Tribunal: STF
Processo: ADI 7391
Classe: ADI
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-08-09
Data de publicação: 2023-08-09

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 18 E ANEXOS II, III E IV DA LEI DISTRITAL N. 5.184/2013. REAJUSTE SALARIAL DE SERVIDORES DA ASSISTÊNCIA SOCIAL DO DISTRITO FEDERAL. ALEGADA OFENSA AO CAPUT E § 1º DO ART. 169 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. OFENSA REFLEXA À CONSTITUIÇÃO. PRECEDENTES. AÇÃO DIRETA NÃO CONHECIDA. 



    Relatório 



    1. Ação direta de inconstitucionalidade, com requerimento de medida cautelar, ajuizada em 23.5.2023, pelo Governador do Distrito Federal, contra o “artigo 18 c/c os Anexos II, III e IV, da Lei distrital nº 5.184, de 23 de setembro de 2013, no que se refere aos reajustes salariais concedidos a partir de 1º de novembro de 2015”. Alega-se contrariedade ao caput e § 1º do art. 169 da Constituição da República.



    2. Tem-se no art. 18 da Lei distrital n. 5.184/2013, pela qual se “dispõe sobre a carreira pública de assistência social do Distrito Federal e dá outras providências”:



    “Art. 18. Os valores dos vencimentos básicos da carreira de que trata esta Lei ficam estabelecidos na forma dos Anexos II, III e IV, observadas as respectivas datas de vigência”.



    Os Anexos II, III e IV Lei distrital n. 5.184/2013 foram juntados às fls. 10-12 do e-doc. 6 e trazem as tabelas de vencimentos dos cargos de especialista em assistência social, técnico em assistência social e auxiliar em assistência social.



    3. O autor sustenta que “o Distrito Federal editou, em 23 de setembro de 2013, a Lei nº 5.184, que, entre outras previsões, concedia reajustes salariais a servidores públicos. Tais reajustes deveriam ser implementados, de forma parcelada, até o mês de novembro de 2015. O processo legislativo que culminou na norma explicitava a ausência de reservas para os aumentos previstos em anos futuros, comprometendo-se a fazê-lo quando oportuno. As leis orçamentárias de 2015 não continham autorização específica (LDO) ou dotação orçamentária para fazer frente à despesa (LOA), a despeito do que dispõem o art. 169, caput, § 1º, I e II, da Constituição Federal” (fl. 3, e-doc. 1).



    Afirma que “esta demanda objetiva o reconhecimento da inconstitucionalidade de dispositivo que concedeu reajuste aos servidores da Carreira Pública de Assistência Social do Distrito Federal em desrespeito às normas veiculadas nos artigos 169, caput, §1º, I e II, da Constituição, matéria já julgada por esse Supremo Tribunal Federal, em sede de Repercussão Geral, RE 905.357, no qual se destacou que, para a concessão de vantagens ou aumento de remuneração aos agentes públicos, exige-se o preenchimento de dois requisitos cumulativos: (I) dotação na Lei Orçamentária Anual e (II) autorização na Lei de Diretrizes Orçamentárias” (fl. 3, e-doc. 1).



    Defende a “distribuição por dependência desta ação ao relator do RE 905.357, no qual o DF foi admitido e colaborou como amicus curiae. (...) No presente processo, temos idêntica questão, pois se requer a declaração de invalidade de previsão legal de reajuste salarial (Lei distrital nº 5.184/13) desacompanhada de específica autorização e provisão nas leis orçamentárias (Leis distritais 5.389/14 e 5.442/14- LDO e LOA), inscrita no art. 169, §1º, CRFB/88”.



    Alega que “a concessão de vantagens ou aumento de remuneração exige compatibilidade com as peças orçamentárias, por meio de autorização específica na LDO e correspondente dotação orçamentária na LOA. Consequentemente, a validade constitucional de leis concessivas de aumentos ou vantagens remuneratórias está condicionada ao critério de responsabilidade fiscal e orçamentária imposto pelo constituinte, no §1º, do art. 169” (fl. 4, e-doc. 1).



    Narra que “[d]a leitura do Projeto de Lei n.º 1607/2013, que deu origem à Lei distrital 5.184/2013, ora impugnada, demonstra que, segundo o então Secretário de Estado de Administração Pública, os reajustes concedidos pela norma configurariam, ao final de 2015, um impacto anual mais de 1 bilhão” (fl. 5, e-doc. 1).



    Realça que “a previsão de impacto financeiro das carreiras inseridas no Projeto de Lei nº 1607/2013 era de mais de 1 bilhão em 2015. Somente foram consignados no orçamento o impacto de 2013, de 184,9 milhões. O restante dependia da devida consignação nas respectivas leis orçamentárias” (fl. 5, e-doc. 1).



    Pondera que “a LDO/2015 previu, para melhorias remuneratórias, apenas R$ 184.925.000,00 (cento e oitenta e quatro milhões de reais) e a LOA/2015 autorizou R$ 107.114.062,00 (cento e sete milhões de reais), valores em muito inferiores àqueles declarados necessários para fazer frente à despesa. Ademais, a LDO para 2015 não continha autorização específica para implementação de reajuste à categoria dos assistentes sociais, como exigido pelo art. 169, § 1º, II, da CF. Só autorizou o reajuste para 4 (quatro) categorias específicas” (fl. 5, e-doc. 1).



    Assevera que “a Lei nº 5.184/2013 violou também a competência da União para ditar as normas sobre limites de gastos com pessoal, o que fez por meio da edição da Lei Complementar nº 101/2000. (...) a incompatibilidade dos termos de uma norma com os padrões da lei de responsabilidade fiscal não se resume a crise de legalidade, mas a uma indevida apropriação da competência da União para dispor, soberanamente, sobre o tema” (fl. 8, e-doc. 1).



    Para demonstrar o fumus boni iuris e o periculum in mora da medida cautelar requerida, argumenta que, “embora a discussão travada já tenha sido decidida nessa Suprema Corte, como exaustivamente demonstramos, a recalcitrância das 2ª e 3ª Turmas Cíveis do TJDFT em seguir a jurisprudência constitucional solidificam o segundo requisito. Ressalte-se aqui que nem mesmo a proposição de IRDR foi capaz de ceifar a discussão, uma vez que o órgão julgador entendeu que a questão já havia sido resolvida no Tema 864, inadmitindo o incidente. 50. O perigo de dano, assim, está revelado não somente na insegurança jurídica presente na manutenção de norma inconstitucional, como na fragilidade orçamentária do Distrito Federal e num desgaste de energia recursal desnecessária, o que torna imperioso que a questão seja decidida com urgência. 51. Além disso, a ausência de previsão orçamentária para pagamento dos valores, o que se justifica pela falta de planejamento quando da aprovação da lei inconstitucional, prolifera demandas individuais e coletivas, que demonstram o caráter atual do estado de inconstitucionalidade e a presença incontestável do periculum in mora. 52. Destaca-se também que, conforme previsão do próprio Projeto de Lei que deu origem à norma, a repercussão dos aumentos salariais em 2015 já ultrapassava a marca de 1 bilhão de reais. Embora a esmagadora maioria das ações promovidas contra o Distrito Federal tenham sido rechaçadas com fundamento no precedente fixado no RE 905357, há demanda coletiva em curso com decisão desfavorável ao DF” (fl. 10, e-doc. 1).



    4. Requer medida cautelar para “(i) suspender a Lei impugnada, nos termos do art. 10, § 3º, da Lei nº 9868/99; (ii) subsidiariamente, sobrestar todos os processos que envolvam a aplicação do dispositivo questionado ou, caso assim não se entenda, (iii) a aplicação do artigo 12, da Lei nº 9868/99” (fl. 10, e-doc. 1).



      5. No mérito, pede “a procedência do pedido, a fim de esta Corte Suprema declare a inconstitucionalidade, com efeitos ex tunc, erga omnes e vinculante, dos artigos 18 c/c os Anexos II, III e IV, da Lei distrital n.º 5.184, de 23 de setembro de 2013, no que se refere aos reajustes salariais concedidos a partir de 1º de novembro de 2015, por violação aos preceitos da Constituição Federal apontados na presente petição inicial, sem prejuízo de outros eventualmente invocados por essa Corte, em virtude da causa de pedir aberta, na presente ação” (fl. 10, e-doc. 1).



    6. Adotei o rito do art. 10 da Lei 9.868/1999 (e-doc. 9).



    7. O Presidente da Câmara Legislativa do Distrito Federal asseverou:



    “A norma impugnada encontra-se em vigor há quase 10 anos, e a justificativa apresentada de decisões judiciais conflitantes de órgãos fracionários do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios, não são suficientes para afastar o ajuizamento tardio, e portanto, a concessão da liminar. O ajuizamento tardio da ação direta de inconstitucionalidade, mesmo quando exista repercussão financeira desautoriza a concessão da medida cautelar pleiteada, e por conseguinte resulta no indeferimento da liminar. Como esposado acima, não basta a plausibilidade jurídica da tese exposta pelo Autor da presente ação para o deferimento da liminar: é imprescindível a demonstração do perigo da demora, que na presente ação não foi apresentado de forma clara e contundente. (...) convém demonstrar a ausência da fumaça do bom direito, no sentido de que, não é possível suspender um pagamento que já foi pago. Como o Autor visa suspender a eficácia de uma norma que concedeu reajuste a determinada categoria profissional sem a prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes (inciso I, do § 1º, do art. 169 da Constituição Federal), no mesmo período em que anuncia e divulga a informação de que já pagou a todos os servidores e ainda pretende conceder aumento salarial. Como as partes devem agir com boa-fé, quando participam do processo (art. 5º do CPC), a Informante acredita num lamentável equívoco no ajuizamento da presente ação direta de inconstitucionalidade. Diante do exposto, pugna-se pelo recebimento destas informações para o fim de que seja negada a medida cautelar pleiteada” (e-doc. 13).



    8. O Advogado-Geral da União manifestou-se nos termos seguintes:



    “Servidor público. Artigo 18 e Anexos II, III e IV, da Lei Distrital nº 5.184, de 23 de setembro de 2013, que ‘dispõe sobre a carreira pública de assistência social do Distrito Federal e dá outras providências’. Pedido de declaração de inconstitucionalidade em relação aos reajustes salariais concedidos a partir de 1º de novembro de 2015. Alegada violação ao artigo 169, caput e § 1º, da Constituição Federal. Preliminar. Parâmetro de controle inaplicável à espécie. Natureza infraconstitucional da controvérsia. Mérito. Insubsistência da alegação de ofensa ao artigo 169 da Constituição da República. A ausência de dotação orçamentária, notadamente na hipótese de última parcela de aumento escalonado, não autoriza a declaração de inconstitucionalidade do diploma normativo hostilizado. Ausência de periculum in mora. Ajuizamento tardio da ação direta de inconstitucionalidade. Precedentes. Manifestação pelo não conhecimento da ação direta e, no mérito, pelo indeferimento do pedido de medida cautelar” (e-doc. 16).



    9. O Procurador-Geral da República manifestou-se pelo não conhecimento da ação, e, no mérito, pela improcedência do pedido:



    “AC¸ÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 18 E ANEXOS II, III E IV DA LEI DISTRITAL 5.184/2013. REAJUSTES REMUNERATÓRIOS A SERVIDORES DAS CARREIRAS DE ESPECIALISTA, TÉCNICO E AUXILIAR EM ASSISTÊNCIA SOCIAL. AUSÊNCIA DE AUTORIZAC¸ÃO ESPECÍFICA E DE DOTAC¸ÃO ORC¸AMENTÁRIA PARA CONCESSÃO DE VANTAGEM FUNCIONAL. NECESSIDADE DE EXAME DE NORMAS INFRACONSTITUCIONAIS. AUSÊNCIA DE PRÉVIA DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA QUE NÃO IMPLICA INCONSTITUCIONALIDADE DA NORMA. IMPEDIMENTO DE APLICAC¸ÃO DA LEI CONCESSIVA DE VANTAGEM OU AUMENTO DE REMUNERAC¸ÃO A SERVIDORES PÚBLICOS NO RESPECTIVO EXERCÍCIO FINANCEIRO. 



    1. A alegação de inconstitucionalidade por falta de dotação orçamentária e consequente desrespeito à lei de diretrizes orçamentárias (CF, art. 169, § 1º, I e II) exige prévio confronto com normas infraconstitucionais, circunstância que caracteriza mera crise de legalidade e não de constitucionalidade. Precedentes. 



    2. A ausência de prévia dotação orçamentária para fazer frente a despesas previstas em lei estadual ou distrital que versa sobre a concessão de vantagens ou reajustes remuneratórios a servidores públicos afasta a aplicação da norma no exercício financeiro respectivo, mas não acarreta sua inconstitucionalidade por ofensa ao art. 169, § 1º, I, da Constituição Federal. 



    — Parecer pelo não conhecimento da ação direta ou, desde logo, pela improcedência do pedido” (e-doc. 31).



    10. O Sindicato dos Servidores e Empregados da Assistência Social e Cultural do Governo do Distrito Federal - Sindsasc foi admitido como amicus curiae (e-doc. 29). 



    11. Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO. 



    12. A análise do processo revela impossibilidade jurídica de conhecimento da presente ação.



    13. Como relatado, sustenta o autor que teria a norma impugnada, “em desrespeito às normas veiculadas nos artigos 169, caput, §1º, I e II, da Constituição, matéria já julgada por esse Supremo Tribunal Federal, em sede de Repercussão Geral, RE 905.357”, concedido aumento de remuneração aos servidores da Assistência Social do Distrito Federal, sem prévia dotação na Lei Orçamentária Anual e autorização na Lei de Diretrizes Orçamentárias, e em contrariedade aos requisitos do art. 21 da Lei Complementar n. 101/2000, na qual se estabelecem normas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal.



    14. A questão relativa ao controle de constitucionalidade de atos normativos que concedem vantagens remuneratórias a servidores, utilizando-se como parâmetro de constitucionalidade o § 1º do art. 169 da Constituição, não é nova neste Supremo Tribunal Federal. 



    A jurisprudência prevalecente neste Supremo Tribunal firmou-se no sentido de que o descumprimento do § 1º do art. 169 da Constituição fundamenta o controle abstrato de constitucionalidade se não se tiver, prévia e necessariamente, de se fazer a análise de provas e normas infraconstitucionais, como se dá na espécie. Nos casos em que a ausência de dotação orçamentária prévia se ponha no plano da ineficácia da norma, por impedir a aplicação da legislação que determine aumento de despesa no respectivo exercício financeiro, não há fundamento para a declaração de inconstitucionalidade das normas em controle abstrato da norma.



    Nesse sentido, no recente julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 6.091, de relatoria do Ministro Dias Toffoli, o Plenário deste Supremo Tribunal Federal, por unanimidade, não conheceu da ação quanto à alegada ofensa de norma estadual por contrariedade ao § 1º do art. 169 da Constituição. 



    Naquele julgado, pelo voto condutor do Ministro Relator assentou-se que “a jurisprudência desta Corte firmou-se no sentido de que eventual descumprimento do disposto no art. 169, § 1º, da CF não interfere no plano de validade da norma de modo a ensejar a sua inconstitucionalidade, mas apenas em sua ineficácia. Ou seja, a ausência de prévia dotação orçamentária ou de autorização específica apenas impede a sua aplicabilidade no respectivo exercício financeiro. (...) Demais disso, não é possível, nesta ação direta de inconstitucionalidade, proceder o exame fático e/ou realizar o contraste entre a lei impugnada e a legislação orçamentária do Estado de Roraima de forma a apurar se houve dotação do orçamento suficiente para cobrir as despesas decorrentes da concessão das vantagens pecuniárias constantes nos dispositivos impugnados. Esse cotejo não é possível em sede de controle concentrado de constitucionalidade porque exige análise casuística e documental orçamentária do Estado, incompatível com o juízo que ora se faz” (DJe 28.6.2023).



    A ementa daquela Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 6.091 foi assim redigida:



    “EMENTA: Ação direta de inconstitucionalidade. Artigos 3º; 8º; 13; 16; 17; 23; 27; 30; 36 e 37 da Lei nº 1.030/2016, do Estado de Roraima, que alteraram dispositivos da Lei estadual nº 892/2013, a qual dispõe sobre o Plano de Cargos, Carreiras e Remunerações dos Servidores da Educação Básica do Estado de Roraima. Processo Legislativo. Lei de iniciativa reservada ao Poder Executivo. Emenda Parlamentar sem estreita relação de pertinência com o objeto do Projeto encaminhado pelo Executivo. Aumento de despesas. Vício de iniciativa. Inconstitucionalidade formal. Não conhecimento da ação direta quanto à suposta violação do artigo 169, § 1º, I, da Constituição Federal. Usurpação de competência da União para legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional (violação ao artigo 22, XXIV, da CF). Conhecimento parcial da ação e, na parte conhecida, julgado procedente o pedido. Modulação dos efeitos da decisão. 1. Na linha dos precedentes desta Suprema Corte ‘conflita com a Constituição Federal introduzir, em projeto de iniciativa de outro Poder, alteração a implicar aumento de despesas – artigo 63, inciso I, da Lei Maior’ (ADI 4759, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe de 29.10.2018). 2. A jurisprudência desta Corte firmou-se no sentido de que eventual descumprimento do disposto no art. 169, § 1º, da CF (ausência de dotação orçamentária prévia) não interfere no plano de validade da norma de modo a ensejar a sua inconstitucionalidade, mas apenas em sua ineficácia, o que acarreta o não conhecimento da ação direta no tocante a este ponto. Precedentes. 3. Consoante iterativos julgados do STF, ‘a questão afeta à internalização de títulos acadêmicos de mestrado e doutorado expedidos por instituições de ensino superior estrangeiras compõe interesse geral e demanda tratamento uniforme em todo o Estado brasileiro, pelo que deve ser regulamentada por normas de caráter nacional’ (ADI nº 5168, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe de 23/08/2017), razão pela qual o artigo 27 da Lei nº 1030/2016 do Estado de Roraima padece de inconstitucionalidade por usurpação da competência privativa da União para legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional (art. 22, inc. XXIV, da Constituição da República). 4. Em homenagem aos princípios da segurança jurídica, da boa-fé objetiva e da proteção da confiança, considerando que das normas ora impugnadas decorreu a percepção de verbas de natureza alimentar por servidores públicos da educação básica no Estado de Roraima, durante significativo lapso temporal, imperiosa a modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade, nos termos do art. 27 da Lei nº 9.868, de 1999. Precedentes. 5. Ação direta de inconstitucionalidade parcialmente conhecida e, na parte conhecida, julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade formal dos artigos 3º; 8º; 16 (inclusão do §4º ao art. 41 da Lei nº 892/2013); 17 (inclusão do §5º do art. 41-A da Lei nº 892/2013); 23; 27; 30; 36 (inclusão do §2º ao art. 112 da Lei 892/2013) e 37, da Lei 1.030/2016, do Estado de Roraima, com efeitos ex nunc a contar da data da publicação da ata do julgamento” (ADI n. 6.091, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJe 28.6.2023).



    Também no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 6.118, o Plenário deste Supremo Tribunal, por maioria, não conheceu da alegação de contrariedade ao § 1º do art. 169 da Constituição em situação análoga à questão posta na presente ação direta: 



    “Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO FINANCEIRO. LEI Nº 1.238, DE 22 DE JANEIRO DE 2018, DO ESTADO DE RORAIMA. PLANO DE CARGOS, CARREIRAS E REMUNERAÇÕES DOS SERVIDORES DA AGÊNCIA DE DEFESA AGROPECUÁRIA. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTIGOS 169, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, E 113 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS – ADCT. A AUSÊNCIA DE PRÉVIA DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA NÃO IMPLICA INCONSTITUCIONALIDADE. IMPEDIMENTO DE APLICAÇÃO DA LEI CONCESSIVA DE VANTAGEM OU AUMENTO DE REMUNERAÇÃO A SERVIDORES PÚBLICOS NO RESPECTIVO EXERCÍCIO FINANCEIRO. NÃO CONHECIMENTO DA AÇÃO DIRETA QUANTO À SUPOSTA VIOLAÇÃO DO ARTIGO 169, § 1º, DA CRFB. O ARTIGO 113 DO ADCT DIRIGE-SE A TODOS OS ENTES FEDERATIVOS. AUSÊNCIA DE ESTIMATIVA DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO DA LEI IMPUGNADA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. CONHECIMENTO PARCIAL DA AÇÃO E, NA PARTE CONHECIDA, JULGADO PROCEDENTE O PEDIDO. MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO. 1. A jurisprudência desta Casa firmou-se no sentido de que a ausência de dotação orçamentária prévia apenas impede a aplicação da legislação que implique aumento de despesa no respectivo exercício financeiro, sem que disso decorra a declaração de sua inconstitucionalidade. Precedentes. Ação direta não conhecida quanto à suposta violação do artigo 169, § 1º, da Constituição Federal. 2. O artigo 113 do ADCT estende-se a todos os entes federativos. Precedentes. 3. A normas impugnadas tratam de Plano de Cargos, Carreiras e Remuneração dos Servidores da Agência de Defesa Agropecuária do Estado de Roraima’, instituindo mobilidade na carreira, prevendo cargos de provimento efetivo e em comissão, remuneração para o regime de plantão, progressão horizontal e vertical, concessão de adicionais de interiorização, de qualificação, de fiscalização e de penosidade, além de fixar o vencimento básico, e normas conexas à sua efetivação. A lei, porém, não foi instruída com a devida estimativa do seu impacto financeiro e orçamentário. 4. Considerando que a norma produziu efeitos e permitiu o pagamento de verbas de natureza alimentar e considerando a dúvida inicial quanto ao alcance da norma da Constituição Federal, presentes os requisitos do art. 27 da Lei nº 9.868/99, de modo que, a fim de preservar a segurança jurídica, propõe-se a modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade a partir da data da publicação da ata do presente julgamento. 5. Ação direta parcialmente conhecida e, na parte conhecida, pedido julgado procedente, a fim de declarar inconstitucionais os artigos 4º, incisos II e IV; 6º, parágrafo único; 8º; 10 a 13; 19 a 21; 26; 28 a 30; 32 a 34; 36; 37; 39 a 49; 55 a 57; e os Anexos I a III, todos da Lei nº 1.238, de 22 de janeiro de 2018, do Estado de Roraima, com efeitos ex nunc” (ADI n. 6.118, Relator o Ministro Edson Fachin, Plenário, DJe 6.10.2021).



    No mesmo sentido, este Supremo Tribunal Federal assentou que o exame de alegada contrariedade de norma ao § 1º do art. 169 da Constituição da República é inadmissível pela via do controle abstrato de constitucionalidade. Confira-se: 



    “Ação direta de inconstitucionalidade. Leis federais 11.169/2005 e 11.170/2005, que alteram a remuneração dos servidores públicos integrantes dos Quadros de Pessoal da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. Alegações de (...) inobservância da exigência de prévia dotação orçamentária (art. 169, § 1º, da CF). (...) A ausência de dotação orçamentária prévia em legislação específica não autoriza a declaração de inconstitucionalidade da lei, impedindo tão somente a sua aplicação naquele exercício financeiro. Ação direta não conhecida pelo argumento da violação do art. 169, § 1º, da Carta Magna” (ADI n. 3.599, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJ 14.9.2007 - grifos nossos).



    No voto proferido na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 3.599, o Ministro Gilmar Mendes discorreu sobre o histórico dos precedentes sobre o tema, apontando desde o julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1.292, DJ 15.9.95, em sequência da ADI n. 1.585, DJ 3.4.98, da ADI n. 2.339, DJ 1.6.2001, e da ADI n. 2.343, DJ 13.6.2003, pela impossibilidade de exame de norma questionada com o caput do art. 169 da Constituição, sem apreciação de matéria de fato, a evidenciar a inviabilidade de ação direta de inconstitucionalidade. Tem-se nas ementas daqueles julgados:



    “EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR Nº 33 DE 7 DE DEZEMBRO DE 1994, DO ESTADO DE MATO GROSSO. ALEGADA INCOMPATIBILIDADE COM O ART. 169, CAPUT, PARAGRAFO ÚNICO E INCISOS, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSÃO DE SUA VIGENCIA. Impossibilidade do confronto da norma em apreço com o caput do art. 169 da Constituição, sem apreciação de matéria de fato, circunstancia bastante para inviabilizar, nesse ponto, a ação direta de inconstitucionalidade. De outra parte, a ausência de autorização especifica, na lei de diretrizes orçamentarias, de despesa alusiva a nova vantagem funcional, não acarreta a inconstitucionalidade da lei que a instituiu, face a norma do art. 169, paragrafo único, inc. II, da CF, impedindo tão-somente a sua aplicação. Ação declaratória de inconstitucionalidade não conhecida” (ADI n. 1.292 MC, Relator o Ministro Ilmar Galvão, Plenário, DJ 15.9.1995).



    “EMENTA: I. Despesas de pessoal: limite de fixação delegada pela Constituição à lei complementar (CF, art. 169), o que reduz sua eventual superação à questão de ilegalidade e só mediata ou reflexamente de inconstitucionalidade, a cuja verificação não se presta a ação direta; existência, ademais, no ponto, de controvérsia de fato para cujo deslinde igualmente é inadequada a via do controle abstrato de constitucionalidade. II. Despesas de pessoal: aumento subordinado à existência de dotação orçamentária suficiente e de autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias (CF, art. 169, parág. único, I e II): além de a sua verificação em concreto depender da solução de controvérsia de fato sobre a suficiência da dotação orçamentária e da interpretação da LDO, inclina-se a jurisprudência no STF no sentido de que a inobservância por determinada lei das mencionadas restrições constitucionais não induz à sua inconstitucionalidade, impedindo apenas a sua execução no exercício financeiro respectivo: precedentes” (ADI n. 1.585, Relator o Ministro Sepúvelda Pertence, Plenário, DJ 3.4.1998).



    “EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR Nº 191, DE 18 DE ABRIL DE 2000, DO ESTADO DE SANTA CATARINA. ALEGADA VIOLAÇÃO AO DISPOSTO NO ART. 169, CAPUT E § 1º, II, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. Controvérsia insuscetível de análise em controle abstrato de constitucionalidade, posto envolver o exame de normas infraconstitucionais (Lei Complementar nº 101/2000) e de elementos fáticos (existência da prévia autorização a que se refere o mencionado inciso II do § 1º do art. 169 do texto constitucional). Ação direta não conhecida” (ADI n. 2.339, Relator o Ministro Ilmar Galvão, Plenário, DJ 1º.6.2001).



    “EMENTA: CONSTITUCIONAL. LC Nº 192/2000, DO ESTADO DE SANTA CATARINA. CRIAÇÃO DE CARGOS DE JUÍZES SUBSTITUTOS E DE ASSESSORES PARA ASSUNTOS ESPECÍFICOS. PREVISÃO DE SUA ADEQUAÇÃO AO PERCENTUAL ORÇAMENTÁRIO DESTINADO AO PODER JUDICIÁRIO PELA LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIOS. NECESSIDADE DE ANÁLISE DE SUA INCONSTITUCIONALIDADE EM FACE DA LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS, FUNDAMENTAÇÃO INADMISSÍVEL EM FACE DE AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. AÇÃO NÃO CONHECIDA” (ADI n. 2.343, Relator o Ministro Nelson Jobim, Plenário, DJ 13.6.2003).



    Ainda, no mesmo sentido, por exemplo: 



    “ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. LEI 10.076/96, DO ESTADO DE SANTA CATARINA. ART. 1º. ABOLIÇÃO DOS EFEITOS DE SANÇÕES DISCIPLINARES APLICADAS A SERVIDORES ESTADUAIS. REGIME JURÍDICO FUNCIONAL. MATÉRIA SUJEITA A RESERVA DE INICIATIVA LEGISLATIVA. NORMAS DE APLICAÇÃO OBRIGATÓRIA AOS ESTADOSMEMBROS. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL DE LEI DECORRENTE DE INICIATIVA PARLAMENTAR. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA RESERVA ADMINISTRATIVA. ART. 2º. DEFINIÇÃO DE CRIME DE RESPONSABILIDADE. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. SÚMULA 722/STF. 1. A ação direta não comporta conhecimento quanto à alegada violação ao art. 169 da CF, por ausência de dotação orçamentária e de compatibilidade com a lei de diretrizes, porque a solução dessa questão exige o confronto com padrões normativos estranhos ao texto constitucional, além da elucidação de fatos controvertidos. Precedentes. (...) 4. O sistema de repartição de poderes traçado na Constituição Federal não admite que um ato de sancionamento disciplinar, exercido dentro dos parâmetros de juridicidade contidos nos estatutos funcionais civis e militares, venha a ser reformado por um juízo de mera conveniência política emanado do Poder Legislativo. 5. É inconstitucional o art. 2º da lei catarinense, porque estabeleceu conduta típica configuradora de crime de responsabilidade, usurpando competência atribuída exclusivamente à União pelos arts. 22, I, e 85, § único, da Constituição Federal, contrariando a Súmula 722 do STF. 6. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente” (ADI n. 1440, Relator o Ministro Teori Zavascki, Plenário, DJe 6.11.2014).



    15. Anote-se que, embora o autor da presente ação tenha mencionado o julgamento do Agravo Regimental na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 6.0801, pelo qual este Supremo Tribunal, por maioria, admitiu a utilização do parâmetro do § 1º do art. 169 da Constituição para exame de norma que concedeu vantagem remuneratória, em julgados mais recentes e posteriores a esse2, este Supremo Tribunal reafirmou sua jurisprudência para não conhecer de ações em que se alega-se a falta de prévia dotação na Lei Orçamentária Anual e autorização na Lei de Diretrizes Orçamentárias.



    16. Conclui-se, assim, nos termos da reiterada jurisprudência deste Supremo Tribunal, que para apurar-se a alegada insuficiência orçamentária é indispensável proceder-se ao exame da lei impugnada e da legislação orçamentária pertinente, o que não pode ser realizado em ação direta de inconstitucionalidade porque dependente da verificação prévia de documentos probatórios e normas infraconstitucionais.



    17. Ademais, o entendimento desse Supremo Tribunal Federal no julgamento de repercussão geral no Recurso Extraordinário n. 605.357, pelo qual foi foi fixada a tese que determina que a “revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos depende, cumulativamente, de dotação na Lei Orçamentária Anual e de previsão na Lei de Diretrizes Orçamentárias”, foi firmado em sede de controle difuso de constitucionalidade e decorre de caso que tratava de pedido de revisão geral anual pretendida pelo servidor público, quadro diverso do que posto nesta ação.



    Na espécie, cuida-se de aumento escalonado concedido pela Lei distrital n. 5.184/2013 para os anos de 2013, 2014 e 2015, sendo que o pedido de reconhecimento da alegada inconstitucionalidade abrange apenas a última dessas parcelas.



    Nessa linha, o autor, e