Tribunal: STF
Processo: RE 1423765
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-08-31
Data de publicação: 2023-08-31

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos. 



    Município de Nova Iguaçu interpõe recurso extraordinário, com fundamento na alínea “a” do permissivo constitucional, contra acórdão proferido pela Terceira Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, assim ementado:



    “Agravo de instrumento. Ação de execução de título extrajudicial. Penhora de crédito destinado à executada - CODENI. Sociedade de economia mista. Cabimento. 



    Não houve violação ao artigo 9º do Código de Processo Civil, uma vez que embora o agravante não integre a relação processual, foi devidamente intimado por ordem do juízo. Desde 2013 o juízo determinou a intimação do agravante para prestar informações sobre a existência de créditos a serem repassados à executada - CODENI - e determinou a penhora. Houve, inclusive, intimação por oficial de justiça, com juntada do mandado em abril de 2014, como constatado da análise do site deste Tribunal, para transferência da quantia penhorada para conta à disposição do juízo, bem como a expedição de ofícios, restando descumpridas as determinações judiciais. O agravante foi, inclusive, admitido nos autos como amicus curiae. Portanto, não se vislumbra nulidade da decisão ou violação ao contraditório ou ampla defesa. No que tange ao mérito, não se discute no presente recurso eventual responsabilidade subsidiária do ente público instituidor ou impenhorabilidade dos bens pertencentes à CODENI - que tem natureza de sociedade por ações de economia mista. Afirma o agravante, em síntese, impossibilidade de arresto de recursos públicos, sob pena de subversão da ordem cronológica de pagamentos e de inobservância da realização da liquidação de despesa pública, nos termos do artigo 5º da Lei n.º 8.666/93 e da Lei n.º 4.320/64 e violação ao artigo 100 da Constituição da República. Ao contrário do afirmado, entretanto, não é essa a hipótese em análise. Como bem destacado pela Procuradoria de Justiça, o juízo não determinou o arresto genérico de verba pública, mas apenas dos créditos destinados à executada. E o fez após inúmeras tentativas de encontrar outros bens da executada passíveis de penhora, de expedir ofícios e intimações ao agravante solicitando informações sobre tais créditos e do descumprimento pelo ente púbico da ordem de transferir os valores para conta judicial à disposição do juízo. Acrescente-se que foi levada em consideração, ainda, a existência de provas da existência de crédito pertencente à CODENI e, portanto, do efetivo desatendimento à mencionada ordem de transferência. De fato, não se trata de penhora de verba pública a ser destinada pelo município à prestação de serviços essenciais e sim de crédito do tesouro municipal destinado à sociedade de economia mista. Embora o ente público seja sócio da CODENI, esta é pessoa jurídica com personalidade própria e autonomia patrimonial, não sendo possível se falar em penhora de bens públicos e ingerência no patrimônio do ente público. Destaque-se, por fim, que caberia ao agravante comprovar que houve eventual erro na penhora realizada, ou seja, que o valor penhorado não era aquele destinado à executada, mas a outras finalidades de interesse público. Entretanto, não juntou aos autos nenhuma prova neste sentido devendo ser mantida a decisão recorrida. Recurso ao qual se nega provimento.”



    Opostos embargos de declaração, foram rejeitados.



    Sustenta o recorrente violação dos artigos 2º, 5º, caput e § 6º, e 167, inciso VI, da Constituição Federal, bem como do artigo 78 do ADCT.



    Aduz que “a CODENI, a despeito de ter natureza de pessoa jurídica de direito privado, integra a Administração Pública Municipal e tem por finalidade o desenvolvimento de atividades voltadas ao interesse público primário, e não à exploração de atividade econômica em sentido estrito”.



    Assevera que “eventual constrição patrimonial da CODENI – ou de recursos do Município que se destinam a custear seu funcionamento –, além de representar efetiva penhora de recursos públicos, proscrita no ordenamento jurídico nacional, salvo em situações excepcionais previstas expressamente no artigo 100, § 6º, da Constituição da República e no artigo 78, § 4º, do ADCT , poderia acarretar a interrupção de atividades e serviços de caráter essencial, cuja atribuição foi delegada pelo Município à referida companhia por expressa previsão legislativa (Deliberação da Câmara Municipal n.º 511, de 8 de maio de 1973), ratificada pela Lei Municipal n.º 4.317/2013, que convalidou sua estrutura administrativa”. 



    Alega que “o prosseguimento da execução pretendida pela parte autora com a efetivação de atos de constrição patrimonial, em inobservância ao regime constitucional de precatórios e demais prerrogativas processuais direcionadas à Fazenda Pública, acarretará a necessidade de que a continuidade dos serviços e atividades prestados pela CODENI seja garantida pela utilização de recursos públicos que seriam direcionados a outras finalidades previstas na lei orçamentária, tais como a saúde e a educação, em prejuízo a esses serviços públicos essenciais e em afronta ao disposto no artigo 167, VI, da CRFB (legalidade orçamentária)”.



    Afirma que “a CODENI merece ser equiparada à Fazenda Pública, de modo que eventual execução contra ela proposta deverá observar o rito de pagamento estabelecido pelo art. 100 da CRFB”.



    Defende que “a presente hipótese – penhora de suposto crédito de terceiros junto ao Município – não se enquadra nas situações excepcionais que afastam a impenhorabilidade dos bens públicos, de modo que é de rigor o respeito ao sistema de precatórios, sob pena da evidente ofensa ao artigo 100, caput e § 6º, da CRFB e ao artigo 78, § 4º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias”. 



    Em 02/03/2023, a Presidência desta Corte determinou a devolução dos autos ao Tribunal de origem para aplicação da sistemática da repercussão geral, considerando o Tema nº 253.



    Entretanto, os autos retornaram a esta Corte por força de decisão do Terceiro Vice-Presidente do Tribunal a quo, proferida nos seguintes termos:



    “Insurge-se o recorrente (MUNICÍPIO DE NOVA IGUAÇU) em face da decisão que determinou o arresto de suas contas, nos limites do crédito da executada (CODENI), para o pagamento da dívida desta com o exequente (STRATURA ASFALTOS S.A).



    Em suas razões, dentre outras alegações, defende a impossibilidade de constrição patrimonial da CODENI ou de recursos do Município que se destinam a custear seu funcionamento (fls. 273). 



    Contudo, a defesa da Municipalidade, neste ponto, carece de requisito essencial para a admissão do recurso extraordinário, pois constitui inovação recursal. 



    É que, das razões de seu agravo de instrumento não se depreende a referida alegação. 



    Confira-se o trecho abaixo extraído do agravo de instrumento manejado pelo ora recorrente:



    ‘(...)O recurso ora interposto se funda nas seguintes razões jurídicas: i) o Município sequer integra a relação jurídica processual na qual a ordem de arresto foi exarada, não podendo, portanto, sofrer qualquer tipo de constrição em seu patrimônio, ii) ainda que o Município viesse a figurar como parte do presente processo, é inequívoco que, pela natureza do débito questionado, eventual pagamento deveria observar sem qualquer sombra dúvida a sistemática de pagamento por precatório judicial, sendo flagrantemente ilegal qualquer medida judicial de constrição patrimonial sem a estrita observância do rito previsto no art. 100, da Constituição; iii) a ordem de bloqueio foi exarada e efetivada sem que, ao menos, o Município fosse instado a se manifestar o que, por si só, configura grave e inequívoca violação ao contraditório e à ampla defesa. Assim, não resta outra alternativa ao Município senão a interposição do presente agravo de instrumento com o objetivo de ver reformada a decisão agravada.’ (Fls. 4 e 5)



    Nesse passo, a inovação recursal impede o prosseguimento do recurso quanto à questão, qual seja a (im)possibilidade de constrição de verbas da sociedade de economia mista. 



    (...)



    Nessa linha, considerando a presente decisão que deixa de conhecer o recurso quanto à tese atinente à penhorabilidade de verbas de sociedade de economia mista, suscito dúvida quanto à aplicabilidade do Tema 253, análise que, salvo melhor juízo, resta prejudicada. Aguardo manifestação dessa Corte Suprema que melhor dirá sobre a questão apresentada. 



    À vista do exposto, DEIXO DE CONHECER o recurso extraordinário (no que se refere à tese de impenhorabilidade de verbas destinadas às sociedades de economia mista) e DETERMINO a remessa dos autos ao Supremo Tribunal Federal.”



    Decido.



    De fato, a discussão levantada pelo recorrente relativa à aplicabilidade do regime de precatórios às entidades da Administração Indireta prestadoras de serviços públicos essenciais (Tema nº 253), não foi suscitada nas razões do agravo de instrumento, constituindo, assim, inovação recursal manifesta em momento inoportuno, sendo certo, igualmente, que esse ponto não foi objeto de análise pela Corte de origem, razão pela qual carece do necessário prequestionamento.



    Contudo, no caso dos autos, o cerne da questão controvertida diz respeito à legalidade ou não de ordem judicial em que se determinou o bloqueio de verbas públicas do Município de Nova Iguaçu referentes à créditos da Companhia de Desenvolvimento de Nova Iguaçu – CODENI, sociedade de economia mista, para fins de quitação de débitos da CODENI com outra empresa por ela contratada.



    Alega o recorrente, em síntese, que “a presente hipótese - penhora de suposto crédito de terceiros junto ao Município - não se enquadra nas situações excepcionais que afastam a impenhorabilidade dos bens públicos, de modo que é de rigor o respeito ao sistema de precatórios, sob pena da evidente ofensa ao artigo 100, caput e § 6º, da CRFB e ao artigo 78, § 4º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias”. 



    Pois bem.



    O Plenário do Supremo Tribunal Federal, no julgamento das Arguições de Descumprimento de Preceito Fundamental nºs 275 e 485, firmou entendimento no sentido de que não se admite determinação judicial para que verbas públicas municipais sejam objeto de bloqueio, penhora e/ou sequestro destinados à garantia de pagamento de valores devidos a empresas terceirizadas detentoras de créditos relativos a contrato de disponibilização de mão de obra firmado com a respectiva administração pública.



    Eis a ementa do acórdão da citada ADPF nº 485, Relator o Ministro Roberto Barroso:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSO CONSTITUCIONAL. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. BLOQUEIO, PENHORA E SEQUESTRO DE VERBAS PÚBLICAS PELA JUSTIÇA DO TRABALHO. CABIMENTO DA ADPF PARA IMPUGNAR ATO JURISDICIONAL. 



    1. Arguição proposta pelo Governador do Amapá contra decisões judiciais proferidas sob a jurisdição do TRT-8ª Região que determinaram o bloqueio, a penhora e/ou o sequestro de verbas estaduais, ao fundamento de que os valores em questão constituiriam créditos devidos pelo Estado a empresas que são rés em ações trabalhistas.



    2. As decisões judiciais se enquadram na definição de “ato do poder público” de que trata o caput do art. 1º da Lei nº 9.882/1999, o que as sujeita ao controle concentrado de constitucionalidade via ADPF. A jurisprudência desta Corte firmou-se no sentido de que o requisito da subsidiariedade é satisfeito quando inexiste, no caso, outro meio processual eficaz para sanar a lesão a preceito fundamental de forma ampla, geral e imediata. Precedentes.



    3. Atos de constrição praticados pela Justiça do Trabalho sobre verbas públicas, sob alegação de que as empresas reclamadas deteriam créditos a receber da administração estadual. Violação do contraditório, da ampla defesa, do princípio do juiz natural, do sistema de precatórios e da segurança orçamentária. Precedentes.



    4. Conversão da apreciação da liminar em exame de mérito, para julgar procedente o pedido, com fixação da seguinte tese: “Verbas estaduais não podem ser objeto de bloqueio, penhora e/ou sequestro para pagamento de valores devidos em ações trabalhistas, ainda que as empresas reclamadas detenham créditos a receber da administração pública estadual, em virtude do disposto no art. 167, VI e X, da CF, e do princípio da separação de poderes (art. 2º da CF)” (DJe de 04/02/2021). 



    Vide, portanto, que a ratio utilizada no julgamento das arguições de descumprimento de preceito fundamental não deixa margem a dúvidas. Não se admite determinação judicial para que verbas públicas municipais sejam objeto de bloqueio, penhora e/ou sequestro destinados à garantia de pagamento de valores devidos a empresas detentoras de créditos junto ao Estado, sob pena de violação do disposto no art. 167, VI e X, da Constituição Federal, e do princípio da separação de poderes (art. 2º, CF).



    Esse entendimento, firmado à luz de empresas terceirizadoras de mão-de-obra e nos quais os valores seriam utilizados para quitação de verbas salarias, de natureza alimentar, incide na hipótese presente, cujos créditos sequer ostentam essa natureza privilegiada.



    Nesse contexto, verifica-se que o acórdão recorrido, ao manter a decisão que determinou o bloqueio de receitas do Município de Nova Iguaçu para fins de garantir a satisfação de dividas contratuais devidas pela Companhia de Desenvolvimento de Nova Iguaçu – CODENI à empresa exequente que lhe prestou serviços, divergiu do entendimento firmado pelo Plenário desta Corte no julgamento das mencionadas ADPFs.



    A propósito, veja-se o seguinte julgado:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E DO TRABALHO. AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. BLOQUEIO, PENHORA E SEQUESTRO DE VERBAS PÚBLICAS PELA JUSTIÇA DO TRABALHO ALEGAÇÃO DE AFRONTA ÀS ADPFs 275 E 485. 1. Agravo interno em reclamação ajuizada sob a alegação de afronta ao decidido por esta Corte nas ADPFs 275 e 485. 2. A decisão reclamada, embora não tenha feito o bloqueio/penhora do valor pela via judicial, determinou ao reclamante que depositasse em Juízo verbas, ainda não destacadas do orçamento público, que constituiriam créditos devidos pelo Estado à empresa ré em ação trabalhista, em desconformidade com a tese firmada nos referidos paradigmas. 3. Conforme pacificado na jurisprudência desta Corte, o bloqueio, a penhora ou a liberação de receitas que estejam sob a disponibilidade do Poder Público, para a satisfação de condenação imposta a terceiro, viola os princípios constitucionais da legalidade orçamentária, da eficiência da Administração Pública e da continuidade dos serviços públicos e, bem assim, o preceito da separação funcional de poderes e o regime de precatórios. 4. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015” (Rcl nº 57.079/PE-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Roberto Barroso, DJe de 1/3/23 - grifei).



    Do voto do Relator extrai-se a seguinte passagem que bem aborda a questão:



    “3. Conforme assentado na decisão agravada, na ADPF 275, o Governador do Estado da Paraíba impugnou decisão que determinou o bloqueio de valores disponíveis ao ente público, recebidos em razão de convênio firmado com a União, para a satisfação de crédito trabalhista em favor de empregado público vinculado a ente da Administração Indireta estadual. O Plenário desta Corte, por maioria, julgou procedente o pedido na ação, para afirmar a impossibilidade de constrição judicial (bloqueio, penhora ou liberação em favor de terceiros) de receitas que estejam sob a disponibilidade do Poder Público. Na ocasião, o Relator, Min. Alexandre de Moraes, destacou em seu voto o seguinte:



    A possibilidade de constrição judicial de receita pública é absolutamente excepcional. O texto constitucional o permite apenas em hipóteses que envolvem o pagamento de dívidas do Poder Público mediante o sistema de precatórios, conforme o art. 100, § 6º, da CF, ao tratar da possibilidade de sequestro de verbas em caso de preterição da ordem de pagamento. Conforme apreciado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da já mencionada ADI 1662 (Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA, Tribunal Pleno, DJ de 19/9/2003), é inconstitucional a ampliação dessas hipóteses constitucionais de sequestro, tal como pretendido na hipótese. 



    É de frisar ainda a peculiaridade do caso sob exame, no qual a receita penhorada decorreu de convênio firmado entre a União e o Estado da Paraíba para o financiamento de política pública destinada a minorar os efeitos da seca no interior daquela unidade federativa. Não poderia o Juízo trabalhista, por mera comodidade da execução, determinar medida que acarreta gravame para as atividades administrativas e financeiras do Estado. Se nem ao próprio Poder Executivo é dado remanejar receitas públicas ao seu livre arbítrio, quanto mais se mostra temerário que o Poder Judiciário o faça, pois lhe falta capacidade institucional para avaliar os impactos desses bloqueios e sequestros de verbas sobre a atividade administrativa e a programação financeira do ente.



    4. Já na ADPF 485, de minha relatoria, o Governador do Estado do Amapá impugnou diversas decisões de Varas do Trabalho do referido Estado, que determinaram o bloqueio, a penhora e/ou o sequestro de verbas estaduais, ao fundamento de que os valores em questão constituiriam créditos devidos pelo Estado a empresas que, por sua vez, são rés em ações trabalhistas. Deferi a medida cautelar para determinar “(i) a imediata suspensão de todo e qualquer ato de constrição determinado pela Justiça do Trabalho sobre os recursos da administração pública direta e indireta do Estado a tal título; bem como (ii) a devolução das verbas subtraídas dos cofres públicos, e ainda em poder do Judiciário, para as respectivas contas de que foram retiradas”. 



    5. Em sessão virtual, o Tribunal, por maioria, convertendo a apreciação da medida cautelar em exame de mérito, conheceu da arguição de descumprimento de preceito fundamental e julgou procedente o pedido formulado “para declarar a inconstitucionalidade da interpretação judicial que admite o bloqueio, a penhora e/ou o sequestro de verbas estaduais, ao fundamento de que tais valores constituiriam créditos devidos pelo Estado a empresas rés em ações trabalhistas”. Ao final, fixou-se a seguinte tese: “Verbas estaduais não podem ser objeto de bloqueio, penhora e/ou sequestro para pagamento de valores devidos em ações trabalhistas, ainda que as empresas reclamadas detenham créditos a receber da administração pública estadual, em virtude do disposto no art. 167, VI e X, da CF, e do princípio da separação de poderes (art. 2º da CF)”.



    (...)



    8. Ocorre que, de acordo com a tese firmada nos referidos precedentes, o bloqueio, a penhora ou a liberação de receitas que estejam sob a disponibilidade do Poder Público, para a satisfação de condenação imposta a terceiro, viola os princípios constitucionais da legalidade orçamentária, da eficiência da Administração Pública e da continuidade dos serviços públicos e o preceito da separação funcional dos Poderes e o regime de precatórios.”



    Sobre o mesmo tema, destacam-se outros precedentes de ambas as Turmas do Supremo Tribunal Federal:



    “AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. ADPFs Nº 485/AP E Nº 275/PB. ORDEM JUDICIAL PARA RESERVA DE VERBAS NO ORÇAMENTO PÚBLICO: VIOLAÇÃO AOS ARTS. 2º E 167, VI E X, DA CRFB. PARADIGMAS: DESCUMPRIMENTO. 1. Não cabível a determinação do bloqueio, penhora ou sequestro de verbas públicas pela Justiça do Trabalho para a satisfação de créditos trabalhistas, com fundamento em possível inadimplência da empresa contratada pelo Poder Público. 2. Ordem judicial que configura violação ao princípio da Separação de Poderes (art. 2º da CRFB) e a normas orçamentárias constitucionais (art. 167, VI e X, da CRFB). 3. Verificado o descumprimento de decisões- paradigma proferidas nas ADPFs nº 485/AP e nº 275/PB. 4. Agravo regimental provido, para, revogando a decisão monocrática, julgar procedente a reclamação e cassar o ato reclamado, determinando que outro seja proferido, observada a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal” (Rcl nº 53.041/MA-AgR, Segunda Turma, Redator p/ o acórdão Ministro André Mendonça, DJe de 1º/03/2023 - grifei).



    “CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. CONSTRIÇÃO DE VERBAS PÚBLICAS. VIOLAÇÃO AO QUE DECIDIDO POR ESTA CORTE NOS JULGAMENTOS DAS ADPF 275 E ADPF 485. AGRAVO INTERNO PROVIDO. 1. A determinação pelo Juízo Reclamado, para que o Município de São Luís proceda à retenção de valores devidos à empresa ré em ação trabalhista, sob pena de multa diária, sem a submissão ao regime constitucional de precatórios, configura ofensa aos paradigmas de confronto indicados. 2. Não se admite a constrição indiscriminada de verbas públicas por meio de decisões judiciais, sob pena de afronta ao preceito contido no art. 167, VI, da CF, e ao modelo constitucional de organização orçamentária das finanças públicas. 3. Agravo Interno provido” (Rcl nº 52.460/MA-AgR, Primeira Turma, Redator p/ o acórdão Ministro Alexandre de Moraes, DJe de 13/04/2023).



    “Agravo regimental na reclamação. 2. Direito Administrativo e Direito do Trabalho. 3. Penhora de verba municipal para pagamento de débitos trabalhistas. Impossibilidade. Descumprimento do entendimento firmado nas ADPFs 485/AP e 275/PB. Precedentes. 4. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Negado provimento ao agravo regimental” (Rcl nº 42.461/DF-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 30/04/2021).



    “Agravo regimental na reclamação. Cerceamento de defesa. Inexistência. Contrato de disponibilização de mão de obra firmado com empresa terceirizada. Bloqueio de verbas municipais para garantia de dívida relativa a contrato de prestação de serviços. Impossibilidade. ADPF nºs 275, 375 e 485. Aderência estrita. Agravo regimental não provido. 1. Não se admite determinação judicial para que verbas públicas municipais sejam objeto de bloqueio, penhora e/ou sequestro destinados à garantia de pagamento a empresas terceirizadas detentoras de créditos relativos a contrato de disponibilização de mão de obra firmado com a respectiva administração pública, sob pena de violação das normas orçamentárias constantes do art. 167 da Constituição Federal e do princípio da separação de poderes (art. 2º, CF). 2. Verifica-se relação de semelhança do caso com a hipótese fática subjacente às ADPF nºs 485 e 275. 3. Agravo regimental não provido” (Rcl nº 40.898/MG-AgR, Primeira Turma, de minha relatoria, DJe de 20/05/2021).



    Ante o exposto, nos termos do artigo 932, inciso V, do Código de Processo Civil (Lei nº 13.105/15), dou provimento ao recurso extraordinário para cassar a decisão que determinou o arresto de valores nas contas do Município de Nova Iguaçu, ora recorrente.



    Publique-se.



    Brasília, 31 de agosto de 2023.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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