Tribunal: STF
Processo: RE 1457784
Classe: RE
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-09-29
Data de publicação: 2023-09-29

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão da Turma Recursal dos Juizados Especiais Federais de Sergipe, que deu provimento ao recurso para declarar a inconstitucionalidade da MP 664/2014 e da Lei 13.135/2015 (lei de conversão), e cominar ao recorrente: 



    “[...] a obrigação de implantar o benefício descrito no RESUMO DO BENEFÍCIO DEFERIDO abaixo, no prazo de 15 (quinze) dias, como data de início do benefício (DIB) e data de início de pagamento (DIP) ali especificadas [...]” (doc. eletrônico 82, p. 8).



    Neste recurso extraordinário, fundado no art. 102, III, b, da Constituição, alegou-se a violação dos arts. 2°; e 5°, XXXV, LIV, e LV, da mesma Carta. O INSS sustenta, ainda, que a MP 664/2014 e a Lei 13.135/2015, não ofenderam o art. 246 da Constituição (doc. eletrônico 84). 



    A pretensão recursal merece parcial acolhida.



    É que o recurso foi interposto com fundamento na alínea b do permissivo constitucional. Assim, não é possível conhecer do apelo extremo por suposta violação àqueles dispositivos. Ainda que fosse possível o conhecimento do RE, verifico que, à exceção dos arts. 62 e 246 da Constituição Federal, os demais dispositivos apontados pelo recorrente não foram prequestionados. Assim, como tem consignado este Tribunal, por meio da Súmula 282, é inadmissível o recurso extraordinário se a questão constitucional suscitada não tiver sido apreciada no acórdão recorrido. Ademais, não opostos embargos declaratórios para suprir a omissão, é inviável o recurso, nos termos da Súmula 356/STF. Nessa linha, transcrevo a ementa do ARE 1.423.140 AgR/SP, de relatoria do Ministro Luís Roberto Barroso, (DJe 7/6/2023):



    “DIREITO TRIBUTÁRIO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONCESSIONÁRIA DE SERVIÇO PÚBLICO. ISENÇÃO PREVISTA EM LEI MUNICIPAL. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS 279 E 280/STF. 



    1. No tocante ao art. 150, § 6º da CF, a alegada ofensa à Constituição não foi apreciada pelo acórdão impugnado. Tampouco foram opostos embargos de declaração para sanar eventual omissão. Portanto, o recurso extraordinário carece de prequestionamento (Súmulas 282 e 356/STF). 



    2. Quanto ao restante, segundo consignado pelo Tribunal de origem, a isenção reconhecida em favor da concessionária decorre de lei e não do contrato de concessão. Dissentir de tal compreensão demandaria o reexame do acervo probatório constante dos autos e da legislação infraconstitucional pertinente. Nessas condições, a hipótese atrai a incidência dos enunciados da Súmula 279/STF e 280/STF. Precedente. 



    3. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 25% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015. 



    4. Agravo interno a que se nega provimento, com a aplicação da multa de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 1.021, § 4°, do CPC/2015”.



    Além disso, aponto que esta Suprema Corte firmou orientação no sentido de ser inadmissível, em regra, a interposição de recurso extraordinário para discutir matéria relacionada à ofensa aos princípios constitucionais do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório, da prestação jurisdicional e dos limites da coisa julgada, quando a verificação dessas alegações depender de exame prévio de legislação infraconstitucional, por configurar situação de ofensa reflexa ao texto constitucional.



    Esse entendimento foi consolidado no julgamento do ARE 748.371-RG (Tema 660), de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, em que se rejeitou a repercussão geral da matéria em acórdão assim ementado:



    “Alegação de cerceamento do direito de defesa. Tema relativo à suposta violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do devido processo legal. Julgamento da causa dependente de prévia análise da adequada aplicação das normas infraconstitucionais. Rejeição da repercussão geral”.



    É certo, ainda, que os Ministros do STF, no julgamento do AI 791.292-QO-RG/PE (Tema 339 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Gilmar Mendes, reafirmaram a jurisprudência no sentido de que a exigência do art. 93, IX, da Constituição não impõe que a decisão seja exaustivamente fundamentada. O que se busca é que o julgador indique de forma clara as razões de seu convencimento, tal como ocorreu. Por oportuno, reproduzo a ementa do referido precedente:



    “Questão de ordem. Agravo de Instrumento. Conversão em recurso extraordinário (CPC, art. 544, §§ 3° e 4°). 2. Alegação de ofensa aos incisos XXXV e LX do art. 5º e ao inciso IX do art. 93 da Constituição Federal. Inocorrência. 3. O art. 93, IX, da Constituição Federal exige que o acórdão ou decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente, sem determinar, contudo, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas, nem que sejam corretos os fundamentos da decisão. 4. Questão de ordem acolhida para reconhecer a repercussão geral, reafirmar a jurisprudência do Tribunal, negar provimento ao recurso e autorizar a adoção dos procedimentos relacionados à repercussão geral” (grifei).



    Por outro lado, contudo, destaco do voto condutor do acórdão impugnado:



    “O benefício deve ser implantado na modalidade vitalícia.



    Isso porque a fixação de data de cessação de benefício (DCB) decorrente da alteração do art. 77, § 2º,inciso V, alínea "b", da Lei nº 8.213/91 pela Medida Provisória – MP n.º 664/2014 (Lei de conversão n.º13.135/2015), seguida de alteração pela MP n.º 871/2019 (Lei de conversão n.º 13.846/2019), vigente à época do óbito, é inconstitucional. 



    É que ambas as MP violaram o art. 246 da CF/88, incluído pela Emenda Constitucional – EC n.º 32/2001,cuja redação é a seguinte (sem grifos no original): “Art. 246. É vedada a adoção de medida provisória na regulamentação de artigo da Constituição cuja redação tenha sido alterada por meio de emenda promulgada entre 1º de janeiro de 1995 até a promulgação desta emenda, inclusive”. 



    Ora, todo o Capítulo da “Seguridade Social” da CF/88 foi alterado entre 01/01/1995 a 12/09/2001, data da publicação da promulgação da EC n.º 32/2001, que foi aprovada justamente para conter a volúpia legislativa extraordinária do Poder Executivo, via medidas provisórias, especialmente pelas Emendas Constitucionais – EC n.º 20/98 e n.º 29/2000. 



    No caso específico da Previdência Social, a EC n.º 20/98 aletrou substancialmente todo o seu regramento constitucional, e a sua promulgação foi publicada em 16/12/1998, ou seja, dentro do intervalo de tempo previsto no art. 246 da CF/88. 



    A MP mencionadas tiveram o expresso propósito de ‘alterar a Lei n.º 8.213/91’, ou seja, regular de modo diferente o art. 201, inciso I, da CF/88, que foi alterado pela EC n.º 20/98, em flagrante confronto com o art. 246 da CF/88, como já dito. 



    Por isso, todas as alterações promovidas por aquelas MP e, por via de consequência, pela suas leis de conversão são inconstitucionais por ofensa ao art. 62 caput e ao art. 246 da CF/88 e, por isso, não podem ser aplicadas, permanecendo íntegra a legislação anterior a sua edição. 



    Segundo, por via de consequência da invalidade das MP e de suas leis de conversão, não subsiste o disciplinado art. 77, § 2º, inciso V, alínea "b", da lei nº 8.213/91, acerca da limitação da eficácia da pensão por morte no tempo com base na duração da relação conjugal ou de união estável que a deu causa, para fins de cassação de benefício previdenciário. 



    Alguns objetarão que as MP não pretenderam regulamentar dispositivo da CF/88 alterado por EC, mas apenas alterar regulamentação já existente, o que seria de um sofisma sem tamanho, para não usar a expressão mais adequada. 



    Ora, se a norma constitucional é a base de toda a ordem jurídica no Estado Democrático, ela deve ter amáxima eficácia possível, sob pena de uma legislação simplesmente ordinária – e uma mais ordinária do que a ordinária – poder alterá-la a qualquer tempo e de qualquer forma. 



    Assim, a máxima eficácia do art. 246 da CF/88 determina a vedação do uso de medidas provisórias quer para regular originariamente quer para alterar regulação já existente. 



    Além disso, a alteração promovida pelas MP violaram o princípio da proibição do retrocesso, que garante a manutenção do patamar de proteção social já atingido pela legislação infraconstitucional reguladora dos direitos assegurados pela CF/88. 



    Ora, se a ordem social tem como objetivo o bem-estar e a justiça sociais (art. 194 da CF/88) e se a legislação previdenciária desde há muito tempo garantiu a proteção especial da família (art. 226 da CF/88) via concessão de pensão pela morte daquele que lhe provê a sobrevivência, nenhuma lei ordinária posterior – muito menos uma mera medida provisória – poderia suprimir tal garantia. 



    Sim, pois, o que as MP mencionada pretenderam fazer foi suprimir direitos previdenciários construídos ao longo de décadas para a proteção de quem se vê sem sua fonte de subsistência primária, em razão de evento inesperado, ao condicionar a eficácia de casamento regularmente celebrado a determinado tempo antes do evento morte, e mesmo ao limitar o pagamento da prestação em razão da idade do cônjuge beneficiário. 



    Ora, nada obstava – nem obsta – que o Poder Executivo envie projeto de lei ao Congresso Nacional propondo, por exemplo, que o cônjuge sobrevivente tivesse direito a apenas parte da pensão, em razão deter renda própria, ou vedar o acúmulo de pensão com salários superiores ao teto dos benefícios do RGPS, pois haveria razão econômica suficiente para tanto: garantia concreta de meios para a própria sobrevivência sem o concurso do cônjuge falecido. 



    Mas, suprimir pura e simplesmente o direito, apenas fundado na faixa etária do sobrevivente e na duração preliminar do casamentou ou da união não, pois isso viola flagrantemente as instituições que o Estado deve proteger e a garantia da “cobertura do evento morte” (art. 201, inciso I, do CF/88). 



    Por último, em relação à inconstitucionalidade, pretender legislar via MP sobre condições de elegibilidade em relação a benefícios da Seguridade Social é violar o critério atuarial que deve presidir a regulação de tais prestações (art. 201 caput da CF/88), além de vulnerar a garantia seletividade das utilidades securitárias, já que sem os estudos atuariais suficientes e sem a cobertura adequada de cada situação concreta (cônjuge empregado, cônjuge desempregado, cônjuge com grandes rendimentos, cônjuge sem grandes rendimentos, cônjuge incapacitado, cônjuge capaz etc.), haveria uma tabula rasa previdenciária incompatível com os objetivos da República: construir uma sociedade justa e solidária, erradicar a pobreza e a marginalização, reduzir as desigualdades sociais e promover o bem de todos (art. 3º da CF/88). 



    Por isso, Medida Provisória – MP n.º 664/2014 (Lei de conversão n.º 13.135/2015), seguida de alteração pela MP n.º 871/2019 (Lei de conversão n.º 13.846/2019) são inconstitucionais” (doc. eletrônico 82, pp.6-7 - grifei).



    Nesse contexto, verifico que o entendimento do Tribunal a quo diverge da jurisprudência desta Suprema Corte firmada no sentido de que somente se admite o exame jurisdicional do mérito dos requisitos de relevância e urgência na edição de medida provisória em casos excepcionalíssimos, em que a ausência desses pressupostos seja evidente. Nesse sentido, cito a ADI 2.527-MC, julgada sob a relatoria da ministra Ellen Gracie (DJ 23/11/2007):



    “MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA PROVISÓRIA 2.226, DE 04.09.2001. TRIBUNAL SUPERIOR DO TRABALHO. RECURSO DE REVISTA. REQUISITO DE ADMISSIBILIDADE. TRANSCENDÊNCIA. AUSÊNCIA DE PLAUSIBILIDADE JURÍDICA NA ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTIGOS 1º; 5º, CAPUT E II; 22, I; 24, XI; 37; 62, CAPUT E § 1º, I, B; 111, § 3º E 246. LEI 9.469/97. ACORDO OU TRANSAÇÃO EM PROCESSOS JUDICIAIS EM QUE PRESENTE A FAZENDA PÚBLICA. PREVISÃO DE PAGAMENTO DE HONORÁRIOS, POR CADA UMA DAS PARTES, AOS SEUS RESPECTIVOS ADVOGADOS, AINDA QUE TENHAM SIDO OBJETO DE CONDENAÇÃO TRANSITADA EM JULGADO. RECONHECIMENTO, PELA MAIORIA DO PLENÁRIO, DA APARENTE VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ISONOMIA E DA PROTEÇÃO À COISA JULGADA.



    1. A medida provisória impugnada foi editada antes da publicação da Emenda Constitucional 32, de 11.09.2001, circunstância que afasta a vedação prevista no art. 62, § 1º, I, b, da Constituição, conforme ressalva expressa contida no art. 2º da própria EC 32/2001.



    2. Esta Suprema Corte somente admite o exame jurisdicional do mérito dos requisitos de relevância e urgência na edição de medida provisória em casos excepcionalíssimos, em que a ausência desses pressupostos seja evidente. No presente caso, a sobrecarga causada pelos inúmeros recursos repetitivos em tramitação no TST e a imperiosa necessidade de uma célere e qualificada prestação jurisdicional aguardada por milhares de trabalhadores parecem afastar a plausibilidade da alegação de ofensa ao art. 62 da Constituição.



    3. Diversamente do que sucede com outros Tribunais, o órgão de cúpula da Justiça do Trabalho não tem sua competência detalhadamente fixada pela norma constitucional. A definição dos respectivos contornos e dimensão é remetida à lei, na forma do art. 111, § 3º, da Constituição Federal. As normas em questão, portanto, não alteram a competência constitucionalmente fixada para o Tribunal Superior do Trabalho.



    4. Da mesma forma, parece não incidir, nesse exame inicial, a vedação imposta pelo art. 246 da Constituição, pois, as alterações introduzidas no art. 111 da Carta Magna pela EC 24/99 trataram, única e exclusivamente, sobre o tema da representação classista na Justiça do Trabalho.



    5. A introdução, no art. 6º da Lei nº 9.469/97, de dispositivo que afasta, no caso de transação ou acordo, a possibilidade do pagamento dos honorários devidos ao advogado da parte contrária, ainda que fruto de condenação transitada em julgado, choca-se, aparentemente, com a garantia insculpida no art. 5º, XXXVI, da Constituição, por desconsiderar a coisa julgada, além de afrontar a garantia de isonomia da parte obrigada a negociar despida de uma parcela significativa de seu poder de barganha, correspondente à verba honorária.



    6. Pedido de medida liminar parcialmente deferido”.



    Seguindo a mesma orientação: RE 526.353-AgR/RJ, e RE 1.126.530/SE, Rel. Min. Luís Roberto Barroso (DJe 8/10/2015 e 2/5/2019, respectivamente); e RE 1.171.260/SE, Rel. Min. Edson Fachin (DJe 25/2/2019).



    Ademais, o art. 246 da Constituição Federal veda a medida provisória que se dirija a regulamentar preceitos constitucionais que tenham sofrido alteração pelo Poder Constituinte reformador no período de 1° de janeiro de 1995 até a promulgação da Emenda à Constituição 32 de 11 de setembro de 2001. Não basta, porém, que a norma constitucional tenha recebido alguma reconfiguração meramente formal; cumpre, para que a proibição opere, que tenha havido mudança de conteúdo. Nesse sentido:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. CONSTITUCIONAL. REAJUSTE DE BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO A PARTIR DE 1999. NÃO-OCORRÊNCIA DE OFENSA AO § 4º DO ART. 201 E AO ART. 246 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA.



    1. A redação do § 2º do art. 201 do Texto Constitucional não foi alterada pela EC 20/1998. Na verdade, a referida emenda apenas promoveu o deslocamento da norma dentro do próprio art. 201, reposicionando-a no § 4º. Pelo que sua regulamentação por medida provisória não afronta o art. 246 da Carta Magna.



    2. O Plenário do Supremo Tribunal Federal, ao apreciar o RE 376.846, da relatoria do ministro Carlos Velloso, decidiu que as normas que promoveram reajustes nos benefícios previdenciários nos períodos de 1997, 1999, 2000 e 2001 não ofendem o § 4º do art. 201 da Constituição Federal. 



    3. Agravo regimental desprovido” (AI 570.849-AgR/RJ, Rel. Min. Ayres Britto, Segunda Turma, DJe 28/4/2011).



    Desse modo, o acórdão recorrido merece ser reformado, uma vez que a instância ordinária divergiu da orientação firmada pela jurisprudência desta Suprema Corte acerca da matéria. 



    Posto isso, dou parcial provimento ao recurso extraordinário, nos termos da fundamentação acima (art. 21, § 2°, do RISTF), para que o Tribunal de origem reexamine a matéria com o entendimento de que a  MP 664/2014 não ofendeu o art. 246 da Constituição Federal de 1988.



    Publique-se.



    Brasília, 29 de setembro de 2023.



Ministro Cristiano Zanin



Relator