Tribunal: STF
Processo: MS 39427
Classe: MS
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-10-24
Data de publicação: 2023-10-24

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



MANDADO DE SEGURANÇA. AUXÍLIO MORADIA. POLICIAIS E BOMBEIROS MILITARES DO DISTRITO FEDERAL. PROCESSO ADMINISTRATIVO EM TRÂMITE NO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. RECURSO COM EFEITO SUSPENSIVO. ILEGITIMIDADE ATIVA.



1. É incabível a impetração de mandado de segurança contra ato impugnado, ao mesmo tempo, por recurso administrativo dotado de efeito suspensivo. Inteligência do art. 5º, inc. I, da Lei nº 12.016, de 2009. Precedentes.



2. O impetrante, bombeiro militar do Distrito Federal, não tem legitimidade ativa para questionar judicialmente o julgamento, pelo Tribunal de Contas da União, do processo de prestação de contas anual do Fundo Constitucional do Distrito Federal.



3. Negativa de seguimento. Pedido liminar prejudicado.



Relatório



    1. Trata-se de mandado de segurança impetrado, inicialmente, perante a 3ª Vara da Fazenda Pública do Distrito Federal e contra ato imputado à Comandante-Geral do Corpo de Bombeiros do Distrito Federal e ao Distrito Federal, por meio do qual o impetrante postula, sob a forma de tutela de urgência, seja determinado aos impetrados que “se abstenham de realizar o pagamento do auxílio moradia devido ao impetrante, no valor correspondente ao constante da Tabela III, do Anexo IV, da Lei Federal 10.486/2002, relativo aos pagamentos da remuneração vincenda do mesmo”, bem como “se abstenham de descontar na folha de pagamento do impetrante, as diferenças apuradas entre os valores constantes da Tabela III, do Anexo IV, da Lei Federal 10.486/2002, face aos valores reajustados nos moldes do Decreto 35.181/2014, nos termos da tese fixada no tema 1009 do STJ”.



    2. Como pedido de tutela jurisdicional final, o impetrante requer a condenação dos impetrados “ao pagamento integral do auxílio moradia, nos valores e moldes determinados pelo Decreto 35.181/2014 que reajustou a da Tabela III, do Anexo IV, da Lei Federal 10.486/2002” e, ainda, seja reconhecida “a boa-fé do impetrante no recebimento dos valores do auxílio moradia em valor superior ao da Tabela III, do Anexo IV, da Lei Federal 10.486/2002, bem como condenar os impetrados na obrigação de não fazer consistente no desconto compulsório em folha de pagamento do impetrante das pretensas diferenças dos valores determinados no Decreto 35.181/2014, nos termos da tese fixada no Tema 1009, do STJ”.



    3. Como razões de defesa de sua pretensão, o impetrante diz ser “Tenente Coronel QOBM/RR, da reserva remunerada, e tanto na atividade quanto na inatividade, recebe seus vencimentos acrescidos do pagamento do auxílio moradia majorado pelo fato de possuir dependentes, desde promulgação da Lei 10.486/2002”, e que “atualmente o valor percebido a título de auxílio moradia pelo impetrante é de R$ 3.473,64 (Três mil quatrocentos e setenta e três reais e sessenta e quatro centavos), conforme fazem prova os documentos anexos, valor atualizado pelo Decreto 35.181/2014 que reajustou os valores constantes da Tabela III do Anexo IV da Lei Federal 10.486/2002”. No entanto, segundo menciona, o Tribunal de Contas da União, “no acórdão proferido nos autos TC 029.531/2016-0, por unanimidade, com base no voto do Relator Ministro Haroldo Cedraz, determinou aos impetrados a cessarem IMEDIATAMENTE, o pagamento, com recursos do FCDF, de parcela superior ao valor estabelecido na Tabela III do Anexo IV da Lei Federal 10.486/2002 para o auxílio-moradia dos militares do Distrito Federal”.



    4. Em defesa de sua pretensão, o impetrante afirma “que o auxílio moradia é verba paga em caráter remuneratório pois recebida na atividade e na inatividade, nos termos do inciso II, alínea “d”, e inciso I, alínea “f”, todos do art. 2º c/c incisos XIV, do art. 3º, e inciso VI, do art. 21, todos da Lei 10.486/2002”, sendo que “a decisão do TCU foi fundamentada sob a alegação de que “não há previsão na Lei 10.486/2002 que autorize atualização de valores constantes nas tabelas de seus anexos por meio de ato normativo distrital”, acrescentando que “não pode ser acatado o argumento do Distrito Federal de que a atualização de valores estaria abrangida pelo poder regulamentador conferido pelo trecho final do art. 3º, inciso XIV, da multicitada lei, que, por óbvio, limita-se a disciplinar a execução da lei, sem poder criar ou majorar direitos nela fixados”. 



    5. Esse entendimento do TCU, defende o impetrante, contraria a decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios no bojo da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 0007031-17.2014.8.07.0000, a qual foi mantida por esta Suprema Corte quando do julgamento do Recurso Extraordinário nº 903.224/DF, assegurando, segundo apontado na petição inicial, a atualização monetária das verbas devidas aos militares do Distrito Federal a título de auxílio-moradia.



    6. Prosseguindo, o impetrante afirma que “o auxílio moradia integra a remuneração do impetrante, e está protegido pela irredutibilidade dos vencimentos e pela garantia constitucional do direito adquirido, uma vez que o próprio STF, firmou o entendimento de que o Governador do Distrito Federal, ao editar o Decreto 35.181/2014, que reajustou os valores constantes da Tabela III do Anexo IV da Lei Federal 10.486/2002, “apenas atualizou o poder aquisitivo das verbas devidas aos militares do Distrito Federal nos termos da lei federal mencionada” não havendo qualquer contrariedade ao Ordenamento Jurídico”.



    7. Requer, assim, o acolhimento de seu pleito, inclusive para reconhecer que os valores pagos desde 2014 até a data da impetração foram recebidos de boa-fé e que, portanto, não precisam ser restituídos.



    8. Com a petição inicial foram juntados documentos e efetuado o pagamento de custas judiciais (e-doc. 1, p. 20-99).



    9. Foi determinada a emenda da petição inicial (e-doc. 1, p. 100-103), providência essa atendida com a apresentação de petição do impetrante requerendo a inclusão, no polo passivo, do Gestor do Fundo Constitucional do Distrito Federal (e-doc. 1, p. 105-103).



    10. Na sequência, foi proferida decisão determinando, derradeiramente, nova emenda da petição inicial, “para: - adequar o polo passivo e indicar corretamente a autoridade coatora, bem como corrigir o endereçamento da inicial ao órgão judicial competente para processar e julgar essa demanda, nos termos da decisão de ID 151997229” (e-doc. 1, p. 147-148).



    11. Sobreveio, então, nova emenda da petição inicial, agora incluindo no polo passivo desta ação mandamental o “Ministro do Tribunal de Contas da União relator do Acórdão nº 1724/2023” (e-doc. 1, p. 151-164).



    12. Foi proferida decisão declinando da competência em favor da Justiça Federal (e-doc. 1, p. 165-166).



    13. O Juízo Federal determinou a notificação da autoridade apontada como coatora para prestar informações (e-doc. 1, p. 170-172).



    14. O impetrante apresentou nova emenda da petição inicial, indicando como autoridade coatora o Presidente do Tribunal de Contas da União, oportunidade em que foram recolhidas as custas judicais (e-doc. 1, p. 175-191).



    15. Notificada, a autoridade apontada como coatora prestou informações (e-doc. 1, p. 200-242). Preliminarmente alega a ilegitimidade ativa do impetrante, pois ele não faz parte da relação jurídico-material travada no processo de controle externo que deu origem ao acórdão sindicado, o qual “não emitiu qualquer determinação dirigida ao impetrante, cujo ônus recai inteiramente sobre o Governo do Distrito Federal, que inclusive já apresentou recurso em face dessa decisão no âmbito da Corte de Contas”. Aduz, ainda, a incompetência absoluta da Justiça Federal de 1º Grau e a competência deste Supremo Tribunal Federal para julgamento de mandado de segurança contra atos do Tribunal de Contas da União (art. 102, inc. I, al. “d”, da CRFB) e noticia “a interposição de recurso administrativo com efeito suspensivo pelo Distrito Federal, a impor denegação deste mandado de segurança, nos termos da Lei 12.016/2009 e do Regimento Interno do STF”. 



    16. Quanto ao mérito, em síntese, sustenta:



    (a) A competência do TCU para a fiscalização dos recursos do Fundo Constitucional do Distrito Federal (FCDF) já foi reconhecida pelo próprio STF em decisão proferida no MS nº 28.584/DF;



    (b) A decisão do TCU esclareceu que (i) o auxílio-moradia devido aos militares do Distrito Federal é pago aos ativos e inativos, ou seja, consiste em verba remuneratória, e não em parcela indenizatória; (ii) sendo uma parcela remuneratória, há necessidade de fixação do valor por meio de lei em sentido estrito; e (iii) o valor da referida parcela remuneratória foi fixado na Tabela III do Anexo IV da Lei Federal nº 10.486, de 2002, não sendo objeto de alteração superveniente por outra lei federal;



    (c) Diante desses fundamentos, decidiu-se que a atualização desses valores por decreto regulamentar distrital para obrigar o custeio de valor majorado com recursos federais advindos do FCDF é irregular;



    (d) No que concerne à alegação do impetrante de violação à decisão do TJDFT em ADI, o Ministro Relator consignou que a análise da validade do decreto distrital tomou como parâmetro exclusivamente a Lei Orgânica do DF e o que o STF não apreciou o mérito da questão, pois o RE nº 903.224/DF teve seguimento negado.”



    17. O Juízo Federal, então, proferiu decisão declinando da competência em favor desta Suprema Corte.



    É o relatório.



Análise



    18. Examinando os autos, observo haver, neste momento, dois óbices processuais ao conhecimento desta impetração.



    19. O primeiro deles diz com a interposição, contra acórdão sindicado por meio deste mandamus, de recurso administrativo dotado de efeito suspensivo. Com efeito, como demonstrou a autoridade coatora em suas informações, o Distrito Federal opôs embargos de declaração contra o Acórdão nº 1.723/2023-2ª Câmara-TCU, o qual foi recebido com efeito suspensivo (e-doc. 1, p. 224-241), recurso esse que, conforme pesquisa realizada no site do Tribunal de Contas da União, ainda não julgado.



    20. Neste quadro, em que interposto e pendente de julgamento recurso administrativo contra o ato questionado e dotado de efeito suspensivo, incide a regra do art. 5º, inc. I, da Lei nº 12.016, de 2009, a qual estabelece que não se concederá mandado de segurança “quando se tratar de ato do qual caiba recurso administrativo com efeito suspensivo, independentemente de caução”. Nesse sentido, exemplificativamente, cito os seguintes precedentes desta Corte:



    “EMENTA AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. REVERSÃO DE PENSÃO MILITAR. NEGATIVA DE REGISTRO. IMPETRAÇÃO SIMULTÂNEA DE MANDADO DE SEGURANÇA E DE RECURSO ADMINISTRATIVO COM EFEITO SUSPENSIVO. AUSÊNCIA DE INTERESSE PROCESSUAL. 1. Não é de ser conhecido o mandado de segurança contra ato simultaneamente questionado por meio de recurso administrativo com efeito suspensivo automático, configurada a ausência do interesse de agir do impetrante. 2. Inteligência dos arts. 33 e 48 da Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União (Lei nº 8.443, de 1992) e do art. 5º, inc. I, da Lei de Mandado de Segurança (Lei nº 12.016, de 2009). Precedentes. 3. Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (MS nº 38.993-AgR/DF, minha relatoria, Segunda Turma, j. 02/10/2023, p. 09/10/2023 grifos nossos).



    “Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA. DECISÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. PENDÊNCIA DE RECURSO ADMINISTRATIVO COM EFEITO SUSPENSIVO. NÃO CABIMENTO DO MANDAMUS. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I - As razões do agravo regimental são inaptas para desconstituir os fundamentos das decisões agravadas, que, por isso, se mantêm hígidos. II - Nos termos do art. 5°, I, da Lei 12.016/2009, não se admite mandado de segurança impetrado quando ainda pendente de exame recurso administrativo com efeito suspensivo. Precedentes. III - Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (MS nº 36.949-ED-AgR/MG, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. 08/03/2021, p. 11/03/2021; grifos nossos).



    21. Além disso, observo que o ato impugnado por meio dessa impetração (Acórdão nº 1.723/2023-2ª Câmara-TCU), como apontou a autoridade coatora em suas informações, julgou a prestação de contas anual do Fundo Constitucional do Distrito Federal relativa ao exercício de 2015. Ou seja, o impetrante não é parte da relação material de controle tratada no bojo da tomada de contas na qual proferido esse acórdão, não dispondo, por consequência, de legitimidade para questionar as deliberações nela tomadas. 



    22. Elucidativas, neste sentido, são as ponderações do eminente Ministro Roberto Barroso, consignadas no Mandado de Segurança nº 39.065/DF (j. 25/04/2023, p. 26/04/2023), o qual versava sobre querela semelhante à presente, oportunidade em que Sua Excelência assim consignou:



    “II. Ilegitimidade ativa. 



    13. O impetrante carece de legitimidade ativa, uma vez que, na condição de policial militar do Distrito Federal, não é parte do processo de controle externo, nem teve seus direitos diretamente atingidos pelo ato impetrado. A decisão proferida pelo TCU volta-se diretamente ao Governo do Distrito Federal, cujos interesses e direitos foram prejudicados. 



    14. Configura-se, portanto, a ilegitimidade ativa, já que o autor não teve seus direitos imediatamente restringidos pelo ato impugnado, tampouco pode defender direito alheio em nome próprio. Esse é o entendimento da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, conforme os seguintes precedentes: 



    Ementa: AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. AUDITORIA DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO REALIZADA NA FUNDAÇÃO DOS ECONOMIÁRIOS FEDERAIS – FUNCEF. ACÓRDÃO EM QUE DETERMINADA A ABERTURA DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL PARA VERIFICAR POSSÍVEIS IRREGULARIDADES. AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM DO AGRAVANTE. ALEGAÇÃO DE PRESCRIÇÃO. MATÉRIA NÃO EXAMINADA PELA CORTE DE CONTAS. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    I - As razões do agravo regimental são inaptas para desconstituir os fundamentos da decisão agravada, que, por isso, se mantêm hígidos. 



    II - O Tribunal de Contas da União – TCU determinou apenas a abertura de tomada de contas especial pela Fundação dos Economiários Federais – Funcef, com o fim de verificar possíveis irregularidades. Não houve, assim, qualquer medida concreta que tenha interferido diretamente na esfera de direitos subjetivos do agravante. 



    III - Desse modo, o agravante não possui legitimidade ativa ad causam para propor, em nome próprio, a ação mandamental, eis que, longe de vindicar a defesa de direito subjetivo próprio, limitou-se a pleitear, em seu nome, direito supostamente lesado conferido à Funcef. 



    IV - O art. 3° da Lei 12.016/2009 prevê a possibilidade de legitimação extraordinária, desde que, após a notificação judicial, o titular do direito apontado como violado permaneça inerte. O que não ocorreu na hipótese dos autos.



     IV - No tocante à suscitada prescrição da pretensão de ressarcimento ao erário, nota-se que o Acórdão 3.151/2019- TCU-Plenário não tratou dessa matéria. Dessa forma, não é permitido o exame da questão por este Supremo Tribunal na via do mandado de segurança. 



    V - Agravo regimental a que se nega provimento. 



    (MS 37.509-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma)



    EMENTA: AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO. DELIBERAÇÃO CAUTELAR DO PLENÁRIO DO TCU QUE DETERMINOU AO INSS E AO MINISTÉRIO DA ECONOMIA A ELABORAÇÃO DE PROTOCOLO PARA A IMEDIATA REALIZAÇÃO DE PERÍCIAS MÉDICAS COM USO DA TELEMEDICINA, CONFORME AUTORIZADO PELA LEI Nº 13.989/2020. AUSÊNCIA DE COMANDO SUSCETÍVEL DE IMPACTAR, DE MODO DIRETO E IMEDIATO, A ESFERA DOS SUBSTITUÍDOS DA IMPETRANTE OU DA CATEGORIA OU GRUPO EM QUE INSERIDOS. ASSOCIAÇÃO DE AGENTES PÚBLICOS QUE NÃO TEM LEGITIMIDADE PARA A DEFESA DE PRERROGATIVAS INSTITUCIONAIS DE ÓRGÃO OU ENTE PÚBLICO. OBSERVÂNCIA DE CRITÉRIOS TÉCNICOS E CIENTÍFICOS. CONTROVÉRSIA OBJETIVA. DILAÇÃO PROBATÓRIA QUE NÃO SE HARMONIZA COM O RITO ESPECIAL DA IMPETRAÇÃO. PRECEDENTES. 



    1. A associação impetrante carece de legitimidade para figurar no polo ativo do mandado de segurança coletivo, uma vez que a deliberação impugnada, restrita a comando, endereçado ao Ministério da Economia e ao Instituto Nacional do Seguro Social, de elaboração de “protocolo para a imediata realização de perícias médicas com uso da telemedicina, conforme autoriza a Lei 13.989, de 15 de abril de 2020”, não tem aptidão para impactar, de modo direto e imediato, a esfera jurídica dos substituídos, quer sob a perspectiva de direitos individuais homogêneos por eles titularizados, quer sob a de direitos coletivos, em sentido estrito, do grupo ou da categoria em que inseridos. 



    2. Associação de agentes públicos não tem legitimidade para defender, em mandado de segurança coletivo, prerrogativa institucional titularizada por órgão ou ente público. Precedentes. 



    3. O receio de que a realização de perícias com uso de telemedicina, a partir de protocolo cuja elaboração foi determinada pelo Tribunal de Contas da União, possa ensejar responsabilização dos filiados da impetrante perante conselho profissional, além de consistir em mera conjectura, incompatível com a via do mandado de segurança, que demanda liquidez e certeza dos pressupostos de fato embasadores da pretensão, configura, de todo modo, hipótese implausível, mormente quando se tem em conta que a vedação estatuída no art. 92 do Código de Ética Médica (Resolução/CFM nº 1.931/2009) está voltada a período de normalidade, em absoluto abarcando a excepcionalidade da crise ocasionada pela pandemia de coronavírus (SARS-CoV-2), cuja disciplina, específica, está na Lei nº 13.989/2020, cronologicamente posterior ao referido Código de Ética e à Lei nº 13.846/2019, esta última a incluir o § 12 no art. 30 da Lei nº 11.907/2009. 



    4. Inviável, em mandado de segurança, remédio cujo rito não se harmoniza com a necessidade de dilação probatória, dirimir controvérsia objetiva a respeito da observância de critérios técnicos e científicos pela autoridade impetrada. Precedentes. 



    5. Agravo interno conhecido e não provido. 



    (MS nº 37.465-AgR, Relª. Minª. Rosa Weber, Primeira Turm).”



    23. Manifesta, portanto, a ilegitimidade ativa do impetrante.



Dispositivo



    24. Ante o exposto, nego seguimento a esta impetração (art. 21, § 1º, do RISTF), ficando prejudicado o pedido liminar. Custas na forma da Lei. Sem honorários.



    Publique-se.



    Cientifiquem-se a autoridade apontada como coatora e a Advocacia-Geral da União sobre o teor desta decisão.



    Preclusas as vias impugnatórias, arquivem-se.



    Brasília, 24 de outubro de 2023.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator