Tribunal: STF
Processo: RE 1204149
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-02-01
Data de publicação: 2024-02-01

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Impugnação dos artigos 39, 40, 46 e 47 da Lei Estadual nº 13.457/2009, que estabelecem alçada mínima de 5.000 UFESPs para acesso ao Tribunal de Impostos e Taxas; e do artigo 1º da Lei Estadual nº 16.498/2017, que - ao dar nova redação àqueles dispositivos - elevou o limite de alçada mínima para 20.000 UFESPs. Alegação de que essa norma é incompatível com o direito de petição e de acesso à Justiça, contrariando, ainda, os princípios da igualdade, da proporcionalidade, do duplo grau de jurisdição, do devido processo legal e do contraditório e da ampla defesa. 



    Rejeição. Direito de recorrer que, mesmo nos débitos de valor inferior a 20.000 UFESPs, continua garantido aos contribuintes (independentemente do pagamento de qualquer taxa) mediante direcionamento do inconformismo à Delegacia Tributária de Julgamentos, órgão criado para esse fim e que também compõe a estrutura da Coordenadoria de Administração Tributária da Secretaria da Fazenda. 



    Releva notar, ademais, que a proteção constitucional na parte referente ao direito de petição diz com aspectos da ampla defesa e, no presente caso, estando a discussão concentrada nesse tema não parece adequado empregar ao debate uma interpretação tão abrangente ao ponto de se questionar a própria estrutura e organização da Secretaria da Fazenda, mais especificamente em relação às atribuições e competências do Tribunal de Impostos e Taxas; e ainda mais dessa forma, com grave interferência também nas funções (e na própria existência ou constituição válida) da Delegacia Tributária de Julgamentos. 



    Competência recursal, ademais, que é atribuída ao Tribunal de Impostos e Taxas ou à Delegacia Tributária de Julgamentos com base em critério objetivo, ou seja, mediante enquadramento das autuações fiscais em hipóteses normativas previamente estabelecidas, daí não existir qualquer ofensa ao postulado da impessoalidade ou ao princípio da isonomia, não só por esse fundamento, mas também porque, como é sabido, “a imposição de tratamento desigual aos desiguais prestigia a denominada igualdade substancial ou real, inexistindo ofensa ao princípio da isonomia” (AgRg no Ag 365.537/SP, Rel. Min. Nancy Andrighi, j. 02/08/2011).” (e-doc. 5, p. 39).



    2. Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 5, p. 62).



    3. No presente recurso extraordinário, a recorrente aponta violados os arts. 2º, 5º, inc. XXXIV, al. “a”, incs. XXXV, LIV e LV, 37 e 133 da Constituição da República. Afirma que a previsão da Lei estadual nº 13.457, de 2009, no tocante à possibilidade de recurso administrativo para o Tribunal de Impostos e Taxas apenas nos processos com alçada mínima de 5.000 UFESPS, valor posteriormente majorado para 20.000 UFESPS, contraria o direito de petição, à igualdade, ao contraditório, à ampla defesa, ao duplo grau de jurisdição e de acesso à Justiça. Alude ao decidido pelo Supremo na ADI nº 1.976/DF. Diz inconstitucional a existência de procedimentos distintos com fundamento no valor econômico discutido. Sustenta a parcialidade dos órgãos singulares vinculados ao Poder Executivo para julgar o recurso (e-doc. 5, p. 71-92).



    É o relatório.



    Decido. 



    2. Eis os fundamentos do acórdão recorrido:



    “Os dispositivos acoimados de inconstitucionais são aqueles constantes dos documentos de fls. 19/34 e 37/45, redigidos da seguinte forma, na redação original (lado esquerdo) e na nova redação (lado direito):



    (...)



    O autor alega que esses dispositivos são incompatíveis com o direito de petição (CF, art. 5º, XXXV, alínea ”a”) e de acesso à Justiça (CF, art. 5º, XXXV), contrariando, ainda, os princípios da igualdade (CF, art. 5º), da proporcionalidade, do duplo grau de jurisdição, do devido processo legal (CF, art. 5º, LIV e LV) e do contraditório e da ampla defesa (CE, art. 4º).



    Isso porque nas causas com valor inferior a 5.000 UFESP (na redação original da Lei nº 13.457/2009) ou 20.000 UFESP (na redação conferida pela Lei n. 16.498/2017) a norma impugnada estaria impedindo que os contribuintes com defesas administrativas rejeitadas em primeira instância tenham acesso ao Tribunal de Impostos e Taxas para que suas impugnações sejam examinadas por um órgão colegiado.



    Alude, ainda, à hipótese de ofensa aos seguintes dispositivos da Constituição Estadual: artigo 104 (indispensabilidade do advogado na administração da justiça) e artigo 164 (vedação de cobrança de taxas pelo exercício do direito de petição).



    Afasta-se, desde logo, esses dois últimos fundamentos, porque a norma em questão não impede ou dificulta, em nenhum de seus dispositivos, a participação de advogados nos recursos administrativos, e muito menos impõe qualquer condição de ordem pecuniária para o exercício do direito de petição, daí porque não se aplica (e nem se compreende porque haveria de ser aplicado no presente caso) o enunciado da Súmula Vinculante nº 211 , que não trata do estabelecimento de valor de alçada, e sim de matéria completamente diferente, relativa à inconstitucionalidade da exigência de depósito ou arrolamento prévio de dinheiro ou bens para a admissibilidade de recurso administrativo. 



    Da mesma forma, fica afastada a alegação de ofensa ao direito de acesso à Justiça, porque a lei impugnada editada para disciplinar os recursos na esfera administrativa não exclui ou sequer aventa a possibilidade (remota que seja) de exclusão de eventual lesão ou ameaça a direito da apreciação pelo Poder Judiciário. 



    De outra parte, conforme já decidiu o Supremo Tribunal Federal, “não há no ordenamento jurídico brasileiro a garantia constitucional do duplo grau de jurisdição” (Ag.Reg. no RE 976.178/PR, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 09.12.2016). 



    Nada impede, é bem verdade, que essa questão (referente ao direito de recorrer) seja examinada com base no direito de petição previsto no art. 5º, XXXV, alínea ”a”, da Constituição Federal. 



    Entretanto, mesmo sob esse enfoque (e por mais que se compreenda a preocupação do autor) não é possível aferir algum vício (formal ou material) que possa justificar a inconstitucionalidade da norma impugnada. 



    Principalmente quando se nota que o direito de interpor recurso administrativo, mesmo nos débitos de valor inferior a 20.000 UFESPs, está expressamente garantido pelo artigo 40 da lei. Ou seja, em causas dessa natureza (quando o valor de alçada é inferior a 20.000 UFESPs) a própria norma garante ao contribuinte (independentemente do pagamento de qualquer taxa) o direito de recorrer à Delegacia Tributária de Julgamentos, órgão que foi criado para esse fim e que também compõe a estrutura da Coordenadoria de Administração Tributária da Secretaria da Fazenda. 



    “Artigo 40. Da decisão favorável à Fazenda Pública do Estado no julgamento da defesa, em que o débito fiscal exigido na data da lavratura do auto de infração corresponda a até 20.000 (vinte mil) Unidades Fiscais do Estado de São Paulo UFESPs, poderá o autuado interpor recurso voluntário, dirigido ao Delegado Tributário de Julgamento”. 



    Ao contrário do entendimento exposto na petição inicial, esse dispositivo é válido e assegura (sim) o exercício do direito de petição (e seus corolários do contraditório e da ampla defesa). 



    E, ainda que o autor queira conferir àquela garantia uma interpretação mais abrangente, apontando um significado que, no seu entendimento, assegura aos contribuintes o direito de acesso recursal a um órgão colegiado (sem distinção do valor do débito), a verdade é que não existe (e nunca existiu) dispositivo constitucional (federal ou estadual) que imponha o julgamento administrativo somente (e obrigatoriamente) por órgãos dessa natureza (colegiada) ou que proíba a criação de mais de um órgão julgador, com diferente composição e com competências definidas pelo valor do débito fiscal, como ocorre no presente caso. 



    Releva notar, ademais, que a proteção constitucional na parte referente ao direito de petição diz com aspectos da ampla defesa e, no presente caso, estando a discussão concentrada nesse tema não parece adequado empregar ao debate uma interpretação tão abrangente ao ponto de se questionar a própria estrutura e organização da Secretaria da Fazenda, mais especificamente em relação às atribuições e competências do Tribunal de Impostos e Taxas; e ainda mais dessa forma, com grave interferência também nas funções (e na própria existência ou constituição válida) da Delegacia Tributária de Julgamentos. 



    De qualquer forma, mesmo que fosse possível a elevação da discussão a esse patamar, não se pode ignorar que a instituição do valor de alçada e a criação de outro órgão julgador (com competência definida pelo valor do débito fiscal), ao contrário de representar algum tipo de absurdo ou de abuso de poder, constitui uma opção legítima do Estado. Opção, aliás, que foi estudada e adotada exatamente para agilizar as atividades da Administração e que, por isso (e por decorrer da autonomia do ente estatal para legislar sobre a organização e aparelhamento de seus diversos órgãos administrativos) não pode ser objeto de exclusão com base no entendimento (sem base constitucional) de que essa divisão é inadequada. 



    Como bem destacou a douta Procuradoria Geral de Justiça, “diante do volume de recursos apresentados, plenamente possível a administração estadual estabelecer, para maior eficiência e agilidade até em favor do próprio contribuinte, que os recursos sejam analisados por diferentes órgãos, de acordo com o valor do débito fiscal exigido (...) a norma padeceria de inconstitucionalidade caso a legislação estadual possibilitasse a interposição de recurso apenas em casos de maior vulto econômico. Entretanto, a norma em análise expressamente previu a possibilidade de recurso administrativo em todos os casos, somente diferenciando o órgão julgador” (fl. 137/138). 



    Tal, aliás, não constitui novidade, pois, no âmbito judicial também existe norma definindo competência recursal com base no valor de alçada, como ocorre, por exemplo, nos juizados especiais. 



    Nesse sentido confira-se também a disposição do artigo 34 da Lei de Execuções Fiscais, cujo texto2 teve sua constitucionalidade reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal, sob o regime da repercussão geral, no RE nº 637.975/MG (Pleno, Rel. Min. Cezar Peluso, j. 09/06/2011), diante do entendimento de que “nada impede a opção legislativa pela inviabilidade de inconformismo dirigido à segunda instância” (AgR-RE nº 460.162, Primeira Turma, Rel. Min. Marco Aurélio, DJ de 13.3.2009).



    Inviável, portanto, acolher o pedido de inconstitucionalidade com base nesse entendimento (equivocado) de que seria inconstitucional diferenciar as autuações (e consequentemente os julgamentos) em razão do valor da dívida. 



    É importante destacar, ainda, que a competência recursal, no caso, é atribuída ao Tribunal de Impostos e Taxas ou à Delegacia Tributária de Julgamentos com base em critério objetivo, ou seja, mediante enquadramento das autuações fiscais em hipóteses normativas previamente estabelecidas, daí porque fica afastada a alegação de ofensa ao princípio da isonomia, não só por esse fundamento, mas também porque, como é sabido, “a imposição de tratamento desigual aos desiguais prestigia a denominada igualdade substancial ou real, inexistindo ofensa ao princípio da isonomia” (AgRg no Ag 365.537/SP, Rel. Min. Nancy Andrighi, j. 02/08/2011). 



    É o posicionamento que deve prevalecer (e que justifica a improcedência da ação), mesmo que o valor de alçada tenha sido abruptamente elevado de 5.000 para 20.000 UFESPs. 



    Pelo que se nota dos autos, tal se deu por força de reestruturação dos órgãos administrativos e, nessa área de gestão, sem evidência de abuso ou desvio de poder, não cabe ao Judiciário imiscuir-se para afastar o critério escolhido e eleger ele próprio a forma mais adequada para processamento e julgamento dos recursos administrativos (sob pena de violação do princípio da separação dos poderes). 



    (...)



    Também não procede a impugnação da norma por (suposta) ofensa aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade. 



    É que o reconhecimento de nulidade de atos normativos com base nesse fundamento, embora possível, tem cabimento apenas quando a disciplina legislativa não atende padrões mínimos de razoabilidade (ou proporcionalidade), ou seja, quando o ato estatal decorre de manifesto abuso ou desvio de poder, assim entendido o “exercício imoderado e arbitrário da competência institucional outorgada ao Poder Público, pois o Estado não pode, no desempenho de suas atribuições, dar causa à instauração de situações normativas que comprometem e afetam os fins que regem a prática da função de legislar” (ADI nº 2667 MC/DF, Rel. Min. Celso de Melo, j. 19/06/2002). 



    Não é o caso dos autos, pois, conforme consta do processo legislativo, a proposta de alteração da Lei nº 13.457, de 18 de março de 2009, decorreu “de estudos técnicos desenvolvidos no âmbito da Secretaria da Fazenda para, dentre outros objetivos, reduzir a quantidade de litígios com o fisco estadual, assegurar a celeridade na tramitação de processos e aumentar a produtividade nas atividades relacionadas ao contencioso administrativo, o que propiciará benefícios tanto para os contribuintes quanto para o Fisco” (https://www.al.sp.gov.br). 



    E, nada indica que, nesse caso, tenha ocorrido algum abuso ou desvio de finalidade, seja na reestruturação do órgão, em si, ou no critério adotado para elevação do valor de alçada de 5.000 para 20.000 UFESPs. 



    Ademais, como ensina LUÍS ROBERTO BARROSO, “havendo alguma interpretação possível que permita afirmar-se a compatibilidade da norma com a Constituição, em meio a outras que carreavam para ela um juízo de invalidade, deve o intérprete optar pela interpretação legitimadora, mantendo o preceito em vigor” (“Interpretação e Aplicação da Constituição”. Ed. Saraiva/SP, 1998, p. 164 165). 



    Ante o exposto, julgo improcedente a ação.” (e-doc. 5, p. 41-46).



    5. Da leitura do acima transcrito, tem-se que a impugnada legislação fiscal do Estado de São Paulo estabelece órgão julgador diverso para os recursos administrativos apresentados a depender do valor em discussão – delegado tributário, para processos com valor do débito fiscal discutido de até 20.000 UFESPS, e Tribunal de Impostos e Taxas para processos com valor superior ao de alçada.



    6. Em primeiro lugar, observe-se que a questão se distancia da decidida pelo Supremo na ADI nº 1.976/DF e da interpretação consolidada pelo Tribunal no verbete nº 21 da Súmula Vinculante – “é inconstitucional a exigência de depósito ou arrolamento prévios de dinheiro ou bens para admissibilidade de recurso administrativo”. A legislação estadual em jogo não exige depósito ou arrolamento como requisito de admissibilidade, apenas estabelece competência distinta para julgamento do recurso. 



    7. No mais, a jurisprudência do Supremo é assente quanto à constitucionalidade de opção legislativa pela inviabilidade de inconformismo dirigido à segunda instância, o que é possível também em relação aos processos administrativos. Confiram com as seguintes ementas: 



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO - ARTIGO 108, INCISO II, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL - DESPROVIMENTO DO AGRAVO. Consoante a jurisprudência do Supremo, o inciso II do artigo 108 da Lei Fundamental não é norma instituidora de recurso. O dispositivo apenas define a competência para o julgamento daqueles criados pela lei processual. Nada impede a opção legislativa pela inviabilidade de inconformismo dirigido à segunda instância.”



    (RE nº 460.162-AgR/RS, Rel. Min. Marco Aurélio, j. 10/02/2009, p. 13/03/2009).



    “Agravo regimental. Tributário. Pena de perdimento. Duplo grau de jurisdição. Inexistência de assento constitucional. Inafastabilidade da jurisdição. Devido processo legal. Ofensa reflexa. 1. Segundo a jurisprudência da Corte, não há no ordenamento jurídico brasileiro a garantia constitucional do duplo grau de jurisdição. A afronta aos princípios do devido processo legal e da inafastabilidade da jurisdição, em termos processuais, configura, via de regra, apenas ofensa indireta ou reflexa à Constituição. Precedentes. 2. Agravo regimental não provido. A título de honorários recursais, a verba honorária já fixada deve ser acrescida do valor equivalente a 10% (dez por cento) de seu total, nos termos do art. 85, § 11, do novo Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do citado artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.” 



    (RE nº 976.178-AgR/PR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, j. 09/12/2016, p. 15/02/2017).



    8. No mesmo sentido, o Pleno, no julgamento do ARE nº 637.975/MG, julgado sob a sistemática da repercussão geral, Tema RG nº 408, assentou a seguinte tese: “é compatível com a Constituição o art. 34 da Lei 6.830/1980, que afirma incabível apelação em casos de execução fiscal cujo valor seja inferior a 50 ORTN”. O mesmo entendimento se aplica aos processos administrativos, admitindo-se a diferenciação entre o órgão julgador do recurso com base no valor discutido. 



    9. Por fim, não é possível presumir a parcialidade dos delegados tributários, servidores públicos vinculados ao Poder Executivo. Observe-se que a primeira decisão do processo administrativo é de competência de órgão singular do Poder Executivo, mesma situação do recurso em processo com valor abaixo da alçada mínima. Ademais, eventual situação de parcialidade, num processo concreto, deve ser arguida judicialmente.



    10. Ante o exposto, nego seguimento ao recurso extraordinário, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Inexistindo prévia condenação em honorários advocatícios, incabíveis honorários recursais.



     



    Publique-se.



    Brasília, 1º de fevereiro de 2024.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator