Tribunal: STF
Processo: ARE 1515905
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-10-02
Data de publicação: 2024-10-02

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO EM POLÍTICAS PÚBLICAS. EXCEPCIONALIDADE. CASOS DE INÉRCIA E DESÍDIA DO PODER PÚBLICO NA CONCRETIZAÇÃO DOS DIREITOS SOCIAIS DOS ADMINISTRADOS. RE Nº 684.612-RG/RJ (TEMA RG Nº 698). DEVOLUÇÃO DO FEITO À ORIGEM (ART. 328, PARÁGRAFO ÚNICO, DO RISTF).



    1. Trata-se de agravo interposto contra decisão em que inadmitido o recurso extraordinário apresentado em desfavor do acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado:



    “APELAÇÃO. Ação civil pública ambiental. Parcelamento clandestino do solo em área de proteção ambiental. Omissão do município. Sentença de procedência. Apelo do município réu. Sem razão. Preliminar. Rejeição. Nulidade da sentença por ausência de fundamentação. Inexistência. Sentença que abordou explicitamente a matéria que o recorrente aduz não ter sido fundamentada. Mérito. 1) Verificada omissão ilegal do Poder Executivo, inexiste violação à separação dos Poderes quando o Poder Judiciário atua para evitar vilipêndio a postulados e técnicas contemporâneos de hermenêutica da norma. Precedentes do STJ; 2) Omissão do ente municipal devidamente constatada. Atuação do Judiciário que se mostra possível e necessária. Omissão que não é ilidida por meros atos formais como notificação dos degradadores diretos. Necessidade de demonstração de medidas concretas e eficazes na recomposição do meio ambiente. Inexistência nos autos. 3) Área devidamente individualizada, tanto que inúmeras diligências foram nela realizadas. Recurso desprovido.” (e-doc. 19).



    2. Não foram opostos embargos de declaração.



    3. No recurso extraordinário, interposto com base na alínea “a” do permissivo constitucional, o recorrente aponta violação aos arts. 2º e 23, inc. IX, da Constituição da República. Alega que o Tribunal de origem “agiu com excesso e usurpou as atribuições do Poder Legislativo e Executivo, ao traçar diretrizes objetivo-normativas, com base em subjetivismos e princípios abstratos, decidindo fora da legalidade e invadindo competência do Executivo de mérito e conveniência”. 



    3.1 Aduz que o Poder Judiciário não pode “ignorar as dificuldades que o Poder Executivo, nos três níveis, encontra ao tentar solucionar os incontáveis problemas referentes ao meio ambiente e saneamento básico”, sendo que “tais questões não são solucionáveis em 120 dias, em um ano, nem em dois, nem tampouco em quatro anos (duração do mandato dos Prefeitos, Governadores e Presidente da República)”. 



    3.2 Destaca que “a prestação jurisdicional conferida, com todo o respeito, ilegalmente, repercutirá enormemente nos cofres públicos municipais de Peruíbe”. Ao final, requer o provimento do recurso para que seja reformado o acórdão recorrido, ante a ofensa aos dispositivos constitucionais acima indicados (e-doc. 288). 



    4. Não foram apresentadas contrarrazões (e-doc. 292).



    É o relatório.



    Decido.



    5. Para melhor exame da controvérsia, transcrevo os seguintes fundamentos do acórdão recorrido:



    “O município apelante sustenta que a r. sentença, quando o condenou nas obrigações de fazer nos moldes em que fixadas, invadiu atribuição do Poder Executivo em afronta à separação dos Poderes. 



    Ocorre, contudo, que se verificada omissão do Poder Público é plenamente possível a intervenção do Judiciário. Em recente decisão do C. STJ em sede de agravo interno em suspensão de liminar ou de sentença de nº 2940/SP (DJe de 29.09.2023) a Corte Superior fundamentou, in verbis:



    Sendo assim, o Judiciário, como regra, não deve imiscuir-se na seara do Poder Executivo, substituindo, pura e simplesmente, o Administrador na gestão da coisa pública, fazendo tábula rasa da presunção de legalidade do ato administrativo, sem verificação de ação ou omissão formal ou materialmente ilegal, que possa embasar eventual intervenção corretiva judicial.



    (...)



    Destarte, tem-se que a conclusão da r. sentença é mesmo acertada. O encaminhamento de notificações aos degradadores diretos e outras medidas afins não têm o condão de afastar a omissão do município. O que importa para aferição quanto à (in)existência de omissão são os atos concretos tomados pelo município capazes de alterar o contexto degradatório objeto da presente ação. 



    Passados pelo menos cinco anos da ciência do recorrente quanto às degradações, já que em contestação afirmou que desde o ano de 2017 vem atuando na tentativa de coibir referidas atuações ilícitas, não se percebe qualquer medida concreta para mitigar a atuação ilegal de terceiros e desestimular novas invasões, como demolição administrativa das ilegais construções erigidas. 



    Dessa forma, a condenação do município somente se justifica diante da constatação de sua omissão na adoção de medidas concretas e eficazes na proteção inegociável do mínimo existencial.” (e-doc. 281, p. 5-9).



    6. É de grande sensibilidade o tema da atuação do Poder Judiciário em matéria de políticas públicas, uma vez que envolve a necessária interdependência das tarefas constitucionalmente cometidas a cada um dos Três Poderes, encarregados das competências de legislar, administrar e julgar, nos termos do art. 2º da Carta da República. 



    7. Em aprofundamento da refutada sistemática de freios e contrapesos, é reconhecida a possibilidade de o Poder Judiciário, em situações excepcionalíssimas, manifestar-se sobre políticas públicas com o objetivo de instar a Administração a cumprir o mister que lhe já é atribuído pela Constituição, notadamente, no que se refere à proteção do meio ambiente e da saúde pública. 



    8. Nesse contexto, o Plenário desta Corte, no julgamento do Recurso Extraordinário nº 684.612-RG/RJ, Tema RG nº 698, fixou, além de outra, as seguintes teses:



    “1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes.



    2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado.”



     (RE nº 684.612-RG/RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Red. do acórdão Min. Luís Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 03/07/2023, p. 07/08/2023).



    9. Ressalte-se que o Tema RG nº 698 não tem sua aplicação restrita a situações que envolvam direito social à saúde, sendo a tese aplicável em processos em que discutida a implementação de políticas públicas em razão da ausência ou deficiência grave de serviço relativo a qualquer direito fundamental.



    10. No caso, verifica-se que o acórdão recorrido, após discorrer acerca do caso concreto, concluiu pela omissão do Poder Público quanto à “adoção de medidas concretas e eficazes na proteção inegociável do mínimo existencial”. Por conseguinte, asseverou justificável a excepcionalidade da realização de intervenção, argumento que somente poderia ser revisto se igualmente reexaminado o conjunto fático-probatório dos autos, o que encontra óbice no enunciado nº 279 da Súmula do STF.



    11. Por outro lado, o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo manteve a sentença em que o Município de Peruíbe/SP foi condenado a implementar as seguintes medidas:



    “(a) coloque placa informativa no local objeto dos autos, realize o efetivo controle e fiscalização do uso e ocupação dos lotes, no prazo de 60 (sessenta dias) do trânsito em julgado desta sentença; 



    (b) realize a apreensão dos instrumentos, materiais de construção, equipamentos, maquinários, ferramentas e outros que estiverem sendo utilizados, no prazo de 60 (sessenta dias) do trânsito em julgado desta sentença; 



    (c) interdite, embargue e notifique o infrator a demolir a obra ou construção em desrespeito ao embargo, caso dê ele prosseguimento a edificação e obras irregulares, sob pena de ser feito administrativamente, no prazo de 60 (sessenta dias) do trânsito em julgado desta sentença; 



    (d) realize a demolição administrativa das obras destinadas à ampliação da construção irregular já existente, sob pena da multa diária acima especificada, sob pena de fixação multa diária, no valor de um salário mínimo, em caso de descumprimento do enunciado, no prazo de 60 (sessenta dias) do trânsito em julgado desta sentença. Devendo ser acionada a assistência social, caso seja verificada situação de vulnerabilidade social dos envolvidos para as devidas providências; 



    (e) promova a regeneração da vegetação local, com o plantio e manutenção de mudas de espécies nativas da região, no prazo de 60 (sessenta dias) do trânsito em julgado desta sentença; 



    (f) apresente ao Centro Técnico Regional de Fiscalização de Santos, após 06 meses de plantio, relatório demonstrando, por meio de croqui, lista das mudas plantadas, cronograma de execução do plantio e manutenção e relatório fotográfico, 



    (g) providencie a desimpermeabilização e descompactação do solo na área de bioma mata atlântico objeto dessa lide, e a demolição da edificação lá encontrada, restaurando integralmente as condições primitivas da vegetação, solo e corpo d´água, no prazo de 120 (cento e vinte) dias, sob pena de aplicação de multa diária, 



    (h) caso a obrigação de fazer referida no item “g” acima se impossibilite total ou parcialmente, condeno desde já a Municipalidade ao pagamento de indenização a ser quantificada em eventual perícia, a ser realizada na fase de conhecimento ou em liquidação de sentença, corrigida monetariamente, correspondente aos danos que se mostrarem irrecuperáveis, a ser recolhida ao Fundo Especial de Despesas de Reparação dos Interesses Difusos Lesados, tratado pelas Leis Estaduais n° 6.536/89 e 13.555/09.” (e-doc. 251, p. 9-10).



    12. Como se pode perceber, as obrigações impostas à municipalidade extrapolaram o dever de “apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado”, conforme estabelecido no Tema RG nº 698. Nessa linha é a jurisprudência de ambas as Turmas desta Corte:



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. TEMA 698 DA REPERCUSSÃO GERAL. ACÓRDÃO RECORRIDO EM DISSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO STF. 1. Ao analisar o RE 684612, que consubstancia o precedente do Tema 698 da repercussão geral, o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL estabeleceu a seguinte tese de julgamento: 1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado. 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP). 2. No presente caso, o Tribunal de origem manteve condenação que impôs ao ente público a adoção de medidas administrativas específicas para a preservação do Refúgio de Vida Silvestre do Rio Pandeiros, fixando prazos máximos para sua efetivação e estabelecendo pena de multa diária, em caso de descumprimento. 3. Ao determinar a realização de medidas específicas e pontuais à parte recorrente, as instâncias de origem procederam em desconformidade com o item 2 do precedente do Tema 698 da repercussão geral. 4. Como pontuado pelo ilustre Ministro ROBERTO BARROSO, Relator do Tema 698, decisões judiciais casuísticas podem comprometer a eficiência administrativa, em especial porque, sem uma visão sistêmica de toda situação do município, corre-se o risco de provocar desorganização da Administração Pública e comprometer a otimização das políticas públicas. 5. Agravo interno a que se nega provimento.”



    (ARE nº 1.492.757-AgR/MG, Rel. Min. Alexandre De Moraes, Primeira Turma, j. 19/08/2024, p. 21/08/2024; grifos nossos).  



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO EM POLÍTICAS PÚBLICAS. EXCEPCIONALIDADE. CASOS DE INÉRCIA E DESÍDIA DO PODER PÚBLICO NA CONCRETIZAÇÃO DOS DIREITOS SOCIAIS DOS ADMINISTRADOS. RE Nº 684.612-RG/RJ (TEMA RG Nº 698). ANÁLISE DA INATIVIDADE DO PODER PÚBLICO: MATÉRIA FÁTICO-PROBATÓRIA. ENUNCIADO Nº 279 DA SÚMULA DO STF. NECESSIDADE DE VERIFICAÇÃO DA PROPORCIONALIDADE DAS MEDIDAS JUDICIAIS ADOTADAS. ANÁLISE DE FATOS E PROVAS. DEVOLUÇÃO DO FEITO À ORIGEM (ART. 328, PARÁGRAFO ÚNICO, DO RISTF). I. Caso em exame 1. Determinação judicial de contratações para preenchimento de cargos públicos, em números específicos, aplicada com ordem de manutenção de quadros em municípios, sob pena de multa diária, a restringir sobremodo a margem de atuação do Poder Executivo. 2. No julgamento do RE nº 684.612-RG/RJ, leading case do Tema RG nº 698, o STF reconheceu a repercussão geral da alegada violação à separação dos Poderes, com ponderação acerca dos limites de atuação do Poder Judiciário na determinação de implementação de políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais. 3. A atuação do Judiciário nesta situação deve ater-se a casos peculiares, nos quais se constate inércia do Poder Público, sobressaindo incabível, de todo modo, a supressão completa da margem administrativa de decisão por eventual comando jurisdicional. 4. A constatação da ausência ou grave deficiência do serviço é aferível a partir do quadro fático-probatório constante dos autos, cuja análise é vedada em sede de recurso extraordinário, nos termos do enunciado nº 279 da Súmula do STF. 5. Nos termos da segunda tese firmada quando do julgamento do Tema RG nº 698: “A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado”. II. Razões de decidir 6. A Corte de origem não trouxe maior fundamentação acerca da proporcionalidade e adequação dos termos da condenação, impossibilitando a análise da excepcionalidade da adoção de tais medidas de maneira específica, ao invés de condenação à adoção, pela Administração Pública, de criar e executar plano que viabilize a consecução da finalidade almejada. III. Dispositivo 7. A solução mais adequada, portanto, é a devolução dos autos à instância a quo para que, diante do quadro fático-probatório constante dos autos, julgue como é cabível a intervenção do Poder Judiciário no caso, respeitadas as balizadas relativas à segunda tese firmada quando do julgamento do Tema RG nº 698.”



    (ARE nº 1.276.756-AgR/PR, Rel. Min. Dias Toffoli, Red. p/ Acórdão Min. André Mendonça, Segunda Turma, j. 27/05/2024, p. 26/07/2024).



    13. Diante desse cenário, faz-se necessária a devolução dos autos à instância a quo para que, perante o quadro fático-probatório constante dos autos, julgue se e como é cabível a intervenção do Poder Judiciário no caso, respeitadas as balizadas firmadas no julgamento do Tema RG nº 698.



    14. Ante o exposto, demonstrada, no acórdão recorrido, situação de contrariedade ao que decidido no paradigma, o Recurso Extraordinário nº 684.612-RG/RJ, Tema RG nº 698, determino a devolução dos autos ao Tribunal de origem para que, à luz da tese firmada no referido julgamento, julgue se e como é cabível a intervenção do Poder Judiciário no caso dos autos.



    Publique-se.



    Brasília, 2 de outubro de 2024.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator