Tribunal: STF
Processo: MS 39181
Classe: MS
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-08-08
Data de publicação: 2023-08-08

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO

MANDADO DE SEGURANÇA. ATO INDICAO COMO COATOR: DECRETO Nº 11.526, DE 2023. GENERALIDADE, ABSTRAÇÃO E IMPESSOALIDADE. LEI EM TESE. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. ENUNCIADO Nº 266 DA SÚMULA DO STF. INVIABILIDADE. NEGATIVA DE SEGUIMENTO. PEDIDO LIMINAR PREJUDICADO.

Relatório

 1.	Trata-se de mandado de segurança impetrado por Ita Trust and Financial Bank S.A. em face de ato praticado pelo Presidente da República consistente na edição do Decreto nº 11.526, de 2023. A impetrante requer, em suma, a declaração de inconstitucionalidade/ ilegalidade do citado ato normativo.

 2.	Alega ser pessoa jurídica de direito privado que atua no mercado financeiro como agente de financiamentos e com a compra e venda de créditos. Afirma que adquiriu da CIB — Construtora Industrial Brasileira direitos creditórios federais originários do processo de nº 0306781-98.1900.4.02.5101 (00.0306781-5), que tramitou perante a 24ª Vara Federal/RJ.

 3.	Aduz que o art. 100 da Constituição, as Leis nº 13.988, de 2020, e nº 9.964, de 2000, e as Portarias PGFN nº 14.402, de 2020, nº 10.826, de 2022 e Portaria Conjunta, de 12 de janeiro de 2023, preveem a amortização e quitação de débitos tributários com a utilização de precatórios ou direitos creditórios de decisões transitadas em julgado próprios ou adquiridos de terceiros. 

 4.	Aponta que foi editado, em novembro de 2022, o Decreto nº 11.249, de 2022, que regulamentou a oferta de créditos líquidos e certos decorrentes de decisões judiciais transitadas em julgado perante a União, regulamentando as disposições do art. 100, § 11, da CRFB.

 5.	Narra que tem atuado com a compra e venda de direitos creditórios, oportunizando que seus clientes, que aderiram ao programa de saneamento de débitos tributários previsto na Lei nº 13.988, de 2020, se beneficiem com os permissivos legais concedidos pela legislação pátria, com o objetivo de amortizarem ou quitarem seus débitos inscritos na dívida ativa da União mediante a utilização de créditos líquidos e certos adquiridos de terceiros, decorrentes de decisões transitadas em julgado. 

 6.	Afirma que o prazo para adesão ao programa seria apenas até 31/05/2023. Não obstante, em 05/05/2023, o Consultor-Geral da União emitiu o Despacho nº 00339/2023/GAB/CGU/AGU, no processo administrativo nº 00688.001207/2022-33, com a determinação de que “fossem sobrestados todos os processos de análise de precatórios até a conclusão dos trabalhos em curso nos órgãos da AGU e que não fosse dada quitação mediante a utilização de precatórios nos procedimentos em curso até posterior deliberação da AGU”.

 7.	 Sustenta que, no mesmo dia, 05/05/2023, o Advogado-Geral da União emitiu o Despacho nº 116 no referido processo administrativo, adotando as sugestões do Consultor-Geral da União, o que fundamentou a edição, pelo Presidente da República, em 12/05/2023, do Decreto nº 11.526, de 2023, que, além de alterar a redação do art. 5º e revogar o § 2º do art. 3º, o parágrafo único do art. 5º, e os arts. 6º e 7º, todos do Decreto nº 11.249, de 2022, determinou que ato conjunto da Advocacia-Geral da União e do Ministério da Fazenda disporia sobre os requisitos formais, a documentação necessária e os procedimentos a serem observados uniformemente pela Administração Pública na utilização dos créditos líquidos e certos a partir de precatórios como pagamento de outorgas, compra de imóveis e outros procedimentos.

 8.	Defende que o Decreto nº 11.526, de 2023, ao revogar dispositivos do Decreto nº 11.249, de 2022, sem, contudo, dispor sobre as novas regras a serem aplicadas e subordinando a regulamentação do procedimento à edição futura de ato conjunto do Advogado-Geral da União e do Ministro de Estado da Fazenda, abriu uma lacuna normativa a respeito do tema, que teve a sua regulamentação prejudicada e a sua execução suspensa por prazo indeterminado.

 9.	Conclui que o Decreto nº 11.526, de 2023, que se pautou em ambos os despachos emitidos pela Advocacia-Geral da União, deve ser considerado inconstitucional, pois, em sua visão, feriria a Constituição, as Leis nº 13.988, de 2020, e nº 9.964, de 2000, e as Portarias PGFN nº 14.402, de 2020, nº 10.826, de 2022, e Portaria Conjunta, de 12 de janeiro de 2023, pelo que sua aplicabilidade deveria ser suspensa.

 10.	Requer, ao fim, a declaração das “inconstitucionalidades e ilegalidades declinadas, afastando a aplicação da norma prevista no ato coator, a saber, no Decreto nº 11.526/2023, expedindo ordem para assegurar os direitos da Impetrante decorrentes das Leis nº 13.988/2020 e nº 9.964/2000 e das Portarias PGFN nº 14402/2020, 10826/2022 e Portaria Conjunta de 12 de janeiro de 2023, esta que prorroga o prazo de adesão”.

É o relatório. 

Análise

 11.	A impetração não merece seguimento. Observa-se que o presente mandado de segurança é dirigido contra o Decreto nº 11.526, de 2023, que “altera o Decreto nº 11.249, de 9 de novembro de 2022, que dispõe sobre o procedimento de oferta de créditos líquidos e certos decorrentes de decisão judicial transitada em julgado, nos termos do disposto no § 11 do art. 100 da Constituição”.

 12.	Ocorre que, de acordo com a jurisprudência desta Suprema Corte, o mandado de segurança não pode ser utilizado para se questionar ato normativo dotado de generalidade, abstração e impessoalidade, exatamente como ocorre com o ato normativo ora impugnado. A esse respeito, destaco o enunciado nº 266 da Súmula do STF, que dispõe: “não cabe mandado de segurança contra lei em tese”.

 13.	Tenho, no presente caso, ser evidente o intuito de utilizar o mandado de segurança com o objetivo de declaração de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo em tese, finalidade para a qual não se presta o writ.

 14.	Isso porque o impetrante não indicou, na inicial, nenhum ato concreto que pudesse configurar ilegalidade ou abuso de poder das autoridades públicas impetradas (inc. LIXI do art. 5º da Constituição). Em vez disso, indicou ser ato coator o próprio ato de edição do Decreto nº 11.526, de 2023, pelo Presidente da República.

 15.	Permitir seguimento ao presente writ resultaria em transformar esta ação constitucional de mandado de segurança, ajuizada por pessoa jurídica de direito privado, em típica ação direta de inconstitucionalidade, com violação da legitimidade ativa exigida para as ações de controle concentrado de constitucionalidade. Destaco precedentes deste Supremo Tribunal Federal que ilustram a posição da Corte sobre o tema:

“AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. ATO COATOR. MEDIDA PROVISÓRIA. REFORMA DO ENSINO MÉDIO. IMPOSSIBILIDADE. GENERALIDADE, ABSTRAÇÃO E IMPESSOALIDADE. AUSÊNCIA DE EFEITOS CONCRETOS. LEI EM TESE. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. SÚMULA 266 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. PEDIDO DE TUTELA DE DIREITOS OBJETIVOS. INVIABILIDADE. WRIT NÃO CONHECIDO. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. A lei em tese, como norma abstrata de conduta, não lesa qualquer direito individual, razão pela qual, na forma da Súmula 266 do Supremo Tribunal Federal, não é passível de impugnação por mandado de segurança. 2. O mandado de segurança não pode ser utilizado como mecanismo de controle abstrato da validade constitucional das leis e dos atos normativos em geral, posto não ser sucedâneo da ação direta de inconstitucionalidade. Precedentes: MS 32.809 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 30.10.2014; MS 25.456 AgR, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJ 09.12.2005. 3. O cidadão que pretende defender supostas garantias constitucionais da categoria dos estudantes não ostenta legitimidade ativa ad causam para impetrar mandado de segurança individual, visto que o direito líquido e certo se refere não a um direito objetivo de classe, pessoa jurídica, órgão ou ente alheios, mas, sim, a um direito subjetivo de titularidade de quem o invoca. Precedente do Plenário: MS 23.914 AgR, Rel. Min. Maurício Corrêa, DJ 24.08.2001. 4. In casu, a Medida Provisória 746/2016, ao propor mudanças no currículo escolar do Ensino Médio no Brasil, fixou, por norma geral, impessoal e abstrata, a procedimentalização da reforma de políticas de ensino e os efeitos mediatos dela decorrentes. 5. A norma impugnada, de alcance genérico, torna as eventuais ofensas ao impetrante meramente indiretas, descaracterizando coação possível de ser amparada pela via do mandado de segurança. 6. Agravo regimental a que se NEGA PROVIMENTO.” (MS nº 34.432-AgR/DF, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 07/03/2017, p. 23/03/2017; grifos nossos).
 
“AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. AUSÊNCIA DE OFENSA AO PRINCÍPIO DO JULGAMENTO COLEGIADO. AÇÃO MANDAMENTAL CONTRA ATO NORMATIVO DE CARÁTER GERAL E ABSTRATO. 1. Nos termos dos arts. 21, § 1º, e 205 do RISTF, o Relator do mandado de segurança pode julgar monocraticamente a ação mandamental que versar matéria objeto de jurisprudência do Tribunal, bem como negar seguimento a pedido manifestamente improcedente. 2. O mandado de segurança foi impetrado contra o Decreto n. 10.328/2020, que alterou o Decreto n. 8.690/2016, por meio do qual foi instituída a possibilidade de cancelamento unilateral pelo servidor dos descontos e/ou consignação em favor das entidades sindicais. 3. Nos termos do enunciado n. 266 da Súmula do Supremo Tribunal Federal, não cabe mandado de segurança contra lei em tese, que deve ser entendido como qualquer ato normativo da Administração Pública, de caráter geral e abstrato, como é o caso dos autos. Precedentes. 4. Agravo interno desprovido.” (MS nº 37.160-AgR/DF, Rel. Min. Nunes Marques, Tribunal Pleno, j. 02/03/2022, p. 07/04/2022; grifos nossos).

“Agravo regimental em mandado de segurança. Questionamento de ato normativo de caráter geral e abstrato. Súmula nº 266/STF. Agravo regimental não provido. 1. O mandado de segurança não pode ser utilizado para questionar ato normativo de efeitos genéricos e abstratos. Aplicação da Súmula nº 266 do Supremo Tribunal Federal. 2. Agravo regimental não provido.” (MS nº 38.784-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 13/12/2022, p. 09/02/2023; grifos nossos).

 16.	E essa pretensão de transformar o presente mandamus em ação de controle abstrato de constitucionalidade é mais evidente ainda quando analisamos o pedido de tutela jurisdicional definitiva formulado pelo impetrante, oportunidade em que pleiteou o julgamento de procedência do pedido, a fim de declarar as inconstitucionalidades e ilegalidades declinadas, afastando a aplicação da norma prevista no ato coator, a saber, no Decreto nº 11.526/2023, expedindo ordem para assegurar os direitos da Impetrante decorrentes das Leis nº 13.988/2020 e nº 9.964/2000 e das Portarias PGFN nº 14402/2020, 10826/2022 e Portaria Conjunta de 12 de janeiro de 2023, esta que prorroga o prazo de adesão de maio de 2023.

 17.	Há que se destacar, em adendo, outro óbice para prosseguimento do feito. O pedido de liminar formulado pelo impetrante tem o seguinte teor: A concessão da MEDIDA LIMINAR, inaudita altera pars, nos termos do artigo 7º, III da Lei nº 12.016, para suspender a aplicação das regras de efeito concreto encartadas no Decreto nº 11.526/2023 até o julgamento do mérito do presente Mandado de Segurança, com a suspensão da exigibilidade de todos os processos administrativos em curso e os que forem formulados até 31 de maio de 2023, aplicando-se as Leis nº 13.988/2020 e nº 9.964/2000 e as Portarias PGFN nº. 14402/2020, 10826/2022 e Portaria Conjunta de 12 de janeiro de 2023, e o regulamento disposto anteriormente no Decreto nº 11.249/2022, bem como para que seja determinado à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional dar prosseguimento aos processos administrativos nos moldes da legislação em vigor, examinando todos os feitos pendentes de análise pelo citado órgão, o que foi proibido pelo ato coator.

 18.	Veja-se que o impetrante, expressamente, requer a suspensão da exigibilidade de todos os processos administrativos em curso e os que forem formulados até 31 de maio de 2023, em trâmite perante a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, em uma evidente atuação e formulação de pedido que extrapola, em muito, os limites subjetivos desta demanda. Por se tratar, a impetrante, de pessoa jurídica de direito privado, não detém, pois, legitimidade para dedução de pretensões em juízo que atinjam outras pessoas — físicas ou jurídicas — que não ela própria. Em outras palavras, a impetrante não é parte legitimada ativamente para formulação de pretensões de natureza coletiva ou difusa, como parece ser o caso dos autos.

 19.	Flagrante, portanto, a inadequação da pretensão deduzida no presente mandamus.

Dispositivo

 20.	Ante o exposto, nego seguimento ao presente mandado de segurança (art. 21, § 1º, do RISTF), ficando prejudicado o pedido liminar. 

Intimem-se a autoridade impetrada e a Advocacia-Geral da União.
 
Publique-se.

Preclusas as vias impugnatórias, arquive-se.

Brasília, 8 de agosto de 2023.

Ministro ANDRÉ MENDONÇA
Relator