Tribunal: STF
Processo: Rcl 58068
Classe: Rcl
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-02-28
Data de publicação: 2023-02-28

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO

RECLAMAÇÃO. ADPF Nº 828/DF.  DIREITO À MORADIA. REINTEGRAÇÃO DE POSSE. OCUPAÇÃO DE LOTEAMENTO POSTERIOR A 31/03/2021.  SUSPENSÃO DE REMOÇÃO POR DECISÕES PROFERIDAS NA ADPF Nº 828/DF: INAPLICABILIDADE DO REGIME DE TRANSIÇÃO. IDENTIDADE MATERIAL EM RELAÇÃO AO PARADIGMA: AUSÊNCIA. NEGATIVA DE SEGUIMENTO. PEDIDO LIMINAR PREJUDICADO. 

 1.	Trata-se de reclamação constitucional, com pedido liminar, formalizada pela Frente Nacional de Luta Campo e Cidade (FNL), em face de decisão proferida pela 37ª Câmara de Direito Privado do  Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, no Agravo de Instrumento nº 2019373-80.2023.8.26.0000 (processo de referência nº 1000227-21.2023.8.26.0663), mediante a qual teria sido contrariado o que decidido na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 828/DF.

 2.	A reclamante narra que, na origem, figura no polo passivo da ação de reintegração de posse ajuizada por Edman Martins e Suely Martins de Andrade, alegados proprietários de imóvel localizado no bairro Capoavinha em Votorantim,  ocupado por dezenas de famílias.

 3.	Relata que o juízo de primeira instância, a saber, a 2ª Vara Cível do Foro de Votorantim/SP, determinou que a reintegração  fosse realizada de maneira não forçada e que incluísse a apresentação de um plano para realocação das famílias, em consonância com o que decidido na ADPF nº 828/DF.

 4.	Informa que a Prefeitura do Município de Votorantim/SP  insurgiu-se contra esta decisão, interpondo agravo de instrumento, em cujo julgamento o Município foi desobrigado a tomar as medidas de transição.

 5.	Requer seja deferida a tutela de urgência  para suspender os efeitos da decisão reclamada. No mérito, seja confirmada a decisão e determinada a observância do regime de transição previsto na ADPF nº 828/DF, em especial, a realização de audiência de conciliação.

É o relatório.

Decido.

 6.	A reclamação, inicialmente concebida como construção jurisprudencial, reveste-se de natureza constitucional, tendo como finalidades a preservação da competência do Supremo Tribunal Federal, a garantia da autoridade de suas decisões (art. 102, inc. I, al. “l”, da CRFB), bem como a observância de enunciado da Súmula Vinculante do STF (art. 103-A, § 3º, da CRFB). 

 7.	Em sede  infraconstitucional, encontra regulação nos arts. 988 a 993 do Código de Processo Civil e, especificamente no âmbito do Supremo Tribunal Federal, nos arts. 156 a 162 do respectivo Regimento Interno.

 8.	No caso em tela, a alegação da reclamante é de que a ordem de reintegração de posse exarada no processo de origem estaria afrontando o que decidido pelo Supremo Tribunal Federal no bojo da ADPF nº 828/DF, especificamente o firmado na Quarta Tutela Provisória Incidental, referendada pelo Plenário deste Supremo.

 9.	Importante rememorar as decisões proferidas na ADPF nº 828/DF, para que seja compreendido integralmente o conteúdo, as balizas e os limites daquela ação de controle concentrado, haja vista a necessidade de se averiguar a necessária aderência estrita.

 10.	Transcrevo, por oportuno, a ementa e a conclusão da primeira decisão, j. 04/06/2021, p. 07/06/2021. Confira-se:

“Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E CIVIL. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. TUTELA DO DIREITO À MORADIA E À SAÚDE DE PESSOAS VULNERÁVEIS NO CONTEXTO DA PANDEMIA DA COVID-19. MEDIDA CAUTELAR PARCIALMENTE DEFERIDA.
(...)
VII. Conclusão
1. Ante o quadro, defiro parcialmente a medida cautelar para:
i) com relação a ocupações anteriores à pandemia: suspender pelo prazo de 6 (seis) meses, a contar da presente decisão, medidas administrativas ou judiciais que resultem em despejos, desocupações, remoções forçadas ou reintegrações de posse de natureza coletiva em imóveis que sirvam de moradia ou que representem área produtiva pelo trabalho individual ou familiar de populações vulneráveis, nos casos de ocupações anteriores a 20 de março de 2020, quando do início da vigência do estado de calamidade pública (Decreto Legislativo nº 6/2020);
ii) com relação a ocupações posteriores à pandemia: com relação às ocupações ocorridas após o marco temporal de 20 de março de 2020, referido acima, que sirvam de moradia para populações vulneráveis, o Poder Público poderá atuar a fim de evitar a sua consolidação, desde que as pessoas sejam levadas para abrigos públicos ou que de outra forma se assegure a elas moradia adequada; e
iii) com relação ao despejo liminar: suspender pelo prazo de 6 (seis) meses, a contar da presente decisão, a possibilidade de concessão de despejo liminar sumário, sem a audiência da parte contrária (art. 59, § 1º, da Lei nº 8.425/1991), nos casos de locações residenciais em que o locatário seja pessoa vulnerável, mantida a possibilidade da ação de despejo por falta de pagamento, com observância do rito normal e contraditório. (...).” (grifos nossos).

 11.	Posteriormente, em decisão, j. 1º/12/2021, p. 03/12/2021, o e. Relator, Ministro Roberto Barroso, apreciando pedido de tutela provisória incidental, fez referência à superveniente Lei nº 14.216, de 2021, e deferiu a extensão temporal da medida cautelar supracitada, nos seguintes termos:

“Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E CIVIL. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL DIREITO À MORADIA E À SAÚDE DE PESSOAS VULNERÁVEIS NO CONTEXTO DA PANDEMIA DA COVID-19. PRORROGAÇÃO DA MEDIDA CAUTELAR ANTERIORMENTE DEFERIDA.
1. Pedido de extensão da medida cautelar anteriormente deferida, pelo prazo de um ano, a fim de que se mantenha a suspensão de desocupações coletivas e despejos enquanto perdurarem os efeitos da crise sanitária da COVID-19.
2. Após a concessão da medida cautelar, foi editada a Lei nº 14.216/2021, que determinou a suspensão das ordens de desocupação e despejo até 31.12.2021. A lei foi mais favorável às populações vulneráveis na maior parte de sua disciplina, exceto na parte em que restringe seu âmbito de incidência a áreas urbanas.
3. Tendo em vista a superveniência da lei, os critérios legais devem prevalecer sobre os termos da medida cautelar, na parte em que ela prevê critérios mais favoráveis para pessoas em situação de vulnerabilidade.
4. No tocante aos imóveis situados em áreas rurais, há uma omissão inconstitucional por parte do legislador, tendo em vista que não há critério razoável para proteger aqueles que estão em área urbana e deixar de proteger quem se encontra em área rural. Por isso, nessa parte, prorrogo a vigência da medida cautelar até 31.03.2022 e determino que a suspensão das ordens de desocupação e despejo devem seguir os parâmetros fixados na Lei nº 14.216/2021.
5. Faço apelo ao legislador, a fim de que prorrogue a vigência do prazo de suspensão das ordens de desocupação e despejo por, no mínimo, mais três meses, a contar do prazo fixado na Lei nº 14.216/2021, tendo em vista que os efeitos da pandemia ainda persistem.
6. Caso não venha a ser deliberada a prorrogação pelo Congresso Nacional ou até que isso ocorra, concedo a medida cautelar incidental, a fim de que a suspensão determinada na Lei nº 14.216/2021 siga vigente até 31.03.2022.” (grifos nossos).

 12.	Em Sessão Virtual iniciada em 05/04/2022, o Plenário do Supremo Tribunal Federal referendou a medida cautelar incidental, nos seguintes termos:

“(...) (i) Mantenho a extensão, para as áreas rurais, da suspensão temporária de desocupações e despejos, de acordo com os critérios previstos na Lei nº 14.216/2021, até o prazo de 30 de junho de 2022; 
(ii) Faço apelo ao legislador, a fim de que delibere sobre meios que possam minimizar os impactos habitacionais e humanitários eventualmente decorrentes de reintegrações de posse após esgotado o prazo de prorrogação concedido; 
(iii) Concedo parcialmente a medida cautelar, a fim de que os direitos assegurados pela Lei nº 14.216/2021, para as áreas urbanas e rurais, sigam vigentes até 30 de junho de 2022 (...).”

 13.	Em 30/06/2022, o prazo foi novamente ampliado por meio de decisão liminar parcialmente deferida, ad referendum, pelo Relator, de modo a manter “a suspensão temporária de desocupações e despejos, inclusive para as áreas rurais, de acordo com os critérios previstos na Lei nº 14.216/2021, até 31 de outubro de 2022”. Na ocasião, foi feito novo apelo ao legislador para estabelecer um regime de transição após o prazo de prorrogação para evitar o incremento expressivo do número de desabrigados e minimizar os impactos habitacionais e humanitários decorrentes de reintegrações de posse.

 14.	Decorrido finalmente o prazo, novamente se manifestou o Ministro Relator, deferindo a Quarta Tutela Provisória Incidental. O Plenário do STF referendou essa decisão em sessão virtual extraordinária encerrada em 02/12/2022. O julgamento recebeu a seguinte ementa:

“Direito constitucional e civil. Arguição de descumprimento de preceito fundamental. Direito à moradia e à saúde de pessoas vulneráveis no contexto da pandemia da COVID-19. Regime de transição. Referendo da tutela provisória incidental. 1. Pedido de extensão da medida cautelar anteriormente deferida, a fim de que se mantenha a suspensão de desocupações coletivas e despejos enquanto perdurarem os efeitos da crise sanitária da COVID-19. 2. Alteração do cenário epidemiológico no Brasil e arrefecimento dos efeitos da pandemia, notadamente com (i) a redução do número de casos diários e de mortes pela doença, (ii) o aumento exponencial da cobertura vacinal no país e (iii) a flexibilização das medidas de distanciamento físico e de uso de máscaras faciais. 3. Na linha do que ficou registrado na última decisão, com a progressiva superação da crise sanitária, os limites da jurisdição deste relator se esgotariam. Expirado o prazo da cautelar deferida, é necessário estabelecer, para o caso das ocupações coletivas, um regime de transição para a retomada da execução das decisões suspensas por esta ação. 4. Regime de transição quanto às ocupações coletivas. Determinação de criação imediata, nos Tribunais de Justiça e Tribunais Regionais, de Comissão de Conflitos Fundiários, tendo como referência o modelo bem-sucedido adotado pelo Tribunal de Justiça do Estado do Paraná. 5. A Comissão de Conflitos Fundiários terá a atribuição de realizar visitas técnicas, audiências de mediação e, principalmente, propor a estratégia de retomada da execução de decisões suspensas pela presente ação, de maneira gradual e escalonada. As comissões poderão se valer da consultoria e capacitação do Conselho Nacional de Justiça – CNJ, e funcionarão, nos casos judicializados, como órgão auxiliar do juiz da causa, que permanece com a competência decisória. 6. No caso de medidas administrativas que possam resultar em remoções coletivas de pessoas vulneráveis, o Poder Público deverá (i) dar ciência prévia e ouvir os representantes das comunidades afetadas; (ii) conceder prazo razoável para a desocupação pela população envolvida; e (iii) garantir o encaminhamento das pessoas em situação de vulnerabilidade social para abrigos públicos (ou local com condições dignas) ou adotar outra medida eficaz para resguardar o direito à moradia, vedando-se, em qualquer caso, a separação de membros de uma mesma família. 7. Retomada do regime legal para desocupação de imóvel urbano em ações de despejo. A determinação de desocupação de imóvel urbano em ações de despejo reguladas pela Lei do Inquilinato não enfrenta as mesmas complexidades do desfazimento de ocupações coletivas que não possuem base contratual. Por isso, não se mostra necessário aqui um regime de transição. 8. Tutela provisória incidental referendada.”
(ADPF nº 828-TPI-quarta-Ref/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, j. 02/11/2022, p. 1º/12/2022; grifos nossos).

 15.	Com efeito, não obstante a permissão de  retomada do cumprimento das desocupações, tal procedimento deve ser acompanhado da devida observação, pelo Poder Judiciário, dos requisitos estabelecidos na Quarta Tutela Provisória Incidental na ADPF nº 828/DF.

 16.	Nesse sentido, há que se mencionar a adoção de regime de transição, bem como a necessidade de realização de audiências prévias de mediação e o encaminhamento das pessoas em situação de vulnerabilidade social para abrigos públicos (ou local com condições dignas) ou adoção de outra medida eficaz para resguardar o direito à moradia.

 17.	Todavia, mediante análise da peça inicial e das decisões proferidas na origem, verifico não haver identidade material ou estrita aderência entre a decisão reclamada e o julgado paradigma, uma vez que o caso em tela não se insere no marco temporal firmado, qual seja, 20/03/2021, afastando-se, portanto, dos estritos limites do que se debate (e do que foi decidido) na ADPF nº 828/DF, já que a ocupação ocorreu em 15/01/2023 (e-doc. 4, p. 13).

 18.	Nesse sentido, colho trechos elucidativos da decisão de 1º grau, por meio qual concedida parcialmente a medida liminar à parte beneficiária:

“Como bem salientado pela d.d. Representante do Ministério Público, restou demonstrada a posse dos autores sobre os imóveis, através dos documentos acostados às fls. 12/38. 

Igualmente comprovado o esbulho praticado em 15/01/2023, ou seja, dentro do prazo de ano e dia, conforme publicação dos próprios requeridos no aplicativo Instagram noticiando o ocorrido, dentre outras provas acostadas às fls. 35/38 e no corpo da petição inicial. 

Nesse contexto, em cognição sumária, verifica-se a existência de elementos a convencer sobre o exercício da posse anterior pelos Autores. 

Assim como o esbulho ocorrido foi recente, tem-se por presentes os pressupostos autorizadores da concessão da liminar (...)

Contudo, é importante ressaltar, a decisão proferida pelo Exmo. Ministro Luís Roberto Barroso, do Supremo Tribunal Federal (STF),no âmbito da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) nº 828, a qual determinou, recentemente, medidas de transição para reduzir os impactos habitacionais e humanitários em casos de desocupação coletiva, iguais a do presente caso em concreto (...)

Assim, diante de todo o exposto, DEFIRO PARCIALMENTE o pedido liminar para reintegrar provisoriamente os requerentes na posse do bem descrito na inicial, conforme matriculas anexadas aos autos. 

Entretanto, em razão das novas diretrizes adotadas na ADPF 828, como já dito, para proteção das pessoas que se encontram no local, as quais, provavelmente, estão em situação de vulnerabilidade econômica e social, suspendo provisoriamente o cumprimento da referida ordem, até que os órgãos de assistência social ou correlatos, da Administração Pública Municipal procedam ao levantamento do número de pessoas e famílias que ocupam os imóveis e apresentem, no prazo de 120 dias, plano para a realocação desses indivíduos, resguardando principalmente a unidade familiar, seja em abrigos públicos ou através de outras medidas eficazes para assegurar o direito à moradia e a saúde, com observância à ADPF citada.”
(e-doc. 4, p.13-15, grifos acrescidos).

 19.	Com efeito, acertado o ato reclamado, no qual o Relator  conferiu efeito suspensivo ao agravo de instrumento interposto pela parte beneficiária, até o julgamento do mérito do recurso:

“(...) Defiro efeito suspensivo ao recurso e determino a suspensão da decisão agravada até julgamento do presente agravo, porque caracterizado, nesse momento processual, necessidade de integral exame do direito alegado diante da normativa enfocada, notadamente se abrange situações fáticas atuais, e dano de difícil e incerta reparação a vista da possibilidade de obrigar a municipalidade a tomar medidas de transição a que possa não estar obrigada.” (e-doc. 6, grifos acrescidos).

 20.	Observa-se, portanto, que a supratranscrita decisão não guarda relação com as balizas fixadas na Quarta Tutela Provisória Incidental na ADPF nº 828/DF, de modo que não há que se falar em estrita aderência entre a decisão reclamada e o julgado paradigma, surgindo inviável a reclamação constitucional, consoante jurisprudência consolidada desta Suprema Corte.

 21.	Menciono, nesse sentido, as seguintes decisões proferidas em sede de reclamação constitucional: Rcl nº 57.238/ES, Rel. Min. Roberto Barroso, j. 07/12/2022, p. 12/12/2022; Rcl nº 57.054/MA, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 29/11/2022, p. 30/11/2022; Rcl nº 57.400/RJ, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 16/12/2022, p. 19/12/2022; e Rcl nº 57.364/PE, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 13/12/2022, p. 15/12/2022.

 22.	Por oportuno, cito os seguintes excertos das decisões dos eminentes Ministros Roberto Barroso e Dias Toffoli, respectivamente:

“(...) De acordo com o art. 7º da Lei nº 14.216/2021, a suspensão de medidas administrativas e judiciais que imponham a desocupação ou remoção forçada coletiva de imóvel urbano que sirva de moradia não se aplica a ocupações ocorridas após 31.03.2021. Ademais, o termo da decisão de suspensão já foi superado, sem renovação do prazo por esta Corte.
 
16.	O regime de transição recentemente determinado na ADPF 828 tem relação com a retomada das medidas administrativas e judiciais que haviam sido suspensas durante a pandemia (nesse sentido: Rcl 57.054-MC, Dias Toffoli), o que não ocorre na hipótese dos autos, em que foi autorizada a atuação do Poder Público a fim de evitar a consolidação da ocupação irregular. 
 
17.	Isto é, alterado o cenário epidemiológico no âmbito do qual foi proposta a ADPF 828, e não suspensa a medida reintegratória durante o período da pandemia, inviável a reclamação fundada no referido paradigma. Não é possível que o Supremo Tribunal Federal, distante do local da ocupação e em sede de reclamação, avalie as circunstâncias fáticas de cada caso, tais como a efetiva atuação do Poder Público para a proteção social dos desabrigados, a existência de risco ou não na área objeto de remoção, entre outras. Tais elementos devem ser aferidos pelas autoridades e pelo Judiciário locais, por dependerem de dilação probatória.”
(Rcl nº 57.238/ES, Rel. Min. Roberto Barroso, j. 07/12/2022, p. 12/12/2022)

“(...) 
Ademais, em exame preliminar, tratando-se de ocupação posterior à pandemia, compreendo não haver plausibilidade do direito invocado, haja vista que o regime de transição determinado na ADPF 828 - aprovado em razão do exaurimento do prazo da liminar antes concedida e  aplicado à retomada da execução das desocupações coletivas de populações vulneráveis  - incide sobre os casos em que houve a suspensão das medidas administrativas e judiciais, o que não ocorre na hipótese dos autos, em que foi autorizada a atuação do Poder Público a fim de evitar a consolidação da ocupação irregular.
(Rcl nº 57.054/MA, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 29/11/2022, p. 30/11/2022, grifos do original)

 23.	Diante do exposto, nego seguimento à reclamação, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF, ficando prejudicado o pedido liminar.

Publique-se.

Brasília, 28 de fevereiro de 2023.


Ministro ANDRÉ MENDONÇA
Relator