Tribunal: STF
Processo: ADI 6146
Classe: ADI
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-05-03
Data de publicação: 2023-05-03

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. Associação Nacional dos Magistrados da Justiça do Trabalho (Anamatra) ajuizou esta ação direta de inconstitucionalidade contra os arts. 20, 21, 22 e 23 do Decreto-Lei n. 4.657, de 4 de setembro de 1942 (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro – LINDB), inseridos pela Lei federal n. 13.655, de 25 de abril de 2018, a disciplinarem decisão e interpretação nas esferas administrativa, controladora e judicial. Eis o teor dos dispositivos:



    Art. 20. Nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão.



    Parágrafo único. A motivação demonstrará a necessidade e a adequação da medida imposta ou da invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, inclusive em face das possíveis alternativas.



    Art. 21. A decisão que, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, decretar a invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa deverá indicar de modo expresso suas consequências jurídicas e administrativas.



    Parágrafo único. A decisão a que se refere o caput deste artigo deverá, quando for o caso, indicar as condições para que a regularização ocorra de modo proporcional e equânime e sem prejuízo aos interesses gerais, não se podendo impor aos sujeitos atingidos ônus ou perdas que, em função das peculiaridades do caso, sejam anormais ou excessivos.



    Art. 22. Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados.



    § 1º Em decisão sobre regularidade de conduta ou validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, serão consideradas as circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado ou condicionado a ação do agente. 



    § 2º Na aplicação de sanções, serão consideradas a natureza e a gravidade da infração cometida, os danos que dela provierem para a administração pública, as circunstâncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes do agente.



    § 3º As sanções aplicadas ao agente serão levadas em conta na dosimetria das demais sanções de mesma natureza e relativas ao mesmo fato. 



    Art. 23. A decisão administrativa, controladora ou judicial que estabelecer interpretação ou orientação nova sobre norma de conteúdo indeterminado, impondo novo dever ou novo condicionamento de direito, deverá prever regime de transição quando indispensável para que o novo dever ou condicionamento de direito seja cumprido de modo proporcional, equânime e eficiente e sem prejuízo aos interesses gerais.



    Afirma ter legitimidade ativa como entidade de classe de âmbito nacional (CF, art. 103, IX). Menciona a finalidade institucional voltada à defesa dos direitos e interesses dos magistrados trabalhistas.



    Argumenta atribuída aos magistrados, no exercício da jurisdição, a função de prestar consultoria às partes, em violação aos princípios da separação dos poderes, do devido processo legal, da inércia da jurisdição e da proporcionalidade (CF, arts. 2º e 5º, LV). Acresce que o art. 23 impugnado confere ao órgão judicante o papel de legislador positivo.



    Requer seja atribuída interpretação conforme à Constituição às expressões “consequências práticas” (art. 20), “em face das possíveis alternativas” (art. 20, parágrafo único), “suas consequências jurídicas e administrativas” e “condições para que a regularização ocorra de modo proporcional e equânime” (art. 21), bem como aos arts. 22 e 23 da LINDB, inseridos pela Lei n. 13.655/2018. Subsidiariamente, pugna pela declaração de inconstitucionalidade.



    O Presidente da República sustenta a ilegitimidade ativa. Ressalta que os dispositivos objetivam neutralizar fatores de distorção da atividade decisória, conferir maior segurança jurídica e eficiência aos pronunciamentos judiciais, reduzir o subjetivismo inerente aos valores jurídicos abstratos e garantir motivação mais robusta e contextualizada aos atos decisórios, mediante juízo de probabilidade e previsibilidade. Postula o não conhecimento da ação e, no mérito, a improcedência do pedido nela formulado.



    A Câmara dos Deputados informa que o Projeto de Lei n. 7.448/2017, o qual deu origem aos preceitos atacados, levou em conta as disciplinas constitucional e regimental.



    O Senado Federal aponta a ilegitimidade ativa, por ausência de pertinência temática. No mérito, afirma que as normas questionadas visam à observância da proporcionalidade mediante adequada motivação e delimitação, nas decisões proferidas por magistrados, órgãos de controle e autoridades administrativas. Pleiteia a inadmissibilidade da ação e, sucessivamente, a improcedência do pedido.



    O Advogado-Geral da União assevera que o objetivo dos dispositivos em tela é assegurar a atuação responsável, diligente e proporcional das autoridades judiciais, controladoras e administrativas, promovendo-se o incremento da qualidade dos atos decisórios e da condução eficiente das políticas estatais. Manifesta-se pela improcedência do pedido.



    A Procuradoria-Geral da República aduz a ilegitimidade ativa da proponente para impugnar norma que repercute sobre categorias não representadas por ela. Opina pelo não conhecimento da ação e, no mérito, pela improcedência do pedido.



    2. Em que pesem os argumentos lançados na petição inicial, entendo que a ação deve ser inadmitida em virtude da ilegitimidade ativa da Associação Nacional dos Magistrados da Justiça do Trabalho (Anamatra).



    Tenho como encerrado no art. 103 da Constituição de 1988 o rol de legitimados para propor ação direta de inconstitucionalidade, no qual se incluem, por força do inciso IX, as entidades de classe de âmbito nacional, embora careçam de legitimação absoluta, fazendo-se mister a demonstração de representatividade e afinidade temática.



    No âmbito do Supremo, a evolução jurisprudencial relativa à ampliação do acesso ao controle concentrado de constitucionalidade diz respeito à abrangência da expressão “entidade de classe de âmbito nacional”. 



    Ao interpretar o preceito, a Corte concluiu ser necessário, para efeito de enquadramento na previsão constitucional, que as associações: (i) sejam compostas por pessoas naturais ou jurídicas; (ii) representem categorias econômicas e profissionais homogêneas; e (iii) atuem em âmbito nacional, o que implica representação em, pelo menos, nove unidades da Federação, por aplicação analógica do art. 7º, § 1º, da Lei Orgânica dos Partidos Políticos. 



    Portanto, os interesses patrocinados pela organização devem ser homogêneos, relativos a determinada categoria profissional ou empresarial. Ademais, a entidade deve estar apta a integrar, com plena abrangência e de maneira não fragmentária, bloco homogêneo de interesses dos associados (ADI 4.231 AgR, ministro Ricardo Lewandowski, DJe de 25 de setembro de 2014; e ADI 4.313, ministro Roberto Barroso, DJe de 2 de dezembro de 2015).



    Por tal razão, não se afigura legítimo que uma associação representativa de apenas uma parcela das classes atingidas impugne, pela via abstrata da ação direta, norma cuja inconstitucionalidade produziria efeitos erga omnes. É o que se extrai da ADI 4.473 AgR, ministro Dias Toffoli, DJe de 1º de agosto de 2012:



    Agravo regimental em ação direta de inconstitucionalidade. Não conhecimento da ação. Federação Nacional de Entidades de Oficiais Militares Estaduais (FENEME). Ilegitimidade ativa. Impugnação do sistema de previdência dos servidores militares do Estado do Pará. Entidade que não abrange a totalidade dos atuantes dos corpos militares estaduais, compostos de praças e oficiais. Precedentes. Agravo a que se nega provimento.



    Ora, as disposições questionadas nesta ação repercutem sobre a esfera jurídica da integralidade da magistratura nacional – e não só dos magistrados pertencentes à Justiça do Trabalho –, além de refletirem em diversas categorias de autoridades administrativas e de controladoria dotadas de poder decisório.



    Desse modo, eventual procedência do pedido veiculado nesta ação atingirá indistintamente todos os sujeitos compreendidos no universo subjetivo de validade da norma declarada inconstitucional, os quais extrapolam, e muito, o âmbito de representação e interesse da requerente (ADI 3.843, ministro Cezar Peluso, DJe de 10 de abril de 2008; e ADI 5.461 AgR, ministro Luiz Fux, DJe de 9 de setembro de 2019). 



    Conforme dispõe o art. 2º do Estatuto, a Associação Nacional dos Magistrados da Justiça do Trabalho tem por finalidades: 



    I – congregar magistrados do trabalho em torno de interesses comuns;



    II – promover maior aproximação, cooperação e solidariedade entre os associados;



    III – defender e representar os interesses e prerrogativas dos associados perante as autoridades e entidades nacionais e internacionais;



    IV – pugnar pelo crescente prestígio da Justiça do Trabalho.



    Logo, a instituição não representa a totalidade da magistratura nacional. Além disso, a repercussão da alegada inconstitucionalidade não se restringe à esfera jurídica dos magistrados. 



    Observo, a propósito, ter o Supremo assentado que as associações de magistrados não gozam de legitimidade universal para o processo objetivo, nos termos assim resumidos, fazendo-se indispensável a comprovação do elo temático:



    LEGITIMIDADE UNIVERSAL – ASSOCIAÇÃO DE MAGISTRADOS. As associações de magistrados não gozam da legitimidade universal para o processo objetivo, devendo ser demonstrada a pertinência temática. 



    LEGITIMIDADE – EXECUÇÃO CONTRA A FAZENDA – DISCIPLINA – ASSOCIAÇÃO DE MAGISTRADOS. As associações de magistrados não têm legitimidade ativa quanto a processo objetivo a envolver normas relativas à execução contra a Fazenda, porque ausente a pertinência temática.



    (ADI 4.400, Redator do acórdão o ministro Marco Aurélio, DJe de 3 de outubro de 2013)



    No que toca à ausência de representatividade de todos aqueles a cuja esfera jurídica se impõe o ato normativo impugnado, confira-se caso semelhante:



    DIREITO CONSTITUCIONAL. FISCALIZAÇÃO ABSTRATA DE CONSTITUCIONALIDADE. LEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM PARA A INSTAURAÇÃO DO PROCESSO PERANTE O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. INTELIGÊNCIA DO ART. 103, IX, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. ENTIDADE DE CLASSE DE ÂMBITO NACIONAL. INVIABILIDADE DE REPRESENTAÇÃO APENAS PARCIAL DA CATEGORIA. PRECEDENTES DA CORTE. ILEGITIMIDADE ATIVA CONFIGURADA. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. 



    1. A associação classista de âmbito nacional deve representar toda a respectiva categoria para que ostente a legitimidade ativa ad causam para provocar a jurisdição constitucional abstrata (CRFB, art. 103, IX) perante o Supremo Tribunal Federal. Precedentes da Corte: ADI nº 591, Rel. Min. Moreira Alves, DJ de 22.11.1991; ADI nº 353-QO, Rel. Min. Celso de Mello, DJ de 16.04.1993; ADI nº 1.297-MC, Rel. Min. Moreira Alves, DJ de 17.11.1995; ADI nº 1.771, Rel. Min. Moreira Alves, DJ de 03.04.1998; ADI nº 1.574-QO, Rel. Min. Octávio Gallotti, DJ de 27.04.2001; ADI nº 846, Rel. Min. Moreira Alves, DJ de 17.12.1993; ADI nº 809, Rel. Min. Marco Aurélio, DJ de 16.04.1993.



    2. In casu, a ação proposta pela Associação Nacional dos Magistrados Estaduais (ANAMAGES) impugna a Emenda Constitucional nº 62, de 9 de dezembro de 2009, que modificou o regime jurídico dos precatórios devidos pela Fazenda Pública, alterando o art. 100 da Constituição e inserindo o art. 97 no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT). Sem embargo, a ANAMAGES representa tão-só o corpo dos magistrados estaduais, ao passo que a norma aqui impugnada afeta todos os órgãos do Poder Judiciário, independentemente da Justiça ou ramo estrutural a que pertençam.



    3. Ilegitimidade ativa ad causam configurada. Extinção do processo sem resolução do mérito.



    (ADI 4.372, Redator do acórdão o ministro Luiz Fux, DJe de 26 de setembro de 2014)



    Ora, a Anamatra não representa a integralidade daqueles alcançados pela eficácia dos preceitos atacados. Conforme se depreende das razões veiculadas na própria inicial, as demais entidades de classe da magistratura, mesmo provocadas pela requerente, não deliberaram sobre a matéria ou não manifestaram interesse acerca da utilidade da ação. 



    Ao contrário do que alegado na peça primeira, diante de questão tão relevante do ponto de vista da disciplina dos processos de tomada de decisão nos âmbitos judiciário, administrativo e controlador, não se mostra razoável que a presente ação prossiga sob a ótica tão somente dos interesses de parcela de apenas um dos Poderes atingidos pela norma – o Judiciário. 



    Parece-me fundamental que a controvérsia advinda de modificações na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, se for o caso de submissão ao crivo desta Corte, seja discutida de forma ampla e profunda, a partir de provocação que represente os interesses e as perspectivas dos órgãos disciplinados pelas disposições atacadas, considerada não somente a natureza do processo objetivo mas também a finalidade do controle concentrado de constitucionalidade, cuja eficácia vinculante se impõe, inclusive, à Administração Pública.



    3. Do exposto, julgo extinta esta ação direta de inconstitucionalidade, sem resolução do mérito, com fundamento no art. 4º da Lei n. 9.868/1999 c/c o art. 21, § 1º, do Regimento Interno.



    4. Publique-se.



Brasília, 3 de maio de 2023.



Ministro NUNES MARQUES



Relator