudesse apurar as responsabilidades cabíveis com relação à demora no procedimento licitatório e à eventual responsabilidade pelo cancelamento e devolução da primeira parcela do Programa de Requalificação das Unidades Básicas de Saúde (fl. 105), cumprindo o seu dever de ofício” (fl. 10, Doc. 252). 



    Ao final, requer o provimento do recurso “a fim de reformar o V. Acórdão, para julgar improcedente a demanda, pela ausência de demonstração de dolo específico, conceito aplicável ao caso concreto, tendo em vista ainda estar em tramitação, no mesmo sentido do que decidido no Tema 1.199 de repercussão geral” (fl. 12, Doc. 252).



    Em exame de admissibilidade, o Juízo de origem negou seguimento a RE, aos fundamentos de que (a) “os argumentos expendidos não são suficientes para infirmar as conclusões do v. acórdão combatido que contém fundamentação adequada para lhe dar respaldo, tampouco ficando evidenciado o suposto maltrato à norma constitucional enunciada” (fl. 1, Doc. 262); (b) o Tema 1199 da repercussão geral é inaplicável à hipótese dos autos, porque o acórdão recorrido reconheceu a prática de ato de improbidade administrativa doloso; e (c) incide no caso a Súmula 279 do STF (Doc. 262).



    No Agravo (Doc. 266), a parte agravante alegou, quanto ao primeiro fundamento da decisão agravada, que ao fazer o juízo de admissibilidade do apelo extremo, o Juízo de origem adentrou em seu mérito. No mais, refutou a incidência da Súmula 279/STF ao caso e afirmou que “a despeito de o V. Acórdão ter julgado a demanda já à luz das modificações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021, o conceito de dolo utilizado continuou a ser aquele dolo genérico, em que a vontade de alcançar o resultado ilícito não era elemento necessário de ser considerado” (fl. 10, Doc. 266).



     É o relatório. Decido.



    Conforme acima relatado, o MUNICÍPIO DE SANTA BRANCA propôs a presente Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa em face da CONSTRUTORA UR e ADRIANO PEREIRA, ex-prefeito daquela municipalidade, ao fundamento de que, com anuência deste último réu, a referida construtora, ao deixar de executar serviços pagos, incorporou indevidamente ao seu patrimônio valores integrantes do acervo patrimonial do Município, causando o dano de R$ 57.051,44 ao erário. 



    Assim, pediu a condenação dos requeridos às sanções do art. 12 da Lei 8429/1992 pela prática dos atos de improbidade administrativa previstos nos arts. 9º, XI; 10, caput, I; e 11, caput, I, do mesmo diploma normativo.



    Foram os seguintes o fundamentos do Tribunal de origem para manter a sentença de procedência do pedido (Doc. 239, fl. 8):



    “As condutas descritas na inicial, (…) só caracterizam ato de improbidade administrativa se revestidas do elemento subjetivo doloso. E, a bem da verdade, a descrição inicial trata apenas de condutas dolosas. Não há pedido de condenação fundado em culpa. O que o Município descreve situação bem analisada na sentença é a prática de atos voluntariamente voltados a provocar o enriquecimento do particular, com prejuízo do erário público. E mais: os atos descritos como dolosos foram praticados por agente público. Observe-se que há nos autos prova completa da malversação dolosa dos recursos públicos: o Município havia contratado a construtora para obras de reforma e ampliação de posto de saúde. Quando houve a troca de servidores, o Município já havia pago quatro medições, muito embora as obras não estivessem de acordo com o previsto no cronograma. Na quinta medição, as servidoras que deveriam atestar as obras se insurgiram e foram chamadas pelo Prefeito para atestar como regulares o que não estava completo. A partir de então, a construtora solicitou prorrogação e novas notas não foram mais emitidas. Também foram constatadas compras de materiais que não serviam à obra. Ao fim, a construtora abandonou a execução. Dessa descrição, duas conclusões são inafastáveis: o Município pagou pelo que não recebeu e assim o fez por pressão do então Prefeito. É certo que parte das obras foram executadas, mas não de forma integral e nem satisfatória. Foram pagas à empresa as quantias de R$ 55.038,92 em dezembro de 2015, R$ 30.358,95 em fevereiro de 2016, R$ 20.648,12 em março de 2016, R$ 932,35 e R$ 17.582,08 em abril de 2016 e R$ 15.377,04 em junho de 2016 (fls. 180 a 183). 



    (…)



    Como se nota, houve irregularidade na contratação, ocorreu atraso na execução e, por fim, os pagamentos foram feitos SEM A CONTRAPRESTAÇÃO DEVIDA. 



    Há, portanto, prova do prejuízo do erário e prova do pagamento da empresa. Nos depoimentos colhidos, há prova de que o pagamento só foi feito por determinação do Prefeito, a despeito da resistência das servidoras em atestar a execução dos serviços (fls. 547).



    (…)



    Segundo a ex-assessora (35'30), o material entregue após o pagamento era INCOMPATÍVEL com a obra. 



    É incontroversa a conduta dolosa do recorrente para o prejuízo pudesse ter ocorrido. 



    Por isso, está configurado ato ilícito: conduta dolosa do agente público, com burla a normas, resultado em desfalque de valores públicos para enriquecer particulares. 



    Há prova do ato voltado a favorecer a empresa. Além disso, a própria inexecução de obras é, há muito, reconhecida como improbidade administrativa, conforme jurisprudência consolidada.



    (…)



    Assim, estão comprovados os elementos do art. 9º, XI da Lei de Improbidade:



    (…)



    Já a conduta de Adriano causou prejuízo ao erário Municipal, porque, mesmo sabendo que a obra não evoluía, forçou as servidoras a emitir certidão e INSISTIU no pagamento de parcela para a empresa. A conduta subsume-se ao tipo do art. 10, I da Lei 8.429/92, com a redação dada pela Lei 14.230/21: 



    (…)



    No que concerne às penas aplicadas, as sanções foram moderadas de acordo com a gravidade do fato. Não há excesso a ser reconhecido e as sanções foram bem dimensionadas de acordo com as alterações da Lei de Improbidade.”



    Por sua vez, o recorrente aduz que não foi comprovado o dolo nos atos praticados por ele, como ex-Prefeito, pois as condutas pautaram-se pela correção, não havendo nenhum desvio de sua parte que pudesse indicar má-fé ou desonestidade característicos de improbidade administrativa.



    No Tema 1199 da repercussão geral, esta CORTE, no ARE 843.989-RG, de minha relatoria, DJe de 12/12/2022, decidiu que as sanções previstas na Lei 8.429/1992 continuam a ser aplicadas aos atos de improbidade administrativa praticados com dolo, mesmo após a edição da Lei 14.230/2021, e que o novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.



    Confira-se a tese desse precedente vinculante:



    1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;



    2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;



    3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;



    4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.



    No caso concreto, o Tribunal de origem assentou que o ora recorrente, na condição de prefeito municipal, agiu com dolo ao facilitar que a construtora contratada pela municipalidade para realizar obras se enriquecesse ilicitamente, o que também causou dano ao erário. Assim, condenou-o pelo art. 9, XI; e 10, I, da Lei 84.29/1992.



    Consoante o Tema 1199 supracitado, as condutas praticadas com dolo continuam a ser sancionadas pela LIA.



    Vejam-se os seguintes precedentes:



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 14.02.2024. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEIS 8.429/1992 E 8.666/1993. LICITAÇÃO. IRREGULARIDADE. REEXAME DE FATOS E PROVAS E DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. SÚMULA 279 DO STF. SÚMULAS 282 e 356 DO STF. PREQUESTIONAMENTO. AUSÊNCIA. INAPLICABILIDADE DOS TEMAS 1199 DA RG E 899 DA RG. IMPRESCRITÍVEL, NO CASO, A AÇÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. CARACTERIZAÇÃO DE DOLO PELA INSTÂNCIA DE ORIGEM. PEDIDOS DE SUSTENTAÇÃO ORAL E DE INGRESSO NO FEITO DA OAB NA QUALIDADE DE AMICUS CURIAE INDEFERIDOS. 1. Os dispositivos apontados como violados (artigos 2°; 5°, I e XXI; 37; 70 e 71 da Constituição Federal), não foram apreciados pelo acórdão recorrido e nem suscitados nos embargos de declaração opostos na instância de origem pelo ora Recorrente. Incidem, no caso, os óbices das Súmulas 282 e 356 do STF. 2. Quanto ao mérito, em relação ao 5º, XLVI, da CF, o qual se encontra devidamente prequestionado, uma vez que indicado na petição da apelação e nos embargos de declaração opostos na instância de origem, eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo Tribunal de origem, demandaria o reexame do conjunto fático-probatório dos autos e a análise da legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Leis 8.429/1992 e 8.666/1993), o que é vedado, a teor da Súmula 279 do STF e por ser reflexa a alegada afronta à Constituição Federal. 3. Não incide, no caso, o Tema 1199 da repercussão geral, tendo em vista que o Tribunal de origem entendeu que restou caracterizado o dolo na conduta do Recorrente, enquanto no referido Tema 1199 cuidou-se da modalidade culposa. Precedentes. 4. Inaplicável, ainda, à hipótese, o Tema 899 da repercussão geral, considerando que são imprescritíveis as ações de ressarcimento fundadas na prática de ato doloso de improbidade administrativa tipificado na Lei de Improbidade Administrativa. Precedentes. 5. Inviável dar guarida a pedido de sustentação oral em processos outros que não aqueles elencados no art. 937, §3º, do CPC, consoante vedação expressa, sem qualquer ressalva, contida no art. 131, § 2º, do RISTF e assentada na tradicional jurisprudência desta Corte. Indeferido o pedido de ingresso no presente feito da OAB, na qualidade de amicus curiae. 6. Agravo regimental a que se nega provimento. Sem honorários, por se tratar de ação civil pública (art. 18 da Lei 7.347/1985).” (ARE 1.468.341 AgR, Relator(a): Min. EDSON FACHIN, Segunda Turma, Dje de 8/5/2024)



    “Ementa: CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. ALEGADA OFENSA AO QUE DECIDIDO POR ESTE TRIBUNAL NO JULGAMENTO DO TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. INOCORRÊNCIA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DOLO. AUSÊNCIA DE TERATOLOGIA DA DECISÃO RECLAMADA. AGRAVO DESPROVIDO. 



    1. Não há violação ao paradigma invocado, quando incontroversa a existência de ato doloso de improbidade administrativa, tendo em vista que, nos termos do entendimento firmado no Tema 1.199-RG, a retroatividade da Lei 14.230/2021 somente se aplica para os casos em que tenha havido a prática de atos de improbidade administrativa culposa. Precedente. 



    2. Observância do entendimento firmado por esta CORTE no julgamento do Tema 1.199 da Repercussão Geral, de modo que não se constata teratologia no ato judicial que se alega violar a competência deste TRIBUNAL.



    3. Agravo Interno a que se nega provimento.” (Rcl 63.426 AgR, Relator(a): Min. ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, Dje de 7/12/2023)



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RETROATIVIDADE DA LEI N. 14.230/2021. TEMA N. 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. INAPLICABILIDADE. DOLO RECONHECIDO PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. IMPOSSIBILIDADE DO REEXAME DO CONJNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. VERBA HONORÁRIA MAJORADA EM 1% (§§ 2º, 3º E 11 DO ART. 85 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL/2015), RESSALVADA EVENTUAL CONCESSÃO DO BENEFÍCIO DA JUSTIÇA GRATUITA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO, COM APLICAÇÃO DE MULTA DE 1% SOBRE O VALOR ATUALIZADO DA CAUSA, SE UNÂNIME A VOTAÇÃO.” (ARE 1.438.360 AgR, Relator(a): Min. CÁRMEN LÚCIA, Primeira Turma, Dje de 19/10/2023)



    Assim, no que diz repeito às alegações do recorrente, em especial à existência ou não do dolo na conduta, a argumentação recursal traz versão dos fatos diversa da exposta no acórdão, de modo que o acolhimento do recurso passa necessariamente pela revisão das provas. Incide, portanto, o óbice da Súmula 279 desta CORTE: Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário.



     No mesmo sentido:



     



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. INTERPOSIÇÃO EM 16.02.2024. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONFIGURAÇÃO DO DOLO. APLICAÇÃO DE SANÇÃO. PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. GRAVIDADE DA CONDUTA. NULIDADE. PRESERVAÇÃO DO ATO DE AJUIZAMENTO DA AÇÃO DE IMPROBIDADE POR AUTORIDADE ALEGADAMENTE INCOMPETENTE. ART. 38, § 2º, DA LEI FEDERAL 8.625/93. LEI ORGÂNICA NACIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO. AFRONTA AO PRINCÍPIO DO PROMOTOR NATURAL. OFENSA REFLEXA. MATÉRIA FÁTICO-PROBATÓRIA. DESPROVIMENTO. 



    1. Eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo acórdão recorrido, no que se refere à violação ao princípio do promotor natural, demandaria o reexame de fatos e provas (Súmula 279 do STF) e a análise da legislação infraconstitucional (Lei Federal 8.625/93).



    2. O Supremo Tribunal Federal já assentou a inexistência da repercussão geral quando a alegada ofensa aos princípios do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório, da legalidade e dos limites da coisa julgada é debatida sob a ótica infraconstitucional (ARE-RG 748.371, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 1º.08.2013, Tema 660 da sistemática da RG).



    3. Agravo regimental a que se nega provimento. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, por se tratar de recurso oriundo de ação civil pública.” (RE 1.402.757AgR, Relator(a): Min. EDSON FACHIN, Segunda Turma, Dje de 2/5/2024)



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ENQUADRAMENTO DA CONDUTA APONTADA COMO FRAUDE À LICITAÇÃO. DOLO. MÁ-FÉ. INDEPENDÊNCIA DAS INSTÂNCIAS. INEXISTÊNCIA DE CONTRARIEDADE AO INC. IX DO ART. 93 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ALEGAÇÃO DE CONTRARIEDADE AO INC. LV DO ART. 5º DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA: INEXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. ALEGAÇÃO DE PRESCRIÇÃO: AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. INOVAÇÃO EM AGRAVO. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.” (ARE 1.479.523 AgR, Relator(a): Min. CÁRMEN LÚCIA, Primeira Turma, Dje de 17/4/2024)



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    Fixam-se honorários advocatícios adicionais equivalentes a 10% (dez por cento) do valor a esse título arbitrado nas instâncias ordinárias (Código de Processo Civil de 2015, art. 85, § 11). 8



    Ficam AMBAS AS PARTES advertidas de que: 



    - a interposição de recursos manifestamente inadmissíveis ou improcedentes, ou meramente protelatórios, acarretará a imposição das sanções cabíveis;



    - decorridos 15 (quinze) dias úteis da intimação de cada parte sem a apresentação de recursos, será certificado o trânsito em julgado e dada baixa dos autos ao Juízo de origem.



    Publique-se. 



    Brasília, 13 de novembro de 2024. 



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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