Tribunal: STF
Processo: RE 1469680
Classe: RE
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-12-13
Data de publicação: 2023-12-13

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão assim ementado:



    “Direito Constitucional e Processual Civil. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Pedido de Declaração de Inconstitucionalidade do artigo 142, §1º, da Lei Orgânica do Município de Caruaru; e, subsidiariamente, de Declaração de Nulidade do TAC - Termo de Ajuste de Conduta - firmado perante o Ministério Público Estadual e homologado judicialmente em sede de ação civil pública com base no citado dispositivo de lei municipal. Arguição de inconstitucionalidade da norma municipal em razão da declaração de inconstitucionalidade do Parágrafo Único do artigo 227 da Constituição Estadual de Pernambuco, proferida pelo STF no julgamento da ADIn/PE nº 1689/97. Requerimento fundado na tese de que o indigitado dispositivo de lei municipal possuiria conduto legislativo fundado em norma constitucional estadual derrogada. Julgamento. Argumentação jurídica repelida. Divergência instaurada. Ação Direta de Inconstitucionalidade fundada nos artigos 61, I e 63, IV, da Constituição do Estado de Pernambuco e no artigo 22 do RITJPE a que se julga totalmente improcedente. Decisão por maioria. 1) Entendimento de que não existe ou subsiste qualquer vinculação entre a referenciada norma municipal e a norma constitucional estadual declarada inconstitucional. 2) Observação de que a previsão orçamentária do Município de Caruaru foi mantida pela legislação local, após o julgamento da ADIn nº 1689, ocorrido em 2003, nos moldes da autonomia municipal assegurada pelo artigo 30, incisos I e III, da CFB e artigo 11 da ADCT. 3) Constatação de que a legislação municipal em confronto veio a ser preservada pelo próprio Município, no âmbito da sua autonomia constitucional e interesse político. 4) Consideração de que não se apresenta cabível a aplicação ao caso da vedação prevista no inciso IV do artigo 167 da CFB, mormente, em razão da legislação municipal vigente não especificar a exclusão da permissibilidade constitucional em relação a fonte da receita orçamentária no cumprimento do §1º do artigo 142 da LOM de Caruaru. 5) Entendimento de que não se deve confundir o conceito de orçamento público, referenciado na legislação municipal, ao de tributo da espécie imposto, especificado na vedação constitucional, a fim de impor, pela via judicial, prejuízo à norma local em face na norma constitucional à vista de que o orçamento municipal não é composto, exclusivamente, da receita formada por impostos. 6) Observação de que o Poder Judiciário no exercício do seu dever constitucional e no alcance de suas prerrogativas deve se encontrar atento, a fim de evitar promover a prestação jurisdicional que venha a abroquelar o interesse político de não assumir, diretamente, responsabilidade sobre alteração legislativa passível de não ser bem recebida pelos eleitores, permitindo, então, que esta venha a ocorrer pela via oblíqua do processo judicial, quando não existe nenhum empecilho à legítima via legislativa. 7) Consideração de que o Fundo Municipal da Criança e do Adolescente de Caruaru - criado pelo Decreto Municipal nº 012/95 - constitui-se, presumidamente, na única despesa abrangida pelo §1º do Artigo 142 da LOM de Caruaru, figurando como fundo institucional, albergado pela Constituição Estadual e pela Constituição Federal, visando a proteção da criança e do adolescente. 8) Inconstitucionalidade da legislação municipal que não se reconhece frente à Constituição Estadual, tampouco em face da Constituição Federal. Pedido improcedente. 9) Pretensão subsidiária. Hipótese de anulação do TAC. Julgamento. Ação judicial de controle concentrado, abstrato, cujo objeto não atende a interesse difuso. Incabimento do pedido. 10) Acompanharam o voto do relator - Desembargador Luiz Carlos de Barros Figueirêdo, os Desembargadores Leopoldo de Arruda Raposo, Jovaldo Nunes Gomes, Jones Figueirêdo, Eduardo Augusto Paurá Peres, Bartolomeu Bueno, Rafael Machado da Cunha Cavalcanti, Eudes dos Prazeres França, Roberto Ferreira Lins e Agenor Ferreira de Lima Filho. 11) Em divergência instaurada nos termos do §3º do artigo 941 do atual CPC; votaram pela declaração de inconstitucionalidade por arrastamento, atração e reverberação normativa, os Desembargadores Jorge Américo Lira, Eurico de Barros Correia Filho e José Fernandes; e, pela inconstitucionalidade parcial, no sentido de afastar a incidência da norma municipal sobre as receitas de impostos, o Desembargador André Oliveira da Silva Guimarães. 12) Ação Direta de Inconstitucionalidade fundada nos artigos 61, I e 63, IV, da Constituição do Estado de Pernambuco e no artigo 22 do RITJPE a que se julga totalmente improcedente. Decisão por maioria.” (documento eletrônico 13, pp. 2-4)



    A recorrente, com fundamento no art. 102, III, a e c, da Constituição, sustenta, em suma, ofensa ao art. 167, IV, da mesma Carta (documento eletrônico 8).



    A pretensão recursal não merece acolhida.



    A recorrente, apesar de afirmar a existência de repercussão geral no recurso extraordinário, não demonstrou as razões pelas quais entende que a questão constitucional aqui versada seria relevante, sob o ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, e que ultrapassaria os interesses subjetivos do processo.  



    De fato, no apelo extremo, houve apenas o desenvolvimento de argumentos genéricos sobre a repercussão geral, sem a devida particularização da matéria em exame e do modo pelo qual ela seria relevante e transcenderia o interesse das partes. Assim, a mera alegação de existência do requisito, desprovida de fundamentação adequada que demonstre seu efetivo preenchimento, não satisfaz a exigência prevista no art. 1.035, § 2°, do Código de Processo Civil. Nesse sentido, transcrevo ementas de julgados de ambas as Turmas desta Suprema Corte:  



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DEMONSTRAÇÃO DA REPERCUSSÃO GERAL DEFICIENTE. REEXAME DE FATOS, PROVAS E CLÁUSULAS CONTRATUAIS. INADMISSIBILIDADE. SÚMULAS 279 E 454 DO STF. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. VIOLAÇÃO INDIRETA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. 1. Os recursos extraordinários somente serão conhecidos e julgados, quando essenciais e relevantes as questões constitucionais a serem analisadas, sendo imprescindível ao recorrente, em sua petição de interposição de recurso, a apresentação formal e motivada da repercussão geral que demonstre, perante o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, a existência de acentuado interesse geral na solução das questões constitucionais discutidas no processo, que transcenda a defesa puramente de interesses subjetivos e particulares. 2. A obrigação do recorrente de apresentar, formal e motivadamente, a repercussão geral que demonstre, sob o ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, a relevância da questão constitucional debatida que ultrapasse os interesses subjetivos da causa, conforme exigência constitucional, legal e regimental (art. 102, § 3º, da CF/88, c/c art. 1.035, § 2º, do Código de Processo Civil de 2015 e art. 327, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), não se confunde com meras invocações, desacompanhadas de sólidos fundamentos e de demonstração dos requisitos no caso concreto, de que (a) o tema controvertido é portador de ampla repercussão e de suma importância para o cenário econômico, político, social ou jurídico; (b) a matéria não interessa única e simplesmente às partes envolvidas na lide; ou, ainda, de que (c) a jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL é incontroversa no tocante à causa debatida, entre outras alegações de igual patamar argumentativo (ARE 691.595-AgR, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, DJe de 25/2/2013; ARE 696.347-AgR-segundo, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Segunda Turma, DJe de 14/2/2013; ARE 696.263-AgR, Rel. Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe de 19/2/2013; AI 717.821-AgR, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA, Segunda Turma, DJe de 13/8/2012). Não havendo demonstração fundamentada da presença de repercussão geral, incabível o seguimento do Recurso Extraordinário. 3. O acórdão recorrido, com base nas provas dos autos e na Lei 8.078/1990, concluiu que a pandemia de Covid-19 ocasionou a redução drástica das atividades da empresa, o que levou ao desequilíbrio contratual entre as partes, suficiente para configurar o caso fortuito e de força maior apto a autorizar revisão do ajuste firmado até a data de 31/12/2020, período hábil para reequilibrar a situação da autora. 4. Assim, para rever esse entendimento seria necessário a revisão das provas e das cláusulas do contrato firmado entre as partes. Incidem, portanto, os óbices das Súmulas 279 (Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário) e 454 (Simples interpretação de cláusulas contratuais não dá lugar a recurso extraordinário), ambas do STF. 5. Em acréscimo, trata-se de matéria situada no contexto normativo infraconstitucional, de forma que as alegadas ofensas à Constituição seriam meramente indiretas (ou mediatas), o que inviabiliza o conhecimento do referido apelo. 6. Agravo Interno a que se nega provimento.” (ARE 1.420.068 AgR/SP, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 20/4/2023 – grifei)  



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DEMONSTRAÇÃO DE REPERCUSSÃO GERAL. ARGUMENTAÇÃO GENÉRICA. FUNDAMENTAÇÃO DEFICIENTE.ADMINISTRATIVO. EX-BOMBEIRO MUNICIPAL. REINTEGRAÇÃO. INCLUSÃO NO QUADRO DA CORPORAÇÃO MILITAR ESTADUAL. ANISTIA. PRESCRIÇÃO. NECESSIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS E DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL PERTINENTE. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 279 E 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO DE FUNDAMENTOS SUFICIENTES DA DECISÃO AGRAVADA. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 283/STF. INOBSERVÂNCIA DO ART. 1.021, § 1°, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL/2015. MAJORAÇÃO DE HONORÁRIOS. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO, COM APLICAÇÃO DE MULTA. I – A mera alegação, nas razões do recurso extraordinário, de existência de repercussão geral das questões constitucionais discutidas, desprovida de fundamentação adequada que demonstre seu efetivo preenchimento, não satisfaz a exigência prevista no art. 1.035, § 2°, do Código de Processo Civil/2015. II – Conforme as Súmulas 279 e 280/STF, é inviável, em recurso extraordinário, o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos e de normas locais. III – É inadmissível o recurso extraordinário quando sua análise implica a revisão da interpretação de legislação infraconstitucional que fundamenta o acórdão recorrido, dado que apenas ofensa direta à Constituição Federal enseja a interposição do apelo extremo. IV – É deficiente a fundamentação do agravo regimental cujas razões não atacam todos os fundamentos suficientes da decisão agravada. Incidência da Súmula 283/STF. V – Consoante o art. 1.021, § 1°, do CPC/2015, o agravante deverá impugnar especificadamente os fundamentos da decisão agravada. VI – Majorada a verba honorária fixada anteriormente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil/2015, observados os limites legais. VII – Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4°, do CPC/2015.” (ARE 1.368.369 AgR/RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 10/5/2022 – grifei).  



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. REPERCUSSÃO GERAL. DEFICIÊNCIA NA FUNDAMENTAÇÃO. ART. 102, § 3º, DA CRFB E 1.035, § 1º, DO CPC. BEM DE FAMÍLIA. EXECUÇÃO. PENHORA. REQUISITOS.  IMÓVEL DE ALTO VALOR. ART. XXII, DA CRFB. OFENSA REFLEXA. SÚMULA 279 DO STF. DESPROVIMENTO DO AGRAVO.  1. Consoante orientação firmada nesta Corte, cabe à parte recorrente demonstrar fundamentadamente a existência de repercussão geral da matéria constitucional em debate no recurso extraordinário, mediante o desenvolvimento de argumentação que, de maneira explícita e clara, revele o ponto em que a matéria veiculada no recurso transcende os limites subjetivos do caso concreto do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico. 2. Revela-se deficiente a fundamentação da existência de repercussão geral de recurso extraordinário baseada em argumentações que, de maneira genérica, afirmam sua existência. 3. Ainda que fosse possível superar tal óbice, verifica-se que o Tribunal de origem decidiu a controvérsia dos autos com apoio na legislação infraconstitucional e nos fatos e provas da causa (Súmula 279 do STF), o que impede o trânsito do apelo extremo. Precedentes do Plenário e de ambas as Turmas desta Corte. 4. Agravo regimental a que se nega provimento.  Inaplicável, ao caso, o art. 85, § 11, do CPC, tendo em vista que não houve condenação em honorários na instância de origem.” (ARE 1.315.190 AgR/PR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 16/3/2023 – grifei)  



    É certo, ainda, que a demonstração fundamentada da existência de repercussão geral das questões constitucionais discutidas também é indispensável nas hipóteses de repercussão geral presumida ou já reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal em outro recurso. Com essa orientação, aponto os seguintes julgados:



    “Ementa: DIREITO ELEITORAL. PRESTAÇÃO DE CONTAS. RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO CPC/2015. AUSÊNCIA DE INDICAÇÃO DOS DISPOSITIVOS CONSTITUCIONAIS SUPOSTAMENTE VIOLADOS. SÚMULA Nº 284 DO STF. DEFICIÊNCIA NA DEMONSTRAÇÃO DA REPERCUSSÃO GERAL. INOBSERVÂNCIA DO ART. 1.035, §§ 1º E 2º, DO CPC/2015. REPERCUSSÃO GERAL PRESUMIDA OU RECONHECIDA EM OUTRO RECURSO NÃO VIABILIZA APELO SEM A PRELIMINAR FUNDAMENTADA DA REPERCUSSÃO GERAL. 1. Ausente a indicação de dispositivo constitucional a amparar a insurgência do recorrente. Incidência da Súmula nº 284/STF. 2. Deficiência na fundamentação, em recurso extraordinário interposto sob a égide do CPC/2015, da existência de repercussão geral da questão constitucional suscitada. Inobservância do art. 1.035, §§ 1º e 2º, do CPC/2015. O preenchimento desse requisito demanda a demonstração, no caso concreto, da existência de questões relevantes do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico que ultrapassem os interesses subjetivos do processo. A afirmação genérica da existência de repercussão geral ou a simples indicação de tema ou precedente desta Suprema Corte são insuficientes para o atendimento do pressuposto.  3. As razões do agravo não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada, principalmente no que se refere à ausência de ofensa a preceito da Constituição da República. 4. Agravo interno conhecido e não provido.” (ARE 1.314.123 AgR/MG, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 26/5/2021 – grifei). 



    “Ementa: SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DEMONSTRAÇÃO DE REPERCUSSÃO GERAL. FUNDAMENTAÇÃO DEFICIENTE. NECESSIDADE DE DEMONSTRAÇÃO FUNDAMENTADA DA EXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL MESMO NAS HIPÓTESES DE REPERCUSSÃO GERAL PRESUMIDA OU JÁ RECONHECIDA PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL EM OUTRO RECURSO. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I – A mera alegação, nas razões do recurso extraordinário, de existência de repercussão geral das questões constitucionais discutidas, desprovida de fundamentação adequada que demonstre seu efetivo preenchimento, não satisfaz a exigência prevista no art. 1.035, § 2°, do Código de Processo Civil/2015. II – A demonstração fundamentada da existência de repercussão geral das questões constitucionais discutidas também é indispensável nas hipóteses de repercussão geral presumida ou já reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal em outro recurso. III – Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 1.385.462 AgR-segundo/RS, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 8/11/2022 – grifei)



    Além disso, o Tribunal de origem assim dirimiu a controvérsia dos autos:



    “Assim, perlustrada a decisão proferida pelo Excelso Pretório, de logo, deve ser observado que, não obstante afastada a vinculação orçamentária prevista no parágrafo único do artigo 227 da Constituição Estadual, à vista de ofensa a autonomia constitucional do ente municipal, de outro lado, tem-se o próprio Município de Caruaru, então no livre exercício exercício da sua autonomia orçamentária - ou seja, de sua livre iniciativa - editou legislação própria, específica, objetivando zelar pela criança e pelo adolescente, com a edição da Lei Municipal nº 3.362 de 31/01/1991, e do Decreto Municipal nº 012/95, dispondo acerca da criação Fundo Municipal da Criança e do Adolescente de Caruaru - FUMDECA; pela qual vem se determinar, entre outros, a previsão de dotação orçamentária no plano anual do município em prol dos infantes. Tal legislação municipal, não faz nenhuma referência ao texto constitucional estadual que foi declarado inconstitucional pela referida ADI, não se constatando, portanto, objetivamente, nenhuma relação de vinculação legislativa desta ulterior ordem municipal à referida norma estadual que veio a ser declarada inconstitucional.



    Nesse sentido, portanto, entender ao contrário, constituiria, sim, uma ofensa à autonomia orçamentária do ente municipal, porque iria vincular aquilo que não se apresenta claramente vinculado, ou seja, iria vincular a legislação municipal à ordem constitucional estadual decaída, quando há, explicitamente, tal vinculação.” (documento eletrônico 4, pp. 7-8)



    Nesse contexto, para divergir do acórdão impugnado, seria necessário o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, o que é vedado pela Súmula 279/STF. Também seria indispensável a análise das normas infraconstitucionais pertinentes, de modo que eventual ofensa à Constituição ocorreria de forma indireta, o que inviabiliza o recurso. Nessa linha, menciono os seguintes julgados desta Suprema Corte:



    “Ementa: Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Direito urbanístico. Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 1.312/06 e Decretos nº 5.390/06 e nº 5.390-A/06 do Município de Parnamirim/RN. Regulamentação de loteamento com circulação fechada e de condomínio horizontal. Ausência de argumentos aptos a modificar o entendimento adotado. Reiteração. Agravo regimental não provido. 1. A solução do presente caso demanda amplo reexame da legislação federal concernente à matéria, notadamente das Leis nºs 6.766/79 e 8.666/93, de modo a caracterizar ofensa meramente reflexa ao texto constitucional, bem como a incursão no conjunto fático-probatório dos autos, medidas incompatíveis com a via extraordinária, ante os comandos das Súmulas nºs 279 e 280 do STF. Precedentes. 2. Os argumentos apresentados pelo agravante são insuficientes para modificar a decisão ora agravada, razão pela qual ela deve ser mantida. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento.” (ARE 1.442.062 AgR/RN, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe 3/11/2023, grifei)



    “Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL QUE TRATA DO PROGRAMA “VISÃO SOLIDÁRIA”. FUNÇÃO DE OPTOMETRISTAS E OUTROS PROFISSIONAIS DE SAÚDE QUE NÃO INVADE A COMPETÊNCIA MÉDICA. SÚMULAS 279 E 280/STF. 1. Hipótese em que – para dissentir das conclusões do Tribunal de origem acerca das especificações legais para a participação dos profissionais de saúde no programa “Visão Solidária” do Município de Marialva/PR – seriam necessárias a análise da legislação infraconstitucional pertinente e a reapreciação de fatos e provas, o que não é cabível nesse momento processual (Súmulas 279 e 280/STF). 2. O Tribunal de origem não julgou válida lei ou ato de governo local contestados em face da Constituição Federal, o que inviabiliza o recurso extraordinário pela alínea c do inciso III do art. 102 da Constituição. Precedentes. 3. Agravo interno a que se nega provimento.” (ARE 1.410.503 AgR/PR, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 1/3/2023, grifei)



    Posto isso, nego provimento ao recurso (art. 932 do CPC). 



    Publique-se.



    Brasília, 13 de dezembro de 2023.



Ministro Cristiano Zanin



Relator