Tribunal: STF
Processo: ADI 7383
Classe: ADI
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-05-15
Data de publicação: 2023-05-15

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



    Trata-se de Ação Direta, com pedido de medida cautelar, proposta pelo Partido Verde, tendo por objeto a Medida Provisória 1.150/2022 e o Projeto de Lei de Conversão 6/2023. 



    A Medida Provisória 1.150/2022 estabelece o prazo de 180 dias, contados da convocação por órgão competente, para que seja solicitado o Cadastro Ambiental Rural pelo proprietário ou possuidor de imóvel rural. Encontra-se assim redigida:  



       “Art. 1º A Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012, passa a vigorar  com as seguintes alterações:



          “Art.59. ..........................................................................................



          (...)



          §2º A inscrição do imóvel rural no CAR é condição obrigatória  para a adesão ao PRA, que será requerida pelo proprietário ou  possuidor do imóvel rural no prazo de 180 (cento e oitenta) dias,  contado da convocação pelo órgão competente, observado o  disposto no § 4º do art. 29.



          ..........................................................................................”  (NR)



          Art. 2º Esta Medida Provisória entra em vigor na data de sua  publicação.”



    Após fazer referência à Medida Provisória 1.150/2022, como sendo objeto da presente Ação Direta, o Requerente transcreveu “a íntegra do dispositivo combatido”, nos seguintes termos:



          REDAÇÃO FINAL MEDIDA PROVISÓRIA Nº 1.150-A, DE  2022 PROJETO DE LEI DE CONVERSÃO Nº 6 DE 2023  Altera a Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012, de forma a  regulamentar prazos e condições para a adesão ao  Programa de  Regularização Ambiental (PRA), e a Lei n°  11.428, de 22 de  dezembro de 2006.



          O CONGRESSO NACIONAL decreta: Art. 1º A Lei nº  12.651, de 25 de maio de 2012, passa a vigorar com as  seguintes alterações: “Art.  4º ................................ ................................................... § 10. Em  áreas urbanas, assim entendidas as áreas compreendidas  nos  perímetros urbanos definidos por lei municipal, e nas  regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, o uso e a  ocupação do solo, inclusive nas faixas marginais ao longo  dos  rios ou de qualquer corpo hídrico e curso d’água,  serão  disciplinados exclusivamente pelas diretrizes  contidas nos  respectivos planos diretores e nas leis de uso  do solo dos  Municípios, com regras que  estabeleçam: ..............................................”(NR) “Art.  29. ............................... ................................................... § 4º  Terão direito à adesão ao PRA, de que trata o art. 59 desta  Lei, os  proprietários e possuidores dos imóveis rurais com  área acima  de 4 (quatro) módulos fiscais que os  inscreverem no CAR até o  dia 31 de dezembro de 2023,  bem como os proprietários e  possuidores dos imóveis  rurais com área de até 4 (quatro)  módulos fiscais ou que  atendam ao disposto no art. 3º da Lei nº  11.326, de 24 de  julho de 2006, que os inscreverem no CAR até  o dia 31 de  dezembro de 2025.”(NR) “Art.  59. ............................... ................................................... § 2º A  inscrição do imóvel rural no CAR é condição obrigatória  para a  adesão ao PRA, que será requerida pelo  proprietário ou  possuidor do imóvel rural no prazo de 1  (um) ano, contado  da convocação pelo órgão competente,  observado o disposto no §  4º do art. 29 desta Lei. ................................................... §  4º No  período entre a  publicação desta Lei e o vencimento do  prazo  de adesão  do interessado ao PRA, e enquanto estiver sendo  cumprido o termo de compromisso, o proprietário ou  possuidor não poderá ser autuado por infrações cometidas  antes  de 22 de julho de 2008, relativas à supressão irregular de  vegetação em Áreas de Preservação Permanente, de  Reserva  Legal e de uso restrito. ..............................................”(NR) “Art.  78-B. As unidades de conservação, exceto Área de Proteção  Ambiental e Reserva Particular do Patrimônio Natural, devem  possuir uma zona de amortecimento e, quando conveniente,  corredores ecológicos, exceto quando  situadas em áreas urbanas,  conforme definição do § 10 do  art. 4º desta Lei.” Art. 2º A Lei  nº 11.428, de 22 de dezembro de 2006, passa a vigorar com as  seguintes  alterações: “Art. 14. A supressão de vegetação  primária e secundária no estágio avançado de regeneração  somente poderá ser autorizada em caso de utilidade pública, e a  vegetação secundária em estágio médio de regeneração  poderá ser suprimida nos casos de utilidade pública e de  interesse social, observado que todos os casos referidos  deverão ser devidamente caracterizados e motivados em  procedimento administrativo próprio, ressalvado o  disposto no  inciso I do caput do art. 30 e nos §§ 1º e 2º do  art. 31 desta  Lei. ................................................... § 2º A  supressão de  vegetação no estágio médio de regeneração  situada em área  urbana dependerá exclusivamente de  autorização do órgão  ambiental municipal competente, desde que o Município  possua conselho de meio ambiente com caráter deliberativo e  plano diretor. § 4º Na  implantação de empreendimentos  lineares, tais como linhas de transmissão, sistemas de transporte  de gás natural e sistemas de abastecimento público de água,  localizados na faixa de domínio e servidão de ferrovias,  estradas, linhas de transmissão, minerodutos e outros  empreendimentos, a supressão de vegetação prevista no caput  deste artigo é limitada à faixa de domínio do  empreendimento,  não cabendo medidas compensatórias  de qualquer natureza, à  exceção das Áreas de Preservação Permanente, exigida neste  caso área equivalente à que foi  desmatada, aprovada pelo órgão  licenciador competente. § 5º Não se aplica às atividades de  implantação e ampliação de empreendimentos lineares a  realização de Estudo Prévio de Impacto Ambiental (EIA) para a  emissão da licença de supressão de vegetação. § 6º Para os  empreendimentos lineares, não são necessários a captura,  a  coleta e o transporte de animais silvestres, garantida a  realização do afugentamento dos animais.”(NR) “Art. 17. O  corte ou a supressão de vegetação no estágio médio ou  avançado de regeneração do Bioma Mata Atlântica,  autorizados por esta Lei, ficam condicionados à compensação  ambiental, na forma da destinação de área equivalente à extensão  da área desmatada, com as mesmas características ecológicas, na  mesma bacia hidrográfica, sempre que possível na mesma  microbacia hidrográfica, e, nos casos previstos nos arts. 30 e  31 desta Lei, em áreas localizadas na mesma região  metropolitana ou região  municipal  limítrofe. ................................................... § 3º A  compensação  ambiental referida no caput deste artigo, quando localizada  em áreas urbanas, poderá ser feita com terrenos situados em  Áreas de Preservação Permanente.”(NR) “Art. 25. O corte, a  supressão e a exploração de vegetação secundária em estágio  inicial de  regeneração do Bioma Mata Atlântica serão  autorizados pelo órgão competente estadual ou  municipal. ..............................................”(NR) “Art. 31. Nas  regiões metropolitanas e nas áreas urbanas, conforme  definidas em lei, o parcelamento do solo para fins de  loteamento ou qualquer edificação em área de vegetação  secundária em estágio médio de regeneração do Bioma Mata  Atlântica devem obedecer ao disposto no Plano Diretor do  Município e nas demais normas aplicáveis e  dependerão de  autorização do órgão competente estadual  ou municipal,  ressalvado o disposto nos arts. 11, 12 e 17 desta  Lei. ................................................... § 3º A preservação  de  vegetação nativa a que se referem os §§ 1º e 2º deste artigo  poderá ser feita com terrenos situados em Áreas de  Preservação  Permanente.”(NR) Art. 3º Esta Lei entra em vigor na data de  sua publicação. Sala das Sessões, em 30 de março de 2023.  Deputado SERGIO SOUZA Relator. 



    O Requerente aduziu a existência de violações à Constituição Federal. Alegou o seguinte: “Nesses termos, o diploma impugnado – na forma em que redigido pelo Governo Bolsonaro, e com as alterações propostas e aprovadas na Câmara dos Deputados – associado ao estado de coisas inconstitucional verificado na ADPF 760, Rel. Min. Cármen Lúcia, e na ADO 59, Rel. Min. Rosa Weber bem como aos seus respectivos conteúdos decisórios, e, em especial, ao Voto condutor da Exc. S. Min. Cármen Lúcia nos autos da ADPF 760 – residindo, neste ponto, as razões da prevenção apontada nesta Exordial – viola, frontalmente, a CRFB/1988, por (i) transgredir o conteúdo formal e material dos direitos e garantias fundamentais, notadamente; (ii) aos princípios norteadores da administração pública da moralidade, transparência, legalidade e eficiência (artigo 37, CF); os requisitos autorizadores de relevância e urgência (Art. 62, CF); ao direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras gerações (artigo 225, CF), ao direito à vida (art. 5º, CF) e à saúde (art. 6º, CF), ao direito dos povos indígenas à sua organização social, costumes, línguas, crenças e tradições, e às terras que tradicionalmente ocupam (artigo 231, CF), a ordem econômica, que deve observar a defesa do meio ambiente e do consumidor (artigo 170, caput, e VI, CF), ambos dispostos expressamente na CRFB/1988, bem como; (iii) os princípios implícitos da prevenção, da precaução, da proporcionalidade em sentido estrito, da vedação ao retrocesso, a vedação à proteção deficiente, além da; (iv) jurisprudência do Supremo Tribunal Federal sobre a matéria.”



    O Requerente consignou, acerca dos requisitos para edição de Medida Provisória, a ausência de relevância e urgência. Quanto à inconstitucionalidade material, concluiu por ter a norma impugnada promovido a redução da proteção dos direitos sociais e ambientais. 



    Houve requerimento de medida cautelar para “a suspensão da vigência do dispositivo combatido e para a manutenção dos direitos e garantias fundamentais violados, bem como da Jurisprudência deste E. Supremo Tribunal Federal.”



    Requereu, ao final, “seja julgada totalmente procedente a presente demanda para declarar, com efeitos ex tunc, a inconstitucionalidade material do dispositivo combatido.” 



    É o relatório.



    Decido. 



    O Requerente pretende a declaração de inconstitucionalidade da Medida Provisória 1.150/2022 e do Projeto de Lei de Conversão 6/2023. 



    O exame da petição inicial denota que o Requerente faz menção à Medida Provisória 1.150/2022 e ao seu projeto de conversão que está em tramitação no Congresso Nacional, indistintamente. 



    Ao delimitar as ofensas à Constituição Federal, o Requerente refere-se da seguinte maneira: “o diploma impugnado – na forma em que redigido pelo Governo Bolsonaro, e com as alterações propostas e aprovadas na Câmara dos Deputados (…) viola, frontalmente, a CRFB/1988”. 



    Os pedidos, em sede cautelar e, ao final, para que “seja julgada totalmente procedente a presente demanda para declarar, com efeitos ex tunc, a inconstitucionalidade material do dispositivo combatido”, permitem a compreensão de ser também objeto da presente Ação Direta todo o conteúdo do Projeto e Lei de Conversão, ainda em tramitação no Congresso Nacional.



    É possível concluir que o Requerente pretende impugnar a Medida Provisória 1.150/2022, em sua redação original, bem como o Projeto de Lei de Conversão. Tanto é assim que ao transcrever “a íntegra do dispositivo combatido”, fez em relação à redação do Projeto de Lei de Conversão. 



    O objeto das ações concentradas na jurisdição constitucional brasileira, além das espécies normativas primárias previstas no art. 59 da Constituição Federal, engloba a possibilidade de controle de todos os atos revestidos de indiscutível conteúdo normativo e autônomo (CASTANHEIRA NEVES, A. O problema da constitucionalidade dos assentos. Coimbra: Coimbra, 1994). 



    Assim, quando a circunstância evidenciar que o ato encerra um dever-ser e veicula, autonomamente, em seu conteúdo, enquanto manifestação subordinante de vontade, uma prescrição destinada a ser cumprida pelos órgãos destinatários (KELSEN, Hans. Teoria geral das normas. Porto Alegre: Fabris, 1986. p. 2-6), deverá ser considerado, para efeito de controle de constitucionalidade, como ato normativo impugnável, tais como decretos presidenciais autônomos (por exemplo: CF, art. 84, incisos VI e XII) ou decretos que tenham extravasado o poder regulamentar do Chede do Executivo, invadindo matéria reservada à lei (ADI 3.664, Rel. Min. CEZAR PELUSO, Pleno, DJ de 21/9/2011; ADI 2950 AgR, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, Rel. / Acórdão Min. EROS GRAU, Pleno, DJ de 9/2/2007); atos normativos do Conselho Nacional de Justiça (ADC 12 MC, Rel. Min. CARLOS BRITTO, Pleno, DJ de 1º/9/2006) e do Conselho Nacional do Ministério Público (ADPF 482, de minha relatoria, decisão monocrática publicada em 4/10/2017); ou ainda, de previsões regimentais de tribunais que, claramente, ostentem caráter normativo e autônomo (ADI 3.544, Rel. Min. EDSON FACHIN, Pleno, DJ de 8/8/2017; ADI 4.108 MC, Rel. Min. ELLEN GRACIE, Pleno, DJ de 6/3/2009). 



    No presente caso, todavia, impõe-se reconhecer que os dispositivos atacados não detêm tal caráter normativo, por se estar diante de projeto de norma - Projeto de Lei de Conversão nº 06/2022, em tramitação no Congresso Nacional. Admitir a presente Ação Direta, no seu todo, seria ampliar, indevidamente, a competência desta CORTE no controle abstrato. Seria transformar a fiscalização judicial concentrada em entrave para a discussão parlamentar. Seria uma evidente interferência, indevida, em outro Poder. Nesse sentido, o seguinte precedente:



          “Ementa: AÇÃO DIRETA DE  INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO  CONSTITUCIONAL E DIREITO ADMINISTRATIVO. (...)  1. A reestruturação de cargos não  configura ascensão  funcional, e portanto não viola o princípio do concurso  público, quando realizada de acordo com os requisitos da  uniformidade das atribuições, igualdade dos requisitos de  escolaridade para ingresso no cargo, e identidade  remuneratória entre o cargo extinto e o cargo criado.  Precedentes. 2. A ação direta de inconstitucionalidade é  instrumento de controle repressivo, não preventivo, r azão pela qual não pode ser  utilizada para inviabilizar a  aprovação de projetos de lei, pois tal prática, além de  estar em desacordo com a sua função, viola o princípio  da separação de poderes. 3.  Pedido julgado  improcedente.



          (ADI 7081, Relator(a): EDSON FACHIN, Tribunal Pleno,  julgado em 24/10/2022, DJe 23-11-2022) 



     Não se desconsidera a hipótese excepcional de se assegurar que o atividade legislativa seja sindicada na perspectiva de fazer prevalecer o devido processo legislativo constitucional. Observe-se que, em tais casos, estar-se-á, não a interferir na formação do projeto da norma, mas a prestigiar o Parlamento, para que aos titulares do mandato popular seja assegurado o direito líquido e certo de participação no devido processo legislativo constitucional. Trata-se de um controle relacionado aos aspectos formais, nunca incidente no conteúdo do projeto de normas em processo legislativos de formação. Não se admite o controle material na formação da norma. Nesse sentido, cito o seguinte precedente, que bem destaca esse aspecto: 



          Ementa: CONSTITUCIONAL. MANDADO DE  SEGURANÇA. CONTROLE PREVENTIVO DE  CONSTITUCIONALIDADE MATERIAL DE PROJETO DE  LEI. INVIABILIDADE. 1. Não se admite, no sistema  brasileiro, o controle jurisdicional de constitucionalidade  material de projetos de lei (controle preventivo de normas  em curso de formação). O que a jurisprudência do STF tem  admitido, como exceção, é “a legitimidade do parlamentar  - e somente do parlamentar - para impetrar mandado de  segurança com a finalidade de coibir atos praticados no  processo de aprovação de lei ou emenda constitucional  incompatíveis com disposições constitucionais que  disciplinam o processo legislativo” (MS 24.667, Pleno, Min.  Carlos Velloso, DJ de 23.04.04). Nessas excepcionais  situações, em que o vício de inconstitucionalidade está  diretamente relacionado a aspectos formais e  procedimentais da atuação legislativa, a impetração de  segurança é admissível, segundo a jurisprudência do STF,  porque visa a corrigir vício já efetivamente concretizado no  próprio curso do processo de formação da norma, antes  mesmo e independentemente de sua final aprovação ou  não. 2. Sendo inadmissível o controle preventivo da  constitucionalidade material das normas em curso de  formação, não cabe atribuir a parlamentar, a quem a  Constituição nega habilitação para provocar o controle  abstrato repressivo, a prerrogativa, sob todos os aspectos  mais abrangente e mais eficiente, de provocar esse mesmo  controle antecipadamente, por via de mandado de  segurança. 3. A prematura intervenção do Judiciário em  domínio jurídico e político de formação dos atos  normativos em curso no Parlamento, além de universalizar  um sistema de controle preventivo não admitido pela  Constituição, subtrairia dos outros Poderes da República,  sem justificação plausível, a prerrogativa constitucional  que detém de debater e aperfeiçoar os projetos, inclusive  para sanar seus eventuais vícios de inconstitucionalidade.  Quanto mais evidente e grotesca possa ser a  inconstitucionalidade material de projetos de leis, menos  ainda se deverá duvidar do exercício responsável do papel  do Legislativo, de negar-lhe aprovação, e do Executivo, de  apor-lhe veto, se for o caso. Partir da suposição contrária  significaria menosprezar a seriedade e o senso de  responsabilidade desses dois Poderes do Estado. E se,  eventualmente, um projeto assim se transformar em lei,  sempre haverá a possibilidade de provocar o controle  repressivo pelo Judiciário, para negar-lhe validade,  retirando-a do ordenamento jurídico. 4. Mandado de  segurança indeferido.



          (MS 32033, Relator(a): GILMAR MENDES, Relator(a) p/  Acórdão: TEORI ZAVASCKI, Tribunal Pleno, DJe  18/02/2014)



    Diante do exposto, conheço da presente Ação Direta, tão somente, quanto à Medida Provisória 1.150/2022 e, diante da relevância da matéria constitucional suscitada e de seu especial significado para a ordem social e a segurança jurídica, mostra-se adequada a adoção do rito do art. 12 da Lei 9.868/1999, pelo que determino: 



    (a) solicitem-se informações, a serem prestadas pelo Presidente da República e pelo Congresso Nacional, no prazo de 10 (dez) dias; 



    (b) em seguida, remetam-se os autos ao Advogado-Geral da União e ao Procurador-Geral da República, sucessivamente, no prazo de 5 (cinco dias), para a devida manifestação. 



    Publique-se.



    Brasília, 15 de maio de 2023. 



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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