Tribunal: STF
Processo: ADC 85
Classe: ADC
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-02-15
Data de publicação: 2023-02-15

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de ação declaratória de constitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta pelo Presidente da República, com o objetivo de ver declarada a constitucionalidade do Decreto nº 11.366, de 1º de janeiro de 2023, do Presidente da República, que “suspende os registros para a aquisição e transferência de armas e de munições de uso restrito por caçadores, colecionadores, atiradores e particulares, restringe os quantitativos de aquisição de armas e de munições de uso permitido, suspende a concessão de novos registros de clubes e de escolas de tiro, suspende a concessão de novos registros de colecionadores, de atiradores e de caçadores, e institui grupo de trabalho para apresentar nova regulamentação à Lei nº 10.826, de 22 de dezembro de 2003”.



    O autor relata que o Decreto nº 11.366/2023 “estatui providências regulamentares imediatas à Lei nº 10.826, de 22 de dezembro de 2003 (Estatuto do Desarmamento), medidas prementes para contenção do aumento desordenado da circulação de armas de fogo no País e do quadro de risco à incolumidade das pessoas”, seguindo advertência do próprio Supremo Tribunal Federal que, na ADI 6.139, de relatoria do Ministro Edson Fachin consignou:



    “(...) Do exame do ordenamento jurídico-constitucional brasileiro, fertilizado pelos aportes do direito internacional dos direitos humanos, conclui-se que: i) o direito à vida e o direito à segurança geram o dever positivo do Estado brasileiro de ser o agente primário da segurança pública, não se desincumbindo ele desta obrigação com recurso a políticas de exercício da violência privada; b) não existe um direito fundamental a possuir armas de fogo no Brasil; c) ainda que a Constituição da República não proíba universalmente a aquisição e o porte de armas de fogo, ela exige que estes ocorram sempre em caráter excepcional, e sejam justificados por uma particular necessidade d) o dever de diligência devida do Estado o obriga a conceber e implementar mecanismos institucionais e regulatórios apropriados para o controle do acesso a armas de fogo, dentre os quais se incluem procedimentos fiscalizatórios de licenciamento, de registro, de monitoramento periódico, e de exigência de treinamentos compulsórios; e) qualquer política pública que envolva acesso a armas de fogo deve observar os requisitos da necessidade, da adequação e da proporcionalidade.”



    Sustenta que o Decreto em questão não impôs restrição desarrazoada a direitos dos cidadãos brasileiros, tendo apenas reorganizado a política pública de registro, posse e comercialização de armas.



    Informa que, segundo monitoramento realizado pela Advocacia-Geral da União, já foram impetrados seis mandados de segurança no STF contra o ato do Presidente (MS nºs 38.933, 39.944, 38.946, 38.973, 38.979 e 38.991), além da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 7.334, proposta pelo Instituto Brasileiro de Tiro, que busca ver declarada a inconstitucionalidade do Decreto nº 11.366/2023, todos os processos de relatoria do Ministro Gilmar Mendes. No STJ, foi impetrado o Mandado de Segurança nº 29.187, ajuizado pela Associação Nacional de Colecionadores Atiradores e Caçadores.



    Defende que decisões judiciais que afastem a validade ou vigência do Decreto 11.366 acabarão prejudicando o funcionamento do grupo de trabalho instalado pelo Ministério da Justiça e Segurança Pública para revisar e reestruturar a política de armas no Brasil, além de vulnerar o direito à vida e à segurança pública.



    Nesse contexto, entende que a declaração de constitucionalidade do ato normativo federal em questão afastará o quadro de insegurança jurídica e retrocesso social, consolidando-se a retomada das políticas públicas de controle de registros de armas de fogo.



    Lembra que o Decreto nº 11.366/2023, resultado do poder regulamentar do Presidente da República exercido com base no art. 84, IV, da Constituição Federal, não afasta a vigência da Lei 10.826/2003, sobre registro e porte de armas de fogo. 



    Registra que não houve determinação de devolução de armas de uso permitido ou de uso restrito por aqueles que as possuem ou portam legitimamente, com o devido registro. Ao contrário, o Decreto prorroga a validade de registros para aquisição e transferência de armas de fogo de uso restrito que vencerem após sua publicação, até que entre em vigor nova regulamentação da Lei nº 10.826/2023. A suspensão da concessão de novos registros a pessoas jurídicas e a pessoas físicas, operada pelo Decreto, evidencia a cautela do Poder Público para impedir a proliferação da circulação de armas no território nacional



    Requer a concessão de medida cautelar para que sejam suspensos os efeitos de decisões judiciais, proferidas a qualquer título, que, de modo expresso ou implícito, afastem a aplicação do Decreto nº 11.366/2023. No mérito, requer o julgamento pela procedência do pedido, para que se declare, com efeito vinculante e eficácia erga omnes, a constitucionalidade do Decreto nº 11.366/2023.



    É o breve relatório.



    Decido.



I – Conhecimento da ADC



    Entendo preenchidos os pressupostos de admissibilidade da ação.



    O Presidente da República está entre os legitimados para a propositura da ação declaratória de constitucionalidade, conforme dispõe o art. 103, I, da Constituição e o art. 13, I, da Lei 9.868/99.



    Tenho por cumpridos os requisitos do art. 14 da Lei 9.868/1999, em especial aqueles que constam em seu inciso III, referente à demonstração da “existência de controvérsia judicial relevante sobre a aplicação da disposição objeto da ação declaratória”. Tanto o mais quando se recorda que a valoração da controvérsia judicial associa-se não só ao aspecto numérico-quantitativo. Este é até indicativo de uma ameaça ao princípio da presunção de constitucionalidade, mas não a única maneira de evidenciá-la.



    Como já sustentei em sede doutrinária:



    “A exigência quanto à configuração de controvérsia judicial ou de controvérsia jurídica (Rechtsstreitigkeit) associa-se não só à ameaça ao princípio da presunção de constitucionalidade – esta independe de um número quantitativamente relevante de decisões de um e de outro lado –, mas também, e sobretudo, na invalidação prévia de uma decisão tomada por segmentos expressivos do modelo representativo. A generalização de decisões contrárias a uma decisão legislativa não inviabiliza – antes recomenda – a propositura da ação declaratória de constitucionalidade. É que a situação de incerteza, na espécie, decorre não da leitura e aplicação contraditória ou dúvida que se instaura entre os órgãos judiciais, mas da controvérsia ou dúvida que se instaura entre os órgãos judiciais, que de forma quase unívoca, adotam dada interpretação, e os órgãos políticos responsáveis pela edição do texto normativo.



    É fácil ver, pois, que a tentativa de estabelecer uma comparação quantitativa entre o número de decisões judiciais num ou noutro sentido, com o objetivo de qualificar o pressuposto de admissibilidade da ação declaratória de constitucionalidade, contém uma leitura redutora e equivocada do sistema de controle abstrato na sua dimensão positiva. Parece elementar que se comprove a existência de controvérsia sobre a aplicação da norma em sede de ação declaratória de constitucionalidade, até mesmo para evitar a instauração de processos de controle de constitucionalidade antes mesmo de qualquer discussão sobre eventual aplicação da lei.



    Como se pode perceber, a questão afeta a aplicação do princípio da separação dos poderes em sua acepção mais ampla. A generalização de medidas judiciais contra dada lei nulifica completamente a presunção de constitucionalidade do ato normativo questionado e coloca em xeque a eficácia da decisão legislativa. A ação declaratória seria o instrumento adequado para a solução desse impasse jurídico-político, permitindo que os órgãos legitimados provoquem o Supremo Tribunal Federal com base em dados concretos e não em simples disputa teórica”. (MENDES, Gilmar Ferreira; MARTINS, Ives Gandra da Silva. Controle Concentrado de Constitucionalidade: Comentários à Lei n. 9.868, de 10-11-1999. 2ª ed,. São Paulo: Editora Saraiva, 2005, p. 375)



    Como se sabe, a importância da controvérsia judicial também deixa avistar seus contornos pelo significado e consequências derivados do potencial lesivo que certa postura jurisprudencial pode implicar para bens jurídico-fundamentais. 



    É exatamente esse o caso dos autos. Não se pode olvidar que a questão de fundo versa sobre tema de grande potencial para lesionar os mais elevados bens jurídico-constitucionais de cunho individual (como vida e integridade física) e valores coletivos de primeira ordem, como a paz social e o Estado Democrático de Direito – assim ilustra a sequência de acontecimentos transcorridos no período situado entre o fim das eleições gerais e o atentado terrorista de 8 de janeiro de 2023, abertamente patrocinados por grupos armamentistas. 



    Esse potencial de lesão a direitos fundamentais convola-se, desde logo, em violação ao postulado da segurança jurídica pela só propositura de demandas judiciais objetivando a invalidação do Decreto 11.366/2023, e por se saber que já existe caso de provimento judicial afastando a aplicabilidade da norma (v.g., decisão do Juízo da 2ª Vara Federal de Umuarama/PR: https://g1.globo.com/pr/norte-noroeste/noticia/2023/02/15/juiz-federal-do-parana-concede-liminar-para-que-cac-autor-da-acao-nao-recadastre-armas-de-fogo-em-sistema-da-pf.ghtml).



    Esses elementos de realidade constitucional mostram, a não mais poder, que é sábia a jurisprudência deste Tribunal de não exigir que a controvérsia jurídica seja relevante em termos tão somente numéricos (Assim: ADC 9, Red. para o Acórdão Min. Ellen Gracie, Pleno, DJ 6.2.2002). Num caso como o presente, que coloca em jogo um estado de incerteza jurídica cujo desdobramento concreto é a continuidade de um armamentismo desenfreado, que patentemente viola os mais básicos valores democráticos, sobressai, para fins de cabimento, o aspecto qualitativo da controvérsia judicial. 



    Tudo a demonstrar que, para fins de cabimento de ADC, são múltiplas as formas de manifestação desse estado de incerteza quanto à legitimidade da norma (MENDES, Gilmar Ferreira. “A Ação Declaratória de Constitucionalidade: a inovação da Emenda Constitucional n. 3, de 1993”. In: MENDES, Gilmar Ferreira; MARTINS, Ives Gandra. Ação Declaratória de Constitucionalidade. São Paulo: Saraiva, 1996, p. 86).



    Conheço da ação.



II – Requisitos para a concessão da medida cautelar



    O requerente formulou pedido liminar. No particular, requer o Presidente da República “a suspensão da eficácia de decisões judiciais que, de modo expresso ou implícito, venham a afastar a aplicação do Decreto nº 11.366/2021”, bem como “a determinação a juízes e tribunais que suspendam o julgamento de processos que envolvam a aplicação do ato normativo objeto da presente ação até seu julgamento definitivo” (eDOC 1, p. 37).



    A concessão de medida liminar nas ações diretas depende da presença de dois pressupostos materiais, quais sejam, a plausibilidade jurídica das alegações autorais (fumus boni iuris) e a possibilidade de prejuízo decorrente do retardamento da decisão postulada (periculum in mora).



    Tendo em vista vista as razões trazidas pelo requerente, bem como o atual estado da arte da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal quanto à matéria de fundo, tenho que ambos os requisitos encontram-se presentes, justificando o deferimento da medida cautelar pleiteada.



    Quanto à plausibilidade do direito do requerente, esta se manifesta a partir da evidente constitucionalidade e legalidade do Decreto 11.366/2023, ao menos nesta sede de cognição precária, como é típico dos provimentos cautelares. 



    Na linha do que já decidi nos autos do MS 38.933 (Rel. Min. Gilmar Mendes, Decisão Monocrática, DJe 18.1.2023), do MS 38.994 (Rel. Min. Gilmar Mendes, Decisão Monocrática, DJe 13.2.2023), do MS 38.991 (Rel. Min. Gilmar Mendes, Decisão Monocrática, DJe 14.2.2023), do MS 38.973 (Rel. Min. Gilmar Mendes, Decisão Monocrática, DJe 14.2.2023) e do MS 38.979 (Rel. Min. Gilmar Mendes, Decisão Monocrática, DJe 14.2.2023), entendo que o Presidente da República, ao editar o referido decreto, agiu dentro da competência prevista no art. 84, caput, inciso IV da Constituição, sem em momento algum exorbitá-la.



    Conforme disposto no art. 1º do Decreto ora apreciado, são basicamente cinco as matérias objeto de regulamentação: (i) a suspensão de registros para a aquisição e transferência de armas e munições de uso restrito por caçadores, colecionadores, atiradores e particulares (CACs); (ii) a restrição dos quantitativos de aquisição de armas e de munições de uso permitido; (iii) a suspensão de concessão de novo registros de clubes e escolas de tiro; (iv) a suspensão de concessão de novos registros de CACs e; (v) a instituição de grupo de trabalho para a elaboração de nova regulamentação exaustiva do Estatuto do Desarmamento (Lei n. 10.826/2003).



    Todas essas matérias encontram-se dentro da esfera de regulamentação do Estatuto do Desarmamento, nos termos da própria Lei n. 10.826/2003. 



    A previsão de que o registro obrigatório das armas de fogo junto ao órgão competente deva ser objeto de regulamento, por exemplo, encontra-se expressa no parágrafo único do art. 3º e no inciso III do art. 4º da Lei n. 10.826/2003. De igual modo, também a previsão de que a matéria relativa à aquisição de munições deve ser objeto de regulamento encontra-se expressa no §2º do inciso II do art. 4º da Lei n. 10.826/2003. 



    Quanto a todos os demais temas tratados pelo decreto, ainda que não haja previsão expressa no texto do Estatuto do Desarmamento no sentido de que devam constar no regulamento da lei, referem-se às normas de procedimento necessárias ao estrito cumprimento das competências atribuídas ao Poder Executivo pelo Estatuto do Desarmamento (Lei n. 10.26/2003) e, nessa qualidade, inserem-se no poder regulamentar privativo do Presidente da República instituído pelo inciso IV do art. 84 da Constituição.



    Com efeito, é atribuição do Poder Executivo, nos termos do Estatuto do Desarmamento (Lei n. 10.826/2003), instituir e manter os cadastros e registros de armas, clubes e escolas de tiro e dos próprios indivíduos pela lei qualificados como colecionadores, atiradores e caçadores (CACs), estando obviamente no âmbito de sua competência regulamentar, por extensão, a prerrogativa de suspender a inscrição de novos assentos nos respectivos cadastros e registros, desde que diante de razões fático-jurídicas relevantes.



    Dessa forma, sob um ponto de vista de competência formal, não vislumbro inconstitucionalidade no exercício do poder regulamentar que culminou na edição do Decreto n. 11.366/2023.



    De igual modo, também sob a perspectiva do conteúdo material da norma, também não vislumbro qualquer inconstitucionalidade no decreto ora apreciado que, pelo contrário, encontra-se em consonância com os últimos pronunciamentos deste Supremo Tribunal Federal acerca da matéria de fundo.



    A esse respeito, anoto que, nos últimos anos, o Estatuto do Desarmamento foi objeto de uma série de regulamentações sucessivas que tinham como propósito declarado a ampla flexibilização do plexo de normas regulamentares relativas à aquisição e acondicionamento de armas e munições, aos requisitos e procedimento de registro e concessão de porte de trânsito de arma de fogo aos CACs e aos requisitos e procedimento de registro de clubes e escolas de tiro, observando-se até mesmo uma ampliação das situações em que o cadastro e registro de armas de fogo poderia ser dispensado (Decreto n. 9.845/2019, Decreto n. 9.846/2019, Decreto n. 9.847/2019, Decreto n. 10.030/2019, Decreto n. 10.628/2021, Decreto n. 10.629/2021 e Decreto n. 10.630/2021). 



    Em suma, observou-se clara atuação inconstitucional no sentido da facilitação do acesso a armas e munições no País, beneficiando especialmente a categoria dos CACs (com interpretação cada vez mais leniente de quem nela se enquadraria), a despeito de outros bens jurídicos constitucionais relevantes, como o dever de proteção à vida.



    Este Supremo Tribunal Federal, como não poderia deixar de ser, não tem restado silente diante desse estado de coisas. Na recente apreciação em conjunto das medidas cautelares implementadas nas ADIs 6119, 6139 e 6466 (Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 16.12.2022), esta Corte salientou exatamente que a competência do Poder Executivo para regulamentar o Estatuto do Desarmamento (Lei n. 10.826/2003) encontra limites nos direitos constitucionais à vida e à segurança, bem como no dever estatal de construção de uma política pública de segurança e controle da violência armada, sendo certo que inexiste, na ordem constitucional brasileira, um direito fundamental ao acesso a armas de fogo pelos cidadãos e que a aquisição e o porte de armas de fogo no Brasil “devem estar sempre marcados pelo caráter excepcional e pela exigência de demonstração de necessidade concreta”.



    Dentre as muito bem postas considerações do Eminente Relator das referidas demandas, Ministro Edson Fachin, julgo primordial ressaltar que, conforme destacado naquela assentada, a Constituição de 1988, “em memória de um passado de indelével violência”, determinou, no inciso XLIV de seu art. 5º, “a mais absoluta condenação da privatização dos meios de violência legítima”, de modo que a promoção de uma política rigorosa de controle da circulação de armas de fogo, mediante a implementação de “mecanismos institucionais de restrição ao acesso, dentre os quais se incluem procedimentos fiscalizatórios de licenciamento, de registro, de monitoramento periódico, e de treinamentos compulsórios” é não apenas dever do estado brasileiro como constitui “condição de possibilidade da vida comum em democracia” (ADI 6119, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 16.12.2022).



    Nesse contexto, a edição do Decreto n. 11.366/2023, cujo propósito é justamente o de estabelecer uma espécie de freio de arrumação nessa tendência de vertiginosa flexibilização das normas de acesso a armas de fugo e munições no Brasil enquanto se discute nova regulamentação da matéria, longe denotar qualquer espécie de inconstitucionalidade, vai, ao invés, ao encontro do entendimento deste Supremo Tribunal Federal quanto ao tema.



    Caracterizada, portanto, a plausibilidade do direito (fumus boni iuris) do requerente quanto à constitucionalidade do Decreto n. 11.366/2023.



    Quanto ao perigo da demora, reputo que o referido requisito encontra-se igualmente satisfeito ante a constatação da controvérsia constitucional relevante e a existência de decisões judiciais conflitantes acerca do tema. Reporto-me às considerações aventadas no tópico destinado ao cabimento desta Ação, acima, que procuraram evidenciar a gravidade que uma controvérsia sobre o acesso a armamentos possui. 



III – Conclusão 



    Ante o exposto, defiro o pedido formulado e determino, desde já, ad referendum do Pleno (art. 5º, §1º, da Lei 9.882 c/c art. 21 da Lei 9.868): 



    (i) a suspensão do julgamento de todos os processos em curso cujo objeto ou a causa de pedir digam com a constitucionalidade, legalidade ou eficácia do Decreto n. 11.366, de 1º de janeiro de 2023, do Presidente da República e;



    (ii) a suspensão da eficácia de quaisquer decisões judiciais que eventualmente tenham, de forma expressa ou tácita, afastado a aplicação do Decreto n. 11.366 de 1º de janeiro de 2023, do Presidente da República.



    Inclua-se o referendo desta medida cautelar para julgamento no Plenário Virtual, em cumprimento ao disposto no art. 21, V, do RI/STF, com a redação dada pela ER 58/2022.



    Publique-se. Intimem-se.



    Brasília, 15 de fevereiro de 2023.



     



Ministro Gilmar Mendes



Relator



Documento assinado digitalmente