Tribunal: STF
Processo: MS 38773
Classe: MS
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-06-23
Data de publicação: 2023-06-23

Ementa:

Inteiro teor:
AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DA SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL DO INCRA NO AMAZONAS. PENSÃO CIVIL DE FILHA SOLTEIRA DE SERVIDOR. LEI 3.373/1958. SUSPENSÃO DO BENEFÍCIO. INCOMPETÊNCIA ABSOLUTA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECONSIDERAÇÃO. DECISÃO TORNADA SEM EFEITO. DEVOLUÇÃO DO WRIT À JUSTIÇA FEDERAL DE ORIGEM.



    Decisão: Trata-se de agravo interno interposto por Sônia Loureiro Pereira contra decisum no qual deneguei a segurança, por ausência de direito líquido e certo. A decisão foi assim ementada, in verbis:



    “MANDADO DE SEGURANÇA. CONCESSÃO DE PENSÃO CIVIL A FILHA SOLTEIRA DE SERVIDOR. LEI 3.373/1958. APURAÇÃO DE IRREGULARIDADE. DISCUSSÃO SOBRE EXISTÊNCIA DE UNIÃO ESTÁVEL OU CASAMENTO. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. SEGURANÇA DENEGADA.”



    Em síntese, a agravante pugna pela reforma da decisão e, por conseguinte, pelo restabelecimento dos efeitos da medida liminar, que determinou o pagamento da pensão por morte. Sustenta que não há necessidade de dilação probatória, além de defender a aplicação ao caso da jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal (STF), que refuta a aplicação retroativa do Acórdão 2.780/2016 do Tribunal de Contas da União (TCU).



    Na origem, o presente mandado de segurança, com pedido de medida liminar, foi impetrado pela ora agravante, em 15/5/2019, perante a 1ª Vara Federal Cível da Seção Judiciária do Amazonas, sob o número 1002957-28.2019.4.01.320, apontando-se como autoridade coatora o TCU.



    Na exordial, a impetrante alegou que o ato teria sido praticado pelo Tribunal de Contas, sustentando que o Acórdão 2.780/2016 se amoldaria ao caso, razão pela qual deveria ser aplicada a jurisprudência do STF no sentido de “a lei que rege a concessão de uma pensão por morte é aquela em vigor na data do óbito do titular” (doc. 1).



    Em despacho de 30/8/2019, o juízo federal determinou (doc. 3) “a intimação da Impetrante para que indique corretamente a Autoridade Coatora nos presentes autos, no prazo de 15 (quinze) dias, sob pena de extinção do processo sem resolução do mérito”, com base no seguinte fundamento (grifei):



    “Verifico que, na Petição Inicial figura no polo passivo da demanda o Tribunal de Conta da União. Contudo, informo que na ação de Mandado de Segurança, é imprescindível a indicação de Autoridade Coatora que praticou o ato impugnado. (...)”



    Atendendo à determinação, a impetrante indicou como autoridades coatoras o Superintendente Regional Substituto do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA) do Amazonas e o Procurador-Chefe da Procuradoria-Geral Federal (PGF/AGU) vinculada ao INCRA/AM (doc. 3).



    De todo modo, o juízo de origem declinou da competência em favor do STF, por entender que o ato coator teria origem em determinação da Corte de Contas. A decisão, de 28/1/2020, foi assim fundamentada (grifei):



    “(...) Conclusos. DECIDO.



    Inicialmente, cumpre-me analisar as preliminares arguidas.



    Quanto à arguição de ilegitimidade passiva do Procurador-Chefe da PFE/INCRA/AM, acolho-a. Com efeito, a participação da Procuradoria se limitou apenas à prestação de consultoria jurídica junto à autarquia federal que cessou o pagamento, razão pela qual determino a retificação da autuação para fins de excluí-lo do feito.



    Quanto ao Superintendente Regional Substituto do INCRA, reconheço de ofício a ilegitimidade passiva. É que, como se vê, o ato impugnado foi exarado pelo Tribunal de Contas da União (ID. 54355073), sendo os atos INCRA meramente executórios, sendo de sua atribuição apenas o cumprimento do determinado pela Corte de Contas, motivo pelo qual também excluo-o do feito com as cautelas de praxe.



    Restando somente o Tribunal de Contas no polo passivo da demanda, tenho que falece competência para esta Justiça Federal analisar o caso, devendo os presentes autos ser remetidos para o Supremo Tribunal Federal, nos termos do art. 102, da Constituição Federal (...)” (doc. 5)



    Em resumo, a arguição de ilegitimidade passiva do Procurador-Chefe da PF/INCRA/AM foi acolhida, tendo sida reconhecida, de ofício, a ilegitimidade passiva também do Superintendente Regional Substituto do INCRA.



    Da detida análise do caso concreto, verifica-se que o INCRA recebeu mensagem automática do TCU, gerada pelo sistema e-Pessoal, em 22/11/2018, informando que, em decorrência de processo automatizado e permanente de auditoria, foram identificados indícios de que a impetrante teria mantido vínculo de união estável. No expediente, foi mencionado que “essas informações, combinadas com a defesa prestada pela pensionista e outros elementos de convicção a serem analisados [...], devem subsidiar o posicionamento do órgão sobre a procedência do indício” (doc. 2).



    Ato contínuo, o Instituto instaurou o Processo Administrativo 54000.193637/2018-05, notificando a pensionista para se manifestar sobre os fatos, por meio do Ofício 52.892/2018, de 23/11/2018 (doc. 2). Em 11/12/2018, a beneficiária compareceu à Superintendência do INCRA e prestou declaração, que foi reduzida a termo (doc. 2).



    Na sequência, em atenção à instrução do TCU de que a simples declaração da beneficiária não constitui elemento para se afastar a irregularidade (doc. 3), a Superintendência Regional do INCRA determinou a cessação dos "efeitos da portaria de concessão da pensão temporária", por meio da Portaria 2.013/2018, de 19/12/2018 (doc. 3), publicada nos seguintes termos (grifei):



    “SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL NO AMAZONAS



    PORTARIA Nº 2.013, DE 19 DE DEZEMBRO DE 2018



    O SUPERINTENDENTE REGIONAL DO INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAÇÃO E REFORMA AGRÁRIA – INCRA, NO ESTADO DO AMAZONAS, no uso das atribuições que lhe são conferidas pela Portaria/INCRA/P/Nº 649 de 08 de agosto de 2000, publicado no Diário Oficial da União no dia 09 seguinte, resolve:



    Cessar os efeitos da portaria de concessão de pensão temporária à senhora SÔNIA LOUREIRO PEREIRA, CPF nº 314.818.252-91, matrícula SIAPE nº 00065340, pensionista do servidor falecido ANTÔNIO JOSÊ PEREIRA, matrícula SIAPE nº 0124931, do quadro de pessoal deste Instituto, concedida através do Processo INCRA sob o nº 305006320/1968, em acatamento à determinação do Tribunal de Contas da União, TCU, com fundamento no item 15 do Acórdão 7972/2017-2ª Câmara, à vista das informações constantes do Processo Sei INCRA/SR-15/Nº 54000.193637/2018-05.



    SANDRO MAIA FREIRE” 



    Informada da suspensão de seu benefício (Notificação 1/2019, doc. 4), a pensionista apresentou recurso administrativo (doc. 4), juntando documentos e declarações.



    Por meio de nota técnica, a Procuradoria-Geral Federal (PGF/AGU) recomendou ao INCRA nova notificação da pensionista para que juntasse documentação complementar comprovando suas alegações, a qual foi realizada por meio da Notificação 500/2019, de 26/2/2019 (doc. 2).



    Instruído o processo administrativo, o Instituto enviou mensagem ao TCU (Ofício 12.700/2019, de 26/3/2019), com juntada do recurso e da documentação dos autos, postulando que a Corte de Contas se manifestasse sobre o restabelecimento ou não da pensão (doc. 2).



    Em resposta datada de 28/5/2019 (doc. 5), no entanto, o Tribunal de Contas afirmou que “não há, no fluxo de trabalho de tratamento de indícios, possibilidade de a equipe de Auditoria ter que se manifestar a respeito do restabelecimento ou não do pagamento da pensão”, reafirmando que (grifei):



    “A sistemática de trabalho do módulo de indícios do sistema e-pessoal se baseia no poder-dever de autotutela do Gestor de pessoal. O TCU realiza o cruzamento das bases de dados e encontra possíveis indícios de irregularidade, encaminhando os resultados para o Gestor de Pessoal.



    Este, por sua vez, deve realizar os procedimentos de apuração recomendados em cada tipo de indício, sempre buscando preservar os princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa.



    A decisão pela suspensão ou não do pagamento deve ser motivada e instruída em processo administrativo que deve respeitar os princípios do devido processo legal. Normalmente, essa decisão deve ser tomada pela autoridade máxima do órgão, dada a gravidade do ato.



    O resultado da apuração e a decisão do órgão devem ser encaminhados ao TCU, por meio do sistema Indícios. A equipe de auditoria irá analisar, no âmbito do processo de fiscalização, os esclarecimentos apresentados e tomar as medidas que se fizerem necessárias. (...)” 



    Ademais, ressaltou que os indícios indicam “a possibilidade de a pensionista ter deixado de ser solteira, o que deveria ter sido apurado em processo administrativo pelo órgão de vinculação da pensionista (...)”.



    Diante dessa orientação, e acolhendo nova manifestação da PGF/AGU (doc. 5), o INCRA (i) indeferiu o recurso da beneficiária, ratificando a portaria que suspendeu a concessão da pensão temporária, e (ii) dispensou a devolução dos valores recebidos até a data da referida portaria, em decisão de 15/6/2019 (doc. 5). A pensionista foi notificada dessa decisão por meio da Notificação 3.281, de 29/7/2019.



    É o relatório. DECIDO.



    Ab initio, reconsidero a decisão monocrática constante do doc. 33, tornando-a sem efeito, por força da posterior constatação da incompetência absoluta desta Corte para apreciar o presente writ.



    O art. 102, I, d, da Constituição da República é bastante claro ao limitar a competência do Supremo Tribunal Federal ao julgamento de mandados de segurança “contra atos do Presidente da República, das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, do Tribunal de Contas da União, do Procurador-Geral da República e do próprio Supremo Tribunal Federal”.



    No caso concreto, trata-se de ato praticado pelo Superintendente Regional do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA) do Amazonas, o qual não atrai a competência do STF.



    Conforme apontado, o procedimento de fiscalização se iniciou a partir do cruzamento informatizado de bases de dados no âmbito do TCU, com notificação automática ao INCRA/AM a respeito possíveis indícios de que a pensionista, ora impetrante, teria mantido vínculo de união estável. 



    Com base nessas informações, o Instituto formalizou o Processo Administrativo 54000.193637/2018-05, assegurando a ampla defesa e o contraditório da interessada. Após a devida instrução, o órgão local confirmou a procedência do indício, determinando a cessação dos "efeitos da portaria de concessão da pensão temporária" (Portaria 2.013/2018). O recurso administrativo apresentado contra essa decisão foi indeferido.



    Ficou demonstrado, portanto, que o TCU apenas identificou possíveis indícios de união estável da beneficiária, que foram apurados pelo órgão local em processo administrativo próprio, assegurados a ampla defesa e o contraditório. Esse, aliás, foi o posicionamento do Tribunal de Contas, apresentado perante esta Suprema Corte (doc. 21), em informação assim ementada, no que interessa à solução da controvérsia (grifei):



    “EMENTA: Mandado de Segurança, com o pedido de medida liminar já deferido, impetrado por Sonia Loureiro Pereira contra ato praticado pelo Superintendente Regional do Incra no Estado do Amazonas, que suspendeu o pagamento da pensão que gozava a ora impetrante, na qualidade de filha solteira maior, em razão de indício de irregularidade detectado por fiscalização contínua de folha de pagamento, realizada de forma automatizada pela Secretaria de Fiscalização de Integridade de Atos e Pagamentos de Pessoal e de Benefícios Sociais desta Corte de Contas.



    1. Ilegitimidade passiva do TCU e consequente incompetência do STF para processar e julgar o presente mandamus. O ato coator não foi praticado pelo TCU – por meio de seus colegiados ou por seus Ministros – mas pela autoridade administrativa responsável pela concessão da pensão (INCRA/AM), tendo sido meramente apontado pela unidade técnica do TCU, em sede de fiscalização contínua de folha de pagamento, indícios de que a impetrante manteve união estável, os quais deveriam ser apurados pelo órgão de origem no exercício da autotutela administrativa, com a prévia concessão de contraditório e de ampla defesa à interessada. Incompetência do STF para processar e julgar mandados de segurança contra atos de Secretários do TCU. Mandado de segurança que tramitava regularmente perante a Justiça Federal do Amazonas. (...)”



    A União, igualmente, na petição de agravo regimental apresentada pela AGU contra a decisão liminar, suscitou “a incompetência absoluta dessa Suprema Corte para processar e julgar o feito, tendo em vista que não houve decisão ou ato específico praticado por Ministro da Corte de Contas ou seus órgãos colegiados” (doc. 26). 



    Situação distinta foi apreciada por mim nos autos do MS 36.855, de minha relatoria, no qual o Acórdão nº 10.419/2019 – proferido pela Primeira Câmara do TCU nos autos do processo TC 018.548/2011-3 – representava o ato coator, por meio do qual se negou o registro de um benefício considerado ilegal, haja vista que a beneficiária teria convivido em união estável, deixando de atender aos requisitos necessários para habilitação à pensão. 



    Naquela demanda, configurada a competência do STF, concedi a segurança para anular o acórdão do TCU, a fim de determinar o imediato restabelecimento do benefício de pensão por morte do qual a impetrante era titular. A Primeira Turma do Tribunal, por unanimidade, negou provimento ao agravo regimental interposto pela União, conforme ementa abaixo:



    “EMENTA: AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PENSÃO CONCEDIDA À FILHA SOLTEIRA COM FUNDAMENTO NA LEI 3.373/1958. ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO QUE JULGOU ILEGAL O ATO DE CONCESSÃO DE PENSÃO CIVIL. EXCLUSÃO DO BENEFÍCIO POR ENTENDER QUE A PENSIONISTA NÃO MAIS PREENCHE REQUISITO PARA A MANUTENÇÃO DA PENSÃO. UNIÃO ESTÁVEL. INOCORRÊNCIA. PRECEDENTES DO STF. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.



    1. Em observância aos princípios da legalidade, da segurança jurídica e do tempus regit actum, a filha solteira maior de vinte e um anos, dependente em relação ao instituidor da pensão, nos termos da Lei n.º 3373/1958, tem direito à manutenção da pensão concedida desde que inexistente casamento ou posse em cargo público permanente. Precedentes: MS 35.889-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe de 10/6/2019; MS 34.677-ED-ED, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe de 7/5/2019. 



    2. In casu, a fundamentação da nobre Corte de Contas foi absolutamente insuficiente para demonstrar a consolidação de união estável por parte da impetrante de modo a desconstituir benefício concedido há mais de 53 (cinquenta e três anos).



    3. Deveras, o argumento central foi o seguinte: existiriam “fortes indícios” de que a impetrante viveu, “em algum momento”, união estável pelo fato de possuir 2 (dois) filhos em comum com determinado indivíduo, a despeito de possuir outros filhos com indivíduos distintos. 



    4. Agravo interno a que se NEGA PROVIMENTO.”



    Fica claro, portanto, que a Suprema Corte não detém competência para o julgamento do presente mandamus, visto que a autoridade coatora, na realidade, não é o Tribunal de Contas da União, o qual apenas noticiou indícios de irregularidades ao INCRA/AM, este sim o órgão que instaurou o processo administrativo apuratório e, constatando ilicitude ao final, cassou o benefício da impetrante.



    Ex positis, RECONSIDERO a decisão monocrática constante do doc. 33, tornando-a sem efeito, e declaro a INCOMPETÊNCIA ABSOLUTA desta Corte para apreciar o presente writ, nos termos do art. 64, §§ 1º e 3º, do CPC, combinado com o art. 200 do RISTF, devendo os autos serem devolvidos à 1ª Vara Federal Cível da Seção Judiciária do Amazonas.



    Publique-se. 



    Brasília, 23 de junho de 2023.



Ministro LUIZ FUX



Relator



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