Tribunal: STF
Processo: RE 1451495
Classe: RE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-03-18
Data de publicação: 2024-03-18

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DE RESSARCIMENTO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DIREITO À SAÚDE. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS. TEMA 793 DA REPERCUSSÃO GERAL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO 855.178. INOBSERVÂNCIA PELO TRIBUNAL DE ORIGEM DA DETERMINAÇÃO DE RESSARCIMENTO AO ENTE QUE SUPORTOU OS ÔNUS FINANCEIROS. PREDEDENTES. RECURSO PROVIDO.



    DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário manejado, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou, in verbis:



    “ADMINISTRATIVO. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO. PROPOSITURA NO JUÍZO ESTADUAL. AÇÃO DE RESSARCIMENTO DE VALORES. DESCABIMENTO. 



    1. Apelação interposta pelo Estado de Alagoas em face da sentença que julgou improcedente o pedido, qual seja, o que visava a compelir a União Federal a efetuar o ressarcimento dos valores gastos pelo Autor com o pagamento de Medicamento/Tratamento Oncológico, determinado na Ação Ordinária nº 0700972-06.2018.8.02.0053, que tramitou na Justiça Estadual. A sentença ainda condenou o Estado no pagamento de honorários sucumbenciais fixados em 10% (dez por cento) sobre o valor da causa. 



    2. A questão gira em torno da possibilidade de ressarcimento, por parte da União Federal, ao Estado de Alagoas, em decorrência de decisão Judicial exarada em sede de Ação Ordinária, no âmbito da Justiça Estadual, com observância dos parâmetros definidos pelo STF no Tema 793. 



    3. Como é cediço, há responsabilidade solidária de todos os Entes da Federação na prestação de serviços públicos de saúde. Tal conclusão decorre, inclusive, do texto Constitucional. Além disso, esse tema já foi amplamente debatido nos Tribunais Superiores, decidindo-se, repetidamente, nesse mesmo sentido. 



    4. No julgamento do RE 855.178/SE, reforça-se o dever de todos os Entes Públicos de promover a efetivação do direito à saúde. 



    5. Nessa toada, enfatize-se que os artigos 23, II, e 197 e 198, § 2º, da CF/88 preveem a solidariedade dos Entes Federativos na responsabilidade da prestação dos serviços na área da saúde, além da garantia de orçamento para efetivação dos mesmos. Ressalte-se que é a partir do que prescreve a Carta Magna que se extrai a ideia de responsabilidade solidária de todos os Entes Federativos em matéria de prestação de serviço público de saúde e a consequente legitimidade ad causam - também para todos, para que qualquer um deles possa figurar no polo passivo das demandas que visem à efetivação do direito fundamental à saúde. 



    6. Seguindo o comando constitucional, o Sistema Único de Saúde foi regulamentado pela Lei nº 8.080/90 que, em seus arts. 16 a 19, estabelecem atribuições particionadas entre os Entres Públicos, no âmbito da responsabilidade solidária. Ainda no texto da Lei nº 8.080/90, o art. 35 traz critérios definidores para o estabelecimento de valores a serem transferidos aos Entes Federados. 



    7. Logo, diante dos textos legal e constitucional, observa-se que a estrutura do SUS possui critérios estabelecidos e bem delineados acerca do financiamento das ações e atribuições de cada Ente. Critérios estes, inclusive, aptos a guiar, no âmbito Administrativo, o ressarcimento de um Ente que tenha despendido valores além da sua capacidade e/ou atribuição. 



    8. No caso concreto, o fato que gerou o dispêndio financeiro pelo Estado de Alagoas decorreu da Ordem Judicial que determinou o fornecimento de medicamento para paciente em tratamento de câncer. Essa informação importa ao julgamento desta ação, porquanto se observa que, na esfera Administrativa, já se encontram estabelecidas as atribuições de cada Ente Público nos casos dessa natureza, bem como existem mecanismos próprios de compensação/ressarcimento dos gastos realizados por um dos Entes. É o que se conclui da leitura das normas legais já transcritas acima e da Portaria nº 874/2013, do Ministério da Saúde. 



    9. Desse modo, percebe-se que todos os Entes têm responsabilidade comum para fornecer tratamentos e/ou medicamentos para o câncer, nos limites das atribuições já consignadas. E, caso um ente venha a desembolsar recursos que ultrapassem suas atribuições/competências, será ressarcido na forma Administrativa, conforme previsão legal e infralegal. 



    10. Na hipótese, não constam nos autos informações suficientes que demonstrem o esgotamento - e sequer a utilização pelo Autor - das hipóteses de ressarcimento e/ou complementação de medicamentos e valores já estabelecidos dentro do Sistema, como prescreve a Lei do SUS e as normas regulatórias do Ministério da Saúde. 



    11. Observar se ocorreram os pedidos Administrativos próprios para ajustamento dos gastos relativos às demandas de saúde entre os Entes é indispensável, até para se verificar se houve (ou não), pela via Administrativa própria, o ressarcimento dos prejuízos e/ou a compensação dos créditos/débitos, bem como para se aferir os detalhes dessas operações de compra de medicamentos de alto custo e a defesa escorreita do Erário Público. Sem esses cuidados mínimos, não há que se falar em condenação da União Federal no ressarcimento de valores em Processo Judicial Executivo ulterior, sobretudo quando não participou do Processo Judicial primevo, que condenou o Ente Federativo (pelo princípio da solidariedade) a fornecer medicamentos de alto custo a um paciente, sob pena de a União Federal ser instada a reembolsar pedidos de medicamentos de alto valor de cujo processo (Judicial ou Administrativo) não participou, fato que, além de comprometer o princípio do contraditório e da ampla defesa, poderá dar ensanchas inclusive a desleixos na defesa do Erário Público (pelo Ente originariamente Demandado) e/ou à possibilidade de se repassar ao Ente Federativo (que suportou a despesa inicial) valores em duplicidade ou a maior, fazendo com que o Sistema de Saúde - e toda a sua lógica de descentralização dos serviços, de ordenamento e de ressarcimento das despesas através dos mecanismos, rubricas e procedimentos próprios, e até mesmo a questão da responsabilidade solidária dos Entes sejam inobservados na prática, tornando-os letras morta, tudo em prejuízo às burras públicas, o que não se deseja. 



    12. Não se exclui, contudo, a eventualidade da utilização da via Judicial para que se concretize possível reembolso/ressarcimento de um Ente Público que arcou diretamente com altos custos de medicamento e/ou tratamento médico pelo SUS, mas isso somente deve ocorrer se houver, no processo originário, a participação daquele que seria o ente responsável pela cobertura da tecnologia necessária à proteção da saúde do(s) indivíduo(s) necessitado(s), se os meios Administrativos próprios não forem suficientes para preencher a lacuna instalada nos orçamentos, em razão de dispêndio financeiro de urgência, por exemplo, e/ou se os mecanismos administrativos/legais de compensações internas e administrativas existentes entre os Entes Federativos e a União Federal não forem suficientes. 



    13. E tanto isso é verdade que, ao consolidar a tese do Tema 793, o STF indica que a Autoridade Judicial, diante da necessidade de determinar o cumprimento da obrigação e um possível ressarcimento de um Ente para outro, deve observar ‘os critérios constitucionais de descentralização e hierarquização’ e direcionar o cumprimento da obrigação ‘conforme as regras de repartição de competências’. (Grifos acrescidos). Os trechos em destaque confirmam a asserção de que não se pode desconsiderar as políticas públicas estabelecidas pelo Legislador e pela Administração e inaugurar um novo modelo de gerência dos recursos do SUS, utilizando-se a via Judicial. 



    14. Foi isso o que o STF quis dizer ao fixar a Tese mencionada, entendendo que o Ente responsável pelo ressarcimento deve integrar a lide e conhecer da demanda dos casos concretos, deixando, contudo, clara a questão da possibilidade de ressarcimento Administrativo. 



    15. A se deferir a pretensão autoral, corre-se o risco de os Estados e Municípios não mais contestarem os pedidos de medicamentos e/ou tratamentos de alto custo, já que poderiam, de logo, ingressar em Juízo requisitando o ressarcimento através de Título Judicial, com base na interpretação equivocada da decisão do STF, sem que antes houvesse a necessidade de acertamento - prévio, anterior e na esfera administrativa própria - dos valores dispendidos, o que não é possível, sob pena de abalar ainda mais os já combalidos cofres públicos e ofender toda a lógica das despesas públicas. 



    16. É de se concluir, portanto, que em matéria de saúde, não há base legal que suporte direito de regresso de um Ente Federado em face da União Federal, sem que antes sejam utilizados os meios Administrativos ou Judiciais de reembolso/ressarcimento próprios (neste último, somente quando a União Federal participar do processo e tiver ciência dos valores e do mérito das ações é que se poderia falar em responsabilização, o que não ocorreu no caso dos autos). 



    17. Ademais, considerando-se a descentralização do SUS e os critérios do art. 35 da Lei nº 8.080/90, a interferência do Judiciário nessa seara seria ingerência contrária ao Princípio Constitucional da Separação dos Poderes, posto que os mecanismos de financiamento (e até de compensação financeira entre os Entes) de políticas públicas de saúde já existem e devem ser, caso necessário, movimentados pelos interessados, inicialmente, no âmbito Administrativo. 



    18. Dessa forma, não cabe ao Judiciário definir e/ou interferir nas políticas de ressarcimento praticadas dentro do SUS. Fazendo-se da maneira como pleiteia o Autor, o Poder Judiciário invadiria competência dos demais poderes, criando distorções incompatíveis com a Legalidade e com o princípio do contraditório e da mais ampla defesa e desmantelaria a lógica da responsabilidade solidária, vez que os demais Entes buscariam, pela via Judicial, o ressarcimento de todo e qualquer valor gasto que afetasse seu orçamento, alçando a União Federal à condição de seguradora única e universal da saúde pública. 



    19. Destaque-se que, caso fosse acolhido o pleito autoral, a procedência da ação inauguraria nova forma de custeio da saúde, criando despesa para a União Federal sem autorização legal, interferindo, via de consequência, nas disposições da Lei Orçamentária, o que não deve ocorrer. 



    20. Apelação improvida. Condenação do Recorrente no pagamento de honorários recursais, ficando majorado em 1% (um por cento) o percentual aplicado na sentença, nos termos do art. 85, § 11, do CPC.” (Doc. 3, p. 6-8)  



    Os embargos de declaração opostos pelo Estado de Alagoas (Doc. 4) foram desprovidos (Doc. 5). 



    Nas razões do apelo extremo, o Estado de Alagoas apresenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação aos artigos 23, inciso II, parágrafo único, e 196 da Constituição da República e ao que decidido por esta Corte no Tema 793 da Repercussão Geral. Sustenta, em síntese, o direito de regresso de valores despendidos pelo ente estatal para compra de medicamento para paciente em tratamento oncológico. Afirma que “se trata do pagamento realizado pelo Estado de Alagoas de medicamento/tratamento oncológico de responsabilidade pacífica da União” (Doc. 6, p. 4). Discorre que, “ao afastar a necessidade de ressarcimento do ente público responsável pelo fornecimento de medicamento/tratamento, o Egrégio Tribunal Regional Federal da 5ª Região adotou posicionamento que destoa da tese fixada pelo STF, violando, inclusive, dispositivos constitucionais e da legislação aplicável, porquanto nos procedimentos de média e alta complexidade, a União assume posição de garante, definindo políticas públicas e repassando os valores necessários aos Estados e Municípios, que serão responsáveis por realizar o tratamento” (Doc. 6, p. 14). Salienta que “o Supremo Tribunal Federal trouxe uma nova perspectiva a respeito da responsabilidade solidária, introduzindo a necessidade de observar ‘as regras de repartição de competências’, incluindo a obrigação de ‘ressarcimento’, nos termos do TEMA 793 - STF, com Repercussão Geral” (Doc. 6, p. 22). Argui que, “considerando que se trata de medicamento oncológico, cabe à União Federal a obrigação de ressarcimento dos valores despendidos, sendo autorizada a intervenção do Poder Judiciário para essa finalidade, independentemente de prévia instauração de procedimento administrativo para fins de reembolso/compensação entre os entes federativos” (Doc. 6, p. 26). Requer, ao final, o provimento do recurso extraordinário para que se “determine que União Federal realize o ressarcimento dos valores dispendidos pelo Estado de Alagoas no fornecimento de medicamento/tratamento oncológico” (Doc. 6, p. 29). 



    Admitiu-se o recurso extraordinário (Doc. 7).



    É o relatório. DECIDO.



    O recurso merece prosperar.



    In casu, o Tribunal a quo negou provimento à apelação interposta pelo Estado de Alagoas e manteve sentença de primeiro grau que julgara improcedente pedido de direito de regresso formulado contra a União com o objetivo de ressarcimento de valores despendidos em medicamentos/tratamentos oncológicos, resultantes de determinação judicial exarada em ação anteriormente ajuizada por particular na Justiça Estadual. 



    Ab initio, pontuo que o Plenário do Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Recurso Extraordinário 855.178, Rel. Min. Luiz Fux, Tema 793 da Repercussão Geral, reafirmou sua jurisprudência acerca da responsabilidade solidária dos entes federados pelo dever de prestar assistência à saúde. Nesta oportunidade, fixou-se a seguinte tese:



    “O tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, sendo responsabilidade solidária dos entes federados, podendo figurar no polo passivo qualquer um deles em conjunto ou isoladamente.” (DJe de 16/03/2015, destaquei)



    Por oportuno, trago à colação a ementa do referido acórdão, in verbis:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DIREITO À SAÚDE. TRATAMENTO MÉDICO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. REAFIRMAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA. 



    O tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente.” (DJe de 16/03/2015, destaquei)



    Posteriormente, o Plenário desta Suprema Corte desproveu os embargos de declaração opostos contra a referida decisão, em acórdão que porta a seguinte ementa:



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. AUSÊNCIA DE OMISSÃO, CONTRADIÇÃO OU OBSCURIDADE. DESENVOLVIMENTO DO PROCEDENTE. POSSIBILIDADE. RESPONSABILIDADE DE SOLIDÁRIA NAS DEMANDAS PRESTACIONAIS NA ÁREA DA SAÚDE. DESPROVIMENTO DOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. 



    1. É da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que o tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente. 



    2. A fim de otimizar a compensação entre os entes federados, compete à autoridade judicial, diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, direcionar, caso a caso, o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro. 



    3. As ações que demandem fornecimento de medicamentos sem registro na ANVISA deverão necessariamente ser propostas em face da União. Precedente específico: RE 657.718, Rel. Min. Alexandre de Moraes. 



    4. Embargos de declaração desprovidos.” (Recurso Extraordinário 855.178-ED, Redator p/ o acórdão Min. Edson Fachin, Plenário, DJe de 16/04/2020, destaquei)



     



    Nessa oportunidade, fixou-se a seguinte tese quanto ao ressarcimento dos entes federados:



    “Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro.” (DJe de 16/04/2020, destaquei)



    Com efeito, verifica-se que a tese fixada nos referidos embargos de declaração estabelece o dever da autoridade judicial de direcionamento do cumprimento das referidas demandas de acordo com as regras de repartição de competências estabelecidas pelo Sistema Único de Saúde, ante a possibilidade de o polo passivo de demanda prestacional de saúde ser composto por quaisquer entes federativos, isolada ou conjuntamente. 



    Destarte, o ente federativo que suportou o ônus financeiro tem o direito de regresso dos valores despendidos com o fornecimento do medicamento/tratamento, em face do ente que, segundo as regras de competência, estaria obrigado, independentemente de prévio requerimento administrativo. Nesse sentido, destaco os seguintes julgados proferidos por ambas as Turma do Supremo Tribunal Federal:



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TEMA 793 DA REPERCUSSÃO GERAL. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO/TRATAMENTO ONCOLÓGICO. ÔNUS SUPORTADO POR ESTADO-MEMBRO. RESSARCIMENTO. AÇÃO DE REGRESSO EM FACE DA UNIÃO. POSSIBILIDADE, INDEPENDENTEMENTE DO EXAURIMENTO DA VIA ADMINISTRATIVA. 



    1. Discute-se no presente Recurso Extraordinário se o ente federativo condenado a custear medicamento para pessoa hipossuficiente pode ajuizar ação de regresso em face da União, independentemente do exaurimento da via administrativa. 



    2. As instâncias de origem reputaram inviável a pretensão, porque (a) o Estado não esgotou as vias administrativas e (b) a União não participou da demanda originária, na qual estabelecida a condenação ao fornecimento do medicamento. 



    3. O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, no julgamento do RE 855.178-RG (Rel. Min. LUIZ FUX, Tema 793), reafirmou a jurisprudência desta CORTE no sentido da responsabilidade solidária dos entes federados quanto ao dever de prestar assistência à saúde. 



    4. Embora se reconheça a existência de solidariedade entre os entes federados nas questões envolvendo a saúde pública, o STF decidiu, na tese fixada nos referidos embargos, que a autoridade judicial tem o dever de direcionar o cumprimento dessas demandas, de acordo com as regras de repartição de competências estabelecidas pela lei orgânica do SUS, bem como determinar ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro. 



    5. No caso dos autos, o Estado de Alagoas foi condenado a fornecer medicamento/tratamento oncológico que não faz parte do elenco do RENAME, em processo julgado na Justiça Estadual, do qual não participou a União. 



    6. O fato de a União não ter participado da referida lide não afasta sua responsabilização em regresso. Isso porque a solidariedade entre as unidades federadas no fornecimento de medicamento/tratamento não implica transferir para determinado ente o encargo financeiro que, de fato, é de outra pessoa política. 



    7. Por outro lado, o esgotamento da via administrativa não é condição para o ajuizamento da ação de regresso. 



    8. Agravo Interno a que se nega provimento.” (Recurso Extraordinário 1.440.574-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe de 09/10/2023, destaquei)



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. Responsabilidade solidária dos entes federados nas demandas prestacionais na área da saúde. Fornecimento de medicamentos ou tratamentos oncológicos. Tema nº 793 da Sistemática da Repercussão Geral. Ônus suportado por estado-membro. Ação de ressarcimento. 



    1. Nos autos do julgamento do RE nº 855.178/SE, o Plenário fixou a tese do Tema nº 793 da Sistemática da Repercussão Geral, a qual preconiza que, ante a possibilidade de o polo passivo de demanda prestacional de saúde ser composto por qualquer ente federativo, isolada ou conjuntamente, cabe ao Poder Judiciário ‘direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências’. 



    2. Em demanda para fornecimento de medicamentos ou tratamentos oncológicos, a União deve integrar o polo passivo da lide, sem prejuízo da presença do estado e/ou do município na relação processual. 



    3. A ausência de participação da União no processo não afasta sua responsabilidade em face de ação de regresso. Isso porque a solidariedade entre as unidades federadas no fornecimento de medicamento/tratamento não implica transferir para determinado ente o encargo financeiro que, de fato, é de outra pessoa política. 



    4. Agravo regimental não provido.” (Recurso Extraordinário 1.407.146-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe de 16/03/2023, destaquei)



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. INTERPOSIÇÃO EM 06.03.2023. AÇÃO DE RESSARCIMENTO. GASTOS COM FORNECIMENTO E TRATAMENTO ONCOLÓGICO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA. DIREITO À SAÚDE. ART. 196 DA CRFB. TEMA 793 DA REPERCUSSÃO GERAL. PARTE FINAL. REGRAS DE REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIA. ACÓRDÃO PROFERIDO EM JUÍZO DE RETRATAÇÃO NEGATIVO. INOBSERVÂNCIA DO PARADIGMA DA REPERCUSSÃO GERAL. PRECEDENTES. 



    1. O Plenário do Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 855.178-RG, Rel. Ministro Luiz Fux, DJe 16.3.2015 (Tema 793), reconheceu a existência de repercussão geral da controvérsia constitucional referente à responsabilidade solidária dos entes federados em matéria de saúde e reafirmou a jurisprudência pertinente ao tema. 



    2. No julgamento dos embargos de declaração, ocorrido em 23.05.2019, no citado RE 855.178-RG, de que fui redator para o acórdão, DJe 16.04.2020, esta Corte fixou a seguinte tese: ‘Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro’. 



    3. Inobservância pela instância de origem da parte final do Tema 793 da repercussão geral. 



    4. Agravo regimental a que se nega provimento.” (Recurso Extraordinário 1.406.436-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe de 15/06/2023, destaquei)



    Ex positis, PROVEJO o recurso extraordinário, com fundamento no disposto no artigo 932, inciso V, do Código de Processo Civil de 2015, para julgar procedente o pedido de ressarcimento formulado pelo Estado de Alagoas, ficando invertidos os ônus da sucumbência fixados pelo Juízo de origem (Doc. 2).



    Publique-se.



    Brasília, 18 de março de 2024.



Ministro LUIZ FUX



Relator



Documento assinado digitalmente