Tribunal: STF
Processo: AR 2961
Classe: AR
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-04-27
Data de publicação: 2023-04-27

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: 



    Vistos.



    Cuida-se de ação rescisória, com pedido de tutela provisória, proposta por Jose Luis Romagnoli e outros em face do Ministério Público do Estado de São Paulo, com o objetivo de ver desconstituído o acórdão proferido pela Segunda Turma desta Corte nos autos do ARE nº 1.352.932/SP, da relatoria do Ministro Nunes Marques. É o teor do julgado rescindendo:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ALEGADA INCOMPATIBILIDADE DA LEI N. 8.429/1992 COM A CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INCIDÊNCIA DOS ENUNCIADOS N. 282 E 356 DA SÚMULA DO SUPREMO ANTE A AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. DISCUSSÃO SOBRE A CONFIGURAÇÃO, OU NÃO, DE ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. VERBETE N. 279 DA SÚMULA DO SUPREMO.



    1. É inadmissível recurso extraordinário cuja matéria constitucional articulada consiste em inovação recursal, ante a ausência do necessário prequestionamento, a atrair a incidência dos enunciados n. 282 e 356 da Súmula do Supremo.



    2. Dissentir da conclusão alcançada pelo Colegiado de origem – configuração de conduta ímproba – demandaria revolvimento dos elementos fático-probatórios. Incidência do enunciado n. 279 da Súmula do Supremo.



    3. Recurso extraordinário com agravo desprovido.” 



    Os autores fundamentam o pedido de corte rescisório na hipótese contida no art. 966, inciso V, do Código de Processo Civil atual, argumentando, inicialmente, que “o STF – ao julgar o pedido para aplicar a Lei 14.230/2021, antes do trânsito em julgada do Recurso Extraordinário, resolvera questão de mérito, para manter o acórdão proferido pelo tribunal a quo nos autos da aludida Ação de Improbidade”.



    Defendem que 



    “o Colegiado de origem ao analisar o caso em comento entendeu que não houve dano ao erário, já que os serviços contratados foram efetivamente prestados e que não houve dolo, porém, ofensa aos princípios da administração pública.



    Assim, ao contrário do Acórdão proferido pelo Ministro Nunes Marques, em anexo, aplicar a lei 14.230/2021 ao caso presente, não demandaria revolvimento dos elementos fáticos-probatórios. 



    Sabe-se que a Lei de Improbidade Administrativa (LIA) foi alterada pela Lei 14.230/2021 e deve ser considerada sob uma nova e realista perspectiva, que mitiga excessos e abusos. 



    Sabe-se, pois, que a improbidade é conduta caracterizada pela manifesta gravidade, cuja inequívoca intenção do agente público é direcionada para subverter o ordenamento jurídico em seu favor ou de outrem. Somente esses atos, deliberadamente vocacionados para causar gravame à coisa pública, são alvo da LIA. 



    A nova lei eliminou a possibilidade da prática de atos de improbidade administrativa na modalidade culposa. 



    E a obrigatoriedade da demonstração do dolo e seus elementos - consciência e vontade - no ato praticado pelo agente, revela, a um só tempo, a efetiva garantia de não se fazer espetáculos e ameaças por meio de ações judiciais e, mais do que isso, impõe ao Ministério Público maior rigor à propositura da ação de improbidade sob pena de ser rejeitada a petição inicial. 



    Com efeito, a presente rescisória, no ponto em discussão, exige apenas uma reanálise das consequências jurídicas atribuídas aos fatos considerados e não modificação ou alteração dessa situação fática, sendo, in casu, tão somente, sopesado o fato de que tanto a sentença, quanto o acórdão rescindendo, não fizeram qualquer ponderação quanto ao dano, pois inclusive foi afastada a alegação de prejuízo ao erário, da mesma forma que não se considerou a ausência de proveito patrimonial pelo agente. 



    Diante dessas premissas, forçoso concluir que, ao restringir um direito fundamental o v. acórdão rescindendo cometeu excesso quanto à dosimetria, na medida em que não foram sopesados a inexistência de dano ao erário, a ausência de enriquecimento ilícito e que o ato não guarda elevado grau reprovabilidade aponto de os autores receberem a penalidade de multa.” 



    Prosseguem alegando que “nenhuma das condutas impostas ao recorrente se ajusta às condutas sancionadas pelo dispositivo de modo que, é fato atípico, que não caracteriza improbidade administrativa”.



    Afirmam, portanto, que “é imperioso reconhecer a atipicidade superveniente determinada pela novatio legis, que retroage em benefício dos recorrentes para determinar a revisão dos julgados e a improcedência da ação”.



    Requerem “a concessão da Tutela de Urgência, concedendo-lhes a liminar para suspender os efeitos do v. Acórdão rescindendo, até final decisão desta ação”.



    No mérito, pugnam pela “procedência da ação rescisória para rescindir o v. acórdão da 4ª Câmara de Direito Público, proferido na Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa nº 1001639-30.2017.8.26.0070, acolhendo-se as razões postuladas, anulando-se e extinguindo-se o processo: (I) por reconhecida ausência de comprovação de dolo especifico (art. 1º, § 1º da LIA, na redação dada pela Lei 14.230/21); (II) pelo fato de a Lei 14.230, de 2021, ser mais benéfica e sua aplicação produzir efeito imediato e geral (art. 6º da LINDB); (III) pela inexistência de ação penal contra os requerentes (art. 21, § 4º da LIA); (IV) pelas restrições ditadas pelo art. 11, no sentido de que somente as condutas descritas nos seus incisos caracterizam ato de improbidade administrativa e não mais a generalidade do “caput” do citado artigo; (V) pela revogação do inciso I do art. 11, consignado na petição inicial; (VI) pela impossibilidade de consignar o dolo e o dano de forma presumida (art.17, § 6º, II, e art. 17-C, § 1º); (VII) pelo fato de que não havendo a presença do dolo qualificado não configura ato de improbidade administrativa(art. 17-C, § 1º);”.



    É o relato do necessário. Decido.



    De início, defiro os benefícios da assistência judiciária gratuita. 



    Observo que a presente ação foi ajuizada eletronicamente em 19/4/23, dentro, portanto, do prazo legal para propositura da rescisória, uma vez que o trânsito em julgado da ação originária deu-se em 5/4/22, conforme informação constante do sítio eletrônico desta Corte.



    Quanto ao mais, verifico que falece competência a esta Suprema Corte para a apreciação da presente ação rescisória, uma vez que, no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo nº 1.352.932/SP, não houve o enfrentamento da questão de fundo debatida no processo original.



    Com efeito, para que seja deflagrada a competência originária da Corte nas ações de cunho rescisório, faz-se necessária a existência de análise de mérito da controvérsia posta na demanda original, sem a qual não ocorre o necessário efeito substitutivo do julgado proferido pelo Tribunal a quo. Este é o entendimento cristalizado na Súmula nº 249/STF:



    “É competente o Supremo Tribunal Federal para a ação rescisória, quando, embora não tendo conhecido do recurso extraordinário, ou havendo negado provimento ao agravo, tiver apreciado a questão federal controvertida.” 



    A jurisprudência da Corte é farta nesse sentido:



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NA AÇÃO RESCISÓRIA. RECURSO INTERPOSTO CONTRA DECISÃO MONOCRÁTICA. PRINCÍPIO DA FUNGIBILIDADE. RECEPÇÃO COMO AGRAVO REGIMENTAL. DECISÃO RESCINDENDA QUE NÃO ANALISOU O MÉRITO DA QUESTÃO. PROCESSO QUE FOI EXTINTO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. INTELIGÊNCIA DA SÚMULA 249 DO STF. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Prima facie, o Supremo Tribunal Federal tem conhecido dos embargos de declaração opostos objetivando reforma da decisão do relator como agravo regimental, que é o recurso cabível, por força do princípio da fungibilidade. 2. Compete ao STF processar e julgar originariamente as ações rescisórias dos seus julgados, nos quais tenha havido efetiva análise do mérito da questão discutida. 3. In casu, a decisão rescindenda não analisou a questão de fundo discutida no processo, restringindo-se a extinguir o processo sem resolução de mérito. 4. Agravo regimental a que se nega provimento.” (AR nº 2.321-ED/BA, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe de 17/6/15). 



    “Agravo regimental em ação rescisória 1. Fundamentação do acórdão rescindendo limitada ao não-conhecimento de agravo de instrumento por ausência de traslado das certidões de intimações do acórdão recorrido. 2. Não cabimento de rescisão de julgado que se limita a apreciar questão processual atinente à admissibilidade de recurso, sem avançar no exame do mérito. 3. Agravo desprovido” (AR nº 1.921-AgR/SP, Tribunal Pleno, Relator o Min. Gilmar Mendes, DJe de 13/8/12). 



    “Agravo regimental em ação rescisória. Decisão monocrática de não conhecimento da ação. Possibilidade. Atribuição do relator prevista no Regimento Interno da Corte. Ausência de pronunciamento sobre o mérito do agravo de instrumento originário. Incompetência do Supremo Tribunal Federal. Não provimento. 1. Afastada a alegação de impossibilidade de tomada de decisão monocrática em ação rescisória pelo relator do processo. O Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, em seu art. 21, § 1º, admite que o relator da ação, per se, a ela negue seguimento ou dela não conheça, no caso de a tese defendida confrontar jurisprudência assentada desta Corte, ou em razão de sua incompetência. 2. Para o conhecimento de ação rescisória nesta Corte é imprescindível que a decisão rescindenda tenha versado sobre o mérito da divergência, nos termos do art. 485 do Código de Processo Civil, sendo incabível rescindir julgado que se limita a apreciar questão processual atinente a pressuposto de admissibilidade de recurso. 3. No caso em tela, a decisão rescindenda não enfrentou a questão de fundo, concernente à reintegração de posse, restringindo-se ao exame da tempestividade do agravo de instrumento. Ausência, portanto, de manifestação jurisdicional sobre o mérito do recurso originário, razão pela qual há de se manter incólume o pronunciamento agravado quando atesta a incompetência do Supremo Tribunal Federal para o julgamento da ação rescisória. Inteligência da Súmula STF nº 249. Precedentes. 4. Agravo interno a que se nega provimento.” (AR 2.108-AgR/BA, Tribunal Pleno, de minha relatoria, DJe de 8/9/2011).



    “AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO RESCISÓRIA. ALEGADA VIOLAÇÃO A LITERAL DISPOSITIVO DE LEI. DIREITO ADQUIRIDO À CONTAGEM PONDERADA DO TEMPO DE SERVIÇO PRESTADO EM CONDIÇÕES INSALUBRES. QUESTÃO DE MÉRITO NÃO ANALISADA PELA DECISÃO PROFERIDA NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. INCOMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL PARA CONHECER DA AÇÃO RESCISÓRIA. NÃO CUMPRIMENTO DO REQUISITO EXIGIDO NO ART. 317, § 1º, DO REGIMENTO INTERNO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. 1. Os fundamentos da decisão agravada não foram impugnados pela Agravante, que se limitou a reiterar os argumentos apresentados na inicial. Precedentes. 2. Decisão agravada mantida pelos seus próprios fundamentos. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento” (AR nº 1.894-AgR/RS, Tribunal Pleno, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJe de 30/04/10). 



    Note-se que, in casu, o acórdão rescindendo negou provimento ao recurso extraordinário com agravo interposto em razão da ausência de prequestionamento da matéria controvertida (Súmulas 282 e 356/STF) e pela necessidade de revolvimento do conjunto fático-probatório dos autos, o que não é possível em sede de apelo extremo (Súmula 279/STF). Não houve, portanto, por parte desta Corte enfrentamento da matéria de fundo, concernente à caracterização do dolo para se admitir a condenação por improbidade administrativa ou a discussão da retroatividade da Lei nº 14.230/2021. Destaco do voto condutor do julgado rescindendo os seguintes trechos:



    “Tenho como inadmissível o recurso extraordinário.



    A matéria articulada nas razões recursais quanto à incompatibilidade da Lei n. 8.429/1992 com a Carta da República não foi debatida no acórdão recorrido, tampouco suscitada mediante embargos de declaração, o que atrai os óbices dos enunciados n. 282 e 356 da Súmula do Supremo, conforme a jurisprudência. Ilustram essa orientação o ARE 1.164.481 AgR, ministra Rosa Weber; o ARE 1.282.492 AgR, ministro Luiz Fux; o ARE 1.297.394 AgR, ministro Luiz Fux, além de julgados representados pelas seguintes ementas:



    (...)



    Consigno, também, que esta Corte não admite a tese do chamado “prequestionamento implícito”. Em casos fronteiriços, cito, entre outros, ARE 1.071.192 AgR, ministro Dias Toffoli; ARE 1.102.958 AgR, ministro Gilmar Mendes; ARE 1.287.156 AgR, ministro Ricardo Lewandowski; RE 1.147.881 AgR, ministra Rosa Weber; ARE 1.322.529 AgR, ministro Ricardo Lewandowski; e ARE 1.271.070 AgR, ministro Dias Toffoli, cuja ementa transcrevo:



    (...)



    Mesmo que assim não fosse, o recurso extraordinário não prosperaria, uma vez que passa necessariamente pelo reexame fático-probatório aferir a ocorrência de ato de improbidade administrativa, de modo que incide, na espécie, o enunciado n. 279 da Súmula do Supremo.



    Nesse sentido, AI 827.362 AgR, ministro Roberto Barroso; ARE 967.731 AgR, ministro Luiz Fux; ARE 1.058.218 AgR, ministro Edson Fachin; ARE 1.126.340 AgR, ministro Gilmar Mendes; ARE 1.190.901 ED AgR, ministra Cármen Lúcia; ARE 1.196.155 AgR, ministro Gilmar Mendes; ARE 1.293.493 AgR, ministro Luiz Fux; RE 1.044.239 AgR, ministro Edson Fachin; RE 1.172.643 AgR, ministra Cármen Lúcia; e ARE 1.279.025 AgR, ministro Luiz Fux:



    (...)



    Ante o exposto, com fundamento na alínea “a”do inciso IV do art. 932 do Código de Processo Civil, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo.” 



    Ressalte-se, ademais, que o novo Código de Processo Civil contempla hipóteses em que a decisão que não enfrenta o mérito da causa pode ser atacada por rescisória, sempre que conjugada situação descrita no § 2º do art. 966 do CPC, o qual dispõe:



    “Art. 966. A decisão de mérito, transitada em julgado, pode ser rescindida quando:



    I - se verificar que foi proferida por força de prevaricação, concussão ou corrupção do juiz;



    II - for proferida por juiz impedido ou por juízo absolutamente incompetente;



    III - resultar de dolo ou coação da parte vencedora em detrimento da parte vencida ou, ainda, de simulação ou colusão entre as partes, a fim de fraudar a lei;



    IV - ofender a coisa julgada;



    V - violar manifestamente norma jurídica;



    VI - for fundada em prova cuja falsidade tenha sido apurada em processo criminal ou venha a ser demonstrada na própria ação rescisória;



    VII - obtiver o autor, posteriormente ao trânsito em julgado, prova nova cuja existência ignorava ou de que não pôde fazer uso, capaz, por si só, de lhe assegurar pronunciamento favorável;



    VIII - for fundada em erro de fato verificável do exame dos autos.



    (...)



    § 2º Nas hipóteses previstas nos incisos do caput, será rescindível a decisão transitada em julgado que, embora não seja de mérito, impeça:



    I - nova propositura da demanda; ou



    II - admissibilidade do recurso correspondente”



    Ou seja, havendo hipóteses previstas para a rescindibilidade (incisos do art. 966), admitir-se-á seja rescindida a decisão transitada em julgado que, embora não seja de mérito, impeça nova propositura da demanda ou inadmita recurso contra o julgamento de mérito. 



    Entretanto, não é este o caso dos autos, pois não há falar que o acórdão rescindendo tenha manifestamente violado norma jurídica.



    Isso porque, não se verifica no acórdão que ora se pretende rescindir pronunciamento sobre a legislação infraconstitucional tida por violada (Lei nº 14.230/2021), o que torna inviável a pretensão rescisória fundada em violação literal da lei.



    Por fim, saliente-se que a jurisprudência desta Suprema Corte está consolidada no sentido de que é juridicamente inadmissível utilizar a ação rescisória como sucedâneo de recurso. Nessa linha:



    “AÇÃO RESCISÓRIA – AUSÊNCIA DO PRESSUPOSTO DE RESCINDIBILIDADE A QUE SE REFERE O ART. 485, INCISO V, DO CPC/1973 – DECISÃO RESCINDENDA FIEL À ORIENTAÇÃO PREVALECENTE NO ÂMBITO DESTA SUPREMA CORTE A PARTIR DO JULGAMENTO DA RCL 4.374/PE – INDEVIDA UTILIZAÇÃO DO REMÉDIO RESCISÓRIO COMO SUCEDÂNEO RECURSAL – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO” (AR nº 2.436-AgR/SC, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Celso de Mello, DJe de 13/6/17). 



    “Agravo regimental na ação rescisória. Artigo 485, incisos II, IV, V e IX, do Código de Processo Civil. Ausência de afronta à competência do Superior Tribunal de Justiça e de ofensa à coisa julgada material. Inexistência de violação literal de lei. Ausência de erro de fato na decisão rescindenda. Utilização da via rescisória como sucedâneo de recurso. Impossibilidade. Agravo regimental não provido. 1. Descabe a alegação de que a decisão rescindenda, prolatada pelo STF, teria adentrado na apreciação de questão infraconstitucional transitada em julgado no apelo especial se a decisão prolatada no R[E]sp nem sequer tiver adentrado no mérito da questão posta em discussão no apelo extremo. 2. Descabida rescisória com fundamento em violação literal de lei se os dispositivos infraconstitucionais apontados como violados não tiverem integrado a fundamentação da decisão rescindenda. 3. O questionamento quanto aos pressupostos de admissibilidade do apelo extremo – no bojo do qual se prolatou a decisão rescindenda – deveria ter sido ’objetada pelos meios recursais disponíveis na ação originária, não sendo apto a justificar a utilização da via rescisória, cujas hipóteses de cabimento são restritíssimas, sob pena de conversão desse meio autônomo de impugnação em sucedâneo recursal’. Precedente: AR nº 1.958-AgR-segundo/MG, Tribunal Pleno, de minha relatoria, DJe de 30/5/14. 4. Agravo regimental não provido” (AR nº 2.353-AgR/SP, Tribunal Pleno, de minha relatoria, DJe de 11/4/16 – grifei).



    Do exposto, com fundamento no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do STF, nego seguimento à presente ação rescisória. Prejudicada a apreciação do pedido de tutela provisória. 



    Publique-se. 



    Brasília, 27 de abril de 2023.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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