Tribunal: STF
Processo: ARE 1451955
Classe: ARE
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-10-30
Data de publicação: 2023-10-30

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de recurso extraordinário com agravo interposto contra acórdão cuja ementa segue transcrita:



     “REPRESENTAÇÃO POR INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL No 9.250, DE 25 DE SETEMBRO DE 2020 E POR ARRASTAMENTO DO DECRETO No 47.437, DE 30 DE DEZEMBRO DE 2020, AMBOS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. Diploma legal que estabelece regime diferenciado de tributação para o setor Atacadista. Alegação de contrariedade com os preceitos inscritos nos artigos 5º, 6º, 7º, 9º, ‘caput’ e §§ 1º e 4º, 77, ‘caput’, 122, ‘caput’, 145, inciso IV, e 199, § 11, inciso VII, todos da Constituição do Estado do Rio de Janeiro. Pleito liminar visando à suspensão da eficácia da lei que foi indeferido. Agravo Interno do qual não se conhece ante a ausência do requisito da utilidade recursal, por tratar de matéria que guarda absoluta identidade com tema a ser apreciado na própria Representação. Preliminar suscitada pelo Estado do Rio de Janeiro fundada na pretensa inadequação da via eleita. Rejeição. Inteligência do art. 113 do ADCT que rege a matéria. Regra cogente de observância obrigatória por todos os Entes Federativos. Norma tacitamente replicada na Constituição deste Estado do Rio de Janeiro em seus artigos 6º, 77, 122. Competência deste Órgão Especial para a análise em abstrato da inconstitucionalidade da lei em referência. Não se vislumbra, no caso em apreço, qualquer afronta ao princípio da deliberação entre os Estados para a concessão de benefícios fiscais no âmbito do CONFAZ, vez que as balizas legais estabelecidas foram observadas pelo Estado aderente. A adesão a benefícios convalidados pelo estado vizinho, Espírito Santo, deu-se em conformidade com a permissão estabelecida pela Lei Complementar 160/17 e pelo Convênio nº 190/17, sendo imperioso destacar que ao editar a Lei 9.025/20 o Estado do Rio de Janeiro não instituiu um regime tributário mais vantajoso que aquele que serviu de referência. Muito pelo contrário, com a adoção por semelhança realizada através da Lei em epígrafe, não houve ampliação de qualquer benefício fiscal, nem redução de qualquer condição imposta, tampouco ampliação ou desrespeito a prazos limites de fruição. A adesão a benefícios convalidados de outros Estados não necessita ser segundo uma relação de identidade, ou seja, mediante cópia integral, ‘ipsis litteris’, da legislação paradigma. Impõe-se, contudo, observar as devidas adaptações de redação e de técnicas de tributação de acordo com a política fiscal do Estado aderente. A lei 9.025/20 instituiu regime diferenciado de tributação que foi precedido de estudos de impacto orçamentário-financeiro apresentados pela Secretaria de Estado de Fazenda- SEFAZ, não havendo violação aos princípios da economicidade, eficiência e da responsabilidade fiscal. O conteúdo dos referidos estudos e as análises técnico-contábeis dos dados que fomentam a edição da Lei se encontram dentro da esfera política e discricionária dos Poderes que detêm a competência legislativa para decidir, politicamente, quanto à conveniência e oportunidade de aprovar, ou não, determinado projeto de lei. Esmiuçar as imperfeições de natureza subjetiva, se existentes, dos mencionados estudos técnicos, foge ao campo de apreciação do Poder Judiciário. Com efeito, estaríamos invadindo uma esfera reservada ao administrador que tem, ao seu lado, estrutura própria para aquilatar acerca da real necessidade dos benefícios fiscais concedidos. O controle abstrato de inconstitucionalidade concentra-se, por óbvio, apenas, no confronto entre a Lei e o texto constitucional, não comportando o exame de questões de fato, mas apenas questões de direito. IMPROCEDÊNCIA DA REPRESENTAÇÃO.” (doc. eletrônico 2, pp. 1-2)



    Os embargos de declaração que se seguiram foram rejeitados (doc. eletrônico 17).



    No recurso extraordinário, fundado no art. 102, III, a e c, da Constituição Federal, alegou-se, em suma, ofensa aos arts. 1º, caput; 2º; 5º, II e LIV; 37, caput; 70, caput; 84, IV e 155, § 2º, XII, g, da mesma Carta.



    É o relatório necessário. Decido.



    A pretensão recursal não merece acolhida.



    O Tribunal de origem dirimiu a controvérsia sub examine com base nos seguintes fundamentos:



    “[...]



    Neste contexto, o Estado do Rio de Janeiro visando ao combate da alegada ‘guerra fiscal’ e pretendendo recompor as receitas estaduais decorrentes do ICMS, editou a Lei 9.025/20 aderindo ao mesmo regime legal vigente no Estado do Espírito Santo para a concessão de benefícios fiscais para o setor atacadista através do art. 16 da Lei 10.568/16 e artigo 5º-A, inciso VII da Lei 7.000/01, ambas, daquele Estado Membro.  Argui o Ministério Público que há inconstitucionalidade por violação à regra da obrigatoriedade de deliberação entre os Estados para a concessão de benefícios fiscais no âmbito do CONFAZ, uma vez que o referido § 8º do art. 3º da LC nº 160/17 e a Cláusula 13ª do Convênio ICMS nº 190/17 deveriam ser interpretados no sentido de exigir que a adesão a benefícios convalidados de outros Estados seja feita segundo uma relação de identidade e não semelhança. 



    A adesão ao benefício fiscal concedido pelo Estado do Espírito Santo, a chamada ‘cola regional’, se deu através da norma ora impugnada, Lei 9.025/20, que possui como fundamento de validade a Lei Complementar Nacional nº 160/17, notadamente seu artigo 3º, § 8º, bem como o Convênio ICMS nº 190/17 em sua Cláusula 13ª. 



    Positivamente, não se vislumbra, no caso em apreço, qualquer afronta ao princípio da deliberação entre os Estados para a concessão de benefícios fiscais no âmbito do CONFAZ, vez que, como dito, as balizas legais estabelecidas, de observância obrigatória, foram observadas pelo Ente Federativo, já que a Lei estadual foi editada em conformidade com a autorização prevista pela LC nº 160/17 e pelo Convênio ICMS nº 190/17. 



    Por outro lado, não vislumbro a alegada violação ao princípio federativo quanto à inobservância do modelo idêntico àquele adotado pelo Estado do Espírito Santo. A adesão a benefícios convalidados pelo estado vizinho se deu em conformidade com a permissão estabelecida pela Lei Complementar 160/17 e pelo Convênio nº 190/17, sendo imperioso destacar que ao editar a Lei 9.025/20 o Estado do Rio de Janeiro não instituiu um regime tributário mais vantajoso que aquele que serviu de referência. Muito pelo contrário, com a adoção por semelhança realizada através da Lei em epígrafe, não houve ampliação de qualquer benefício fiscal, nem redução de qualquer condição imposta, tampouco ampliação ou desrespeito a prazos limites de fruição. 



    Positivamente, a adesão a benefícios convalidados de outros Estados não necessita ser segundo uma relação de identidade, ou seja, mediante cópia integral, ‘ipsis litteris’, da legislação paradigma. Impõe-se, contudo, observar as devidas adaptações de redação e de técnicas de tributação de acordo com a política fiscal do Estado aderente.



    [...]



    Portanto, rechaço as alegações de que na Lei 9.025/20 haveria assimetria com a Legislação Capixaba paradigma. A presente Representação traz consigo uma nítida confusão conceitual a esse respeito. 



    Quanto à alegação de que a Lei 9.025/20 violaria os princípios da economicidade, eficiência, legalidade, proporcionalidade e igualdade, importando em vultosa renúncia de receita, uma vez que desacompanhada de estudos ou estimativas de impacto orçamentário e financeiros, tenho que tal alegação não merece prosperar. 



    É que, a nosso ver, no controle de constitucionalidade a pretensa violação a princípios constitucionais constitui um campo de avaliação perigoso, uma vez que é de larga abrangência o elenco desses princípios na Carta Magna. Recomenda-se, portanto, que o julgador esteja preferencialmente focado na apreciação da ocorrência de afronta direta a texto expresso da Constituição. 



    No caso em tela, o regime diferenciado de tributação foi precedido de estudos e estimativa de impacto orçamentário e financeiro.



    [...]



    Advirta-se, ainda, que não corresponde à realidade a afirmativa feita pelo representante de que a lei, ora contestada, foi elaborada aleatoriamente sem atentar para os impactos financeiros. Ao revés, o projeto de Lei nº 2.772/20 oriundo da comissão de constituição e justiça, da comissão de economia, indústria e comércio e da comissão de tributação, orçamento, finanças, fiscalização financeira e controla, que culminou com a Lei 9.025/20, foi precedido de estudos de impacto orçamentário-financeiro apresentados pela Secretaria de Estado de Fazenda- SEFAZ, razão pela qual não vislumbro a alegada violação aos princípios da economicidade, eficiência e da responsabilidade fiscal, conforme alegado na peça exordial. 



    Os estudos iniciais levados a efeito pela SEFAZ, demonstraram ‘queda na arrecadação do ICMS no setor atacadista do Estado do Rio de Janeiro em virtude do incremento do mesmo setor nos estados de Espírito Santo e Goiás, e que foi esta a constatação que motivou a concessão do incentivo ao setor atacadista.’



    Não obstante as conclusões levadas a efeito pela SEFAZ, que, em apertada síntese, apontaram para ‘os ganhos estimados pela concessão do incentivo fiscal seriam de aproximadamente 315 miIhões (trava fiscal) e 313 milhões pela migração de operações interestaduais para operações dentro do Estado do Rio de Janeiro. Considerando esses ganhos, a renúncia de arrecadação sobre o ICMS ST derivado das operações interestaduais, cairia para R$ 285.137.356,86.’, certo é que o conteúdo dos referidos estudos e as análises técnico-contábeis dos dados que fomentam a edição da lei encontram-se dentro da esfera política e discricionária dos Poderes que detêm a competência legislativa para decidir, politicamente, quanto à conveniência e oportunidade de aprovar, ou não, determinado projeto de lei. 



    Esmiuçar as imperfeições de natureza subjetiva, se existentes, dos mencionados estudos técnicos, foge ao campo de apreciação do Poder Judiciário. Com efeito, estaríamos invadindo uma esfera reservada ao administrador que tem, ao seu lado, estrutura própria para aquilatar acerca da real necessidade dos benefícios fiscais concedidos. O controle abstrato de inconstitucionalidade concentra-se, por óbvio, apenas, no confronto entre a Lei e o texto constitucional, não comportando o exame de questões de fato, mas apenas questões de direito. 



    Registre-se que a finalidade da Lei em comento foi, positivamente, a de alterar o lastimável ‘statu quo ante’, em que a economia se mostrava deplorável. É que foi constatada uma queda acentuada na arrecadação de ICMS, notadamente no setor atacadista, fruto da concorrência gerada pelos outros Estados, em especial Santa Catarina, Goiás e o Espírito Santo, sendo certo que a própria Secretaria Estadual de Fazenda foi quem constatou, através de seus estudos, a perda de arrecadação e prontamente elaborou os estudos que culminaram na edição da Lei em epígrafe, estudos esses que concluíram pelo aumento na arrecadação do ICMS do setor atacadista do Estado do Rio de Janeiro, o que demonstra que tais medidas, em princípio, são proporcionais, adequadas e necessárias. [...].” (doc. eletrônico 2, pp. 14-19 - grifos no original)



    Nesse contexto, para divergir do acórdão recorrido, seria necessária a reanálise da interpretação dada pelo Juízo a quo à legislação infraconstitucional aplicável à espécie, de modo que eventual ofensa à Constituição Federal seria apenas indireta. Incabível, portanto, o recurso extraordinário. Nessa linha, destaco julgados do Plenário e de ambas as Turmas desta Suprema Corte cujas ementas transcrevo a seguir:



    “Agravo regimental no recurso extraordinário. Direito Tributário. Base de cálculo do Imposto sobre a Renda de Pessoa Jurídica (IRPJ) e da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL). Pretendida exclusão do valor de ICMS. Contribuinte optante pelo sistema de lucro presumido. Controvérsia infraconstitucional. Ofensa reflexa. Precedentes. 1. Não se presta o recurso extraordinário para o reexame da legislação infraconstitucional. 2. Agravo regimental não provido, com imposição de multa de 1%(um por cento) do valor atualizado da causa (art. 1.021, § 4º, do CPC).” (RE 1.239.422 AgR/RS, Rel. Min. Dias Toffoli (Presidente), Plenário, DJe 15/9/2020)



     



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRIBUTÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. IRPJ. CSLL. REGIME DO LUCRO PRESUMIDO. EXCLUSÃO DO ICMS DA BASE DE CÁLCULO. MATÉRIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRECEDENTES. AGRAVO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 85, § 11, DO CPC/2015. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.” (RE 1.190.729 AgR/PR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 20/9/2019)



      “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO TRIBUTÁRIO. CSLL. IRPJ. REGIME DE LUCRO PRESUMIDO. EXCLUSÃO DO ICMS DA BASE DE CÁLCULO. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. INEXISTÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. DESPROVIMENTO DO AGRAVO. 1. A controvérsia relativa à exclusão do ICMS da base de cálculo da CSLL e do IRPJ no regime do lucro presumido pressupõe a reinterpretação de normas de natureza infraconstitucional, providência inviável em sede de recurso extraordinário. Precedentes. 2. As questões constitucionais invocadas no recurso extraordinário não foram objeto de discussão pelo acórdão recorrido. Falta-lhes, portanto, o devido prequestionamento. Óbice da Súmula 282 do STF. 3. Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 1.184.406 AgR/RS, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 14/4/2020)



    Com essa mesma orientação, menciono, ainda, as seguintes decisões: RE 1.451.383/PE, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, DJe 23/8/2023; RE 1.451.530/PE, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 29/8/2023; RE 1.197.086/SC, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe 9/4/2019; RE 1.197.715/PR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 11/4/2019; e RE 1.450.241/PE, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 17/8/2023.



     



    Posto isso, nego provimento ao recurso (art. 932 do CPC).



    Publique-se.



    Brasília, 30 de outubro de 2023.



Ministro Cristiano Zanin



Relator