Tribunal: STF
Processo: ARE 1421009
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-03-02
Data de publicação: 2023-03-02

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



  RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. DECRETO MUNICIPAL QUE AMPLIA NÚMEROS DE ASSENTOS A IDOSOS, PESSOAS COM DEFICIÊNCIA, MULHERES GRÁVIDAS E PESSOAS COM CRIANÇAS DE COLO, NO TRANSPORTE PÚBLICO. NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DOS PARÂMETROS DEFINIDOS EM LEI MUNICIPAL. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO LOCAL E DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS NS. 279 E 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



Relatório



    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro: 



    “Ação Direta de Inconstitucionalidade, que tem por objeto o Decreto Municipal nº 45682 de 25/2/2019 com alteração advinda do Decreto nº 45686 de 27/12/2019 que dispõe sobre a preferência para o uso de assentos nos veículos de transporte público coletivo no âmbito deste Município. Conquanto assuma a roupagem formal de simples ato secundário, regulamentador de outro instrumento normativo, o Decreto em questão constitui verdadeiro ato normativo primário, autônomo, revestindo-se de densidade normativa suficiente para se sujeitar ao controle abstrato de constitucionalidade, consoante assente entendimento da Corte Suprema e desse e. Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro. Representação procedente” (fl. 1, e-doc. 3). 



    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 7).



    2. No recurso extraordinário, o agravante alega ter o Tribunal de origem contrariado o inc. III do art. 1º, o caput do art. 5º, o inc. II do art. 23, o inc. XIV do art. 24, a al. a do inc. VI do art. 84 e o § 2º do art. 125 da Constituição da República. 



    Argumenta que, “caso o normativo em questão houvesse, de fato, ultrapassado os limites legais, deveria se submeter ao devido controle de legalidade, não se subordinando, portanto, ao controle concentrado de constitucionalidade. Eventual violação à Constituição Estadual ou Federal, portanto, seria meramente reflexa” e, “dessa forma, não se tratando de hipótese submissível ao controle concentrado de constitucionalidade, fato é que, ao não promover o indeferimento da petição inicial” (fls. 6-8, e-doc. 9).



    Sustenta que “o acórdão recorrido promoveu declaração de inconstitucionalidade de ato administrativo que promove a ampliação de direitos fundamentais, de modo que ofendeu diretamente o princípio da vedação do retrocesso. (...) O Decreto Municipal nº 45.682/2019, com as modificações introduzidas pelo Decreto Municipal nº 45.686/2019, ampliou a acessibilidade interna no transporte coletivo municipal antes prevista na Lei Municipal nº 6.073/2016, assegurando a todos aqueles com mobilidade reduzida a preferência de assento” (fls. 8-9, e-doc. 9).



    Pondera ser “cabível, por ato regulamentar, estabelecer regras para a ocupação das linhas de transporte, estando na órbita de competências materiais do Poder Executivo ampliar as regras de acessibilidade ao transporte, como no caso do aumento dos assentos preferenciais, não se tratando de matéria reservada à lei em sentido estrito” (fl. 12, e-doc. 9).



    Pede “seja reconhecida a violação dos Artigos 1º, III, 5º, caput, 6º, 23, II, 24, XIV, 84, VI, a e 125, § 2º da Constituição Federal, com a reforma  
v. acórdão para que seja proclamado o indeferimento da inicial ou, ao menos, seja julgada improcedente a representação de inconstitucionalidade” (fl. 13, 
e-doc. 9).



    3. O recurso extraordinário foi inadmitido pela incidência das Súmulas ns. 279 e 280 do Supremo Tribunal Federal (e-doc. 13).



    O agravante sustenta que, “no presente caso concreto[,] não se aplica o óbice da Súmula n. 279 do STF” (fl. 6, e-doc. 15). 



    Alega que “o Recurso Extraordinário insurge-se quanto à interpretação violadora de normas da Constituição da República conferida pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, não estando em discussão a interpretação de lei local, razão pela qual não se aplica a Súmula 280/STF” (fl. 9, e-doc. 15).



    4. Em 24.2.2023 determinei vista à Procuradoria-Geral da República, que opinou pelo desprovimento deste recurso (e-doc. 26).



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.



    5. Razão jurídica não assiste ao agravante.



    6. A matéria trazida nos autos é de inegável importância social e o ato questionado no Tribunal de origem, em sede de controle abstrato, contempla inegável vontade administrativa manifestada no sentido de assegurar melhoria do transporte a pessoas que dispõem de condições pessoais que as qualificam diferente de outras e, por isso, o Prefeito teria entendido necessário o cuidado que repercute na forma de prestação daquela atividade, o que somente ha de ser objeto de elogios e manifestação quanto à pertinência do que feito com o que se busca para todos os desempenhos do serviço público.



    Entretanto, o que se põe a exame e decisão deste Supremo Tribunal há de observar os limites de competência recursal, especialmente porque se cuida de agravo contra inadmissão de recurso extraordinário interposto. 



    À parte, pois, a relevância do tema cuidado no decreto municipal e o seu inegável contorno benéfico ao usuário do serviço de transporte, não há como fazer esse Supremo Tribunal incursão que conduza à substituição do Tribunal de origem contra as normas de competência e procedibilidade recursal.



    O Tribunal de origem concluiu que o Decreto municipal n. 45.682/2019, com as alterações do Decreto municipal n. 45.686/2019 ultrapassaram o espaço de competência regulamentar prevista na Lei municipal n. 6.073/2016:



    “‘O Decreto Municipal sub examine possui natureza autônoma e, como tal, representa ato normativo sujeito a controle concentrado de constitucionalidade. 



    Com efeito, a reserva de assentos a grupos determinados, classificados como prioridade, é regida por leis formais, a saber, a Lei Nacional nº 10.048/2000 e a Lei nº 6.073/2016, do Município do Rio de Janeiro. 



    O citado diploma legal municipal, inclusive, em seu artigo 1º determina que os assentos localizados no lado direito dos veículos serão reservados a idosos, pessoas com deficiência, mulheres grávidas e pessoas com crianças de colo, impondo o artigo 2º a obrigatoriedade de os demais usuários cederem, em tais hipóteses, o lugar. Comina o artigo 3º da Lei Municipal nº 6.073/2016, como sanções para o caso de descumprimento do comando, o pagamento de multa no valor de R$ 100,00 (cem reais) e a retirada compulsória do veículo. 



    Por seu turno, o Decreto Municipal nº 45.682/2019, além de regulamentar, em seu artigo 2º, o contingente classificado como ‘pessoas com deficiência’, instituiu, em seu artigo 1º, o seu direito de preferência em todo e qualquer assento, claramente indo além dos ditames legais e inovando de forma direta na ordem jurídica, ao criar deveres para os munícipes, inclusive com a previsão de sanções para a hipótese de sua inobservância.



    (...) Inovou a Municipalidade, portanto, ao ampliar os limites do dever da cessão da preferência, sem qualquer respaldo em previsão contida em lei formal anterior. Nessa linha, é certo que não cabe, por ato infralegal, a imposição de obrigações e restrições aos Munícipes, ultrapassando o escopo meramente regulamentar para incorrer em patente ofensa ao cânone da reserva legal, aos princípios democrático e republicano, bem como ao Estado de Direito. (...)



    Não obstante, o Município do Rio de Janeiro já conta com lei formal disciplinando a matéria, tendo-o feito, aliás, em moldes distintos daqueles instituídos pelo Decreto ora vergastado. Trata-se, como já mencionado, da Lei nº 6.073/2016, que destina a metade dos assentos dos veículos de transporte público coletivo – aqueles situados no lado direito - ao público preferencial, e não a totalidade.  (...)



    Diante de todas as razões acima expostas, é evidente que o Decreto n.º 45.682, de 25 de fevereiro de 2019, do Município do Rio de Janeiro, representa intolerável burla à separação e harmonia dos Poderes, aos princípios da reserva legal, democrático, republicano e ao Estado de Direito, sendo imperiosa, de tal sorte, a sua invalidação’“ (fls. 2-8, e-doc. 3).



    Rever o entendimento adotado pelo Tribunal de origem de que “o Decreto desborda em muito dos termos da Lei Municipal n.º 6.073/2016” (fl. 7, e-doc. 3) exigiria a análise do conjunto probatório constante dos autos e da legislação infraconstitucional local aplicável ao processo (Lei Nacional n. 10.048/2000, Lei municipal n. 6.073/2016 e Decretos municipais ns. 45.682/2019 e 45.686/2019). A alegada contrariedade à Constituição da República, se tivesse ocorrido, seria indireta, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário. Incidem na espécie as Súmulas ns. 279 e 280 do Supremo Tribunal Federal. Assim, por exemplo:



    “Ementa: AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. FUNDAMENTAÇÃO A RESPEITO DA REPERCUSSÃO GERAL. INSUFICIÊNCIA. SERVIÇOS FUNERÁRIOS. COMPETÊNCIA LEGISLATVIA MUNICIPAL. ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO LOCAL. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 280/STF. REAPRECIAÇÃO DE PROVAS E DE CLÁUSULAS CONTRATUAIS. INADMISSIBILIDADE. SÚMULAS 279 E 454, AMBAS DO STF” (ARE n. 1.402.075-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 5.12.2022).



    “EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO CPC/2015. ALEGAÇÃO DE OFENSA AO ART. 37, XI, XIII E XV, DA LEI MAIOR. TETO REMUNERATÓRIO. EMENDA CONSTITUCIONAL 41/2003. APLICAÇÃO IMEDIATA. CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA CRISTALIZADA NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. TETO REMUNERATÓRIO MUNICIPAL. MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO. SUBSÍDIO DO PREFEITO. APLICAÇÃO DA LEI MUNICIPAL Nº 3.881/2004 OU DO DECRETO MUNICIPAL Nº 23.919/2004. NECESSIDADE DE INTERPRETAÇÃO DE LEGISLAÇÃO LOCAL. APLICAÇÃO DA SÚMULA Nº 280/STF. EVENTUAL VIOLAÇÃO REFLEXA DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA NÃO VIABILIZA O RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AGRAVO MANEJADO SOB A VIGÊNCIA DO CPC/2015” (RE n. 1.149.026-AgR-segundo, Relatora a Ministra Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 3.2.2020). 



    “EMENTA: Segundo agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Tributário. Taxa de controle e fiscalização do transporte de passageiros. Poder de polícia. Critérios da razoabilidade e da proporcionalidade entre o valor fixado para a taxa e o exercício do poder de polícia. Análise do acervo fático probatório dos autos. Análise de lei local. Impossibilidade. Súmulas 279 e 280/STF. Precedentes. 1. A taxa municipal devida em razão da vistoria do transporte escolar é calculada com base no porte do veículo e em sua natureza. Utilizam-se como parâmetro de equivalência entre o exercício do poder de polícia e sua remuneração os valores de tarifas e bandeiradas, o que é aceito pela Corte, conforme precedentes. 2. A análise acerca da proporcionalidade entre o valor cobrado e o custo da atividade estatal de exercício do poder de polícia a que se refere o tributo, inclusive no que se refere à suficiência dos elementos para a aferição do exercício do poder polícia, depende do reexame da causa à luz legislação de regência (Leis nº 8.133/9 e 11.182/11 e o Decreto Municipal nº 15.938/08) providências vedadas em sede de recurso extraordinário. Incidência das Súmulas 280 e 279 da Corte. 3. Agravo regimental não provido. 4. Majoração da verba honorária em valor equivalente a 10% (dez por cento) do total daquela já fixada (art. 85, §§ 2º, 3º e 11, do CPC), observada a eventual concessão do benefício da gratuidade da justiça” (RE n. 1.303.440-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 7.6.2021).



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRIBUTÁRIO. MAJORAÇÃO DA TAXA DE COLETA DE RESÍDUOS – TCR. OBSERVÂNCIA OU NÃO PELO DECRETO MUNICIPAL DOS PARÂMETROS DEFINIDOS EM LEI MUNICIPAL. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DE NORMA INFRALEGAL LOCAL (LEI N. 8.147/2000 E DECRETO N. 15.433/2013). INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (RE n. 1.234.987-AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 20.3.2020).



    Nesse sentido, a manifestação do Procurador-Geral da República:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. REPRESENTAÇÃO POR INCONSTITUCIONALIDADE DE DECRETO MUNICIPAL. PREFERÊNCIA SOBRE O USO DE ASSENTOS NOS TRANSPORTES PÚBLICOS. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DE DECRETOS MUNICIPAIS (LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL). SÚMULA 280/STF. OFENSA REFLEXA. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. SÚMULA 279/STF. - Parecer pelo não provimento do recurso extraordinário com agravo” (e-doc. 26).



    Nada há a prover quanto às alegações do agravante.



    7. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo (al. a do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Anote-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil.



    Publique-se.



    Brasília, 2 de março de 2023.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora