Tribunal: STF
Processo: SS 5689
Classe: SS
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-10-04
Data de publicação: 2024-10-04

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



Ementa: Direito Administrativo. Suspensão de Segurança. Sustação de licitação por Tribunal de Contas. Necessidade de analisar legislação infraconstitucional e cláusulas contratuais. Negativa de seguimento. 



I. Caso em exame



1. Pedido de suspensão de liminar em mandado de segurança que: (i) suspendeu medida cautelar pela qual o Tribunal de Contas do Estado sustara licitação para a concessão administrativa dos serviços de transporte coletivo urbano e metropolitano; e (ii) determinou ao órgão de controle externo que não praticasse qualquer ato que comprometesse a continuidade da licitação.



II. Questão em discussão



2. Discute-se a competência do Supremo Tribunal Federal para processar e julgar o pedido.



III. Razões de decidir



3. O pedido de suspensão deve ser dirigido ao presidente do tribunal ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso.



4. A leitura das razões apresentadas pelo Tribunal de Contas para suspender a licitação revela nitidamente que a discussão exige a interpretação da legislação infraconstitucional (em especial da Lei nº 14.133/2021) e de cláusulas do edital e do protocolo de intenções. Em tais circunstâncias, a questão não seria analisada pelo Supremo Tribunal Federal em recurso extraordinário.



IV. Dispositivo



5. Pedido a que se nega seguimento.



__________



Atos normativos citados: Lei nº 12.016/2009, art. 15.



    1. Trata-se de pedido de suspensão de segurança, com requerimento de medida liminar, formulado pelo Tribunal de Contas do Estado de Sergipe para impugnar decisão liminar em que o Tribunal de Justiça local: (i) suspendeu medida cautelar deferida pelo órgão de controle externo, que havia sustado licitação destinada à concessão administrativa dos serviços de transporte coletivo urbano e metropolitano de Aracaju, pelos próximos 20 (vinte) anos; e (ii) determinou à Corte de Contas que se abstivesse de praticar qualquer ato que comprometesse a continuidade da licitação em curso, até a resolução definitiva da demanda judicial.  



    2. O objeto da licitação é de interesse do Consórcio de Transporte Coletivo Intermunicipal de Caráter Urbano da Região Metropolitana de Aracaju (CTM), composto pelos Municípios de Aracaju, Barra dos Coqueiros, Nossa Senhora do Socorro e São Cristóvão. Na origem, o Município de Aracaju, representando o Consórcio, impetrou mandado de segurança contra ato praticado pelo Plenário do Tribunal de Contas do Estado de Sergipe, que deferiu medida cautelar inaudita altera pars para suspender o processo de licitação. A Corte de Contas apontou irregularidades no certame, com destaque para a “ausência de dotação orçamentária prévia para o pagamento do subsídio tarifário” e a “inexistência de índices contábeis para a avaliação da regularidade financeira”.



    3. Encaminhado o mandado de segurança para o Tribunal Pleno do Tribunal de Justiça do Estado de Sergipe, o relator do feito, Desembargador Cezário Siqueira Neto, deferiu o pedido liminar, nos termos do seguinte dispositivo:



    Portanto, ante o exposto, e considerando que estão presentes os requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora para a concessão da tutela de urgência, defiro a tutela de urgência para suspender a decisão do Tribunal de Contas do Estado de Sergipe que determinou a suspensão da Concorrência Pública nº 01/2024, referente ao Processo Licitatório nº 12.629/2024. 



    Determino que o Tribunal de Contas do Estado de Sergipe, sem prejuízo da continuidade do processo ali tramitante, se abstenha de qualquer ato que comprometa a continuidade da licitação em curso, até que se resolva a presente demanda de forma definitiva.



    4.  Essa decisão constitui o objeto do presente pedido de suspensão de segurança. O requerente sustenta, preliminarmente, o cabimento da medida de contracautela e a legitimidade ativa do Tribunal de Contas. No mérito, indica que a manutenção dos efeitos do ato impugnado causa grave lesão à ordem e à economia públicas. Aponta que a decisão se amparou no desrespeito ao contraditório e à ampla defesa para afastar a cautelar do Tribunal de Contas. Entende, no entanto, que é da natureza da medida cautelar a possibilidade de atuação em regime de urgência, sem o contraditório prévio, para garantir a efetividade e a utilidade das decisões posteriores. Refuta a tese de que a cautelar foi deferida “sem um substrato robusto”, afirmando que a Corte de Contas suspendeu o processo licitatório com base em pareceres de seus órgãos técnicos. Sustenta que, ao utilizar tais fundamentos, a decisão retirou do Tribunal de Contas a prerrogativa que lhe foi atribuída pela Constituição de exercer o poder geral de cautela. 



     



    5. Defende que a decisão impugnada, ao determinar que o Tribunal de Contas se abstivesse de realizar “qualquer ato que comprometa a continuidade da licitação em curso, até que se resolva a presente demanda de forma definitiva”, obstou, sem demonstração inequívoca de ilegalidade”, o “pleno funcionamento autônomo e independente do exercício fiscalizatório no controle externo”. Argumenta que, se não suspenso o procedimento de licitação, há a “possibilidade de celebração de contrato que implica gasto anual de R$ 126 milhões [de reais] pelo ente público [via consórcio], sem que haja previsão da origem desse dispêndio na Lei Orçamentária”.



    6. O Município de Aracaju apresentou contestação. Sustenta a incompetência do Supremo Tribunal Federal, porque a controvérsia na origem tem natureza infraconstitucional e exige o exame do conjunto fático probatório. Alega que o ponto central da decisão impugnada não é o “papel do Tribunal de Contas ou a sua competência fiscalizatória”. Sustenta a impropriedade da utilização da via eleita como sucedâneo recursal, tendo em conta que ainda há agravo interno pendente de julgamento na origem. Contesta as irregularidades apontadas pelo Tribunal de Contas no procedimento licitatório. Aponta intempestividade na manifestação da Corte de Contas, que teria recebido a documentação da licitação quatro meses antes da denúncia, mas não emitiu parecer ou solicitou ajuste do edital. Argumenta que não foi comprovado o grave dano à ordem e à economia públicas. Defende que o restabelecimento da decisão administrativa do Tribunal de Contas pode trazer prejuízo para a população que utiliza o transporte público. Afirma que o “denunciante é empresa de faixada que visa a tumultuar o certame licitatório”.



    7. A Procuradoria-Geral da República se manifestou pelo deferimento do pedido, em parecer que recebeu a seguinte ementa: 



    Suspensão de segurança. Constitucional. Concessão de transporte coletivo urbano e metropolitano. Verificação de possíveis irregularidades no processo de licitação. Poder geral de cautela. Risco de lesão à ordem e à economia públicas. Configuração. Parecer pelo deferimento do pedido suspensivo.



    8. Viação Atalaia Ltda. e Auto Nossa Senhora Aparecida Ltda., vencedoras da licitação, informam que o contrato foi assinado em 16.09.2024. Requerem a admissão no feito como terceiras interessadas. Alegam a impossibilidade jurídica do processamento da suspensão e a ausência de demonstração do risco de lesão à ordem econômica. Pedem a extinção do feito e, alternativamente, a improcedência do pedido.



    9. É o relatório. Decido.  



    10. Conforme relatado, o Plenário do Tribunal de Contas do Estado de Sergipe, provocado por denúncia, deferiu medida cautelar para suspender licitação destinada à concessão administrativa dos serviços de transporte coletivo urbano e metropolitano de Aracaju. O órgão de controle externo apontou irregularidades no certame, notadamente a “ausência de dotação orçamentária prévia para o pagamento do subsídio tarifário” e a “inexistência de índices contábeis para a avaliação da regularidade financeira” da contratação. Confira-se o teor da decisão:



    [...]



    Sobre a ausência de dotação orçamentária prévia para o pagamento do subsídio tarifário, constitui grave irregularidade, conforme previsto no art. 92 da Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações). 



    O mencionado artigo estabelece que "o contrato só poderá ser formalizado se houver previsão orçamentária suficiente para cobrir as despesas". 



    Além disso, a cláusula 48ª (quadragésima oitava) do Protocolo de intenções, ratificado pelo CTM, prevê que "os recursos dos entes consorciados somente poderão ser repassados por meio da celebração de Contrato de Rateio, constituindo ato de improbidade administrativa a formalização de tal instrumento sem a suficiente e prévia dotação orçamentária ou sem observância das exigências legais". 



    Isso quer dizer que a falta de previsão orçamentária específica, antes da assinatura dos contratos de concessão, viola expressamente a legislação em vigor e coloca em risco a viabilidade financeira do projeto, prejudicando a segurança jurídica dos licitantes. 



    Em relação a Licitação estar em desacordo com o Estatuto e o Regime Jurídico do Consórcio – CTM, analisando o Edital do processo Licitatório que trata da Concorrência Pública nº 001/2024, encontra-se o registro de que o Consórcio de Transporte Público Coletivo Intermunicipal de caráter urbano da Região Metropolitana de Aracaju – CTM é representado pelo município de Aracaju. 



    Assim, inexistindo nos autos a comprovação desse fato, necessário se faz que o aludido município, condutor da licitação, comprove documentalmente a sua Representação.



    Isso porque, se realmente ausente o instrumento de concessão de poderes, bem como se a condução da licitação ocorrer por agentes da Prefeitura Municipal de Aracaju sem a regular delegação de competência, há vício de nulidade do procedimento. 



    A jurisprudência é pacífica no sentido de que a condução de processos licitatórios deve observar rigorosamente as competências legais e estatutárias dos órgãos envolvidos, sob pena de nulidade dos atos praticados (Acórdão TCU nº 1234/2019). 



    Quanto à ausência de índices contábeis para avaliação da Regularidade Financeira dos Balanços das Licitantes, a determinação da apresentação das demonstrações contábeis sem a definição de índices ou coeficientes objetivos para avaliação contraria o art. 69 da Lei nº 14.133/2021, que prevê critérios objetivos para a habilitação econômico-financeira dos licitantes. 



    A falta de clareza nos critérios de julgamento pode levar à subjetividade e discricionariedade na avaliação das propostas, ferindo os princípios da isonomia e impessoalidade. 



    Sobre a ausência de Acréscimo da Prova de Capital Social ou Patrimônio Líquido mínimo de licitantes que se apresentam no formato de consórcios, esta omissão compromete a adequação do Edital às disposições legais, uma vez que os consórcios, pela sua natureza, podem demandar exigências diferenciadas de Capital Social e/ou de Patrimônio Líquido. Além disso, afeta a competitividade do procedimento licitatório. 



    O art. 15, § 1º, da Lei nº 14.133/2021, estabelece que os consórcios devem atender a requisitos adicionais em termos de capital social ou patrimônio líquido, visando garantir a capacidade técnica e financeira das empresas consorciadas para a execução do contrato. A não observância dessa exigência cria uma situação de desigualdade entre os licitantes, uma vez que empresas individuais e consórcios competem sob condições diferentes, prejudicando o princípio da isonomia e podendo resultar na seleção de propostas financeiramente incapazes de cumprir as obrigações contratuais. 



    Tal cenário desestimula a participação de empresas sérias e comprometidas, afetando negativamente a competitividade do certame e a qualidade do serviço a ser prestado. 



    Por fim, em relação às inconsistências e erros materiais apontados pela denunciante, tais como a omissão do horário de início da Sessão de Abertura do certame, a incongruência entre os itens 16.5.1 e 16.5.2 do Edital e a discrepância entre as fórmulas de compensação do IPKe, se realmente evidenciadas, haja vista estarmos ainda em fase perfunctória, configuram violações à segurança jurídica e ao princípio do julgamento objetivo, conforme previsto no art. 5º da Lei nº 14.133/2021, e podem comprometer a transparência e a lisura do certame, prejudicando a igualdade de condições entre os licitantes. 



    11. Os efeitos desse ato foram suspensos pelo Tribunal de Justiça do Estado de Sergipe. A decisão, que constitui o objeto desta medida de contracautela, indica que documentos apresentados pela parte impetrante teriam demonstrado a insubsistência dos vícios apontados pelo Tribunal de Contas. Veja-se o trecho pertinente da fundamentação:



    [...]



    Outrossim, vê-se da documentação acostada pelo impetrante, que as questões pontuadas pela denunciante são, pelo menos em juízo apriorístico, respondidas, demonstrando o fummus boni juris. Porém, nada impede que a Corte de Contas, após o contraditório, chegue a uma conclusão contrária, já que no âmbito inicial deste mandamus estou a apreciar os requisitos para a concessão da liminar. 



    [...]



    12. Nos termos do art. 15 da Lei nº 12.016/2009, o pedido de suspensão deve ser dirigido ao presidente do tribunal ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso. No presente caso, a leitura das razões apresentadas pelo Tribunal de Contas para suspender a licitação revela nitidamente que a discussão exige a interpretação da legislação infraconstitucional (em especial de dispositivos da Lei nº 14.133/2021) e de cláusulas do edital e do protocolo de intenções. Em tais circunstâncias, a questão não seria analisada pelo Supremo Tribunal Federal em recurso extraordinário. Incidiriam a Súmula nº 280/STF, segundo a qual “[p]or ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário”, e a Súmula nº 454/STF, de acordo com a qual “[s]imples interpretação de cláusulas contratuais não dá lugar a recurso extraordinário”. Logo, também não compete a esta Corte analisar a medida de contracautela.



    13. Veja-se que a decisão que se pretende suspender não nega ao órgão de controle externo a possibilidade de atuar com base no poder geral de cautela, mas afirma que o ato de suspensão da licitação deixou de considerar adequadamente as circunstâncias do caso. Por isso, a questão jurídica em discussão se distingue dos precedentes formados na SS 5.505 AgR (Rel. Min. Luiz Fux, j. em 07.02.2022) e na SS 5.658 AgR (sob minha relatoria, j. em 01.03.2024).



    14. Por fim, observo que a realização do certame em discussão decorre do cumprimento de sentença proferida em ação civil pública, que determinou ao Município de Aracaju e à sua Superintendência de Transportes que promovessem “procedimento licitatório em relação a todas as linhas e itinerários já existentes e a serem criados”. Isso porque, atualmente, o transporte público na região é prestado de forma precária, mediante simples autorização por “ordem de serviço”. 



     



     15. A Constituição assegura o transporte coletivo como direito social (art. 6º, caput) e impõe aos entes públicos municipais o dever de prestar esse serviço público essencial de forma adequada (arts. 30, V, e 175, IV), inclusive com garantia de continuidade. Caso a decisão impugnada seja suspensa, tudo indica que a licitação ficará paralisada e o serviço público de transporte coletivo continuará a ser prestado a título precário. Nesse contexto, considero relevante a discussão sobre potenciais irregularidades na licitação, mas entendo que essa questão deve ser apreciada de modo a privilegiar a regularização jurídica e a prestação satisfatória de um serviço público essencial.



    16. Diante do exposto, nego seguimento ao pedido de suspensão de segurança.



    Publique-se.



Brasília, 4 de outubro de 2024.



Ministro Luís Roberto Barroso



Presidente