Tribunal: STF
Processo: ARE 1450350
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-09-01
Data de publicação: 2023-09-01

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. INSTALAÇÃO DE ANTENA TRANSMISSORA DE TELEFONIA CELULAR. SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PRIVATIVA DA UNIÃO. JULGADO RECORRIDO DIVERGENTE, EM PARTE, DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL: PRECEDENTES. AGRAVO PROVIDO E RECURSO EXTRAORDINÁRIO PARCIALMENTE PROVIDO.



Relatório



    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado da Terceira Câmara Cível do Tribunal de Justiça da Bahia:



    “APELAÇÃO CÍVEL EM AÇÃO ORDINÁRIA. CONSTITUCIONAL. ART. 97 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. SÚMULA VINCULANTE 10. LEI Nº 1.899/2007 DO MUNICÍPIO DE ALAGOINHAS. PROIBIÇÃO DE INSTALAÇÃO DE ANTENAS DE TRANSMISSÃO DE TELEFONIA FIXA E MÓVEL EM ÁREA RESIDENCIAL. INVASÃO DE COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PRIVATIVA DA UNIÃO QUANTO AOS SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES. IMPOSIÇÃO DE APLICABILIDADE NORMATIVA IMEDIATA. AFRONTA AO PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA. ART. 5º, INC. XXXVI DA CF/88. COMPETÊNCIA CONSTITUCIONAL DOS MUNICÍPIOS RELEGADA AOS INTERESSES LOCAIS. DECLARADA A INCONSTITUCIONALIDADE INCIDENTAL DOS ART. 1º, INCS. II E III, ARTS. 2º, 3º, 4º,5º, 7º, 8º E 10º DA LEI Nº 1.899/2007, DO MUNICÍPIO DE ALAGOINHAS. DECISÃO REFORMADA. APELO PARCIALMENTE PROVIDO. 



    l. Apreciação da declaração de inconstitucionalidade requerida pela TIM Nordeste S/A, por meio de ação ordinária, dos arts. 1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 7º, 8º e 10º da Lei nº 1.899/2007, do Município de Alagoinhas, que dispõe sobre a proibição de instalação de antenas de transmissão de telefonia fixa e móvel em área residencial por Concessionária de Serviços de Telecomunicações. 



    2. Conforme disposto no art. 22, inc. IV, compete privativamente à União legislar sobre telecomunicações, razão pela qual se reconhece que os arts. 2º, 4º e 10º ultrapassaram a esfera da competência dos Municípios, ao introduzir exigências, requisitos e padrões para a instalação e funcionamento de estações de telefonia, cuja prestação ocorre de forma indireta, por meio de concessão, e sob controle de agência reguladora específica, a ANATEL. 



    3. Embora se verifique que a proteção ao meio ambiente é concorrente entre todos os Entes Federativos (art. 23, VI CF/88), a competência legislativa acerca do tema não fora deferida aos Municípios, conforme previsto no art. 24, inc. VI CF/88. Assim, não se afiguram constitucionais as disposições concernentes à disciplina do requerimento de licença ou autorização ambiental (art. 3.9), bem como a imposição de penalidades por violações ambientais ou afronta à norma legal ora questionada. Não se trata, contudo, de óbice à licença urbanística, cujos delineamentos podem envolver o interesse local, cuja tutela cabe aos Entes Municipais. 



    4. O teor dos arts. 7º e 8º da Lei nº 1.899/2007 impõe imediata adequação das ERB's já instaladas, assim como a adaptação àquelas em fase de implantação, ainda que possuam a prévia autorização/licenciamento da autoridade competente. 



    5. Assim, tais dispositivos incorreram em flagrante inconstitucionalidade, por violação ao princípio da segurança jurídica (art. 5º, inc. XXXVI CF/88), ao impor a submissão imediata das Concessionárias de Telefonia aos ditames ali previstos, adequando as ERB's instaladas e em fase de implantação, mesmo após a outorga do ato administrativo competente. 



    6. Analisando o art. 1º da Lei nº 1.899/2007, de Alagoinhas, observam-se situações nas quais a norma local veda a instalação das Estações de Rádio-base de Telefonia Celular, Micro células para a reprodução de sinais de equipamentos afins, merecendo salientar que as exigências quanto aos padrões técnicos de telecomunicações envolvem normas federais, sob fiscalização da ANATEL. 



    7. Os incs. II e II do supramencionado art. 1º se encontram sob normatização específica, cujo controle de operacionalização não se situa na seara municipal, razão pela qual se reconhece a inconstitucionalidade de seu teor. 



    8. Mantem-se a constitucionalidade dos incs. Te IV do art. 1º, por estar evidenciado o interesse local. Recurso parcialmente provido” (fls. 6-8, e-doc. 14). 



    2. No recurso extraordinário, a agravante alega ter o Tribunal de origem contrariado o inc. IV do art. 22, os incs. VI e XII do art. 24 e os incs. I e II do art. 30 da Constituição da República.



    Afirma que, “ao contrário do que constou do v. acórdão recorrido, a Lei Municipal nº 1.899/2007 é inteiramente inconstitucional” porque “à União foi conferida não apenas a titularidade para explorar (direta ou mediante permissão, autorização ou concessão) os serviços de telecomunicações, como também competência privativa para legislar sobre a matéria (artigos 21, inciso XI, e 22, inciso IV, CF 88)” (fl. 10, e-doc. 16).



    Assevera que, “sendo de competência privativa da União legislar sobre telecomunicações, então, conforme dispõe o artigo 22, inciso IV, da Constituição Federal, as normas por ela editadas, logicamente, serão obrigatórias em todo o país e não poderão ser dispensadas ou agravadas por disposições estaduais ou municipais” e que por essa razão “irrepreensível a Lei Federal nº 8.919/94, ao estabelecer que ‘ao permissionário de qualquer serviço de radiocomunicação é assegurado o direito de instalação da respectiva estação, bem como do necessário sistema ou conjunto de antenas, em prédio próprio ou locado, observados os preceitos relativos às zonas de proteção de aeródromos, heliportos e de auxílio à navegação aérea’, ‘obedecidos os princípios técnicos inerentes ao assunto e observadas as normas de engenharia e posturas federais, estaduais e municipais aplicáveis às construções’” (fl. 13, e-doc. 16).



    Argumenta, ainda, que “não poderia a Lei Municipal nº 1.899/2007 dispor também sobre restrições à instalação das estações rádio base em determinados locais, recuos físicos e distanciamentos mínimos em relação aos locais em que situadas as estações de telecomunicações, vedações à utilização de algumas espécies de equipamentos em determinadas zonas da cidade, como efetivamente fez. Isto porque, apesar de possuir o Município de Alagoinhas competência para legislar sobre matérias de interesse local, não poderia referido ente político ter estabelecido restrições de tamanha intensidade, eis que limitam substancialmente a expansão do uso de redes de telecomunicações, interferindo no regulamento já editado para controle da prestação dos serviços de telecomunicações e, consequentemente, invadindo igualmente a competência privativa da União para legislar sobre tal matéria” (fls. 15-16, e-doc. 16). 



    Ressalta “cabe(R) mencionar ainda que, também em sentido oposto ao entendimento do v. acórdão recorrido, mesmo que se alegue que a norma municipal impugnada teria a finalidade de proteger a saúde humana e o meio ambiente, a violação de competência legislativa atribuída a outros entes federados pela Constituição Federal persistiria. Isto porque a competência legislativa para a proteção do meio ambiente e controle da poluição e a proteção e defesa da saúde, em conformidade com o artigo 24, incisos VI e XII, da Constituição Federal, pertence concorrentemente à União, aos Estados e ao Distrito Federal, excluídos, logicamente, os Municípios” (fl. 17, e-doc. 16).



    Pede “seja admitido, processado e, ao final, provido o presente Recurso Extraordinário, reformando o v. acórdão guerreado, para julgar procedentes os pedidos iniciais” (fl. 20, e-doc. 16). 



    3. O recurso extraordinário foi inadmitido pela incidência da Súmula n. 280 do Supremo Tribunal Federal (e-doc. 20).



    Neste agravo, a agravante reitera as razões do recurso extraordinário e sustenta que “em sentido absolutamente oposto ao quanto indicado na r. decisão monocrática ora Agravada, não se está discutindo na hipótese concreta qualquer ação que implique em violação à norma municipal em discussão, notadamente a Lei Municipal nº 1.899/2007. Pelo contrário, se discute a aplicação da Lei Municipal nº 1.899/2007 em patente afronta aos dispositivos constitucionais violados, notadamente os artigos 22, IV, 24, VI, XII, 30, I e II, da Constituição Federal” (fl. 18, e-doc. 22). 



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.



    4. Razão jurídica assiste à agravante.



    5. Cumpre afastar o fundamento da decisão agravada, de incidência da Súmula n. 280 do Supremo Tribunal Federal, por ser a matéria de natureza constitucional.



    6. O Tribunal de origem declarou a inconstitucionalidade dos incs. II e III do art. 1º, e dos arts. 2º, 3º, 4º, 5º, 7º, 8º e 10 da Lei nº 1.899/2007, do Município de Alagoinhas. Todavia, não reconheceu a inconstitucionalidade dos incs. I e IV do art. 1º daquela lei, da qual consta:



    “Art. 1º - Fica vedada a instalação de Estações de Rádio Base de Telefonia Celular, Micro células para reprodução de sinais de equipamentos afins, nas seguintes situações: 



    I - em bens públicos municipais; (...)



    IV — em situações em que a altura e localização prejudiquem os aspectos paisagísticos e urbanísticos do entorno e da região, depreciando ou desvalorizando os imóveis da circunvizinhança” (fls. 10-11, e-doc. 14).



    No voto condutor do acórdão recorrido, o Desembargador relator assentou:



    “Analisando o art. 1º da Lei nº 1.899/2007, de Alagoinhas, observam-se situações nas quais a norma local veda a instalação das Estações de Rádio-base de Telefonia Celular, Micro células para a reprodução de sinais de equipamentos afins, merecendo salientar que as exigências quanto aos padrões técnicos de telecomunicações envolvem normas federais, sob fiscalização da ANATEL, tal como já destacado alhures. 



    Por isso, os incs. II e III do supramencionado art. 1º se encontram sob normatização específica, cujo controle de operacionalização não se situa na seara municipal, razão pela qual se reconhece a inconstitucionalidade de seu teor.



    Contudo, a vedação à instalação das ERB's sobre bens públicos municipais demonstra situação jurídica distinta, uma vez que não se afigura admissível que uma concessionária de serviço público, ainda que autorizada por agência reguladora federal, possa invadir o patrimônio público local, sem aquiescência do Ente Público, sob pena de afronta ao art. 1º da Constituição da República Federativa do Brasil. 



    De igual sorte, o inciso IV proíbe que se instalem ERB's ‘em situações em que a altura e localização prejudiquem os aspectos paisagísticos e urbanísticos do entorno e da região, depreciando ou desvalorizando os imóveis da circunvizinhança’.



    A esse respeito, pondera-se a existência de interesse local, cuja competência constitucional recai sobre os Municípios, especificamente no que toca ao inc. VII do art. 30 da CF/88, in verbis: (...)



    Por tais razões, não vislumbro a inconstitucionalidade invocada quanto aos incs. I e IV do art. 1º da Lei nº 1.899/2007 do Município de Alagoinhas” (fls. 15-16, e-doc. 14).



    7. Este Supremo Tribunal Federal concluiu ser de competência privativa da União legislar sobre serviços de telecomunicações. Assim, por exemplo:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL 10.995/2001 DE SÃO PAULO. INSTALAÇÃO DE ANTENAS TRANSMISSORAS DE TELEFONIA CELULAR. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. NORMA ESTADUAL EDITADA NO ÂMBITO DA COMPETÊNCIA ESTADUAL DE PROTEÇÃO À SAÚDE. LEI FEDERAL QUE CLARAMENTE REGULAMENTA A MATÉRIA. INCONSTITUCIONALIDADE. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO DIRETA. 1. Nos casos em que a dúvida sobre a competência legislativa recai sobre norma que abrange mais de um tema, deve o intérprete acolher interpretação que não tolha a competência que detêm os entes menores para dispor sobre determinada matéria (presumption against preemption). 2. Porque o federalismo é um instrumento de descentralização política que visa realizar direitos fundamentais, se a lei federal ou estadual claramente indicar, de forma necessária, adequada e razoável, que os efeitos de sua aplicação excluem o poder de complementação que detêm os entes menores (clear statement rule), é possível afastar a presunção de que, no âmbito regional, determinado tema deve ser disciplinado pelo ente maior. 3. A União, no exercício de suas competências (art. 21, XI e art. 22, IV CRFB), editou a Lei 9.472/1997, que, de forma nítida, atribui à Anatel a definição de limites para a tolerância da radiação emitida por antenas transmissoras. 4. A União, por meio da Lei 11.934, fixou limites proporcionalmente adequados à exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos. Precedente. 5. Dessa forma, a presunção de que gozam os entes menores para, nos assuntos de interesse comum e concorrente, legislarem sobre seus respectivos interesses (presumption against preemption) foi nitidamente afastada por norma federal expressa (clear statement rule) 6. É inconstitucional a Lei n. 10.995/2001 do Estado de São Paulo, pois, a pretexto de proteger a saúde da população, disciplinando a instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, adentrou na esfera de competência privativa da União. 7. Ação direta julgada procedente” (ADI n. 3.110, Relator o Ministro Edson Fachin, Plenário, DJe 10.6.2020).



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. OMISSÃO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. NORMAS PARA INSTALAÇÃO E OPERAÇÃO DE ANTENAS TRANSMISSORAS DE ONDAS ELETROMAGNÉTICAS. INVASÃO DA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. 1. Cabem embargos declaratórios para sanar omissão no julgado. 2. No exame da ADI 3110 (Min. EDSON FACHIN, DJ de 10/6/2020), o Plenário desta CORTE julgou inconstitucional lei local que tratava da instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, por invadir a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações, exercida por meio das Leis 9.472/1997 e 11.934/2009. 3. No julgamento do ARE 929.378 AgR (Min. LUIZ FUX, DJ de 4/9/2020), a Primeira Turma assentou que ‘a promoção do adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano, e a proteção do patrimônio histórico-cultural local não autorizam os municípios a dispor sobre matérias que a própria Constituição Federal reserva às competências legislativa e material da União’. 4. Embargos de declaração acolhidos, com efeitos infringentes, de modo a dar provimento ao agravo interno e ao Recurso Extraordinário da TELCOMP, para julgar inteiramente procedente a Ação Direta de Inconstitucionalidade; ficando prejudicados o agravo interno e o recurso extraordinário da Câmara Municipal de São Paulo e de seu Presidente” (RE n. 981.825-AgR-segundo-ED, Redator para o acórdão o Ministro Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 11.12.2020). 



    Transcrevo, ainda, pela similitude com a questão exposta no recurso, o seguinte excerto do voto do Ministro Gilmar Mendes proferido no julgamento do RE n. 939.557-AgR-ED:



    “Com efeito, no julgamento da ação direta de inconstitucionalidade 3110, esta Corte entendeu que são inconstitucionais diplomas locais que, sob o pretexto de regular o uso do território urbano, dispõem sobre a instalação de antenas de telefonia celular, trespassando a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações. Confira-se: (...)



    O mesmo entendimento foi adotado no exame das arguições de descumprimento de preceito fundamental 731 e 732, cujos acórdãos foram assim ementados: (...)



    Como se vê, o Supremo Tribunal Federal tem adotado a linha interpretativa inequívoca no sentido de que a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações alcança inclusive normas para instalação da infraestrutura correspondente, estreitando o âmbito de atuação legiferante de Estados e Municípios. (...)



    A leitura dos fundamentos adotados pelo Tribunal de origem evidencia a congruência com o que assentado por esta Corte em sede de controle concentrado. Ou seja, afastou-se a incidência de norma local que extrapolou o figurino constitucional e alcançou âmbito normativo restrito à União. 



    Saliento, a propósito, que a legislação do Município de São José do Rio Preto pretendeu reger ‘minuciosamente os equipamentos componentes das Estações Rádio-Base e Centrais Telefônicas; impôs vedações à instalação; fixou regras para edificação, uso e ocupação do solo; estabeleceu o procedimento para instalação; disciplinou a instalação em áreas e equipamentos públicos em áreas e construções particulares; regulamentou a fiscalização da instalação e funcionamento e a regularização das estações e centrais já instaladas’. 



    Portanto, o cotejo com os precedentes do Supremo Tribunal Federal acima mencionados revela que a norma municipal atentou contra a estrutura de competências preconizada pela Constituição Federal” (Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Redator para o acórdão, o Ministro Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 9.10.2021).



    Confiram-se, no mesmo sentido, as seguintes decisões monocráticas: Recurso Extraordinário com Agravo n. 1.313.345, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, DJe 27.4.2021; Recurso Extraordinário com Agravo n. 1.313.346, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, DJe 14.4.2021; Recurso Extraordinário com Agravo n. 1.291.356, Relator o Ministro Dias Toffoli, DJe 24.3.2021; e Recurso Extraordinário com Agravo n. 1.301.054, Relatora a Ministra Rosa Weber, DJe 18.12.2020.



    O julgado recorrido divergiu dessa orientação jurisprudencial. 



    8. Pelo exposto, dou provimento ao agravo e parcial provimento ao recurso extraordinário (al. b do inc. V do art. 932 do Código de Processo Civil e § 2º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), para determinar o retorno dos autos ao Tribunal de origem, a fim de que julgue conforme o entendimento deste Supremo Tribunal. Invertidos os ônus de sucumbência. 



    Publique-se.



    Brasília, 1º de setembro de 2023.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora