Tribunal: STF
Processo: ARE 1429429
Classe: ARE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-06-01
Data de publicação: 2023-06-01

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. AMBIENTAL. DEMOLIÇÃO DE CONSTRUÇÃO IRREGULAR EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. APA DA BALEIA FRANCA. PRAIA DA GALHETA. MUNICÍPIO DE LAGUNA/SC. PRESCRIÇÃO. QUESTÃO DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. PRECEDENTES. DANOS AMBIENTAIS. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. LEIS 4.771/1965, 6.938/1981, 7.661/1988 E 12.651/2012. DECRETOS 23.793/1934 E 5.300/2004. RESOLUÇÃO 303/2002 DO CONAMA. LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE LAGUNA/SC. MATÉRIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA. PRINCÍPIO DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. MATÉRIA COM REPERCUSSÃO GERAL REJEITADA PELO PLENÁRIO DO STF NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO 748.371. AGRAVO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. MAJORAÇÃO DOS HONORÁRIOS DE SUCUMBÊNCIA. ARTIGO 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. AGRAVO DESPROVIDO.



    DECISÃO: Trata-se de agravo nos próprios autos objetivando a reforma de decisão que inadmitiu recurso extraordinário manejado, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:



    “AMBIENTAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. PRAIA DA GALHETA. APA DA BALEIA FRANCA. EDIFICAÇÃO IRREGULAR. COISA JULGADA. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA. IMPOSSIBILIDADE. MUNICÍPIO DE LAGUNA. RESPONSABILIDADE. LITISCONSÓRCIO PASSIVO FACULTATIVO. AJG. DANO AMBIENTAL. DEMOLIÇÃO DA CONSTRUÇÃO E RECUPERAÇÃO DA ÁREA. CUMULAÇÃO COM INDENIZAÇÃO. NECESSIDADE. 



    1. Constatada por equipe técnica a existência de construção em área de preservação permanente, área de dunas, no interior da Unidade de Conservação Federal - APA Baleia Franca, em área localizada na zona costeira, e não tendo o infrator se desincumbido do ônus de afastar a presunção de legitimidade da atuação do órgão ambiental, resta comprovado o dano ambiental e caracterizada a obrigação do infrator de desfazer a construção e de reparar o dano (art. 225 da CF). 



    2. O fato de existirem outras residências nas proximidades não autoriza a permanência desta construção, mormente porque inexiste o direito adquirido à degradação ambiental, ressaltando-se que a eventual existência de pluralidade de infratores não torna lícito aquilo que a lei prevê como ilícito. 



    3. É imperativa a demolição do imóvel porque a manutenção da construção no local é irregular, é ilegal, e inviabiliza a recuperação da área, não afastando tal entendimento a existência de garantia constitucional do direito ao lazer. 



    4. A decisão transitada em julgado na ação civil pública nº 5000077-69.2011.404.7216 em nada contraria a pretensão veiculada na presente lide, já que além de não dizer respeito exclusivamente ao imóvel objeto do presente feito, naquela demanda foi determinado à União o cadastramento ou desapossamento, conforme haja ou não vedação ambiental para a construção/manutenção, de todos os imóveis localizados em terrenos de marinha e acrescidos no Loteamento Praia da Galheta. 



    5. A Praia da Galheta não cumpre com os requisitos para que seja autorizada a regularização fundiária. 



    6. No que tange à responsabilidade ambiental, seu caráter solidário não se traduz em litisconsórcio passivo necessário. Assim, deve ser respeitada a opção do autor da ação, que entendeu por não incluir a União e o Município de Laguna/SC no polo passivo do feito. 



    7. O pagamento de custas e honorários advocatícios pela ré resta suspenso, em virtude do deferimento do benefício da AJG pelo Agravo de Instrumento nº 50127694920134040000 (art. 98, § 3º, CPC). 



    8. É firme na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça o entendimento de que, comprovada a ocorrência de dano ambiental, a adoção de procedimentos, visando à integral recuperação da área degradada, não exime de responsabilidade o degradador do meio ambiente, sendo admissível a cumulação de obrigação de fazer e eventual indenização pelo dano ainda remanescente. A cumulação, todavia, é de ser verificada caso a caso.” (Doc. 369, p. 1-2)



    Não foram opostos embargos de declaração.



    Nas razões do apelo extremo, Severina Savi Guimarães apresenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação aos artigos 1º, inciso III, 2º, 5º, caput e incisos XXXVI e LIV, 23, incisos III, VI e VII, 183, § 3º, e 191, § único, da Constituição da República. Sustenta, preliminarmente, a ocorrência de prescrição. No mérito, defende, em síntese, que o acórdão ora recorrido “não respeitou o Princípio da Irretroatividade (art. 5º, XXXVI), para ocupação erguida antes da entrada em vigor de legislação restritiva” (Doc. 388, p. 5). Nesse sentido, afirma que, ”com vias a garantir o melhor equilíbrio ambiental na região, é possível reconhecer, também, que as características socioeconômicas do local devem ser avaliadas com vias à realização de melhor juízo de proporcionalidade de cada possível provimento para a proteção da Praia da Galheta em prol do meio ambiente socialmente equilibrado” (Doc. 388, p. 7). Assevera que o laudo pericial foi conclusivo “quanto ao ano de início da ocupação e quanto à localização além dos limites da Área de Preservação Permanente Municipal Morro do Cabo de Santa Marta Pequena” (Doc. 388, p. 7). Afirma que a intervenção em área de preservação permanente “foi proibida apenas no ano de 2001, por meio da Medida Provisória 21.166-67 de 24 de agosto de 2001, que deu nova redação ao artigo 4º da Lei 4.771/65” (Doc. 388, p. 8), e ressalta que, na espécie, é fato incontroverso que “a ocupação do local é anterior ao ano de 1996, como comprovado pelo Instrumento Particular de Contrato de Compra e Venda” (Doc. 388, p. 9). Alega, ainda, que o imóvel está localizado em “área de tômbolo” e que “basta a leitura dos artigos 2º e 3º do Código Florestal de 1965, e dos artigos 4º e 6º do Código Florestal vigente para concluir que tômbolo não figura entre as áreas consideradas de preservação permanente” (Doc. 388, p. 13). Sustenta que o acórdão ora impugnado “mistura/confunde os conceitos de Área de Preservação Permanente - APP e Área de Proteção Ambiental - APA, na tentativa de justificar a demolição do imóvel, ‘confusão’ que de ser afastada de plano, pois ‘Área de Preservação Permanente’ não se confunde com ‘Unidade de Conservação’” (Doc. 388, p. 21). Discorre, também, que o acórdão ora recorrido “invadiu a esfera de competência e discricionariedade administrativa, realizou controle de mérito do Ato Administrativo não concluído sem identificar ILEGALIDADES, em completa ofensa ao artigo 2º da Constituição Federal de 1988” (Doc. 388, p. 27). Requer, ao final, o provimento do recurso extraordinário.



    A União e o Ministério Público Federal apresentaram contrarrazões ao recurso extraordinário (Docs. 405 e 409, respectivamente).



    A Vice-Presidência do Tribunal a quo inadmitiu o recurso extraordinário por entender que a ofensa à Constituição da República, caso existente, seria indireta, reflexa (Doc. 414).



    É o relatório. DECIDO.  



    O agravo não merece prosperar.



    Trata-se, na origem, de ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público Federal contra a ora agravante, objetivando a demolição de construção irregular situada em Área de Preservação Permanente - APA Balei Franca, localizada na Praia da Galheta, Município de Laguna/SC, bem como a recuperação da área degradada.



    Ab initio, pontuo que a controvérsia quanto à prescrição não dá ensejo ao cabimento de recurso extraordinário, por situar-se no âmbito infraconstitucional. A violação reflexa e oblíqua da Constituição da República, decorrente da análise de malferimento de dispositivos infraconstitucionais, torna inadmissível o recurso extraordinário. Nesse sentido:  



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONVERSÃO EM AGRAVO REGIMENTAL. MILITARES. REAJUSTE DE 28,86%. PRESCRIÇÃO DECRETADA NA ORIGEM. DISCUSSÃO SOBRE EVENTUAL RENÚNCIA. DECRETO N. 20.910/1932. ANÁLISE DE MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA CONSTITUCIONAL INDIRETA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” (ARE 661.242-ED, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe de 14/03/2012)  



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. HORAS EXTRAS. PRESCRIÇÃO TRABALHISTA. AUSÊNCIA DE MATÉRIA CONSTITUCIONAL. O Supremo Tribunal Federal já assentou a ausência de repercussão geral da questão relativa à aplicação da prescrição total ou parcial em processo trabalhista, por restringir-se a tema infraconstitucional (ARE 697.514, Rel. Min Gilmar Mendes). O exame do recurso extraordinário revela que a hipótese envolve alegadas violações à legislação infraconstitucional, sem que se discuta o seu sentido à luz da constituição. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 669.063-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 06/12/2013)  



    “DIREITO PREVIDENCIÁRIO. COMPLEMENTAÇÃO DE APOSENTADORIA. PREVIDÊNCIA PRIVADA. PRESCRIÇÃO. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. EVENTUAL VIOLAÇÃO REFLEXA DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA NÃO VIABILIZA O MANEJO DE RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ACÓRDÃO RECORRIDO PUBLICADO EM 21.5.2012. As razões do agravo regimental não são aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada, mormente no que se refere ao âmbito infraconstitucional do debate, a inviabilizar o trânsito do recurso extraordinário. O exame da alegada ofensa aos arts. 5º, caput, e 7º, XXIX, da Constituição Federal dependeria de prévia análise da legislação infraconstitucional aplicada à espécie, o que refoge à competência jurisdicional extraordinária, prevista no art. 102 da Constituição Federal. Agravo regimental conhecido e não provido.” (ARE 741.688-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe de 22/10/2013)



    Outrossim, in casu, o voto condutor do acórdão ora recorrido consignou:



    “Por certo, a análise da regularidade ambiental do imóvel objeto do presente feito não está vinculada e nem depende da conclusão de processo administrativo da Secretaria de Patrimônio da União - SPU para regularização da ocupação dos terrenos de marinha no Balneário Galheta. 



    Por outro lado, afora a inexistência de direito adquirido à degradação ambiental, eventual fato consumado não afasta a ilegalidade da situação, nem impede a remoção de construção, principalmente porque, no caso concreto, a legislação já considerava o local como área de preservação permanente, desde a primeira edificação na localidade, o que afasta qualquer afronta a ato jurídico perfeito. 



    É dizer, eventual afirmação no sentido de que a apelante reside no local há mais de 30 anos não autoriza a sua manutenção, já que a proteção às dunas e restingas já era prevista no Código Florestal revogado, de 1965, e foi mantida na legislação atual. 



    Portanto, resta evidenciado que o imóvel, ainda que antigo, sempre esteve em condição irregular, pois o local já era definido pela lei como área de preservação permanente desde a primeira construção e, assim, era proibida a edificação.



    (...)



    No tocante às demais insurgências especificamente relativas ao local onde edificado o imóvel, é forçoso reconhecer a irregularidade da edificação, não tendo a ré se desincumbido de seu ônus probatório, até porque, tratando-se de ação civil pública relativa à responsabilidade civil por dano ambiental, doutrina e jurisprudência majoritárias adotam a inversão do ônus da prova, de forma que imputa-se ao suposto degradador do meio ambiente a incumbência de comprovar a inexistência do nexo de causalidade entre sua atividade e o dano (TRF4, AG 5007790-44.2013.4.04.0000, Quarta Turma, Relatora Vivian Josete Pantaleão Caminha, juntado aos autos em 03/07/2013). Ademais, não tem o parecer, elaborado unilateralmente por profissionais contratados por particulares, o condão de sobrepor-se à percuciente análise procedida pelo juízo a quo das provas produzidas sob o crivo do contraditório, porquanto fundada em interpretação própria da legislação de regência.” (Doc. 369, p. 6-8, destaquei)



    Dessa forma, divergir do entendimento do Tribunal a quo acerca da configuração da responsabilidade da ora agravante pelos danos causados ao meio ambiente demandaria o reexame do conjunto fático-probatório dos autos.



    Não se revela cognoscível, em sede de recurso extraordinário, a insurgência que tem como escopo a incursão no contexto fático-probatório presente nos autos. Com efeito, essa pretensão não se amolda à estreita via do apelo extremo, cujo conteúdo se restringe a discussão eminentemente de direito, em face do óbice imposto pela Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.



    Sob esse enfoque, ressoa inequívoca a vocação para o insucesso do apelo extremo, por força do óbice intransponível do referido verbete sumular, que veda a esta Suprema Corte, em sede de recurso extraordinário, sindicar matéria fática.



    Por oportuno, vale destacar lição de Roberto Rosas sobre a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal:  



    “Chiovenda nos dá os limites da distinção entre questão de fato e questão de direito. A questão de fato consiste em verificar se existem as circunstâncias com base nas quais deve o juiz, de acordo com a lei, considerar existentes determinados fatos concretos.



    A questão de direito consiste na focalização, primeiro, se a norma, a que o autor se refere, existe, como norma abstrata (Instituições de Direito Processual, 2ª ed., v. I/175).



    Não é estranha a qualificação jurídica dos fatos dados como provados (RT 275/884 e 226/583). Já se refere a matéria de fato quando a decisão assenta no processo de livre convencimento do julgador (RE 64.051, Rel. Min. Djaci Falcão, RTJ 47/276); não cabe o recurso extraordinário quando o acórdão recorrido deu determinada qualificação jurídica a fatos delituosos e se pretende atribuir aos mesmos fatos outra configuração, quando essa pretensão exige reexame de provas (ERE 58.714, Relator para o acórdão o Min. Amaral Santos, RTJ 46/821). No processo penal, a verificação entre a qualificação de motivo fútil ou estado de embriaguez para a apenação importa matéria de fato, insuscetível de reexame no recurso extraordinário (RE 63.226, Rel. Min. Eloy da Rocha, RTJ 46/666).



    A Súmula 279 é peremptória: ‘Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário’. Não se vislumbraria a existência da questão federal motivadora do recurso extraordinário. O juiz dá a valoração mais conveniente aos elementos probatórios, atendendo aos fatos e circunstâncias constantes dos autos, ainda que não alegados pelas partes. Não se confunda com o critério legal da valorização da prova (RTJ 37/480, 56/65)(Pestana de Aguiar, Comentários ao Código de Processo Civil, 2ª ed., v. VI/40, Ed. RT; Castro Nunes, Teoria e Prática do Poder Judiciário, 1943, p. 383). V. Súmula STJ-7.” (Direito Sumular. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 137-138)



    Demais disso, verifica-se que o Tribunal de origem decidiu a controvérsia com fundamento na legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Leis 4.771/1965, 6.938/1981, 7.661/1988 e 12.651/2012, Decretos 23.793/1934 e 5.300/2004, Resolução 303/2002 do CONAMA e Lei Orgânica do Município de Laguna/SC), cuja análise se revela inviável em sede de recurso extraordinário, por configurar ofensa indireta à Constituição Federal. 



    Nesse sentido, destaco as seguintes decisões:



    “Agravo regimental no recurso extraordinário. Imóvel construído em área de preservação permanente. Determinação judicial para sua demolição. Direito de propriedade. Circunstâncias fáticas e legais que nortearam a decisão da origem em prol do princípio da proteção ao meio ambiente. Legislação infraconstitucional. Reexame de fatos e provas. Impossibilidade. Precedentes. 



    1. A Corte de origem, analisando as Leis nºs 4.771/65, 6.938/81 e 7.347/85, a Resolução nº 4/85 do CONAMA e os fatos e as provas dos autos, concluiu que o ora agravante, com a construção não autorizada de imóvel em área de preservação permanente, causou dano ambiental, bem como que a condenação pecuniária não seria apta a reconstituir o espaço degradado, motivo pelo qual impunha-se a demolição do imóvel. 



    2. Para divergir da conclusão a que chegou o Tribunal de origem, seria necessário analisar a referida legislação, bem como o conjunto fático-probatório da causa, o que é inviável em recurso extraordinário. Incidência das Súmulas nºs 636 e 279/STF. 



    3. Agravo regimental não provido.” (RE 605.482-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe de 05/11/2013, destaquei)



    “AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. DANO AMBIENTAL. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. DEMOLIÇÃO. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.” (ARE 1.384.352-ED-segundos-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe de 23/08/2022, destaquei)



    Relativamente à alegada violação ao artigo 2º da Constituição da República, saliente-se que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que não viola o princípio da separação dos poderes o exame da legalidade e abusividade dos atos administrativos pelo Poder Judiciário. Seguindo esse entendimento, transcrevo julgados de ambas as Turmas desta Corte:  



    “AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. NÃO OCORRÊNCIA. SÚMULA 279/STF. Hipótese em que, para dissentir da conclusão firmada pelo Tribunal de origem, seria necessário reexaminar os fatos e provas constantes dos autos, o que é vedado em recurso extraordinário. Incidência da Súmula 279/STF. É firme no Supremo Tribunal Federal o entendimento de que não afronta o princípio da separação dos Poderes o controle exercido pelo Poder Judiciário sobre atos administrativos tidos por abusivos ou ilegais. Precedentes. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. Agravo regimental a que se nega provimento.” (AI 410.544-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 17/03/2015)  



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AUSÊNCIA DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. ADMINISTRATIVO. LICITAÇÃO. IMPOSIÇÃO DE PENALIDADE. NECESSIDADE DE REEXAME DO ACERVO PROBATÓRIO DOS AUTOS. SUMÚLA 279 DO STF. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.



    I – O exame pelo Poder Judiciário de ato administrativo tido por ilegal ou abusivo não viola o princípio da separação dos poderes.



    II – Para se chegar à conclusão contrária à adotada pelo Tribunal de origem, necessário seria o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos, o que atrai a incidência da Súmula 279 do STF.



    III – Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 813.742-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe de 15/08/2014)



    Releva notar, ainda, que o princípio do devido processo legal (artigo 5º, inciso LIV), quando debatido sob a ótica infraconstitucional, não revela repercussão geral apta a tornar o apelo extremo admissível, consoante decidido pelo Plenário Virtual do STF na análise do ARE 748.371, da relatoria do Ministro Gilmar Mendes, DJe de 1º/08/2013, Tema 660:



    “Ante o exposto, manifesto-me pela rejeição da repercussão geral do tema relativo à suposta violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do devido processo legal, quando o julgamento da causa depender de prévia análise da adequada aplicação das normas infraconstitucionais.”



    Por fim, observo que o agravo foi interposto sob a égide da nova lei processual, o que impõe a aplicação de sucumbência recursal.



    Ex positis, DESPROVEJO o agravo, com fundamento no artigo 932, inciso VIII, do Código de Processo Civil de 2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observado os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 1º de junho de 2023.



Ministro LUIZ FUX



Relator



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