Tribunal: STF
Processo: ADI 6129
Classe: ADI
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-10-06
Data de publicação: 2023-10-06

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO 



AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EMENDAS Nº 54 E Nº 55, DE 2017, À CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE GOIÁS. INSTITUIÇÃO DE NOVO REGIME FISCAL. LIMITAÇÃO DE GASTOS CORRENTES ATÉ 31/12/2026. JULGAMENTO DEFINITIVO DE MÉRITO. RITO DOS ARTS. 6º E 8º DA LEI Nº 9.868, DE 1999: ADOÇÃO.



    1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, proposta pelo Procurador-Geral da República, em face da Emenda Constitucional nº 54, de 2017, e dos arts. 2º a 4º da Emenda Constitucional nº 55, de 2017, ambas à Constituição do Estado de Goiás e o respectivo Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, as quais estabelecem regime de limitação dos gastos correntes dos Poderes do ente estadual e dos órgãos governamentais autônomos até 31/12/2026. Eis o teor das normas impugnadas:



    “Emenda Constitucional nº 54/2017 



    Art. 1º. O Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Estadual passa a vigorar com o acréscimo dos seguintes dispositivos: 



    ‘Art. 40. Fica instituído, com vigência até 31 de dezembro de 2026, o Novo Regime Fiscal – NRF –, de que tratam os arts. 41 a 46, ao qual se sujeitam os Poderes Executivo (administração direta, autárquica e fundacional, fundos especiais e empresas estatais dependentes), Legislativo e Judiciário, bem como os órgãos governamentais autônomos (Tribunais de Contas do Estado e dos Municípios, Defensoria Pública do Estado e Ministério Público).’



    ‘Art. 41. Na vigência do NRF, a despesa corrente, em cada exercício, não poderá exceder, no âmbito de cada Poder ou órgão governamental autônomo nominado no art. 40, o respectivo montante da despesa corrente realizada no exercício imediatamente anterior, acrescido da variação do índice Nacional de Preço ao Consumidor Amplo – IPCA, ou da Receita Corrente Líquida – RCL, relativa ao período de doze meses encerrado em junho do último exercício antecedente ao do orçamento em vigor.’



    ‘Art. 42. O NRF poderá ser revisto quando da propositura, pelo Governador do Estado, da Lei de Diretrizes Orçamentárias, a partir do terceiro exercício de sua vigência, desde que atendidas, pelo menos, duas das seguintes condições: 



    I – redução do comprometimento da receita com despesas de pessoal abaixo do limite de alerta da Lei de Responsabilidade Fiscal; 



    II – eliminação dos restos a pagar de exercícios anteriores sem disponibilidade financeira; 



    III – provisão orçamentária e disponibilidade financeira que garantam o investimento pelo Estado de 10% (dez por cento) da sua RCL.’



    ‘Art. 43. Será responsabilizado, na forma da lei, o ordenador de despesa que der causa ao descumprimento do limite que lhe cabe observar no âmbito de sua competência, em consonância com as disposições do art. 41.’



     ‘Art. 44. No caso do art. 43, aplicam-se, no exercício seguinte ao descumprimento do limite ali previsto, as seguintes vedações ao Poder ou órgão governamental autônomo responsável por ele: 



    I – concessão, a qualquer título, de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração ou subsídio de servidor ou empregado público e militar, inclusive do previsto no inciso XI do art. 92 desta Constituição, exceto os derivados de sentença judicial ou determinação legal decorrente de atos anteriores à entrada em vigor da Emenda Constitucional instituidora do referido limite; 



    II – criação de cargo, emprego ou função que implique aumento de despesa; 



    III – alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa; 



    IV – admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, ressalvadas as reposições de cargo de chefia e de direção que não acarretem aumento de despesa e aquelas decorrentes de vacâncias de cargos efetivos;



    V – realização de concurso público, exceto no âmbito das Secretarias de Estado da Saúde, de Educação, Cultura e Esporte e de Segurança Pública e Administração Penitenciária ou quando se destinar, exclusivamente, a reposição ou instalação de órgão jurisdicional ou ministerial ou da Defensoria Pública; 



    VI – as exceções ao descumprimento do limite definido no art. 41 não exime o Poder ou órgão governamental autônomo de cumprir os limites globais definidos em lei complementar federal para despesa total com pessoal, observado o que dispõe o art. 113 da Constituição Estadual. 



    Parágrafo único. Sem prejuízo do disposto no caput deste artigo, no caso de descumprimento pelo Poder Executivo do limite referenciado no art. 41, aplicam-se-lhe, no exercício subsequente, as seguintes restrições: 



    I – a despesa nominal com subsídios e subvenções econômicas não poderá superar aquela realizada no exercício anterior; 



    II – fica vedada a ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita.’



    ‘Art. 45. A partir do exercício financeiro de 2017, as aplicações mínimas de recursos pelo Estado: 



    I – em ações e serviços públicos de saúde e em manutenção e desenvolvimento do ensino corresponderão, em cada exercício financeiro, às aplicações mínimas referentes ao exercício anterior, corrigidas pela variação do IPCA ou da RCL, na forma do art. 41;



    II – em manutenção e reconstrução de rodovia, aeródromo, autódromo, porto pluvial e balsa corresponderão, em cada exercício financeiro, a dois terços da sua participação no produto da arrecadação do Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores – IPVA.’



    ‘Art. 46. Além da contenção das despesas correntes nos correspondentes limites previstos no art. 41, o NRF ainda consiste na adoção, no âmbito do Poder Executivo, pelo prazo de três anos, das seguintes medidas: 



    I – só haverá promoção uma vez por ano, limitada às carreiras integrantes da Segurança Pública e Administração Penitenciária e da Saúde; 



    II – fica suspensa a eficácia dos dispositivos legais e infralegais de que decorram progressões funcionais por antiguidade ou merecimento e, consequentemente, majorações da despesa com pessoal, devendo a permanência dos mesmos no ordenamento jurídico ser avaliada com vistas à sua revogação ou modificação.’



    Art. 2º O art. 113 da Constituição Estadual fica acrescido do seguinte § 8º: 



    ‘Art. 113. 



    […] 



    § 8º. Na verificação do atendimento pelo Estado dos limites globais estabelecidos na lei complementar federal, mencionado no caput deste artigo, não serão computadas as despesas com os pensionistas e os valores referentes ao imposto de renda retidos na fonte dos servidores públicos estaduais.’



    Art. 3º. Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicação. 



    Emenda Constitucional nº 55/2017 



    Art. 2º. Os arts. 41 e 45 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Estadual passam a vigorar com as seguintes alterações: 



    ‘Art. 41. […] Parágrafo único. Somente para o exercício de 2018, no âmbito dos Poderes e órgãos governamentais autônomos nominados no art. 40, a despesa corrente, em cada exercício, deduzidas as despesas do fundo previdenciário e do fundo financeiro do RPPS, não poderá exceder o respectivo montante da despesa corrente orçada e suplementada no exercício imediatamente anterior, com aquela mesma dedução, acrescido da variação do Índice Nacional de Preço ao Consumidor Amplo – IPCA –, ou da Receita Corrente Líquida – RCL –, relativa ao período de doze meses encerrado em junho do último exercício antecedente ao do orçamento em vigor.’



    ‘Art. 45. A partir do exercício financeiro de 2018, as aplicações mínimas de recursos pelo Estado:’



    […] 



    Art. 4º. O § 8º do art. 113 da Constituição Estadual passa a vigorar com a seguinte redação: 



    ‘Art. 113. […] § 8º. Na verificação do atendimento pelo Estado dos limites globais estabelecidos na lei complementar federal, mencionado no caput deste artigo, não serão computadas as despesas com pensionistas e os valores referentes ao imposto de renda retidos na fonte dos servidores públicos estaduais, com vigência inicial para o período de apuração do Relatório de Gestão Fiscal do 2º Quadrimestre de 2017’” (e-doc. 3).



    2. O Procurador-Geral da República sintetizou as razões de sua petição inicial na seguinte ementa:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EMENDAS À CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE GOIÁS. NOVO REGIME FISCAL. 



    1. DEFINIÇÃO DO CONCEITO DE DESPESA COM PESSOAL. 



    2. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DA UNIÃO PARA EDITAR NORMAS GERAIS DE DIREITO FINANCEIRO E PARA EDITAR LEI COMPLEMENTAR SOBRE LIMITE DE GASTOS COM PESSOAL. 



    3. DESVINCULAÇÃO DOS GASTOS COM SAÚDE E EDUCAÇÃO. 



    - Pedidos de cautelar e de mérito.” (e-doc. 1, p. 1).



    3. Em decisão de 14/05/2019, o ilustre Ministro Marco Aurélio, Relator originário do feito e a quem tenho a honra de suceder nesta cadeira, adotou o rito do art. 10 da Lei nº 9.868, de 1999 (e-doc. 6). 



    4. A Assembleia Legislativa do Estado de Goiás defendeu a higidez do ato, nos termos já descritos pelo e. Ministro Marco Aurélio: 



    “O Presidente da Assembleia Legislativa do Estado de Goiás diz do não cabimento da ação direta. Assinala a existência de ofensa meramente reflexa ao texto constitucional, salientando que o exame da alegação de incompatibilidade da norma deve ser precedido de análise da Lei Complementar nº 101/2000. Aduz haver o artigo 169, cabeça, da Constituição Federal, outorgado à lei complementar a imposição dos limites de despesa com pessoal ativo e inativo, nada dispondo a respeito dos valores vertidos para o pagamento de pensionistas. Evoca orientações fixadas pelos Tribunais de Contas dos Estados do Rio Grande do Sul e do Ceará. Anota a inviabilidade de ter-se a inclusão do imposto, retido na fonte, incidente sobre os rendimentos pagos aos servidores sob o rótulo de ‘despesa com pessoal’. Quanto à alegada desvinculação de gastos com saúde e educação, observa a semelhança entre as disposições questionadas e o modelo adotado, com a promulgação da Emenda de nº 95/2016, em âmbito federal. Acentua ausente perigo da demora a justificar o deferimento da tutela de urgência.” (e-doc. 42, p. 9).



    5. Na condição de Advogado-Geral da União, nos termos do art. 103, § 3º, da Constituição da República, este Subscritor manifestou-se “pelo deferimento parcial da medida cautelar pleiteada, a fim de: (i) conceder interpretação conforme a Constituição ao artigo 45, inciso I, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição do Estado de Goiás, no sentido de que a incidência dos percentuais previstos no referido dispositivo não resulte em aplicação mínima, nas áreas da saúde e da educação, inferior àquela prevista nos artigos 198, § 2°, e 212 da Constituição da República; e (ii) suspender a eficácia do artigo 45, inciso II, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição do Estado de Goiás, bem como do artigo 113, § 8°, da Carta desse Estado-membro, na redação conferida pelas Emendas Constitucionais n° 54/2017 e 55/2017” (e-doc. 28, p. 23). Eis o teor da ementa então proposta:



    “Financeiro. Emenda Constitucional n° 54/2017 e artigos 2°a 4° da Emenda Constitucional n° 55/2017, ambas do Estado de Goiás. Alegada violação aos artigos 24, inciso I e § 1'; 169; 198, § 2°, inciso II; e 212 da Constituição Federal. Os artigos 40 a 44 e 46 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição do Estado de Goiás, com a redação conferida pelas emendas impugnadas, disciplinam o Novo Regime Fiscal no âmbito desse ente federado. O artigo 113, § 8°, da Constituição Estadual, ao retirar do cálculo de gastos com pessoal as despesas com pensionistas e o imposto de renda retido na fonte dos servidores públicos, usurpou a competência da União para legislar sobre normas gerais de direito financeiro e sobre os limites de gastos com pessoal (artigos 24, inciso I; e 169, caput, da Lei Maior). O artigo 45, inciso I, do ADCT do Estado de Goiás estabelece percentuais mínimos de aplicação de recursos em saúde e educação diversos dos previstos nos artigos 198, § 2'; e 212 da Carta Federal, devendo-lhe ser conferida interpretação conforme a Constituição. O artigo 45, inciso II, do ADCT desse Estado vincula receita de imposto em hipótese não albergada pelo artigo 167, inciso IV, da Constituição Republicana. Presença dos requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora em relação a tais dispositivos. Manifestação pelo deferimento parcial da medida cautelar pleiteada.” (e-doc. 28, p. 1).



    6. Em 12/08/2019, o Relator originário do feito juntou aos autos o relatório do julgamento da medida cautelar (e-doc. 40 e 41).



    7. Foram admitidos neste feito como amici curiae o Sindicato dos Gestores Governamentais de Goiás, o Sindicato dos Fiscais Estaduais Agropecuários do Estado de Goiás, a Associação Goiana do Ministério Público, a Associação dos Técnicos Governamentais do Estado de Goiás, a Associação dos Magistrados do Estado de Goiás, a Associação dos Magistrados Brasileiros e o Estado de Goiás.



    8. No dia 11/09/2019, o Tribunal Plenário, por maioria, concedeu integralmente a medida cautelar, de modo a suspender a eficácia do art. 113, § 8º, da Constituição do Estado de Goiás, na redação dada pelas Emendas de nº 54, de 2017, e nº 55, de 2017, afastar, até o exame definitivo desta ação direta de inconstitucionalidade, a exclusão, do conceito de limite de despesas com pessoal para aferição da observância, ou não, do teto legalmente fixado, dos valores alusivos ao pagamento de pensionistas, assim como os referentes ao imposto, retido na fonte, incidente sobre os rendimentos pagos aos agentes públicos; e suspender, ainda, os efeitos dos incs. I e II do art. 45 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias do Estado de Goiás, na redação dada pelo art. 1º da Emenda de nº 54, de 2017, nos termos do voto prevalecente do e. Ministro Alexandre de Moraes. Transcrevo a ementa desse julgamento:



    “Ementa: AÇÃO DIRETA. CONSTITUCIONAL. FEDERALISMO E RESPEITO ÀS REGRAS DE DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA. EMENDAS 54 E 55/2017 À CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE GOIÁS. INSTITUIÇÃO DE REGIME FINANCEIRO. CONCEITO DE DESPESA DE PESSOAL E LIMITAÇÃO DE GASTOS. DESVINCULAÇÃO DE GASTOS COM SAÚDE E EDUCAÇÃO. COMPETÊNCIA CONCORRENTE PARA LEGISLAR SOBRE REGRAS DE DIREITO FINANCEIRO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. MEDIDA CAUTELAR CONCEDIDA. 1. As Emendas 54 e 55/2017 à Constituição do Estado de Goiás instituíram novo regime fiscal, com novos contornos para o conceito de despesa de pessoal e para as regras de vinculação de gastos em ações e serviços de saúde e educação. 2. Embora os Estados possuam competência concorrente para legislar sobre direito financeiro (art. 24, I, da CF), estão os mesmos obrigados a exercê-la de forma compatível com o próprio texto constitucional e com a legislação nacional editada pela União a título de legislar sobre normas gerais de Direito Financeiro (art. 24, inciso I e § 1º, c/c art. 163, I, e 169, caput, da CF), em especial a Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar 101/2001, limitação que também alcança o exercício da autonomia e poder de auto organização do ente político (art. 25 da CF). 3. O art. 113, § 8º, da Constituição goiana, com a redação dada pela EC 55/2017, ao determinar a exclusão do limite de despesa de pessoal das despesas com proventos de pensão e dos valores referentes ao Imposto de Renda devido por seus servidores, contraria diretamente o art. 18 da LRF, pelo que incorre em inconstitucionalidade formal. 4. O art. 45 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias do Estado de Goiás, com a redação conferida pela EC 54/2017, contraria o art. 198, § 2°, e o art. 212, ambos da CF, pois flexibiliza os limites mínimos de gastos com saúde e educação. 5. Medida Cautelar concedida integralmente, para suspender a eficácia das Emendas 54 e 55/2017 à Constituição do Estado de Goiás.” (e-doc. 78, p. 1-2).



    9. Em seguida, o Presidente da ALEGO opôs embargos de declaração, que foram rejeitados, na Sessão Virtual plenária de 11 a 21/08/2023, nos seguintes termos:



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE GOIÁS. LIMITAÇÃO DE DESPESA COM PESSOAL. IMPOSSIBILIDADE DE EXCLUIR GASTOS COM PENSIONISTAS E IRRF DA BASE DE CÁLCULO. MODULAÇÃO DE EFEITOS EM EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. SUPERVENIÊNCIA DE LEI COMPLEMENTAR 178/2021. AUSÊNCIA DE JUSTIFICATIVA. REJEIÇÃO. 1. O acórdão embargado enfrentou e decidiu, de maneira integral e com fundamentação suficiente, toda a controvérsia veiculada na inicial. 2. Ausência, no caso de razões de segurança jurídica e interesse social (art. 27 da Lei 9.868/1999) a justificar a atribuição de efeitos prospectivos ao julgamento cautelar que suspendeu a eficácia das normas questionadas, considerando, inclusive, a superveniência de Lei Complementar Federal (LC 178/2021), que alterou o regramento da matéria, ampliando o prazo para os entes e órgãos autônomos se adequarem ao critério estabelecido na Lei de Responsabilidade Fiscal. 3. Embargos de Declaração rejeitados.” (e-doc. 84, p. 1-2).



    10. Posto esse cenário, diante da pendência do julgamento meritório, reputo cabível que se proceda o expediente processual previsto nos arts. 6º e 8º da Lei nº 9.868, de 1999.



    11. Ante o exposto, requisito informações definitivas da autoridade da qual emanou os atos normativos impugnados, no prazo de 30 (trinta) dias.



    12. Em seguida, determino à Secretaria Judiciária que proceda renovação de vista ao Advogado-Geral da União e ao Procurador-Geral da República, para que cada qual se manifeste, sucessivamente, no prazo de 15 (quinze) dias.



    Intimem-se. 



    Publique-se.



    Brasília, 6 de outubro de 2023.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator