Tribunal: STF
Processo: AO 2735
Classe: AO
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-06-05
Data de publicação: 2023-06-05

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



Ementa: Direito Constitucional e Administrativo. Ato do CNJ. Serventia mista. Vacância de Serventia Extrajudicial. Ausência de direito adquirido a regime jurídico.



1. Ação originária ajuizada em face da União e do Estado de Alagoas para impugnar decisão do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) que reconhecera a vacância de serventia extrajudicial. O autor esclarece que era titular do Único Ofício de Piaçabuçu (AL), serventia “mista” que acumulava as funções judiciais e extrajudiciais.



2. Ausência de violação ao contraditório, à ampla defesa e à coisa julgada administrativa. Intimação do autor acerca da decisão impugnada. Legitimidade da autotutela da administração pública para anular ou rever atos inconstitucionais.



3. Opção tácita pelo cargo de escrivão judicial decorrente da aposentadoria. A Lei estadual nº 5.627/1994, do Estado de Alagoas, tratou do desmembramento dos serviços judiciais dos extrajudiciais, facultando o exercício da opção. Com a aposentadoria, o autor optou tacitamente pelo cargo de escrivão judicial. Titularidade da serventia extrajudicial precária após a aposentadoria.



4. Ausência de inconstitucionalidade da Lei Estadual nº 4.872/1986, do Estado de Alagoas, ou de retroatividade da Lei nº 8.935/1994. Tais normas, juntamente com a Lei Estadual nº 5.627/1994, de Alagoas, representam a transição de um regime jurídico anterior, no qual se admitia a existência de serventias mistas, para o regime jurídico atual, em que se veda a acumulação da titularidade de serventia extrajudicial com o exercício de outro cargo público.



5. Ausência de direito adquirido a regime jurídico. Precedentes.



6. Pedido julgado improcedente.



    1. Trata-se de ação originária ajuizada em face da União e do Estado de Alagoas para impugnar decisão do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) que reconhecera a vacância de serventia extrajudicial. O autor esclarece que era titular do Único Ofício de Piaçabuçu (AL), serventia “mista” que acumulava as funções judiciais e extrajudiciais. Alega que o CNJ considerou vaga a serventia extrajudicial, sem lhe oferecer as garantias do devido processo legal, por meio de decisão da Corregedora Nacional de Justiça, proferida no pedido de providências nº 0001578-42.2011.2.00.0000. Sustenta violação à coisa julgada administrativa, pois o CNJ já teria reconhecido a legitimidade de sua investidura.



    2. Esclarece que ingressou, em 1966, mediante concurso público, no cargo de tabelião e escrivão do Único Ofício da comarca de Piaçabuçu. Não havia, então, proibição de acumular os dois cargos. Sustenta ter a expectativa de exercer a titularidade do ofício vitaliciamente e preservar a aposentadoria do cargo de escrivão judicial. Defende a inconstitucionalidade da Lei Estadual nº 4.872/1986, de Alagoas, pois essa norma considera as duas funções como componentes de um mesmo cargo para fins de aposentadoria. Afirma que a Constituição de 1967, vigente ao tempo da edição dessa lei, já distinguia a serventia judicial da extrajudicial.



    3. Aduz que a vedação de acumulação de serventia extrajudicial com cargo público somente se dá com o advento da Lei nº 8.935/1994. Defende que essa norma não poderia retroagir para prejudicar sua situação jurídica.



    4. Requer a exclusão da serventia da lista de serventias vagas a serem ofertadas em concurso público. No mérito, postula a confirmação da liminar e a declaração de nulidade da inclusão do Único Ofício de Piaçabuçu na lista de vacância do CNJ.



    5. O processo foi ajuizado originalmente perante a Justiça Federal de primeira instância da Seção Judiciária de Alagoas. Após sentença de improcedência, a 4ª Turma do Tribunal Regional Federal da 5ª Região reconheceu de ofício sua incompetência para analisar a controvérsia e remeteu o feito a esta Corte.



    6. No início do processo, o juízo de primeiro grau indeferiu a liminar, por ausência de plausibilidade jurídica. Considerou que o requerente, ao se aposentar do cargo de escrivão judicial, teria optado por esse cargo. Assim, passou a ocupar a serventia extrajudicial apenas de forma interina, para garantir a continuidade do serviço público até o provimento da atividade por meio de concurso público (doc. 24).



    7.  O Estado de Alagoas apresentou contestação (doc. 23). Indicou que o autor ocupava cargo que acumulava as atividades judiciais e extrajudiciais. Ao requerer sua aposentadoria, passou para a inatividade das duas funções públicas. Assim, a serventia extrajudicial passou a ficar vaga. Além disso, a aposentadoria da atividade de escrivão implicou a opção pela serventia judicial, tornando vaga a serventia extrajudicial. Sustentou que a acumulação das serventias judicial e extrajudicial passou a ser vedada, com o advento da Constituição de 1988. Afastou as alegações de violação do contraditório e da ampla defesa, uma vez que o autor fora intimado da decisão do CNJ. Defendeu a possibilidade de autotutela da administração, rejeitando a alegada formação de coisa julgada administrativa.



    8. A União, em contestação (doc. 22), defendeu que o caso representa hipótese de provimento irregular, uma vez que o autor acumulava as funções judiciais e extrajudiciais de forma indevida, tendo em vista o art. 236, § 3º, da CF. Alegou ser legítima a atuação do CNJ, como órgão de controle dos atos administrativos do Poder Judiciário.



    9. O autor apresentou réplica (doc. 10). Defendeu a constitucionalidade da acumulação das funções, uma vez que sua investidura ocorrera antes da Constituição de 1988, em quadro jurídico que permitia essa acumulação. Alegou que a regulamentação veiculada na Lei nº 8.935/1994 não poderia modificar retroativamente sua situação.



    10. O feito foi sentenciado, com julgamento pela improcedência dos pedidos (doc. 9). Entendeu-se que a aposentadoria do autor teria tornado vaga a serventia extrajudicial, nos termos das normas regentes da hipótese, pois sua investidura se deu em apenas um cargo, cujas atribuições abrangiam a serventia judicial e a extrajudicial.



    11. Foi interposta apelação pelo autor (doc. 8). Alegou-se a violação da segurança jurídica. Defendeu-se a diversidade dos cargos que ocupava, o que legitimaria sua continuidade na serventia extrajudicial, após a aposentadoria da serventia judicial. 



    12. O Estado de Alagoas e a União apresentaram contrarrazões (docs. 6 e 7). Reiteraram os argumentos já apresentados nos autos. Na sequência, as partes foram instadas a se manifestar sobre a competência para julgar a causa. As rés concordaram com a remessa ao STF (doc. 5). Incluído o feito em pauta, a 4ª turma do TRF-5 declinou da competência, remetendo os autos a esta Corte (doc. 4).



    13. Ao chegar no STF, o processo foi a mim distribuído. Saneei o feito e determinei a abertura de vista à Procuradoria-Geral da República, para parecer. A PGR apresentou manifestação pela improcedência, com a seguinte ementa (doc. 36):



    “AÇÃO ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. SERVENTIA EXTRAJUDICIAL. VACÂNCIA. ALEGADA OFENSA AOS PRINCÍPIOS DO DEVIDO PROCESSO LEGAL, DA SEGURANÇA JURÍDICA E À COISA JULGADA ADMINISTRATIVA. INOCORRÊNCIA. ART. 37, XVI, CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988. ART. 25, CAPUT, DA LEI 8.935/1994. IMPOSSIBILIDADE DE ACUMULAÇÃO REMUNERADA DE CARGOS PÚBLICOS. EXERCÍCIO DO DIREITO DE OPÇÃO PELA SERVENTIA EXTRAJUDICIAL NOS TERMOS DA LEGISLAÇÃO ESTADUAL. INOCORRÊNCIA. APOSENTADORIA. OPÇÃO TÁCITA POR CARGO PÚBLICO VINCULADO AO SERVIÇO JUDICIAL. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO. 



    1. É competente o Supremo Tribunal Federal para conhecer e julgar, originariamente, todas as ações ajuizadas contra decisões do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público proferidas no exercício de suas competências constitucionais, previstas nos arts. 103-B, § 4º, e 130-A, § 2º, com fundamento no art. 102, I, r, da Constituição Federal, conforme decidido no julgamento da ADI 4.412 (Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 26.11.2020). 



    2. Inexiste ofensa ao princípio do devido processo legal quando a parte é intimada da decisão impugnada, sendo-lhe aberta a possibilidade de interposição de recurso administrativo ao Plenário do Conselho Nacional de Justiça, nos termos do art. 115 do Regimento Interno do CNJ. 



    3. O art. 37, XVI, da Constituição Federal e o art. 25, caput, da Lei 8.935/1994 proíbem a acumulação remunerada de cargos públicos. 



    4. A abstenção no exercício do direito de opção pela serventia extrajudicial no prazo estabelecido pela Lei Estadual 5.627/1994 implica opção tácita pelo cargo vinculado ao serviço judicial, nos termos da legislação de regência, de forma que o exercício da serventia extrajudicial passou a ser feito em caráter interino. 



    — Parecer pela improcedência do pedido”.



    14. É o relatório. Passo a decidir. 



    15. Reconheço a competência desta Corte para julgar a demanda, conforme o precedente firmado na ADI 4412, cuja tese teve o seguinte teor: 



    “Nos termos do artigo 102, inciso I, r, da Constituição Federal, é competência exclusiva do Supremo Tribunal Federal processar e julgar, originariamente, todas as ações ajuizadas contra decisões do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público proferidas no exercício de suas competências constitucionais, respectivamente, previstas nos artigos 103-B, § 4º, e 130-A, § 2º, da Constituição Federal.”



    16. No presente caso, o autor impugna ato do CNJ que teria declarado vaga a serventia do Único Ofício de Piaçabuçu (AL). Assim, em vista do objeto da ação, deve ser julgada perante o STF. 



    17. Afasto as alegações de violação ao contraditório e à ampla defesa, assim como a alegada violação à coisa julgada administrativa. Conforme pontuado no parecer ministerial, o autor foi intimado da decisão impugnada e poderia ter recorrido administrativamente. Ademais, a administração tem o poder-dever de anular ou rever seus atos, notadamente quando configuram inconstitucionalidade, como no caso dos autos.



    18. A controvérsia diz respeito à legalidade da manutenção do autor como oficial de serventia extrajudicial, após sua aposentadoria do cargo de escrivão judicial. Alega-se que, ao tempo da investidura, o cargo ocupado pelo autor acumulava as funções de serventia judicial e extrajudicial, de modo que a aposentadoria do cargo de escrivão judicial não implicaria a aposentadoria do cargo de tabelião.



    19. O Tribunal de Justiça de Alagoas, bem como o CNJ, consideraram que, em razão da impossibilidade de acumulação de cargos remunerados, com a aposentadoria do autor, sua investidura nas atividades extrajudiciais passou a ser precária. Entendeu-se, também, que o pedido de aposentadoria do cargo de escrivão judicial representou uma opção tácita por esse cargo.



    20. A vedação de acumulação de cargos está prevista no art. 25 da Lei nº 8.935/1994, que tem a seguinte redação: 



     Art. 25. O exercício da atividade notarial e de registro é incompatível com o da advocacia, o da intermediação de seus serviços ou o de qualquer cargo, emprego ou função públicos, ainda que em comissão.



    21. Já a opção tácita pelo cargo de escrivão judicial foi inferida da Lei Estadual nº 5.627/1994, de Alagoas, que tratou do desmembramento dos serviços judiciais dos extrajudiciais. Nos termos dessa norma, o autor deveria ter optado por um dos cargos. Como ele se aposentou no cargo de escrivão judicial, sem exercer o direito de opção, inferiu-se que esse ato representou uma opção tácita. A partir desse momento, sua investidura no serviço extrajudicial passou a ser precária.



    22. Considero, em face dessa razões, que o autor busca um direito que deixou de existir com a mudança do regime jurídico ao qual estava submetido. Não há dúvidas de que seu ingresso na serventia mista e o exercício das funções ocorreu regularmente. No entanto, o advento de nova regulamentação para a matéria tornou irregular a investidura no ofício extrajudicial. 



    23. Dessa forma, não procedem os argumentos do autor de inconstitucionalidade da Lei Estadual nº 4.872/1986, ou de irretroatividade da Lei nº 8.935/1994. Tais normas, juntamente com a Lei Estadual nº 5.627/1994, representam a transição de um regime jurídico anterior, no qual se admitia a existência de serventias mistas, para o regime jurídico atual, no qual as serventias judiciais devem ser oficializadas e se veda a acumulação da titularidade de serventia extrajudicial com o exercício de outro cargo público. 



    24. Portanto, o autor, ao se aposentar do cargo de escrivão judicial, optou tacitamente por esse cargo e passou a titularizar a serventia extrajudicial de forma precária. Não tem direito adquirido ao regime jurídico anterior, vigente ao tempo de sua investidura, e que perdurou até o advento da nova ordem constitucional.



    25. Nos termos da jurisprudência do STF, não há direito adquirido a regime jurídico. Vejam-se os seguintes precedentes:



    EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO E PREVIDENCIÁRIO. SERVENTUÁRIA DE CARTÓRIO EXTRAJUDICIAL. REVISÃO DE BENEFÍCIO. LEIS NS. 10.393/1970 E 14.016/2010. VINCULAÇÃO AO SALÁRIO MÍNIMO. AUSÊNCIA DE DIREITO ADQUIRIDO A REGIME JURÍDICO PREVIDENCIÁRIO. ACÓRDÃO RECORRIDO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. (ARE 1426827 AgR, Relª. Minª. Cármen Lúcia, julgado em 22.05.2023)



    EMENTA: SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ESCREVENTE DE SERVENTIA EXTRAJUDICIAL. LEI ESTADUAL 10.393/1970. NORMA QUE VINCULA PROVENTOS AO SALÁRIO MÍNIMO. NÃO RECEPÇÃO PELA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988. SÚMULA VINCULANTE 4. ADI 4.420. ALÍQUOTA DE CONTRIBUIÇÃO. PRETENSÃO DE MANUTENÇÃO. AUSÊNCIA DE DIREITO ADQUIRIDO A REGIME JURÍDICO. TEMA 660 DA REPERCUSSÃO GERAL. SUSTENTAÇÃO ORAL. INDEFERIMENTO. NÃO CABIMENTO EM SEDE DE AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ART. 131, § 2º, DO RISTF. 1. O Tribunal de origem, ao assentar que os arts. 12 e 13 da Lei 10.393/1970 do Estado de São Paulo, que preveem a vinculação de benefícios previdenciários ao salário mínimo, não foram recepcionados pela Constituição da República, que proíbe, a teor do art. 7º, VI, qualquer tipo de vinculação remuneratória com o valor do salário mínimo, julgou a causa em conformidade com a jurisprudência sumulada desta Corte (Súmula Vinculante 4). 2. Ao apreciar a ADI 4.420 e decidir sobre questão relativa à vinculação do reajustamento futuro dos benefícios, o Supremo Tribunal Federal não analisou a matéria sob a ótica da vinculação ao salário mínimo, mas sob o ângulo da constitucionalidade da previsão de critérios diversos de reajuste, ressalvando-se a impossibilidade da existência de direito adquirido à manutenção do regime jurídico anterior. Precedentes. 3. Não procede a pretensão de manutenção da alíquota de contribuição, tendo em vista que não há direito adquirido a regime jurídico, conforme orientação desta Corte. 4. Ademais, eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo demandaria o exame da legislação infraconstitucional local aplicável à espécie. Dessa forma, resta demonstrada a não ocorrência de ofensa constitucional direta, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo. 5. O Supremo Tribunal Federal já assentou a inexistência da repercussão geral quando a alegada ofensa aos princípios do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório, da legalidade e dos limites da coisa julgada é debatida sob a ótica infraconstitucional (ARE-RG 748.371, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 1º.08.2013, tema 660 da sistemática da RG). 6. Inviável dar guarida a pedido de sustentação oral em processos outros que não aqueles elencados no art. 937, §3º, do CPC, consoante vedação expressa, sem qualquer ressalva, contida no art. 131, §2º, do RISTF e assentada na tradicional jurisprudência desta Corte. 7. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa do art. 1.021, §4º, CPC c/c art. 81, § 2º, do CPC. Majorados os honorários advocatícios em ¼ (um quarto), nos termos do art. 85, § 11, do CPC, devendo ser observados os §§ 2º e 3º do mesmo dispositivo, observada a suspensão da exigibilidade por ser a parte beneficiária da justiça gratuita, a teor do art. 98, § 3º, do CPC. (ARE 1387703 AgR-segundo, Rel. Min. Edson Fachin, julgado em 22.05.2023)



     26. Ainda que não tratem de hipóteses idênticas a dos autos, é possível fazer a analogia com o caso em apreço, porque denotam a existência de uma mudança legislativa que findou por alterar o regime jurídico. Esse aspecto dos precedentes também está presente na controvérsia atual, pois houve a mudança do regime jurídico, extinguindo a existência de serventias mistas e facultando a opção entre os dois diferentes cargos (judicial ou extrajudicial).



    27. A partir dessa mudança de regime jurídico, o autor não pôde se prevalecer das vantagens e dos direitos dos dois cargos que surgiram com a extinção da serventia mista. Assim, o exercício da titularidade do ofício extrajudicial teve continuidade de modo precário. Ante essa precariedade, se mostrou legítimo o ato do CNJ de declarar vaga a serventia, bem como sua inclusão nas listas de serventias disponíveis em concurso público.



    28. Em face do exposto, julgo improcedentes os pedidos. Custas pelas parte autora. Fixo os honorários em R$ 5.000,00 (cinco mil reais), nos termos do art. 85, § 8º, do CPC, a serem divididos pelos representantes dos réus. 



    Publique-se.



    Brasília, 5 de junho de 2023.



Ministro Luís Roberto Barroso



Relator