Tribunal: STF
Processo: ARE 1424218
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-03-24
Data de publicação: 2023-03-24

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. BÔNUS DE EFICIÊNCIA E PRODUTIVIDADE NA ATIVIDADE TRIBUTÁRIA E ADUANEIRA. NATUREZA JURÍDICA. EXTENSÃO AOS INATIVOS: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL E AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



Relatório



    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado da Turma Recursal dos Juizados Especiais Federais do Ceará:



    “Assiste razão à recorrente, merecendo reforma a sentença, porquanto improcedente o pedido inicial. 



    Com efeito, o Bônus de Eficiência e Produtividade não assume o caráter de generalidade pelo fato de não ter sido fixado o índice para seu cálculo, tendo em vista que há determinação expressa na Lei nº 13.464/2017 para que sejam observados os percentuais nela previstos para os servidores em atividade e os servidores inativos. 



    Da leitura da legislação correlata, a vantagem BEPATA (Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira) foi instituída pela Lei 13.464/2017, a qual, em seu § 2º do art. 6º, estabeleceu que o valor global do bônus (montante total a ser após repartido) deve ser apurado com base no índice de eficiência institucional, que, por sua vez, é calculado por meio de indicadores e em metas a serem definidos em ato com previsão para ser editado até fevereiro de 2017 (§ 3º do mesmo artigo), mas até hoje não editado.



    Nos termos da disciplina legal, o valor a ser rateado do bônus deve corresponder à base de cálculo multiplicada pelo índice acima mencionado (§ 4º). Após apurado o montante global, tal valor deve ser rateado ‘por cabeça’, de modo que o auditor faça jus a 1 (um) inteiro e o analista a 0,6 (seis décimos), na forma do art. 7º.



    Frise-se que o valor individual encontrado serve como teto a ser pago, já que o valor final é definido pelo tempo de atividade ou inatividade (art. 7, §§ 2º e 3º). A leitura atenta do conjunto da postulação da autora permite concluir que é justamente este critério de diferenciação de pagamento – vale dizer: o tempo de atividade ou inatividade implicar a variação percentual para os ativos e inativos -, que a demandante busca refutar com a presente ação, e não a ausência de regulamentação da vantagem, conforme ocorre nas ações que versam sobre gratificações de desempenho, como a GDPGDPE, GDATA, GDASS etc, fundadas no instituto da paridade vencimental.



    Com efeito, no caso da BEPATA, o ato regulamentar a ser editado visa definir apenas o cálculo do valor global a ser rateado entre os servidores e, partir deste valor, a apuração do valor individual do bônus devido a cada servidor ativo ou inativo, segundo o cargo ocupado (Auditor Fiscal ou Analista Tributário) e o tempo de atividade ou inatividade.



    Enquanto não houver a regulamentação do bônus, o art. 11 da citada lei fixou valores absolutos para Auditor-Fiscal (R$ 7.500,00) e Analista Tributário (R$ 4.500,00) nos meses de dezembro de 2016 e de janeiro de 2017 e, a partir de fevereiro de 2017 até o mês de produção dos efeitos do referido ato, de R$ 3.000,00 ao Auditor-Fiscal da Receita Federal e R$ 1.800,00 ao Analista Tributário, ‘concedidos a título de antecipação de cumprimento de metas, sujeitos a ajustes no período subsequente’.



    Nesse sentido, a própria lei, abstratamente, substituiu o valor do índice de eficiência (valor global) a ser dividido entre os servidores enquanto não houver a regulamentação, sendo os valores individuais ‘concedidos a título de antecipação de cumprimento de metas, sujeitos a ajustes no período subsequente’ – o que, convém ressaltar, sequer é admitido pelo STF.



    Em todo caso, a distinção entre os valores devidos aos servidores, conforme o tempo de atividade/inatividade, irá subsistir mesmo com a futura regulamentação do bônus.



    A Lei nº 13.464/17, ao diferenciar os valores da gratificação a ser paga aos servidores ativos e inativos, estabeleceu, como critério de discrímen, o tempo de serviço na ativa (quanto maior o período, maior o bônus) e o tempo desde a aposentadoria (quanto maior o período desde a jubilação, menor o bônus).



    E esses critérios, previstos nos Anexos III e IV da Lei nº 13.464/17, devem ser observados no cálculo do bônus pago aos servidores ativos, mesmo antes de estimado o índice de eficiência institucional de que trata o artigo 6º, § 2º. Com efeito: (...)



    Como se percebe, este caso difere dos outros processos em que se discutia a natureza - pro labore faciendo ou genérica - de determinadas gratificações. Aqui, antes de iniciada a avaliação com vistas a medir o índice de eficiência institucional, todos os servidores ativos já estavam submetidos aos critérios de discrímen temporal previstos nos Anexos III e IV da Lei nº 13.464/17.



    Portanto, o Bônus de Eficiência e Produtividade da Atividade Tributária e Aduaneira - BEPATA, desde o seu nascedouro, sempre ostentou a natureza de uma gratificação pro labore faciendo.



    De fato, mesmo no período em que não se tem o ato de apuração do valor global, a diferença entre ativos e inativos decorre do tempo em atividade ou inatividade. No caso do servidor ativo, quanto maior for o tempo de atividade, maior será o valor do bônus. Já em relação ao inativo, ocorre o inverso.



    Percebe-se, então, que há uma distinção razoável entre ativos e inativos levada a efeito pelo legislador, pois se presume que o servidor ativo mais antigo colabora mais para a eficiência da instituição à medida que o tempo passa. O inativo, por outro lado, conforme se prolonga o tempo de inatividade, vai aos poucos se distanciando de contribuição efetiva para a eficiência institucional, terminando ao final com 35% do máximo de seu cargo.



    Nesse sentido, o entendimento consolidado das Turmas Recursais do Paraná, conforme ementa a seguir transcrita: (...)



    Assim, improcedência do pedido constitui medida impositiva.



    Desta feita, DOU PROVIMENTO ao recurso da União para julgar improcedente o pedido” (fls. 1-6, e-doc. 6). 



    2. No recurso extraordinário, o agravante alega ter a Turma Recursal de origem contrariado o § 8º do art. 40 da Constituição da República, o art. 7º da Emenda Constitucional n. 41/2003 e o art. 3º da Emenda Constitucional n. 47/2005.



    Assinala que “a demanda pretende a extensão, ao Recorrente, do pagamento do Bônus de Eficiência, pelo mesmo valor pago aos ativos, em razão de o referido Bônus, criado pela Lei 13.464/17, estar sendo pago, desde a sua criação, até a presente data, pelo valor de R$ 3.000,00, de forme linear e indistinta aos servidores da ativa, sem qualquer Ciclo Avaliativo. O cerne da controvérsia é saber qual a natureza dessa verba remuneratória, da forma como vem sendo paga: se Pro Labore Faciendo ou Verba Genérica” (fl. 6, e-doc. 7).



    Assevera ser “lógico e razoável que seja a aferição do desempenho, medido pelos Ciclos Avaliativos, o critério a diferenciar verbas como pro labore faciendo, afinal é esse o objetivo da criação de tais verbas, estimular o desempenho e incrementar a eficiência e isso se mede, de forma objetiva, a partir de metas estabelecidas e avaliadas periodicamente. Definitivamente, percentuais diferentes pagos em razão do tempo de serviço, posição nas escalas das carreiras ou divisão em classes ou níveis de cargo, não servem à aferição de desempenho/eficiência” (fl. 24, e-doc. 7).



    Observa que “a fundamentação do Acórdão colide frontalmente com a Tese das Súmulas Vinculantes 20 e 34 e da jurisprudência consolidada dessa Suprema Corte, conforme se vem demonstrando. Em todos os casos de Gratificações criadas com o objetivo de se medir eficiência, levados ao STF, a exemplo das GDATA/GDASST (Leis 10.404/2002 e 10.971/2004), que serviu de referência para o STF expedir as Súmulas Vinculantes 20 e 34, havia critérios que diferenciavam os valores percebidos pelos ativos, como tempo de serviço, nível na carreira, entre outros, porém não foram esses critérios aceitos pela Suprema Corte. Na Lei 10.404/02, por exemplo, era o anexo que trazia a diferenciação a partir do nível do cargo ocupado” (fl. 27, e-doc. 7).



    Afirma que o “bônus de Eficiência da Receita Federal – Lei 13.464/17 – vem sendo pago desde fevereiro/2017, aos auditores-fiscais da ativa, pelo valor de R$ 3.000,00, de forma linear e indistinta, sem observar o que determinam os artigos 6º, § 3º e o art. 8º da Lei 13.464/17, que tratam do Programa de Produtividade e dos e os períodos avaliativos, que deveriam sustentar o Bônus. Nessa condição, a verba assume o caráter genérico, conforme se depreende da tese esposada pelas Súmulas Vinculantes 20 e 34, e consolidada Jurisprudência do STF, que somente admite natureza Pro Labore Faciendo após a realização do primeiro Ciclo Avaliativo. Ao descumprir essa condicionante o Bônus deve ser pago aos aposentados/pensionista pelo mesmo valor pago aos ativos, até que se iniciem os Ciclos Avaliativos” (fls. 35-36, e-doc. 7).



    3. O recurso extraordinário foi inadmitido sob os fundamentos de ausência de ofensa constitucional direta e incidência das Súmulas ns. 284 e 636 do Supremo Tribunal Federal (e-doc. 8).



    4. No agravo contra a inadmissibilidade do recurso extraordinário, o agravante assevera que “o próprio Acórdão reconhece que houve questões Constitucionais suscitadas. Então como negar seguimento em razão da ausência de clareza na demonstração da regra Constitucional pretensamente violada” (fl. 4, e-doc. 9).



    Argumenta que “o direito do Agravante está devidamente demonstrado e fundamentado nos preceitos Constitucionais que embasaram a sua aposentadoria. E a irresignação com o Acórdão impugnado assenta-se, também, em robusta e peremptória Jurisprudência dessa Corte Suprema, que o Respeitável Acórdão deixou de apreciar, valendo-se apenas de decisões de Tribunais Regionais, que não podem prevalecer frente à posição da Corte Constitucional” (fl. 5, e-doc. 9).



    Pede o provimento do presente recurso extraordinário com agravo.



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.



    5. Cumpre afastar o fundamento da decisão agravada quanto à incidência da Súmula n. 284 deste Supremo Tribunal, pois da leitura das razões recursais é possível extrair a compreensão da controvérsia e a irresignação do agravante.



    A superação desse fundamento, todavia, não é suficiente para o acolhimento da pretensão do agravante, não lhe assistindo razão jurídica. 



    6. É de se anotar a ausência de identidade material entre o acórdão recorrido e a Súmula Vinculante n. 20. 



    Na Súmula Vinculante n. 20 deste Supremo Tribunal, dispõe-se:



    “A Gratificação de Desempenho de Atividade Técnico-Administrativa – GDATA, instituída pela Lei nº 10.404/2002, deve ser deferida aos inativos nos valores correspondentes a 37,5 (trinta e sete vírgula cinco) pontos no período de fevereiro a maio de 2002 e, nos termos do artigo 5º, parágrafo único, da Lei nº 10.404/2002, no período de junho de 2002 até a conclusão dos efeitos do último ciclo de avaliação a que se refere o artigo 1º da Medida Provisória nº 198/2004, a partir da qual passa a ser de 60 (sessenta) pontos”.



    A Súmula Vinculante n. 20 deste Supremo Tribunal versa sobre a Gratificação de Desempenho de Atividade Técnico-Administrativa – GDATA, instituída pela Lei n. 10.404/2002. 



    No caso em exame, ao analisar a natureza jurídica do Bônus de Eficiência e Produtividade da Atividade Tributária e Aduaneira – BEPATA, a Segunda Turma Recursal da Seção Judiciária do Ceará assentou:



    “A Lei nº 13.464/17, ao diferenciar os valores da gratificação a ser paga aos servidores ativos e inativos, estabeleceu, como critério de discrímen, o tempo de serviço na ativa (quanto maior o período, maior o bônus) e o tempo desde a aposentadoria (quanto maior o período desde a jubilação, menor o bônus).



    E esses critérios, previstos nos Anexos III e IV da Lei nº 13.464/17, devem ser observados no cálculo do bônus pago aos servidores ativos, mesmo antes de estimado o índice de eficiência institucional de que trata o artigo 6º, § 2º (...).



    Como se percebe, este caso difere dos outros processos em que se discutia a natureza – pro labore faciendo ou genérica – de determinadas gratificações. Aqui, antes de iniciada a avaliação com vistas a medir o índice de eficiência institucional, todos os servidores ativos já estavam submetidos aos critérios de discrímen temporal previstos nos Anexos III e IV da Lei nº 13.464/17.



    Portanto, o Bônus de Eficiência e Produtividade da Atividade Tributária e Aduaneira – BEPATA, desde o seu nascedouro, sempre ostentou a natureza de uma gratificação pro labore faciendo” (fls. 2-3, e-doc. 6).



    Rever o entendimento adotado pelo Tribunal de origem exigiria a análise do conjunto probatório constante dos autos e da legislação infraconstitucional aplicável ao processo (Lei n. 13.464/2017). A alegada contrariedade à Constituição da República, se tivesse ocorrido, seria indireta, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário. Incide na espécie a Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal. Assim, por exemplo:



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO INATIVO. GRATIFICAÇÃO. CARÁTER GERAL. EXTENSÃO. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL. OFENSA REFLEXA. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. ENUNCIADOS 279 E 280 DA SÚMULA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PRECEDENTES. 1. É inviável, em recurso extraordinário, a análise de legislação infraconstitucional local e o reexame dos fatos e das provas dos autos (Súmulas 279/STF e 280/STF). 2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita” (ARE n. 1.355.116-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 25.4.2022).



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Administrativo. Servidor público. Extensão de vantagens ao inativos. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 1. Não se presta o recurso extraordinário para a análise de matéria ínsita ao plano normativo local, tampouco para o reexame dos fatos e das provas constantes dos autos. Incidência das Súmulas nºs 280 e 279/STF. 2. Agravo regimental não provido, com imposição de multa de 1% (um por cento) do valor atualizado da causa (art. 1.021, § 4º, do CPC). 3. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita” (ARE n. 1.200.593-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJe 19.6.2019).



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Administrativo. 3. Inativos. Equiparação. Vantagem de caráter geral concedida. 4. Matéria infraconstitucional. Ofensa reflexa à Constituição Federal. Necessidade de reexame do acervo probatório. Súmulas 279 e 280 do STF. Precedentes. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE n. 1.038.486-AgR, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 6.9.2017).



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. SERVIDOR. BÔNUS DE EFICIÊNCIA E PRODUTIVIDADE NA ATIVIDADE ADUANEIRA. NATUREZA JURÍDICA. PARIDADE. REEXAME DE FATOS E PROVAS: IMPOSSIBILIDADE. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. LEI Nº 13.464, DE 2017. CONSTITUCIONALIDADE. PRECEDENTE: ADI Nº 6.562/DF. NEGATIVA DE PROVIMENTO” (ARE n. 1.038.486-AgR, Relator o Ministro André Mendonça, decisão monocrática, DJe 12.9.2022)



    Nada há a prover quanto às alegações do agravante.



    7. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo (al. a do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Anote-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil.



    Publique-se.



    Brasília, 24 de março de 2023.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora