Tribunal: STF
Processo: ARE 1425235
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-03-16
Data de publicação: 2023-03-16

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



    Trata-se de Agravo contra decisão que inadmitiu Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado (fls. 2-3, Doc. 46):



    “Apelação Cível - Ação Civil Pública - Pedido parcialmente acolhido para o fim de compelir o Município de São Paulo a manter crianças e adolescentes em situação de risco acolhidos na mesma região do Juízo competente e da residência de suas famílias com domicílio na jurisdição do Foro Regional de Santo Amaro — Inegável a falha na prestação dos serviços de Acolhimento Institucional mantido pelo ente municipal - Número expressivo de acolhimentos em regiões distantes da residência familiar — Claro descumprimento à legislação, com evidente prejuízo da preservação dos vínculos familiares e a reintegração familiar dos acolhidos — Inadmissibilidade — Inteligência dos artigos 227 da Constituição Federal, 4 e 101 do ECA - Normas às quais não se pode atribuir conteúdo meramente programático — Interpretação dos direitos fundamentais sempre de forma a que se lhes atribua maior efetividade — Garantias que conferem à criança e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito à convivência familiar e comunitária - Regra que só pode ser excepcionada quando a proximidade com a família for lesiva aos interesses da criança e do adolescente - Atuação do Poder Judiciário dentro dos limites da função jurisdicional, sem afronta à separação dos poderes. - Prazo estabelecido em liminar mantido - Multa diária fixada de acordo com a orientação da Câmara Especial — Valor a ser revertido ao Conselho dos Direitos da Criança e do Adolescente do Município - Apelação e Reexame não providos.”



    Opostos Embargos de Declaração (Doc. 49), foram rejeitados (Doc. 51).



    No RE (Doc. 55), com fundamento no art. 102, III, da Constituição Federal, o MUNICÍPIO DE SÃO PAULO alega ter o acórdão recorrido violado os arts. 2º; 18; 30, V; e 226 da Constituição.



    Inicialmente, narra o recorrente, que a Promotoria de Justiça de Defesa dos Interesses Difusos e Coletivos da Infância e da Juventude da Capital (MP-SP) instaurou o Inquérito Civil 152/12 com o objetivo de investigar a suposta desorganização da rede de acolhimento institucional de crianças e adolescentes do Município de São Paulo. 



    Afirma que “o MP entendeu, interpretando o art. 101, §7° do ECA, que cada criança/adolescente deveria ficar acolhido no SAICA vinculado ao território do Foro Regional da Vara da Infância e da Juventude responsável pelo respectivo processo” e defende que “Isso gera graves problemas, porque vincula a organização de um serviço do Poder Executivo Municipal à competência territorial de um serviço do Poder Judiciário Estadual” (fl. 3, Doc. 55).



    Assevera que “nem sempre crianças/adolescentes são acolhidas em SAICA situado no mesmo território sobre o qual exerce jurisdição a Vara da Infância e da Juventude mais próxima por razões diversas, tais como rompimento total dos vínculos familiares, conflitos do adolescente na região de origem (disputas envolvendo o tráfico de drogas, por exemplo) etc” (fl. 3, Doc. 55).



    Argumenta, ainda, que “essa vinculação entre o modo de organização do serviço prestado pelo Município de São Paulo e os critérios utilizados pelo TJSP para a divisão/organização do serviço jurisdicional fere a autonomia municipal e a separação dos poderes e nega vigência aos artigos 2º, 18 e 30, inc. V, todos da da Constituição Federal” (fl. 7, Doc. 55).



    Ao final, requer o conhecimento e provimento do Recurso Extraordinário para “reformar o acórdão, por ofensa aos arts. 2º, 18, 30 e 226 da CF, à míngua da possibilidade de o Judiciário Estadual determinar a vinculação do funcionamento de serviço de Executivo Municipal à competência territorial das Varas da Infância e da Juventude da Cidade de São Paulo” (fl. 10, Doc. 55).



    Em contrarrazões (Doc. 58), sustentou-se, em síntese, a ausência de repercussão geral da matéria e a incidência da Súmula 279/STF. No mérito, alegou que “o julgado atacado não merece reparo, pois está em total consonância com a Constituição Federal e a legislação infraconstitucional, sendo de rigor a sua manutenção” (fl. 10, Doc. 58).



    O Juízo de origem, inicialmente, negou seguimento ao RE relativamente à matéria objeto do Tema 339 da Repercussão Geral – AI 791.292/PE. Quanto à matéria remanescente, inadmitiu o recurso aos argumentos de que (a) a parte recorrente não indicou o permissivo constitucional autorizador da interposição do recurso; e (b) eventual ofensa à Constituição Federal, se existente, seria meramente indireta, ou reflexa, por demandar prévia análise da legislação infraconstitucional (Doc. 60).



    No Agravo (Doc. 64), a parte recorrente refutou a incidência dos referidos óbices processuais.



    É o relatório. Decido.



    A jurisprudência desta CORTE firmou entendimento pela inadmissibilidade de agravo para o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL com o objetivo de impugnar decisão da instância de origem que aplica a sistemática da repercussão geral, seja inadmitindo o recurso extraordinário, seja sobrestando-o até a formação de precedente pela SUPREMA CORTE, pois, como destacado pelo Decano de nosso SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, Min. CELSO DE MELLO, “se revela incognoscível o recurso deduzido contra decisão que, ao aplicar os parágrafos do art. 543-B do CPC/73, faz incidir, no caso concreto, orientação plenária desta SUPREMA CORTE, não importando que se trate de ato decisório que deixa de reconhecer a existência de repercussão geral da controvérsia jurídica ou que se cuide de julgamento de mérito sobre matéria cuja repercussão geral tenha sido anteriormente proclamada” (RE 1.023.231/PR, DJe de 22/2/2017).



    Dessa forma, não existe previsão legal de interposição de recurso para o STF contra a decisão do Juízo de origem na parte em que aplicou a sistemática da repercussão geral (ARE 960.182-AgR, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, DJe de 15/3/2017). 



    Quanto ao que remanesce, os recursos extraordinários somente serão conhecidos e julgados, quando essenciais e relevantes as questões constitucionais a serem analisadas, sendo imprescindível ao recorrente, em sua petição de interposição de recurso, a apresentação formal e motivada da repercussão geral que demonstre, perante o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, a existência de acentuado interesse geral na solução das questões constitucionais discutidas no processo, que transcenda a defesa puramente de interesses subjetivos e particulares.



    A obrigação do recorrente de apresentar formal e motivadamente a preliminar de repercussão geral que demonstre, sob o ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, a relevância da questão constitucional debatida que ultrapasse os interesses subjetivos da causa, conforme exigência constitucional, legal e regimental (art. 102, § 3º, da CF/88, c/c art. 1.035, § 2º, do Código de Processo Civil de 2015), não se confunde com meras invocações, desacompanhadas de sólidos fundamentos e de demonstração dos requisitos no caso concreto, de que (a) o tema controvertido é portador de ampla repercussão e de suma importância para o cenário econômico, político, social ou jurídico; (b) a matéria não interessa única e simplesmente às partes envolvidas na lide; ou, ainda, de que (c) a jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL é incontroversa no tocante à causa debatida, entre outras alegações de igual patamar argumentativo (ARE 691.595-AgR, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, DJe de 25/2/2013; ARE 696.347-AgR-segundo, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Segunda Turma, DJe de 14/2/2013; ARE 696.263-AgR, Rel. Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe de 19/2/2013; AI 717.821-AgR, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA, Segunda Turma, DJe de 13/8/2012). 



    Eis os fundamentos da parte para sustentar a repercussão geral da matéria (fls. 5-6, Doc. 55):



    “Como dito, a questão constitucional consiste em saber, à luz dos arts. 2º, 18, 30, V e 226, todos da Constituição Federal, se é juridicamente possível que o Poder Executivo Municipal seja compelido a organizar seus serviços de acordo com os critérios de divisão geográfica de atribuições dos serviços jurisdicionais do Poder Judiciário Estadual. 



    Embora a matéria tenha delimitação territorial à Cidade de São Paulo, a questão tem relevância porque ofende a autonomia municipal, erigida a pedra angular do Federalismo Cooperativo. É importante que o STF ponha fim à controvérsia instaurada pelo Ministério Público do Estado de São Paulo e reafirme que faz parte da essência da autonomia municipal a capacidade de autoadministração, o que significa a possibilidade fático-jurídica de organizar e prestar seus serviços. 



    Outrossim, a questão é juridicamente relevante, porque viabilizará a interpretação do sentido e alcance do Princípio da Separação de Poderes e da própria autonomia dos entes federados para organizar e prestar seus serviços públicos. 



    O tema é socialmente relevante porque toca à organização do sistema de acolhimento institucional de crianças e adolescentes da maior cidade do país.”



    Não havendo demonstração fundamentada da presença de repercussão geral, incabível o seguimento do Recurso Extraordinário.



    Além disso, na origem, o Ministério Público ajuizou Ação Civil Pública contra o Município de São Paulo, visando o atendimento do disposto no art. 101, § 7°, primeira parte, do ECA, o qual estabelece que o acolhimento institucional de crianças e adolescentes deve ocorrer no local mais próximo à residência dos pais ou responsável, a fim de garantir a preservação dos vínculo e facilitar a reintegração familiar. 



    Foram os seguintes os argumentos desenvolvidos no acórdão recorrido para dirimir a controvérsia (fl. 6, Doc. 46):



    “A questão de fato que motivou o ajuizamento da demanda é a forma de organização do abrigamento de crianças e adolescentes na cidade de São Paulo. 



    […]



    Na Constituição de 88, assegurar direitos de crianças e adolescentes é dever absolutamente prioritário da família, da sociedade e do Estado. 



    Note-se que forma da redação do art. 227, a enumeração dos direitos, o acréscimo do adjetivo "absoluta" à palavra "prioridade", conduzem para a única interpretação possível da norma: de que a proteção de crianças e adolescentes deva ser tão abrangente e completa, que toda e qualquer atuação estatal só se possa considerar legitima na medida em que atender à determinação constitucional'. 



    […]



    Delimitados esses pontos, já se deve, de imediato, adiantar que é legítima a intervenção judicial a respeito de políticas públicas, desde o momento em que essas políticas passam a compor um corpo normativo. Isso significa dizer que é regular a avaliação judicial da escolha, da execução e da verificação da efetividade. 



    Todo e qualquer argumento tendente a subtrair do Judiciário possível avaliação de afronta a direitos é inconstitucional e, em se tratando de direitos relativos a crianças e adolescentes, a inconstitucionalidade é direta. 



    [...]



    O eventual exercício de faculdades discricionárias não dispensa a Administração Pública de respeito à Constituição Federal. Não há, portanto, no poder discricionário uma vontade absolutamente livre do administrador, nem a pretensa imunidade a seu controle. 



    […]



    Portanto, implementar ou deixar de implementar políticas que garantam a efetividade de direitos de infância e juventude não é questão afeta à subjetividade do administrador. Ainda que se reconheçam graus de liberdade em suas opções, não pode o administrador furtar-se a cumprir e concretizar políticas públicas erigidas pela Constituição Federal, como na hipótese da manutenção de laços afetivos de crianças e adolescentes, em direito subjetivo individual e coletivo da cidadania. Essa postura do administrador público pode e deve ser controlada pelo Poder Judiciário que é, também, um Poder político no sentido de que comprometido com o bem comum - e com a implementação dos valores que formam a base do Estado Democrático e Social de Direito albergado na Constituição Federal. 



    A proteção de crianças e adolescentes impõe ao Judiciário o dever de coibir abusos e omissões da Administração Pública no caso concreto. Em tais hipóteses, é importante sopesar se os direitos envolvidos estão sendo, de fato, violados, de modo a comprometer indubitavelmente a eficácia e a integridade de direitos individuais ou coletivos garantidos constitucionalmente. 



    A obrigatoriedade de concretizar direitos voltados aos interesses de crianças e adolescentes, sujeitos de direito com a prerrogativa da doutrina da proteção integral, abranda o princípio da discricionariedade administrativa, mormente quando a omissão atinge serviço essencial para tal tutela. 



    Assim, não há na determinação da sentença afronta à separação dos poderes. Não há cogestão de recursos públicos. O Judiciário, acolhendo pretensões como a dos autos está no exercício precípuo de função constitucionalmente assegurada. A concreta defasagem no resguardo dos direitos das crianças e adolescentes autoriza o pronunciamento judicial (arts. 208 e ss. do ECA), a fim de conferir efetividade aos Princípios da Proteção Integral e do Superior Interesse da Criança e do Adolescente. 



    E em se tratando de direito subjetivo previsto em norma de eficácia garantida pela legislação infraconstitucional, não há que se falar em ilegal intervenção do Poder Judiciário nas decisões que cabem ao Poder Executivo. É que ao direito subjetivo lesado cabe, por normativa constitucional, o direito de ação a ser exercido perante o Poder Judiciário (art. 5°, XXXV, CF), através do Ministério Público, atuando no interesse de uma coletividade específica e dotada de especial proteção legal. 



    […]



    Nesse ponto, no caso dos autos, é inegável a falha no Serviço de Acolhimento Institucional para Crianças e Adolescentes mantido pelo município de São Paulo, serviço cujo objetivo é acolher e garantir proteção integral à criança e adolescente, de 0 a 17 anos e 11 meses, inclusive com deficiência, em situação de risco pessoal e social e de abandono, cujas famílias ou responsáveis encontrem-se, temporariamente, impossibilitados de cumprir sua função de cuidado e proteção. 



    Compulsando-se a documentação (fls. 180/183, 362,398/401, 466, 569, 579/580, 589, 643, 734/735 e 740), verifica-se que, a pretexto de falta de vagas na região de origem da família, insuficiência de entidades de acolhimento ou, ainda, desorganização da rede assistencial do Município, um número expressivo de crianças e adolescentes está acolhido em regiões distantes da residência familiar. 



    Observam-se também, as diversas — e inexitosas - tentativas do Ministério Público para solucionar a questão. [...]



    [...]



    Nesse contexto, o que se nota é o evidente descumprimento dos mandamentos expressos, com patente prejuízo da preservação dos vínculos familiares e a reintegração familiar dos acolhidos de famílias com domicílio na jurisdição do Foro Regional de Santo Amaro. O abrigamento em locais distantes das famílias cria dificuldades de os pais ou responsáveis visitarem seus filhos. Muitas famílias não têm recursos para custear o transporte até região distante. E, consideradas as dimensões geográficas do Município de São Paulo, não se trata apenas de recursos financeiros, mas também o tempo de deslocamento, que passa a ser impeditivo de visitas.”



    A jurisprudência desta CORTE é firme no sentido de que não viola o princípio da separação dos poderes a decisão do Poder Judiciário que, excepcionalmente, determina a implementação de políticas públicas quando evidenciada proteção deficiente a direitos fundamentais veiculados na Constituição Federal. Nesse sentido:



    “AGRAVOS REGIMENTAIS EM RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS COM AGRAVOS. INTERPOSIÇÃO, RESPECTIVAMENTE, EM 17.07.2018 E 31.07.2018. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA E URBANÍSTICA. REASSENTAMENTO DE MORADORES. OBRAS DE INFRAESTRUTURA. REPARAÇÃO DE DANOS AMBIENTAIS. RESPONSABILIDADE. OFENSA REFLEXA. NECESSIDADE DE REEXAME DE FATOS E PROVAS. ILEGITIMIDADE PASSIVA. DECRETO ESTADUAL 48.029/2011. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 279 E 280 DO STF. NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA. PRECEDENTES. AGRAVOS REGIMENTAIS A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    1. e 2. omissis



    3. Quanto à alegação do Estado do Rio Grande do Sul de ofensa ao art. 2º da Constituição Federal, a jurisprudência desta Corte é harmoniosa no sentido de que o Poder Judiciário, excepcionalmente, pode determinar a implantação de políticas públicas, por se relacionarem a direitos ou garantias fundamentais, sem que isso ofenda o princípio da separação dos poderes.



    4. Agravos regimentais a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC. Inaplicável o artigo 85, § 11, CPC, por se tratar de recurso oriundo de ação civil pública.” (ARE 1.129.433-AgR, Rel. Min. EDSON FACHIN, Segunda Turma, DJe de 1º/2/2019)



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICA PÚBLICA PELO JUDICIÁRIO. EXCEPCIONALIDADE. NECESSIDADE DE REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279/STF. JURISPRUDÊNCIA. RECURSO PROTELATÓRIO. IMPOSIÇÃO DE MULTA. 



    1. A jurisprudência desta Corte afirma a possibilidade, em casos emergenciais, de implementação de políticas públicas pelo Judiciário, ante a inércia ou morosidade da Administração, como medida assecuratória de direitos fundamentais. Precedentes.



    2. Para dissentir do acórdão recorrido quanto à morosidade do Estado para a execução da política pública, seria imprescindível a análise do material fático-probatório dos autos, procedimento vedado em instância extraordinária. Súmula 279/STF.



    3. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios (arts. 17 e 18, Lei nº 7.347/1985).



    4. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015.” (ARE 1.123.139-AgR, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, DJe de 12/11/2018)



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPOSIÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER. DESLOCAMENTO DE DELEGADOS E SERVIDORES PARA ATENDIMENTO AO PLANTÃO DE 24 HORAS EM DELEGACIA DE MENORES INFRATORES. REEXAME DO CONTEXTO FÁTICO-PROBATÓRIO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279/STF. REEXAME DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. IMPOSSIBILIDADE. OFENSA REFLEXA À CONSTITUIÇÃO. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. VIOLAÇÃO. NÃO OCORRÊNCIA. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    I Para chegar-se à conclusão contrária à adotada pelo acórdão recorrido, seria necessária a reinterpretação da legislação infraconstitucional aplicável ao caso, sendo certo que a ofensa à Constituição seria apenas indireta, bem como o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos, o que atrai o óbice da Súmula 279/STF, inviabilizando o recurso extraordinário. 



    II Consoante a jurisprudência deste Tribunal, o Poder Judiciário possui legitimidade para, excepcionalmente, determinar a concretização de políticas públicas constitucionalmente previstas, quando houver omissão da administração pública, o que não configura violação do princípio da separação dos poderes. 



    III Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 1.170.152-AgR, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, DJe de 13/2/2019)



    Além disso, na presente hipótese, o Tribunal de origem, com base nas peculiaridades do caso concreto, asseverou que “é inegável a falha no Serviço de Acolhimento Institucional para Crianças e Adolescentes mantido pelo município de São Paulo, serviço cujo objetivo é acolher e garantir proteção integral à criança e adolescente, de 0 a 17 anos e 11 meses, inclusive com deficiência, em situação de risco pessoal e social e de abandono, cujas famílias ou responsáveis encontrem-se, temporariamente, impossibilitados de cumprir sua função de cuidado e proteção” (fl. 16, Doc. 46).



    As razões recursais, no ponto, impõem a análise das provas dos autos, providência incabível em recurso extraordinário, conforme consubstanciado na Súmula 279/STF (Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário ).



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



     



    Não se aplica o art. 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015, tendo em vista que não houve fixação de honorários advocatícios nas instâncias de origem.



    Publique-se. 



    Brasília, 16 de março de 2023. 



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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