Tribunal: STF
Processo: RE 1392987
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-01-18
Data de publicação: 2023-01-18

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO

RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRANSPORTE IRREGULAR DE PASSAGEIROS. MULTA. ART. 28 DA LEI DISTRITAL Nº 239, DE 1992: CONSTITUCIONALIDADE. SITUAÇÃO: FRAUDE AO SISTEMA DE TRANSPORTES. RE Nº 661.702-RG/DF, TEMA RG Nº 546. AUTOMÓVEIS DE PASSEIO ABRANGIDOS PELA DISPOSIÇÃO LEGAL. DISCRÍMEN EM RELAÇÃO AOS VEÍCULOS DE TRANSPORTE COLETIVO (ÔNIBUS E VANS): DESCABIMENTO. 
1. O entendimento do Supremo Tribunal Federal, proclamado quando do julgamento do RE nº 661.702-RG/DF, Tema RG nº 546, é no sentido da constitucionalidade do art. 28 da Lei distrital nº 239, de 1992, no tocante à autuação decorrente de transporte irregular de pessoas ou coisas, de modo indistinto, ou seja, não cabendo o discrímen realizado pelo Tribunal a quo, entre veículos que fazem transporte coletivo (ônibus e vans) e veículos de passeio. 
2. Recurso extraordinário provido, em parte.

Relatório

1. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios (TJDFT), assim ementado:

“ADMINISTRATIVO E PROCESSO CIVIL. AÇÃO ANULATÓRIA. REMESSA OFICIAL NÃO CONHECIDA. RECURSO DE APELAÇÃO. AUTO DE INFRAÇÃO. TRANSPORTE IRREGULAR DE PASSAGEIROS. MULTA. APREENSÃO DE VEÍCULO. ILEGALIDADE.
 1.	Consoante dispõe o artigo 475, § 2º, do Código de Processo Civil, é incabível a remessa oficial nos casos em que o direito controvertido apresentar valor não excedente a sessenta salários mínimos.
 2.	O artigo 231, VIII, do Código de Trânsito Brasileiro dispõe que transitar com veículo “efetuando transporte remunerado de pessoas ou bens, quando não for licenciado para esse fim, salvo casos de força maior ou com permissão da autoridade competente” constitui infração de natureza média, submetido o infrator à pena de multa e à medida administrativa de retenção do veículo.
 3.	O Colendo Superior Tribunal de Justiça, em sede de demanda submetida à Lei 11.672/2008 (Lei dos Recursos Repetitivos), firmou entendimento de que “a liberação do veículo retido por transporte irregular de passageiros, com base no art. 231, VIII, do Código de Trânsito Brasileiro, não está condicionada ao pagamento de multas e despesas” (REsp nº 1144810/MG).
 4.	Comprovada a ilegalidade do auto de infração lavrado pelo DFTRANS, impõe-se a anulação do ato administrativo, bem como de todas as penalidades acessórias e consectários legais dele decorrentes.
 5.	Remessa Oficial não conhecida. Recurso de Apelação conhecido e provido.” (e-doc. 6).

2. No recurso extraordinário, os recorrentes alegam a violação dos arts. 30, inc. V, 32, § 1º, e 175 da Constituição da República. Afirmam a constitucionalidade do art. 28 da Lei distrital nº 239, de 1992, em decorrência da qual foram emitidos o auto de infração e a multa e apreendido o veículo encontrado pelo DFTrans transportando passageiros de forma irregular, ou seja, realizando o denominado “transporte pirata”. Sustentam que o fato de o veículo particular, por suas próprias características, não se parecer com aqueles utilizados pelo transporte público convencional, não impede o enquadramento da atuação do condutor no art. 28 da Lei distrital nº 239, de 1992, pois a fraude a que se reporta a norma não diz respeito apenas aos passageiros, mas à viabilidade do sistema de transporte coletivo como um todo (e-doc. 8).

3. O Órgão julgador de origem negou a retratação, em decisão assim sintetizada:

“APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO ANULATÓRIA DE AUTO DE INFRAÇÃO. TRANSPORTE IRREGULAR DE PASSAGEIROS. VEÍCULO DE PASSEIO. PARTICULAR. FRAUDE. NÃO CONFIGURADA. ART. 231, VIII, DO CTB. MULTA E APREENSÃO DO VEÍCULO. IMPOSSIBILIDADE. ART. 28 DA LEI DISTRITAL N. 239/92. CONSTITUCIONALIDADE. RECURSO EXTRAORDINÁRIO N. 661.702/DF (TEMA 546). COMPATIBILIDADE ACÓRDÃO ANTERIOR. RECURSO DESPROVIDO. 
1. É constitucional a norma distrital relativa à organização de serviço público de transporte coletivo, consoante o art. 30, V, da CRFB, tal qual a normativa decorrente do art. 28, caput, da Lei Distrital n. 239/92, que prevê a possibilidade do cometimento de fraude a este sistema, através da realização deste transporte por não permissionário ou concessionário, apesar da inconstitucionalidade do parágrafo sétimo deste artigo, conforme decidido pelo e. STF, por condicionar a liberação dos veículos apreendidos ao " pagamento das multas, preços públicos e demais encargos devidos ao Departamento Metropolitano de Transportes Urbanos - DMTU e Departamento de Trânsito do Distrito Federal - DETRAN/DF", com descumprimento, no caso do § 7º, ao princípio do devido processo legal (incluso o administrativo). (RE n. 661.702/DF, Tema 546). 
2. O transporte coletivo e irregular de passageiros, efetuado em veículo particular, que não reúne características e potencialidade para fraudar o sistema de transporte coletivo, não configura infração ao art. 28, caput, da Lei Distrital n. 239/92, mas infração ao art. 231, VIII, do CTB, por se tratar de ato que diz respeito à segurança do trânsito, ressalvada a comprovação da consabida carona e da não exigência de remuneração. 
3. A decisão desta Turma não contraria o decidido pelo c. STF. Acórdão mantido.” (e-doc. 16; grifos acrescidos).

É o relatório. 

Análise

4. Para melhor exame da controvérsia, transcrevo os seguintes trechos do voto condutor do julgamento que negou a readequação ao Tema nº 546 do ementário da Repercussão Geral:

“A controvérsia recursal consiste em verificar se o acórdão combatido por recurso extraordinário é compatível com a tese fixada pelo c. STF referente ao tema 546, atinente à competência legislativa para ato normativo visando coibir fraude no serviço público de transporte coletivo e à possibilidade de condicionar a liberação do veículo apreendido ao pagamento de multas, preços públicos e demais encargos decorrentes de infração.
(...)
Entendeu aquela Corte, em referência ao art. 28, caput, da Lei Distrital nº 239/92, pela constitucionalidade da normativa voltada a coibir fraude em serviço público de transporte coletivo, excetuando-se seu § 7º no que tange à expressão “das multas, preços públicos e demais encargos”, à qual foi tida como inconstitucional.
(...)
À época do julgamento (28/11/2012), esta Turma, no julgamento da apelação e da remessa necessária, ora reapreciadas, decidiu pela inaplicabilidade, no caso devolvido a reexame, da norma inserta no art. 28, caput, da Lei Distrital 239/92, em razão de não ter restado comprovado que o apelado fraudava o sistema de transporte coletivo de passageiros, pois o veículo utilizado no transporte irregular de passageiros não reunia características físicas aptas a fazê-lo passar por permissionário do serviço de transporte público do Distrito Federal.
Assim, entendeu esta 3ª Turma pela não aplicação do dispositivo; e, por consequência, pela ausência da infração relativa ao transporte irregular e remunerado de passageiros e impossibilidade de aplicação da multa correlatada, pois a conduta, em tese, cometida pelo apelado configuraria, no máximo, infração de trânsito, prevista no art. 231, inc. VIII, do CTB, não ensejando a medida administrativa de apreensão do veículo, conforme tese firmada pelo STF (Tema 546).
(...)
No caso em tela, o apelado não fraudava o sistema de transporte coletivo do Distrito Federal, em razão de ter comprovado que utilizava um veículo (VW/GOL, placa KEY-2943) inapto para este desiderato, ante o fato de tratar-se de veículo de passeio, sem a aptidão de possibilitar um ardil, ao confundir-se, com aqueles possuídos pelos permissionários ou concessionários do serviço público em comento.
Diante desta ordem de ideias e dos fundamentos jurídicos apresentados, o acórdão n. 638.712 não contraria o decidido pelo STF, pois a parte da tese firmada no Tema 546, relativa à constitucionalidade da norma local que reconhece fraude ao sistema de transporte coletivo não é aplicável no julgamento realizado por este órgão, em razão da inexistência de comprovação da infração administrativa, conforme fundamentação exposta.” (e-doc. 16; grifos acrescidos).

5. Ressaltando não ser necessária a incursão nos elementos probatórios dos autos, tem-se que o quadro fático assentado, no acórdão, pelo Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios é em tudo idêntico àquele constante nos autos do RE nº 661.702-RG/DF, no qual reconhecida a repercussão geral da controvérsia ora em julgamento. Aqui, como no precedente invocado, tem-se, na origem, ação anulatória de auto de infração decorrente de atuação do DFTrans, que apurou o cometimento, por parte de condutor de veículo de passeio, da realização de transporte irregular de passageiros, o denominado “transporte pirata” e, consequentemente, emitiu o auto de infração e a multa decorrente da previsão do art. 28 da Lei distrital nº 239, de 1992.

6. Ao julgar o referido Tema RG nº 546, o Pretório Excelso analisou integralmente a controvérsia, considerados os fundamentos então lançados no acórdão recorrido. Este Tribunal assentou expressamente a constitucionalidade da Lei distrital nº 239, de 1992, quanto à multa imposta a condutor de veículo em decorrência de transporte irregular de passageiros, com fundamento nos arts. 30, inc. V, e 32, § 1º, da Constituição da República, a partir da proteção do próprio sistema de transporte público, na vertente contratual, diferenciando-a da multa imposta pelo art. 231, inc. VIII, do CTB, cujo bem tutelado é diverso, ou seja, a disciplina do trânsito em si, a partir da segurança do trânsito, cuja competência para legislar a respeito está a cargo da União.

7. A partir dessa premissa, concluiu-se, no RE nº 661.702-RG/DF, que o transporte remunerado de passageiros à margem das situações legalmente previstas configuraria fraude por visar à exclusão do condutor/proprietário do veículo ao pagamento dos reflexos financeiros pertinentes, impactando de forma direta no sistema de transporte coletivo, inclusive “sob o ângulo da política tarifária”.

8. Transcrevo trechos do acórdão referente ao mencionado precedente:

“A leitura da cabeça do artigo 28 sob exame revela que a infração administrativa nele descrita se faz voltada a impedir o cometimento de fraude contra o transporte público coletivo de passageiros. Em síntese, é a fraude o núcleo da previsão. Buscou o legislador distrital coibir, no âmbito do interesse estritamente local, a prática, de forma remunerada e sem prévia autorização dos órgãos governamentais, de transporte de pessoas, à margem da regulamentação para o desempenho da atividade. Chega, até mesmo, a trazer, no § 1º, o conceito normativo de fraude. Confiram o teor do dispositivo:
Art. 28. Constitui fraude a prestação de serviço, público ou privado, de transporte coletivo de passageiros, de forma remunerada sem prévia concessão, permissão ou autorização do Governo do Distrito Federal, ou registro na Secretaria de Transportes, através do Departamento Metropolitano de Transportes Urbanos-DMTU, observados os conceitos, diretrizes e normas específicas do Poder Público, nos termos da legislação federal ou distrital em especial nos termos dos Códigos de Transito, Tributário, de Proteção ao Consumidor e Trabalhista.
§ 1º Constitui fraude a operacionalização de transporte alternativo de passageiros por veículo não autorizado, excetuando-se aquele regulamentado pela Secretaria de Transportes. [...]
O legislador federal, ao vedar, no artigo 231, inciso VIII, da Lei nº 9.503/1997 – Código de Trânsito Brasileiro –, a conduta de “transitar com o veículo efetuando transporte remunerado de pessoas ou bens, quando não for licenciado para esse fim, salvo casos de força maior ou com permissão da autoridade competente” visa tutelar bem jurídico diverso. É dizer: pretende obstar, sem nenhuma relação com o sistema de transporte coletivo de pessoas, a utilização de veículo automotor para transporte remunerado de pessoas e, até mesmo, de bens, quando não licenciado para tal fim.
A despeito da proximidade das aludidas infrações administrativas, possuem campos distintos. Enquanto, no âmbito distrital, o objeto é a higidez do serviço público de transporte coletivo de passageiros, no federal, o móvel é a segurança no trânsito, no que vedada a prática desautorizada não apenas da condução de pessoas, mas também de coisas, estas não alcançadas pela previsão distrital. No primeiro, o foco é o transporte coletivo de pessoas a ser procedido a partir da concessão. No segundo, a circulação viária de pessoas e coisas. A casuística é rica e o enquadramento de cada situação, num ou noutro tipo infracional, respeitada a vedação da dupla punição pelo mesmo fato, é tarefa das instâncias ordinárias, consideradas as provas reunidas no processo.
(...)
O entendimento corrobora a visão segundo a qual a previsão de infrações está englobada no exercício da competência administrativa local. Há mais: sob o ângulo da política tarifária, é dever do Poder Público – e direito da concessionária – a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do contrato, de modo a viabilizar a exploração do serviço pela iniciativa privada. A equação mostra-se diretamente impactada pela ocorrência de fraudes consubstanciadas no transporte clandestino de passageiros, no que o cálculo do preço público leva em conta a quantidade de usuários do serviço. Incumbe, então, aos Municípios e, por cumulação, ao Distrito Federal a organização do transporte coletivo de passageiros. Nela está incluída a edição de normas visando a punição, no campo administrativo, de condutas configuradoras de fraude. Em última análise, a atuação ocorre visando a higidez do contrato público formalizado.
Descabe articular, no caso, considerado o artigo 22, parágrafo único, da Constituição de 1988, com a necessidade de lei complementar a respaldar a atuação do Distrito Federal quando em jogo a tutela do transporte coletivo urbano de passageiros. A competência distrital é própria e encontra respaldo no artigo 30, inciso V, da Constituição Federal. Coexistem, no plano normativo, os artigos 28 da Lei distrital nº 239/1992 e 231, inciso VIII, do Código de Trânsito Brasileiro. Ao adotar óptica excludente, a resultar na declaração de inconstitucionalidade do preceito local, a Turma Recursal acabou por violar a norma constitucional.
Sob o ângulo das sanções, é irrelevante a comparação das previsões contidas nos artigos 28 da Lei distrital e 231, inciso VIII, do referido Código, uma vez editados no exercício de competências legislativas distintas.”
 (RE nº 661.702-RG/DF, Rel. Min. Marco Aurélio, Pleno, j. 04/05/2020, p. 19/05/2020).

9. No julgamento indicado, o Pleno desta Corte concluiu pela constitucionalidade do art. 28 da Lei distrital nº 239, de 1992, e da multa prevista no respectivo § 1º, afirmando a legalidade do auto de infração decorrente da autuação de veículo de passeio no qual realizado transporte clandestino de passageiros, tendo dado provimento ao recurso extraordinário para julgar improcedentes os pedidos.

10. Acrescento que, por duas vezes, no precedente mencionado, foram opostos embargos de declaração justamente para obter o discrímen lançado pelo TJDFT — qual seja, a não aplicação da tese quando se tratar de automóvel de passeio —, tendo sido mantido o entendimento original, negado provimento aos primeiros embargos declaratórios e não conhecidos os segundos.

11. Realmente não se mostraria adequado, para uma mesma e exata conduta, de transporte “pirata”, criar duas categorias distintas de motoristas (em função do tipo de veículo utilizado): os infratores e os não infratores. Os que dirigem uma van ou um ônibus cometeriam fraude e seriam puníveis, segundo a lei distrital. Os que dirigem automóvel de passeio seriam imunes à sanção prevista na lei distrital.

12. Diante desse quadro, tenho que o Tribunal de Justiça decidiu de forma contrária ao que julgado por esta Suprema Corte no RE nº 661.702- RG/DF, estabelecendo, no acórdão recorrido, exatamente a distinção que expressamente afastada por esta Corte, tendo em vista que a fraude que se pretende evitar com a edição da Lei distrital nº 239, de 1992, diz respeito ao sistema de transporte público de passageiros, cuja regulação está afeta ao ente federado, e não exclusivamente à proteção do passageiro, na qualidade de consumidor.

Dispositivo

13. Ante o exposto, dou provimento, em parte, ao recurso extraordinário, para reformar o acórdão recorrido, julgando procedente, apenas em parte, o pedido autoral, para que se dê a liberação do veículo, caso ainda não liberado, e afastar o pagamento das taxas de depósito decorrentes da apreensão do veículo, ou que se dê sua devolução, caso já pagas, mantida a higidez do auto de infração e da respectiva multa, de acordo com o art. 21, §§ 1º e 2º, do RISTF. Presente a sucumbência recíproca, surge adequada a compensação dos honorários advocatícios.

Publique-se.

Brasília, 18 de janeiro de 2023.


Ministro ANDRÉ MENDONÇA
Relator