Tribunal: STF
Processo: Rcl 60160
Classe: Rcl
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-06-24
Data de publicação: 2023-06-24

Ementa:

Inteiro teor:
4rDecisão: 



    Cuida-se de reclamação constitucional, com pedido liminar, ajuizada pelo Estado de São Paulo contra acórdão proferido pelo Colégio Recursal de Presidente Prudente, nos autos do Processo nº 3000032-43.2022.8.26.9035, mediante o qual se teria afrontado a autoridade do Supremo Tribunal Federal e a eficácia do julgado no RE nº 855.178/SE (Tema 793 da repercussão geral).



    Narra o reclamante que, na origem, 



    “[t]rata-se de ação de obrigação de fazer (nº 1002077-78.2022.8.26.0491) em que o Autor objetiva o fornecimento, pelo Estado de São Paulo e pelo Município de Rancharia, do medicamento ABIRATERONA para tratamento de neoplasia maligna de próstata (CID C61). 



    O medicamento é de alto custo e complexidade, sendo utilizado para tratamento oncológico, cujo financiamento é de responsabilidade do Ministério da Saúde – União. 



    O Juízo Estadual de 1ª instância deferiu liminar obrigando que os entes forneçam o medicamento. 



    Ante o inconformismo do Estado, foi interposto agravo de instrumento (nº 3000032-43.2022.8.26.9035) alegando-se a não observância do Tema 793 de Repercussão Geral, com a necessidade de inclusão da União no polo passivo da demanda. 



    Ocorre que a 3ª TURMA CÍVEL DO COLÉGIO RECURSAL DE PRESIDENTE PRUDENTE negou provimento ao agravo de instrumento 



    (...)



    Houve a oposição de embargos de declaração, pleiteando expressamente a manifestação sobre a aplicação do referido tema, com a inclusão da União na lide, mas os embargos foram rejeitados.



    O Estado de São Paulo então interpôs recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, inciso III, “a”, da Constituição Federal, com a finalidade de garantir o respeito à tese fixada no Tema 793 de Repercussão Geral, apontando-se violação aos arts. 196, 198 e 200, inciso I, da Constituição da Federal. 



    Contudo, a Presidência do Colégio Recursal de Presidente Prudente negou seguimento ao Recurso Extraordinário do Estado de São Paulo com fulcro no artigo 1.040, inciso I, do CPC, por entender, de forma equivocada, que o acórdão se encontrava em consonância com o decidido pelo Supremo Tribunal Federal ao julgar o Tema 793. 



    Foi interposto recurso de agravo interno com fundamento no art. 1.030, § 2º, do CPC, reforçando a necessidade de inclusão da União na lide, uma vez que os medicamentos requeridos são para tratamento oncológico, sendo, assim, de financiamento exclusivo da União. Todavia, a 1ª Turma do Colégio Recursal de Presidente Prudente a ele negou provimento:”



    Entende que,



    “diante da competência da União para o fornecimento do medicamento pleiteado nos autos, para a correta aplicação da tese consolidada por essa Suprema Corte no julgamento do RE 855.178/SE (Tema 793), caberia ao Tribunal a quo determinar a inclusão da União no polo passivo da demanda, com a consequente remessa dos autos à Justiça Federal (art. 109, inciso I, da Constituição Federal). 



    O E. Tribunal a quo, no entanto, assim não o fez. 



    Não o fazendo, ficou evidenciada a inobservância ao precedente vinculante desta Corte (Tema 793), reiteradamente reafirmado em decisões supervenientes de seus Ministros, de modo que a presente reclamação deve ser acolhida para que a decisão impugnada seja cassada, determinando-se que o órgão julgador realize o juízo de retratação.”



    O Estado de São Paulo requer 



    “a) liminarmente, a suspensão dos efeitos da decisão reclamada, que compeliu o Estado de São Paulo ao fornecimento de medicamentos oncológicos cuja responsabilidade de financiamento é da União, pois causa evidente prejuízo irreparável ao erário; 



    b) ainda liminarmente, que se determine que o Tribunal a quo remeta os autos à Turma Julgadora para, ante o Tema nº 793 de Repercussão Geral, realizar o juízo de retratação, nos termos do art. 1030, inciso II, do CPC, determinando a inclusão da União no polo passivo da demanda, com a consequente remessa dos autos à Justiça Federal; ou subsidiariamente, que se determine a suspensão da tramitação do agravo de instrumento nº 3000032-43.2022.8.26.9035, e do processo de conhecimento de origem nº 1002077- 78.2022.8.26.0491, até a decisão final nessa reclamação;



    (...)



    e) ao final, seja provida a presente reclamação para cassar a decisão reclamada, determinando-se a inclusão da União no polo passivo da demanda, com a remessa dos autos à Justiça Federal (CPC, art. 992); ou, subsidiariamente, para que seja o recurso extraordinário interposto encaminhado à Turma Julgadora para juízo de retratação à luz do Tema de Repercussão Geral nº 793, de modo que seja incluída a União no polo passivo da demanda, com a consequente remessa dos autos à Justiça Federal (CPC, art. 992).”



    É o relatório. Decido.



    O Estado de São Paulo suscita que há equívoco na aplicação, pelo TJSP, do precedente de observância obrigatória do STF, cuja tese tem a seguinte redação:



    “Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro.” (Tema 793 RG).



    Essa tese foi fixada no julgamento dos embargos declaratórios no RE nº 855.178/SE, “nos termos do voto do Ministro Edson Fachin, Redator para o acórdão”, o qual recebeu a seguinte ementa:



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. AUSÊNCIA DE OMISSÃO, CONTRADIÇÃO OU OBSCURIDADE. DESENVOLVIMENTO DO PROCEDENTE. POSSIBILIDADE. RESPONSABILIDADE DE SOLIDÁRIA NAS DEMANDAS PRESTACIONAIS NA ÁREA DA SAÚDE. DESPROVIMENTO DOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. 1. É da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que o tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente. 2. A fim de otimizar a compensação entre os entes federados, compete à autoridade judicial, diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, direcionar, caso a caso, o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro. 3. As ações que demandem fornecimento de medicamentos sem registro na ANVISA deverão necessariamente ser propostas em face da União. Precedente específico: RE 657.718, Rel. Min. Alexandre de Moraes. 4. Embargos de declaração desprovidos.” (Plenário, DJe de 16/4/2020).



    No voto-vista condutor do acórdão no RE nº 855.178/SE-ED, o Ministro Edson Fachin fez os seguintes esclarecimentos, à guisa de conclusão:



    “[...]



    3. Quanto ao desenvolvimento da tese da solidariedade enuncia-se o seguinte:



    i) A obrigação a que se relaciona a reconhecida responsabilidade solidária é a decorrente da competência material comum prevista no artigo 23, II, CF, de prestar saúde, em sentido lato, ou seja: de promover, em seu âmbito de atuação, as ações sanitárias que lhe forem destinadas, por meio de critérios de hierarquização e descentralização (arts. 196 e ss. CF);



    ii) Afirmar que ‘o polo passivo pode ser composto por qualquer um deles (entes), isoladamente ou conjuntamente” significa que o usuário, nos termos da Constituição (arts. 196 e ss.) e da legislação pertinente (sobretudo a lei orgânica do SUS n. 8.080/90) tem direito a uma prestação solidária, nada obstante cada ente tenha o dever de responder por prestações específicas, que devem ser observadas em suas consequências de composição de polo passivo e eventual competência pelo Judiciário;



    iii) Ainda que as normas de regência (Lei 8.080/90 e alterações, Decreto 7.508/11, e as pactuações realizadas na Comissão Intergestores Tripartite) imputem expressamente a determinado ente a responsabilidade principal (de financiar a aquisição) pela prestação pleiteada, é lícito à parte incluir outro ente no polo passivo, como responsável pela obrigação, para ampliar sua garantia, como decorrência da adoção da tese da solidariedade pelo dever geral de prestar saúde;



    iv) Se o ente legalmente responsável pelo financiamento da obrigação principal não compuser o polo passivo da relação jurídico-processual, sua inclusão deverá ser levada a efeito pelo órgão julgador, ainda que isso signifique deslocamento de competência;



    v) Se a pretensão veicular pedido de tratamento, procedimento, material ou medicamento não incluído nas políticas públicas (em todas as suas hipóteses), a União necessariamente comporá o polo passivo, considerando que o Ministério da Saúde detém competência para a incorporação, exclusão ou alteração de novos medicamentos, produtos, procedimentos, bem como constituição ou a alteração de protocolo clínico ou de diretriz terapêutica (art. 19-Q, Lei 8.080/90), de modo que recai sobre ela o dever de indicar o motivo da não padronização e eventualmente iniciar o procedimento de análise de inclusão, nos termos da fundamentação;



    vi) A dispensa judicial de medicamentos, materiais, procedimentos e tratamentos pressupõe ausência ou ineficácia da prestação administrativa e a comprovada necessidade, observando, para tanto, os parâmetros definidos no artigo 28 do Decreto federal n. 7.508/11”. (grifos nossos)



    Ante a subsistência e repetitividade do debate acerca da composição do polo passivo em ações prestacionais de saúde sob a ótica do entendimento firmado no Tema nº 793 da sistemática da repercussão geral, reconheceu-se a repercussão geral do debate suscitado no RE nº 1.366.243 (DJe de 13/9/22), oportunidade na qual o Supremo Tribunal Federal irá analisar a seguinte temática:



    “Legitimidade passiva da União e competência da Justiça Federal, nas demandas que versem sobre fornecimento de medicamentos registrados na Agência Nacional de Vigilância Sanitária - ANVISA, mas não padronizados no Sistema Único de Saúde – SUS”.



    A presente reclamação tem em referência processo com ordem de fornecimento de medicamentos a paciente em tratamento de câncer. 



    O acórdão reclamado foi assim ementado:



    “Jefaz. Agravo de Instrumento. Direito à saúde. Pedido de efeito suspensivo de decisão interlocutória que concedeu fornecimento de medicação. Alegação de descumprimento do Tema 106 do E. STJ e Tema 793 do STF. Improcedência, Tema nº 793 do E.STF e Súmula nº 37 do TJSP. Ilegitimidade passiva ad causam do Estado não configurada. Impossibilidade de direcionamento do cumprimento da obrigação no caso concreto, nos ditames do Tema 793 do C. STF - Obrigação solidária dos entes públicos e litisconsórcio facultativo, cujo ressarcimento é assegurado ao ente federativo que suportou o ônus financeiro em relação ao outro competente para o fornecimento, de acordo com as regras internas de repartição da responsabilidade. Tema 106. Preenchimento dos requisitos estabelecidos pela E. Superior Instância. Prestígio do direito à saúde que se sobrepõe às teses jurídicas debatidas na medida em que a eficácia desse medicamento no tratamento de moléstias tais é conhecido (tanto que prescrito pelos médicos), fato que ganha maior relevância ainda diante da ineficácia do tratamento a base dos remédios convencionais. Relatório médico que aponta o risco de dano, pois a falta do medicamento de uso contínuo acarreta prejuízo ao seu tratamento e implica em complicações no seu quadro clinico. Ofício ao Natjus dispensável no caso concreto, diante do relatório médico. Prazo exíguo para cumprimento da decisão. Ampliação. Manutenção da multa aplicada. Decisão concessiva da tutela parcialmente mantida. Agravo de Instrumento provido em parte para tão somente ampliar o prazo de cumprimento da obrigação.” (e-doc. 2, p. 42). 



    A Portaria nº 874/2013 do Ministério da Saúde, atualmente em vigor, instituiu a Política Nacional de Prevenção e Controle do Câncer, sendo o atendimento ao usuário do SUS realizado por meio de “redes de atenção regionalizadas e descentralizadas” (art. 5º II) e orientado pelo princípio do cuidado integral, incluindo o diagnóstico, o estadiamento e o tratamento de neoplasias malignas.



    O tratamento ao portador da enfermidade é prestado no SUS por hospitais habilitados como Unidades de Assistência de Alta Complexidade em Oncologia (UNACON) e Centros de Assistência de Alta Complexidade em Oncologia (CACON), bem como pelos Hospitais Gerais com Cirurgia Oncológica (Portaria nº 874/2013, art. 26, III, b).



    No tocante a medicamentos antineoplásicos dispensados na estrutura do SUS, cabe destacar que o Ministério da Saúde e as Secretarias estaduais e municipais de saúde não os fornece diretamente; os fármacos são adquiridos pelas UNACON ou CACON, conforme esquema terapêutico adotado em cada unidade, observados, quando existentes, protocolos e diretrizes reconhecidas pelo Ministério da Saúde. 



    Em outras palavras, a unidade hospitalar habilitada como UNACON ou CACON é quem fornece diretamente a medicação ao usuário do SUS por si assistido, sendo ressarcida pelo Ministério da Saúde conforme tabela de procedimentos registrados no SUS, os quais não referem medicamentos, mas situações tumorais específicas, independentemente do esquema terapêutico adotado.



    A assistência à saúde por meio de UNACON ou CACON é previsto na norma de regência como “tratament[o] especializad[o] de alta complexidade e densidade tecnológica para as pessoas com câncer” (Portaria nº 874/2013, art. 26, III).



    É de se observar, ainda, que o financiamento de medicamentos no SUS segue a lógica da complexidade do tratamento da doença, da garantia da integralidade do tratamento da doença por meio de linhas de cuidado e da manutenção do equilíbrio financeiro entre as esferas de gestão do SUS.



    Dessa óptica, a Constituição Federal, ao estabelecer a competência comum de “cuidar da saúde” (art. 23, inciso II) definiu uma responsabilidade estruturada em níveis de atuação consentâneos com as atribuições próprias da repartição federativa, elemento essencial à construção do modelo de atenção à saúde reformador nela propugnado. 



    Tratando-se, na origem, de demanda para fornecimento de medicamento em tratamento especializado de alta complexidade, cuja diretriz terapêutica é de responsabilidade do Ministério da Saúde e sob a responsabilidade financeira da União, entendo que o debate está compreendido na temática do Tema 1234 RG, oportunidade na qual o Supremo Tribunal Federal irá analisar a seguinte temática:



    “Legitimidade passiva da União e competência da Justiça Federal, nas demandas que versem sobre fornecimento de medicamentos registrados na Agência Nacional de Vigilância Sanitária - ANVISA, mas não padronizados no Sistema Único de Saúde – SUS”. (Tema 1.234 RG).



    Nos autos do RE nº 1.366.243, o Relator, Mininstro Gilmar Mendes, em decisão publicada no dia 13/04/23, determinou que



    “as instâncias ordinárias, ao realizarem os juízos de admissibilidade de recursos especiais e extraordinários — em que haja discussão expressa sobre a inclusão ou não da União no polo passivo de demanda sobre o fornecimento de medicamentos/tratamentos registrados na Anvisa, padronizados ou não pelo Sistema Único de Saúde — deverão suspender o processamento desses recursos, sobrestando-os até que sobrevenha decisão definitiva desta Suprema Corte sobre o tema 1.234 da repercussão geral, ressalvada, evidentemente, a possibilidade de deferimento e adequação de medidas cautelares a qualquer momento.”



    Diante do julgamento do Incidente de Assunção de Competência (IAC) nº 14 pelo Superior Tribunal de Justiça - no qual se debateu a solidariedade dos entes federativos nas ações e serviços de saúde, com impacto direto no desfecho no Tema nº 1234 RG -, o Ministro Gilmar Mendes proferiu nova decisão liminar nos autos do RE nº 1.366.243 (DJe de 18/4/23), referendada pelo Plenário do STF (DJe de 25/4/23), mediante a qual manteve-se a suspensão nacional de processos na fase de recursos especial e extraordinário, com ressalva quanto aos poderes cautelares, nas ações prestacionais de saúde em que haja discussão expressa sobre a inclusão ou não da União no polo passivo de demanda sobre o fornecimento de medicamentos/tratamentos registrados na Anvisa, padronizados ou não pelo Sistema Único de Saúde.



    No provimento liminar deferido incidentalmente no RE nº 1.366.243 (vinculado ao Tema 1234 RG) foram ainda abordadas, ainda que em juízo de delibação, diretrizes tendo como referência a tese no Tema nº 793 RG, as quais restaram assim consignadas na ementa do acórdão:



    “3. Há um esforço de construção dialógica e verdadeiramente federativa do conceito constitucional de solidariedade ao qual o Poder Judiciário não pode permanecer alheio, sob pena de incutir graves desprogramações orçamentárias e de desorganizar a complexa estrutura do SUS, sobretudo quando não estabelecida dinâmica adequada de ressarcimento. O conceito de solidariedade no âmbito da saúde deve contemplar e dialogar com o arcabouço institucional que o Legislador, no exercício de sua liberdade de conformação, deu ao Sistema Único de Saúde. 4. No julgamento do Tema 793 da sistemática a repercussão geral, a compreensão majoritária da Corte formou-se no sentido de observar, na composição do polo passivo de demandas judiciais relativas a medicamentos padronizados, a repartição de atribuições no SUS. A solidariedade constitucional pode ter se revestido de inúmeros significados ao longo do desenvolvimento da jurisprudência desta Corte, mas não se equiparou, sobretudo após a reforma do SUS e o julgamento do Tema 793, à livre escolha do cidadão do ente federativo contra o qual pretende litigar. 5. Tutela provisória concedida em parte para estabelecer que, até o julgamento definitivo do Tema 1.234 da Repercussão Geral, sejam observados os seguintes parâmetros: 5.1. nas demandas judiciais envolvendo medicamentos ou tratamentos padronizados: a composição do polo passivo deve observar a repartição de responsabilidades estruturada no Sistema Único de Saúde, ainda que isso implique deslocamento de competência, cabendo ao magistrado verificar a correta formação da relação processual; 5.2. nas demandas judiciais relativas a medicamentos não incorporados: devem ser processadas e julgadas pelo Juízo, estadual ou federal, ao qual foram direcionadas pelo cidadão, sendo vedada, até o julgamento definitivo do Tema 1234 da Repercussão Geral, a declinação da competência ou determinação de inclusão da União no polo passivo; 5.3. diante da necessidade de evitar cenário de insegurança jurídica, esses parâmetros devem ser observados pelos processos sem sentença prolatada; diferentemente, os processos com sentença prolatada até a data desta decisão (17 de abril de 2023) devem permanecer no ramo da Justiça do magistrado sentenciante até o trânsito em julgado e respectiva execução (adotei essa regra de julgamento em: RE 960429 ED-segundos Tema 992, de minha relatoria, DJe de 5.2.2021); 5.4. ficam mantidas as demais determinações contidas na decisão de suspensão nacional de processos na fase de recursos especial e extraordinário.”



    No Processo nº 3000032-43.2022.8.26.9035 (em referência nesta reclamatória), além de se tratar de medicamento cuja aquisição é centralizada pelo Ministério da Saúde; observo que, se trata de medicamento não incorporado (Abiraterona) ao SUS, razão pela qual, em cumprimento à medida referenda pelo Pleno, o feito deve permanecer no Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, juízo escolhido pela parte beneficiária, até o julgamento em definitivo do Tema nº 1234 da repercussão geral, uma vez que não fora prolatada sentença nos aludidos autos.



    Registro que, com a sistemática da repercussão geral, a competência do STF para julgar a matéria constitucional é exercida pelo Plenário no representativo da controvérsia (RE nº 1.366.243 RG – Tema 1234), competindo aos demais órgãos do Poder Judiciário a concretização do precedente, mediante juízo de adequação da ratio decidendi do STF nos processos de matéria constitucional idêntica.



    Entendo que permanece competência dessa Suprema Corte a ser preservada na via reclamatória a fim de produzir segurança jurídica compatível com a função do Poder Judiciário e a cultura de precedentes vinculantes reforçada com a edição da EC nº 45/2004 e a instituição da repercussão geral.



    Ante o exposto, nos termos do art. 161, parágrafo único, do Regimento Interno desta Suprema Corte, julgo parcialmente procedente a presente reclamação para cassar a decisão que inadmite o recurso extraordinário com fundamento no Tema 793 RG, bem como para determinar o sobrestamento do processo em referência perante a autoridade reclamada até que sobrevenha decisão do STF no RE nº 1.366.243 RG (Tema nº 1234 da sistemática da repercussão geral), após o que deverá ela proceder a novo julgamento da causa, observado os precedentes obrigatórios. Preservam-se i) o poder geral de cautela do juízo estadual e ii) os efeitos de eventual provimento cautelar deferido no Processo nº 1002077- 78.2022.8.26.0491.



    Extraia-se cópia desta decisão e envie à autoridade reclamada para que junte aos autos do processo, dando ciência à parte beneficiária da decisão reclamada acerca do trâmite da presente reclamação



    Publique-se. Int..



    Brasília, 24 de junho de 2023.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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