Tribunal: STF
Processo: ARE 1463963
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-12-06
Data de publicação: 2023-12-06

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. LEI MUNICIPAL. VÍCIO DE INICIATIVA NÃO CONFIGURADO: TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL. COMPETÊNCIA MUNICIPAL: DISTÂNCIA MÍNIMA PARA INSTALAÇÕES DE POSTOS DE COMBUSTÍVEIS. ACÓRDÃO RECORRIDO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DESTE SUPREMO TRIBUNAL. TEMA 660: INEXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



Relatório



    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República.



    2. O Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro:



    “REPRESENTAÇÃO POR INCONSTITUCIONALIDADE PROPOSTA PELO CHEFE DO EXECUTIVO MUNICIPAL EM FACE DA LEI COMPLEMENTAR 220, DE 04 DE SETEMBRO DE 2020, DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO, DEFLAGRADA POR INICIATIVA DO PODER LEGISLATIVO, QUE DISPÕE SOBRE A LOCALIZAÇÃO DE POSTOS REVENDEDORES DE COMBUSTÍVEIS, DETERMINANDO QUE OS POSTOS DE COMBUSTÍVEIS NÃO PODERÃO ESTAR LOCALIZADOS A MENOS DE CERTA DISTÂNCIA DE DETERMINADOS ESPAÇOS E CONSTRUÇÕES E IMPONDO QUE OS POSTOS JÁ EXISTENTES SE ADAPTEM À REFERIDA DISPOSIÇÃO NO PRAZO DE 6 MESES. ALEGAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADADE FORMAL E MATERIAL QUE NÃO SE VERIFICA. INEXISTÊNCIA DE USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO, PREVISTA NO ARTIGO 22, INCISO IV, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. A LEI COMPLEMENTAR N. 220/20 NÃO VERSA SOBRE ENERGIA, PORQUANTO DISCIPLINA A ORGANIZAÇÃO ESPACIAL DO MUNICÍPIO, TRAZENDO ALGUMAS LIMITAÇÕES À LOCALIZAÇÃO DE POSTOS DE COMBUSTÍVEIS. TRATA-SE DE NORMA DE POSTURA, INERENTE AO EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA MUNICIPAL, QUE, POR SUA NATUREZA, CONDICIONA E RESTRINGE O USO E GOZO DE BENS, ATIVIDADES E DIREITOS INDIVIDUAIS, DESDE QUE SE MOSTREM NECESSÁRIOS AO INTERESSE PÚBLICO E, PORTANTO, DE COMPETÊNCIA MUNICIPAL, DIANTE DO INTERESSE EMINENTEMENTE LOCAL. COMPETÊNCIA AMPARADA NOS ARTIGOS 30, INCISOS I E II DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E 358, INCISOS I E II DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. INEXISTÊNCIA DE VÍCIO DE INICIATIVA. A LEI COMPLEMENTAR EM EXAME NÃO INVADIU A INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO, POSTO QUE NÃO VERSA SOBRE AS MATÉRIAS DESCRITAS NO ARTIGO 112, PARÁGRAFO 1º DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. APLICAÇÃO DO TEMA Nº 917 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA LIVRE INICIATIVA, UMA VEZ QUE, TAL PRINCÍPIO NÃO É ABSOLUTO, NEM CONSISTE EM GARANTIA DE EXERCÍCIO IRRESTRITO E ILIMITADO DE ATIVIDADE ECONÔMICA PELO PARTICULAR, SOBRETUDO QUANDO ESTA REPRESENTA POTENCIAL RISCO PARA A POPULAÇÃO. DA MESMA FORMA, NÃO HÁ QUE SE FALAR EM VIOLAÇÃO AO ATO JURÍDICO PERFEITO, DADO QUE A LEI EM COMENTO NÃO PREVÊ A REVOGAÇÃO DAS LICENÇAS JÁ CONCEDIDAS QUE NÃO CUMPRAM A NOVEL LEGISLAÇÃO, APENAS CONDICIONA OS LICENCIAMENTOS FUTUROS. PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. INOCORRÊNCIA DE VÍCIOS INSANÁVEIS DE ORDEM FORMAL E MATERIAL, QUE IMPÕEM A DECLARAÇÃO DE CONSTITUCIONALIDADE DA LEI IMPUGNADA. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO” (fls. 1-3, e-doc. 3).



    3. O recurso extraordinário foi inadmitido pela ausência de prequestionamento (e-doc. 9).



    4. O agravante argumenta que “no recurso extraordinário alegou-se violação ao ato jurídico perfeito, previsto no artigo 5º, XXXVI, da Constituição Federal, de maneira a evidenciar a inconstitucionalidade da Lei Complementar Municipal n. 220/2020” (fl. 3, e-doc. 11). 



    Sustenta ter havido o “prequestionamento, de maneira explícita, tendo sido discutida e decidida a questão constitucional impugnada – violação ao ato jurídico perfeito – pela instância inferior, não havendo qualquer motivo para a inadmissibilidade do recurso em comento” (fl. 4, e-doc. 11).



    No recurso extraordinário, alega ter o Tribunal de origem contrariado o inc. XXXVI do art. 5º, o inc. IV do art. 22, o art. 30 e o art. 170 da Constituição da República. Argumenta que “a obrigação criada pelo Diploma municipal vergastado consubstancia violação ao ato jurídico perfeito, expressamente disposto no art. 366 da Constituição Estadual e art. 5º, XXXVI, da Constituição Federal” e que “a referida violação se observa uma vez que prevê que os estabelecimentos, que estejam em funcionamento na data de entrada em vigor da lei, têm o prazo ínfimo de seis meses para realizarem a adequação ou a transferência de localidade, conforme art. 2º, § 2º da Lei Complementar Municipal n. 220/2020” (fl. 7, e-doc. 5).



    Ressalta que “os postos de combustíveis, como já comentado, em sua quase totalidade, situam-se em áreas públicas municipais por dizerem respeito às áreas situadas entre logradouros públicos ou em suas margens. Ou seja, essas áreas são escolhidas pelo Ente Municipal e licitadas levando-se em consideração, inclusive, as regras de licenciamento ambiental e eventuais vedações existentes no momento ao ato licitatório” (fl. 8, e-doc. 5).



    Conclui que, “pelos fatos apontados, para além de questões ambientais, há questões patrimoniais envolvidas, sendo, portanto, imperioso declarar a inconstitucionalidade do dispositivo atacado para garantir a segurança jurídica e o Princípio da Irretroatividade da lei ao ato jurídico perfeito” (fl. 8, e-doc. 5).



    Apreciada a matéria trazida na espécie, DECIDO. 



    5. Cumpre afastar o óbice da decisão agravada quanto ao prequestionamento. A matéria foi objeto de oportuna impugnação.



    A superação desse fundamento, entretanto, é insuficiente para o provimento da pretensão do agravante.



    6. Na espécie vertente, o Tribunal de origem concluiu que “a Lei Complementar em exame não é de iniciativa privativa do Chefe do Executivo, posto que não versa sobre as matérias escritas no artigo 112, parágrafo 1º da Constituição Estadual, ou seja, não geram impactos concretos em questões sensíveis à organização do Poder Executivo, nela compreendidos a estrutura ou atribuição de seus órgãos”, a afastar a alegação do agravante, por estar o julgado em harmonia com o Tema 917 da repercussão geral.



    Confira-se trecho do acórdão recorrido:



    “Trata-se de Representação por Inconstitucionalidade ajuizada pelo Exmo. Sr. Prefeito do Município do Rio de Janeiro, cujo objeto é a Lei Complementar 220, de 04 de setembro de 2020, do Município do Rio de Janeiro, que dispõe sobre a localização de postos revendedores de combustíveis, determinando que os postos de combustíveis não poderão estar localizados a menos de certa distância de determinados espaços e construções (art. 2º, I, II, III e IV) e impondo que os postos já existentes se adaptem à referida disposição no prazo de 6 meses (art. 2º, § 2º). 



    (...) o Município encontra previsão constitucional para regular matérias de seu interesse no artigo 30, I e II da Constituição Federal, repetido no artigo 358, incisos I e II, da Constituição Estadual, que estabelecem a competência municipal para legislar sobre assuntos de interesse local, e supletivamente à legislação federal e estadual no que couber.



    Pela leitura da legislação impugnada, constata-se que a mesma, a toda evidência, versa sobre norma de postura, inerente ao exercício do poder de polícia municipal, que, por sua natureza, condiciona e restringe o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, desde que se mostrem necessários ao interesse público e, portanto, de competência municipal, diante do interesse eminentemente local.



    Nessa senda, igualmente inexiste vício de natureza formal na iniciativa parlamentar do projeto de lei em referência. (...)



    Sendo assim, a Lei Complementar em exame não é de iniciativa privativa do Chefe do Executivo, posto que não versa sobre as matérias descritas no artigo 112, parágrafo 1º da Constituição Estadual, ou seja, não geram impactos concretos em questões sensíveis à organização do Poder Executivo, nela compreendidos a estrutura ou atribuição de seus órgãos.



    Como brilhantemente asseverou a Procuradoria de Justiça, às fls. 55, ‘a concessão de alvará de funcionamento para estabelecimento de atividades econômicas e a atuação fiscalizatória dos agentes municipais já estão entre as atribuições do Poder Executivo, não impondo a legislação municipal regras específicas para os procedimentos fiscalizatórios ou penalidades aplicáveis. A lei não criou o poder-dever de fiscalizar as atividades desenvolvidas pelos postos de gasolina estabelecidos na cidade, eis que isso é inerente ao próprio poder de polícia municipal, mas apenas fixou alguns parâmetros para o funcionamento das atividades econômicas desenvolvidas no âmbito do território da cidade do Rio de Janeiro’.



    Aplica-se à hipótese, o entendimento pacificado pelo Supremo Tribunal Federal, no Tema n. 917: “Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, ‘a’, ‘c’ e ‘e’, da Constituição Federal). (...) 



    A toda evidência, a lei em comento versa sobre matéria de interesse local, harmonizando, de forma adequada e proporcional o direito à exploração da atividade econômica, em espaço municipal, inegavelmente, de alto risco, com a segurança da coletividade.



    Melhor sorte não assiste ao Representante ao sustentar violação ao ato jurídico perfeito. Isso porque a Lei Complementar 220/2020 não prevê a revogação das licenças já concedidas que não cumpram a novel legislação, apenas condiciona os licenciamentos futuros. (...)



    Assim, resta evidenciado que a legislação questionada observa a competência constitucionalmente prevista no artigo 30, incisos I e II, da Constituição Federal e no artigo 358, incisos I e II, da Constituição Estadual, inexistindo violação a quaisquer dos princípios constitucionais a amparar a declaração de inconstitucionalidade buscada pelo Representante.



    Desta forma, inexistindo vícios de natureza material e/ou formal na Lei Complementar 220, de 04 de setembro de 2020, do Município do Rio de Janeiro, deve ser julgada improcedente a presente Representação e declarada a constitucionalidade da norma em exame” (fls. 4-19, e-doc. 3).



    7. A conclusão do julgado recorrido harmoniza-se com a jurisprudência deste Supremo Tribunal, assente em ser também do Poder Legislativo a competência para iniciar processo legislativo quando não houver criação ou extinção de cargos ou órgãos, nem sua alteração para a mudança da Administração Pública. Confira-se, por exemplo, os seguintes julgados: 



    “A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é pacífica no sentido de que não há violação, por vício de iniciativa, ao art. 61, § 1º, II, e , da Constituição Federal, quando a norma impugnada não cria, extingue ou altera órgãos administrativos, bem como quando não institui nova atribuição à órgão integrante da administração estatal (ADI n. 2.528, Relator o Ministro Edson Fachin, Plenário, DJe 7.12.2015). AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DE NORMA MUNICIPAL. LEI 13.493/2020 DO MUNICÍPIO DE SÃO JOSÉ DO RIO PRETO: PREVISÃO DE MATRÍCULA DE ALUNOS DO ENSINO INFANTIL E FUNDAMENTAL EM UNIDADES DE ENSINO PRÓXIMAS À RESIDÊNCIA OU AO LOCAL DE TRABALHO DOS PAIS OU RESPONSÁVEIS. AUSÊNCIA DE ALTERAÇÃO DE ESTRUTURA OU DE ATRIBUIÇÃO DE ÓRGÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. CONSTITUCIONALIDADE DA NORMA QUESTIONADA. APLICAÇÃO DO ENTENDIMENTO FIRMADO NO TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o ARE 878.911-RG/RJ (Tema 917 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Gilmar Mendes, assentou que não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, a , c e e , da Constituição Federal). II Conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal, não ofende a separação de poderes a previsão, em lei de iniciativa parlamentar, de encargo inerente ao Poder Público a fim de concretizar direito social previsto na Constituição. III Agravo regimental a que se nega provimento” (RE n. 1.323.723-AgR, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 29.9.2022).



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. REPRESENTAÇÃO POR INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 5.760/2014 DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO RJ. ACESSIBILIDADE A LOCAIS DE USO COLETIVO PARA PESSOAS OSTOMIZADAS. PROTEÇÃO E GARANTIA DAS PESSOAS COM NECESSIDADES ESPECIAIS. COMPETÊNCIA COMUM DA UNIÃO, DOS ESTADOS, DO DISTRITO FEDERAL E DOS MUNICÍPIOS. ARTIGO 23, INCISO II, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. PRECEDENTES. VÍCIO DE INICIATIVA NÃO CONFIGURADO. ARE 878.911. TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL. ACÓRDÃO RECORRIDO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO” (RE n. 1.277.510-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 13.2.2020).



    Este Supremo Tribunal também assentou que o Município dispõe de competência para legislar sobre a distância mínima entre postos de revenda de combustíveis. Nesse sentido, por exemplo:



    “Município: competência: Lei municipal que fixa distanciamento mínimo entre postos de revenda de combustíveis, por motivo de segurança: legitimidade, conforme a jurisprudência do Supremo Tribunal (v.g. RE 204.187, 2ª T., Ellen Gracie, DJ 2.4.2004; RE 204.187, 1ª T., Ilmar Galvão, DJ 5.2.2000)” (RE n. 199.101, Relator o Ministro Sepúlveda Pertence, Primeira Turma, DJ 30.9.2005).



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONVERSÃO EM AGRAVO REGIMENTAL. CONSTITUCIONAL. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DO MUNICÍPIO PARA FIXAR A DISTÂNCIA ENTRE POSTOS DE REVENDA DE COMBUSTÍVEIS. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (RE n. 566.836-ED, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 14.8.2009).



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. ATO ADMINISTRATIVO QUE INDEFERIU A EMISSÃO DE DECLARAÇÃO DE USO E OCUPAÇÃO DO SOLO PARA INSTALAÇÃO DE POSTO DE COMBUSTÍVEIS. EXISTÊNCIA DE LEI MUNICIPAL QUE FIXA DISTÂNCIA MÍNIMA PARA INSTALAÇÕES DE POSTOS DE COMBUSTÍVEIS. ALEGADA AFRONTA AO ENUNCIADO VINCULANTE 49. INOCORRÊNCIA. AUSÊNCIA DE ESTRITA ADERÊNCIA. PRECEDENTES. RECURSO DE AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. A jurisprudência pacífica desta SUPREMA CORTE é no sentido de que lei municipal que fixa distância mínima para a instalação de novos postos de combustíveis, por motivo de segurança, não ofende os princípios constitucionais da livre iniciativa e da livre concorrência (RE 199101, Relator Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Primeira Turma, DJ 30/9/2005; RE 204.187, Relatora Min. ELLEN GRACIE, Segunda Turma, DJ 2/4/2004). Por esse motivo, não há estrita aderência entre o ato impugnado e a SV 49. 2. Recurso de agravo a que se nega provimento” (Rcl n. 36.346-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, DJe 16.10.2019).



    8. Quanto à pretensa afronta ao inc. XXXVI do art. 5º da Constituição da República, não procedem os argumentos do recorrente. Este Supremo Tribunal assentou inexistir repercussão geral nas alegações de contrariedade aos princípios do devido processo legal, dos limites da coisa julgada, do contraditório e da ampla defesa quando o exame da questão depende de prévia análise da adequada aplicação de normas infraconstitucionais, Tema 660:



    “Alegação de cerceamento do direito de defesa. Tema relativo à suposta violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do devido processo legal. Julgamento da causa dependente de prévia análise da adequada aplicação das normas infraconstitucionais. Rejeição da repercussão geral” (ARE n. 748.371-RG, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Plenário, DJe 1º.8.2013).



    Este Supremo Tribunal Federal firmou orientação no sentido de que o Tema 660 da repercussão geral aplica-se também quando o recorrente alega afronta à coisa julgada, ao direito adquirido e ao ato jurídico perfeito, mas o Tribunal de origem decide a controvérsia com fundamento na interpretação da legislação infraconstitucional. Assim, por exemplo:



    “O STF, no julgamento do ARE 748.371-RG/MT (Rel. Min. GILMAR MENDES, Tema 660), rejeitou a repercussão geral da violação ao direito adquirido, ao ato jurídico perfeito, à coisa julgada ou aos princípios da legalidade, do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, quando se mostrar imprescindível o exame de normas de natureza infraconstitucional” (RE n. 1.263.092-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 8.6.2020).



    9. Anote-se que, na presente decisão, o que está a se afastar é o alegado vício de iniciativa em matéria de competência municipal por ser assente no Supremo Tribunal Federal ser também do Poder Legislativo a competência para iniciar processo legislativo quando a norma impugnada não cria, extingue ou altera órgãos administrativos nem institui nova atribuição a órgão integrante da Administração Pública estatal.



    Embora o Prefeito do Município do Rio de Janeiro alegue que, “pelos fatos apontados, para além de questões ambientais, há questões patrimoniais envolvidas, sendo, portanto, imperioso declarar a inconstitucionalidade do dispositivo atacado para garantir a segurança jurídica e o Princípio da Irretroatividade da lei ao ato jurídico perfeito” (fl. 8, e-doc. 5), o Tribunal de origem afirmou não assistir razão “ao Representante ao sustentar violação ao ato jurídico perfeito. Isso porque a Lei Complementar 220/2020 não prevê a revogação das licenças já concedidas que não cumpram a novel legislação, apenas condiciona os licenciamentos futuros” (fl. 8, e-doc. 5).



    A análise das alegadas “questões patrimoniais envolvidas” para se “garantir a segurança jurídica e o Princípio da Irretroatividade da lei ao ato jurídico perfeito” como pretende o agravante, é incabível, porque envolveria a análise de conjunto probatório, procedimento inadmissível de ser adotado validamente em recurso extraordinário.



    Eventuais questões patrimoniais devem ser analisadas em cada caso e em ação própria. Na espécie, o exame restringe-se à questão do afastamento do alegado vício de iniciativa em matéria de competência municipal. 



    Nada há a prover quantos às alegações do agravante.



    10. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo (als. a e b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Ressalte-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil. 



    Publique-se.



    Brasília, 6 de dezembro de 2023.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora