Tribunal: STF
Processo: Rcl 57041
Classe: Rcl
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-08-01
Data de publicação: 2023-08-01

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo regimental interposto pelo Estado de Minas Gerais em face da decisão pela qual neguei seguimento à reclamação.



    Eis o teor da decisão agravada (eDOC 5):



    “DECISÃO: Trata-se de reclamação ajuizada pelo Estado de Minas Gerais em face de decisão de Turma Recursal que negou seguimento a agravo interposto em face da decisão que inadmitiu o seu recurso extraordinário. Alega-se que o acórdão impugnado teria negado aplicação ao Tema nº. 793 da sistemática de repercussão geral.



     Afirma-se que“contra a decisão que não incluiu a União na lide, mesmo em se tratando de pedido de medicamento não padronizado para fornecimento pelo SUS e/ou para tratamento de Oclusão de veia central da retina associada a Edema Macular em olho esquerdo (CID10 H34.9), mal que acomete a parte autora (medicamentos pleiteados: RANIZUMABE 10mg/ml ou AFLIBERCEPTE 40 mg/ml), o Estado de Minas Gerais recorreu à Turma Recursal supracitada, defendendo a necessidade de participação do ente político federal na lide”, conforme entendimento firmado no tema 793 (eDoc 1, p.1)



    Eis o teor do ato reclamado (eDoc 2, pp. 230 e 231):



    “... O recurso não comporta provimento, havendo de ser mantida a r. decisão impugnada.



    O Supremo Tribunal Federal, em 23/05/2019, decidiu o mérito da questão constitucional suscitada no Leading Case RE 855178, do respectivo tema 793 em que se discutiu, à luz dos arts. 2º e 198 da Constituição Federal, a existência, ou não, de responsabilidade solidária entre os entes federados pela promoção dos atos necessários à concretização do direito à saúde, tais como o fornecimento de medicamentos e o custeio de tratamento médico adequado aos necessitados. 



    Sendo assim, definiu-se a seguinte tese: 



    “Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro.” 



    Assim, constata-se que a decisão está em consonância com o entendimento da Suprema Corte, razão pela qual ao apelo extremo foi denegado seguimento, a teor do art. 1.030, inciso I, alínea “a”, do Código de Processo Civil. 



    Ante o exposto, conheço do presente agravo, mas nego-lhe provimento, mantendo-se a decisão monocrática. É como voto. Remetam-se os autos aos eminentes vogais da Turma Recursal, para apreciação e voto”.



    Requer-se, em síntese, “a subsunção do caso ao Tema 1234/STF, com a consequente cassação da decisão que inadmitiu o Recurso Extraordinário, na origem, sobrestando-se o feito” bem como seja cassada a decisão reclamada para inclusão da União no polo passivo da demanda”. (eDoc1, pp. 8 e 9)



    É o relatório. Decido.



    Verifico que esta Corte, ao apreciar a Rcl 49585 AgR-ED, Rel. Min. Gilmar Mendes, e a Rcl 54478 Rcl-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, ambas pela Segunda Turma, Sessão Virtual de 30.9.2022 a 7.10.2022, das quais fui designado redator para o acórdão, reconheceu que estão sendo proferidas no âmbito do Supremo Tribunal Federal decisões conflitantes acerca da aplicabilidade do citado Tema nº. 793.



    Ocorre que o Supremo Tribunal Federal, ao apreciar o RE nº. 1366243 RG, sob a relatoria do Ministro Luiz Fux, DJe 13.9.2022, reconheceu a existência de repercussão geral da questão constitucional objeto do Tema 1.234, relativa à legitimidade passiva da União e à competência da Justiça Federal nas demandas que versem sobre fornecimento de medicamentos registrados na Agência Nacional de Vigilância Sanitária - ANVISA, não padronizados no Sistema Único de Saúde SUS. O acordão restou assim ementado:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS REGISTRADOS NA AGÊNCIA NACIONAL DE VIGILÂNCIA SANITÁRIA - ANVISA, MAS NÃO PADRONIZADOS NO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE - SUS. INTERESSE PROCESSUAL DA UNIÃO. SOLIDARIEDADE DOS ENTES FEDERADOS. COMPETÊNCIA PARA PROCESSAMENTO DA CAUSA. MULTIPLICIDADE DE RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS. PAPEL UNIFORMIZADOR DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RELEVÂNCIA DA QUESTÃO CONSTITUCIONAL. MANIFESTAÇÃO PELA EXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL”. (RE 1366243 RG, Rel. Ministro Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13.9.2022)



    Destaco, por oportuno, excerto da manifestação do Relator, Ministro Luiz Fux, então Presidente, ao manifestar-se no sentido da existência de repercussão geral da questão suscitada:



    “Assim, o objeto do presente recurso extraordinário, ao discutir a obrigatoriedade de a União Federal integrar o polo passivo de demanda que trate do fornecimento de medicamento não padronizado no SUS, embora registrado na Anvisa, tem clara relação com o decidido e fixado no Tema 793 do Supremo Tribunal Federal.



    Necessário atinar para o fato de que esta Corte concluiu pela solidariedade dos entes federados no fornecimento de medicamentos como forma de não obstar o acesso à Justiça, principalmente no que se refere a habitantes de municípios longínquos. Por outro lado, não se pode desconsiderar que o processamento de ações contra entes que não sejam os responsáveis primeiros pelo cumprimento da obrigação leva a demandas de ressarcimento desnecessárias, que apenas contribuem para o abarrotamento do Poder Judiciário.



    Em pesquisa realizada na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, verifica-se que tem prevalecido o entendimento de que é imprescindível o ingresso da União nas demandas que versem especificamente sobre o fornecimento de medicamentos registrados na ANVISA, mas não padronizados no SUS. A esse respeito, os julgados a seguir: [...]



    De modo contrário, ressalto decisão na Rcl 53.632, Rel. Min. André Mendonça, DJe de 30/5/2022, no sentido de que a inclusão da União no polo passivo é exigida apenas no caso de fornecimento de medicamentos não registrados na Anvisa.



    Destarte, a vexata quaestio transcende os limites subjetivos da causa, porquanto o tema em apreço sobressai do ponto de vista constitucional (artigo 109, I, da Constituição Federal), notadamente quanto à necessidade de se conferir balizas adequadas acerca da responsabilização por demandas que envolvam a prestação do direito à saúde, em especial quando versarem sobre o fornecimento de medicamentos pelo Poder Público”. (RE 1366243 RG, Voto do Ministro Luiz Fux, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13.9.2022)



    Considerando a afetação da temática, reputo que a questão posta na reclamação ainda será objeto de exame específico do Plenário, quando do julgamento do Tema 1.234 da sistemática da repercussão geral.



    Assim, a declaração por parte deste STF de que haverá novo pronunciamento acerca do ponto específico da legitimidade passiva ad causam da União, a meu sentir, retira o efeito vinculante da interpretação que se supunha ser a decorrente do tema 793.



    Nesse sentido foram as decisões proferidas pela Segunda Turma na Rcl 49585 AgR-ED e na Rcl 54478 Rcl-AgR acima citadas.



    Diante disso, constata-se que não subsiste a hipótese de cabimento de presente reclamação com fundamento em suposta ofensa ao Tema 793 da sistemática da repercussão geral, ante a ausência de aderência estrita entre a questão objeto da decisão reclamada e aquela veiculada no paradigma invocado.



    Nos termos da jurisprudência desta Corte, é inviável a reclamação quando o ato reclamado não possui aderência estrita ao paradigma apontado como afrontado. Nesse sentido:



    “Agravo regimental na reclamação. Ausência de identidade de temas entre o ato reclamado e a ADI nº 3.460/DF. Reclamação como sucedâneo de recurso. Agravo regimental não provido. 1. Deve haver aderência estrita do objeto do ato reclamado ao conteúdo da decisão paradigmática do STF para que seja admitido o manejo da reclamatória constitucional. 2. Agravo regimental não provido”. (Rcl 11463 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 13.2.2015)



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECLAMAÇÃO. ADC 16. RE 760.931. ART. 71, § 1º, DA LEI 8.666/93. TERCEIRIZAÇÃO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. CULPA IN VIGILANDO. AUSÊNCIA DE ESTRITA ADERÊNCIA. DESCABIMENTO DA RECLAMAÇÃO. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. É inviável a reclamação quando o ato reclamado não possui aderência estrita ao paradigma apontado como afrontado. 2. Ao contrário do alegado, o ato impugnado não contraria as decisões proferidas na ADC 16 e no Tema 246 do ementário da repercussão geral (RE 760.931). 3. Não é cabível o manejo de reclamação para se obter o reexame do conjunto fático-probatório dos autos. 4. Agravo regimental a que se nega provimento”. (Rcl 29373 AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 6.11.2019)



    Ante o exposto, com fundamento nos arts. 21, § 1º, e 161, parágrafo único, do RISTF, nego seguimento à presente reclamação, por ausência de aderência estrita entre a matéria constante do ato impugnado e aquela analisada por este Tribunal no processo paradigma invocado. Fica prejudicada a análise do pedido liminar.”



    No agravo regimental, o Estado de Minas Gerais insiste em a pontar a subsunção do caso ao Tema 793 da sistemática da repercussão geral; que a presente reclamação não foi ajuizada como sucedâneo recursal; e a necessidade de sobrestamento do feito, ante a superveniência do Tema 1234 da repercussão geral (eDOC 13).



    A parte agravada, em contrarrazões, aduz a ausência de aderência sob o fundamento de que a agravante, mediante a reclamação busca debater a “(des) necessidade de intervenção da União na demanda de origem, questão afeta ao Tema 1234/STF e não ao Tema 793/STF” e que o pleito de sobrestamento da reclamação trazido no regimental constitui “inovação recursal”, razão pela qual não merece ser acolhido (eDOC 20).



    É o relatório. Decido.



    Conforme relatado, ao negar seguimento à reclamação, consignei a ausência de aderência entre a matéria objeto da presente reclamação e aquela objeto do Tema 793 da sistemática da repercussão geral. Consignei, ainda, a inviabilidade do sobrestamento do feito até o julgamento definitivo do RE 1366243, processo paradigma do Tema 1234, uma vez que no referido paradigma não havia determinação tal medida, de modo que não se justificava a sua adoção nesta ação.



    Ocorre que, em 11 de abril de 2023, o Ministro Gilmar Mendes, relator do RE 1366243, proferiu decisão determinando a suspensão nacional dos recursos especiais e extraordinários que tratam da questão nele versada. Destaco o seguinte trecho da referida decisão:



    “Perceba que a celeuma aqui enfrentada atinge indistintamente medicamentos padronizados e não padronizados pelo Sistema Único de Saúde, porque diz respeito à própria compreensão e operacionalização da solidariedade dos entes federativos nas ações de saúde, bem como de suas implicações na formação do polo passivo de ações judiciais sobre o tema. 



    Esse também foi o quadro que levou o Min. Luiz Fux, na qualidade de Presidente do Supremo Tribunal Federal, a afetar este recurso extraordinário à sistemática da repercussão geral, em que será examinada, como mencionado, a legitimidade passiva da União e competência da Justiça Federal, nas demandas que versem sobre fornecimento de medicamentos registrados na Agência Nacional de Vigilância Sanitária – ANVISA. 



    A síntese da questão controvertida, embora corretamente delimitada diante do quadro processual que chegou ao Supremo Tribunal Federal, pode induzir o intérprete a concluir equivocadamente que se trata de mera discussão acerca da competência de ramos da Justiça ou sobre a legitimidade processual da União. 



    Seria um equívoco que esta Corte percebesse a matéria apenas nesses termos, desconsiderando a rede de relações e estruturas federativas que enfeixam a concretização do direito fundamental à saúde, no qual o Poder Judiciário em regra desempenha função apenas lateral, usualmente deflagrada por conta de aspectos pontualmente defeituosos de uma política pública abrangente. 



    Noutros termos, essa controvérsia, profunda em suas origens e sistêmica em suas consequências, não será resolvida apenas com uma decisão judicial. Pelo contrário, o próprio dissenso engendrado pelo julgamento do Tema 793 evidenciou que dilemas estruturais dessa natureza dificilmente são solucionados pela atuação jurisdicional, ainda que bem intencionada. 



    É importante recordar que não estamos a falar aqui em simples interpretação de normas jurídicas ou distribuição de competências judiciais. Há uma política pública a ser aperfeiçoada, em processo que se mostre verdadeiramente estruturante. 



    Nessa linha, o enfrentamento adequado do tema impõe abordagem que contemple todo o processo de prestação de ações e serviços de saúde pelo Estado brasileiro, desde o custeio até a compensação financeira entre os entes federativos, abrangendo os medicamentos padronizados e os não incorporados pelo Sistema Único de Saúde. 



    Não basta afirmar quem é responsável pela entrega do medicamento e deve compor o polo passivo em ação judicial, mostra-se imprescindível aprofundar o conceito constitucional de solidariedade, municiando a Federação dos mecanismos, protocolos e fluxogramas necessários para assegurar o acesso efetivo da população a direito fundamental, sem desequilíbrio financeiro e desprogramação orçamentária. 



    É disso que trata este Tema de Repercussão Geral. Antes, porém, de deflagrar as providências processuais que viabilizarão o tratamento abrangente da matéria, é imperioso estancar o atual quadro de instabilidade processual, que se traduz em indesejável insegurança jurídica. 



    Assim, surge imprescindível a determinação da suspensão nacional dos processos em tramitação sobre a mesma matéria, nos termos do disposto no art. 1.035, § 5º, do CPC/2015. 



    Todavia, diante da complexidade e sensibilidade do tema, eventual ordem de suspensão do andamento processual nas instâncias ordinárias de todos os feitos sobre a temática poderia ocasionar graves e irreparáveis danos à saúde dos pacientes, de modo que é recomendável apenas a suspensão do processamento dos recursos especiais e extraordinários em que haja discussão sobre a necessidade de inclusão da União no polo passivo da demanda, nos moldes já implementados por esta Corte no tema 1.199 da repercussão geral (ARE-RG 843.979, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 4.3.2022). 



    Assim, as instâncias ordinárias, ao realizarem os juízos de admissibilidade de recursos especiais e extraordinários — em que haja discussão expressa sobre a inclusão ou não da União no polo passivo de demanda sobre o fornecimento de medicamentos/tratamentos registrados na Anvisa, padronizados ou não pelo Sistema Único de Saúde — deverão suspender o processamento desses recursos, sobrestando-os até que sobrevenha decisão definitiva desta Suprema Corte sobre o tema 1.234 da repercussão geral, ressalvada, evidentemente, a possibilidade de deferimento e adequação de medidas cautelares a qualquer momento. 



    Ante o exposto, com fundamento no art. 1.035, § 5º, do Código de Processo Civil, determino a suspensão nacional do processamento dos recursos especiais e extraordinários que tratam da questão controvertida no Tema 1.234 da Repercussão Geral, inclusive dos processos em que se discute a aplicação do Tema 793 da Repercussão Geral, até o julgamento definitivo deste recurso extraordinário, ressalvado o deferimento ou ajuste de medidas cautelares. 



    Oficie-se aos Presidentes de todos os Tribunais do país, com cópia desta decisão. A comunicação aos Juízos de 1º grau e às Turmas Recursais de Juizados Especiais deverá ser feita pelo Tribunal com os quais mantenham vinculação administrativa. 



    Comunique-se o Ministro Relator do Incidente de Assunção de Competência (IAC) n.º 14, do Superior Tribunal de Justiça, acerca desta decisão. 



    Oficie-se à Ministra da Saúde, Nísia Verônica Trindade Lima, com cópia desta decisão, para que Sua Excelência preste as informações técnicas sobre o tema que reputar pertinentes.



    Publique-se. Intimem-se.” (RE 1366243, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 13.4.2023; grifei)



    Destaco, ademais, que, ao apreciar pedido de Tutela Provisória Incidental no RE 1366243, requerido pelo Colégio Nacional de Procuradores Gerais dos Estados e do Distrito Federal, pela qual, diante do julgamento do IAC 14 no âmbito do Superior Tribunal de Justiça, requereu-se a fixação de orientação de que “é da Justiça Federal a competência para o processamento e julgamento das demandas que versem sobre o fornecimento de medicamentos e prestação de obrigações de saúde, até que haja decisão final do Tema 1232/RG”, o Ministro Gilmar Mendes, em 17.4.2023, deferiu em parte a medida pleiteada, mantendo as determinações contidas na decisão de suspensão nacional de processos na fase de recursos especial e extraordinário. A decisão foi referendada pela Plenário em 18.4.2023. O acórdão restou assim ementado:



    “Ementa: REFERENDO NA TUTELA PROVISÓRIA INCIDENTAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 1.234. LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO E COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL NAS DEMANDAS QUE VERSAM SOBRE FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS REGISTRADOS NA ANVISA, MAS NÃO PADRONIZADOS NO SUS. DECISÃO DO STJ NO IAC 14. DEFERIMENTO PARCIAL DA MEDIDA CAUTELAR PLEITEADA. 



    1. O julgamento do IAC 14 pelo Superior Tribunal de Justiça constitui fato novo relevante que impacta diretamente o desfecho do Tema 1234, tanto pela coincidência da matéria controvertida – que foi expressamente apontada na decisão de suspensão nacional dos processos – quanto pelas próprias conclusões da Corte Superior no que concerne à solidariedade dos entes federativos nas ações e serviços de saúde. 



    2. Reflexões conduzidas desde o julgamento da STA 175, em 2009, inclusive da respectiva audiência pública, incentivaram os Poderes Legislativo e Executivo a buscar organizar e refinar a repartição de responsabilidades no âmbito do Sistema Único de Saúde. Reporto-me especificamente (i) às modificações introduzidas pelas Leis 12.401/2011 e 12.466/2010 na Lei 8.080/1990, (ii) ao Decreto 7.508/2011; e (iii) às sucessivas pactuações no âmbito da Comissão Intergestores Tripartite. 



    3. Há um esforço de construção dialógica e verdadeiramente federativa do conceito constitucional de solidariedade ao qual o Poder Judiciário não pode permanecer alheio, sob pena de incutir graves desprogramações orçamentárias e de desorganizar a complexa estrutura do SUS, sobretudo quando não estabelecida dinâmica adequada de ressarcimento. O conceito de solidariedade no âmbito da saúde deve contemplar e dialogar com o arcabouço institucional que o Legislador, no exercício de sua liberdade de conformação, deu ao Sistema Único de Saúde. 



    4. No julgamento do Tema 793 da sistemática a repercussão geral, a compreensão majoritária da Corte formou-se no sentido de observar, na composição do polo passivo de demandas judiciais relativas a medicamentos padronizados, a repartição de atribuições no SUS. A solidariedade constitucional pode ter se revestido de inúmeros significados ao longo do desenvolvimento da jurisprudência desta Corte, mas não se equiparou, sobretudo após a reforma do SUS e o julgamento do Tema 793, à livre escolha do cidadão do ente federativo contra o qual pretende litigar. 



    5. Tutela provisória concedida em parte para estabelecer que, até o julgamento definitivo do Tema 1.234 da Repercussão Geral, sejam observados os seguintes parâmetros: 



    5.1. nas demandas judiciais envolvendo medicamentos ou tratamentos padronizados: a composição do polo passivo deve observar a repartição de responsabilidades estruturada no Sistema Único de Saúde, ainda que isso implique deslocamento de competência, cabendo ao magistrado verificar a correta formação da relação processual; 



    5.2. nas demandas judiciais relativas a medicamentos não incorporados: devem ser processadas e julgadas pelo Juízo, estadual ou federal, ao qual foram direcionadas pelo cidadão, sendo vedada, até o julgamento definitivo do Tema 1234 da Repercussão Geral, a declinação da competência ou determinação de inclusão da União no polo passivo; 



    5.3. diante da necessidade de evitar cenário de insegurança jurídica, esses parâmetros devem ser observados pelos processos sem sentença prolatada; diferentemente, os processos com sentença prolatada até a data desta decisão (17 de abril de 2023) devem permanecer no ramo da Justiça do magistrado sentenciante até o trânsito em julgado e respectiva execução (adotei essa regra de julgamento em: RE 960429 ED-segundos Tema 992, de minha relatoria, DJe de 5.2.2021); 



    5.4. ficam mantidas as demais determinações contidas na decisão de suspensão nacional de processos na fase de recursos especial e extraordinário. 



    6. Tutela provisória referendada. “RE 1366243 TPI-Ref, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 25.4.2023)



    Em que pese a presente reclamação invoque como paradigma unicamente o Tema 793 da sistemática da repercussão geral, constata-se que a abrangência temática atribuída por esta Corte ao Tema 1234, pela decisão que determinou a suspensão nacional de processos, bem como pelas que se seguiram, alcança a presente ação, fazendo surgir a necessária relação de aderência estrita entre a matéria objeto da presente reclamação e aquela versada no tema de repercussão geral invocado, o qual foi, em parte, encampado pelo Tema 1234 da repercussão geral, quadro suficiente a afastar a alegação de inovação recursal e a viabilizar o processamento desta ação, além de impor a adequação do que decidido nestes autos ao entendimento então fixado no novo paradigma de repercussão geral.



    Diante disso, reconsidero a decisão agravada e julgo parcialmente procedente a reclamação, para cassar a decisão reclamada e determinar o sobrestamento do recurso extraordinário interposto na origem até o julgamento definitivo do RE 1366243, paradigma do Tema 1234 da sistemática da repercussão geral. 



    Ressalto, outrossim, que a presente decisão em nada interfere na vigência de eventual decisão que tenha determinado o fornecimento do medicamento postulado pela parte autora, caso ainda se faça necessário.



    Publique-se.



    Brasília, 1º de agosto de 2023.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



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