Tribunal: STF
Processo: ADPF 897
Classe: ADPF
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-02-28
Data de publicação: 2023-02-28

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental ajuizada pelo partido Rede Sustentabilidade, com pedido de medida cautelar, contra atos que importariam em ameaças, incitação à violência e constrangimentos praticados pelo ex-Presidente da República, Jair Messias Bolsonaro, contra profissionais da imprensa. 



    Sustenta o requerente que os atos impugnados violariam os arts. 5º, inc. XIV, e 220 da Constituição Federal.



    Preliminarmente, defende o cabimento da via eleita, aduzindo que os atos impugnados estariam qualificados como “atos do Poder Público”, eis que praticados pelo Presidente da República no exercício de suas funções. Ainda, considera presente o requisito da subsidiariedade, ante a ausência de outras ações de índole objetiva aptas a sanar a controvérsia.



    No mérito, relata, inicialmente, situações nas quais o Presidente da República teria proferido ofensas e ameaças a jornalistas, bem como episódios em que seus apoiadores teriam praticado agressões contra profissionais da imprensa. 



    Defende a importância da liberdade de expressão e de imprensa para o Estado Democrático de Direito, afirmando que o comportamento relatado seria o oposto do que se esperaria da autoridade máxima do Poder Executivo, que, “em vez de proteger e estimular o trabalho jornalístico, prefere dele escarnecer ou agredir os seus profissionais, visando a cercear a sua atuação”.



    Manifesta receio de que as ameaças e agressões induzam os profissionais de imprensa à autocensura, por receio de perseguição pelo mero exercício da atividade. Nesse sentido, menciona que “o risco é que os discursos jornalísticos sempre sejam recortados por um mínimo comum que não ensejaria ataques de quem é contrário à imprensa livre. O chilling effect seria enorme, a ponto de impossibilitar a construção de discursos livres, em prejuízo a toda a sociedade”.



    Argumenta que o Presidente da República teria o potencial de incentivar comportamentos de outras pessoas, pelo que “qualquer cidadão que apoie pretensões autoritárias pode se sentir convidado a externalizar, inclusive de modo violento, como vem ocorrendo em diversas ocasiões”.



    No mérito, pede “a confirmação dos pedidos liminares e a declaração de inconstitucionalidade dos atos praticados pelo Presidente da República em ofensa ao exercício da liberdade de imprensa”.



    Solicitadas informações à parte requerida, no prazo de 10 (dez) dias, abriu-se vista dos autos, sucessivamente, no prazo de 5 (cinco) dias, ao Advogado-Geral da União e ao Procurador-Geral da República.



    A Presidência da República, em informações (e-doc 10), afirma “que a parte arguente não logrou provar a violação a qualquer preceito fundamental e tampouco a existência de ‘ato do Poder Público’”, pelo que pugna pela extinção do feito sem julgamento de mérito. 



    Na sequência, a Advocacia-Geral da União manifestou-se pelo não conhecimento da arguição e, no mérito, pela improcedência do pedido, em parecer assim ementado:



    Constitucional. Arguição dirigida contra atos supostamente praticados pelo Presidente da República e por seus agentes de segurança contra profissionais de imprensa, notadamente durante a 16ª reunião de cúpula do G20, ocorrida na cidade de Roma, Itália. Alegada afronta ao direito de informação e às liberdades de expressão e de imprensa (arts. 5º, XIV; 220, caput e § 1º da Lei Maior; art. 19 da DUDH; art. 19 do PIDCP e art. 13, itens 1 e 3 da CADH). Incidência de múltiplas preliminares. Inépcia da inicial. Impossibilidade de investigação probatória em sede de processo objetivo. Desatendimento ao requisito da subsidiariedade. Impossibilidade de atuação desse Supremo Tribunal Federal como legislador positivo. Inadequação de parâmetros de controle alheios à Constituição. Impossibilidade de prolação de ordem judicial com conotação inibitória. Manifestação pelo não conhecimento da presente arguição e, no mérito, pela improcedência dos pedidos.



    A Procuradoria-Geral da República igualmente opinou pelo não conhecimento da arguição. Vide:



    ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. ATO DO PODER PÚBLICO. INDICAÇÃO. NECESSIDADE. PEDIDO GENÉRICO. IMPOSSIBILIDADE. NECESSIDADE DE EXAME DE FATOS E DE PROVAS. INVIABILIDADE DE EXAME. SUBSIDIARIEDADE. 1. Incabível arguição de descumprimento de preceito fundamental quando o autor formula pedido genérico e deixa de indicar o ato do poder público, omissivo ou comissivo. 2. O exame de fatos e a produção de provas são inviáveis nas ações de controle concentrado. 3. Havendo meios processuais idôneos para sanar a alegada situação de lesividade a preceitos fundamentais, não há de ser conhecida a ADPF, por não atendimento ao requisito da subsidiariedade. 4. “Revela-se inócua e desprovida de utilidade e de necessidade a provocação da atuação jurisdicional do Estado objetivando, única e exclusivamente, o reconhecimento de que autoridades públicas estão sujeitas à ordem constitucional”. Precedente. — Parecer pelo não conhecimento da ação.



    É o relatório. Decido.



    A arguição de descumprimento de preceito fundamental, introduzida no ordenamento jurídico pela Emenda Constitucional nº 3/1993, está prevista no art. 102, § 1º, do texto constitucional e representa uma das formas de exercício do controle concentrado de constitucionalidade, tendo por objeto, segundo a Lei nº 9.882/1999, evitar ou reparar a lesão a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Público.



    A indicação da existência de um ato do Poder Público ao qual se atribua uma lesão a preceito fundamental é, portanto, requisito para o conhecimento da ADPF, sendo a sua ausência causa de declaração de inépcia da petição inicial, nos termos do art. 3º da Lei nº 9.882/1999.



    Não obstante a relevância dos direitos postos em discussão — liberdades de expressão e de imprensa, cuja fundamentalidade já foi destacada pelo Supremo Tribunal Federal em diversos julgamentos —, tenho que o autor não logrou indicar o ato do Poder Público impugnado. 



Quanto ao ponto, registre-se que não é admitida a arguição de descumprimento de preceito fundamental em face de atos estatais não aperfeiçoados (ADPF nº 311 AgR, Rel. Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, DJe de 7/2/2017; ADPF 43-AgR, Rel. Min. Carlos Britto, Tribunal Pleno, DJ de 19/12/2003).



    O Supremo Tribunal Federal também assentou o entendimento de que os atos para os quais se admite o controle concentrado de constitucionalidade são aqueles dotados de abstração e generalidade, ou seja, aqueles que possuem densidade normativa suficiente a atrair a aferição de sua validade perante a Constituição Federal (ADPF 686/DF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Rosa Weber, DJe de 27/10/2021; ADPF 754 TPI-Décima Sexta-REF/DF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe de 26/5/2022).



    Assim, não se tem, de maneira expressa e específica, a indicação de um ato do Poder Público, comissivo ou omissivo, que seja objetivamente ofensivo a preceito fundamental da Constituição, o que induz ao reconhecimento de inépcia da petição inicial. 



    Nesse sentido:



    Ementa: CONSTITUCIONAL. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DEMORA, PELA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA, NA NOMEAÇÃO DE MAGISTRADOS. AUSÊNCIA DE ATO, OMISSIVO OU COMISSIVO, QUE CONTRARIE A CONSTITUIÇÃO. PLEITO A PROVIMENTO DE CARÁTER NORMATIVO. SUBSIDIARIEDADE. ARGUIÇÃO INADMISSÍVEL. 1. É requisito de regularidade formal da arguição de descumprimento de preceito fundamental a indicação de ato concreto e objetivo, omissivo ou comissivo, com a efetiva prova de violação ao preceito fundamental supostamente violado (art. 3º da Lei 9.882/99). 2. Não se admite a utilização da ADPF em face de atos estatais ainda não aperfeiçoados (ADPF 43-AgR, Rel. Min. Carlos Britto, DJ de 19/12/2003). 3. A pretensão a que se estenda a aplicabilidade do prazo previsto no art. 94, parágrafo único, da Constituição, a hipóteses não tratadas nesse dispositivo implica providência de caráter normativo, insuscetível de acolhimento na via da ADPF. 4. Eventual mora na escolha e nomeação de magistrados para os Tribunais da União, se atentatória a direito subjetivo, poderá ser discutida pelos interessados na via do mandado de segurança, com eficácia e celeridade, o que afasta o cabimento da ADPF em face do requisito da subsidiariedade (art. 4º, §1º, da Lei 9.882-99). 5. Agravo regimental a que se nega provimento. (ADPF nº 311 AgR, Rel. Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, DJe de 7/2/2017)



    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. REQUERIMENTO DE MEDIDA CAUTELAR. ALEGADA IMPOSSIBILIDADE DE REALIZAÇÃO DA COPA AMÉRICA 2021 NO PAÍS EM SITUAÇÃO DE PANDEMIA DE COVID-19. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM: AUSÊNCIA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA ENTRE O OBJETO DA AÇÃO E AS FINALIDADES DA AUTORA. PRECEDENTES. INÉPCIA DA PETIÇÃO INICIAL: AUÊNCIA DE INDICAÇÃO DE ATO DO PODER PÚBLICO QUESTIONADO. ARGUIÇÃO NÃO CONHECIDA. 1. Confederação sindical autora: impertinência temática entre o objeto do pedido de declaração de inconstitucionalidade e os fins institucionais da entidade. Precedentes. O vínculo indireto não satisfaz o requisito da pertinência temática, pelo qual se legitimaria a autora à propositura da presente ação direta. Precedentes. 2. Ausência expressamente assumida pelo arguente de indicação de ato do Poder Público. 3. Faltantes os requisitos constantes do inc. III e parágrafo único do art. 3º, da Lei n. 9.882/99 tem-se por inepta a petição inicial. 4. Arguição de descumprimento de preceito fundamental não conhecida” (ADPF nº 849, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe de 30/9/2021)



    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL – ATO DO PODER PÚBLICO – INEXISTÊNCIA – INADEQUAÇÃO. É imprópria arguição de descumprimento de preceito fundamental ausente ato do Poder Público cujos efeitos impliquem violação atual a dispositivo nuclear da Constituição Federal – artigo 1º da Lei nº 9.882/1998. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL – SUBSIDIARIEDADE – INADEQUAÇÃO. Ante a natureza excepcional da arguição de descumprimento de preceito fundamental, o cabimento pressupõe a inexistência de outro meio judicial para afastar lesão decorrente de ato do Poder Público – artigo 4º, § 1º da Lei nº 9.882/1998” (ADPF nº 696-AgR, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe de 15/3/2021).



    “CONSTITUCIONAL. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. AUSÊNCIA DE EFICÁCIA VINCULATIVA DE PARECER DA PROCURADORIA-GERAL DO ESTADO. INEXISTÊNCIA DE EFEITOS CONCRETOS. OBJETO NÃO SUSCETÍVEL DE CONTROLE VIA ADPF. 1. O parecer jurídico de caráter meramente opinativo, editado por órgão da Advocacia Pública no exercício de seu mister constitucional de consultoria e assessoramento jurídico aos Entes públicos (art. 132 da CF), não se qualifica como ato do poder público suscetível de impugnação via arguição de descumprimento de preceito fundamental, uma vez que não produz, por si só, nenhum efeito concreto que atente contra preceito fundamental da Constituição Federal. 2. Agravo regimental conhecido e desprovido” (ADPF nº 412-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe de 27/2/2020)



    Acrescente-se que a alegação de violação a preceito fundamental não foi acompanhada da devida comprovação, limitando-se a parte autora a exemplificar, mediante notícias jornalísticas, situações em que falas, discursos e comportamentos do então Presidente da República teriam ofendido a profissionais e veículos de imprensa. Em verdade, a aferição dos fatos alegados demandaria ampla dilação probatória e atraem rito que garanta a observância à ampla defesa e ao contraditório, o que afasta uma análise abstrata de constitucionalidade.



    Tampouco o pedido apresentado na petição inicial parece ser passível de acolhimento no âmbito do controle concentrado de constitucionalidade. Como se vê, o provimento almejado visa a determinação de uma série de obrigações de fazer e não fazer à Presidência da República, buscando tutelar, inclusive, atos futuros da autoridade, o que não encontra guarida na via abstrata. 



    Não foi outro o entendimento do Plenário ao analisar a ADPF nº 686/DF, Relatora a Ministra Rosa Weber, na qual se impugnavam “discursos, pronunciamentos e comportamentos, ativos e omissivos, atribuídos ao Presidente da República, a Ministros de Estado e a integrantes do alto escalão do Poder Executivo federal, à alegação de transgressão aos preceitos fundamentais do Estado de Direito e do direito à saúde”.



    Por oportuno, transcrevo trecho do voto da eminente Relatora:



    “5. Transgressões pontuais e episódicas aos princípios e regras constitucionais, praticadas por autoridades públicas ou particulares, ocorrem com frequência no universo fenomênico e exigem a intervenção judicial reparadora, em caráter preventivo ou repressivo, diante de situações concretas e específicas.



    As ações de controle normativo abstrato, no entanto, instauram processo de fiscalização objetiva de constitucionalidade de leis e atos normativos.



    A natureza jurídica dos processos de índole objetiva (como a arguição de descumprimento de preceito fundamental) não se mostra compatível com a análise aprofundada de fatos envolvendo supostas práticas ilícitas, atos de improbidade administrativa ou infrações criminais imputadas a particulares, servidores públicos ou autoridades políticas, pois a apuração desses fatos, além de envolver ampla dilação probatória, também exige a observância dos postulados que informam o devido processo legal, especialmente o contraditório e a ampla defesa.



    A jurisdição constitucional prestada por meio do processo de controle concentrado de constitucionalidade tem por objeto, única e exclusivamente, a validade formal ou material de leis e atos administrativos dotados dos atributos da generalidade, impessoalidade e abstração, por isso o seu caráter objetivo.



    Eventuais ilícitos penais ou violações funcionais decorrentes de comportamentos individuais ou multitudinários, dolosos ou culposos, caracterizam-se por ostentar perfil eminentemente concreto e específico e dimensão singular e individualizada.



    Inviável, desse modo, no âmbito da arguição de descumprimento, a apuração de supostos ilícitos penais ou violações funcionais decorrentes de comportamentos individuais ou multitudinários, dolosos ou culposos, cuja análise exija cognição ampla e exauriente, em conformidade com os postulados informadores do contraditório substancial e da ampla defesa, inclusive do direito à prova. Nessa linha de entendimento, esta Corte tem afirmado que o processo de fiscalização normativa abstrata não pode ser utilizado como indevido sucedâneo alternativo às vias processuais ordinárias (...).



    Além disso, no âmbito da arguição de descumprimento de preceito fundamental, o autor deverá (i) apontar os preceitos fundamentais que reputa violados; (ii) indicar os atos questionados; (iii) instruir o pedido com as provas da violação do preceito fundamental; e (iv) definir o pedido, com todas as suas especificações (Lei nº 9.882/99, art. 3º, I a IV).



    No caso, o autor não se desincumbiu do ônus de indicar, com precisão e clareza, quais seriam os atos questionados. Na realidade, a pretensão dirige-se contra atos futuros e incertos a serem praticados por ocasião de eventos ainda desconhecidos.



    Tampouco a postulação acha-se instruída com provas da violação dos preceitos fundamentais invocados, pois o autor, reitero, apenas faz referência genérica a fatos “amplamente divulgados pelos meios de comunicação”, sem esclarecer qual teria sido a participação das autoridades requeridas no contexto de tais episódios.



    Por fim, o pedido é veiculado de maneira aberta, consubstanciando verdadeira cláusula de delegação ao Poder Judiciário da prerrogativa do autor de escolher aquilo que possa vir a ser o conteúdo da tutela judicial.



    O quadro exposto parece sugerir que a agremiação partidária busca, nesta arguição de descumprimento, estabelecer uma curatela judicial sobre o Presidente da República.



    Pretende-se que todos os atos futuros a serem praticados no exercício da Chefia do Poder Executivo submetam-se, antes, ao crivo do Poder Judiciário, instaurando-se espécie anômala de controle de constitucionalidade jurisdicional preventivo, em tudo incompatível com o sistema de fiscalização abstrata de normas previsto em nossa ordem constitucional (ADI 466 MC, Relator(a): CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, j. 03.4.1991, DJ 10.5.1991).



    É preciso enfatizar que o exercício da jurisdição constitucional encontra limites na ordem constitucional positiva e no respeito à divisão funcional de Poderes. Sob essa perspectiva, o exercício do controle de constitucionalidade de leis e atos normativos impele o Poder Judiciário ao respeito ao espaço privativo de deliberação constitucionalmente atribuído aos demais Poderes da República e à observância das escolhas políticas, no contexto de um Estado Democrático de Direito, dos representantes do povo, impondo-se, dessa forma, fidelidade quanto aos limites inerentes à atividade hermenêutica” (DJe de 27/10/2021).



    O julgado recebeu a seguinte ementa:



    Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental. Pretensão de inconstitucionalidade formulada contra discursos, pronunciamentos e comportamentos, ativos e omissivos, atribuídos ao Presidente da República, a Ministros de Estado e a integrantes do alto escalão do Poder Executivo federal. Arguição ajuizada com o fim de obter provimento judicial contra todas as autoridades reclamadas, ordenando a conformação de seus comportamentos aos comandos emanados da ordem constitucional. Pedido deduzido de maneira vaga e genérica, visando à prolação de decisão judicial de conteúdo incerto, indeterminado e ambíguo. Petição inicial manifestamente inepta por (i) não identificar com precisão os atos impugnados, (ii) não se fazer acompanhar das provas necessárias à comprovação da violação dos preceitos fundamentais invocados (iii) tampouco esclarecer o teor da medida judicial pretendida (Lei nº 9.882/99, art. 3º, I a IV, e CPC, art. 322 e 324). Arguição de descumprimento não conhecida. Pedido de medida cautelar prejudicado. 1. Incumbe ao autor da arguição de descumprimento formular pedido certo e determinado (CPC, arts. 322 e 324), além de (i) apontar os preceitos fundamentais que reputa violados; (ii) indicar os atos questionados; (iii) instruir o pedido com as provas da violação do preceito fundamental; e (iv) definir o pedido, com todas as suas especificações (Lei nº 9.882/99, art. 3º, I a IV). 2. Não cabe ao Estado-Juiz, diante de pedido formulado de maneira ambígua, sub-rogar-se no papel reservado ao autor da demanda para, atuando como verdadeiro substituto processual, eleger qual será o provimento judicial mais adequado aos interesses do requerente. 3. Revela-se inócua e desprovida de utilidade e de necessidade a provocação da atuação jurisdicional do Estado objetivando, única e exclusivamente, o reconhecimento de que autoridades públicas estão sujeitas à ordem constitucional. Patente a ausência de interesse de agir do autor, uma vez inexistente, à luz do constitucionalismo contemporâneo, qualquer controvérsia em torno do reconhecimento da supremacia constitucional como postulado sobre o qual se assenta a validade de todos os atos estatais. Nenhum ato jurídico pode ser praticado validamente à margem da Constituição, pois, no âmbito do seu espaço territorial de vigência, ninguém está imune à observância da ordem constitucional brasileira (Pet 8.875/DF, Relator(a): CELSO DE MELLO, j. 1º.6.2017, DJ 18.01.2018). 4. A natureza dos processos de índole objetiva (como a arguição de descumprimento de preceito fundamental) é incompatível com a análise aprofundada de fatos envolvendo supostas práticas ilícitas, atos de improbidade administrativa ou infrações criminais imputadas a particulares, servidores públicos ou autoridades políticas, pois a apuração desses fatos, além de envolver ampla dilação probatória, também exige a observância dos postulados que informam o devido processo legal, especialmente o contraditório e a ampla defesa. Precedentes. 5. Arguição de descumprimento de preceito fundamental não conhecida. Pedido de medida liminar prejudicado. (ADPF nº 686, Rel. Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno, DJe de 27/10/2021)



    Ante o exposto, julgo extinto o processo, sem julgamento de mérito, nos termos do art. 21, inc. IX, do RISTF.



    Publique-se.



    Brasília, 28 de fevereiro de 2023.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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