Tribunal: STF
Processo: ACO 1334
Classe: ACO
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-12-18
Data de publicação: 2023-12-18

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. Cuida-se de ação cível originária proposta pela Companhia de Desenvolvimento Habitacional do Distrito Federal (CODHAB/DF), em face da União, pugnando o reconhecimento da extensão da imunidade tributária recíproca, constante do art. 150, VI, “a”, da Constituição, a repercutir na declaração de inexigibilidade de créditos tributários e na restituição dos tributos recolhidos desde junho de 2008 (eDoc 8, pp. 2-16).



    A autora é empresa pública, autorizada pela Lei n. 4.020/2007 e criada pelo Governo do Distrito Federal, tendo como finalidade a execução da Política de Desenvolvimento Habitacional do Distrito Federal, tendo em vista a garantia constitucional à moradia (art. 6º, CF).



    Preliminarmente, afirma a competência do Supremo para dirimir a lide, com fundamento no art. 102, I, “f”, da Constituição Federal.



    Argumenta ter direito a beneficiar-se da imunidade tributária recíproca, que contemplaria a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, estendendo-se às autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista, desde que prestadoras de serviço público e não voltadas para o exercício de atividade econômica.



    No seu entender, esse seria o caso da CODHAB/DF, de maneira que a União não poderia instituir impostos sobre o patrimônio, renda ou serviços da empresa pública distrital. Afirma recolher, desde junho de 2008, a Contribuição ao Programa de Integração Social (PIS) e a Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS) e, desde setembro de 2008, a Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL) e o Imposto de Renda da Pessoa Jurídica (IRPJ).



    A União apresentou contestação (eDoc 8, pp. 86-98), alegando, preliminarmente, a incompetência do Supremo, posto não haver risco ao pacto federativo no conflito com a empresa pública distrital.



    No mérito, argui que as normas do art. 150, VI, “a”, e §§ 2º e 3º, CF, não contemplam empresas públicas e sociedades de economia mista atuantes diretamente no âmbito econômico, nem os tributos relacionados a empreendimentos regidos por normas de direito privado.



    Afirma que, conforme o art. 4º da Lei n. 4.020/2007, autorizadora da CODHAB/DF, algumas de suas atividades seriam “planejar, produzir, comercializar unidades habitacionais e intermediar repasses financeiros (...)” e “exercer atividades de construção de obras civis afins à Política de Desenvolvimento Habitacional do DF, para si ou para terceiros” (grifei).



    A empresa, pois, apesar de pública, exerceria atividade econômica que não seria típica de autarquias ou fundações públicas. Dessa maneira, mais adequada seria a aplicação do art. 173, § 2º, CF.



    A ação, portanto, segundo argumenta, está distante do caso da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT), sobre a qual o Supremo possui ampla jurisprudência, considerando sua natureza de prestadora de serviço público.



    O ministro Celso de Mello, então Relator, indeferiu o pedido de antecipação da tutela (eDoc 1), tendo em vista o exercício de atividade econômica pela CODHAB/DF e a impossibilidade da incidência da imunidade tributária recíproca sobre tributos que não impostos. 



    Diante do indeferimento, a autora apresentou petição com esclarecimentos (eDoc 8, pp. 118-132). Explicou que, apesar de a lei distrital autorizadora mencionar o verbo “comercializar”, sua atividade limitar-se-ia à execução da Política Habitacional vinculada à Secretaria de Estado de Habitação, Regularização e Desenvolvimento Urbano do Distrito Federal (SEDHAB). 



    A CODHAB exerceria apenas atividade de interesse público, com intervenções pontuais, objetivando não a produção e comercialização de unidades habitacionais ou o lucro, mas a democratização do acesso à moradia digna.



    O pedido de reconsideração foi indeferido com base nos mesmos argumentos da monocrática que denegou a tutela antecipada (eDoc 2).



    A CODHAB/DF apresentou alegações finais (eDoc 8, pp. 148-161), a destacar sua forma de atuação:



    Cumpre ressaltar que não obstante o disposto no inciso X, do artigo 4°, da Lei Distrital n° 4.020/2007, acima mencionado, qual seja, "compete à CODHAB/DF: planejar, produzir, comercializar unidades habitacionais e intermediar repasses financeiros, para locação, aquisição, construção, ampliação e reforma de moradias especialmente destinadas à população de baixa renda, obedecidas as diretrizes estabelecidas", referido comando é no sentido de implementar a politica habitacional , ou seja, a CODHAB não comercializa nem produz unidades habitacionais e tampouco aufere lucros. Em verdade, esta Companhia Habitacional seleciona empresas do ramo da construção civil, com comprovada capacidade técnica, com vistas à apresentação de propostas para a construção de unidades habitacionais, com elaboração dos Projetos Urbanísticos e de infraestrutura. 



    Nesse diapasão, concluído o procedimento de chamamento acima mencionado a empresa vencedora, depois de selecionar o agente financeiro autorizado, receberá da CODHAB a relação dos proponentes mutuários, inscritos no cadastro desta Companhia, classificados segundo os preceitos da Lei Distrital n° 3.877/2006. Destarte, não há falar em comercialização, bem como jamais houve lucros, 'pois estamos diante do interesse social.



    Assim, nos termos do artigo 15, da Lei Distrital n° 4.020/ 2007, "considera-se habitação de interesse social ~ HIS aquela destinada ao atendimento de famílias com renda mensal de até 12 Salários Mínimos, respeitadas as demais prioridades de atendimento em conformidade com a Politica de Desenvolvimento Habitacional do DF e, quando couber, ao Plano Regional de Habitação de Interesse Social". 



    Por sua vez, a União reafirmou, em razões finais, os termos da contestação (eDoc 8, p. 167).



    O Parquet Federal manifestou-se pela competência do Supremo e pela improcedência da causa, eis que a CODHAB atuaria na seara da construção civil, atividade essencialmente econômica e não um serviço público.



    É o relatório. Decido.



    2. A Constituição da República confere ao Supremo (CF, art. 102, I, “f”) competência para dirimir controvérsias em que antagonizem União, Estados e Distrito Federal, inclusive as respectivas entidades da administração indireta, desde que esses litígios apresentem potencialidade lesiva ao pacto federativo.



    O debate acerca da extensão da imunidade tributária prevista no art. 150, VI, “a”, da Constituição Federal, às empresas públicas e sociedades de economia mista releva-se com esse significado e, portanto, cabe a esta Suprema Corte resolver a lide (ACO 2.243 AgR-segundo, Tribunal Pleno, ministro Dias Toffoli, DJe de 27 de maio de 2016; ACO 2.730 AgR, Tribunal Pleno, ministro Edson Fachin, DJe de 3 de abril de 2017).



    Além disso, não há obrigatoriedade de julgamento colegiado se a decisão monocrática segue jurisprudência consolidada, na esteira do art. 21, § 1º, do Regimento Interno (ACO 2.416 AgR, Tribunal Pleno, ministro Dias Toffoli, DJe de 18 de maio de 2016).



    Na literalidade, a limitação ao poder de tributar seria voltada apenas aos entes federativos, assim como às autarquias e fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público. A jurisprudência desta Suprema Corte, contudo, interpreta de modo teleológico a norma, abrangendo, então, os impostos cobrados de empresas públicas e sociedades de economia mista sem intuito lucrativo, isto é, que não exerçam atividade econômica, mas apenas serviço público em sentido estrito (ACO 3.410, Tribunal Pleno, ministro Roberto Barroso, DJe de 3 de maio de 2022). 



    De vários pronunciamentos, ressalto o decidido no RE 1.320.054, Tema n. 1.140/RG, sintetizado nesta tese de repercussão geral: 



As empresas públicas e as sociedades de economia mista delegatárias de serviços públicos essenciais, que não distribuam lucros a acionistas privados nem ofereçam risco ao equilíbrio concorrencial, são beneficiárias da imunidade tributária recíproca prevista no artigo 150, VI, a, da Constituição Federal, independentemente de cobrança de tarifa como contraprestação do serviço. 



    É preciso salientar, entretanto, que o art. 150, VI, “a”, CF, limita o âmbito da imunidade aos impostos, não sendo possível estender sua interpretação às contribuições sociais, que contam previsão específica no art. 195, § 7º, CF. Nesse sentido:



    AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA ESTADUAL PRESTADORA DE SERVIÇO PÚBLICO DE ÁGUA E ESGOTO. IMUNIDADE TRIBUTÁRIA RECÍPROCA (AL. A DO INC. VI DO ART. 150 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA) REFERENTE APENAS A IMPOSTO. REQUISITOS. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. (ACO 3297-AgR, Tribunal Pleno, ministra Cármen Lúcia, DJe de 27 de outubro de 2021, grifei)



    Dessa forma, inviável a procedência do pedido no que tange às cobranças de PIS (eDoc 8, pp. 58-62), COFINS (eDoc 8, pp. 53-57) e CSLL (eDoc 8, pp. 66-68).



    Especificamente no que diz respeito ao IRPJ (eDoc 8, pp. 63-65), tenho como necessária a análise das provas e informações juntadas, a fim de verificar a possibilidade (ou não) de extensão à COHAB/DF da imunidade tributária.



    É que os requisitos fixados pela jurisprudência demandam da empresa pública ou sociedade de economia mista: a) prestação de serviço público essencial; b) não distribuição de lucros a acionistas privados e c) ausência de risco ao equilíbrio concorrencial.



    Pois bem. A atividade da CODHAB/DF é atrelada à atividade do Governo do Distrito Federal, uma vez criada como órgão executor do SIHAB/DF e da Política Habitacional do Distrito Federal.



    A Constituição e a Lei Orgânica do Distrito Federal consagram a moradia digna como garantia (art. 6º e art. 3º, respectivamente), sendo que a Lei Orgânica estabelece, ainda, a questão habitacional como objetivo prioritário do Distrito Federal. Não há dúvida, portanto, de que se trata de serviço público essencial aquele exercitado pela companhia.



    Entendo cumprido, de outro lado, o requisito alusivo à não distribuição de lucros a acionistas privados. Isso porque o Estatuto Social da CODHAB/DF, tanto na forma vigente à época do ajuizamento da ação (eDoc 8, pp. 35-48) quanto na sua versão mais atual, prevê que o capital social da empresa “é de R$ 75.000.000,00 (setenta e cinco milhões de reais), dividido em 75.000.000,00 (setenta e cinco milhões) de ações ordinárias nominativas de R$ 1,00 (um real) cada uma, a ser integralizado pelo Distrito Federal” (art. 5º, destaquei). 



    Ademais, o capital social só é passível de alteração nas seguintes hipóteses:



    Art. 5º (...)



    § 1º - O Capital Social da CODHAB/DF poderá ser alterado mediante:



    (...)



    II - participação de outras pessoas jurídicas do Poder Público em geral, da Administração Direta e Indireta, cabendo 51% (cinquenta e um por cento), no mínimo, ao Governo do Distrito Federal;



    (...)       grifei



    Ademais, o § 4º desse mesmo dispositivo determina que as ações da empresa são necessariamente indivisíveis e não podem ser cedidas ou transferidas a terceiros sem o consentimento do Governo do Distrito Federal.



    Por sua vez, o art. 6º consagra:



    Art. 6º Além dos recursos destinados à formação e/ou aumento do Capital Social, a Companhia poderá contar com os seguintes recursos, referentes ao disposto no Art. 6° da Lei n° 4.020, de 25 de setembro de 2007, e suas alterações:



    I - dotações orçamentárias que lhe forem consignadas no orçamento do Distrito Federal;



    II - transferências de recursos da União, dos Estados, de Municípios e do Distrito Federal;



    III - rendas de bens patrimoniais ou produto de sua alienação, na forma da legislação pertinente;



    IV - resultados de aplicações financeiras, na forma da legislação pertinente;



    V - empréstimos, auxílios, subvenções, contribuições e doações;



    VI - remuneração pela administração financeira dos recursos destinados à Política de Desenvolvimento Urbano do Distrito Federal e pela operacionalização de programas afins;



    VII - financiamentos provenientes de organismos nacionais e/ou internacionais, observada a legislação pertinente;



    VIII - receitas de qualquer natureza provenientes do exercício de suas atividades;



    IX - remuneração pela prestação de serviços;



    X - outras receitas.



    Essas normas apontam para uma empresa sem ações negociadas em Bolsa de Valores e sem remuneração de acionistas privados.



     



    Sem embargo, não se pode afirmar que tal serviço é prestado em regime de exclusividade. Na realidade, há grande concorrência na esfera da construção civil, de forma que a companhia se insere num cenário no qual a extensão da imunidade recíproca a seu patrimônio, a sua renda e a seus serviços implicaria em prejuízo à livre iniciativa e à livre concorrência, matriculadas no art. 170, caput e IV, da Lei Maior.



    Resta descumprido, portanto, último requisito, o da exclusividade na prestação do serviço, o que redunda na impossibilidade de estender à empresa o benefício da imunidade recíproca. A Segunda Turma já pôde manifestar, em caso semelhante:



    Direito administrativo e tributário. Ação cível originária. Empresa pública de Estado-membro. Imunidade recíproca. 



    1. Ação cível originária ajuizada pela Empresa Mato-grossense de Tecnologia da Informação (MTI) em face da União, na qual postula o reconhecimento de imunidade tributária recíproca quanto ao imposto de renda incidente sobre os rendimentos decorrentes de serviços públicos prestados. 



    2. Em casos análogos, o Supremo Tribunal Federal tem reconhecido sua competência, por estar em jogo questão ligada à imunidade tributária recíproca (art. 150, VI, a, da Constituição), indispensável à preservação do pacto federativo. 



    3. A jurisprudência desta Corte exige três requisitos para a extensão de prerrogativas da Fazenda Pública a sociedades de economia mista e empresas públicas: (i) a prestação de um serviço público, (ii) sem intuito de lucro e (iii) em regime de exclusividade (i.e., sem concorrência). 



    4. Inexistência de elementos que demonstrem que as atividades exercidas pela MTI estão fora do ambiente concorrencial. 



    5. Agravo Interno a que se nega provimento. 



    (ACO 3.307 AgR, Tribunal Pleno, ministro Roberto Barroso, DJe de 7 de fevereiro de 2022, grifei)



    Nesse painel, também inviável o pedido quanto ao IRPJ.



    3. Ante o exposto, julgo improcedentes os pedidos, não reconhecendo à Companhia de Desenvolvimento Habitacional do Distrito Federal a imunidade tributária prevista no art. 150, VI, “a”, CF.



    4. Em elogio ao princípio da causalidade, a prever o pagamento da verba sucumbencial pela parte que houver dado causa ao processo, a CODHAB/DF deverá arcar com os honorários advocatícios, na linha do art. 85, § 10, do Código de Processo Civil, os quais arbitro em R$ 3.000,00 (três mil reais), de acordo com as disposições do art. 85, §§ 2º e 8º, do diploma processual vigente.



    5. Publique-se.



Brasília, 18 de dezembro de 2023.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



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