Tribunal: STF
Processo: RE 1428322
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-06-19
Data de publicação: 2023-06-19

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão:



    Vistos.



    Trata-se de recurso extraordinário interposto pela Mesa Diretora da Câmara Municipal de Valinhos contra acórdão em que o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo julgou parcialmente procedente a ação direta de inconstitucionalidade local ajuizada pela Prefeita do Município de Valinhos em face da Lei municipal nº 6.139, de 27 de agosto de 2021.  Eis a ementa do acórdão recorrido: 



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Pretensão de que seja declarada a inconstitucionalidade da Lei nº 6.139, de 27 de agosto de 2021, do Município de Valinhos, que "dispõe sobre isenção do pagamento do Imposto Predial Territorial Urbano – IPTU, taxa de licença e de funcionamento e taxa de solo público do comércio ambulante durante as fases laranja, vermelha e roxa do Plano São Paulo". 



    Arguição de ofensa aos princípios da razoabilidade, interesse público e eficiência; ausência de recursos disponíveis, planejamento e estudos orçamentários, em contrariedade à Lei de Responsabilidade Fiscal, além de violação ao princípio da isonomia tributária. Invocação dos artigos 25, 111, 144 e 163, II, da Constituição Estadual, e artigos 150, II, 163, I e II, e 165, § 9º, da Constituição Federal. 



    Verificação da constitucionalidade de leis e atos normativos é realizado em face da Constituição Estadual. Inteligência dos artigos 125, § 2º, da Constituição Federal e artigos 74, inciso VI, e 90 da Constituição Estadual. 



    Artigos 163, I e II, e 165, § 9º, da Constituição Federal apenas dispõem sobre postulados gerais a serem observados por Lei Complementar (Lei de Responsabilidade Fiscal). Impossibilidade de contrastar a norma impugnada com o aludido texto legal para fins de controle de constitucionalidade. Norma em discussão objetiva amenizar as consequências econômicas causadas pela pandemia de COVID-19 e no período mais agudo da crise sanitária. Observância do art. 167-D, caput, da Constituição Federal, que representa hipótese de exceção ao art. 113 do ADCT, o qual exige estudo de impacto orçamentário e financeiro quando da tramitação do projeto de lei que possa originar renúncia fiscal. Precedentes deste Órgão Especial. 



    Incidência da Tese firmada pelo STF no Tema 682, pela técnica da repercussão geral, quando restou assentado que "inexiste, na Constituição Federal de 1988, reserva de iniciativa para leis de natureza tributária, inclusive para as que concedem renúncia fiscal". 



    Inaplicabilidade do art. 25 da Constituição Estadual. Não se trata de criação de despesa, mas sim de renúncia de receita. Opção política da Edilidade de auxiliar empresas locais por meio de isenção tributária incidente apenas para aquelas que tiveram suas atividades suspensas durante os períodos de maior agudeza das medidas restritivas. Inocorrente ofensa aos princípios da razoabilidade, interesse público e eficiência. 



    Isonomia tributária. IPTU. Fato gerador não está vinculado à atividade empresarial. Inúmeros outros contribuintes desse tributo, na condição de pessoas físicas, padeceram e ainda padecem das agruras decorrentes dos reflexos da pandemia, inclusive resultando em desemprego e falta de possibilidade de obtenção de renda. Ausente princípio constitucional que pudesse servir de "discriminen". 



    Não se desiguala com plausibilidade a situação dos contribuintes isentos e aqueles não contemplados, segundo a finalidade perseguida pelo legislador de beneficiar apenas os comerciantes com atividades suspensas. Violação aos artigos 111 e 163, II, da Constituição Estadual no que tange à isenção do IPTU prevista no inciso I do art. 1º da lei combatida. 



    Ação parcialmente procedente”.



    Opostos embargos de declaração, foram rejeitados.



    No apelo extremo, alega a Mesa Diretora da Câmara Municipal de Valinhos que o Tribunal de origem violou o art. 167-D da Constituição Federal ao declarar a inconstitucionalidade do inciso I, do art. 1º, da Lei municipal nº 6.139/21, que concedeu a isenção de IPTU aos comerciantes que tiveram suas atividades suspensas durante as fases laranja, vermelha e roxa do São Paulo no contexto da Pandemia da COVID-19. A recorrente também ventila, nas razões do apelo extremo, os princípios da isonomia tributária, da preservação da empresa, da razoabilidade e da proporcionalidade.



    Mais especificamente, aduz que a classe dos comerciantes foi severamente impactada pela pandemia da COVID-19. Afirma que o dispositivo em questão não conferiu tratamento privilegiado àqueles. Consigna que a mens legis foi “mitigar os efeitos da carga tributária no período mais grave do cenário pandêmico”. Diz que já houve julgados nos quais foi reconhecida a possibilidade de se isentarem do IPTU imóveis onde estivessem instalados bares e restaurantes. Ressalta que “as empresas constituem a unidade básica econômica para a geração de renda e emprego”. Defende que o dispositivo em referência observou a razoabilidade, tendo passado pelo teste da proporcionalidade.



    Ademais, argumenta que:



    “(...) a alegada violação aos princípios da isonomia e da razoabilidade não merece guarida, de modo que é cristalina a ofensa ao art. 167-D, caput, da Lei Maior que não impõe qualquer condicionante à proposição legislativa que almeje a concessão de benefício de natureza tributária do qual decorra renúncia de receita.



    Nesse sentido, a lei municipal atacada está em plena consonância coma o permissivo constitucional do art. 167-D, assim como demonstra plena subserviência ao princípio da isonomia tributária e ao princípio da razoabilidade (...)”.



    Assim, requer a reforma do acórdão recorrido para julgar improcedente a ação, reconhecendo a constitucionalidade também do inciso I do art. 1º da Lei municipal nº 6.139/21.



    Decido.



    Versando sobre o princípio da isonomia, já tive a oportunidade de consignar na apreciação da ADI nº 2.898/DF e do RE nº 656.089/MG, ambos de minha relatoria, amparando-me em lições de Humberto Ávila, que o tratamento tributário distinto, quando calcado na finalidade fiscal, deve estar orientado com o critério de justiça prevalente no Direito Tributário, isso é, “deve corresponder à capacidade contributiva dos contribuintes” (Sistema constitucional tributário. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 2012, p. 419), a qual pode ter sua concretude presumida, de modo a autorizar o legislador a utilizar-se de elementos de fato sintomáticos do grau de riqueza deles. Segundo o tributarista, a medida adotada que se afaste desse raciocínio deve ser legitimamente justificada.



    Também consignei no exame dos citados casos, ainda com apoio nas lições de Ávila, que, estando a desigualdade tributária fundada nas finalidades extrafiscais, deve ela ser “proporcional (relação ‘medida-fim-bem jurídico’)” (idem), sendo necessário verificar se a medida é apta para a consecução da finalidade pretendida (e constitucionalmente amparada), se a medida é a menos gravosa relativamente ao direito à isonomia e se “as vantagens decorrentes da promoção da finalidade extrafiscal estão em relação de proporção com as desvantagens advindas da desigualdade (relação ‘vantagens x desvantagens’)” (idem).



    Visto isso, verifica-se que, no presente caso, trata-se, na origem, ação direta local por meio da qual a Prefeita do Município de Valinhos requereu a declaração de inconstitucionalidade da Lei municipal nº 6.139/2021, a qual concedeu isenção de certos tributos “aos comerciantes que tiveram suas atividades suspensas durante as fases laranja, vermelha e roxa do São Paulo” (grifei), no contexto da pandemia da COVID-19.



    O Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, no acórdão recorrido, julgou procedente em parte o pedido, declarando a inconstitucionalidade do inciso I do art. 1º, da mencionada lei municipal, dispositivo esse que tratou da isenção em tela quanto ao IPTU. A respeito desse ponto, Corte de origem assentou que



    “(...) possível inferir ofensa ao princípio da isonomia tributária especificamente no que tange ao IPTU, isenção prevista no inciso I do art. 1º da norma impugnada, uma que vez que a isenção ao abranger apenas comerciantes configura ‘tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situação equivalente’, em transgressão ao art. 163, II, da Constituição Estadual (art. 150, II, da CF).



    De antemão, cumpre salientar que o fato gerador do aludido imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana é ‘a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Município’ conforme dicção do art. 32 do Código Tributário Nacional.



    A hipótese de incidência, portanto, não está vinculada à atividade empresarial e, por outro lado, inúmeros outros contribuintes desse tributo, na condição de pessoas físicas, padeceram e ainda padecem das agruras decorrentes dos reflexos da pandemia, inclusive resultando em desemprego e falta de possibilidade de obtenção de renda.



    Não se vislumbra aplicação de princípio constitucional que pudesse servir de ‘discrimen’, ou seja, que desigualasse com plausibilidade a situação dos contribuintes isentos e aqueles não contemplados, segundo a finalidade perseguida pelo legislador de beneficiar apenas os comerciantes com atividades suspensas, quando seguramente outros contribuintes ficaram desprovidos de renda no período e sem condições de custeio das necessidades básicas de subsistência.



    (...)



    Vale dizer, a falta de capacidade econômica durante o período de suspensão das atividades comerciais não se apresenta como fator distintivo, quando tal circunstância colheu outros contribuintes, inclusive, em detrimento de valores mais elevados como a preservação da própria vida e da saúde” (grifo nosso).



    Para superar a compreensão do Tribunal de origem e acolher a pretensão recursal, seria necessário o reexame da causa à luz da legislação local, o que não se admite em sede de recurso extraordinário. Incidência da Súmula nº 280 da Corte. Nesse sentido, cito a ementa do parecer do Ministério Público Federal:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. IMPOSTO PREDIAL E TERRITORIAL URBANO. LEI MUNICIPAL QUE ISENTA O COMÉRCIO AMBULANTE DURANTE AS FASES LARANJA, VERMELHA E ROXA DO PLANO SÃO PAULO. COVID – 19. ACÓRDÃO QUE ENTENDEU PELA INCONSTITUCIONALIDADE DA NORMA EM RAZÃO DA VIOLAÇÃO A DISPOSITIVOS DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. MPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO LOCAL PARA ALTERAR ESTE ENTENDIMENTO . SÚMULA 280 DA SUPREMA CORTE.



- Parecer pelo não provimento do recurso extraordinário.”



    Corroborando o entendimento, reproduzo as ementas de casos julgados pelo Supremo Tribunal Federal, indicados pelo parquet:



    “DIREITO TRIBUTÁRIO. IPTU. CONCESSÃO DE ISENÇÃO PARCIAL. RAZOABILIDADE. ISONOMIA. ALEGAÇÃO DA AUSÊNCIA DE FONTE DE CUSTEIO AFASTADA NA ORIGEM. EVENTUAL OFENSA REFLEXA NÃO ENSEJA RECURSO EXTRAORDINÁRIO. NECESSIDADE DE INTERPRETAÇÃO DE LEGISLAÇÃO LOCAL. APLICAÇÃO DA SÚMULA 280/STF. RECURSO QUE NÃO ATACA TODOS OS FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA. IRREGULARIDADE FORMAL. ART. 317, § 1º, REGIMENTO INTERNO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ACÓRDÃO RECORRIDO PUBLICADO EM 02.12.2013. As razões do agravo regimental não são aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada, mormente no que se refere ao óbice da Súmula 280 do STF, a inviabilizar o trânsito do recurso extraordinário. Não preenchimento do requisito de regularidade formal expresso no artigo 317, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal: ‘A petição conterá, sob pena de rejeição liminar, as razões do pedido de reforma da decisão agravada.’ Ausência de ataque, nas razões do agravo regimental, aos fundamentos da decisão agravada. Agravo regimental conhecido e não provido” (RE nº 804.267/SP-AgR, Primeira Turma, Relatora a Ministra Rosa Weber, DJe de 2/12/14).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ESTADUAL. LEI MUNICIPAL 6.002/2015 E CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL LOCAL. SÚMULA 280/STF. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I – Inviável o recurso extraordinário quando sua apreciação demanda reexame, por esta Corte, da legislação infraconstitucional local aplicável à espécie. Incidência da Súmula 280/STF. II – Agravo regimental a que se nega provimento” (RE nº 1.323.555/RJ-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, DJe de 29/3/22).



    Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso.



    Publique-se.



    Brasília, 19 de junho de 2023.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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