Tribunal: STF
Processo: ARE 1504773
Classe: ARE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-08-15
Data de publicação: 2024-08-15

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. AMBIENTAL. DEMOLIÇÃO DE CONSTRUÇÃO IRREGULAR. MUNICÍPIO DE CORONEL FREITAS/SC. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. DANOS AMBIENTAIS.  ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO DOS ARTIGOS 5º, INCISOS XXII E XXIII, E 170, INCISO III, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 282 E 356 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. LEIS FEDERAIS 12.651/2012 E 14.285/2021 E LEI 1.543/2007 DO MUNICÍPIO DE CORONEL FREITAS/SC. MATÉRIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. PRECEDENTES. AGRAVO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS NO JUÍZO RECORRIDO. IMPOSSIBILIDADE DE MAJORAÇÃO NESTA SEDE RECURSAL. ARTIGO 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. AGRAVO DESPROVIDO.



    DECISÃO: Trata-se de agravo nos próprios autos objetivando a reforma de decisão que inadmitiu recurso extraordinário manejado, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:



    “APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANO AMBIENTAL. EDIFICAÇÃO EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. INSURGÊNCIA DO ENTE MINISTERIAL. 



    1) PLEITO DE DEMOLIÇÃO DA EDIFICAÇÃO CONSTRUÍDA EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE E DA CONSEQUENTE RECUPERAÇÃO DA ÁREA DEGRADADA. TESE ACOLHIDA. CONSTRUÇÃO A 20 METROS DO CURSO D'ÁGUA EXISTENTE DO LOCAL. OBRA SEM ALVARÁ DE CONSTRUÇÃO. DISTANCIAMENTO DE EDIFICAÇÕES DAS MARGENS DE RIOS E CURSOS D'ÁGUA EM ÁREAS URBANAS CONSOLIDADAS. ADVENTO DO TEMA 1010 DO STJ, DETERMINANDO A OBSERVÂNCIA DAS DISPOSIÇÕES DO CÓDIGO FLORESTAL NAS ÁREAS URBANAS CONSOLIDADAS. INAPLICABILIDADE DA LEI MUNICIPAL N. 1.543/2007 QUE PREVÊ O DISTANCIAMENTO DE 15 METROS. MODIFICAÇÕES DA LEI 14.285/2021 QUE DEPENDEM DE NOVA INICIATIVA LEGISLATIVA DOS MUNICÍPIOS. SENTENÇA REFORMADA. CONDENAÇÃO AO CUMPRIMENTO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER. PROCEDÊNCIA DO PEDIDO, CONTUDO, LIMITADA AO NU-PROPRIETÁRIO DO IMÓVEL, RESPONSÁVEL PELA EDIFICAÇÃO IRREGULAR. DEMANDA JULGADA IMPROCEDENTE EM RELAÇÃO AO USUFRUTUÁRIO. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. 



    2) RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DO MUNICÍPIO PELA DEMOLIÇÃO E RECUPERAÇÃO DA ÁREA DEGRADADA. PRECEDENTES DA CORTE DA CIDADANIA E DESTE TRIBUNAL. 



    Apesar de se reconhecer a impossibilidade de vigilância ubíqua, inevitável responsabilizar o Poder Público por omissão quando deixa de cumprir prescrição normativa expressa, tudo sob o regime objetivo, solidário e ilimitado, mas de execução subsidiária (posição de devedor-reserva, com ‘ordem ou benefício de preferência’, o que não é o mesmo que ‘benefício-divisão’), vedada, assim, a sua convocação per saltum, pois do contrário se premiaria o coobrigado privado, beneficiário direto da ilegalidade. A omissão estatal fica mais evidente ainda quando não exercida, a tempo, a prerrogativa de demolição administrativa ou de outros atos típicos de autoexecutoriedade. Precedentes: AgRg no REsp 1.417.023/PR, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe de 25/8/2015; AgRg no REsp 1.286.142/SC, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe de 28/2/2013, e AgRg no Ag 822.764/MG, Rel. Ministro José Delgado, Primeira Turma, DJ de 2/8/2007 (...) (STJ, REsp n. 1.622.252/SP, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 20/10/2016, DJe de 20/8/2020.) 



    3) PLEITO DE CONDENAÇÃO AO PAGAMENTO DE DANOS MORAIS COLETIVOS. TESE AFASTADA. INOCORRÊNCIA DE DANO MORAL COLETIVO. EXTENSÃO. CONDENAÇÃO INCOMPATÍVEL. 



    ‘Quanto ao pedido de condenação ao dano moral extrapatrimonial ou dano moral coletivo, insta salientar que este é cabível quando o dano ultrapassa os limites do tolerável e atinge, efetivamente, valores coletivos, o que não foi constatado pela corte de origem.’ (AgRg no REsp 1513156/CE, rel. Min. Humberto Martins, Segunda Turma, j. 18.8.15). 



    RECURSO CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO.” (Doc. 386, p. 8)



    Não foram opostos embargos de declaração.



    Nas razões do apelo extremo, André Marcos Maffisoni apresenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação aos artigos 5º, incisos XXII e XXIII, 24, inciso VI, e 170, incisos III, da Constituição da República. Sustenta, que o “parágrafo 10 do artigo 4º da Lei n. 14.285/2021 estabelece a possibilidade de as leis municipais ou distritais definirem faixas marginais distintas de 30 metros para os cursos de água com menos de dez metros de largura” (Doc. 401, p. 7). Nesse sentido, aduz que “cumpriu expressamente os comandos da regulamentação ambiental que rege a matéria, o que inclusive é incontroverso nestes autos”, porquanto “existe Legislação Municipal expressa estabelecendo a distância de 15 metros” (Doc. 401, p. 7). Afirma que o artigo 24 da Constituição Federal preceitua que “a competência legislativa é concorrente, de modo que cabe a União editar normas de caráter geral, enquanto aos Estados caberá legislar as normas de interesse regional e aos Municípios caberá as normas de interesse local” (Doc. 401, p. 8). Argumenta que “é perfeitamente factível que aos Municípios caberá a definição sobre a quantidade de metros de afastamento que as construções devem respeitar dos cursos de água. Isso porque esta matéria não trata de norma geral, mas sim de norma específica, sujeita a competência legislativa municipal em razão do evidente interesse local” (Doc. 401, p. 8). Ressalta que “o Município de Coronel Freitas expressamente delimitou os afastamentos dos cursos de água na Lei Municipal de Uso e Ocupação do Solo Urbano, Lei Municipal n. 1390/2004, alterada pela Lei Municipal n. 1.543/2007” (Doc. 401, p. 8). Assevera que “o barracão se encontra, no seu ponto mais próximo do canal, a uma distância de 20 metros” (Doc. 401, p. 8). Salienta que, segundo o “parecer dos Policiais Militares ambientais, não há qualquer irregularidade na obra executada pelo recorrente” (Doc. 401, p. 10). Requer, ao final, o provimento do recurso extraordinário para “que seja declarada violada a regra nos artigos 5º, XXII e XXIII, e 170, III, bem como no artigo 24, III, da Constituição Federal, para o efeito de julgar integralmente improcedente os pedidos formulados pelo agente ministerial” (Doc. 401, p. 12). 



    O Ministério Público do Estado de Santa Catarina apresentou contrarrazões ao recurso extraordinário (Doc. 412).



    A Vice-Presidência do Tribunal a quo inadmitiu o recurso extraordinário extraordinário por entender que encontraria óbice nas Súmulas 280, 282, 283 e 356 do Supremo Tribunal Federal (Doc. 447).



    É o relatório. DECIDO.  



    O agravo não merece prosperar.



    Trata-se, na origem, de ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Santa Catarina contra o ora agravante, objetivando o desfazimento de construção erigida em curso de água, localizada no Município de Coronel Freitas/SC, e a condenação do réu à recuperação da área degradada e ao pagamento de indenização por danos morais coletivos.



    Ab initio, verifica-se que os artigos 5º, incisos XXII, XXIII, e 170, inciso III, da Constituição da República, que a parte recorrente considera violados, não foram debatidos no acórdão recorrido. Além disso, não foram opostos embargos de declaração para sanar tal omissão, faltando, ao caso, o necessário prequestionamento da matéria constitucional, o que inviabiliza a pretensão de exame do recurso extraordinário. Incidem, portanto, os óbices das Súmulas 282 e 356 do Supremo Tribunal Federal: “É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada” e “o ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento”.



    Esta Corte firmou entendimento no sentido de que a interposição do recurso extraordinário impõe que o dispositivo constitucional tido por violado, como meio de se aferir a admissão da impugnação, tenha sido debatido no acórdão recorrido, certo que a exigência do prequestionamento não é mero rigorismo formal que pode ser afastado pelo julgador a qualquer pretexto. Ele consubstancia a necessidade de obediência aos limites impostos ao julgamento das questões submetidas a este Supremo Tribunal Federal, cuja competência fora outorgada pela Constituição da República, em seu artigo 102. Nesse dispositivo não há previsão de apreciação originária por este Pretório Excelso de questões como as que ora se apresentam. A competência para a apreciação originária de pleitos no Supremo Tribunal Federal está exaustivamente arrolada no citado dispositivo constitucional, não podendo sofrer ampliação na via do recurso extraordinário. Por oportuno, trago à colação trecho do voto condutor do Agravo de Instrumento 140.623-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Primeira Turma, DJ de 18/09/1992:  



    “Ora, o fato de não estar explícito na Constituição, não afeta a exigibilidade do prequestionamento como pressuposto do recurso extraordinário. Antiga e firme jurisprudência desta Corte o reputa da própria natureza do recurso extraordinário. Ao julgá-lo, o Tribunal não se converte em terceiro grau de jurisdição, mas se detém no exame do acórdão recorrido e verifica se nele a regra de direito recebeu boa ou má aplicação. Daí a necessidade de que no julgamento impugnado se tenha discutido a questão constitucional posta no extraordinário.” 



    A respeito da aplicação das aludidas súmulas, assim discorre Roberto Rosas:  



    “A Constituição de 1891, no art. 59, III, a, dizia: ‘quando se questionar sobre a validade de leis ou aplicação de tratados e leis federais, e a decisão for contra ela’.



    De forma idêntica dispôs a Constituição de 1934, no art. 76, III, a: ‘quando a decisão for contra literal disposição de tratado ou lei federal, sobre cuja aplicação se haja questionado’.



    Essas Constituições eram mais explícitas a respeito do âmbito do recurso extraordinário. Limita-se este às questões apreciadas na decisão recorrida. Se foi omissa em relação a determinado ponto, a parte deve opor embargos declaratórios. Caso não o faça, não poderá invocar essa questão não apreciada na decisão recorrida. (RTJ 56/70; v. Súmula 356 do STF e Súmula 211 do STJ; Nelson Luiz Pinto, Manual dos Recursos Cíveis, Malheiros Editores, 1999, p. 234; Carlos Mário Velloso, Temas de Direito Público, p. 236).



    (...)



    Os embargos declaratórios visam a pedir ao juiz ou juízes prolatores da decisão que espanquem dúvidas, supram omissões ou eliminem contradições. Se esse possível ponto omisso não foi aventado, nada há que se alegar posteriormente no recurso extraordinário. Falta o prequestionamento da matéria.



    A parte não considerou a existência de omissão, por isso não opôs os embargos declaratórios no devido tempo, por não existir matéria a discutir no recurso extraordinário sobre essa questão (RE 77.128, RTJ 79/162; v. Súmula 282).



    O STF interpretou o teor da Súmula no sentido da desnecessidade de nova provocação, se a parte opôs os embargos, e o tribunal se recusou a suprir a omissão (RE 176.626, RTJ 168/305; v. Súmula 211 do STJ).” (Direito Sumular. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 139-140 e 175-176)



    Outrossim, in casu, o voto condutor do acórdão ora recorrido consignou, in litteris:



    “No caso concreto, do teor do Auto de Constatação n. 0.01.05.03.00039/14-03, depreende-se que a obra foi realizada a 20 metros, no ponto mais próximo, e 26 (vinte e seis) no ponto mais distante do corpo hídrico existente no local (Evento 15 - Eproc/PG). 



    Constata-se, ainda, que a obra foi embargada por estar sem projeto, por não possuir alvará de construção e por estar localizada em área de preservação permanente (Evento 1 - Informação 9 - Eproc/PG). 



    Além disso, o imóvel não apresenta atestado de habite-se nem de funcionamento (Evento 1 - Informação 63 - Eproc/PG).



    (...)



    Sobre o assunto, no dia 28 de abril de 2021, o Superior Tribunal de Justiça realizou o julgamento dos aludidos Recursos Especiais, os quais compunham o Tema 1010 do STJ e, sem sombra de dúvidas, alcançam o presente litígio. 



    Na ocasião do julgamento, o Superior Tribunal de Justiça acolheu a tese recursal e definiu que a extensão da faixa não edificável em área de preservação permanente e em área urbana consolidada é estabelecida pelo Código Florestal e não pela Lei de Parcelamento de Solo Urbano, cuja tese restou assim firmada: 



    Na vigência do novo Código Florestal (Lei n. 12.651/2012), a extensão não edificável nas Áreas de Preservação Permanente de qualquer curso d'água, perene ou intermitente, em trechos caracterizados como área urbana consolidada, deve respeitar o que disciplinado pelo seu art. 4º, caput, inciso I, alíneas a, b, c, d e e, a fim de assegurar a mais ampla garantia ambiental a esses espaços territoriais especialmente protegidos e, por conseguinte, à coletividade. 



    Ademais, em 30-12-2021, o Código Florestal, por meio da entrada em vigor da Lei n. 14.285/2021, passou a vigorar com a seguinte redação em seu artigo 4º:



    (...)



    Como visto, a nova Lei Federal passou a permitir que os Municípios editem Lei Municipal para definir faixas marginais de áreas de preservação permanente em área urbana consolidada, em metragem diversa da prevista no artigo 4º, inciso I, do Código Florestal, desde que ouvidos os conselhos estaduais, municipais ou distrital do meio ambiente. 



    Referida autorização, contudo, somente é cabível a partir do cumprimento dos requisitos presentes na nova Lei, quais sejam, não ocupação de áreas com risco de desastres; a observância das diretrizes do plano de recursos hídricos, do plano de bacia, do plano de drenagem ou do plano de saneamento básico, se houver; e a previsão de que as atividades ou os empreendimentos a serem instalados nas áreas de preservação permanente urbanas devem observar os casos de utilidade pública, de interesse social ou de baixo impacto ambiental. 



    Desse modo, ressoa claro que a sua aplicabilidade não se amolda ao caso concreto, uma vez que se trata de disposição recente, a qual ainda deverá vir a ser implementada pelos Municípios interessados, a partir do cumprimento dos requisitos estabelecidos para a edição da norma, de modo que não se mostra adequada a aplicabilidade da Lei Municipal n. 1.543/2007, que prevê distanciamento de 15 metros, por se tratar de normativa pretérita.



    (...)



    Assim, o entendimento lançado na sentença, no sentido de que o distanciamento de 15 metros estabelecido pela Lei Municipal seria aplicável ao caso concreto, merece ser revisto, a fim de que seja respeitado distanciamento previsto no Código Florestal, nos exatos termos do Tema 1010 do STJ.



    (...)



    Por fim, não há falar em condenar o Réu ao pagamento de danos morais coletivos, tendo em conta que o que veio aos autos não demonstrou que houve excepcional lesão à coletividade, seja concreta ou abstratamente, mostrando-se suficiente a obrigação de promover a demolição e recuperação da área degradada.” (Doc. 386, p. 2-4 e 6, destaquei)



    Dessa forma, divergir do entendimento do Tribunal a quo acerca da responsabilidade da parte ora agravante de reparação dos danos causados ao meio ambiente demandaria o reexame do conjunto fático-probatório dos autos.



    Não se revela cognoscível, em sede de recurso extraordinário, a insurgência que tem como escopo a incursão no contexto fático-probatório presente nos autos. Com efeito, essa pretensão não se amolda à estreita via do apelo extremo, cujo conteúdo se restringe a discussão eminentemente de direito, em face do óbice imposto pela Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.



    Sob esse enfoque, ressoa inequívoca a vocação para o insucesso do apelo extremo, por força do óbice intransponível do referido verbete sumular, que veda a esta Suprema Corte, em sede de recurso extraordinário, sindicar matéria fática.



    Por oportuno, vale destacar lição de Roberto Rosas sobre a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal:  



    “Chiovenda nos dá os limites da distinção entre questão de fato e questão de direito. A questão de fato consiste em verificar se existem as circunstâncias com base nas quais deve o juiz, de acordo com a lei, considerar existentes determinados fatos concretos.



    A questão de direito consiste na focalização, primeiro, se a norma, a que o autor se refere, existe, como norma abstrata (Instituições de Direito Processual, 2ª ed., v. I/175).



    Não é estranha a qualificação jurídica dos fatos dados como provados (RT 275/884 e 226/583). Já se refere a matéria de fato quando a decisão assenta no processo de livre convencimento do julgador (RE 64.051, Rel. Min. Djaci Falcão, RTJ 47/276); não cabe o recurso extraordinário quando o acórdão recorrido deu determinada qualificação jurídica a fatos delituosos e se pretende atribuir aos mesmos fatos outra configuração, quando essa pretensão exige reexame de provas (ERE 58.714, Relator para o acórdão o Min. Amaral Santos, RTJ 46/821). No processo penal, a verificação entre a qualificação de motivo fútil ou estado de embriaguez para a apenação importa matéria de fato, insuscetível de reexame no recurso extraordinário (RE 63.226, Rel. Min. Eloy da Rocha, RTJ 46/666).



    A Súmula 279 é peremptória: ‘Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário’. Não se vislumbraria a existência da questão federal motivadora do recurso extraordinário. O juiz dá a valoração mais conveniente aos elementos probatórios, atendendo aos fatos e circunstâncias constantes dos autos, ainda que não alegados pelas partes. Não se confunda com o critério legal da valorização da prova (RTJ 37/480, 56/65)(Pestana de Aguiar, Comentários ao Código de Processo Civil, 2ª ed., v. VI/40, Ed. RT; Castro Nunes, Teoria e Prática do Poder Judiciário, 1943, p. 383). V. Súmula STJ-7.” (Direito Sumular. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 137-138)



    Demais disso, verifica-se que o Tribunal de origem decidiu a controvérsia com fundamento na legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Leis Federais 12.651/2012 e 14.285/2021 e Lei 1.543/2007 do Município de Coronel Freitas/SC), cuja análise se revela inviável em sede de recurso extraordinário, por configurar ofensa indireta à Constituição Federal. 



    Nesse sentido foram as seguintes decisões:



    “Agravo regimental no recurso extraordinário. Imóvel construído em área de preservação permanente. Determinação judicial para sua demolição. Direito de propriedade. Circunstâncias fáticas e legais que nortearam a decisão da origem em prol do princípio da proteção ao meio ambiente. Legislação infraconstitucional. Reexame de fatos e provas. Impossibilidade. Precedentes. 



    1. A Corte de origem, analisando as Leis nºs 4.771/65, 6.938/81 e 7.347/85, a Resolução nº 4/85 do CONAMA e os fatos e as provas dos autos, concluiu que o ora agravante, com a construção não autorizada de imóvel em área de preservação permanente, causou dano ambiental, bem como que a condenação pecuniária não seria apta a reconstituir o espaço degradado, motivo pelo qual impunha-se a demolição do imóvel. 



    2. Para divergir da conclusão a que chegou o Tribunal de origem, seria necessário analisar a referida legislação, bem como o conjunto fático-probatório da causa, o que é inviável em recurso extraordinário. Incidência das Súmulas nºs 636 e 279/STF. 



    3. Agravo regimental não provido.” (RE 605.482-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe de 05/11/2013, destaquei)



    “AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. DANO AMBIENTAL. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. DEMOLIÇÃO. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.” (ARE 1.384.352-ED-segundos-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe de 23/08/2022, destaquei)



    Por fim, observo que o presente agravo foi interposto sob a égide da nova lei processual, o que conduziria à aplicação de sucumbência recursal. Nada obstante, por não ter havido condenação ao pagamento de honorários advocatícios no Tribunal a quo, fica impossibilitada a sua majoração, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015.



    Ex positis, DESPROVEJO o AGRAVO, com fundamento no artigo 932, inciso VIII, do Código de Processo Civil de 2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    Publique-se.



    Brasília, 15 de agosto de 2024.



Ministro LUIZ FUX



Relator



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