Tribunal: STF
Processo: RE 1304319
Classe: RE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-02-28
Data de publicação: 2023-02-28

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de recursos extraordinários interpostos em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, assim ementado (eDOC 2, pp. 1-3):



    “REPRESENTAÇÃO POR INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 19 § 3º, DA LEI Nº 5.628, DE 29 DE DEZEMBRO DE 2009. ARTIGO 72, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, QUE REPETIU O TEOR DO ARTIGO 25, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. HÁ DE SE OBSERVAR A VEDAÇÃO IMPLÍCITA PARA QUE O ESTADO-MEMBRO LEGISLE SOBRE DIREITO TRABALHISTA, DIREITO CIVIL E TRANSPORTE, EIS QUE SE CUIDAM DE MATÉRIAS ATINENTES À COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PRIVATIVA DA UNIÃO (CF, ART. 22, INCISOS I E XI). ARTIGO 9º, CAPUT, DA CERJ, DETERMINANDO QUE O ESTADO GARANTA, INCLUSIVE VIA ATUAÇÃO LEGISLATIVA, “A IMEDIATA E PLENA EFETIVIDADE DOS DIREITOS E GARANTIAS INDIVIDUAIS E COLETIVOS, MENCIONADOS NA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA”, SENDO CERTO QUE A PROPRIEDADE SE ENCONTRA PREVISTA NO ARTIGO 5º, INCISOS XXII E XXIII, DA CARTA MAGNA. DESSE MODO, AO DETERMINAR QUE, APÓS O PRAZO DE VALIDADE, OS VALORES DOS CRÉDITOS ARMAZENADOS SEJAM DESTINADOS AO FUNDO ESTADUAL DE TRANSPORTE (§ 3º DO ART. 19 DA LEI ESTADUAL Nº 5.628, DE 29 DE DEZEMBRO DE 2009), A NORMA ESTADUAL INCORRE EM VERDADEIRO ATO CONFISCATÓRIO, ATINGINDO O PRÓPRIO NÚCLEO ESSENCIAL DO DIREITO À PROPRIEDADE, ESTANDO EM CONFRONTO COM A CONSTITUIÇÃO FEDERAL, TANTO EM RELAÇÃO AO SEUS ARTIGOS 5º, INCISO XXII E 170, INCISO II, COMO NO TOCANTE AO SEU ARTIGO 150, INCISO IV QUE, EMBORA TRATE ESPECIFICAMENTE DE IMPOSTO, É EXPRESSO EM SUA MENÇÃO AO PRINCÍPIO DA VEDAÇÃO AO CONFISCO. ENTENDIMENTO PELA EXISTÊNCIA DE ATO CONFISCATÓRIO QUE TAMBÉM FORA CONSIGNADO PELO EXMO. SR. GOVERNADOR, AO VETAR PARCIALMENTE O DISPOSITIVO EM COMENTO, TENDO TAL VETO SIDO DERRUBADO NA ALERJ. COMO OBTER DICTUM, VEJA-SE QUE OS CRÉDITOS ELETRÔNICOS ARMAZENADOS NÃO PODEM SER COMPARADOS A PASSAGENS AÉREAS OU AOS CRÉDITOS DE TELEFONIA CELULAR. NESSES CASOS, O CONSUMIDOR EXPRESSAMENTE REALIZA A COMPRA ANTECIPADA DO SERVIÇO QUE, POR SUA VEZ, ENCONTRA-SE VINCULADO A UM FORNECEDOR ESPECÍFICO. EM CONTRAPARTIDA, NO CASO DESTES AUTOS, O CRÉDITO EM CARTÃO TEM O CONDÃO TÃO SOMENTE DE FACILITAR O PAGAMENTO PELO SERVIÇO, UMA VEZ QUE PODE SER UTILIZADO EM QUALQUER TRANSPORTE URBANO NO ÂMBITO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, TRATANDO-SE DE VERDADEIRO VALOR MONETÁRIO COMPARÁVEL AOS CARTÕES DE CRÉDITO PRÉ-PAGOS. TANTO É ASSIM QUE HÁ CARTÃO RIOCARD PRÉ-PAGO COM DUPLA FUNÇÃO, PODENDO SER USADO TANTO NO SISTEMA DE BILHETAGEM ELETRÔNICA QUANTO PARA O PAGAMENTO NO COMÉRCIO OU NA INTERNET. PATENTE A INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL ORGÂNICA CONSISTENTE NO VÍCIO DE COMPETÊNCIA, ANTE A OFENSA AOS ARTIGOS 9º, CAPUT, E 72, AMBOS DA CERJ, BEM COMO A INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL DA EXPRESSÃO “DOS CRÉDITOS ARMAZENADOS”, CONSTANTE NO ARTIGO 19, § 3º, DA LEI Nº 5.628, DE 29 DE DEZEMBRO DE 2009, COM REDAÇÃO DADA PELO ARTIGO 2º DA LEI Nº 7.506, DE 29 DE DEZEMBRO DE 2016, AMBAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. PRECEDENTES DESTE ÓRGÃO ESPECIAL E DO STF. DOUTRINA. PROCEDÊNCIA PARCIAL DA REPRESENTAÇÃO.”



    Os embargos de declaração não foram providos (eDOC 7).



    No recurso extraordinário interposto pelo Procurador-Geral do Estado do Rio de Janeiro, com fundamento no art. 102, III, “a”, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos arts. 5º, XXII e XXIII, 22, I e XI, 24, 25, 170, II, e 150, IV, todos da Constituição Federal. 



    Defende-se a constitucionalidade do § 3º do art. 19 da Lei 5.628/2009, com redação dada pela Lei 7.506/2016, norma estadual que disciplina o funcionamento dos cartões eletrônicos utilizados nos transportes públicos intermunicipais. 



    Nas razões recursais, sustenta-se que “o dispositivo encontra-se em plena conformidade com a repartição constitucional de competências e com o direito fundamental à propriedade. E não se tratando aqui de cobrança de imposto, não há sequer que se falar na incidência na hipótese da vedação de utilização de tributo com fins de confisco, posto que absolutamente estranho à norma ora em debate” (eDOC 5, p. 4).



    Aduz-se que a norma não trata de disciplinar o direito trabalhista ao vale-transporte e que o Estado não atuou em substituição à União para legislar sobre transporte, mas apenas exerceu sua competência legislativa para disciplinar o transporte público intermunicipal de passageiros .



    Alega-se, ainda, que ao prever a expiração dos créditos no prazo de 1 ano e sua destinação ao Fundo Estadual de Transporte, o legislador estadual viabilizou o funcionamento do sistema de bilhetagem eletrônica, garantindo que a propriedade exercesse sua função social ao destinar aqueles recursos para a manutenção da política pública e da política tarifária do transporte intermunicipal. 



    No apelo extremo interposto pela Federação das Empresas de Transportes de Passageiros do Estado do Rio de Janeiro - FETRANSPOR   também com base no art. 102, III, a, do texto constitucional, alega-se violação aos arts. 5º, caput, XXII, XXIII e XXVI, 150, IV, 170, caput e II, e 174, todos da Constituição da República. 



    Pugna-se pela procedência integral da ação proposta, para que se declare também a inconstitucionalidade da destinação dos bilhetes de passagem ao Fundo Estadual de Transportes, após expirado seu prazo de validade, por configurar ato confiscatório do patrimônio privado de terceiros. 



    Alega-se que o acórdão recorrido viola o direito de propriedade e o princípio da livre iniciativa, na medida em que, os valores dos bilhetes de passagem expirados passarão a ser destinados ao Fundo Estadual de Transporte, gerando um grave desequilíbrio financeiro à recorrente, que continuará com a obrigação de custear o Sistema de Bilhetagem Eletrônica, sem receber contrapartida financeira para tanto. 



    Sustenta-se que a norma impugnada configura ato expropriatório dos bens materiais até então utilizados no gerenciamento do Sistema de Bilhetagem Eletrônica e confisco de valores, uma vez que os créditos eletrônicos de passagem são originários de relação privada entre usuários e as empresas de transporte coletivo de passageiros. 



    Defende-se, por fim, que “não pode a lei estadual alterar os efeitos dessa relação negocial já aperfeiçoada com a destinação dos valores dos créditos expirados ao Fundo Estadual de Transporte, atitude esta que, caso perpetrada, traz para o ordenamento pátrio verdadeira insegurança jurídica, violando, assim, a garantia constitucional do ato jurídico perfeito, prevista no artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal” (eDOC 9, p.28).



    O Tribunal de origem admitiu ambos os extraordinários (eDOC 14).



    Instada, a Procuradoria-Geral da República manifestou-se em parecer assim ementado (eDOC 27): 



    Recurso Extraordinário. FETRANSPOR. Alegação de afronta ao direito de propriedade e ao ato jurídico perfeito a transferência dos créditos não utilizados no período de um ano para o Fundo Estadual de Transporte. Adução de consequente desequilíbrio financeiro a ser suportado pelas concessionárias à referida Federação em decorrência de aumento nas despesas operacionais. Argumentação no sentido de que o caso trata de relação privada, que não admitiria a ingerência estatal em tela. Normas Estadual de regulação do Sistema de Bilhetagem Eletrônica. Norma de caráter suplementar, dentro da competência plena do Estado para legislar, em confronto à competência da União para legislar sobre regras gerais. Ausência de repercussão geral e preliminar de não conhecimento dos recurso. Superados, parecer pelo provimento do recurso extraordinário do Estado do Rio de Janeiro e pelo não provimento do Recurso interposto pela FETRANSPOR. 



    É o relatório. Decido. 



    As irresignações não merecem prosperar.



    A jurisprudência desta Corte firmou entendimento segundo o qual a demonstração da existência da repercussão geral das questões aventadas na petição de recurso extraordinário, nos termos do art. 1.035, § 1º, do CPC, deve ser expressa e clara, devendo a parte desenvolver argumentação suficiente acerca das circunstâncias que poderiam configurar a relevância da matéria a transcender os limites subjetivos do caso concreto do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico. Nesse sentido, confiram-se os seguintes julgados:



    AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. FUNDAMENTAÇÃO A RESPEITO DA REPERCUSSÃO GERAL. INSUFICIÊNCIA. 1. Os Recursos Extraordinários somente serão conhecidos e julgados, quando essenciais e relevantes as questões constitucionais a serem analisadas, sendo imprescindível ao recorrente, em sua petição de interposição de recurso, a apresentação formal e motivada da repercussão geral, que demonstre, perante o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, a existência de acentuado interesse geral na solução das questões constitucionais discutidas no processo, que transcenda a defesa puramente de interesses subjetivos e particulares. 2. A obrigação do recorrente em apresentar formal e motivadamente a preliminar de repercussão geral, que demonstre sob o ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, a relevância da questão constitucional debatida que ultrapasse os interesses subjetivos da causa, conforme exigência constitucional e legal (art. 102, § 3º, da CF/88, c/c art. 1.035, § 2º, do CPC/2015), não se confunde com meras invocações desacompanhadas de sólidos fundamentos no sentido de que o tema controvertido é portador de ampla repercussão e de suma importância para o cenário econômico, político, social ou jurídico, ou que não interessa única e simplesmente às partes envolvidas na lide, muito menos ainda divagações de que a jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL é incontroversa no tocante à causa debatida, entre outras de igual patamar argumentativo. 3. Agravo interno a que se nega provimento 



    (ARE 786.878-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 05.10.2018).



    AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PRELIMINAR DE REPERCUSSÃO GERAL. DEFICIÊNCIA NA FUNDAMENTAÇÃO. 1. Nos termos da orientação firmada nesta Corte, cabe à parte recorrente demonstrar fundamentadamente a existência de repercussão geral da matéria constitucional em debate no recurso extraordinário, mediante o desenvolvimento de argumentação que, de maneira explícita e clara, revele o ponto em que a matéria veiculada no recurso transcende os limites subjetivos do caso concreto do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico. 2. Revela-se deficiente a fundamentação da existência de repercussão geral de recurso extraordinário baseada em argumentações que, de maneira genérica, afirmam sua existência. 3. Nos termos dos parâmetros fixados pelo art. 1.035, § 1º, do Código de Processo Civil, a argumentação suficiente a ultrapassar a preliminar de conhecimento do recurso deve ser aquela que, no âmbito da repercussão geral da questão econômica, apresente dados suficientes para estimar a relação de causalidade entre a decisão requerida e o impacto econômico ou financeiro potencialmente causado. 4. A atuação monocrática, com observância das balizas estabelecidas no art. 21, §1°, RISTF, não traduz violação ao princípio da colegialidade, especialmente na hipótese em que a decisão reproduz compreensão consolidada da Corte. 5. Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, §4º, do CPC 



    (RE 974.923-AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 03.05.2017).



    AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DEMONSTRAÇÃO DE REPERCUSSÃO GERAL. FUNDAMENTAÇÃO DEFICIENTE. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I - A mera alegação, nas razões do recurso extraordinário, de existência de repercussão geral das questões constitucionais discutidas, desprovida de fundamentação adequada que demonstre seu efetivo preenchimento, não satisfaz a exigência prevista no art. 1.035, § 2°, do CPC. II - Agravo regimental a que se nega provimento 



    (ARE 1.121.676-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 04.10.2018).



    Mesmo nas hipóteses de repercussão geral presumida ou declarada em outro processo, não se revela suficiente para abrir a via do recurso extraordinário a fundamentação que se restringe a apontar o dispositivo constitucional supostamente vulnerado. A exigência que se impõe à parte recorrente é que demonstre de forma clara e explícita a existência da repercussão, de modo que não atende ao ditame da Constituição a alegação de demonstração implícita.



    Esse foi o entendimento do Plenário ao julgar o RE 569.476-AgR, Rel. Min. Ellen Gracie, DJe 25.04.2008, ainda sob a égide do CPC/73. Confira-se o seguinte trecho do voto da relatora:



    Dessa forma, parece-me que mesmo nas hipóteses de presunção de existência da repercussão geral, previstas no art. 323, 1º, do RISTF, o recorrente também terá que demonstrar, em tópico destacado na petição do seu apelo extremo, que a matéria constitucional nele suscitada já teve a repercussão geral reconhecida, ou que a decisão recorrida contraria súmula ou a jurisprudência dominante do Supremo Tribunal Federal, não sendo necessária, por tais motivos, a submissão da questão ao procedimento do julgamento eletrônico da repercussão geral.



    Vejam-se também:



    QUESTÃO DE ORDEM. RECONHECIMENTO, PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, DA PRESENÇA DA REPERCUSSÃO GERAL EM DETERMINADO PROCESSO. PRELIMINAR FORMAL E FUNDAMENTADA DE REPERCUSSÃO GERAL NOS OUTROS RECURSOS QUE TRATEM DO MESMO TEMA. EXIGIBILIDADE. 1. Questão de ordem resolvida no sentido de que o reconhecimento, pelo Supremo Tribunal Federal, da presença da repercussão geral da questão constitucional em determinado processo não exime os demais recorrentes do dever constitucional e processual de apresentar a preliminar devidamente fundamentada sobre a presença da repercussão geral (§ 3º do art. 102 da Constituição Republicana e § 2º do art. 543-A do CPC). 2. Agravo regimental desprovido 



    (ARE 663.637 AgR-QO, Rel. Min. Ayres Britto, Plenário, DJe 06.05.2013).



    AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DEMONSTRAÇÃO DE REPERCUSSÃO GERAL. FUNDAMENTAÇÃO INSUFICIENTE. 1. Nos termos da orientação firmada nesta Corte, cabe à parte Recorrente demonstrar fundamentadamente a existência de repercussão geral da matéria constitucional veiculada no recurso extraordinário. 2. Mesmo nas hipóteses em que se considera presumida a repercussão geral, revela-se insuficiente a fundamentação da existência de repercussão geral de recurso extraordinário em que se restringe a alegar de forma genérica e lacônica que a controvérsia possui repercussão geral, sem fazê-lo por meio da abertura de preliminar formal e fundamentada. 3. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC, e majoração de honorários advocatícios, nos termos do art. 85, § 11, do CPC 



    (ARE 1.069.978-AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 05.04.2018).



    Da mesma forma, prevalece a jurisprudência desta Corte Suprema sobre o tema, sob a égide do CPC/15. A respeito, aponto os seguintes precedentes:



    DIREITO PROCESSUAL CIVIL. SEGURO DE DANOS PESSOAIS CAUSADOS POR VEÍCULOS AUTOMOTORES DE VIA TERRESTRE (DPVAT). INDENIZAÇÃO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO CPC/2015. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DA REPERCUSSÃO GERAL. INOBSERVÂNCIA DO ART. 1.035, §§ 1º E 2º, DO CPC/2015. REPERCUSSÃO GERAL PRESUMIDA OU RECONHECIDA EM OUTRO RECURSO NÃO VIABILIZA APELO SEM A PRELIMINAR FUNDAMENTADA DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO MANEJADO SOB A VIGÊNCIA DO CPC/2015. 1. As razões do agravo interno não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 2. Não houve no recurso extraordinário, interposto sob a égide do CPC/2015, demonstração da existência de repercussão geral. Inobservância do art. 1.035, §§ 1º e 2º, do CPC/2015. 3. Majoração em 10% (dez por cento) dos honorários anteriormente fixados, obedecidos os limites previstos no art. 85, §§ 2º, 3º e 11, do CPC/2015, ressalvada eventual concessão do benefício da gratuidade da Justiça. 4. Agravo interno conhecido e não provido 



    (RE 1.022.897-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 18.05.2017).



    Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral. Razões fundamentadas. Ausência. Inadmissibilidade. Precedentes. 1. Os recursos extraordinários interpostos contra acórdãos publicados a partir de 3/5/07 devem demonstrar, em tópico devidamente fundamentado, a existência da repercussão geral das questões discutidas no apelo extremo (AI nº 664.567/RS-QO), não havendo falar em repercussão geral implícita ou presumida. 2. Agravo regimental não provido, com imposição de multa de 1% (um por cento) do valor atualizado da causa (art. 1.021, § 4º, do CPC). 3. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita (ARE 1.177.267-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe 19.03.2019).



    Do voto condutor do acórdão proferido neste último precedente, destaco o seguinte fragmento: Ressalte-se que o CPC/2015 não desonerou o recorrente de demostrar a existência da repercussão geral do tema veiculado no recurso extraordinário.



    O ônus que se imputa ao recorrente não reside na necessidade de se afirmar a existência da repercussão geral, mas na importante tarefa de demonstrá-la, com clareza e detalhes, revelando minudentemente as razões pelas quais o Supremo Tribunal Federal deve criar um precedente sobre o tema veiculado no caso concreto.



    Não é o que se verifica no caso examinado, no qual ambas as preliminares de repercussão geral, limitam-se a afirmar genericamente a existência de transcendência dos interesses subjetivos postos em causa.



    Nos termos dos parâmetros fixados pelo art. 1.035, § 1º, do Código de Processo Civil, a argumentação suficiente a ultrapassar a preliminar de conhecimento do recurso deve ser aquela que, no âmbito da repercussão geral da questão econômica, apresente dados suficientes para estimar a relação de causalidade entre a decisão requerida e o impacto econômico ou financeiro potencialmente causado; no conhecimento de questão social, apresente titularidade difusa ou coletiva; no que tange à questão político-institucional, demonstre a pertinência relativamente aos órgãos que integram a alta organização do Estado ou das pessoas jurídicas de direito público que compõem a Federação; e, quanto ao exame da repercussão geral da questão jurídica, que faça o cotejamento entre a decisão recorrida e a interpretação dada por outros órgãos jurisdicionais, salientando possíveis consequências advindas da adoção pelo Supremo Tribunal Federal do entendimento postulado em sede recursal nos demais órgãos integrantes do Poder Judiciário, ou condiga com uma suficiente proteção normativa ou interpretativa de um direito fundamental.



    Importa ressaltar que não cabe, aqui, invocar o dever de colaboração para exigir da Corte a explicitação das razões pelas quais as partes em casos concretos deixaram de cumprir o ônus da fundamentação da repercussão geral. É necessário que o Supremo Tribunal Federal, no desempenho de sua competência recursal, aja com prudência, a fim de estabilizar, de forma íntegra e coerente, a jurisprudência constitucional.



    Assim, verifica-se que o conhecimento dos recursos extraordinários é obstado por conterem fundamentações deficientes da existência de repercussão geral, a teor do art. 102, § 3º, da Constituição Federal e do art. 1.035, § 2º, do CPC.



    Ante o exposto, nego seguimento aos recursos, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF.



    Publique-se.



    Brasília, 28 de fevereiro de 2023.



    Ministro Edson Fachin



    Relator