Tribunal: STF
Processo: Rcl 68877
Classe: Rcl
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-06-26
Data de publicação: 2024-06-26

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Cuida-se de reclamação constitucional ajuizada por João Aparecido Cahulla, com o objetivo de ter restabelecida a pensão que lhes fora deferida com fundamento em leis do Estado de Rondônia que disciplinavam a concessão do benefício de aposentadoria a ex-Governadores do Estado e do antigo Território Federal de Rondônia.



    João Aparecido Cahulla aduz que 



    “sofreu e está a sofrer impiedosa supressão de seus alimentos, lato sensu, mercê da supressão, por ato da digníssima autoridade reclamada, havida por força da Suspensão de Segurança nº 187, deferida por Vossa Excelência, enquanto no exercício da Presidência dessa Suprema Corte, e do cumprimento da sentença da Meritíssima Juíza de Direito da 1ª Vara da Fazenda Pública de Porto Velho (RO), na “ação civil pública”, colimando obrigação de não fazer, ali promovida pelo Ministério Público local (processo nº 0803451-50.2019.8.22.0000)



    Afirma que a presente demanda possui identidade com as Reclamações nºs 64.735 e 61.895, noticiando que também foi réu na Ação Civil Pública nº 7029026-68.2019.8.22.0001, ajuizada pelo Parquet do Estado de Rondônia, mediante a qual se decidiu pela cassação do pagamento, a partir de setembro de 2019, da pensão especial da qual era titular em razão de ter exercido o mandato de chefe do Poder Executivo estadual em 2010.



    O reclamante defende que a eficácia do julgado na ADPF nº 745 teria o condão de repercutir no cumprimento da decisão transitada em julgado na referida ACP, devendo prevalecer o entendimento firmado em sede de controle concentrado de constitucionalidade pelo STF.



    Sustenta, assim, que a autoridade reclamada afronta a autoridade do Supremo Tribunal Federal ao se omitir quanto à postulação administrativa de imediato pagamento das pensões suprimidas, não tomando qualquer providência.



    “seja no tocante à inclusão dessas pensões na respectiva folha de pagamento, desde agora, seja no concernente ao provisionamento das verbas destinadas ao recolhimento das parcelas vencidas.”



    João Aparecido Cahulla requer que seja julgada procedente a reclamação, reconhecendo o direito “[ao] imediato pagamento das pensões suprimidas”.



    É o relatório. Decido.



    De início, registro que não desconheço as decisões proferidas em sede de contracautela por essa Suprema Corte, nos autos da STP nº 187 (DJe de 7/5/20 e DJe de 12/1/21) ou o juízo de extinção, sem julgamento do mérito, da ADI nº 4575 (DJe de 23/2/17). 



    Entretanto, o deslinde da controvérsia objeto da presente reclamação se desenvolve em torno dos efeitos concretos pretéritos das normas do Estado de Rondônia que disciplinavam a concessão do benefício de aposentadoria a ex-Governadores do Estado e do antigo Território Federal de Rondônia.



    Sobre essa temática, sobrevieram decisões do STF (v.g. Rcl nº 44776 AgR, Rel. p/ ac. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJE de 14/4/23; e ADPF nº 745, Rel. p/ ac. Min. Gilmar Mendes, Plenário, ata de julgamento publicada no DJe de 1º/12/23), cuja justaposição ao debate conduzem à superação, pelo STF, na via reclamatória, do entendimento firmado, a fim de concretizar a segurança jurídica compatível com a função do Poder Judiciário e a cultura de precedentes vinculantes. 



    Tendo como paradigma a ADI nº 4545, a Segunda Turma do STF decidiu a Rcl nº 44776 AgR, consignando que, “[ante a] distinção entre norma declarada inconstitucional e ato singular”, tem o Poder Judiciário permissão para avaliar, “nas circunstâncias de cada caso concreto, a viabilidade de atos legitimados pelo Estado por períodos significativos”. 



    Integrando, assim, o julgado na ADI nº 4545, o STF julgou procedente o pedido formulado na Rcl nº 44776 (DJe de 14/4/23), “para cassar o ato [administrativo] reclamado e determinar o imediato restabelecimento do pagamento dos benefícios concedidos ao reclamantes”, afirmando a “[i]mpossibilidade de se suprimir os benefícios recebidos de boa-fé por longo período de tempo em razão da incidência do princípio da confiança legítima”. Transcrevo a ementa do precedente:



    “AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. DIREITO CONSTITUCIONAL E DIREITO ADMINISTRATIVO. ATO ADMINISTRATIVO COM FUNDAMENTO NA ADI Nº 4.545. SUSPENSÃO DO PAGAMENTO DE APOSENTADORIAS E PENSÕES. DIFERENCIAÇÃO ENTRE O EFEITO DA DECISÃO NO PLANO NORMATIVO E NO PLANO DO ATO SINGULAR. SEGURANÇA JURÍDICA E PRINCÍPIO DA PROTEÇÃO DA CONFIANÇA LEGÍTIMA. PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. 1. Reclamação ajuizada contra ato administrativo do Governador do Estado do Paraná que determinou a suspensão do pagamento de aposentadorias e pensões com fundamento na ADI nº 4.545. É possível discutir em Reclamação a repercussão de pronunciamento em controle abstrato de constitucionalidade sobre situações concretas por ele alcançadas. 2. A eficácia erga omnes da declaração de inconstitucionalidade não opera uma depuração total de todos os atos praticados com fundamento na lei inconstitucional, mas cria as condições para a eliminação dos atos singulares suscetíveis de revisão ou de impugnação, observadas as fórmulas de preclusão constantes no ordenamento jurídico. 3. A distinção entre norma declarada inconstitucional e ato singular permite que o Poder Judiciário avalie, nas circunstâncias de cada caso concreto, a viabilidade de atos legitimados pelo Estado por períodos significativos. 4. Necessidade, no caso, de mitigação dos efeitos dos atos inconstitucionais em prol da segurança jurídica. Impossibilidade de se suprimir os benefícios recebidos de boa-fé por longo período de tempo em razão da incidência do princípio da confiança legítima. 5. Procedência do pedido para cassar o ato reclamado e determinar o imediato restabelecimento do pagamento dos benefícios concedidos ao reclamantes.” (Rcl nº 44776 AgR, Rel. p/ ac. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe de 14/4/23)



    Esse entendimento prevaleceu também no Plenário do STF, em recente julgamento nos autos da ADPF nº 745, cuja ementa reproduzo abaixo:



    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DIREITO CONSTITUCIONAL E DIREITO ADMINISTRATIVO. SUSPENSÃO DO PAGAMENTO DE APOSENTADORIAS E PENSÕES. DIFERENCIAÇÃO ENTRE O EFEITO DA DECISÃO NO PLANO NORMATIVO E NO PLANO DO ATO SINGULAR. SEGURANÇA JURÍDICA E PRINCÍPIO DA PROTEÇÃO DA CONFIANÇA LEGÍTIMA. AÇÃO PARCIALMENTE CONHECIDA. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO. 1. Não conhecimento da ação quanto à Lei n. 14.800/2015 e à Lei n. 7.285/1979, ambas do Estado do Rio Grande do Sul, integralmente revogadas pela Lei estadual n. 15.678/2021. 2. São inconstitucionais as leis que concedem aposentadoria distinta do Regime Geral da Previdência Social a governadores e seus dependentes em razão do mero exercício de cargo eletivo. 3. A eficácia erga omnes da declaração de inconstitucionalidade não opera uma depuração total de todos os atos praticados com fundamento na lei inconstitucional, mas cria as condições para a eliminação dos atos singulares suscetíveis de revisão ou de impugnação, observadas as fórmulas de preclusão constantes no ordenamento jurídico. A distinção entre norma declarada inconstitucional e ato singular permite que o Poder Judiciário avalie a viabilidade de atos legitimados pelo Estado por períodos significativos de tempo. Impossibilidade de se suprimir os benefícios recebidos de boa-fé por longo período de tempo em razão da incidência do princípio da confiança legítima. Precedentes. 4. Improcedência do pedido de que sejam declarados inválidos os atos dos poderes públicos estaduais que concederam o pagamento de pensões, aposentadorias especiais e benefícios similares a ex-governadores enquanto as leis posteriormente declaradas inconstitucionais estiveram em vigor. 5. Improcedência do pedido de inconstitucionalidade da Lei n. 7.746/2013, do Estado de Sergipe, por se tratar de lei em sentido formal com efeitos concretos. Na prática, a norma mais se assemelha a um ato administrativo concessivo de pensão especial, em razão de gesto gracioso do Estado, do que a uma norma abstrata ou genérica que verse sobre a concessão de pensão a eventuais ocupantes de determinados cargos.” (ADPF nº 745, Rel;p/ ac. Min.Gilmar Mendes, Plenário, DJe de 7/12/23 - grifos nossos)



    No caso, por se tratar de pretensão subjacente a ato singular de percepção de pensão por ex-Governador que retroage ao ano 2011 e cuja concessão se operou nos termos legais, entendo que há conformidade do debate ora proposto com as decisões do STF i) na ADI nº 4545, integrada pelo julgado na Rcl nº 44776 AgR, e ii) na ADPF nº 745, merecendo idêntica solução dos paradigmas, sob pena de ferimento do postulado da isonomia, bem como da segurança jurídica e do princípio da confiança legítima que emanam do entendimento obrigatório do STF.



    Ressalto, entretanto, que o entendimento nesta reclamação decorre da evolução da jurisprudência do STF, com alteração da matriz paradigmática da análise em sede reclamatória e, portanto, diferentemente do que defende o reclamante, não alcança parcelas referentes ao período em que o direito esteve regido por decisão judicial transitada em julgado contrária a seu pagamento na ACP nº 7029026-68.2019.8.22.0001.



    No sentido de se conferir efeitos meramente prospectivos ao julgamento revelador de alteração hermenêutica do STF, destaco trecho do voto do Min. Gilmar Mendes no ARE nº 709.212 (DJe de 19/2/15):



    “Trago à análise, novamente, a discussão relativa à aplicação de efeitos meramente prospectivos à decisão que for tomada por esta Corte relativamente à questão constitucional aqui apreciada. 



    Em casos como este, em que se altera jurisprudência longamente adotada pela Corte, a praxe tem sido no sentido de se modular os efeitos da decisão, com base em razões de segurança jurídica. 



    [...]



    Com efeito, talvez um dos temas mais ricos da teoria do direito e da moderna teoria constitucional seja aquele relativo à evolução jurisprudencial e, especialmente, a possível mutação constitucional. Se a sua repercussão no plano material é inegável, são inúmeros os desafios no plano do processo em geral e, em especial, do processo constitucional.



    Nesse sentido, vale registrar a douta observação de Larenz: 



    “De entre os factores que dão motivo a uma revisão e, com isso, freqüentemente, a uma modificação da interpretação anterior, cabe uma importância proeminente à alteração da situação normativa. Trata-se a este propósito de que as relações fácticas ou usos que o legislador histórico tinha perante si e em conformidade aos quais projectou a sua regulação, para os quais a tinha pensado, variaram de tal modo que a norma dada deixou de se ‘ajustar’ às novas relações. É o factor temporal que se faz notar aqui. Qualquer lei está, como facto histórico, em relação actuante com o seu tempo. Mas o tempo também não está em quietude; o que no momento da gênese da lei actuava de modo determinado, desejado pelo legislador, pode posteriormente actuar de um modo que nem sequer o legislador previu, nem, se o pudesse ter previsto, estaria disposto a aprovar. Mas, uma vez que a lei, dado que pretende ter também validade para uma multiplicidade de casos futuros, procura também garantir uma certa constância nas relações inter-humanas, a qual é, por seu lado, pressuposto de muitas disposições orientadas para o futuro, nem toda a modificação de relações acarreta por si só, de imediato, uma alteração do conteúdo da norma. Existe a princípio, ao invés, uma relação de tensão que só impele a uma solução - por via de uma interpretação modificada ou de um desenvolvimento judicial do Direito - quando a insuficiência do entendimento anterior da lei passou a ser ‘evidente’.” (Karl Larenz, Metodologia da Ciência do Direito, 3 a . Edição, Lisboa, 1997, p. 495). 



    Daí afirmar Larenz: 



    “A alteração da situação normativa pode assim conduzir à modificação - restrição ou extensão - do significado da norma até aqui prevalecente. De par com a alteração da situação normativa, existem factos tais como, sobretudo, modificações na estrutura da ordem jurídica global, uma nítida tendência da legislação mais recente, um novo entendimento da ratio legis ou dos critérios teleológico-objectivos, bem como a necessidade de adequação do Direito pré-constitucional aos princípios constitucionais, que podem provocar uma alteração de interpretação. Disto falámos nós já. Os tribunais podem abandonar a sua interpretação anterior porque se convenceram que era incorrecta, que assentava em falsas suposições ou em conclusões não suficientemente seguras. Mas ao tomar em consideração o factor temporal, pode também resultar que uma interpretação que antes era correcta agora não o seja.” (Larenz, Metodologia, cit., p. 498-500) .



    Por isso, ensina, Larenz, de forma lapidar: 



    “O preciso momento em que deixou de ser ‘correcta’ é impossível de determinar. Isto assenta em que as alterações subjacentes se efectuam na maior parte das vezes de modo contínuo e não de repente. Durante um ‘tempo intermédio’ podem ser ‘plausíveis’ ambas as coisas, a manutenção de uma interpretação constante e a passagem a uma interpretação modificada, adequada ao tempo. É também possível que uma interpretação que aparecia originariamente como conforme à Constituição, deixe de o ser na seqüência de uma modificação das relações determinantes. Então é de escolher a interpretação, no quadro das possíveis, segundo os outros critérios de interpretação, que seja agora a única conforme à Constituição”.



    [...]



    Essa colocação coincide, fundamentalmente, com a observação de Häberle, segundo a qual não existe norma jurídica, senão norma jurídica interpretada (Es gibt keine Rechtsnormen, es gibt nur interpretierte Rechtsnormen), ressaltando-se que interpretar um ato normativo nada mais é do que colocá-lo no tempo ou integrá-lo na realidade pública (Einen Rechssatz “auslegen” bedeutet, ihn in die Zeit, d.h. in die öffentliche Wirklichkeit stellen – um seiner Wirksamkeit willen). Por isso, Häberle introduz o conceito de pós-compreensão (Nachverständnis), entendido como o conjunto de fatores temporalmente condicionados com base nos quais se compreende “supervenientemente” uma dada norma. A pós-compreensão nada mais seria, para Häberle, do que a pré-compreensão do futuro, isto é, o elemento dialético correspondente da ideia de pré-compreensão (Häberle, Peter. “Zeit und Verfassung”. in: Probleme der Verfassungsinterpretation, org: Dreier, Ralf/Schwegmann, Friedrich, Nomos, Baden-Baden, 1976, p.312-313).



    [...]



    Nesses casos, fica evidente que o Tribunal não poderá fingir que sempre pensara dessa forma. Daí a necessidade de, em tais casos, fazer-se o ajuste do resultado, adotando-se técnica de decisão que, tanto quanto possível, traduza a mudança de valoração. No plano constitucional, esses casos de mudança na concepção jurídica podem produzir uma mutação normativa ou a evolução na interpretação, permitindo que venha a ser reconhecida a inconstitucionalidade de situações anteriormente consideradas legítimas. A orientação doutrinária tradicional, marcada por uma alternativa rigorosa entre atos legítimos ou ilegítimos (entweder als rechtmässig oder als rechtswidrig), encontra dificuldade para identificar a consolidação de um processo de inconstitucionalização (Prozess des Verfassungswidrigwerdens). Prefere-se admitir que, embora não tivesse sido identificada, a ilegitimidade sempre existira. 



    [...]



    Com essas considerações, diante da mudança que se opera, neste momento, em antiga jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, e com base em razões de segurança jurídica, entendo que os efeitos desta decisão devam ser modulados no tempo, a fim de que se concedam apenas efeitos prospectivos à decisão e à mudança de orientação que ora se propõe.”



    Alinhado a esse entendimento, conforme consignado na Rcl nº 44.776 tendo-se como referência a decisão transitada em julgado na ADI nº 4.545, o Poder Judiciário está autorizado a avaliar, “nas circunstâncias de cada caso concreto, a viabilidade de atos legitimados pelo Estado por períodos significativos”, e exercida essa atribuição, “determinar o imediato restabelecimento do pagamento dos benefícios concedidos ao reclamantes”.



    Assim, a superveniência dos julgados na Rcl nº 44.776 e na ADPF 745 autorizam a superação do trânsito em julgado na ACP nº 7029026-68.2019.8.22.0001 e o conhecimento da presente reclamação para determinar o imediato restabelecimento do pagamento dos benefícios concedidos ao reclamantes a contar da data do ajuizamento da reclamação.



    Dessa ordem restaurativa do pagamento, contudo, não se extrai eficácia constitutiva de débito referente a parcelas do período em que o direito esteve regido por decisão judicial transitada em julgado contrária a seu pagamento, sob pena de se negar a segurança jurídica que fundamenta a atuação jurisdicional nesta via.



    Registro, por fim, que, por constituir a reclamação constitucional ação sui generis, voltada à preservação da autoridade do STF, os postulados da economia e da celeridade processuais justificam a mitigação da regra do inc. III do art. 989 do CPC de modo que eventual contraditório se estabeleça após o juízo de procedência fundado em precedente vinculante e/ou reiterada jurisprudência da Corte em torno do paradigma.



    Nessa medida, compreendo que para o regular exercício do contraditório e da ampla defesa é suficiente que a parte beneficiária seja cientificada do teor da decisão do STF com fundamento em precedente vinculante, poupando tempo e recursos escassos do Poder Judiciário, além de viabilizar maior reflexão no exercício da contraposição em sede reclamatória, em atenção ao princípio da cooperação processual disciplinado no art. 6º do CPC.



    Pelo exposto, nos termos do art. 161, parágrafo único, do Regimento Interno desta Suprema Corte, julgo parcialmente procedente a presente reclamação para cassar o ato que suspendeu o pagamento do benefício, determinando o imediato restabelecimento do pagamento do benefício concedido ao reclamante.



    Publique-se.



    Brasília, 26 de junho de 2024.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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