Tribunal: STF
Processo: ARE 1526191
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-11-26
Data de publicação: 2024-11-26

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Agravo em Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (Doc. 71).



    Na origem, o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO ajuizou ação civil pública por ato de improbidade administrativa contra SÔNIA REGINA RODRIGUES, alegando que a requerida promoveu reformas e modificações no prédio da Câmara Municipal de Mogi Mirim, edifício tombado, sem que houvesse para tanto prévia consulta popular, autorização dos órgãos municipais e do prefeito, inclusive mediante lei municipal específica. 



    Descreveu as reformas que foram realizadas no período de agosto de 2021 a abril de 2022. 



    Informou que as conclusões de perícia realizada pelo Instituto de Criminalística apontou diferenças entre o estado do prédio antes da reforma e posteriormente a ela. 



    Afirmou que a conduta da requerida violou os princípios da legalidade, impessoalidade, supremacia do interesse público, além de incorrido em retrocesso ambiental de forma dolosa e lesão dolosa ao erário, por liberar verba pública sem a observância das normas pertinentes. 



    Pediu a condenação da requerida por ato de improbidade administrativa consistente nas condutas descritas nos incisos IX e XI do artigo 10 e caput do artigo 11 da Lei 8.429/92, e a aplicação das sanções previstas no artigo 12, incisos II e III, da mesma lei (Doc. 2). 



    O Juízo singular julgou extinto o processo, sem resolução do mérito, considerando ser a petição inicial inepta, ”porque da narração dos fatos não decorre logicamente a conclusão; a descrição fática é incompatível com a imputação realizada; e esta própria está inadequada à atualizada legislação” ( fl. 3, Doc. 53). Isso porque (fl. 3, Doc. 53):



     “A taxatividade do rol de condutas foi introduzida pela Lei nº 14.230/21 e já estava em vigor quando da prática dos fatos que fundamentam a presente ação e, por óbvio, do ajuizamento da ação. Assim, atendo-se à questão técnica e sem digressões acerca da qualidade da inovação legislativa, pela nova redação dada ao artigo 11 da Lei de Improbidade Administrativa, a "mera" violação dos princípios da administração pública, por esse fundamento exclusivo, não autoriza que se deflagre ação civil por ato de improbidade contra o agente público.”



     



    Interposta Apelação pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO (Doc. 59), o Tribunal de origem negou-lhe provimento em acórdão assim ementado (fl. 2, Doc. 71):



    “IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - MUNICÍPIO DE MOGI MIRIM - INDEFERIMENTO DA INICIAL - Reformas realizadas em imóvel tombado (Câmara dos Vereadores), sem observância da legislação e normas regimentais - Pedido de condenação da ré por atos de improbidade que causam prejuízo ao erário (art. 10, IX e XI, da Lei nº 8.429/92) - Ordenar ou permitir despesas não autorizadas e liberar verba pública sem a estrita observância legal - Inépcia da inicial - Incoerência entre os fatos narrados e o pedido formulado - Infração do art. 11, caput, da Lei nº 8.429/92, que não pode ser reconhecida depois da alteração pela Lei nº 14.230/21 - Taxatividade do rol de condutas que causam prejuízo ao erário - Fatos ocorridos após as alterações promovidas na Lei nº 8.429/92 pela Lei nº 14.230/21 - Lei de Improbidade que, além disso, não pune o agente que comete apenas o ato ilegal - Ato que, para merecer classificação de ímprobo, tem de ir além do desrespeito a procedimentos formais - Necessidade de descrição pormenorizada da conduta e do elemento subjetivo doloso - Tema nº 1.199 do STF - Imputação precária - Sentença mantida.” 



    Opostos Embargos de Declaração pelo MPSP (Doc. 75), foram desprovidos (Doc. 77).



    No Recurso Extraordinário (Doc. 80), com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO alega violação aos arts. 5º, XXXV, XXXVI e XL; e 37, XXI, e §4º, da CF/1988, bem como à tese fixada por esta CORTE no Tema 1199 da repercussão geral.



    Para tanto, afirma que “a questão afeta ao dolo da recorrida era controvertida e, por isso mesmo, exigia incursão na fase instrutória. A extinção do feito, sem julgamento do mérito, frustrou indevidamente a colheita das provas pretendidas pelo parquet, que muito poderiam contribuir para a elucidação dos fatos, influindo no resultado do julgamento” (Doc. 80, fl. 20). 



    Sustenta que “conforme se frisou em várias oportunidades no processo, as condutas ímprobas tiveram início em agosto de 2021, ou seja, antes da edição da novel legislação” (fl. 25, Doc. 80). Assim, defende que “tratando-se de atos praticados sob a égide da Lei nº 8.429/92, antes da entrada em vigor da Lei 14.230/2021, impõe reconhecer que as regras materiais da Lei de Improbidade continuam sendo aplicadas aos casos praticados sob a sua vigência” (fl. 26, Doc. 80).



    Ressalta que a ementa do Tema 1199 “é clara no sentido de que a única possibilidade de retroatividade da nova lei é na hipótese de conduta culposa e desde que inexistente condenação transitada em julgado” (fls. 27-28, Doc. 80).



    Nesse contexto, afirma que “não tem incidência, no caso em comento, a retroatividade aventada pela C. Suprema Corte ao fixar, no ARE 843.989-PR, a tese jurídica 1199. Até porque, em que pese a imputação ter sido feita também com base no artigo 10, incisos IX e XI, a casuística revela que os fatos descritos na inicial melhor se subsomem ao artigo 11, caput, da LIA – também invocado na inicial - tendo, o parquet, apontado e demonstrado a presença do elemento subjetivo DOLO nas condutas ilegais da requerida” (fl. 32, Doc. 80).



    Argumenta que “a nova redação atribuída ao artigo 11 atenta, outrossim, contra o princípio da proporcionalidade na perspectiva da vedação à proteção deficiente. Isso porque, diante da impossibilidade de prever todas as maneiras pelas quais os princípios vetores da Administração podem ser violados, os tipos fechados não protegem adequadamente o bem jurídico tutelado pela norma (moralidade e probidade na Administração Pública” (fl. 35, Doc. 80). 



    Pontua que “ainda que se quisesse argumentar pela falta de intenção da ré agente pública, certo que o dolo exigido para caracterização da improbidade é o dolo genérico, ou seja, o conhecimento do ato irregular e a livre vontade de aderir a ele. A exigência da prova de que o administrador agiu de má fé seria o mesmo que reconhecer que o ato de improbidade depende da demonstração de dolo específico. A exigência somente passou a ser necessária a partir da edição da Lei nº 14.230/2021, a qual, como se viu, não pode retroagir no caso concreto” (fl. 43, Doc. 80).



    Por fim, postula o provimento do recurso para “julgar totalmente procedente a ação, condenando a recorrida pela prática da improbidade administrativa que lhe é imputada” (fl. 49, Doc. 80). 



    Em exame de admissibilidade, o Juízo local, inicialmente, negou seguimento ao RE quanto à matéria objeto do Tema 1199; e, no mais, inadmitiu o apelo extremo aplicando as Súmulas 279 e 636 do STF (Doc. 95).



    No Agravo, a parte refutou a aplicação daqueles óbices sumulares (Doc. 100).



    Em face da parte da decisão que negou seguimento ao RE com base no Tema 1199, o MPSP também interpôs Agravo Interno (Doc. 105), o qual foi desprovido, nos termos da seguinte ementa (Doc. 117, fl. 2):



    “AGRAVOS INTERNOS. Decisões monocráticas que negaram seguimento ao recursos especial e extraordinário. - A matéria referente à retroatividade da lei mais benéfica (Lei 14.230/2021) para a responsabilidade por atos ilícitos civis de improbidade administrativa (Lei 8.429/92) é idêntica à matéria examinada pela Suprema Corte, no leading case RE n. 843.989/PR TEMA 1199/STF. Agravos desprovidos.”



    Por fim, o processo foi remetido às instâncias superiores. 



    É o relatório. Decido. 



    Na hipótese dos presentes autos, o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO ajuizou Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa contra SÔNIA REGINA RODRIGUES, alegando que a requerida, no período de agosto de 2021 a abril de 2022, de forma dolosa, promoveu reformas e modificações no prédio da Câmara Municipal de Mogi Mirim, edifício tombado, sem que houvesse prévia consulta popular, autorização dos órgãos municipais e do prefeito, inclusive mediante lei municipal específica, o que importou em retrocesso ambiental e lesão dolosa ao erário. Assim, pediu a condenação da requerida por ato de improbidade administrativa com base nos arts. 10, incisos IX e XI; e 11, caput, da Lei 8.429/1992, imputando-lhe as sanções previstas no art. 12, incisos II e III, da mesma lei (Doc. 2).



    O Tribunal de origem manteve a sentença que julgou improcedente o pedido, sem resolução do mérito, por inépcia da inicial e, com base no Tema 1199 (ARE 843.989-RG) da repercussão geral, considerou ser inadequada a imputação pelo art. 11 da Lei 8.429/1992, na sua nova redação (Doc. 71).



    Em relação à inépcia da inicial, consignou o seguinte (Doc. 71, fl. 6):



    “Ocorre que a partir da narração dos fatos não decorre a conclusão lógica do pedido de condenação. 



    De acordo com a inicial, a conduta ímproba está relacionada à “iniciativa” da ré em realizar diversas reformas em prédio tombado. 



    Contudo, a pretensão final do autor é de condenação da ré por atos que causam prejuízo ao erário, consistente em ordenar ou permitir despesas não autorizadas e liberar verba pública sem a estrita observância legal (art. 10, IX e XI, da Lei nº 8.429/920. 



    Como bem observado pelo d. Juízo a quo “não há na petição inicial menção qualquer de quais verbas teriam sido liberadas sem autorização legal ou regulamentar. Não há um apontamento sequer para qual o valor das despesas que foram feitas pela requerida para promover as reformas descritas na petição inicial”. 



    Ainda “não há indicação de qual o montante despendido pela requerida para realizar as diversas reformas, quem foram os responsáveis por sua execução, qual a origem dos recursos, se houve aprovação pela casa legislativa acerca das despesas.”



     Nesse passo, evidente nos autos a falta de coerência entre os fatos expostos e o pedido formulado, razão pela qual é inepta a petição inicial. “



    Quanto à aplicação do Tema 1199/RG asseverou o seguinte (Doc. 71, fls. 6-13):



    “A ação foi ajuizada após as alterações promovidas na Lei nº 8.429/92 pela Lei nº 14.230/2021. De acordo com a inicial, os fatos ocorreram em 2022.



    Nesse contexto, o pedido de condenação pelo caput do art. 11 merece uma análise mais detida, tendo em vista que a prática descrita pelo Ministério Público se iniciou posteriormente à entrada em vigor da Lei nº 14.230/2021. 



    (...)



    A alteração legal despertou em parte da doutrina e da jurisprudência o entendimento de que o rol do art. 11 é TAXATIVO, o que significa que apenas as condutas descritas especificamente nos incisos é que são atos de improbidade administrativa. Fora daquele rol, segundo esse entendimento, não há ato de improbidade. 



    Não há o que se discutir sobre a retroatividade da norma, no caso, porque os atos foram praticados em 2022, quando já estava em vigor a nova redação do dispositivo. 



    Nesse passo, o pedido de condenação com base em infração descrita tão somente no caput do art. 11, da Lei nº 8.429/92 não pode ser reconhecido depois da alteração pela Lei nº 14.230/21. 



    Ainda que assim não fosse, a inicial tinha mesmo de ser rejeitada. 



    Como se percebe, logo de início, a inicial não traz a perfeita indicação da conduta do agente. 



    (…)



    Sem essa indicação precisa, a inicial não pode ser admitida. À semelhança do que ocorre no processo penal, a inicial deve espelhar mais do que um juízo de possibilidade, mas um juízo de probabilidade, mesmo porque, o réu defende-se da alegação da prática de condutas concretas. Por isso, essas condutas devem estar bem descritas. 



    (…)



    No mais, o elemento subjetivo, necessário para a caracterização do ato ímprobo, não está devidamente descrito nos autos e evidenciado na conduta do agente. 



    (…)



    Na espécie, não se pode afirmar que visou o agente (ou sequer descuidou), por ação ou omissão, de efetiva perda patrimonial, malbaratamento ou dilapidação dos cofres municipais, ou a violação aos deveres de honestidade, imparcialidade e legalidade. 



    Nessa esteira, a imputação do autor à ré como incursa na prática descrita no art. 10, IX e XI, ou no art. 11, da Lei de Improbidade Administrativa é precária. 



    (…)



    Não se verifica na narrativa e nos documentos apresentados pelo Ministério Público o elemento doloso na conduta. Ou seja, não há, nos autos, repita-se, elementos que comprovem ou sequer descrevam a vontade direcionada a causar danos ao erário ou ofensa aos princípios da Administração Pública. 



    (…)



    Em relação ao pedido subsidiário, a alegação de cerceamento de defesa não tem arrimo nos autos. 



    (…)



    Cabia ao autor indicar os motivos pelos quais a oitiva de Vereadores (fls. 856 e 857), que, inclusive, já prestaram depoimentos no curso do inquérito civil, poderia ser, de alguma forma, necessária e útil para a sua defesa. ”



    Ao julgar o Agravo Interno do MP, o Tribunal manteve a decisão que negou seguimento ao RE com base no Tema 1199/RG, ao fundamento de que inexiste erro na subsunção do caso concreto a esse precedente vinculante (Doc. 117, fl. 5).



    Como se viu, o Tribunal de origem manteve a sentença que julgou improcedente o pedido, sem resolução do mérito, por inépcia da inicial e, com base no Tema 1199 (ARE 843.989-RG) da repercussão geral, considerou ser inadequada a imputação pelo art. 11 da Lei 8.429/1992, na sua nova redação (Doc. 71).



    Acerca do Tema 1199, a Lei 8.429/1992, na redação anterior às alterações promovidas pela Lei 14.230/2021, no seu art. 11 dispunha:



    “Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:”



    Após a Lei 14.230/2021, esse artigo passou a exibir o seguinte conteúdo:



    “Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:”



    Nesse passo, não é mais possível impor a condenação pelo artigo 11 da LIA, a não ser que a conduta praticada no caso concreto esteja expressamente prevista nos incisos daquele dispositivo, haja vista que a nova redação trazida pela Lei 14.230/2021 adotou, no caput, a técnica da previsão exaustiva de condutas.



    Na presente hipótese, o Tribunal de origem afastou a subsunção do ato de improbidade indicado pelo MP/SP ao art. 11, caput, da Lei 8.429/1992, na sua redação original, ao fundamento de que as condutas antes insertas nesses dispositivos passaram a ser atípicas, por força da Lei 14.230/2021.



    O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, no ARE 843.989-RG, Tema 1199, reconheceu a repercussão geral da questão constitucional objeto daquele recurso, da seguinte forma: Definição de eventual (IR)RETROATIVIDADE das disposições da Lei 14.230/2021, em especial, em relação: (I) A necessidade da presença do elemento subjetivo dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa, inclusive no artigo 10 da LIA; e (II) A aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente.



    A alteração legislativa significativa, portanto, diz respeito à revogação da previsão legal de ato de improbidade administrativa culposo, anteriormente previsto na redação originária do artigo 10 da LIA, e suas consequências em relação aos atos anteriormente praticados e decisões judiciais já proferidas; uma vez que, a partir da edição da Lei 4.230, de 25 de outubro de 2021, não há mais, no ordenamento jurídico, a tipificação para atos culposos de improbidade administrativa.



    A opção do legislador em alterar a lei de improbidade administrativa com a supressão da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa independentemente da concordância ou não com seu mérito foi clara e plenamente válida, uma vez que é a própria Constituição Federal que delega à legislação ordinária a forma e tipificação dos atos de improbidade administrativa e a gradação das sanções constitucionalmente estabelecidas (CF, art. 37, §4º).



    No Parecer Preliminar de Plenário n. 1 PLEN, emitido pelo Deputado CARLOS ZARATTINI (PT/SP), acerca do Projeto de Lei 10.887/2018, de autoria do Deputado ROBERTO LUCENA, que altera a Lei 8.429/1992, colhe-se a seguinte observação:



    “Deveras, o que se observou ao longo dos diversos debates foi a premente necessidade de adequação do texto legal, de forma a afastar presunções acerca de elementos essenciais para a configuração do ato de improbidade, como, por exemplo, a ocorrência de dano, a presença de dolo na conduta do agente e a extensão de seus efeitos a terceiros.



    (...)



    O desejo de Justiça que emana da sociedade precisa ser orientado com o respeito às garantias dos acusados. Desta forma, o sentido da atualização a ser realizada na Lei de Improbidade Administrativa deve ser o de orientar sua aplicação com base em preceitos sólidos de garantia da ampla defesa, contraditório e presunção da inocência, de forma a racionalizar a tutela da moralidade administrativa. (https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1938173. p. 11).



    Na Audiência Pública na Comissão de Constituição e Justiça realizada em 28/9/2021, acerca da Lei 14.230/2021, (https://legis.senado.leg.br/comissoes/reuniao?1&reuniao=10256), IZAIAS JOSÉ DE SANTANA (Prefeito de Jacareí SP e doutor em direito pela USP) afirmou que, no que se refere ao elemento subjetivo, é incontestável a responsabilidade daquele que, por exemplo, dolosamente se enriqueceu ilicitamente. Por outro lado, quando trazido para o campo da responsabilização a culpa, exige-se que o prefeito seja onisciente e onipresente, ou seja, poderia ser responsabilizado pela conduta culposa de qualquer agente público nomeado por ele.



    Nesse sentido, o Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, presidente da Comissão de Juristas que elaborou o anteprojeto, expôs que:



    “A modalidade culposa do ato de improbidade administrativa lesivo ao erário, previsto no art. 10 na redação atual da LIA, foi suprimida na proposta da reforma. Tal opção partiu da premissa, conforme exposto na justificativa do projeto, de que não seria dogmaticamente razoável compreender como ato de improbidade o equívoco, o erro ou a omissão decorrente de uma negligência, uma imprudência ou uma imperícia, bem como explicitou que evidentemente tais situações não deixam de poder se caracterizar como ilícito administrativos que submetem a sanções daquela natureza e, acaso haja danos ao erário, às consequências da lei civil quanto a ressarcimento (Breves Considerações sobre o Anteprojeto de Reforma da Lei de Improbidade Administrativa: A proposta da Comissão de Juristas Nomeada pela Câmara dos Deputados. Edição Comemorativa. 30 ANOS DO STJ. Superior Tribunal de Justiça).”



    O alerta feito pelo Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES é importante, para deixar claro que a revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa não afasta a possibilidade de responsabilização do agente por atos ilícitos administrativos e suas respectivas sanções, bem como pelo eventual ressarcimento ao erário.



    A partir da edição da nova Lei 14.230/2021, portanto, o agente público que, culposamente, causar dano ao erário poderá responder civil e administrativamente por ato ilícito, porém não mais por ato de improbidade administrativa; nos termos, inclusive, do artigo 28 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), que dispõe que “o agente público responderá pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro”.



    Essa previsão foi regulamentada pelo Decreto 9.830/2019 que, no art. 12, § 1º, conceitua erro grosseiro como culpa grave caracterizada por extremo grau de negligência, imprudência ou imperícia, nesses termos:



    “Art. 12. O agente público somente poderá ser responsabilizado por suas decisões ou opiniões técnicas se agir ou se omitir com dolo, direto ou eventual, ou cometer erro grosseiro , no desempenho de suas funções.



    § 1º Considera-se erro grosseiro aquele manifesto, evidente e inescusável praticado com culpa grave , caracterizado por ação ou omissão com elevado grau de negligência,imprudência ou imperícia.”



    Ao revogar a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, entretanto, a Lei 14.230/2021, não trouxe qualquer previsão de “anistia” geral para todos aqueles que, nesses mais de 30 anos de aplicação da LIA, foram condenados pela forma culposa do artigo 10; nem tampouco determinou, expressamente, sua retroatividade ou mesmo estabeleceu uma regra de transição que pudesse auxiliar o intérprete na aplicação dessa norma - revogação do ato de improbidade administrativa culposo - em situações diversas como ações em andamento, condenações não transitadas em julgado e condenações transitadas em julgado.



    A Lei 14.230/2021, somente, estabeleceu uma genérica aplicação “ao sistema de improbidade administrativa os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador”, que precisa ser compreendida.



    A Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988, inovou em matéria de Administração Pública, consagrando os princípios e preceitos básicos referentes à gestão da coisa pública.



    Ressalte-se que nenhuma das Constituições anteriores havia constitucionalizado os princípios e preceitos básicos do Direito Administrativo de maneira tão detalhada e completa quanto a atual Constituição Federal de 1988 (Cf. a respeito: HILTON CAMPANHOLE Lobo; ADRIANO CAMPANHOLE. Constituições do Brasil. 14. ed. São Paulo: Atlas, 2000; Constituição da República Federativa do Brasil (1946, 1967, 1969, 1988): quadro comparativo. Brasília: Senado Federal, 1996.), e, igualmente, tal hipótese não encontra paralelo no Direito Comparado.



    Como destacou JOSÉ CRETELLA JÚNIOR,



    “pela primeira vez na história do Direito Constitucional positivo brasileiro vamos encontrar, na Lei Magna, a expressão Administração Pública, no Capítulo VII, cujo título é precisamente este: Administração Pública (A administração pública. In: Vários autores. A Constituição brasileira de 1988. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1990. p. 94).”



    Poder-se-ia afirmar ainda que a atual Constituição da República codificou as principais normas do Direito Administrativo, que, como lembra JEAN RIVEIRO, é essencialmente não codificado (Direito administrativo. Coimbra: Almedina, 1981. p. 35); prevendo normas de gerência, contratação, publicidade, entre outras; além do Estatuto do Servidor Público e de mecanismos de controle da Administração.



    A codificação constitucional das normas administrativas possibilitou a consagração de uma Teoria Geral do Direito Constitucional Administrativo, voltada para a observância dos princípios constitucionais básicos e tendo por finalidade limitar o poder estatal, prevendo instrumentos de controle e meios de responsabilização dos agentes públicos, para garantia de transparência e probidade na administração e voltados para o combate à corrupção.



    Como salientado por MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO,



    “a corrupção, embora sua feição mude de época para época, é um fenômeno presente em todos os tempos. Dela, não escapa regime algum. Igualmente, ela existe no mundo inteiro, conquanto em níveis diversos. É assim um mal que todo regime tem de estar preparado para enfrentar. Contudo, observa o citado professor, a corrupção é particularmente grave numa democracia. Esta, com efeito, confia na representação para realizar o interesse geral. Se ela é corrupta e persegue o seu bem particular, o regime fica totalmente desfigurado. Além disso, na democracia, rapidamente a corrupção desmoraliza o Poder, além de ser um fator de ineficiência. Por isso, pode levar facilmente à perda da legitimidade do regime” (A democracia no limiar do século XXI. São Paulo: Saraiva, 2001. p. 87-88).



    Dessa forma, em face da modernização e do agigantamento do Estado, a constitucionalização do Direito Administrativo representou verdadeiro instrumento de combate à corrupção em todos os níveis da Administração Pública, em defesa da legitimidade do regime democrático.



    Importante lembrar a lição de KARL LOEWESTEIN, quando afirmou que,



    “na sociedade do Século XX, se pode considerar como o fenômeno mais digno de ser ressaltado a transformação do Estado Legislativo em Estado Administrativo” (Teoria de la constitucion. Barcelona: Ariel, 1946. p. 66).



    A Constituição de 1988, portanto, constitucionalizou regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos, dando novos contornos ao Direito Administrativo Sancionador (DAS), que deixou de somente regular a relação administrado/administração, passando a ter princípios e valores próprios de regência da legalidade e moralidade na atuação do Poder Público.



    Essa concepção, como anteriormente citado, foi consagrada com a promulgação da Constituição Federal de 1988, como esclarecem PIMENTA OLIVEIRA e MUSETTI GROTTI:



    "A Constituição reconhece o valor jurídico diferenciado do interesse público como categoria própria e não assimilável aos meros interesses pronunciados por administradores públicos ou meramente associados aos órgãos e entes públicos e governamentais, por lei ou atos infralegais. Não se trata de mero conceito jurídico indeterminado que a teoria da linguagem possa esgotar como operacionalizá-lo. O interesse público é um conceito recepcionado na Constituição. Isto se faz no capítulo próprio dos Direitos e Garantias Fundamentais (artigo 19, inciso I), no capítulo dedicado à Administração Pública, em seu significado funcional (artigo 37, inciso LX, na disciplina das leis (artigo 66, parágrafo 1°), na atividade de gestão da função pública na Magistratura (artigo 93, inciso VIII e artigo 95, inciso II) e no Ministério Público (artigo 128, parágrafo 5°, inciso I, alínea b), e na distinção do campo da legalidade (tal como cristalizado na própria Constituição) do preceituado como próprio ao interesse público, em seu ADCT (artigo 51 ADCT). Esta presença constitucional significa que aos intérpretes não é dado ignorar ou reduzir sua relevância no sistema jurídico, devendo cumprir a função de demonstrar as suas projeções normativas no processo de concretização constitucional" ( Direito administrativo sancionador brasileiro: breve evolução, identidade, abrangência e funcionalidades. Interesse Público IP, Belo Horizonte, ano 22, nº 120, p. 83-126, març./abr. 2020, p. 90).



    É nesse sentido que deve ser entendido e interpretado o denominado “Direito Administrativo Sancionador (DAS)”, que é sub-ramo do Direito Administrativo e consiste na "expressão do efetivo poder de punir estatal, que se direciona a movimentar a prerrogativa punitiva do Estado, efetivada por meio da Administração Pública e em face do particular ou administrado" (BENEDITO GONÇALVES; RENATO CÉSAR GUEDES GRILO). Os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador no regime democrático da constituição de 1988. Revista Estudos Institucionais, v. 7, nº 2, mai./ago. 2021, p. 468).



    Diferentemente do Direito Penal, que materializa o ius puniendi na seara judicial, mais precisamente no juízo criminal; o Direito Administrativo Sancionador tem aplicação no exercício do ius puniendi administrativo; sendo ambos expressões do poder punitivo estatal, porém representando sistemas sancionatórios que não guardam similitude de lógica operativa (JOSÉ ROBERTO PIMENTA OLIVEIRA; DINORÁ ADELAIDE MUSETTI GROSSI. Direito Administrativo sancionador brasileiro: breve evolução, identidade, abrangência e funcionalidades. Interesse Público IP, Belo Horizonte, ano 22, nº 120, p. 83-126, mar./abr., 2020, p. 90).



    Na impossibilidade de aplicação do Direito Penal ao sistema de improbidade, por expressa determinação constitucional que prevê responsabilidades diversas (CF, art. 37, §4º), a nova lei optou, expressamente, por estabelecer a aplicação do Direito Administrativo Sancionador no âmbito do sistema de improbidade administrativa, reforçando a natureza civil do ato de improbidade.



    E o fez, para garantir um maior rigor procedimental nas investigações e uma maior efetividade na aplicação do contraditório e ampla defesa.



    Na presente hipótese, portanto, para a análise da retroatividade, ou não, da norma mais benéfica trazida pela Lei 14.230/2021 (revogação do ato de improbidade administrativa culposo) o intérprete deverá, obrigatoriamente, conciliar os seguintes vetores:



    (1) A natureza civil do ato de improbidade administrativa definida diretamente pela Constituição Federal;



    (2) A constitucionalização, em 1988, dos princípios e preceitos básicos, regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos, dando novos contornos ao Direito Administrativo Sancionador (DAS)



    (3) A aplicação dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador ao sistema de improbidade administrativa por determinação legal;



    (4) Ausência de expressa previsão de “anistia geral” aos condenados por ato de improbidade administrativa culposo ou de “retroatividade da lei civil mais benéfica”;



    (5) Ausência de regra de transição.



    A análise conjunta desses vetores interpretativos nos conduz à conclusão de que o princípio da retroatividade da lei penal, consagrado no inciso XL do art