Tribunal: STF
Processo: RE 778446
Classe: RE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-03-29
Data de publicação: 2023-03-29

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado (eDOC 88, p. 2):



    “Ação Direta de Inconstitucionalidade. Art. 29 da Lei municipal n°. 14.381/07 que instituiu a gratificação legislativa de incentivo à especialização e produtividade (GLIEP). Requisitos legais objetivos e concretos. Atendimento ao princípio da eficiência. Precedente do Órgão Especial. Vício de iniciativa. Inocorrência. Gratificação devida. Incorporação afastada. Ação julgada procedente em parte para afastar a incorporação”. 



    Os embargos de declaração foram acolhidos em parte, sem alteração do resultado, nestes termos (eDOC 94, p. 2):



    “Embargos de declaração. ADin. Lei municipal que instituiu a gratificação legislativa de incentivo à especialização e produtividade (GLIEP). Expressão "com modulação" constante da tira de julgamento que diz respeito à impossibilidade de incorporação. Modulação de efeitos. Omissão. Ausência dos requisitos legais. Inconstitucionalidade da incorporação da gratificação. Efeito ex tunc. Embargos acolhidos em parte, sem alteração do resultado, porém com observação”. 



    No recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos arts. 2º, 5º, II, 37, caput, e 125, § 2º, da Constituição Federal. 



    Nas razões recursais, sustenta-se, em suma, a ausência de motivação específica a ensejar o reconhecimento da inconstitucionalidade do parágrafo que prevê a incorporação da gratificação impugnada e que compete apenas ao legislador a opção legislativa de prever, ou não, a possibilidade de incorporação/permanência de determinada gratificação de natureza pessoal. 



    Ressalta que o Tribunal de origem, ao declarar “a inconstitucionalidade do § 5º do art. 29 da Lei do Município de São Paulo n° 14.381/2007, contrariou os princípios ora invocados”. 



    Ao final, pleiteia-se o provimento do recurso extraordinário para que seja reformado o acórdão recorrido, a fim de que (eDOC 102, p. 29-30):



      “seja decretada a total improcedência da Ação Direta de Inconstitucionalidade em apreço, por contrariedade aos artigos 2° (princípio da separação e harmonia entre os Poderes), 5°. inciso II, 37, caput (princípio da legalidade) e 125, § 2° da Carta Magna, vez que ausente a efetiva comprovação de contrariedade da disposição do parágrafo 5° do artigo 29 da Lei do Município de São Paulo n° 14.381/2007 face à Constituição do Estado de São Paulo; bem como por se tratar de opção legislativa a previsão, na lei, de possibilidade de permanência/incorporação de gratificação de produtividade (...)”. (grifos dos originais)



    Nas contrarrazões ao apelo extremo, o Ministério Público do Estado de São paulo alega que o recurso não merece prosperar, considerando os seguintes argumentos (eDOC 104, p. 8-13):



    “PRELIMINAR: INADMISSÃO DO RECURSO, FUNDADO EM DISPOSITIVO DA CONSTITUIÇÃO “ESTADUAL SEM PARADIGMA NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E CUJA CONSTITUCIONALIDADE NÃO FOI QUESTIONADA. 



     (...)



    O pedido deduzido foi de declaração de inconstitucionalidade de todo o art. § 29 e, naturalmente, todos os seus parágrafos, mas a ação foi acolhida apenas parcialmente, a fim de que fosse declarada a impossibilidade de incorporação, prevista no § 5°, declarado inconstitucional, que tem a seguinte redação:



    (...)



     Os recorrentes alegam que tal decisão teria contrariado os seguintes dispositivos da Constituição da República: artigos 2° (separação de poderes); 5°, II' (legalidade); 37, caput (legalidade), e 125,§2°. 



    Entretanto, os recorrentes não investem, em seus recursos, contra o fundamento que foi adotado pelo Col. Órgão Especial do Tribunal de Justiça para declarar a inconstitucionalidade do § 5º, do art. 29, da Lei Municipal nº 14.381/2007, qual seja o art. 133 da Constituição do Estado, assim redigido:



    (...)



    Note-se que o voto do desembargador Urbano Ruizjque, nessa parte, acabou sendo acolhido pela maioria vencedora do Col. Órgão Especial, que declarou a inconstitucionalidade da possibilidade de incorporação da gratificação, expressamente salientou (fls. 779) que: 



    (...)



    Em outras palavras, a inconstitucionalidade foi declarada com amparo no art. 133 da Constituição do Estado de São Paulo, cuja inconstitucionalidade foi anteriormente reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal, apenas - ressalte-se - quanto à incorporação de acréscimo de vencimentos de servidor em desvio de função. 



    Esse fundamento não foi questionado nos recursos extraordinários. Incide, na hipótese, a Súmula n° 283, do Supremo Tribunal Federal, assim redigida (...)”. 



    Registro que o Plenário desta Corte, na Sessão de 05.12.2022, deu provimento ao agravo regimental para acolher os embargos de divergência opostos pela parte Recorrente e afastar o óbice processual, relativo à ausência de assinatura do legitimado na petição do recurso extraordinário, nos autos de ação direta de inconstitucionalidade, conforme nova orientação deste Tribunal. 



    Após, abri vista à Procuradoria-Geral da República para emissão de parecer definitivo sobre o mérito da demanda. Eis o teor da ementa de referida manifestação (eDOC 130, p. 1):



     “PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL N° 14.381/2007. GRATIFICAÇÃO LEGISLATIVA DE INCENTIVO À ESPECIALIZAÇÃO E PRODUTIVIDADE – GLIEP. RECONHECIDA A INCONSTITUCIONALIDADE DA INCORPORAÇÃO DA GRATIFICAÇÃO. FUNDAMENTO DO ACÓRDÃO RECORRIDO NÃO ATACADO. INOBSERVADO O PRINCÍPIO DA DIALETICIDADE RECURSAL. SÚMULA 283/STF. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. EXAME DA LEGALIDADE E ABUSIVIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS PELO PODER JUDICIÁRIO. POSSIBILIDADE. INTERPRETAÇÃO DE LEGISLAÇÃO LOCAL. INVIABILIDADE. SÚMULA 280/STF. VIOLAÇÃO REFLEXA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 636/STF. VIOLAÇÃO AO ART. 125, § 2°, DA CF. INOCORRÊNCIA. PARECER PELO PARCIAL CONHECIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO E, NESTA PARTE, PELO SEU DESPROVIMENTO”. 



    É o relatório. Decido. 



    A irresignação não merece prosperar. 



    Verifica-se que o Tribunal de origem, quando do julgamento da ação direta de inconstitucionalidade, no ponto questionado no recurso extraordinário, asseverou (eDOC 88, p. 12-13):



    “No tocante à incorporação foi ela afastada pela maioria do Plenário contra o entendimento deste Relator sorteado que a concedia em razão dos seguintes fundamentos: 



    "A lei impugnada torna permanente a gratificação após a percepção por um período mínimo de cinco anos, preenchidas algumas condições (§ 5°). 



    Tal previsão legal encontra-se em consonância com as disposições da Constituição Estadual. "Art. 128 - As vantagens de qualquer natureza só poderão ser instituídas por lei e quando atendam efetivamente ao interesse público e às exigências do serviço. [...] 



    Art. 133 - O servidor, com mais de cinco anos de efetivo exercício, que tenha exercido ou venha a exercer cargo ou função que lhe proporcione remuneração superior à do cargo de que seja titular, ou função para a qual foi admitido, incorporará um décimo dessa diferença, por ano, até o limite de dez décimos”. 



    (...)



    Entretanto, a maioria diante do caráter temporário da gratificação e vislumbrando meio indevido e disfarçado de aumento de vencimento, manteve a gratificação sem a incorporação prevista no § 5° do art. 29 da Lei n°. 14.381/2007. 



    (...)



    Ante o exposto, julga-se procedente em parte a ação, reconhecida a inconstitucionalidade da incorporação do benefício constante do § 5º do art. 29 da Lei nº 14.381/2007”. 



    Destaco, ainda, os seguintes trechos do voto proferido nos embargos de declaração pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (eDOC 94, p. 8):



    “Em resumo, a gratificação é constitucional e os valores recebidos de boa-fé, inclusive em razão da incorporação, não devem ser restituídos. 



    No entanto, a incorporação foi declarada inconstitucional desde o nascedouro da lei impugnada, cessando assim, a partir da publicação desde acórdão, o recebimento de valores a título de incorporação desta verba. 



    Por fim, constou das declarações de fls. 771/780 e 787/789 as razões pelas quais a maioria entendeu pela inconstitucionalidade da incorporação da gratificação. Salientou o Des. Urbano Rioz a natureza transitória e a burla à regra do concurso público em ofensa aos arts. 111 e 115, II, da Constituição Paulista” (grifos nossos). 



     



    Com efeito, esta Corte, em casos análogos, já se pronunciou a respeito da controvérsia dos autos, no sentido da incidência das Súmulas 279 e 280 do STF. Nesse sentido: 



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. GRATIFICAÇÃO DE CARGO COMISSIONADO. INCORPORAÇÃO. NORMA DECLARADA INCONSTITUCIONAL POR TRIBUNAL DE JUSTIÇA ESTADUAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - ADI. MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO. APLICAÇÃO AO CASO CONCRETO. ARTIGO 93, INCISO IX, DA CONSTITUIÇÃO. VIOLAÇÃO. NÃO OCORRÊNCIA. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL. OFENSA REFLEXA. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. O artigo 93, inciso IX, da Constituição Federal não determina que o órgão judicante se manifeste sobre todos os argumentos apresentados pelas partes, mas sim que ele explicite as razões que entendeu suficientes à formação de seu convencimento (AI 791.292-RG-QO, Plenário, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 13/8/2010, Tema 339 da Repercussão Geral). 2. O recurso extraordinário é instrumento de impugnação de decisão judicial inadequado para a análise de matéria infraconstitucional local, bem como para a valoração e exame minucioso do acervo fático-probatório engendrado nos autos (Súmulas 279 e 280 do STF). 3. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 4. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita” (ARE 1.361.185-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Plenário, DJe 08.04.2022). 



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. GRATIFICAÇÃO DE DESEMPENHO. NATUREZA JURÍDICA. INCORPORAÇÃO. EVENTUAL OFENSA REFLEXA NÃO ENSEJA RECURSO EXTRAORDINÁRIO. NECESSIDADE DE INTERPRETAÇÃO DE LEGISLAÇÃO LOCAL. LEI MUNICIPAL Nº 2.506/1996. APLICAÇÃO DA SÚMULA Nº 280/STF. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. As razões do agravo interno não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada, mormente no que se refere ao óbice da Súmula nº 280 do STF, a inviabilizar o trânsito do recurso extraordinário. 2. A controvérsia, conforme já asseverado na decisão guerreada, não alcança estatura constitucional. Não há falar em afronta aos preceitos constitucionais indicados nas razões recursais. Compreensão diversa demandaria a análise da legislação infraconstitucional encampada na decisão da Corte de origem, bem como a reelaboração da moldura fática, a tornar oblíqua e reflexa eventual ofensa à Constituição, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. Desatendida a exigência do art. 102, III, “a”, da Lei Maior, nos termos da jurisprudência desta Suprema Corte. 3. A teor do art. 85, § 11, do CPC, o “tribunal, ao julgar recurso, majorará os honorários fixados anteriormente levando em conta o trabalho adicional realizado em grau recursal, observando, conforme o caso, o disposto nos §§ 2º a 6º, sendo vedado ao tribunal, no cômputo geral da fixação de honorários devidos ao advogado do vencedor, ultrapassar os respectivos limites estabelecidos nos §§ 2º e 3º para a fase de conhecimento”. 4. Agravo interno conhecido e não provido, com aplicação da penalidade prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC, calculada à razão de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa, se unânime a votação” (ARE 1.404.717-AgR Rel. Min. Rosa Weber, Plenário, DJe 09.03.2023). 



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO DISTRITAL. INCORPORAÇÃO DA GRATIFICAÇÃO DE ATIVIDADE TÉCNICO-ADMINISTRATIVA – GATA. REAJUSTE. SÚMULAS NS. 279 E 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. VERBA HONORÁRIA MAJORADA EM 1% (§§ 2º, 3º E 11 DO ART. 85 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL/2015), RESSALVADA EVENTUAL CONCESSÃO DO BENEFÍCIO DA JUSTIÇA GRATUITA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ARE 1.321.146-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 15.10.2021). 



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. GRATIFICAÇÃO DE DESEMPENHO DE ATIVIDADE DO SEGURO SOCIAL - GDASS. AUSÊNCIA DE QUESTÃO CONSTITUCIONAL. NECESSIDADE DE ANÁLISE FÁTICA. RECURSO MANIFESTAMENTE INADMISSÍVEL. 1. Para dissentir da conclusão adotada pelo Tribunal de origem quanto à natureza jurídica das vantagens concedidas aos servidores, se genéricas ou pro labore faciendo, é imprescindível o exame da legislação infraconstitucional pertinente e uma nova apreciação dos fatos e do material probatório constante dos autos. Incidência da Súmula 279/STF. 2. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 25% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015. 3. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015” (RE 1.348.708-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 20.06.2022). 



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI 3.301/1995 E DO DECRETO 6.207/1998, AMBOS DO MUNICÍPIO DE INDAIATUBA/SP. GRATIFICAÇÃO NATALÍCIA CONCEDIDA AOS SERVIDORES MUNICIPAIS. AUMENTO INDIRETO E DISSIMULADO DE REMUNERAÇÃO. AUSÊNCIA DE CAUSA RAZOÁVEL PARA SUA INSTITUIÇÃO. REPERCUSSÃO GERAL. AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO ADEQUADA. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 282/STF E 356/STF. NECESSIDADE DE REEXAME DE NORMAS INFRACONSTITUCIONAIS E DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 279/STF E 280/STF. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO, COM APLICAÇÃO DE MULTA. I – As razões do agravo regimental são inaptas para desconstituir os fundamentos da decisão agravada, que, por isso, se mantêm hígidos. II – A mera alegação, nas razões do recurso extraordinário, de existência de repercussão geral das questões constitucionais discutidas, desprovida de fundamentação adequada que demonstre seu efetivo preenchimento, não satisfaz a exigência prevista no art. 1.035, § 2°, do Código de Processo Civil/2015. III – Ausência de prequestionamento das questões constitucionais suscitadas. Incidência da Súmula 282/STF. Ademais, se os embargos declaratórios não foram opostos com a finalidade de suprir a omissão, é inviável o recurso, nos termos da Súmula 356 do Supremo Tribunal Federal. IV – Conforme a Súmula 279/STF, é inviável, em recurso extraordinário, o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos. V – É inadmissível o recurso extraordinário quando sua análise implica a revisão da interpretação da legislação local que fundamenta o acórdão recorrido, dado que apenas ofensa direta à Constituição Federal enseja a interposição do apelo extremo. VI – Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4°, do CPC/2015” (ARE 1.339.293AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 04.11.2021). 



    Além disso, o Plenário desta Corte, no julgamento do ARE 1.303.509-RG, recurso paradigma do Tema 1.144, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 30.06.2021, concluiu pela ausência da repercussão geral de matéria similar à tratada nos presentes autos. O precedente está assim ementado:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. ADICIONAL POR TEMPO DE SERVIÇO. VEDAÇÃO AO PAGAMENTO. ARTIGO 100, § 6º, INCISO I, DA LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE CARUARU, ALTERADO PELA EMENDA ORGANIZACIONAL 7/2000. NORMA DE INICIATIVA PARLAMENTAR. INEXISTÊNCIA DE AUMENTO NA REMUNERAÇÃO DO SERVIDOR. CONSTITUCIONALIDADE AFIRMADA NA ORIGEM. NECESSIDADE DE ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL. SÚMULA 280 DO STF. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL”. (ARE 1.303.509 RG, Rel. Min. Luiz Fux, Plenário, DJe 30-06-2021)



    No leading case representativo da controvérsia, ficou definida a seguinte tese:



    “É infraconstitucional, a ela se aplicando os efeitos da ausência de repercussão geral, a controvérsia relativa à constitucionalidade da vedação ao recebimento de adicional por tempo de serviço, inserida na Lei Orgânica do Município de Caruaru pela Emenda Organizacional 7/2000”.



    A propósito, veja-se o seguinte julgado:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INICIATIVA PARLAMENTAR DE EMENDA À LEI ORGÂNICA. VEDAÇÃO DE PAGAMENTO DE GRATIFICAÇÃO POR TEMPO DE SERVIÇO DE SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. MAJORAÇÃO, EM 1% (UM POR CENTO), DA VERBA HONORÁRIA ANTERIORMENTE FIXADA PELAS INSTÂNCIAS DE ORIGEM. 1. O Supremo assentou ser destituída de repercussão geral a questão alusiva à constitucionalidade da vedação ao recebimento de adicional por tempo de serviço (ARE 1.303.509/RG, ministro Luiz Fux – Tema n. 1.144). 2. Nos termos do § 11 do art. 85 do Código de Processo Civil, majora-se em 1% (um por cento) a verba honorária fixada pelas instâncias de origem, observados os limites previstos nos §§ 2º e 3º e eventual deferimento do benefício da justiça gratuita. 3. Recurso extraordinário com agravo desprovido” (ARE 1.300.074, Rel. Min. Nunes Marques, Segunda Turma, DJe 28.10.2021). 



    Destaco, no ponto, os seguintes fragmentos do parecer do Ministério Público Federal (eDOC 130, p. 13):



    “Ademais, para divergir da conclusão alcançada pela Corte de origem quanto à inconstitucionalidade da incorporação da gratificação prevista na Lei Municipal n° 14.381/2007, seria imprescindível o reexame da referida legislação local, providência obstada pela Súmula 280/STF. Assim, por demandar revisão da interpretação de norma infraconstitucional, eventual ofensa à Constituição Federal, caso existente, seria reflexa ou indireta, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário. 



    Ressalta-se, ainda, que, pelo mesmo motivo supramencionado, não é cabível o recurso extraordinário quanto à apontada afronta ao princípio da legalidade, de modo que aplicável o enunciado da Súmula 636/STF: Não cabe recurso extraordinário por contrariedade ao princípio constitucional da legalidade, quando a sua verificação pressuponha rever a interpretação dada a normas infraconstitucionais pela decisão recorrida”. 



    Ante o exposto, nego provimento ao recurso, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF e 932, IV, a e b, do Código de Processo Civil. 



    Publique-se. 



    Brasília, 29 de março de 2023.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



Documento assinado digitalmente