Tribunal: STF
Processo: ACO 3651
Classe: ACO
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-09-13
Data de publicação: 2023-09-13

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:  Trata-se de ação cível originária, com pedido de tutela de urgência, ajuizada pelo Estado de Goiás, em face da União, objetivando, liminarmente, que: 

“1) seja determinado à União que se abstenha de aplicar penalidades legais e contratuais, notadamente as previstas no art. 4º, §1º, da LC n.º 156/16, e/ou exigir a restituição prevista no art. 4º, §2º, da LC n.º 156/16, em razão do descumprimento, pelo Estado de Goiás, da limitação de despesas previstas nos art. 4º, caput, e 4º-A, desta Lei Complementar;
2) subsidiariamente, seja determinado à União que, no cálculo da limitação de despesas prevista no art. 4º, caput, e 4º-A, da LC n.º 156/16: 
2.1) desconsidere, nos exercícios financeiros de 2021 a 2023, as despesas executadas com recursos afetados ao Fundo de Proteção Social do Estado de Goiás-PROTEGE; 
2.2) deduza, nos exercícios financeiros de 2022 e 2023, as despesas empenhadas acima dos mínimos constitucionais de saúde e educação, mantida, ainda, a dedução já existente, com base na Receita Líquida de Impostos e transferências, tendo em vista que essas despesas não puderam ser reduzidas após a queda de arrecadação de ICMS, permanecendo acima dos mínimos constitucionais”. (eDOC 1, p. 35)
Aponta, em sua peça atrial, os seguintes elementos de causa de pedir:

“Esta ação cível originária tem por objetivo determinar à União que se abstenha de impor ao Estado de Goiás penalidades legais e contratuais em razão do descumprimento parcial, no exercício financeiro 2023, do teto de gastos previsto nos arts. 4º e 4º-A da Lei Complementar federal (LC) nº 156/16. A imposição de tais penalidades configuraria comportamento violador do pacto federativo por parte do Ente central, na medida em que alterações legislativas federais é que tornaram inexequível, conforme será demonstrado, o cumprimento do teto.
[...]
Ao longo dos últimos dezenove meses de vigência do RRF, Goiás cumpriu rigorosamente as metas e medidas de ajuste com as quais se comprometeu no seu Plano de Recuperação Fiscal, fato que é comprovado pelo Relatório de Avaliação do 2º Semestre de 2022, emitido pelo Conselho de Supervisão do RRF/GO, que considerou o Estado adimplente em razão do cumprimento das medidas de ajuste fiscal previstas na LC nº 159/17 (doc. em anexo, pp. 2-3). 
Dentre as medidas de contenção de gastos adotadas no âmbito do RRF, está o congelamento das despesas primárias, que não poderão exceder, em cada exercício, o montante das despesas primárias empenhadas no exercício 2021, acrescido da variação do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo – IPCA, nos termos do que dispõe o art. 2º, §1º, V, da LC nº 159/17. 
Igualmente, este Ente federado conseguiu cumprir, durante os exercícios 2021 e 2022, a limitação de crescimento de despesas primárias correntes imposta pelo art. 4º da LC nº 156/16 como contrapartida à repactuação da dívida interfederativa. A gestão dos dois tetos de gastos a que Goiás está submetido (arts. 4º e 4º-A da LC nº 156/16 e art. 2º, § 1º, V da LC nº 159/17) será objeto de detalhada análise adiante, mas, desde já, este Ente reafirma sua capacidade de estrito cumprimento dos limites impostos pelo RRF (LC nº 159/17). 
Contudo, apesar do inegável compromisso do Estado de Goiás com o equilíbrio fiscal, medidas legislativas recentemente adotadas no âmbito federal inviabilizaram a persecução da trajetória fiscal inicialmente prevista, notadamente do teto de despesas primárias correntes estabelecido pelos arts. 4º e 4º-A da LC nº 156/16. Dentre as medidas unilateralmente adotadas pela União em evidente violação da lealdade federativa, destaca-se a edição das leis complementares nº 192/2022 e nº 194/2022, que ocasionarão uma perda de receitas da ordem de R$ 4,7 bilhões para Goiás apenas em 2023, e cujos efeitos se prolongam no tempo, afetando estruturalmente as finanças do Estado
[...]
Contudo, o mesmo ajuste pode não ser possível no caso de queda de receita, como de fato ocorreu no exercício de 2022, devido a fatores que impactaram os tetos e estavam fora do alcance do Estado. Além do drástico impacto sobre a principal fonte de receitas dos Estados, a edição das LCs n.º 192/2022 e n.º 194/2022 reverteram a trajetória crescente da inflação, tanto que o IPCA apurado nesse exercício foi da ordem de 5,79%, conforme dados do IBGE, contra expectativas que alcançavam quase 9% ao final de maio de 2022. 
A redução inesperada da inflação representou uma redução expressiva nos limites de gastos projetados para 2022 e 2023. Por outro lado, a perda de receitas representou uma diminuição expressiva no valor mínimo a ser aplicado nas vinculações constitucionais. Não custa relembrar que este cenário fiscal desafiador decorreu, exclusivamente, de alterações legislativas que foram unilateralmente adotadas pela União, sem qualquer diálogo com as demais unidades federativas, o que configura inegável violação da lealdade federativa. 
Tudo isso aconteceu quando os Estados já haviam finalizado a elaboração da LDO-2023, principal peça de planejamento orçamentário, essencial para a efetivação da responsabilidade na gestão fiscal (arts. 1º, §§ 1º e 4º, da LRF). Ademais, como tais despesas já haviam sido contratadas, não puderam ser reduzidas na mesma magnitude, levando ao empenho de despesas com saúde e educação em patamares consideravelmente superiores ao mínimo constitucional. 
Ao final de 2022, as vinculações constitucionais ficaram acima do mínimo em cerca de R$ 747 milhões. Foram aproximadamente R$ 301 milhões acima do mínimo na Educação e R$ 446 milhões acima do mínimo na Saúde, alcançando os percentuais de 26,08 e 13,62%, respectivamente4 . O gasto acima dos pisos da educação e da saúde se devem à impossibilidade de se cancelar despesas já previstas e contratadas, que seriam perfeitamente acomodadas nos tetos e nas receitas projetadas para 2022 e 2023, não fosse o impacto inesperado das LCs n.º 192/22 e n.º 194/22 sobre as contas públicas.
[...]
Assim, embora o Estado de Goiás, em razão das exitosas medidas de ajuste fiscal adotadas ao longo dos últimos anos, tenha conseguido acomodar a perda de receitas ocasionada pelas referidas leis complementares, sem que isso tenha comprometido o equilíbrio das contas públicas, o impacto inflacionário sobre os tetos de gastos, aliado ao caráter inercial das despesas com educação e saúde e à diminuição da diferença apurada entre a variação anual das bases de cálculo das aplicações mínimas de que tratam o § 2º do art. 198 e o art. 212 da Constituição Federal e a variação do IPCA, tornaram absolutamente inexequível o cumprimento do teto de gastos da LC n.º 156/16”. (eDOC 1, p. 2-4 e 13-15).
Intimada para se manifestar previamente, a União apontou a ausência do preenchimento dos requisitos legais para a concessão da tutela de urgência, ao fundamento de que “o Estado de Goiás não demonstrou, em nenhum momento, a existência de periculum in mora apto a justificar a concessão liminar das mencionadas tutelas de urgência”.
Aduziu que:

“Ocorre que, como demonstrado pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN), por meio da Nota Técnica SEI nº 1756/2023/MF, não há que se falar "em penalidades por descumprimento, pois conforme o art. 21, §1º, II do Decreto 10.819/21, a apuração do cumprimento da limitação das despesas nos anos de 2021 a 2023 só será verificada em 2024" (grifou-se - doc. anexo).
Assim, como a verificação do cumprimento ao disposto no art. 4º-A, III, da LC nº 156/2016 será feita apenas em 2024, não há risco de dano irreparável ou de difícil reparação que justifique o deferimento liminar da tutela de urgência pleiteada pelo Estado de Goiás. Inexistente o periculum in mora, revela-se temerário o deferimento de medida liminar, a fim de excepcionar as regras sobre o teto de gastos previstas no art. 4º-A, III, da LC nº 156/2016.
[...]
No caso do Estado de Goiás, a STN informa que a limitação não foi cumprida em 2018 e 2019. Em razão disso, o Estado optou por prolongar por mais 3 anos, conforme previsto no art. 4º-A, III, da LC nº 156/2016. 
Tal extensão foi operacionalizada por meio da celebração do Termo Aditivo (Décimo primeiro termo aditivo de rerratificação ao contrato de confissão, assunção, consolidação e refinanciamento de dívidas nº 007/98 STN/COAFI), de 31 de dezembro de 2021.
[...]
Assim, é temerário que se relativizem regras que foram concebidas justamente para equacionar o descumprimento dos limites de teto de gastos originalmente previstos no art. 4º da LC nº 156/2016.
[...]
A tutela de urgência merece, então, ser prontamente indeferida, a fim de que a tramitação deste feito prossiga e que a União tenha oportunidade de apresentar defesa de mérito, trazendo os indispensáveis elementos de fato e de direito aos autos, a fim de municiar esse STF com todos os dados necessários para a prolação de uma decisão final de mérito que equacione devidamente a complexa questão controvertida trazida pelo Estado-autor.” (eDOC 16)
O Estado de Goiás, espontaneamente, ofereceu sua contradita às alegações da União, argumentando que “ por evidente, o cumprimento do teto de gastos se dá no decorrer deste exercício, a ser necessário o imediato provimento jurisprudencial para que o Estado de Goiás saiba se está sujeito às restrições de forma mitigada (como ora se pleiteia – e com esteio nos argumentos aduzidos na inicial) ou não.” (eDOC 22, p. 3)
Raciocina que:

“Como não poderia de deixar de ser, a análise engendrada no exercício financeiro subsequente se dá em caráter retrospectivo – e não prospectivo –, de modo que a não concessão imediata do provimento jurisdicional pleiteado impede a sua futura fruição, i.e., caso apenas seja concedido quando do julgamento do mérito da ação. É dizer: o Estado de Goiás, de forma a planejar a sua execução orçamentária, imprescinde da análise do pedido ora aventado em cognição sumária: caso haja o deferimento da liminar – o que se espera –, pautará a sua atuação tendo esse cenário em vista, ciente dos critérios que serão utilizados quando da aquilatação – em retrospecto, diga-se – do cumprimento dos limites de despesas da Lei Complementar nº 156, de 2016. 
Não por outra razão, a data da apuração do teto de gastos (2024), mencionada pela Secretaria do Tesouro Nacional, não elide o periculum in mora. Ao revés: denota-o, evidenciando que, para que haja a viabilidade de que o Estado de Goiás frua do provimento  jurisdicional almejado, a sua concessão antecipada é necessária. É patente o risco ao resultado útil do processo.
[...]
E não é só: resta evidenciado, também, o perigo de dano, certo que, na esteira do que exaustivamente tratado na inicial, há uma injustificável limitação da capacidade de resposta do Estado de Goiás às demandas sociais, sobretudo ‘em um momento em que a população ainda sofre com as consequências socioeconômicas da pandemia da COVID-19, que ocasionou um aumento exponencial da vulnerabilidade e da desigualdade sociais nos últimos anos’. 
Noutras palavras, a não concessão da liminar encerra verdadeiro obstáculo ao custeio de direitos sociais fundamentais – que, a propósito sequer representa um risco ao equilíbrio das contas públicas –, a desvelar não só a presença do risco ao resultado útil do processo, mas também do perigo de dano”. (eDOC 22).

Por meio da petição do eDOC 26, o Estado de Goiás voltou a manifestar-se nos autos, reafirmando que  se “o cumprimento do teto de gastos se dá no decorrer deste exercício, a ser necessário o imediato provimento jurisprudencial para que o Estado de Goiás saiba se está sujeito às restrições de forma mitigada ou não”. (p. 2). Acrescentou que:

“E não é só: ainda há de se ressaltar o efeito paralisante que a incerteza acerca da  sanção (contratual e legal ) futura exerce sobre o gestor público quando do exercício do seu mister (definição das escolhas públicas). Indaga-se: como submetê-lo a decidir a respeito de um gasto sem conferir-lhe meios que possibilitem saber se haverá a imputação de uma sanção ou não?
[...]
Na espécie, o risco exsurge, justamente, da congregação entre a possibilidade de ocorrência de um evento (violação ao teto de gasto) e o seu potencial lesivo (imposição das sanções previstas na Lei Complementar nº 156/16)
[...]
Com efeito, a própria concepção de segurança jurídica milita em benefício dessa conclusão: a concessão imediata da tutela inibitória almejada permite que Goiás proceda ao planejamento e à execução de seus gastos com segurança jurídica e previsibilidade, com a antevisão de eventuais riscos e consequências dessa atuação. Isso perfaz a essência de um provimento jurisdicional preventivo e inibitório – o que ora se busca.” (eDOC 26).
Brevemente relatado. Decido.

 1)	Presença dos requisitos para concessão da liminar
O provimento jurisdicional de urgência encontra respaldo no art. 300 do CPC, a seguir transcrito:
“Art. 300. A tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo”.
É necessário, portanto, que esteja comprovada a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo.
O Estado de Goiás, em sua petição inicial expôs o seguinte sobre o preenchimento dos requisitos:

“O artigo 300 do Código de Processo Civil positiva a possibilidade de concessão de tutela de urgência, quando presentes os requisitos da probabilidade do direito e do perigo de dano ou risco ao resultado útil do processo. 
O requisito da probabilidade do direito encontra-se preenchido. Em razão dos argumentos expostos nesta exordial, especialmente do dever de solidariedade e colaboração que o federalismo cooperativo impõe aos Entes federados. 
Quanto à existência de dano grave ou de difícil reparação, restou demonstrado que as medidas de ajuste fiscal que têm sido adotadas com sucesso por Goiás serão comprometidas pela imputação das penalidades. Por outro lado, manter a obrigação do Estado com o teto da LC nº 156/16 representa um sacrifício desproporcional às políticas sociais custeadas com o Fundo PROTEGE”. (eDOC 1, p. 34)
Ou seja, a justificativa inicialmente elencada na exordial envolvia o fato de que as “medidas de ajuste fiscal que têm sido adotadas com sucesso por Goiás serão comprometidas pela imputação das penalidades”, além de que o indeferimento da liminar “representa[ria] um sacrifício desproporcional às políticas sociais custeadas com o Fundo PROTEGE”.
Posteriormente, em duas outras petições, o requerente almejou comprovar  a eventual existência de periculum in mora em aguardar-se o desfecho desta demanda, no seu curso normal (eDOCs 22 e 26), não se desincumbindo do seu ônus processual-legal.
Isso porque, de acordo com as informações preliminares destacadas pela União, a avaliação quanto ao cumprimento da limitação de despesas somente ocorrerá em 2024, tal como descrito no art. 21 do Decreto 10.819/2021, com a redação conferida pelo Decreto 11.587/2023, a saber:

“Art. 21.  Caberá à Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda apresentar pareceres técnicos para atestar o cumprimento ou não:   
I - do compromisso de adimplemento com a União referente ao Programa de Reestruturação e de Ajuste Fiscal dos Estados e do Distrito Federal ou ao Programa de Acompanhamento e Transparência Fiscal, observado o disposto na alínea ‘b’ do inciso I e na alínea ‘b’ do inciso II do caput do art. 4º-A da Lei Complementar nº 156, de 2016, conforme o caso; e
II - da limitação de despesas, observado o disposto no inciso III do caput do 4º-A da Lei Complementar nº 156, de 2016.
§ 1.º  Os pareceres de que tratam o caput serão elaborados:
I - anualmente, na hipótese prevista no inciso I do caput; e
II - em 2024, na hipótese prevista no inciso II do caput”. (grifo nosso)

Não convence o argumento do Estado de Goiás descrito nos eDOCs 22 e 26, no sentido de que necessita urgentemente – que não possa aguardar o resultado final da demanda – da certeza jurídica de que, em razão de ultrapassar o teto fixado pela Lei Complementar 156, correria o risco de estar sofrendo sanção, diante da conjugação da “ocorrência de um evento (violação ao teto de gasto) e o seu potencial lesivo (imposição das sanções previstas na Lei Complementar nº 156/16)”.
Ora, se até 2024 não existe a potencial lesividade de ocorrência do alegado dano irreversível (imposição de sanção), igualmente inexiste o periculum in mora, consistente no risco de dano irreparável exigido pelo art. 300 do CPC, tendo em vista que, até aquele ano, sabidamente não existirá qualquer lesividade com a imposição de sanções dispostas na LC 156/2016, tal como descrito no art. 21, § 1º, II, do Decreto 10.819/2021.
Como bem destacado pelo próprio autor, em sua petição inicial, já houve o “descumprimento parcial, no exercício financeiro 2023, do teto de gastos previsto nos arts. 4º e 4º-A da Lei Complementar federal (LC) nº 156/16” , inexistindo condições de refazer-se o passado para, agora, assentar-se o cumprimento no mundo fenomênico.
O resultado prático dessa demanda poderá unicamente circunscreve-se quanto à consequência jurídica desse desrespeito, tido como incontroverso, pelo próprio requerente.
Ademais, os efeitos das Leis Complementares 192/2022 e 194/2022 já eram conhecidas, pelo menos a partir de julho de 2022, quando a arrecadação estadual sofreu o impacto daquelas inovações legislativas (apesar de a publicação ter ocorrido no DOU de 23.6.2022, as consequências econômico-fiscais somente foram sentidas em julho de 2022), caindo por terra o argumento de que o “gasto acima dos pisos da educação e da saúde se devem à impossibilidade de se cancelar despesas já previstas e contratadas, que seriam perfeitamente acomodadas nos tetos e nas receitas projetadas para 2022 e 2023, não fosse o impacto inesperado das LCs n.º 192/22 e n.º 194/22 sobre as contas públicas”. 
Em outras palavras, desde julho de 2022, ou seja, antes de enviar o orçamento para o corrente ano de 2023, o Estado de Goiás tinha ciência dos efeitos sobre a arrecadação, devido às Leis Complementares 192 e 194, ambas de 2022, mormente por terem sido exaustivamente discutidas nos autos da ADI 7191 e ADPF 984, ambas de minha relatoria.
De outro lado, entendo existir o periculum in mora inverso, consistente na impossibilidade de, em caso de eventual decisão de improcedência (argumento ad argumentandum tantum),  ocorrer o retorno do cumprimento dos limites legais e contratuais a que se vinculou, por persistir clara situação fática irreversível, na hipótese de concessão da medida liminar neste estágio processual, o que confirma a necessidade de aguardar-se o desfecho final desta demanda, na forma do § 3º do art. 300 do CPC, in verbis:

“§ 3º A tutela de urgência de natureza antecipada não será concedida quando houver perigo de irreversibilidade dos efeitos da decisão”. 

Tais circunstâncias afastam unicamente o perigo da demora, não me comprometendo, de forma antecipada, com o tema de fundo, que será oportunamente apreciado no curso desta ação cível originária.
Sendo assim, reputo ausente o periculum in mora, considerando que provavelmente haverá julgamento de mérito antes de qualquer avaliação voltada à imposição de sanção pela União, nos termos do art. 21 do Decreto 10.819/2021.

2) Decisão
2.1) Ante o exposto, indefiro, por ora, o pedido de tutela de urgência, ressalvada ulterior modificação de entendimento, caso surjam novos fatos.
2.2) Cite-se a União.
2.3) Apresentada contestação e caso existam preliminares invocadas, intime-se o Estado de Goiás para manifestar-se no prazo de 15(quinze) dias.
2.4) Apresentada contestação e inexistindo preliminares invocadas, intimem-se as partes para que: a) indiquem a necessidade de produção de provas, no prazo de 5 (cinco) dias; e b) não havendo, no mesmo prazo, sucessivamente, apresentem alegações finais (art. 249 do RISTF), admitindo-se o julgamento antecipado da lide em virtude de eventual indicação de que a matéria dispensa outras provas (art. 355, I, do CPC).
2.5) Tudo cumprido, abra-se vista à Procuradoria-Geral da República para emissão de parecer, no prazo de 15 (quinze) dias.
Publique-se.
Brasília, 13 de setembro de 2023.

Ministro GILMAR MENDES
Relator
Documento assinado digitalmente