Tribunal: STF
Processo: RE 1453556
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-09-11
Data de publicação: 2023-09-11

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. CRIAÇÃO DE CARGOS EM COMISSÃO. OBSERVÂNCIA DE REQUISITOS CONSTITUCIONAIS: TEMA 1.010 DA REPERCUSSÃO GERAL. NATUREZA DAS ATRIBUIÇÕES DO CARGO EM COMISSÃO: VERIFICAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 



Relatório



    1. Recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Órgão Especial do Tribunal de Justiça de Santa Catarina:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DEMANDA AJUIZADA CONTRA NORMA POSTERIORMENTE REVOGADA. PERDA DO OBJETO NESSA PARTE. ADITAMENTO DA INICIAL. POSSIBILIDADE. ALTERAÇÃO NÃO SUBSTANCIAL NO TEXTO NORMATIVO. PRECEDENTES DO STF E DESTA CORTE. LC N. 402/2022, DO MUNICÍPIO DE ARARANGUÁ/SC, A QUAL DISPÔS SOBRE A ESTRUTURA ADMINISTRATIVA DA CÂMARA MUNICIPAL DE VEREADORES. ARTS. 5º, 6º, 7º, 9º E 10. CARGOS COMISSIONADOS. UM ‘DIRETOR ADMINISTRATIVO’, UM ‘DIRETOR FINANCEIRO’, UM ‘SECRETÁRIO GERAL’, UM ‘DIRETOR PARLAMENTAR’ E TRÊS ‘ASSESSOR DE BANCADA’. ATRIBUIÇÕES DESCRITAS NA NORMA DE FORMA CLARA QUE CORRESPONDEM À DIREÇÃO, CHEFIA E ASSESSORAMENTO, COM EXIGÊNCIA DE VÍNCULO DE CONFIANÇA. INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO AOS ARTS. 16 E 21, I E IV, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE SANTA CATARINA DE 1989. INCONSTITUCIONALIDADE NÃO VERIFICADA. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO” (e-doc. 129). 



    2. O recorrente alega ter o Tribunal de origem contrariado o caput e os incs. II e V do art. 37 da Constituição da República e argumenta que “a presente insurgência volta-se ao controle abstrato de constitucionalidade dos arts. 5º, 6º, 7º, 9º e 10 da Lei Complementar Municipal (LCM) n. 402/2022, de Araranguá, na parte em que instituem cargos de provimento em comissão fora das hipóteses previstas pelo art. 37, caput, I, II e V, da CR” (fl. 9, e-doc. 138). 



    Assevera que “nada obstante a compreensão firmada pela Corte local sobre a conformidade constitucional dos referidos cargos, mesmo com a edição da Lei Complementar n. 402/2022, do Município de Araranguá, fica muito claro, pela leitura das suas atribuições, que as funções que seriam desempenhadas por parte deles mantiveram a descrição vaga/imprecisa e, os demais, caráter estritamente técnico e/ou burocrático, de forma que o provimento em comissão não pode ser admitido, sob pena de manifesta violação ao que foi decidido no Tema 1010/STF” (fl. 15, e-doc. 138). 



    Sustenta que, “a despeito da nomenclatura atribuída ao Diretor Administrativo e ao Diretor Financeiro, bem como a previsão de alguns termos na descrição das suas atividades, tais como, ‘assessorar’, ‘gerir’ e ‘coordenar’, com a finalidade de justificar o seu provimento em comissão, fato é que, na hipótese, os servidores nomeados para ocuparem os referidos cargos não ficarão responsáveis por comando, tampouco por assessoria atrelada à atuação governamental da autoridade nomeante, mas apenas pelo exercício de funções burocráticas, técnicas e organizacionais no cotidiano administrativo local” (fl. 15, e-doc. 138). 



    Afirma que “as atribuições relativas aos cargos de provimento em comissão de Diretor Parlamentar e Assessor de Bancada, previstas nos arts. 9º e 10 da LCM n. 402/2022, de Araranguá, foram descritas de forma genérica ou imprecisa, não havendo como aferir se tratam de funções efetivamente de direção, chefia ou assessoramento, diferentemente do entendimento exposto pelo aresto recorrido” (fl. 19, e-doc. 138). 



    Pede“ “seja reformado o acórdão recorrido, declarando-se a inconstitucionalidade dos cargos de provimento em comissão de ‘Diretor Administrativo’, ‘Diretor Financeiro’, ‘Secretário Geral’, ‘Diretor Parlamentar’ e ’Assessor de Bancada’, previstos nos artigos 5º, 6º, 7º, 9º e 10 da Lei Complementar n. 402, de 18 de março de 2022, do Município de Araranguá” (fl. 22, e-doc. 138). 



    3. Em juízo de retratação, foi proferida decisão cuja ementa tem o seguinte teor:



    “JUÍZO DE ADEQUAÇÃO. ART. 1.030, II, DO CPC. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LC N. 402/2022, DO MUNICÍPIO DE ARARANGUÁ/SC, A QUAL DISPÔS SOBRE A ESTRUTURA ADMINISTRATIVA DA CÂMARA MUNICIPAL DE VEREADORES. ARTS. 5º, 6º, 7º, 9º E 10. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO. TEMA 1010 DO STF. REQUISITOS CONSTITUCIONAIS PARA CRIAÇÃO DE CARGOS EM COMISSÃO. TESE JURÍDICA FIXADA NO SENTIDO DE QUE ‘A) A CRIAÇÃO DE CARGOS EM COMISSÃO SOMENTE SE JUSTIFICA PARA O EXERCÍCIO DE FUNÇÕES DE DIREÇÃO, CHEFIA E ASSESSORAMENTO, NÃO SE PRESTANDO AO DESEMPENHO DE ATIVIDADES BUROCRÁTICAS, TÉCNICAS OU OPERACIONAIS; B) TAL CRIAÇÃO DEVE PRESSUPOR A NECESSÁRIA RELAÇÃO DE CONFIANÇA ENTRE A AUTORIDADE NOMEANTE E O SERVIDOR NOMEADO; C) O NÚMERO DE CARGOS COMISSIONADOS CRIADOS DEVE GUARDAR PROPORCIONALIDADE COM A NECESSIDADE QUE ELES VISAM SUPRIR E COM O NÚMERO DE SERVIDORES OCUPANTES DE CARGOS EFETIVOS NO ENTE FEDERATIVO QUE OS CRIAR; E D) AS ATRIBUIÇÕES DOS CARGOS EM COMISSÃO DEVEM ESTAR DESCRITAS, DE FORMA CLARA E OBJETIVA, NA PRÓPRIA LEI QUE OS INSTITUIR’. ACÓRDÃO DESTE ÓRGÃO ESPECIAL QUE, ANALISANDO OS CINCO CARGOS CRIADOS, OBSERVOU QUE, DENTRE AS ATRIBUIÇÕES DESCRITAS NA PRÓPRIA NORMA, HAVIA FUNÇÕES DE DIREÇÃO, CHEFIA E ASSESSORAMENTO, COM VÍNCULO DE CONFIANÇA, NÃO SE RESTRINGINDO AO DESEMPENHO DE ATIVIDADES BUROCRÁTICAS, TÉCNICAS OU OPERACIONAIS. INOCORRÊNCIA DE DIVERGÊNCIA EM RELAÇÃO AO PARADIGMA. ACÓRDÃO RATIFICADO. JUÍZO DE RETRATAÇÃO NEGATIVO” (e-doc. 173).



    Apreciada a matéria trazida na espécie, DECIDO.



    4. Razão jurídica não assiste ao recorrente.



    Na espécie, o Tribunal de origem, em juízo de retratação negativo, dirimiu a controvérsia nos seguintes termos:



    “(...) tem-se que o colegiado do Órgão Especial analisou um a um os cinco cargos questionados em cotejo com a tese jurídica do Tema 1010 do STF. E nesse exame, assentou estarem presentes os requisitos para a criação dos cargos em comissão, quais sejam, (1) exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; (2) relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; (3) proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir; e (4) descrição das atribuições dos cargos na própria lei. Confira-se: (...).



    4.1. CARGO DE DIRETOR ADMINISTRATIVO Revisitando os autos, no que tange ao único cargo de Diretor Administrativo previsto no Anexo I, assim dispõe o art. 5º da LC n. 402/2022: [...] A meu ver, a descrição das atribuições dadas ao cargo são bastantes para demonstrar que tem caráter de direção, chefia e assessoramento, notadamente de dirigir e chefiar a atividade administrativa da Câmara Municipal de Vereadores, como por exemplo, exercer o controle superior da gestão financeira e patrimonial. Além disso, exige a necessária relação de confiança e alinhamento com a autoridade nomeante, no caso o Presidente da Câmara. De rigor, nesse contexto, reconhecer a constitucionalidade do referido dispositivo legal. 4.2. CARGO DE DIRETOR FINANCEIRO. Em relação ao cargo comissionado de Diretor Financeiro, o Anexo I previu apenas 1 (um), e o art. 6º da LC n. 402/2022 estabelece as seguintes atribuições: [...] O art. 6º da LC n. 402/2022, da mesma forma, contêm atribuições de direção, chefia e assessoramento, destacando-se o assessoramento ao Presidente da Câmara no que tange ao fornecimento à dita autoridade de ciência, explicações, esclarecimentos e subsídios técnicos sobre o funcionamento do mecanismo financeiro adotado pela Câmara. Também sublinha-se a atribuição de assinar, em conjunto com o Contador, e com o ‘visto’ do Presidente, todos os Boletins, Balancetes, Balanços, Anexos, e outros documentos contábeis. Observa-se, assim, o necessário vínculo de confiança com o Presidente da Câmara. Portanto, não há mácula quanto à criação do cargo na forma como prevista na norma. 4.3. CARGO DE SECRETÁRIO GERAL. Acerca das atribuições do cargo de Secretário Geral, o art. 7º da LC n. 402/2022 fixa: Aqui, chama a atenção, dentre ao plexo de atividades previstas para o cargo (também único na estrutura administrativa conforme Anexo I), o assessoramento técnico à elaboração das leis e às Bancadas, Comissões Permanentes, Temporárias, aos Vereadores e às licitações. Da mesma forma, destaca-se a supervisão às atividades administrativas e a representação administrativa do Presidente quando designado. Logo, evidencia-se o caráter de direção, chefia e assessoramento, com vínculo de confiança. Por isso, também válida norma nesta parte. 4.4. CARGO DE DIRETOR PARLAMENTAR. Já o art. 9º da LC n. 402/2022, descreve as atribuições do cargo de Diretor Parlamentar da seguinte forma, registrando que ele é o único dentro na estrutura da Câmara Municipal de Vereadores, conforme Anexo I da norma: [...] Como visto, Diretor Parlamentar compete prestar assessoria ao Presidente e à Mesa Diretoria, bem como o comando dos Assessores de Bancada. Também é de sua atribuição a direção do departamento para atendimento da política de gestão do Presidente da Câmara, observando sua ideologia. Não se pode negar, portanto, o caráter de direção, chefia e assessoramento, com vínculo de confiança. Nesse contexto, é constitucional à previsão do cargo nessa forma. 4.5. CARGO DE ASSESSOR DE BANCADA Por fim, o cargo de Assessor de Bancada tem as as seguintes atribuições previstas no art. 10: [...] Quanto ao Assessor de Bancada, a LC n. 402/2022 criou 3 (três) cargos (Anexo I), os quais têm atribuições de natureza de direção, chefia e assessoramento, com vínculo de confiança. Basta ver, nesse sentido, o assessoramento dos líderes das bancadas e aos demais vereadores, a coordenação e supervisão na elaboração de documentos, requerimentos, pedidos de informações e projetos de leis de interesse dos vereadores e bancadas. Da mesma forma, a execução e responsabilização pelas atribuições delegadas pelo Presidente da Câmara, com observância da ideologia da autoridade nomeante. Portanto, é de reconhecer a constitucionalidade do cargo’



    Nesse contexto, tendo o acórdão examinado está adequado à tese jurídica fixada no Tema 1010 do STF, na medida que reconheceu que os cargos criados, dentre as atribuições descritas na própria norma, continham funções de direção, chefia e assessoramento, com vínculo de confiança, não se restringindo-se ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais. Logo, não há razão para sua reforma” (fls. 2-4, e-doc. 173). 



    No julgamento do Recurso Extraordinário n. 1.041.210, Tema 1.010 da repercussão geral, Relator o Ministro Dias Toffoli, este Supremo Tribunal fixou a seguinte tese: 



    “I - A criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; II - Tal criação deve pressupor a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; III - O número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar; IV - As atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir”. 



    Confira-se a ementa desse julgado:



    “Criação de cargos em comissão. Requisitos estabelecidos pela Constituição Federal. Estrita observância para que se legitime o regime excepcional de livre nomeação e exoneração. Repercussão geral reconhecida. Reafirmação da jurisprudência da Corte sobre o tema. 1. A criação de cargos em comissão é exceção à regra de ingresso no serviço público mediante concurso público de provas ou provas e títulos e somente se justifica quando presentes os pressupostos constitucionais para sua instituição. 2. Consoante a jurisprudência da Corte, a criação de cargos em comissão pressupõe: a) que os cargos se destinem ao exercício de funções de direção, chefia ou assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; b) necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; c) que o número de cargos comissionados criados guarde proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os institui; e d) que as atribuições dos cargos em comissão estejam descritas de forma clara e objetiva na própria lei que os cria. 3. Há repercussão geral da matéria constitucional aventada, ratificando-se a pacífica jurisprudência do Tribunal sobre o tema. Em consequência disso, nega-se provimento ao recurso extraordinário. 4. Fixada a seguinte tese: a) A criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; b) tal criação deve pressupor a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; c) o número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar; e d) as atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir” (DJe 22.5.2019).



    O acórdão recorrido harmoniza-se com a orientação jurisprudencial firmada por este Supremo Tribunal.



    5. Ademais, no presente caso, para rever o entendimento adotado pelo Tribunal de origem, quanto à verificação da natureza das atribuições do cargo em comissão, seria necessário o reexame da matéria fático-probatória e da legislação infraconstitucional aplicável ao processo. A alegada contrariedade à Constituição da República, se tivesse ocorrido, seria indireta, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário. Incide na espécie a Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal. Confiram-se os seguintes julgados: 



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CARGO COMISSIONADO. NOMEAÇÕES IRREGULARES. IMPOSSIBILIDADE. TEMA 1.010 DE REPERCUSSÃO GERAL. EXTENSÃO DOS EFEITOS DE DECISÃO PROFERIDA PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. INEXISTÊNCIA DE CONTRARIEDADE AO ART. 97 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (RE n. 1.296.452-AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 15.4.2021).



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. CRIAÇÃO DE FUNÇÕES DE CONFIANÇA POR LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL. DESCRIÇÃO DAS ATRIBUIÇÕES. INTERPRETAÇÃO DE NORMAS INFRACONSTITUCIONAIS LOCAIS. NECESSIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO CARREADO AOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 279 E 280 DO STF. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO” (RE n. 1.186.771-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 17.9.2019).



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. CARGOS PÚBLICOS EM COMISSÃO. NATUREZA DAS ATRIBUIÇÕES DO CARGO. VERIFICAÇÃO. ANÁLISE DE EVENTUAL VIOLAÇÃO DA CONSTITUIÇÃO DEPENDENTE DE REELABORAÇÃO DA ESTRUTURA FÁTICA E DO REEXAME DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL NÃO VIABILIZA O MANEJO DE RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ACÓRDÃO RECORRIDO PUBLICADO EM 11.10.2013. Para divergir do Tribunal de origem, na hipótese em apreço, necessário seria o revolvimento do quadro fático delineado e da legislação infraconstitucional, procedimento vedado em sede extraordinária, razão pela qual a análise de eventual afronta aos preceitos constitucionais invocados no apelo extremo esbarraria no óbice da Súmula 279 desta Corte: ‘Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário’. As razões do agravo regimental não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada, mormente no que se refere à ausência de ofensa direta e literal a preceito da Constituição da República. Agravo regimental conhecido e não provido” (ARE 670.528-AgR, Relatora a Ministra Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 17.3.2015).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. LEI MUNICIPAL. CRIAÇÃO DE CARGOS EM COMISSÃO. CARÁTER DE ASSESSORAMENTO, CHEFIA OU DIREÇÃO. EXISTÊNCIA DE RELAÇÃO DE CONFIANÇA. CONTROVÉRSIA ACERCA DA NATUREZA DAS FUNÇÕES EXERCIDAS PELOS OCUPANTES DOS CARGOS EM COMISSÃO. NECESSIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPRESCINDIBILIDADE DE REINTERPRETAÇÃO DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 279 E 280/STF. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I – Esta Corte possui entendimento firmado no sentido de que é constitucional a criação de cargos em comissão que tenham caráter de assessoramento, chefia ou direção e que demandem relação de confiança entre o servidor nomeado e o seu superior hierárquico. Precedentes. II - Para chegar-se à conclusão contrária à adotada pelo Tribunal de origem quanto à natureza das funções exercidas pelos ocupantes dos cargos em comissão, necessário seria o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos, bem como a análise de normas infraconstitucionais locais, o que inviabiliza o extraordinário, a teor das Súmulas 279 e 280/STF. Precedentes. III - Agravo regimental a que se nega provimento” (RE n. 1.130.006-AgR, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 1º.2.2019).



    Nada há a prover quanto às alegações do recorrente. 



     



    6. Pelo exposto, nego provimento ao presente recurso extraordinário (als. a e b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Ressalte-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil. 



    Publique-se.



    Brasília, 11 de setembro de 2023.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora