Tribunal: STF
Processo: SL 1620
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-03-03
Data de publicação: 2023-03-03

Ementa:

Inteiro teor:
Vistos etc.



    1. Trata-se de suspensão de liminar ajuizada pelo Município de Maués/AM, visando a sustar os efeitos da decisão proferida nos autos do Cumprimento Provisório de Sentença nº 0008035-34.2018.8.04.0000, em curso perante o TJ/AM, pela qual determinado ao Prefeito Municipal a imediata reintegração de servidores públicos, exonerados em decorrência da anulação do concurso público de ingresso, sob pena de sujeição do Chefe do Poder Executivo local e do próprio ente municipal às seguintes sanções:



    “i. Decretação de Intervenção no Município de Maués por descumprimento de decisão Judicial transitada em julgado, conforme autoriza o art. 34, VI, da Constituição Federal, inclusive com determinação de afastamento do Sr. Prefeito e do Secretário da Casa Civil do Cargo que ocupam;



    ii. Condenação do Sr. Prefeito e do Sr. Secretário da Casa Civil, pessoalmente, em multa por descumprimento de ordem judicial, com imediato bloqueio de contas e de patrimônio, no valor de R$ 100.000,00 (cem mil reais) por dia de descumprimento, limitado até 30 (trinta) dias-multa; 



    iii. Abertura de procedimento de improbidade administrativa mediante ofício a ser expedido por esta Vice-Presidência ao Ministério Público do Estado do Amazonas para apuração das responsabilidades dos gestores municipais; 



    iv. Decretação de prisão por descumprimento de ordem judicial a ser aplicada aos Gestores Municipais; 



    v. Bloqueio do Município de Maués para o recebimento de verbas e programas a si direcionados pelo Governo Federal e Estadual, sem prejuízo de sequestro de valores para o cumprimento do acórdão condenatório; 



    vi. Demais medidas que oportunamente se fizerem suficientes.”



    2. Consta dos autos que, entre 1998 e 1999, o Município de Maués/AM realizou concurso público para o provimento de diversos cargos efetivos (Edital nº 01/1997). Foram nomeados e empossados os candidatos aprovados.



    3. Em 2001, com a nova gestão municipal, iniciou-se a apuração de diversas denúncias envolvendo irregularidades ocorridas naquele concurso, tais como a inexistência de lei criadora dos cargos disputados, a aprovação de candidatos sem a realização de provas e a inobservância da ordem de classificação, entre outras.



    4. Foi instaurado processo administrativo (PA nº 001/2005), destinado a apurar as irregularidades, no qual assegurado aos servidores públicos interessados o direito ao contraditório e ampla defesa. Concluídas as investigações, o Prefeito Municipal, por meio de Decreto municipal, anulou o concurso e exonerou os servidores irregularmente nomeados.



    5. Em 2009, o Tribunal de Contas do Estado do Amazonas apreciou a legalidade, para fins de registro, dos atos de admissão de pessoal decorrentes do concurso público de 1997. A Corte de Contas julgou ilegal a admissão dos candidatos aprovados e, consequentemente, negou o concernente registro (Processo TCE 2569/1997 — Decisão 135/2009).



    6. Foram constatadas pelo Tribunal de Contas amazonense inúmeras transgressões não apenas à lei, mas, principalmente, à ordem constitucional, praticadas no âmbito do concurso público municipal.



    7. Constatou-se, inicialmente, que o objetivo do concurso era regularizar e privilegiar servidores irregularmente vinculados à Administração Pública municipal, em detrimento da ampla concorrência. Isso consta do próprio Decreto municipal autorizador da instauração do concurso, que expressamente dispõe que a finalidade do certame consiste em “regularizar servidores admitidos irregularmente antes e após a promulgação da Constituição” (Decreto nº 47/1997, art. 1º).



    8. Consta do parecer do Ministério Público de Contas que, “Para alcançar esse desiderato, a Prefeitura de Maués, além de fixar prazo de inscrição de apenas 15 dias, restringiu a divulgação do edital, publicando-o somente uma vez no Diário Oficial de 24.04.1997 (fl. 42), quando o prazo de inscrição, iniciado em 22.04.1997, já estava fluindo”.



    9. À época da publicação do edital, não existiam as vagas disputadas e sequer havia previsão legal dos cargos. Somente por meio de medida provisória (MP 02/98), editada após a realização do concurso, foram criadas as vagas, sendo que não há previsão na Lei Orgânica do Município da Maués quanto à existência do instrumento da medida provisória.



    10. A Corte de Contas estadual verificou que a Administração Pública municipal não observou o comando constitucional pelo qual a criação de cargos, empregos e funções, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração pública direta ou indireta, só poderão ser feitas (a) se houver prévia dotação orçamentária; e (b) se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias (CF, art. 169, parágrafo único, I e II).



    11. Conforme as regras do edital do concurso, não haveria exigência de escolaridade para diversos cargos (Auxiliar de Serviços Gerais, Guarda Municipal, Operário, Motorista e Artífice), nem mesmo prova escrita, bastando entrevista e teste prático, sem previsão nenhuma quanto aos critérios de avaliação.



    12. O edital previa o favorecimento dos agentes públicos de fato que irregularmente prestavam serviços ao Município. O “tempo de serviço público” prestado por tais servidores irregulares contabilizava pontos em favor do candidato, mesmo em situações em que o serviço previamente prestado não guardava nenhuma correlação com o cargo disputado.



    13. A ocorrência de todas essas transgressões à ordem legal e constitucional, além de outras, confirmou-se judicialmente, em processo instaurado pelos servidores municipais exonerados, que tiveram sua pretensão de reintegração funcional julgada improcedente, em decisão transitada em julgado em 09.12.2013.



    14. Ocorre, no entanto, os servidores municipais propuseram ação rescisória, em 13.10.2015, julgada procedente, com base no argumento de que, não obstante todas as irregularidades constatadas, teria decaído o direito da Administração Pública de invalidar o ato em decorrência do transcurso do prazo decadencial de 05 (cinco) anos. O acórdão emanado do TJ/AM transitou em julgado em 12.11.2020.



    15. Contra essa decisão, o Município de Maués ajuizou outra ação rescisória, na qual foi concedida medida cautelar, suspendendo os efeitos do acórdão rescindendo. 



    16. Não obstante manifestação do Ministério Público estadual pela procedência do pleito rescisório, a ação ajuizada pelo ente municipal, no entanto, foi julgada prejudicada, em razão de suposto acordo entre as partes interessadas (hipótese rechaçada pelo requerente), vindo, logo em seguida, a ser proferida a decisão impugnada neste pedido de contracautela, da lavra da Desembargadora Vice-Presidente do Tribunal de Justiça do Estado do Amazonas.



    17. Diante desse quadro, o Município de Maués, requer a suspensão imediata dos efeitos da decisão emanada da Presidência da Corte de Justiça estadual, à alegação de violação dos princípios constitucionais da legalidade, da moralidade e da impessoalidade (CF, art. 37, caput), do princípio do concurso público (CF, art. 37, II) e dos princípios orçamentários (CF, art. 169, parágrafo único, I e II).



    18. Afirma configurada situação de grave risco de lesão à ordem e à economia públicas, em razão da iminência da concretização das seguintes consequências jurídicas e administrativas:



    “1. A decisão NÃO indica as condições para que a regularização ocorra de modo proporcional e equânime e sem prejuízo aos interesses gerais. No caso concreto, o cumprimento da decisão está impondo aos sujeitos ônus ou perdas anormais e excessivos;



    2. O imediato impacto orçamentário de R$ 3.969.265,73 (três milhões, novecentos e sessenta e nove mil, duzentos e sessenta e cinco reais e setenta e três centavos) por exercício (Doc. em anexo); 



    3. Os cargos públicos não existem, ou seja, não tem onde alocar os ‘ex-servidores’, pois foram criados por medida provisória; 



    4. Fere o interesse público, afinal há que se cogitar o dano irreparável com o impacto financeiro imediato sobre as contas públicas com a reintegração de mais de 140 (cento e quarenta) servidores e o valor retroativo de mais de 20 (vinte), que supera os 30 (trinta) milhões de reais; 



    5. Não há autorização específica na Lei de Diretrizes Orçamentárias para admissão de pessoal na Administração Pública (CF, art. 169), com grave repercussão na esfera jurídica do gestor público, que pode, aliás, ser civil, penal e administrativamente responsabilizado.”



    Feito o relatório, aprecio o pedido de contracautela formulado pelo Município de Maués.



    Questões preliminares



    19. A via eleita – suspensão de liminar – consubstancia meio processual autônomo à disposição, exclusiva, segundo as normas de regência, das pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, para buscar a sustação – com objetivo de salvaguardar o interesse público primário –, nas causas contra o Poder Público e seus agentes, de decisões judiciais que potencialmente provoquem grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. 



    O incidente de contracautela – vocacionado a impedir a execução imediata de uma decisão judicial proferida contra a Fazenda Pública e seus agentes nas hipóteses previstas em lei – reveste-se de absoluta excepcionalidade (SL 933-AgR-Segundo/PA, Red. p/ acórdão Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 17.8.2017; SL 1.214-AgR/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 5.026-AgR/PE, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 29.10.2015, v.g.), tendo em vista a própria singularidade dos requisitos que dão ensejo a pedido dessa natureza (ZAVASCKI, Teori Albino. Processo coletivo: tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de direitos. 7 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2017, p. 80). Daí porque, medida de caráter excepcional que é, comporta exegese estrita, a nortear e balizar o conteúdo e o alcance das respectivas normas de regência. 



    Restrito o instituto da contracautela a decisões proferidas por tribunais de instância inferior, não constitui em qualquer hipótese a suspensão de liminar sucedâneo recursal, condicionado o seu manejo à prevenção de grave lesão ao interesse público primário (SL 56-AgR/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 23.6.2006; SL 1.234-AgR/PI, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 3.450-AgR/CE, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 12.3.2010; STA 512-AgR/PI, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe 08.11.2011, v.g.).



    Nessa linha, imprescindível que, na suspensão de liminar, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).



    Registro, por fim, que a análise do pedido de contracautela se cinge à presença dos requisitos previstos em lei, impertinente cogitar de apreciação meritória do processo subjacente, ainda que de todo indispensável tenha, a tese sustentada, um mínimo de plausibilidade (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A Fazenda Pública em Juízo. 15 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2018. p. 657-8), em juízo sumário de cognição (SL 1.165-AgR/CE, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 13.02.2020; SS 1.918-AgR/DF, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ 30.4.2004; SS 3.023-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno DJ 25.4.2008; SS 3.717-AgR/RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 18.11.2014, v.g.).



    Assentadas tais premissas, reputo configurados os requisitos formais de admissibilidade desta ação suspensiva. Desse modo, aprecio o pedido.



    A matéria controvertida



    20. As inúmeras violações da ordem constitucional praticadas no âmbito do concurso público regido pelo Edital nº 001/1997, do Município de Maués/AM, foram demonstradas e comprovadas à exaustão, seja na esfera administrativa (Processo Administrativo nº 001/2005), seja na instância controladora (Processo TCE 2569/1997 — Decisão 135/2009), seja, ainda, na via judicial.



    21. Esses aspectos jamais foram infirmados no julgamento da Ação Rescisória nº 4004291-65.2015.8.04.0000, em que o Tribunal de Justiça do Estado do Amazonas ordenou a reintegração dos servidores municipais exonerados. Na realidade, o acórdão proferido naquela demanda rescisória apoia-se, exclusivamente, em um único fundamento, consistente na suposta decadência do direito da Administração Pública municipal de invalidar as nomeações realizadas com base em concurso público manifestamente ilegal.



    Prazo decadencial para a anulação dos atos administrativos



    22. É digna de destaque a circunstância de que, mesmo sob uma perspectiva estritamente legal, não teria ocorrido, aparentemente, no caso, a consumação do prazo de 05 (cinco) anos a que se refere a Lei nº 9.784/1999.



    23. Com efeito, no julgamento realizado pelo TJAM, prevaleceu a tese de que se teria consumado o prazo decadencial, adotando-se como marco inicial da contagem a data da prática do ilícito (1997) e como termo final a data da instauração do correspondente procedimento administrativo (2005), o que resultaria em lapso temporal de 07 (sete) anos.



    24. A decisão colegiada desconsidera, no entanto, o fato de que à época simplesmente não existia nas esferas municipal, estadual ou federal nenhuma legislação estabelecendo prazo decadencial para a Administração Pública anular seus atos. Somente com o advento da Lei nº 9.784/99, em vigor desde 29 de janeiro de 1999, surgiu o parâmetro legal capaz de restringir no tempo o poder de autotutela da Administração Pública.



    25. Não havendo fixação de prazo decadencial na legislação municipal ou estadual, a aplicação supletiva do prazo quinquenal previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/99 deve observar o princípio da irretroatividade, não alcançando atos pretéritos. Nesse sentido, inúmeros precedentes desta Corte:



    “(...) 2. O prazo decadencial estabelecido no art. 54 da Lei 9.784/99 conta-se a partir da sua vigência [1º.2.99], vedada a aplicação retroativa do preceito para limitar a liberdade da Administração Pública.” (RMS 25856, Relator(a): EROS GRAU, Segunda Turma, julgado em 09/03/2010, DJe-086 DIVULG 13-05-2010 PUBLIC 14-05-2010 EMENT VOL-02401-01 PP-00184)



    AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ART. 54 DA LEI 9.784/1999. APLICABILIDADE A ATOS PRETÉRITOS. IMPOSSIBILIDADE. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.



     I – o prazo de decadência deve ser computado a partir da vigência da lei que o instituiu e não tendo em conta atos pretéritos. 



    II – Agravo regimental a que se nega provimento.



    (RMS 27022 AgR, Relator(a): RICARDO LEWANDOWSKI, Primeira Turma, julgado em 10/05/2011, DJe-102 DIVULG 27-05-2011 PUBLIC 30-05-2011 EMENT VOL-02532-01 PP-00116)



    RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ADMINISTRATIVO. ANISTIA CONCEDIDA COM BASE NA LEI N. 8.878/1994. ANULAÇÃO. PORTARIA INTERMINISTERIAL N. 325/2002. ART. 54 DA LEI N. 9.784/1999. PRAZO DECADENCIAL COMPUTADO A PARTIR DA VIGÊNCIA DA NORMA. PRECEDENTES. DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA NÃO CONFIGURADA. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



    (RMS 27671, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Segunda Turma, julgado em 30/10/2012, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-227 DIVULG 19-11-2012 PUBLIC 20-11-2012)



    26. Ainda que assim não fosse, mesmo considerando, hipoteticamente, a possibilidade de aplicação retroativa da Lei nº 9.784/99, incabível cogitar-se da decadência do poder-dever titularizado pela Administração Pública de invalidar seus atos administrativos quando contrários à própria ordem constitucional.



    27. É pacífica na jurisprudência desta Suprema Corte a orientação no sentido da inaplicabilidade do instituto da decadência administrativa em relação a situações de flagrante transgressão da ordem constitucional.



    Esse entendimento veio a consolidar-se em julgamento plenário (MS 28.279, Rel. Min. Ellen Gracie), no qual esta Casa, analisando a situação dos titulares de serventias extrajudiciais investidos sem prévia aprovação em concurso público, assentou que as situações de grave violação do texto constitucional não podem ser preservadas por meio da invocação do prazo decadencial previsto na Lei 9.784/1999. Transcrevo, no ponto, fragmento do acórdão:



    (...) 5. Situações flagrantemente inconstitucionais como o provimento de serventia extrajudicial sem a devida submissão a concurso público não podem e não devem ser superadas pela simples incidência do que dispõe o art. 54 da Lei 9.784/1999, sob pena de subversão das determinações insertas na Constituição Federal. (MS 28279, Relator(a): ELLEN GRACIE, Tribunal Pleno, julgado em 16/12/2010, DJe-079 DIVULG 28-04-2011 PUBLIC 29-04-2011 EMENT VOL-02511-01 PP-00014 RT v. 100, n. 908, 2011, p. 421-436)



    Esse mesma diretriz foi reafirmada no julgamento de mérito do RE 817.338 (Tema nº 839/RG), no qual reconhecida a possibilidade do exercício da autotutela administrativa, independentemente do transcurso do quinquídio decadencial, em face da concessão indevida dos benefícios da anistia a pessoas que jamais foram atingidas pelos atos de exceção praticados, durante o regime militar, pelos Comandantes da Forças Armadas. Destaco trecho do acórdão:



    “(...) 2. O decurso do lapso temporal de 5 (cinco) anos não é causa impeditiva bastante para inibir a Administração Pública de revisar determinado ato, haja vista que a ressalva da parte final da cabeça do art. 54 da Lei nº 9.784/99 autoriza a anulação do ato a qualquer tempo, uma vez demonstrada, no âmbito do procedimento administrativo, com observância do devido processo legal, a má-fé do beneficiário. 



    3. As situações flagrantemente inconstitucionais não devem ser consolidadas pelo transcurso do prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/99, sob pena de subversão dos princípios, das regras e dos preceitos previstos na Constituição Federal de 1988. Precedentes.



    .......................................................................................................



    (RE 817338, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 16/10/2019, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-190 DIVULG 30-07-2020 PUBLIC 31-07-2020)



    Vale destacar, por sua acuidade e clareza, as palavras do Min. Dias Toffoli, ao proclamar que “não pode haver usucapião de constitucionalidade, pois a obrigatoriedade da Constituição deriva de sua vigência. Não é possível entender, portanto, que o tempo derrogue a força obrigatória de seus preceitos por causa de ações omissivas ou comissivas de autoridades públicas” (MS nº 30.016-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe de 30.4.2014).



    28. Em suma: seja porque insuperável o vício de inconstitucionalidade pelo transcurso do tempo, seja porque, aparentemente, sequer consumou-se, no caso, o lapso a que se refere o art. 54 da Lei nª 9.874/1999, reveste-se de densa plausibilidade jurídica a pretensão manifestada pelo Município de Maués, que postula a invalidação da reintegração de servidores municipais nomeados com manifesta transgressão dos princípios da legalidade, da moralidade e da impessoalidade (CF, art. 37, caput), da regra do concurso público (CF, art. 37, II) e do sistema constitucional orçamentário (CF, art. 169, parágrafo único, I e I).



    Risco de grave lesão à ordem e à economia pública



    29. Inequívoco que a determinação judicial emanada da Vice-Presidente do Tribunal de Justiça do Estado do Amazonas faz instaurar situação de grave risco à ordem e à Administração Pública municipal, diante da imposição de medidas de (a) intervenção federal no Município; (b) afastamento do Prefeito municipal e do Secretário da Casa Civil; (c) condenação dos gestores municipais em multa diária de R$ 100.000,00 (cem mil reais) e bloqueio das contas; (d) instauração de procedimento de improbidade administrativa de ofício; (e) decretação da prisão dos gestores municipais; (f) bloqueio do recebimento de transferências financeiras da União; e (g) sequestro de verbas públicas. 



    30. É patente a inconstitucionalidade da medida de intervenção federal decretada, monocraticamente, por Desembargadora do Tribunal de Justiça estadual, quando a Constituição Federal expressamente estabelece como requisito desse ato excepcional o provimento pelo Tribunal de Justiça de representação que pleiteie tal medida (CF, art. 35, IV). Situação de todo inexistente na espécie.



    31. A decretação da prisão do Chefe do Poder Executivo e do Secretário municipal, em processo de índole civil, também configura medida manifestamente inconstitucional.



    Consabido que — ressalvada a prisão por descumprimento inescusável de obrigação alimentícia — não subsiste no ordenamento constitucional brasileiro qualquer hipótese de decretação de prisão não relacionada à execução de condenação penal transitada em julgado ou ao cumprimento de medidas cautelares proferidas em processo de índole penal.



    No caso, a Vice-Presidente do Tribunal de Justiça decretou a prisão dos gestores municipais em ação rescisória envolvendo a reintegração de servidores públicos municipais. Nada justifica a segregação carcerária de pessoas presumivelmente inocentes contra quem sequer existe processo penal em curso.



    32. O bloqueio das transferências da União ao Município interfere na autonomia municipal, na condução das políticas públicas e na continuidade dos serviços municipais, especialmente aqueles relacionados à saúde, à educação, ao saneamento básico e ao atendimento das necessidades mais elementares da população.



    34. De outro lado, esta Corte, ao julgamento do RE 724.347, Rel. Min. Roberto Barroso (Tema 671/RG), já decidiu que o pagamento de vencimentos a servidores públicos em período em que afastados, como aqui ocorreu, traduz hipótese de enriquecimento sem causa. Além disso, a decretação do sequestro de verbas públicas para satisfação imediada dessa dívida de valor transgride à sistemática constitucional dos precatórios (CF, art. 100).



    35. Por fim, o estabelecimento de prazo ínfimo (48 horas) para o cumprimento de todas as determinações judiciais impostas ao Município mostra-se incompatível com o tempo necessário à sua implementação nos planos legislativo, administrativo e orçamentário.



    36. Ante o exposto, defiro o pedido de medida cautelar, para suspender os efeitos da decisão proferida pela Vice-Presidente do Tribunal de Justiça do Estado do Amazonas (Cumprimento Provisório de Sentença nº 0008035-34.2018.8.04.0000) e o cumprimento do acórdão proferido na Ação Rescisória nº 4004291-65.2018.8.04.0000, até o trânsito em julgado da demanda principal (Ação Rescisória nº 4001314-56.2022.8.04.0000).



    37. Solicite-se informações à Senhora Vice-Presidente do Tribunal de Justiça do Estado do Amazonas. Após, dê-se vista à Procuradoria-Geral da República.



    Publique-se.



    Brasília, 03 de março de 2023.



Ministra ROSA WEBER



Presidente



Documento assinado digitalmente