Tribunal: STF
Processo: RE 1393482
Classe: RE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-03-01
Data de publicação: 2023-03-01

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão da Terceira Turma do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, assim ementado (DOC 5, pp. 12-14):



    “EMENTA: ADMINISTRATIVO. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO. PROPOSITURA NO JUÍZO ESTADUAL. AÇÃO DE RESSARCIMENTO DE VALORES. DESCABIMENTO. HONORÁRIOS DE SUCUMBÊNCIA. APRECIAÇÃO EQUITATIVA. IMPOSSIBILIDADE. 



    1. Trata-se de apelações interpostas contra sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados em ação movida pelo Estado de Alagoas contra a União, objetivando o ressarcimento valores despendidos para aquisição de medicamentos/tratamentos oncológicos, decorrentes de decisão proferida nos autos de processo que tramitou na Justiça Estadual, sem a participação da União. Ao final, condenou-se a parte autora em honorários advocatícios, fixados em R$ 3.000,00 (três mil reais), nos termos do art. 85, § 8º, do CPC.



     2. Na sentença, o juízo de origem afastou a alegação de ilegitimidade passiva, e, em relação ao mérito, entendeu que: a) a estrutura do Sistema Único de Saúde possui critérios estabelecidos e bem delineados acerca do financiamento das ações e atribuições de cada ente. Critérios estes, inclusive, aptos a guiar, no âmbito administrativo, o ressarcimento de um ente que tenha despendido valores além da sua capacidade e/ou atribuição; b) a ordem judicial determinou o fornecimento de medicamento para paciente em tratamento de câncer. Essa informação importa ao julgamento desta ação, porquanto se observa que, na esfera administrativa, já se encontram estabelecidas as atribuições de cada ente público nos casos dessa natureza, bem como existem mecanismos próprios de compensação/ressarcimento dos gastos realizados por um dos entes. É o que se conclui da leitura das normas legais já transcritas acima e da Portaria nº 874/2013, do Ministério da Saúde; c) todos os entes têm responsabilidade comum para fornecer tratamentos e/ou medicamentos para o câncer; d) caso um ente venha a desembolsar recursos que perpassem suas atribuições/competências, será ressarcido na forma administrativa, conforme previsão legal e infralegal; e) não constam nos autos informações suficientes que demonstrem o esgotamento - e sequer a utilização pelo autor - das hipóteses de ressarcimento e/ou complementação de medicamentos e valores já estabelecidos dentro do sistema, como prescreve a Lei do SUS e as normas regulatórias do Ministério da Saúde; f) Observar se ocorreram os pedidos administrativos próprios para ajustamento dos gastos relativos às demandas de saúde entre os entes é indispensável, até para se verificar se houve (ou não), pela via administrativa própria, o ressarcimento dos prejuízos e/ou a compensação dos créditos/débitos, bem como para se aferir os detalhes dessas operações de compra de medicamentos de alto custo e a defesa escorreita do erário público. Sem esses cuidados mínimos, não há que se falar em condenação da União Federal no ressarcimento de valores em processo judicial executivo ulterior, sobretudo quando não participou do processo judicial primevo, que condenou o ente federativo (pelo princípio da solidariedade) a fornecer medicamentos de alto custo a um paciente, sob pena de a União ser instada a reembolsar pedidos de medicamentos de alto valor de cujo processo (judicial ou administrativo) não participou, fato que, além de comprometer o princípio do contraditório e da ampla defesa, poderá dar ensachas inclusive a desleixos na defesa do erário público (pelo ente originariamente demandado) e/ou à possibilidade de se repassar ao ente federativo (que suportou a despesa inicial) valores em duplicidade ou a maior, fazendo com que o sistema de saúde - e toda a sua lógica de descentralização dos serviços, de ordenamento e de ressarcimento das despesas através dos mecanismos, rubricas e procedimentos próprios, e até mesmo a questão da responsabilidade solidária dos entes sejam inobservados na prática, tornando-os letras morta, tudo em prejuízo às burras públicas, o que não se deseja; g) Não se exclui, contudo, a eventualidade da utilização da via judicial para que se concretize possível reembolso/ressarcimento de um ente público que arcou diretamente com altos custos de medicamento e/ou tratamento médico pelo SUS, mas isso somente deve ocorrer se houver, no processo originário, a participação daquele que seria o ente responsável pela cobertura da tecnologia necessária à proteção da saúde do(s) indivíduo(s) necessitado(s), se os meios administrativos próprios não forem suficientes para preencher a lacuna instalada nos orçamentos, em razão de dispêndio financeiro de urgência, por exemplo, e/ou se os mecanismos administrativos/legais de compensações internas e administrativas existentes entre os entes federativos e a União Federal não forem suficientes; h) E tanto isso é verdade que, ao consolidar a tese do Tema 793, o STF indica que a autoridade judicial, diante da necessidade de determinar o cumprimento da obrigação e um possível ressarcimento de um ente para outro, deve observar "os critérios constitucionais de descentralização e hierarquização" e direcionar o cumprimento da obrigação "conforme as regras de repartição de competências"; i) não se pode desconsiderar as políticas públicas estabelecidas pelo legislador e pela Administração e inaugurar um novo modelo de gerência dos recursos do SUS, utilizando-se a via judicial; j) Foi exatamente isso o que o STF quis dizer, quando da fixação da tese mencionada, tanto é que entendeu que o ente responsável pelo ressarcimento deve integrar a lide e conhecer da demanda dos casos concretos, deixando, contudo, clara a questão da possibilidade de ressarcimento administrativo; k) A se deferir a pretensão do autor, corre-se o risco de os Estados e Municípios não mais contestarem os pedidos de medicamentos e/ou tratamentos de alto custo, já que poderiam, de logo, ingressar em juízo requisitando o ressarcimento através de título judicial, com base na interpretação equivocada da decisão do STF, sem que antes houvesse a necessidade de acertamento - prévio, anterior e na esfera administrativa própria - dos valores despendidos, o que não é possível, sob pena de abalar ainda mais os já combalidos cofres públicos e ofender toda a lógica das despesas públicas; l) em matéria de saúde, não há base legal que suporte direito de regresso de um ente federado em face da União, sem que antes sejam utilizados os meios administrativos ou judiciais de reembolso/ressarcimento próprios (Neste último, somente quando a União participar do processo e tiver ciência dos valores e do mérito das ações é que se poderia falar em responsabilização tout court, o que não ocorreu no caso dos autos); m) considerando-se a descentralização do SUS e os critérios do art. 35 da Lei nº 8.080/90, a interferência do Judiciário nessa seara seria ingerência contrária ao princípio constitucional da separação dos poderes, posto que os mecanismos de financiamento (e até de compensação financeira entre os entes) de políticas públicas de saúde já existem e devem ser, caso necessário, movimentados pelos interessados, inicialmente, no âmbito administrativo; n) não cabe ao Judiciário definir e/ou interferir nas políticas de ressarcimento praticadas dentro do SUS. Fazendo-se da maneira como pleiteia o autor, o Poder Judiciário invadiria competência dos demais poderes, criando distorções incompatíveis com a legalidade e com o princípio do contraditório e da mais ampla defesa e desmantelaria a lógica da responsabilidade solidária, vez que os demais entes buscariam, pela via judicial, o ressarcimento de todo e qualquer valor gasto que afetasse seu orçamento, alçando a União à condição de seguradora única e universal da saúde pública; o) caso fosse acolhido o pleito autoral, a procedência da ação inauguraria nova forma de custeio da saúde, criando despesa para a União sem autorização legal, interferindo, consequentemente, nas disposições da Lei Orçamentária, o que não deve ocorrer. 



    3. No seu recurso, o Estado de Alagoas sustenta que: a) os tratamentos oncológicos estão enquadrados como Procedimentos de Alta Complexidade do SIA/SUS e Procedimentos de Alta Complexidade do SIH/SUS, integrantes dos Sistemas de Alta Complexidade Ambulatorial e Hospitalar do Sistema Único de Saúde - SUS, sendo do Ministério da Saúde a responsabilidade pelo financiamento; b) a ausência da União no polo passivo do processo que originou a presente lide, não constitui óbice para a presente ação de ressarcimento; c) No processo que originou a presente lide, além do elevado custo, constata-se que o tratamento lá postulado não está disponível no âmbito do Sistema Único de Saúde - SUS; d) cabe à União Federal a obrigação de suportar o ônus financeiro quando postulada tecnologia não incorporada ao Sistema Único de Saúde SUS. 



    4. Já na apelação da União defende-se que os honorários sucumbenciais não poderiam ter sido fixados por apreciação equitativa, devendo o valor atualizado da causa ser adotado como base de cálculo para a incidência da condenação em honorários. 



    5. Feitas tais considerações, e considerando que não constam nos autos informações suficientes que demonstrem o esgotamento - e sequer a utilização pelo autor - das hipóteses de ressarcimento e/ou complementação de medicamentos e valores já estabelecidos dentro do sistema, como prescreve a Lei do SUS e as normas regulatórias do Ministério da Saúde, tem-se que, em relação ao mérito propriamente dito da demanda, a sentença recorrida está em conformidade com o posicionamento adotado por esta Terceira Turma, em casos semelhantes, apreciados recentemente, inclusive envolvendo as mesmas partes. A esse respeito: PROCESSO: 08098312120204058000, APELAÇÃO CÍVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL CID MARCONI GURGEL DE SOUZA, 3ª TURMA, JULGAMENTO: 16/09/2021; PROCESSO: 08095125320204058000, APELAÇÃO CÍVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL CID MARCONI GURGEL DE SOUZA, 3ª TURMA, JULGAMENTO: 16/09/2021.



     6. No que tange à irresignação da União, é certo que esta Terceira Turma vem entendendo pela aplicabilidade do disposto no art. 85, §8º, do CPC, nas causas referentes à tutela de saúde, por possuir proveito econômico inestimável. No entanto, o caso dos autos se trata de ação de ressarcimento, que não se confunde com os casos em que particulares pleiteiam a concessão de medicamentos ou a realização de tratamento médico. 



    7. Com efeito, o STJ tem entendido que os honorários advocatícios só podem ser fixados com base na equidade de forma subsidiária, quando não for possível o arbitramento pela regra geral ou quando inestimável ou irrisório o valor da causa. Assim, por se tratar de causa em que a Fazenda Pública é parte, o arbitramento dos honorários deve observar o disposto no art. 85, §§3º e 4º, do CPC.



     8. Nesse passo, considerando a baixa complexidade da causa e que o trabalho desenvolvido pelo advogado da parte vencedora está dentro da normalidade, e, em atenção ao princípio da razoabilidade, conclui-se que o arbitramento dos honorários deve observar os percentuais mínimos previstos nos incisos I e II do §3º do art. 85 do CPC, incidentes sobre o valor atualizado da causa (R$ 76.689,08 - setenta e seis mil, seiscentos e oitenta e nove reais e oito centavos), observando-se a regra do §5º desse mesmo disposto legal ("Quando, conforme o caso, a condenação contra a Fazenda Pública ou o benefício econômico obtido pelo vencedor ou o valor da causa for superior ao valor previsto no inciso I do § 3º, a fixação do percentual de honorários deve observar a faixa inicial e, naquilo que a exceder, a faixa subsequente, e assim sucessivamente."). 



    9. Apelação do Estado de Alagoas improvida. Apelação da União provida, para reformar a sentença, fixando os honorários devidos pela parte autora nos percentuais mínimos previstos nos incisos I e II do §3º do art. 85 do CPC, incidentes sobre o valor atualizado da causa.”



    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (eDOC 7).



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos arts. 23, II, e 196 da Constituição Federal.



    Nas razões recursais sustenta-se que (eDOC 8, p. 8): 



    “ (...) ao afastar a necessidade de ressarcimento do ente público responsável pelo fornecimento de medicamento/tratamento, o Egrégio Tribunal Regional Federal da 5ª Região adotou posicionamento que destoa da tese fixada pelo STF, violando, inclusive, dispositivos constitucionais e da legislação aplicável, porquanto nos procedimentos de média e alta complexidade, a União assume posição de garante, definindo políticas públicas e repassando os valores necessários aos Estados e Municípios, que serão responsáveis por realizar o tratamento.”



    Aduz-se que (eDOC 8, p. 20):



     “considerando que se trata de medicamento oncológico, cabe à União Federal a obrigação de ressarcimento dos valores despendidos, sendo autorizada a intervenção do Poder Judiciário para essa finalidade, independentemente de prévia instauração de procedimento administrativo para fins de reembolso/compensação entre os entes federativos.”



    Ao final, requer seja conhecido e provido o presente recurso, a fim de determinar à União o ressarcimento dos valores dispendidos pelo Estado de Alagoas no fornecimento de medicamento/tratamento oncológico (eDOC 20).



    O Tribunal de origem admitiu o recurso extraordinário(eDOC 9).



    É o relatório. Decido. 



    Verifica-se que o Supremo Tribunal Federal, ao analisar o RE-RG 855.178, Rel. Ministro Luiz Fux, DJe 16.03.2015 (Tema 793), reconheceu a existência de repercussão geral e reafirmou a jurisprudência pertinente à controvérsia referente à responsabilidade solidária dos entes federados em matéria de saúde. Na oportunidade, a ementa restou assim redigida:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DIREITO À SAÚDE. TRATAMENTO MÉDICO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. REAFIRMAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA.



    O tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente.”



    Registro que, posteriormente, o Plenário desta Corte, em 23.05.2019, no julgamento dos embargos de declaração no citado RE-RG 855.178, de que fui redator para o acórdão, DJe 16.04.2020, fixou a seguinte tese: 



    “Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro". 



    Eis o teor da ementa de referido julgado:



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. AUSÊNCIA DE OMISSÃO, CONTRADIÇÃO OU OBSCURIDADE. DESENVOLVIMENTO DO PROCEDENTE. POSSIBILIDADE. RESPONSABILIDADE DE SOLIDÁRIA NAS DEMANDAS PRESTACIONAIS NA ÁREA DA SAÚDE. DESPROVIMENTO DOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. 1. É da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que o tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente. 2. A fim de otimizar a compensação entre os entes federados, compete à autoridade judicial, diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, direcionar, caso a caso, o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro. 3. As ações que demandem fornecimento de medicamentos sem registro na ANVISA deverão necessariamente ser proposta em face da União. Precedente específico: RE 657.718, Rel. Min. Alexandre de Moraes. 4. Embargos de declaração desprovidos.” 



    Ante o exposto, determino a remessa dos autos ao Tribunal de origem para adequação ao disposto nos arts. 1.036 e 1.040 do Código de Processo Civil, nos termos do art. 328 do RISTF. 



    Publique-se. 



    Brasília, 1º de março de 2023.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



Documento assinado digitalmente