Tribunal: STF
Processo: ARE 1459089
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-10-07
Data de publicação: 2023-10-07

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. POLÍTICAS PÚBLICAS. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO. HARMONIA DO JULGADO RECORRIDO COM A JURISPRÚDÊNCIA DESTE SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: SÚMULA N. 279. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



Relatório



    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal de Justiça do Paraná:



    “APELAÇÕES CÍVEIS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRIGAÇÃO DE FAZER. MUNICÍPIO DE CAMPO LARGO. ADOÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. IMPLEMENTAÇÃO DO ‘PROGRAMA DE ACOLHIMENTO FAMILIAR’. SENTENÇA DE PROCEDÊNCIAS. DETERMINAÇÃO PARA QUE O MUNICÍPIO IMPLEMENTE SERVIÇOS DE ACOLHIMENTO FAMILIAR EM PRAZO DETERMINADO, SOB PENA DE MULTA DIÁRIA. POSSIBILIDADE DE INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO APENAS QUANDO CARACTERIZADA SITUAÇÃO EXCEPCIONAL. OMISSÃO CONSTITUCIONAL NÃO CARACTERIZADA. AUSÊNCIA DE INÉRCIA OU OMISSÃO ESTATAL. SENTENÇA QUE ATENTA CONTRA O PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INTERFERÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO NA DISCRICIONARIEDADE DA ADMINISTRAÇÃO. REFORMA QUE SE IMPÕE. INVERSÃO DA CONDENAÇÃO AO PAGAMENTO DAS CUSTAS PROCESSUAIS. RECURSO (1) PREJUDICADO. RECURSO (2) PROVIDO. SENTENÇA MODIFICADA EM REEXAME NECESSÁRIO” (fl. 12, e-doc. 618.



    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 22).



    2. No recurso extraordinário, o agravante alega ter o Tribunal de origem contrariado o art. 2º e o art. 227 da Constituição da República, ao argumento de ser “dever do Estado garantir, com absoluta prioridade, a garantia de acolhimento familiar à criança e ao adolescente, inclusive, assim como os Poderes devem atuar harmonicamente entre si, justamente para garantir tais direitos fundamentais” (fl. 7, e-doc. 30).



    Sustenta que “o Juízo de 1º Grau, ao obrigar o Município de Campo Largo a implantar o programa de acolhimento familiar, somente fez cumprir o disposto nas normas constitucionais (CF/88) e infraconstitucionais (ECA) que garantem o direito fundamental da criança e do adolescente ao acolhimento, situação que não caracteriza ingerência do Judiciário no mérito do ato administrativo” (fl. 9, e-doc. 30).



    Assevera que, “verificada a omissão da Administração Pública, quanto a uma obrigação imposta pela Constituição Federal, deve ser acionado o órgão jurisdicional para corrigir tal omissão e determinar que o Poder Público faça o que decorre da interpretação inafastável de suas incumbências mínimas para a sociedade. Isso não configura uma invasão à competência do Executivo, tendo em vista não haver interferência no mérito administrativo (exame de conveniência e oportunidade” (fl. 9, e-doc. 30).



    3. O recurso extraordinário foi inadmitido pela incidência da Súmula n. 279 e pela harmonia do acórdão recorrido com a jurisprudência deste Supremo Tribunal (e-doc. 34).



    4. No agravo interposto contra a inadmissibilidade do recurso extraordinário, o agravante afirma que, “ao alegar violação aos arts. 2º e 227 da CF, não se objetiva a incursão das provas, mas sim, a sua devida valoração, sendo certo que todos os elementos necessários para o julgamento do Recurso Extraordinário encontram-se devidamente descritos nos vv. Acórdãos objurgados, especificamente no voto vencido do Desembargador Luiz Mateus de Lima (apelação cível – mov. 37.1)” (fl. 5, e-doc. 40). 



    Pede “o conhecimento e provimento do presente Agravo, ensejando, destarte, a apreciação do Recurso Extraordinário de mov. 1.1 – Pet 3, até aqui não admitido pela r. decisão fustigada” (fl. 8, e-doc. 40).



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.



    5. Razão jurídica não assiste ao agravante.



    6. No voto condutor do acórdão recorrido, o Desembargador relator assentou:



    “A atuação do Judiciário em matéria de políticas públicas deve ser extremamente cautelosa. Assim, deve-se levar em consideração que, a realidade da administração pública não é ideal a ponto de atender todas as demandas da sociedade, impondo-se a seleção de prioridades, em face da escassez de recursos públicos. (…) Nesse contexto, é possível, em tese, que o Poder Judiciário imponha ao Poder Público a realização de obras públicas e a adoção de medidas necessárias, quando flagrante a omissão constitucional. Nesse sentido, é o entendimento do Supremo Tribunal Federal com relação ao tema: (…) Ocorre que, no presente caso, não há como impor à Municipalidade as obrigações pleiteadas na petição inicial, sob pena de violação ao Princípio de Separação dos Poderes. A questão discutida nos autos se refere à obrigação do Município de Campo Largo de implementar Programa de Acolhimento Familiar, com o objetivo de prestação de serviços socioassistenciais para crianças e adolescentes que se encontram sob medida de proteção. Todavia, tal medida caracteriza interferência na discricionariedade do Poder Executivo, já que a implementação de programa de assistência social depende de planejamento administrativo e orçamentário e de prazo razoável para cumprimento, situação não apresentada no contexto. Não passa despercebido que a implementação de serviços de acolhimento familiar é uma prática de extrema importância, pois, além de ser preferencial ao acolhimento institucional, visa assegurar direitos básicos das crianças e adolescente até que sejam criadas condições para que o menor retorne à sua família de origem, ou até mesmo que seja encaminhado para a adoção. Sabe-se que as crianças e adolescentes tem prioridade absoluta de atendimento, nos termos do art. 227 da Constituição Federal: (…). Contudo, não obstante a necessidade de efetivação dos direitos fundamentais das crianças e adolescentes, de forma integral e prioritária, não cabe ao Poder Judiciário ou ao Ministério Público fazer as vezes de administrador e, através de comandos judiciais, eleger prioridades sem ter o necessário conhecimento da situação do Município de modo a impor a realização ou adaptação de políticas públicas. Conforme já mencionado, para que o Poder Judiciário imponha à Administração Pública a adoção de medidas para efetivação dos direitos fundamentais é necessário a configuração de flagrante omissão constitucional, situação inocorrente neste caso. Da análise dos autos, infere-se que o Município de Campo Largo, por meio Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social, possui dois planos que visam a implementação dos serviços de acolhimento familiar: Plano Decenal dos Direitos da Criança e do Adolescente e o Plano Municipal de Assistência Social 2018/2021. Constata-se, ainda, a indicação de Projeto de Lei nº 148/2018, que dispõe sobre a criação do programa ‘Família Acolhedora’, visando o acolhimento provisório de crianças e adolescentes em situação de risco. Ou seja, não há inércia, nem omissão completa da Municipalidade em relação à implementação dos serviços de acolhimento familiar de crianças e adolescentes. A meu ver, entendo que permitir esta indevida interferência possibilitaria ao Julgador impor suas convicções políticas, em flagrante interferência de um poder sobre o outro. Vale dizer que, o Julgador desconsideraria o fato de que cabe a Administração Pública, em sua atuação discricionária, eleger as prioridades de seus administrados, de forma a adotar a implementação de políticas públicas de acordo com os critérios de conveniência e oportunidade. Não é demais destacar que o Princípio da Independência dos Poderes e as regras específicas de caráter orçamentário e financeiro para a atuação do ente público impõem limites à atuação do Poder Judiciário, que deve apenas intervir na hipótese em que os Poderes do Estado agem de forma não razoável ou abusiva. Assim, é vedado, como regra, a invasão do Poder Judiciário no cerne da discricionariedade política reservada ao Governo competente para exercer esta ou aquela atividade, sob pena de ofensa ao Princípio Constitucional da Separação dos Poderes. Logo, não cabe ao Judiciário substituir ou determinar a realização de atividades específicas da Administração Pública, sob pena de invadir a esfera de competência exclusiva da referida, uma vez que as circunstâncias fáticas que envolvem a situação, necessárias à tomada de decisão, são acessíveis apenas ao administrador. Desta forma, a ingerência do Poder Judiciário para obrigar o Município de Campo Largo a implementar Programa de ‘Acolhimento Familiar’ invadiria a esfera de competência exclusiva da Municipalidade, além de violar a discricionariedade administrativa, notadamente quando as circunstâncias fáticas indicam que inexiste omissão legislativa do Município, inclusive, já existe minuta de projeto de lei em estudos da comissão, estando a implementação do programa de acolhimento familiar em tratativas avançadas” (fls. 17-21, e-doc. 18).



    Harmoniza-se a decisão com a jurisprudência deste Supremo Tribunal, assentada em ser possível intervenção judicial na adoção de providências necessárias de serem determinadas aos entes administrativos estatais apenas de forma excepcional. Assim, por exemplo:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POLÍTICAS PÚBLICAS. DIREITO FUNDAMENTAL À EDUCAÇÃO E À ALIMENTAÇÃO DE CRIANÇAS DAS ESCOLAS DE COMUNIDADES INDÍGENAS. CONTRATAÇÃO DE NUTRICIONISTAS. OMISSÃO ESTATAL. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. POSSIBILIDADE: ACÓRDÃO RECORRIDO DIVERGENTE DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO” (ARE n. 1.417.026-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 5.7.2023).



    “AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICA PÚBLICA. INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. EXCEPCIONALIDADE NÃO COMPROVADA. JUÍZO DE CONVENIÊNCIA E OPORTUNIDADE DO PODER EXECUTIVO. REEXAME DE FATOS E PROVAS. ENUNCIADO N. 279 DA SÚMULA DO SUPREMO. 1. O Supremo consolidou entendimento no sentido da possibilidade de o Judiciário, ante inadimplência e em situações excepcionais, determinar ao poder público o implemento de políticas públicas constitucionalmente previstas. Hipótese em que, uma vez não comprovada a excepcionalidade da situação, não se justifica a intervenção do Poder Judiciário. 2. Dissentir da conclusão alcançada pelo Colegiado de origem – quanto à pertinência da aplicação dos recursos em obra ou atividade – demandaria revolvimento de elementos fático-probatórios. Incidência do enunciado n. 279 da Súmula do Supremo. 3. Agravo interno desprovido” (RE n. 1.427.101-AgR, Relator o Ministro Nunes Marques, Segunda Turma, DJe 2.10.2023).



    7. É de se anotar que o Desembargador relator assentou que “não há inércia, nem omissão completa da Municipalidade em relação à implementação dos serviços de acolhimento familiar de crianças e adolescentes” (fl. 20, e-doc. 18).



    Rever a conclusão adotada no acórdão recorrido, quanto à existência ou não de excepcionalidade a autorizar a intervenção do Poder Judiciário no presente caso, demandaria o reexame do conjunto probatório dos autos, procedimento incabível de ser adotado validamente em recurso extraordinário, como se tem na Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal. Assim, por exemplo:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. REALIZAÇÃO DE REPAROS, SINALIZAÇÃO E FISCALIZAÇÃO EM RODOVIA. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. OFENSA NÃO CONFIGURADA. NECESSIDADE DE REEXAME DE PROVAS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279/STF. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO, COM APLICAÇÃO DE MULTA. I – O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente previstos, sem que isso configure violação do princípio da separação de poderes. II – Conforme a Súmula 279/STF, é vedado, em recurso extraordinário, o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos. III – Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação de multa” (RE n. 1.302.362-AgR, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 14.6.2021).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: TEMA RG Nº 220. REFORMA EM PRÉDIO DA POLÍCIA MILITAR. REEXAME DE FATOS E PROVAS E ANÁLISE DE NORMA INFRACONSTITUCIONAL: INVIABILIDADE NO CAMPO EXTRAORDINÁRIO. ÓBICE DOS ENUNCIADOS Nº 279 E Nº 280 DA SÚMULA DO STF. 1. Conforme asseverado no julgamento do Recurso Extraordinário nº 592,581-RG/RS, paradigma do Tema nº 220 do ementário da Repercussão Geral, é lícito ao Poder Judiciário, em situações excepcionais, impor à Administração Pública obrigação de fazer, consistente na promoção de medidas ou na execução de obras emergenciais. 2. No caso, o Tribunal de origem, com base nos pressupostos fático-probatórios constantes dos autos e na Constituição estadual, asseverou o enquadramento da hipótese dos autos no referido Tema RG nº 220. 3. É inviável, em recurso extraordinário, o reexame da matéria fático-probatória e da legislação infraconstitucional que fundamentam o acórdão recorrido. Incidência dos óbices previstos nos enunciados nº 279 e nº 280 da Súmula do STF. 4. Agravo regimental ao qual se nega provimento” (ARE n. 1.385.698-AgR, Relator o Ministro André Mendonça, Segunda Turma, DJe 30.6.2023).



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. SEPARAÇÃO DE PODERES. DECISÃO JUDICIAL QUE DETERMINA A REALIZAÇÃO DE OBRA PÚBLICA. POSSIBILIDADE EXCEPCIONAL. 1. Agravo interno em face de decisão que reformou acórdão de Tribunal de Justiça que condenara solidariamente Estado, Município e empresa de saneamento por dano ambiental, determinando ainda a finalização de obra de saneamento, com instalação em comunidade de infraestrutura e instalações operacionais de coleta, tratamento e descarte dos esgotos sanitários. 2. Esta Corte admite, em casos excepcionais, seja ordenada a implementação de políticas públicas pelo Poder Judiciário, ante a inércia ou morosidade da Administração, como medida assecuratória de direitos fundamentais. Precedentes. 3. Avaliar a presença ou não de situação emergencial que demande a atuação do Poder Judiciário é matéria afeta às instâncias ordinárias, quando demanda a reanálise de provas e normas infraconstitucionais, como é a hipótese. 4. No julgamento da ADI 1.842, Redator para acórdão Ministro Gilmar Mendes, esta Corte reafirmou a competência material comum da União, Estados e Municípios no incremento do saneamento básico, destacando o caráter comumente intermunicipal de medidas necessárias à implementação desse serviço. 5. Agravo interno provido” (RE n. 1.407.817-AgR, Redator para o acórdão o Ministro Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 10.3.2023).



    Nada há a prover quanto às alegações do agravante.



    8. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo (als. a e b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Ressalte-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil. 



    Publique-se.



    Brasília, 7 de outubro de 2023.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora