Tribunal: STF
Processo: RMS 39049
Classe: RMS
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-04-25
Data de publicação: 2023-04-25

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO 



RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ANISTIA POLÍTICA. ATO DA MINISTRA DE ESTADO DA MULHER, DA FAMÍLIA E DOS DIREITOS HUMANOS. DECADÊNCIA DO DIREITO DE IMPETRAÇÃO: INOCORRÊNCIA, EM RELAÇÃO AO ATO DE INSTAURAÇÃO DO PROCESSO DE REVISÃO DA ANISTIA POLÍTICA. MATÉRIA DE ORDEM PÚBLICA: RECONHECIMENTO, DE OFÍCIO. PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA: AUSÊNCIA. DILAÇÃO PROBATÓRIA: IMPOSSIBILIDADE NA VIA MANDAMENTAL. NEGATIVA DE PROVIMENTO.



Relatório



    1. Trata-se de mandado de segurança movido por Glenn Sodré Careiro, contra ato da Ministra de Estado da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos, Portaria MMFDH nº 1.500, de 11 de julho de 2022 (e-doc. 6), que instaurou procedimento de revisão da Portaria MJ nº 536, de 6 de fevereiro de 2004, a qual declarou a anistia política do impetrante.



    2. Na exordial (e-doc. 3), a parte impetrante informa que a autoridade impetrada “determinou a realização de procedimento de revisão/anulação das anistias concedidas com fundamento na Portaria nº 1.104/GM-3/1964, expedida pelo Ministério da Aeronáutica, com base no art. 10 da Lei nº 10.559/2002 e na decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Recurso Extraordinário nº 817.338 com Repercussão Geral”. Narra ter sido intimada para apresentar defesa no procedimento de revisão de sua anistia política em 1º/08/2022, daí a tempestividade da ação mandamental, nos termos do art. 23 da Lei nº 12.016, de 2009. Sustenta a ausência de independência e imparcialidade de membros da atual Comissão de Anistia, apresentando argumentação baseada na visão de especialistas internacionais, na alteração da composição do órgão promovida pela Lei nº 13.884, de 2019, no comportamento incompatível de membros com a função do órgão, detalhando narrativas sobre alguns deles, na existência de uma relação promíscua entre o Ministério responsável e o Comando da Aeronáutica, no contexto de acordo de cooperação técnica cujo objeto visa “o cumprimento das intimações e notificações, solicitadas pela Comissão ou subcomissões de Anistia, para a operacionalização dos processos que envolvam análise de anistias de ex-cabos da FAB”, entre outras argumentações. Pugna, em sede liminar, pela suspensão do processo administrativo de revisão/anulação de sua portaria anistiadora, e, no mérito, pela anulação do processo.



    3. O pedido liminar foi indeferido (e-doc. 19).



    4. A União postulou (e-doc. 25) seu ingresso na presente lide, nos termos do art. 7º, inc. II, da Lei nº 12.016, de 2009, e a extinção do processo sem resolução de mérito, mediante indeferimento liminar da exordial, “dada a patente inadequação da via eleita, conforme precedentes citados na fundamentação”.



    5. A autoridade impetrada prestou informações (e-doc. 29), sustentando a inadequação da via eleita, por descabimento de mandado de segurança contra lei em tese, a decadência do direito de impetração, a ausência de inconstitucionalidade ou ilegalidade no ato de nomeação dos membros da Comissão de Anistia e a regularidade da Portaria MMFDH nº 376, de 27 de março de 2019, que alterou o Regimento Interno da Comissão de Anistia, e do Acordo de Cooperação Técnica nº 11/2021, firmado entre o MMFDH e o Comandante da Aeronáutica.



    6. O Ministério Público Federal oficiante apresentou parecer (e-doc. 32), com seguinte ementa:



    MANDADO DE SEGURANÇA. REVISÃO DO ATO DE ANISTIA CONCEDIDA COM FUNDAMENTO NA PORTARIA Nº 1.104/GM-3/64. PROCESSO INSTAURADO POR MEIO DA PORTARIA Nº 1.500/2022. IMPUGNAÇÃO DA COMISSÃO. PARCIALIDADE DE MEMBROS. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA INCOMPATÍVEL COM A VIA ELEITA. PELA DENEGAÇÃO DA ORDEM, COM FULCRO NO ART. 6º, § 5º, DA LEI 12.016/2009. 



    7. A Corte Superior, por decisão monocrática da Ministra Relatora (e-doc. 34), denegou a ordem, com fundamento no art. 34, inc. XIX, do RISTJ. Destaco trecho da decisão: 



    “(...) 



    O presente mandamus não merece prosperar, vez que não caracterizadas a certeza e a liquidez do direito pleiteado, ou a ilegalidade do ato atacado.



    Com efeito, o Supremo Tribunal Federal, apreciando o Tema 839 (RE 817.338 RG-DF, Rel. Ministro DIAS TOFFOLI, DJe de 31/07/2020), fixou a seguinte tese: "No exercício do seu poder de autotutela, poderá a Administração Pública rever os atos de concessão de anistia a cabos da Aeronáutica com fundamento na Portaria 1.104/1964, quando se comprovar a ausência de ato com motivação exclusivamente política, assegurando-se ao anistiado, em procedimento administrativo, o devido processo legal e a não devolução das verbas já recebidas".



    Na hipótese, a Administração determinou a instauração de procedimento de revisão da anistia concedida com fundamento na Portaria 1.104/GM-3/1964 e, posteriormente, notificou a parte impetrante para apresentar defesa.



    Diante desse contexto, não se pode olvidar que constitui direito da Administração a revisão dos atos administrativos supostamente ilegais, desde que obedecido ao contraditório e à ampla defesa.



    As alegações ora formuladas pela parte impetrante de parcialidade de membros nomeados para a Comissão de Anistia, por meio da Portaria 378/2019 e na forma da Portaria 376/2019, para apreciação de anistias políticas ou revisão das anistias já concedidas, os quais não necessariamente examinarão o seu caso especificamente, ou ainda a suposta relação dos membros da Comissão de Anistia com Forças Militares da Aeronáutica que poderiam influenciar desfavoravelmente a análise do seu caso, demandam o exame de provas que ultrapassam, do que se pode depreender, os limites dos documentos juntados ao presente mandamus.



    Em se tratando de Mandado de Segurança é imperioso que, por ser um meio processual de rito célere, haja comprovação, mediante prova pré-constituída, do direito subjetivo líquido e certo da parte impetrante.



    Ou seja, o exame do ato supostamente ilegal ou abusivo pressupõe que a parte impetrante demonstre, de plano, a liquidez e a certeza do direito que busca proteger, o que deve ser realizado por meio da exposição dos fatos e dos fundamentos devidamente comprovados, através da prova pré-constituída.



    No ponto, confira-se o tratamento dado ao tema pelo Ministro ADHEMAR FERREIRA MACIEL: "A essência do processo do mandado de segurança está em ser ele um 'processo de documentos' (Urkundenprozess), exigindo prova pré-constituída (direito líquido e certo). Quem não prova de modo insofismável com documentos o que deduz na inicial não tem a condição especial da ação de mandado de segurança. Logo, o julgador não tem como chegar ao mérito do pedido e deve extinguir o processo por carência da ação" (STJ, RMS 4.258/GO, SEXTA TURMA, DJU de 19/12/94).



    Portanto, não há espaço para instrução ou dilação probatória, na via mandamental. Com efeito, "a ação mandamental não se confunde com processos cujos ritos são ordinários, ou seja, onde é possível a produção de todas as provas possíveis à elucidação da controvérsia. Seu rito é distinto. As provas têm que ser pré-constituídas, de modo a evidenciar a latente ofensa ao direito líquido e certo invocado pelo impetrante. Caso não restem atendidos os seus requisitos intrínsecos, não será a hipótese do mandado de segurança. Afinal, nesta via não se trabalha com dúvidas, presunções ou ilações. Os fatos têm de ser precisos e incontroversos. A discussão dever orbitar somente no campo da aplicação do direito ao caso concreto, tomando-se como parâmetro as provas pré-constituídas acostadas aos autos" (STJ, AgInt no RMS 51.976/BA, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, DJe de 28/04/2021).



    (...)”



    (grifos acrescidos).



    8. Em sede de julgamento do agravo interno, a Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça proferiu acórdão (e-docs. 50 e 51), do qual destaco a ementa:



    EMENTA: ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO MANDADO DE SEGURANÇA. ANISTIA POLÍTICA. PORTARIA 1.104/GM-3/1964. RE 817.338 RG-DF. INSTAURAÇÃO DE PROCEDIMENTO DE REVISÃO. ALEGADA PARCIALIDADE DOS MEMBROS DA COMISSÃO DE ANISTIA. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO, À MÍNGUA DE PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. IMPOSSIBILIDADE NA VIA MANDAMENTAL. SEGURANÇA DENEGADA. PRECEDENTES DO STJ. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.



    I. Agravo interno aviado contra decisão que denegara a segurança, publicada na vigência do CPC/2015.



    (...)



    III. O presente Agravo interno insurge-se contra a decisão que denegou a segurança, vez que não caracterizadas a certeza e liquidez do direito pleiteado ou a ilegalidade do ato atacado.



    IV. Nos termos do art. 1º da Lei 12.016/2009, "conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, sempre que, ilegalmente ou com abuso de poder, qualquer pessoa física ou jurídica sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte de autoridade, seja de que categoria for e sejam quais forem as funções que exerça".



    V. Na hipótese, a Administração determinou a instauração de procedimento de revisão da anistia concedida com fundamento na Portaria 1.104/GM-3/1964 e, posteriormente, notificou a parte impetrante para apresentar defesa. Diante desse contexto, não se pode olvidar que constitui direito da Administração a revisão dos atos administrativos supostamente ilegais, desde que obedecido ao contraditório e à ampla defesa, na linha do consolidado na Súmula 473 do Supremo Tribunal Federal.



    VI. O mandado de segurança não admite dilação probatória, pois a prova há de ser pré-constituída, trazida aos autos no momento da impetração, de modo a evidenciar o alegado direito líquido e certo. Conforme deduzido pelo Ministro OG FERNANDES, "nesta via não se trabalha com dúvidas, presunções ou ilações. Os fatos têm de ser precisos e incontroversos. A discussão dever orbitar somente no campo da aplicação do direito ao caso concreto, tomando-se como parâmetro as provas pré-constituídas acostadas aos autos" (STJ, AgInt no RMS 51.976/BA, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, DJe de 28/04/2021).



    VII. Em hipóteses análogas, a Primeira Seção do STJ, em sede de Agravo interno, manteve a denegação da segurança, ao fundamento de que, "no caso, a impetrante afirma que a composição atual da Comissão de Anistia estaria em desalinho com o princípio da impessoalidade, porquanto seus membros não desempenhariam com isenção o mister que lhes foi atribuído, em virtude de orientação ideológica contrária à 'política pública de reparação das vítimas de Estado'. Contudo, o tema demanda necessariamente ampla dilação probatória, providência incabível nesta estreita via. (...) Além disso, a autoridade impetrada informou que '4 dos 7 conselheiros 'impugnados' no presente Mandado de Segurança sequer fazem parte da atual composição do Conselho da Comissão de Anistia. O anistiado alega ainda, que 1/4 do Conselho apresenta um viés militar, e tal fato 'aponta para o intencional estreitamento e descontinuidade das políticas públicas de reparação estabelecidas no art. 8º da ADCT da CF de 1988', no entanto, a lista apresentada pelo Impetrante encontra-se desatualizada. (...) Dos 14 nomes que formam o conselho atual, verifica-se que apenas 4 Conselheiros já tiveram convívio com o meio militar" (...). Tais informações confirmam a necessidade de dilação probatória" (STJ, AgInt no MS 28.646/DF, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe de 24/11/2022). Nesse mesmo sentido: STJ, AgInt no MS 28.700/DF, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe de 18/11/2022; e AgInt no MS 28.619/DF, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe de 18/11/2022.



    VIII. Confiram-se, ainda, os seguintes julgados monocráticos: STJ, MS 28.630/DF, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, DJe de 14/09/2022; MS 28.648/DF, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, DJe de 05/09/2022; MS 28.833/DF, Rel. Ministro OG FERNANDES, DJe de 25/08/2022; MS 28.616/DF, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, DJe de 25/05/2022; e MS 28.759/DF, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, DJe de 28/10/2022.



    IX. Agravo interno improvido.



    (grifos acrescidos)



    9. Já na sede deste recurso ordinário em mandado de segurança (e-doc. 54), o impetrante postula a reforma do acórdão recorrido, para que se dê a concessão da segurança, “com a consequente anulação do processo administrativo de revisão/anulação da anistia do Recorrente/Impetrante”. Além da argumentação inicial, o recorrente narra e sustenta que “para denegar a ordem, a Ilustre Ministra Relatora, entendeu que para a análise da demanda seria necessária ampla dilação probatória, providência incabível na estreita via do Mandado de Segurança. Não procede a alegação de inexistência de documentos hábeis a comprovar a ilegalidade do procedimento revisional de anistia política. De forma efetiva, o Recorrente instruiu a inicial do Mandado de Segurança com portarias, pareceres oficiais e diversas reportagens disponíveis na mídia contendo declarações dos hoje conselheiros da Comissão de Anistia, que demonstram o viés de parcialidade de alguns dos julgadores que vão analisar o seu procedimento de revisão de anistia, ai incluído o próprio Presidente da Comissão de Anistia. Sendo assim, o presente Mandamus está munido de vasta prova documental. 



    10. Por seu turno, a recorrida apresenta contrarrazões (e-doc. 66), em que alega a decadência do direito de impetração, a inadequação da via eleita, por ausência de prova pré-constituída de direito líquido e certo e configuração de tese que demanda dilação probatória, entre outras razões. Acrescenta, ainda, a informação sobre a improcedência de Ação Civil Pública, processo nº 1011312-09.2019.4.01.3400 (21ª Vara Federal da Seção Judiciária do Distrito Federal), cuja sentença afastou as alegações de parcialidade dos membros da Comissão de Anistia. Pugna pelo não conhecimento do recurso ordinário ou pelo seu improvimento.



    É o relatório.



Análise



    11. Passo à apreciação e decisão, dispensado o parecer ministerial, com aplicação do art. 52, parágrafo único, do RISTF, em especial, diante da suficiência, para decidir, dos elementos já carreados aos autos e do teor da manifestação das partes relativamente aos fundamentos que são assentados nesta decisão, nos termos do art. 10 do CPC.



    “Art. 10. O juiz não pode decidir, em grau algum de jurisdição, com base em fundamento a respeito do qual não se tenha dado às partes oportunidade de se manifestar, ainda que se trate de matéria sobre a qual deva decidir de ofício.”



    I. Da inocorrência da decadência do direito de impetração, quanto ao ato de instauração do processo de revisão da anistia política: matéria de ordem pública e reconhecimento de ofício 



    12. De início, afirmo, para a espécie, não estar configurada a decadência do direito de impetração do mandado de segurança, no tocante, em particular, ao ato de instauração do processo de revisão da anistia política do impetrante.



    13. Destaco, inclusive, que o acórdão recorrido (e-doc. 56) não trata pontualmente do tema, de fato, superando-o e adentrando na análise de pontos jurídicos outros, tornando-os principais na decisão, quais sejam: a possibilidade de a Administração rever seus atos administrativos, referenciando especificamente ao RE nº 817.338-RG/DF, Tema RG nº 839, Rel, Min. Dias Toffoli, a ausência de prova pré-constituída e a impossibilidade de dilação probatória na via mandamental. 



    14. Como visto, neste mandamus, o impetrante se insurge contra ato da Ministra de Estado da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos, Portaria MMFDH nº 1.500, de 2022 (e-doc. 6), que instaurou procedimento de revisão da Portaria MJ nº 536, de 2004 (portaria anistiadora), pugnando pela anulação do processo administrativo decorrente.



    15. Segundo o art. 23 da Lei nº 12.016, de 2009, o direito de requerer mandado de segurança extinguir-se-á decorridos 120 (cento e vinte) dias, contados da ciência, pelo interessado, do ato impugnado.



    16. A impetração se deu em 1º/08/2022 (e-doc. 2). O alegado ato coator foi publicado no Diário Oficial da União em 12/07/2022 (e-doc. 6). O impetrante afirma ter sido notificado para apresentar defesa no procedimento em 1º/08/2022, fato não impugnado pela parte adversa. 



    17. Considero, nesta espécie, como termo a quo para contagem do prazo decadencial, a data da inequívoca ciência, pelo interessado, quanto ao ato impugnado, e, não, a data da publicação da portaria de instauração da revisão. Com efeito, a inequívoca ciência se deu quando do recebimento da notificação sobre a instauração do processo de revisão, em 1º/08/2022 (mesma data da impetração), não sendo possível tecer ilações, no caso concreto, sobre se a ciência inequívoca teria se dado em outra data. 



    18. Desenvolvo este entendimento por não ser possível considerar que a tão só publicação do ato de instauração da revisão permita conformar situação de sua ciência inequívoca pelo interessado. Noutras palavras, o processo está sendo iniciado exatamente naquele momento, e tal qual ocorre no processo judicial, esta ciência, ao menos de início, não pode ser do tipo presumida (como a que é dada pela publicação em imprensa oficial). Claro, situação diferente seria se o interessado já estivesse participando de um processo em andamento, hipótese em que a ciência de algum ato do feito, salvo disposição em contrário, poderia ser considerada, de acordo com as normas vigentes, presumidamente inequívoca diante de sua publicação na imprensa oficial.



    19. Desnecessário até entabular maiores discussões sobre se a data de publicação do ato impugnado (instauração da revisão) deveria ser o termo a quo da contagem da decadência do direito de impetração, já que, nem assim, essa teria se operado. 



    20. Inocorrida, portanto, decadência da impetração em relação ao ato de instauração do processo de revisão da anistia política. 



    21. Para registro, assiste razão à União no tocante à ocorrência da decadência do direito de impetração relativamente ao ato de nomeação dos membros da Comissão de Anistia, a Portaria MMFDH nº 378, de 2019, publicada no Diário Oficial da União em 28/03/2019, e a outros atos comissivos relacionados, como elementos de fundamentação, ao objeto do processo (anulação do processo administrativo de revisão da anistia política), os quais tenham sido efetivados, com ciência do impetrante, em período anterior aos 120 (cento e vinte) dias contados da impetração, para trás.



    22. Neste tópico, por fim, faço o registro de que a apreciação ora efetuada se dá à luz dos entendimentos de que a interposição de recurso ordinário em mandado de segurança implica a devolução ao Tribunal ad quem de todas as questões suscitadas e discutidas nos autos, ainda que não tenham sido solucionadas, conforme o teor do art. 1.013, § 1º, do CPC de 2015 ou do art. 515, § 1º, do CPC de 1973, equivalentes (em confirmação: RMS nº 26.717/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 16/05/2011, p. 02/06/2011), e de que a aferição da decadência do direito de impetração do writ é matéria de ordem pública, portanto, por regra, passível de ser conhecida a qualquer tempo e de ofício, em especial, em atuação jurisdicional em graus ordinários, como no caso, não havendo que se falar, assim, em preclusão (em confirmação: MS nº 26.792-AgR/PR, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/09/2012, p. 27/09/2012). Respectivamente:



    (...) Antes de enfrentar a tese central do recurso, torna-se necessário examinar, de ofício, questão atinente ao prazo decadencial para impetrar mandado de segurança, por ser questão de ordem pública prejudicial ao julgamento do mérito.



    Essencial para fundamentar o julgamento da preliminar acima referida diz respeito à extensão e profundidade do efeito devolutivo no recurso de apelação, a que se equipara o recurso ordinário em mandado de segurança. Ainda segundo doutrina de José Carlos Barbosa Moreira, discorrendo sobre os aspectos horizontal e vertical do efeito devolutivo no recurso de apelação, impende registrar:



    “O efeito devolutivo da apelação abrange, quanto à extensão, a ‘matéria impugnada’: tantum devolutum quantum appelattum (art. 515, caput). Como o apelante, à evidência, não pode impugnar senão aquilo que se decidiu, conclui-se desde logo que, em princípio, não se devolve ao tribunal o conhecimento de matéria estranha ao âmbito do julgamento do órgão inferior. Assim, se houver posto fim ao procedimento de primeiro grau sem apreciar o mérito, não é lícito ao órgão ad quem ingressar no exame deste. Por exceção, em casos tais, convencendo-se do desacerto da sentença meramente terminativa, bem como da inexistência de outro óbice à apreciação do mérito, pode o tribunal, em vez de limitar-se a reformá-la e restituir os autos ao juízo a quo, ‘julgar desde logo a lide, se a causa versar questão exclusivamente de direito e estiver em condições de imediato julgamento’ (art. 515, § 3º, introduzido pela Lei nº 10.352).



    (...)



    No que concerne à profundidade(art. 515, §§ 1º e 2º), o efeito devolutivo da apelação compreende todas as questões relacionadas com os fundamentos do pedido e da defesa: 



    a) que tenham sido efetivamente resolvidas, na motivação da sentença, pelo órgão a quo;



    b) a cujo respeito o juiz não se manifestou, conquanto fossem examináveis de ofício (...)



    c) que, não sendo examináveis de ofício, deixaram de ser apreciadas a despeito de haverem sido suscitadas e discutidas pelas partes” (O Novo Processo Civil Brasileiro. 27 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2008. pp. 134-135).



    (...)



    (RMS nº 26.717/DF)



    Agravo regimental em mandado de segurança. Tribunal de Contas da União. Impetração em juízo incompetente dentro do prazo decadencial de 120 dias. Não ocorrência da consumação da decadência. Agravo não provido.



    1. A questão suscitada na peça recursal trata, especificamente, de matéria de ordem pública, consistente na alegada incidência da decadência do mandamus.



    2. É posição pacífica da jurisprudência desta Suprema Corte que o prazo decadencial para ajuizamento do mandado de segurança, mesmo que tenha ocorrido perante juízo absolutamente incompetente, há de ser aferido pela data em que foi originariamente protocolizado. Decadência não configurada. Precedentes.



    3. Agravo regimental não provido.



    (MS nº 26.792-AgR/PR)



    23. Em arremate: como consabido, as questões de ordem pública são aquelas cujo zelo leva à garantia do escorreito recebimento e processamento do processo judicial, relacionando-se a uma questão maior relativa à própria regularidade do exercício da tutela jurisdicional, considerada sob a ótica geral da sociedade, e não sob a ótica meramente subjetiva das partes envolvidas. 



    II. Da ausência de prova pré-constituída



    24. O Superior Tribunal de Justiça, já na decisão monocrática do Relator (e-doc. 34), reconheceu, para o caso, situação de ausência de prova pré-constituída relativamente às alegações da parte impetrante quanto à inexistência de atuação independente e imparcial de membros da atual Comissão de Anistia e consequente violação ao devido processo legal. Trecho: “(....) Ou seja, o exame do ato supostamente ilegal ou abusivo pressupõe que a parte impetrante demonstre, de plano, a liquidez e a certeza do direito que busca proteger, o que deve ser realizado por meio da exposição dos fatos e dos fundamentos devidamente comprovados, através da prova pré-constituída. No ponto, confira-se o tratamento dado ao tema pelo Ministro ADHEMAR FERREIRA MACIEL: "A essência do processo do mandado de segurança está em ser ele um 'processo de documentos' (Urkundenprozess), exigindo prova pré-constituída (direito líquido e certo). Quem não prova de modo insofismável com documentos o que deduz na inicial não tem a condição especial da ação de mandado de segurança. Logo, o julgador não tem como chegar ao mérito do pedido e deve extinguir o processo por carência da ação" (STJ, RMS 4.258/GO, SEXTA TURMA, DJU de 19/12/94).” (grifos acrescidos)



    25. Tal razão de decidir foi integralmente reafirmada no acórdão recorrido (e-doc. 51).



    26. Alinho-me ao que expressado pela Corte Superior neste ponto, consignando que a tão simples juntada de documentos, por si só, não perfaz automaticamente a exigência de apresentação de prova pré-constituída. Neste sentido, do escólio do eminente Ministro Alexandre de Moraes, destaco:



    “Direito líquido e certo é o que resulta de fato certo, ou seja, é aquele capaz de ser comprovado, de plano, por documentação inequívoca. Note-se que o direito é sempre líquido e certo. A caracterização de imprecisão e incerteza recai sobre os fatos, que necessitam de comprovação. Importante notar que está englobado na conceituação de direito líquido e certo o fato que para tornar-se incontroverso necessite somente de adequada interpretação do direito, não havendo possibilidade de o juiz denegá-lo, sob o pretexto de tratar-se de questão de grande complexidade jurídica. Assim, a impetração do mandado de segurança não pode fundamentar-se em simples conjecturas ou em alegações que dependam de dilação probatória incompatível com o procedimento do mandado de segurança.”



    (MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 12ª edição, São Paulo, Editora Atlas, 2002; grifos acrescidos).



    27. Noutras palavras, a prova pré-constituída deve se bastar ou demonstrar, por si só e inequivocamente, o direito líquido e certo alegado, de modo a não depender de instrução e de interpretações complementares. No caso, por exemplo, as consequências da alteração da composição do órgão promovida pela Lei nº 13.884, de 2019, a visão de especialistas internacionais, o suposto comportamento incompatível de membros da Comissão de Anistia com a função do órgão, com apresentação de dossiês respectivos, e a alegação de relação promíscua entre o Ministério responsável e o Comando da Aeronáutica, em razão de determinado acordo de cooperação técnica, tudo isso, definitivamente não se constitui como prova pré-constituída, ao contrário, são elementos de argumentação inteiramente dependentes de um exercício dialético mais extenso e incompatível com o rito da ação mandamental. Em suma, equivoca-se o impetrante ao sustentar que “vasta prova documental” é o mesmo que prova pré-constituída.



    28. Nesse exato sentido, destaco a seguinte decisão, relativa a caso de idêntico objeto recursal (trecho):



    “(...) Com efeito, ainda que a inicial da impetração tenha sido instruída com portarias, pareceres oficiais e diversas reportagens disponíveis na mídia contendo declarações dos então conselheiros da Comissão de Anistia, os quais a impetrante pretende ver reconhecida sua parcialidade, não sendo aptos a julgar os processos de revisão das anistias, tal análise seria incabível pela via estreita do mandado de segurança. Como é cediço, em virtude de seu perfil de remédio constitucional de pronta eficácia contra ilegalidades e abusos, a via sumária do processo mandamental não comporta instrução ou dilação probatória, o que condiciona o atendimento da postulação à demonstração objetiva e segura do ato ameaçador de direito subjetivo por meio do apensamento prévio da documentação pertinente ao pedido inicial, o que não se vislumbra na espécie em apreço.”



    (RMS nº 39.027/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 28/02/2023, p. 02/03/2023; grifos acrescidos).



    29. Comento, inclusive, que a ausência de prova pré-constituída neste writ poderia autorizar a aplicação dos arts. 320 e 321 do CPC, combinados com o art. 10 da Lei nº 12.016, de 2009, levando, eventualmente, ao indeferimento da inicial e à extinção do processo.



    “CPC:



    Art. 320. A petição inicial será instruída com os documentos indispensáveis à propositura da ação. 



    Art. 321. O juiz, ao verificar que a petição inicial não preenche os requisitos dos arts. 319 e 320 ou que apresenta defeitos e irregularidades capazes de dificultar o julgamento de mérito, determinará que o autor, no prazo de 15 (quinze) dias, a emende ou a complete, indicando com precisão o que deve ser corrigido ou completado.



    Parágrafo único. Se o autor não cumprir a diligência, o juiz indeferirá a petição inicial.”



    “Lei nº 12.016, de 2009:



    Art. 10.  A inicial será desde logo indeferida, por decisão motivada, quando não for o caso de mandado de segurança ou lhe faltar algum dos requisitos legais ou quando decorrido o prazo legal para a impetração.”



    III. Da impossibilidade de dilação probatória



    30. Quanto a demais razões que eventualmente implicassem a apreciação de fatos e provas relativos ao procedimento da revisão da anistia política em si, para fins de suposta conclusão quanto à sua anulação, verifico a inequívoca inadequação da via eleita, considerando-se a inviabilidade de que tal apreciação detalhada (dilação probatória) se dê em sede de writ.



    31. Nesse exato sentido, destaco trechos das seguintes decisões (em mandado de segurança de mesmo objeto): 



    “RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ANISTIA. REVISÃO DA CONDIÇÃO DE ANISTIADO. POSSIBILIDADE. PODER DE AUTOTUTELA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. IMPARCIALIDADE DOS MEMBROS DA COMISSÃO DE ANISTIA. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. PRECEDENTES. (...) AO QUAL SE NEGA SEGUIMENTO.



(...) 



    A insurgência não merece acolhida.



    No presente recurso ordinário, o recorrente insiste na parcialidade dos membros da Comissão de Anistia e na ilegalidade da portaria que lhe negou o benefício da anistia.



    Verifico, entretanto, que a decisão recorrida se funda na ausência de direito líquido e certo.



    Releva notar, in casu, que não há nos autos comprovação da falta de imparcialidade dos membros da Comissão de Anistia. De fato, da análise dos autos, não há como extrair de forma incontestável e inequívoca a alegada parcialidade dos membros daquela comissão, nem que a Administração agiu de forma arbitrária ou imotivada