Tribunal: STF
Processo: MS 31889
Classe: MS
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-08-01
Data de publicação: 2023-08-01

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. A Associação do Ministério Público do Distrito Federal e Territórios (AMPDFT) impetrou mandado de segurança contra ato do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP), consubstanciado no acórdão n. 0.00.000.000157/2012-87, mediante o qual consignado que o termo inicial do prazo para postular o direito à conversão em pecúnia de licença-prêmio não gozada é a data da aposentadoria ou da extinção do vínculo funcional.



    Conforme narra, postulou junto à Procuradoria-Geral de Justiça do Ministério Público do Distrito Federal e Territórios (MPDFT) a conversão da licença-prêmio não usufruída de seus inscritos aposentados, ao argumento de que o termo inicial da prescrição seria a data do reconhecimento do direito na via administrativa (1º de outubro de 2007), e não o dia da passagem para a inatividade. Assinala haver formulado o requerimento com base em orientação firmada pelo Supremo ao apreciar o processo administrativo n. 331.583, no qual o Tribunal concluiu que o lapso para a prescrição começa a correr na data em que reconhecido o pedido extrajudicialmente.



    Destaca ter sido acolhida a solicitação em 31 de agosto de 2012, quando também foi determinada a revisão dos pedidos similares de todos os membros do órgão que se aposentaram sem a referida conversão. 



    Sustenta que o cumprimento da determinação encontrou óbice, porém, na deliberação do Conselho Nacional do Ministério Público ocorrida na sessão de 11 de dezembro de 2012, no processo n. 0.00.000.000157/2012-87, ora questionada.



    Alega violado o direito líquido e certo dos associados à percepção de valores devidos em decorrência da conversão pretendida, considerada a data do reconhecimento na esfera administrativa. 



    Ressalta não estar em busca de validação do direito dos substituídos de terem convertidas em pecúnia eventuais licenças-prêmio não gozadas, o qual já foi admitido pelo próprio CNMP em 1º de outubro de 2007. Segundo expõe,pretende, sim, a solução da controvérsia no sentido de o prazo prescricional ser contado da data da sessão em que decidido o tema.



    Assevera que não há falar em prescrição sem que se considere existente o direito, o que, na espécie, teria ocorrido apenas quando o Conselho concluiu pela possibilidade de implemento da conversão em referência.



    Tem como aplicável ao caso o pronunciamento desta Corte formalizado no processo administrativo n. 331.583.



     



    Requer o deferimento de medida liminar. Pretende, ao fim, a concessão da segurança.



    O Relator que me antecedeu, ministro Celso de Mello, acolheu o pedido de tutela provisória.



    Foram prestadas informações.



    Em 8 de agosto de 2017, o então Ministro Relator declarou o prejuízo da ação mandamental.



    Em 1º de fevereiro de 2023, dei provimento aos embargos de declaração interpostos pela impetrante “tão somente para reconhecer a existência de erro material e obscuridade na decisão embargada e determinar o regular prosseguimento da impetração”. 



    A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pela concessão da segurança, em parecer assim resumido:



    MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO. ADMINISTRATIVO. CONSELHO NACIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO. PROCEDIMENTO DE CONTROLE ADMINISTRATIVO. CONVERSÃO EM PECÚNIA DE LICENÇA-PRÊMIO NÃO USUFRUÍDA POR MEMBROS APOSENTADOS. TERMO INICIAL DA PRESCRIÇÃO. DATA DA DECISÃO ADMINISTRATIVA QUE AUTORIZOU A CONVERSÃO. PARECER PELA CONCESSÃO DA SEGURANÇA. PREJUDICADO O AGRAVO INTERNO. 



    1. É competente o Supremo Tribunal Federal para processar e julgar mandado de segurança impetrado em face de acórdão mediante o qual o CNMP deliberou ser a data da aposentadoria o marco inicial do prazo para se postular o direito à conversão em pecúnia de licença-prêmio não gozada. 



    2. O termo inicial do prazo prescricional para o membro que se aposentou ou se desligou do Ministério Público da União antes do reconhecimento da possibilidade de conversão em pecúnia de licença-prêmio não usufruída há de respeitar entendimento à época fixado pelo Conselho Nacional do Ministério Público, pelo Supremo Tribunal Federal e pelo Superior Tribunal de Justiça, em atenção aos princípios da confiança legítima, da boa-fé recíproca e da segurança jurídica. 



    — Parecer pela concessão da segurança, prejudicado o agravo interno.



    É o relatório. Decido.



    2. Entendo que a segurança deve ser concedida.



    O impetrante busca, por meio deste mandamus, seja declarado ilegal e abusivo o acórdão do Conselho Nacional do Ministério Público formalizado no procedimento de controle administrativo n. 0.00.000.000157/2012-87, em que estabelecido como termo inicial do prazo para postular o direito à conversão em pecúnia de licença-prêmio não gozada a data da aposentadoria ou do deslocamento do órgão.



    O pronunciamento impugnado recebeu a seguinte ementa:



    PROCEDIMENTO DE CONTROLE ADMINISTRATIVO. INISTÉRIO PÚBLICO DO TRABALHO. CONVERSÃO EM PECÚNIA DE LICENÇA-PRÊMIO NÃO USUFRUÍDA POR EX-MEMBROS DO PARQUET TRABALHISTA. UNIFORMIZAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA CONSELHO NACIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO ACERCA DO INÍCIO DO PRAZO PRESCRICIONAL PARA REQUERER O REFERIDO PAGAMENTO. SUGESTÃO DE EDIÇÃO DE ENUNCIADO. REAPRECIAÇÃO DAS DECISÕES PROFERIDAS NAS RECLAMAÇÕES PARA PRESERVAÇÃO DA COMPETÊNCIA E DA AUTORIDADE DAS DECISÕES DO CONSELHO N.° 248/2012-51, 426/2010-43, 351/2010-09 E 398/2010-64, QUE CONSIDERARAM A DATA DE 1º DE OUTUBRO DE 2007 COMO TERMO INICIAL PRESCRICIONAL. SEGURANÇA DO PRAZO IMPOSSIBILIDADE. PRINCÍPIO DA JURÍDICA. PROCEDÊNCIA PARCIAL DO PEDIDO.



    1. Não há no âmbito deste Conselho Nacional previsão regimental de incidente de uniformização de demonstrando-se jurisprudência. Não obstante, controvertida a matéria, torna-se necessária a fixação da tese jurídica por meio de Enunciado.



    2. A matéria relativa ao dies a quo do prazo prescricional para conversão em pecúnia de licença-prêmio não usufruída é controvertida no âmbito deste Conselho Nacional, que ora se posiciona pela contagem do prazo prescricional a partir da data do acórdão paradigma, 10 de outubro de 2007, ora entende que deva ser contado da extinção do vínculo funcional.



    3. A doutrina majoritária entende que a contagem do prazo prescricional tem início com o surgimento da pretensão, que decorre da exigibilidade do direito subjetivo violado. Neste sentido, não há que se considerar o dia 1º de outubro de 2007 como marco inicial do prazo prescricional, porquanto o direito à conversão em pecúnia de licença-prêmio não usufruída não surgiu por ocasião do entendimento consignado por este Conselho Nacional, já que a referida decisão apenas deu a correta interpretação do direito vigente ao reconhecer devida a indenização com base na responsabilidade objetiva do Estado, nos termos do artigo 37, §60, da Constituição Federal de 1988.



    4. Direito dos membros do Ministério Público ao efetivo pagamento das verbas relativas a conversão em pecúnia de licença prêmio não gozadas quando a determinação de seu recebimento fora realizado, em julgamento de procedimentos administrativos anteriores, pelo Plenário deste Conselho Nacional Manutenção das decisões proferidas por este Órgão Nacional de Controle fundado no entendimento de que o termo inicial do prazo prescricional para aquisição dos valores relativos a conversão de licença prêmio não gozadas em pecúnia se daria em 1° de outubro de 2007, data do reconhecimento do direito.



    5. Pedido parcialmente procedente.



    Para elucidar melhor a questão, necessário fazer um breve relato dos fatos.



    Em razão de consulta efetuada pela Procuradora-Geral do Trabalho à época, o CNMP reconheceu, em 1º de outubro de 2007, o direito de os membros da carreira que se aposentassem ou tivessem extinto seu vínculo com a instituição receberem em pecúnia eventuais licenças-prêmio não usufruídas (processo n. 0.00.000.000652/2006-48). Antes disso, a conversão do benefício em dinheiro era admitida apenas em caso de falecimento.



    Com a finalidade de uniformizar a jurisprudência quanto ao tema, o então Procurador-Geral do Trabalho protocolou no órgão fiscalizador o procedimento de controle administrativo n. 0.00.000.000157/2012-87.



    O pedido ali formulado foi julgado procedente, em parte, em 11 de dezembro de 666369210 2012, fixando-se como marco inicial da contagem para a prescrição a data da aposentadoria ou do afastamento do interessado, e não a do reconhecimento administrativo do direito, mantido, todavia, o decidido em processos anteriores nos quais adotado o dia 1º de outubro de 2007 como a data de início do lapso. 



    Referido pronunciamento transitou em julgado em 10 de janeiro de 2013 (eDoc 19, fl. 264).



    Ocorre, contudo, que anteriormente, em 21 de dezembro de 2007, o Procurador-Geral da República, no processo n. 1.00.000.00877/2004-87, determinara a observância, no âmbito do Ministério Público da União, dos termos do aludido acórdão. 



    Tal determinação não foi, porém, cumprida, em função do novo posicionamento do CNMP a respeito da matéria, surgido no exame, em 11 de dezembro de 2012, do procedimento de controle administrativo n. 0.00.000.000157/2012-87.



    Irresignada, a AMPDFT impetrou, em 5 de fevereiro de 2013, mandado de segurança voltado ao reconhecimento de que o prazo para apresentar o pedido de conversão do benefício em pecúnia começa a correr do reconhecimento do direito na via administrativa, ou seja, 1º de outubro de 2007.



    Assim, a controvérsia cinge-se em saber se a decisão impugnada ofende direito líquido e certo dos aposentados associados à AMPDFT de postular a conversão em tela ao fixar como termo inicial do prazo para a prescrição a data de afastamento do órgão ou da aposentação.



    A possibilidade de percepção em dinheiro de licença-prêmio não usufruída é assente nos Tribunais (ver, a título de exemplo, no Superior Tribunal de Justiça, o REsp 1.854.662), assim como no Conselho do Ministério Público (PP n. 370/2008-11, 18/2009-58, 37/2009-41 e 1264/2009-27).



     



    Quanto ao Ministério Público da União, a decisão administrativa que veio contemplar os seus membros data de 1º de outubro de 2007.



    Nada obstante, houve debates acerca de qual seria a baliza para o começo da contagem do prazo prescricional atinente ao mencionado direito, uns afirmando ser a data do reconhecimento administrativo, outros apontando o dia do afastamento ou da passagem à inatividade.



    O Supremo, analisando o tema da conversão relativamente a servidor público efetivo (processo administrativo n. 331.583), concluiu, na sessão de 15 de fevereiro de 2012, que o prazo prescricional é contado da data do ato mediante o qual aprovada a transmudação. Transcrevo, na parte que aqui interessa, trechos do voto vencedor, proferido pelo ministro Dias Toffoli:



    [...]



    No caso dos autos, observo que, até aqui, não havia uniformidade de entendimento quanto à exegese do art. 87 da Lei nº 8.112/90, na redação anterior à Lei nº 9.527/97, tampouco quanto à exata extensão do preceito do art. 71 da Lei nº 9.527/97, especialmente no tocante à possibilidade de conversão em pecúnia, da licença prêmio não usufruída ou não computada para fins de aposentadoria, gerando manifestações e decisões as mais diversas e divergentes, com evidente insegurança jurídica na relação entre a administração e os servidores.



    Os mais diversos Órgãos da administração já vinham reconhecendo tal direito, como nos dão conta as decisões administrativas colacionadas pelo requerente, além daquelas citadas no meu voto. 



    No âmbito deste Supremo Tribunal Federal, a disparidade de tratamento e de entendimentos somente teve sua pacificação com a recente decisão tomada pelos Ministros da Corte na sessão administrativa  de 21/09/2011. Tal decisão deve ser considerada como revisão da posição até então adotada por este Tribunal, com efeito constitutivo do direito dos servidores já aposentados de serem indenizados por eventuais danos sofridos pelo não reconhecimento do direito, a tempo e modo, na forma da legislação e da ordem jurídica.



    Dessa forma, segundo entendo, o prazo prescricional deve ser contado (termo inicial) da data da sessão administrativa que autorizou a conversão em causa (21/09/2011), pois se, antes da referida data, não se reconhecia administrativamente o direito ao pagamento da indenização na hipótese presente, não se pode impor o ônus ao servidor que, de boa-fé, não requereu administrativamente a conversão da licença prêmio em pecúnia, sabedor que era da negativa do seu direito pelo setor de recursos humanos desta Corte.



    Diante do exposto, nos termos do art. 10 do Decreto nº 20.910/32, proponho que o termo a quo do prazo prescricional para requerer o direito de fundo discutido nestes autos seja contado da data de 21/09/2011, considerada, no meu entender, como a data do ato ou fato que originou tal direito.



    (Processo administrativo n. 331.583, voto constante das fls. 245-262 do processo físico, digitalizado e inserido no Sistema Eletrônico de Informações (SEI) sob o n. 12.209/2017)



     A Segunda Turma do Tribunal, no julgamento do MS 30.921 AgR, da relatoria do ministro Gilmar Mendes, DJe de 9 de outubro de 2015, entendeu no mesmo sentido. O acórdão ficou assim ementado:



    Agravo regimental em mandado de segurança. 2. Conversão em pecúnia de licença prêmio não gozada. Membro do Ministério Público. 3. Direito reconhecido administrativamente. Contagem da prescrição a partir do reconhecimento administrativo. 4. Agravo regimental a que se nega provimento.



    Esse o quadro, penso que, por coerência e razoabilidade, o prazo prescricional, no que concerne aos aqui substituídos, também deve contar da data em que o direito foi reconhecido na esfera administrativa.



    Explico.



    Membros do Ministério Público que se aposentaram sem usufruir licença-prêmio se veriam em desvantagem acaso computados os 5 (cinco) anos do prazo prescricional a partir do afastamento ou da aposentação. Ora, se o direito não existia, não podia ser pleiteado, sob pena de configurar-se até mesmo violação à isonomia.



    Assim, o prazo para a prescrição em tela deve ser exteriorizado na data da sessão administrativa que autorizou a conversão do benefício em dinheiro, isto é, 1º de outubro de 2007. Se antes dessa data não havia, na seara administrativa, previsão do pagamento da verba, não há como impor ônus ao associado da entidade autora que, de boa-fé, não haja formulado requerimento administrativo nesse sentido.



    Veja-se, quanto ao ponto, fragmento do parecer da Procuradoria-Geral da República:



    [...]



    A decisão de 11.12.2012, mediante a qual o CNMP decidiu que a prescrição há de ser considerada a partir da data da aposentadoria, não mais da decisão do próprio CNMP em 2007, há de ser interpretada em consonância com a manifestação anterior, que configurou renúncia aos prazos transcorridos até então, em homenagem à segurança jurídica e à boa-fé.



    Àqueles que se aposentaram até 1º.10.2007 tem o direito de que o prazo prescricional para o requerimento da conversão da licença-prêmio não gozada em pecúnia comece a transcorrer a partir da referida data, quando houve a interrupção/renúncia do prazo prescricional.



    Aos aposentados após essa data, no entanto, há de ser aplicada a regra de que o início do cômputo ocorre na data da aposentadoria, quando nasce o direito, conforme a melhor hermenêutica. Portanto, o direito dos impetrantes representados pela associação autora do presente mandamus não decorre da discussão isolada em torno do termo a quo do prazo prescricional, mas sim em torno do marco interruptivo surgido em 2007 e da preservação da segurança jurídica.



    A interrupção ou renúncia do marco prescricional se coaduna com a jurisprudência dos Tribunais Superiores, inclusive do Tribunal de Contas da União, quanto ao tema da conversão de licença-prêmio em pecúnia, único em que as Cortes admitem que a mudança de orientação da Administração há de ser o marco inicial para a contagem da prescrição. Entendimento em contrário ofenderia a segurança jurídica e a boa-fé, em tema tão controvertido, a prejudicar aqueles que acreditaram na fixação do marco temporal pelo próprio Conselho Nacional do Ministério Público, tendo por respaldo decisões da Corte Constitucional e do Superior Tribunal de Justiça.



    [...]



    No caso destes autos, os representados pela impetrante tinham justa expectativa de serem indenizados pela licença-prêmio não gozada em atividade, considerando como marco inicial o dia do reconhecimento administrativo, 1º.10.2007, visto que assim definido pelo órgão máximo de controle do Ministério Público brasileiro (e ratificado em decisões do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça). 



    Está configurada, portanto, a boa-fé manifesta e inquestionável dos representados pela impetrante. Inclusive, na alteração de entendimento, o próprio CNMP tomou cuidado de não impor a nova orientação de forma retroativa, evitando a quebra de confiança legítima. 



    Portanto, o termo inicial da contagem do prazo prescricional, no presente caso e para os representados pela impetrante, relacionados expressamente nos autos, há de ser considerado como a data em que proferido o acórdão do CNMP no julgamento do PP 0.00.000.000652/2006-48, qual seja, 1°/10/2007, por ser essa a interpretação que atende aos postulados da segurança jurídica, da boa-fé objetiva e da proteção da confiança.



    Nesse cenário, tenho que o pronunciamento objeto desta impetração feriu direito líquido e certo dos substituídos ao estipular como termo inicial da prescrição a data em que desligado ou aposentado o membro do Ministério Público.



    3. Ante o exposto, concedo a segurança para anular o acórdão impugnado, adotando como marco inicial para a prescrição do direito de postular a conversão em dinheiro de licença-prêmio não usufruída a data do reconhecimento administrativo pelo Conselho Nacional do Ministério Público, ou seja, 1º de outubro de 2007.



    4. Dê-se ciência à autoridade impetrada.



    5. Preclusas as vias impugnatórias, arquive-se.



    6. Intime-se. Publique-se.



Brasília, 1º de agosto de 2023.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



Documento assinado digitalmente