Tribunal: STF
Processo: ARE 1439608
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-06-21
Data de publicação: 2023-06-21

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO URBANÍSTICO. PLANO DIRETOR. LEIS MUNICIPAIS 
NS. 16.050/14 E 16.402/16. DECLARAÇÃO DE POTENCIAL CONSTRUTIVO PASSÍVEL DE TRANSFERÊNCIA: SÚMULAS NS. 279 E 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 



Relatório  



    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto pelo Município de São Paulo com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal de Justiça de São Paulo: 



    “MANDADO DE SEGURANÇA — PRETENSÃO DE OBTENÇÃO DE RERRATIFICAÇÃO DE ‘DECLARAÇÃO DE POTENCIAL CONSTRUTIVO PASSÍVEL DE TRANSFERÊNCIA’, NOS TERMOS DO PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO (PDE/14) INSTITUÍDO PELA LEI MUNICIPAL nº 16.050/14, DESCONSIDERANDO AS ALTERAÇÕES TRAZIDAS PELA LEI MUNICIPAL nº 16.402/16 — O direito de protocolo é conceito de direito urbanístico que garante a ultratividade da lei, sendo, contudo, excepcional e aplicável a hipóteses diversas da tratada nos autos – Direito líquido e certo à ‘declaração de potencial construtivo passível de transferência’ baseada no Plano Diretor Estratégico (Lei Municipal nº 16.050/2014) – Ilegalidade, no aspecto, da previsão da Lei Municipal nº 16.402/2016 – Segurança concedida Sentença reformada. Apelo provido” (fl. 2, e-doc. 20).  



    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 24).  



    2. No recurso extraordinário, o Município de São Paulo alega ter o Tribunal de origem contrariado os arts. 97 e 182 da Constituição da República e a Súmula Vinculante n. 10.  



    3. O recurso extraordinário foi inadmitido pela incidência das Súmulas ns. 279 e 280 do Supremo Tribunal Federal (e-doc. 33).  



    4. No agravo interposto contra a inadmissibilidade do recurso extraordinário, o Município de São Paulo reforça que “o ato impugnado nada tem de ilegal, posto que, tratando-se de forma de manifestação do direito de propriedade, deve ser observada a regra vigente na data da expedição da declaração” (fl. 3, e-doc. 38).



    Alega que “a controvérsia instaurada se refere ao indevido afastamento de norma municipal, a qual foi editada em consonância com o Plano Diretor previsto no artigo 182 da Lei Maior, violando tanto o princípio da legalidade como igualmente afrontando a cláusula de reserva de plenário, ao deixar de aplicar lei, ainda que não a declarando expressamente inconstitucional, negou-se vigência” (fl. 7, e-doc. 38).



    Sustenta que “o fundamento do provimento do recurso foi o suposto desrespeito à natureza de instrumento básico da política urbana do Plano Diretor (Plano Diretor Estratégico – PDE, Lei Municipal nº 16.050/2014), ao qual as demais leis de uso e ocupação do solo devem obediência” (fl. 9, e-doc. 38).



    Argumenta que “o v. Acórdão entendeu que o artigo 24 da LPUOS violou o artigo 181, caput, da Constituição do Estado de São Paulo, e o artigos 182, caput e § 1º, da Constituição Federal de 1988, os quais estabelecem que o Plano Diretor é o instrumento básico da política urbana” (fl. 10, e-doc. 38).



    Ressalta que “o artigo 24 da LPUOS nunca foi objeto de qualquer controle de constitucionalidade, seja concentrado, seja difuso, de maneira que não poderia ter sua aplicabilidade afastada por órgão fracionário deste E. Tribunal, por força do que dispõe o artigo 97, da Constituição Federal, cujo teor está explicitado pela Súmula Vinculante n. 10, do Supremo Tribunal Federal” (fl. 10, e-doc. 38).



    Salienta que “o v. acórdão deixou de aplicar a Lei Municipal 16.497/17, mas não analisou a questão à luz do dispositivo constitucional e da súmula vinculante acima transcritos” (fl. 10, e-doc. 38).



    Assevera que, “embora, nos argumentos, o Tribunal a quo refira suposta ilegalidade do artigo 24 da LPUOS, como demonstrado durante todo o processo, tal dispositivo está autorizado pelo artigo 1335 do Plano Diretor. (...) o afastamento de tal dispositivo legal apenas poderia ocorrer com a declaração de sua inconstitucionalidade pelo Órgão Especial, o que não ocorreu. Configurada, desse modo, ofensa direta à Lei Maior” (fl. 10, e-doc. 38).



    Pede “o provimento do presente agravo e a reforma da r. decisão, para que seja admitido e apreciado pelo Colendo Supremo Tribunal Federal o Recurso Extraordinário devidamente interposto e, ao final, lhe seja dado o devido provimento, como medida de justiça, a fim de não se permitir a subversão da ordem constitucionalmente estabelecida” (fl. 11, e-doc. 38).



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.  



    5. Razão jurídica não assiste ao agravante.



    6. Na espécie em exame, o Tribunal de origem assentou:



    “Insurge-se a impetrante contra ato da impetrada que, para emitir a ‘Declaração de Potencial Construtivo Passível de Transferência’, observou as regras da Lei Municipal nº 16.402/16 (Disciplina o parcelamento, o uso e a ocupação do solo no Município de São Paulo), muito embora o requerimento administrativo tenha sido realizado sob a vigência do Plano Diretor Estratégico (PDE/14), instituído pela Lei Municipal nº 16.050/14 (Aprova a Política de Desenvolvimento Urbano e o Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo e revoga a Lei nº 13.430/2002).



    (...) alega, primeiramente, que deve prevalecer a regra vigente ao tempo do pedido administrativo, assegurando-lhe o ‘direito de protocolo’, nos termos do artigo 162 da LM nº 16.402/2016; e, depois, porque, no aspecto, a alteração do ‘fator de incentivo’ trazida pela Lei de Uso e Ocupação do Solo (LM nº 16402/2016), deve ser considerada ilegal, por alterar, indevidamente, a disposição do Plano Diretor Estratégico (LM nº 16.050/2014).



    (...) No tocante ao primeiro argumento ‘direito de protocolo’, insta salientar que, de fato, o direito de construir não constitui direito irrestrito do proprietário do imóvel, notadamente, considerando-se a função social da propriedade e a competência dos Municípios para execução da política de desenvolvimento urbano, uso e ocupação do solo. 



    (...) Note-se, no particular, que a Lei Municipal nº 16.402/2016, aplicada à espécie, não previu norma de transição a ser implementada aos processos administrativos que já estavam em tramitação. (...) o instituto do ‘direito de protocolo’, que trata de um conceito de direito urbanístico que garante a ultratividade da lei, estabelecendo regras de transição, é, de fato, excepcional, aplicável, segundo a previsão da LM nº 16.402/16, exclusivamente, a processos de licenciamento de obras, edificações e projetos de parcelamento, de modo a se afastar sua aplicação ao caso em análise, como pretendido pela impetrante, que trata, frise-se, de emissão de ‘declaração de potencial construtivo passível de transferência’.



    (...) não há que se falar na desconsideração das alterações introduzidas pela nova legislação, Lei Municipal nº 16.402/16, porquanto esta última não previu norma de transição aos processos que se encontravam em trâmite à época da sua entrada em vigor, e, sendo norma de eficácia imediata atingiu situações ainda não consolidadas (declarações requeridas, mas ainda não expedidas) desde sua entrada em vigor, e o pretenso ‘direito de protocolo’ deve ser interpretado de modo restrito (...)



    (...) o Plano Diretor (LM 16.050/2014) não prevê a possibilidade de haver alteração dos fatores daquela equação, usada para o cálculo do potencial construtivo passível de transferência, nem mesmo, para determinadas situações excepcionais. Assim, para tanto, seria necessária a alteração do próprio Plano Diretor.



    O conflito do regramento trazido pela LM 16.402/2016 com a regra estipulada pelo artigo 125 do PDE/2014 é flagrante e, no caso, impõe-se a conclusão de que, ao tratar de matéria já regrada pelo Plano Diretor, a nova lei de parcelamento não se amolda à hipótese prevista no Tema de Repercussão Geral nº 348 (‘Os municípios com mais de vinte mil habitantes e o Distrito Federal podem legislar sobre programas e projetos específicos de ordenamento do espaço urbano por meio de leis que sejam compatíveis com as diretrizes fixadas no plano diretor’).



    (...) é forçoso concluir que a Autoridade Impetrada, ao expedir a declaração de potencial construtivo passível de transferência em favor da impetrante, aqui apelante, baseada no regramento trazido pela LM 16.402/2016, cuja ilegalidade é manifesta, como visto acima, feriu direito líquido e certo da impetrante, à expedição do referido documento, nos termos das regras do Plano Diretor Estratégico (LM 16.050/2014)” (fls. 4-7, 12, 13, e-doc. 20).



    Para rever o entendimento adotado pelo Tribunal de origem, quanto ao direito à obtenção da declaração de potencial construtivo passível de transferência, seria necessário o reexame da matéria fático-probatória e da legislação infraconstitucional local aplicável ao processo (Leis municipais ns. 16.050/2014 e 16.402/2016). A alegada contrariedade à Constituição da República, se tivesse ocorrido, seria indireta, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário. Incidem na espécie as Súmulas ns. 279 e 280 do Supremo Tribunal Federal. Nesse sentido, por exemplo:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. LOTEAMENTO. OBSERVÂNCIA DO PLANO DIRETOR. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO LOCAL E DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: SÚMULAS NS. 279 E 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” 
(RE n. 927.439-AgR, de minha relatoria, Segunda Turma,  
DJe 25.4.2016).



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Constitucional e Administrativo. Representação de inconstitucionalidade. 2. Lei Municipal paulistana 16.886/2018. Necessidade de análise de legislação infraconstitucional e reexame de provas. 3. Incidência das Súmulas 279 e 280 desta Corte 4. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE n. 1.368.159-AgR, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Segunda Turma,  
DJe 24.6.2022).



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. AUTO DE INFRAÇÃO. MULTA. ALVARÁ DE FUNCIONAMENTO. LEGISLAÇÃO URBANÍSTICA. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL. OFENSA REFLEXA. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. ENUNCIADOS 279 E 280 DA SÚMULA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PRECEDENTES. 1. É inviável, em recurso extraordinário, a análise de legislação infraconstitucional local e o reexame dos fatos e das provas dos autos (Súmulas 279/STF e 280/STF). 2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita” (ARE n. 1.372.922-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 2.6.2022).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRAS DE INFRAESTRUTURA DE MOBILIDADE URBANA. ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL. SÚMULA 280. SUPOSTA VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA RESERVA DO POSSÍVEL. IMPROCEDÊNCIA. PRECEDENTES. 1. Eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo, no que se refere à determinação de realização de obras de infraestrutura de mobilidade urbana, demandaria o exame da legislação infraconstitucional local (Lei Municipal 2.022/1959, Lei do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental de Porto Alegre e Lei Estadual 12.371/2005) o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, em face da vedação contida na Súmula 280 do STF. 2. Inexistência, no caso, de violação ao princípio da reserva do possível, visto que não cabe sua invocação quando o Estado se omite na promoção de direitos constitucionalmente garantidos. 3. Agravo regimental a que se nega provimento. Inaplicável a majoração de honorários, por se tratar de ação civil pública na origem” (ARE n. 1.269.451-AgR, Relator o Ministro Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 23.9.2021).



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO – ALEGADA VIOLAÇÃO A PRECEITOS CONSTITUCIONAIS – OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO – CONTENCIOSO DE MERA LEGALIDADE – REEXAME DE FATOS E PROVAS – IMPOSSIBILIDADE – SÚMULA 279/STF – DIREITO LOCAL – SÚMULA 280/STF – PRECEDENTES (STF) – APELO EXTREMO DEDUZIDO TAMBÉM COM FUNDAMENTO EM SUPOSTA OFENSA AO ART. 97 DA CONSTITUIÇÃO – ACÓRDÃO QUE NÃO DECLAROU A INCONSTITUCIONALIDADE DE QUALQUER ATO ESTATAL – INVIABILIDADE DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO – SUCUMBÊNCIA RECURSAL – MAJORAÇÃO DA VERBA HONORÁRIA – PRECEDENTE (PLENO) – NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA DOS LIMITES ESTABELECIDOS NO ART. 85, §§ 2º E 3º DO CPC – AGRAVO INTERNO IMPROVIDO” (ARE n. 1.207.255-AgR, Relator o Ministro Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 18.5.2020).



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. FUNDAMENTAÇÃO A RESPEITO DA REPERCUSSÃO GERAL. INSUFICIÊNCIA. EXAME DE DIREITO LOCAL. INVIABILIDADE. SÚMULA 280/STF. REAPRECIAÇÃO DE PROVAS. INADMISSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO STF. 
1. Os recursos extraordinários somente serão conhecidos e julgados, quando essenciais e relevantes as questões constitucionais a serem analisadas, sendo imprescindível ao recorrente, em sua petição de interposição de recurso, a apresentação formal e motivada da repercussão geral, que demonstre, perante o Supremo Tribunal Federal, a existência de acentuado interesse geral na solução das questões constitucionais discutidas no processo, que transcenda a defesa puramente de interesses subjetivos e particulares. 2. A obrigação do recorrente em apresentar formal e motivadamente a preliminar de repercussão geral, que demonstre sob o ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, a relevância da questão constitucional debatida que ultrapasse os interesses subjetivos da causa, conforme exigência constitucional, legal e regimental (art. 102, § 3º, da CF/88, c/c art. 1.035, § 2º, do CPC/2015), não se confunde com meras invocações desacompanhadas de sólidos fundamentos no sentido de que o tema controvertido é portador de ampla repercussão e de suma importância para o cenário econômico, político, social ou jurídico, ou que não interessa única e simplesmente às partes envolvidas na lide, muito menos ainda divagações de que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é incontroversa no tocante à causa debatida, entre outras de igual patamar argumentativo. 3. ‘Não cabe recurso extraordinário por contrariedade ao princípio constitucional da legalidade, quando a sua verificação pressuponha rever a interpretação dada a normas infraconstitucionais pela decisão recorrida’ (Súmula 636/STF). 4. A reversão do julgado depende da análise da legislação local e do conjunto probatório constante dos autos, o que é incabível em sede de recurso extraordinário, conforme consubstanciado nas Súmulas 280/STF (Por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário) e 279/STF (Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário). 
5. Inadmissível o conhecimento do apelo pela alínea c do inciso III do art. 102 da CF/88, haja vista não se verificar, no caso, a hipótese elencada nesse permissivo constitucional. 6. Agravo Interno a que se nega provimento” (RE n. 1.137.430-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 29.10.2018).



    7. Incabível cogitar-se de contrariedade ao art. 97 da Constituição da República ou à Súmula Vinculante n. 10 deste Supremo Tribunal por inobservância ao princípio da reserva de plenário, pois o Tribunal de origem apenas interpretou e aplicou a legislação ordinária pertinente à espécie. Assim, por exemplo: 



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO – ALEGADA VIOLAÇÃO A PRECEITOS CONSTITUCIONAIS – OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO – CONTENCIOSO DE MERA LEGALIDADE – REEXAME DE FATOS E PROVAS – IMPOSSIBILIDADE – SÚMULA 279/STF – DIREITO LOCAL – SÚMULA 280/STF – PRECEDENTES (STF) – APELO EXTREMO DEDUZIDO TAMBÉM COM FUNDAMENTO EM SUPOSTA OFENSA AO ART. 97 DA CONSTITUIÇÃO – ACÓRDÃO QUE NÃO DECLAROU A INCONSTITUCIONALIDADE DE QUALQUER ATO ESTATAL – INVIABILIDADE DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO – SUCUMBÊNCIA RECURSAL – MAJORAÇÃO DA VERBA HONORÁRIA – PRECEDENTE (PLENO) – NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA DOS LIMITES ESTABELECIDOS NO ART. 85, §§ 2º E 3º DO CPC – AGRAVO INTERNO IMPROVIDO” (ARE n. 1.207.255-AgR, Relator o Ministro Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 18.5.2020).



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. OFENSA AO PRINCÍPIO DA RESERVA DE PLENÁRIO. INEXISTÊNCIA. MERA INTERPRETAÇÃO DA LEI FRENTE AO CASO CONCRETO PELA INSTÂNCIA DE ORIGEM. 
1. O Tribunal de origem apenas interpretou e aplicou a legislação ordinária pertinente de acordo com o caso concreto, não havendo infração ao art. 97 da CF ou à Súmula Vinculante 10. 2. Agravo interno a que se nega provimento. Não se aplica o art. 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015, tendo em vista que o julgado recorrido foi publicado antes da vigência da nova codificação processual” (RE n. 606.949-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 1º.8.2018).   



    Nada há a prover quanto às alegações do agravante.



    8. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo (al. a do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Publique-se.  



    Brasília, 21 de junho de 2023.  



    Ministra CÁRMEN LÚCIA



    Relatora