Tribunal: STF
Processo: MS 39158
Classe: MS
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-05-30
Data de publicação: 2023-05-30

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



Ementa: Direito Administrativo. Mandado de Segurança. Prescrição da pretensão punitiva em tomada de contas especial do Tribunal de Contas da União (TCU). Ocorrência de fatos interruptivos da prescrição.



1. Mandado de segurança impetrado contra acórdão nº 1.174/2023 do TCU, proferido nos autos do Processo TC nº 036.592/2019-6, que teria condenado a impetrante à pena de multa. Alegação de prescrição da pretensão punitiva.



2. A prescrição da pretensão punitiva do TCU é regulada integralmente pela Lei nº 9.873/1999, que fixa o prazo de 5 (cinco) anos a contar da data da prática do ato. Essa lei representa a regulamentação mais adequada a ser aplicada, seja diretamente, seja por analogia. Precedentes.



3. O art. 2º, I e II, da Lei nº 9.873/1999 prevê que a prescrição se interrompe pela citação ou notificação do interessado ou por qualquer ato inequívoco que importe apuração do fato. No caso concreto, houve várias causas interruptivas do lapso prescricional, de modo que não se pode reconhecer a inércia do Tribunal de Contas.



4. O mandado de segurança não é adequado em hipóteses que demandam instrução probatória. Desse modo, é inviável desconstituir as conclusões do TCU quanto à responsabilidade da impetrante. Precedentes.



5. Segurança denegada.



    1. Trata-se de mandado de segurança, com pedido de tutela de urgência, impetrado contra o acórdão nº 1.174/2023 do TCU, proferido nos autos do Processo TC nº 036.592/2019-6, que teve por objeto a investigação de irregularidade ocorrida nos Termos de Cooperação firmados entre o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) e a Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC). O alegado ato coator resultou na aplicação de penalidade de multa de R$ 15.000,00 (quinze mil reais) à impetrante.



    2. A impetrante alega ilegalidade na condenação, uma vez que teria ocorrido prescrição da pretensão punitiva do Tribunal de Contas da União (TCU). Defende haver ausência de sua responsabilidade, uma vez que não houve burla ao dever de licitar. Pede, liminarmente, a suspensão da eficácia do ato impugnado, até a confirmação por sentença. No mérito, requer seja o procedimento anulado, determinando-se o afastamento da sanção de multa.



    3. Determinei a notificação da autoridade impetrada e a cientificação do órgão de representação judicial da respectiva pessoa jurídica, antes de apreciar a liminar, em razão da excepcionalidade das medidas de urgência sem oitiva da parte contrária.



    4. A autoridade impetrada prestou informações nos autos. A peça teve a seguinte ementa: 



    Mandado de Segurança impetrado por Roselane Neckel, com pedido de liminar ainda não apreciado, com vistas à anulação do Acórdão 1.174/2023-TCU-1ª Câmara, por meio do qual teve razões de justificativa rejeitadas e foi multada, com fulcro no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992. 



    1. PRESCRIÇÃO. Embora o STF, no julgamento do RE 636.886 tenha assentado a prescritibilidade das pretensões de ressarcimento oriundas de acórdãos de Tribunais de Contas, cabe consignar que não foram definidas as balizas jurídicas necessárias à aplicação da tese firmada, como, por exemplo, o prazo prescricional, seu termo a quo e, ainda, os eventuais marcos suspensivos ou interruptivos. A fundamentação exposta pelo Relator referiu-se essencialmente à fase de execução, com a busca de soluções para o caso concreto no Código Tribunal Nacional e na Lei de Execução Fiscal. 



    2. Dito isso, é forçoso extrair, por imperativo lógico, as mencionadas balizas jurídicas da própria jurisprudência da Corte Suprema. No caso, verifica-se que há precedentes de ambas as turmas do STF com a aplicação da Lei nº 9.873/1999 à prescrição da pretensão punitiva e que essa interpretação também foi estendida à prescrição ressarcitória. 



    3. Aplicação das causas interruptivas conforme parâmetros fixados pelo Supremo Tribunal Federal no MS 32.201 (1ª Turma), leading case sobre o tema naquela Corte. Aplicação de tal entendimento pela 2ª Turma do STF no MS 36.067, com a incidência de 5 causas interruptivas. Ausência de limitação da quantidade de causas interruptivas do prazo prescricional e possibilidade de interrupção da prescrição antes da autuação do processo de controle externo no TCU. 



    4. Inexistência, no presente caso, de materialização do prazo de prescrição de 5 anos. 



    5. MÉRITO. Não compete ao Poder Judiciário rever o mérito das decisões da Corte de Contas, salvo em caso de nulidade por irregularidade formal grave ou manifesta ilegalidade, sob pena de seu pronunciamento resultar em mero e inútil formalismo. A função de julgar as contas de responsável por dinheiro público é atribuída pela Constituição com exclusividade ao TCU. Precedentes.



    6. Distinção entre a competência instrutiva e de julgamento. A primeira cabe aos Auditores Federais de Controle Externo integrantes do quadro técnico da Secretaria do Tribunal e a segunda somente ao TCU, por meio de seus órgãos colegiados competentes (Câmaras e Plenário), os quais podem ou não acatar, em decisão devidamente fundamentada, as conclusões de seus órgãos técnicos, cujos pareceres têm caráter meramente opinativo. 



    7. Independência do Relator em relação aos pareceres das Unidades Técnicas. De acordo com o art. 11 da Lei 8.443/92, o Relator presidirá a instrução do processo, determinando, mediante despacho singular, de ofício ou por provocação do órgão de instrução ou do Ministério Público junto ao Tribunal, as providências necessárias ao saneamento dos autos, após o que submeterá o feito ao colegiado competente, para decisão de mérito. 



    8. Não cabimento do pedido de liminar, ante a ausência do indício do bom direito e do perigo na demora. 



    9. Proposta de encaminhamento ao Supremo Tribunal Federal, a título de informações da autoridade arrolada como coatora.



    5. É o relatório. Decido.



    6. O art. 52, parágrafo único, do RI/STF autoriza o relator a dispensar a vista ao Procurador-Geral da República, quando a matéria versada no processo já for pacífica na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF), como no presente caso. Passo à análise da impetração. 



    7. A controvérsia principal instaurada neste writ diz respeito (i) à existência, no caso concreto, de causas interruptivas do prazo prescricional e (ii) à existência de responsabilidade da impetrante.



    8. Sobre o primeiro aspecto da controvérsia, esta Corte já decidiu que a prescrição da pretensão punitiva do TCU é regulada integralmente pela Lei nº 9.873/1999, seja por aplicação direta, seja por analogia. Tal diploma fixa o prazo de 5 (cinco) anos para o exercício da pretensão punitiva, a contar da data da prática do ato ou, em caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado. No julgamento do MS 32.201, sob minha relatoria, a Primeira Turma do STF concluiu que, por seu caráter geral em matéria de direito administrativo sancionador, a Lei nº 9.873/1999 é aplicável a qualquer ação punitiva da Administração Pública Federal, exceção feita àquelas que possuam regulamentação própria. Ainda que assim não fosse, a referida lei representaria a regulamentação mais adequada a ser aplicada por analogia, tendo em vista a autonomia científica do direito administrativo e a inexistência de razão plausível para o suprimento de possível omissão com recurso a normas do direito civil.



    9. A Segunda Turma deste Tribunal alcançou a mesma conclusão, tendo aplicado o prazo quinquenal de prescrição da Lei nº 9.873/1999 à pretensão sancionatória do TCU, no julgamento dos Mandados de Segurança nº 35.512 e nº 36.067, ambos por unanimidade e sob a relatoria do Min. Ricardo Lewandowski. À vista dos precedentes, reitero que tenho por injustificada a aplicação do art. 205 do Código Civil à hipótese. Entendo que a referida lei representa a regulamentação mais adequada a ser aplicada por analogia, conforme já vem sendo reconhecido pela jurisprudência do STF:



    EMENTA



    AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. DELIBERAÇÃO DO TCU. IMPUTAÇÃO DE DÉBITO E APLICAÇÃO DE MULTA. LUSTRO PRESCRICIONAL ESTATUÍDO NA LEI Nº 9.873/1999. INTERRUPÇÃO DA PRESCRIÇÃO POR ATOS INEQUÍVOCOS QUE, ANTERIORES À CITAÇÃO DA IMPETRANTE NA TOMADA DE CONTAS ESPECIAL, IMPORTARAM NA APURAÇÃO DO FATO. POSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 1. À luz dos marcos interruptivos indicados nas informações prestadas pelo Tribunal de Contas da União, a imputação de débito e a aplicação de multa não foram alcançadas pelo lustro prescricional estatuído na Lei nº 9.873/1999. 2. Ainda quando anterior à citação em tomada de contas especial, ato inequívoco, que importe na apuração do fato, é apto a interromper o fluxo do prazo prescricional, nos termos do art. 2º, II, da Lei nº 9.873/1999. Precedentes: MS 37293 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe de 30.4.2021; e MS 35208 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe de 10.02.2021. 3. Agravo interno conhecido e não provido.” 



    (MS 37.847-AgR, Relª. Minª. Rosa Weber)



    EMENTA: CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO EM TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. PRESTAÇÃO DE CONTAS APÓS A PUBLICAÇÃO DA MP 1708/1998. INCIDÊNCIA DA LEI 9873/1999 AO CASO. PRESCRIÇÃO COMUM E INTERCORRENTE NÃO CARACTERIZADAS. OCORRÊNCIA DE CAUSA INTERRUPTIVA NOS TERMOS DO ART. 2º DA LEI 9873/1999. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE OU ABUSO DE PODER. RECURSO DE AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Aplica-se a Lei 9873/1999 ao Tribunal de Contas da União no que se refere à prescrição e aos seus marcos interruptivos. Precedentes de ambas as Turmas. 2. No caso concreto, está evidenciada a ocorrência de atos inequívocos, os quais importaram na apuração dos fatos, suficientes para interromper as alegadas prescrições. 3. O efeito interruptivo da prescrição decorrente da apuração do fato pela Administração Pública, descrito no art. 2º, II, da Lei 9873/1999, prescinde de notificação, cientificação ou citação dos investigados, ocorrendo tão somente com o desaparecimento da inércia do Poder Público em investigar determinado fato. 4. Conforme previsão em Convênio, a prestação final de contas deveria ocorrer nos meses de janeiro e fevereiro de 1999. No mais, os serviços investigados na Tomada de Contas Especial, referentes à Recorrente, foram prestados no ano de 1997, mas pagos em sua totalidade apenas em 10/7/1998. Levando em consideração quaisquer dos marcos acima citados, incide ao caso as determinações insertas na Medida Provisória 1708, cuja publicação ocorreu em 30/6/1998, reeditada inúmeras vezes até sua conversão na Lei 9873/1999. 5. Sendo inexistente o direito líquido e certo alegado pela Recorrente e, consequentemente, não havendo qualquer comprovação de ilegalidade flagrante, é inviável o presente recurso. 6. Recurso de Agravo a que se nega provimento.” 



    (MS 35.430-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes)



    EMENTA: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO EM TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. INCIDÊNCIA DA LEI 9873/1999 AO CASO. PRESCRIÇÃO NÃO CARACTERIZADA. OCORRÊNCIA DE CAUSA INTERRUPTIVA. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE OU ABUSO DE PODER. SEGURANÇA DENEGADA. 1. Aplica-se a Lei 9873/1999 aos casos analisados pelo Tribunal de Contas da União no que se refere à prescrição e aos seus marcos interruptivos. Precedentes de ambas as Turmas. 2. No caso concreto, está evidenciada a ocorrência de atos inequívocos que importaram na apuração dos fatos, suficientes para interromper a alegada prescrição, na forma do art. 2º, II, da Lei 9873/1999. 3. Sendo inexistente o direito líquido e certo alegado pela parte e, consequentemente, não havendo qualquer comprovação de ilegalidade flagrante, é inviável a presente ação mandamental. 4. Mandado de Segurança denegado.” 



    (MS 35.971, Redator p/o Acórdão o Min. Alexandre de Moraes)



    10. Para solucionar a controvérsia aplicando a diretriz normativa delineada acima, não se faz necessário fixar com exatidão o termo inicial do prazo prescricional. Seja adotando o marco inicial indicado pela impetrante (8.3.2013 - momento em que a Impetrante assinou o Termo de Compromisso entre a UFSC e a CERTI), seja adotando o marco inicial indicado pela autoridade impetrada (10.5.2016 - conhecimento do ilícito pelo TCU), não houve o transcurso do prazo prescricional de 5 (cinco) anos, devido à existência de causas interruptivas.



    11. Registro que, para ter aptidão como fato interruptivo do prazo prescricional, é prescindível a citação, intimação ou notificação do interessado. O prazo é interrompido por um ato inequívoco de apuração do fato, nos termos do art. 2º, II, da Lei nº 9.873/1999, cujo teor é o seguinte: 



    Art. 2º  Interrompe-se a prescrição da ação punitiva:



    (...)



    II - por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato;   



    12. Assim, no presente caso, embora os primeiros atos de apuração do fato tenham ocorrido sem a ciência da impetrante, produziram o efeito de interromper o prazo prescricional, de modo que a prescrição não alcançou o direito de a Administração punir as irregularidades identificadas.



    13. Desde a prática da irregularidade, ocorreram vários atos interruptivos do prazo prescricional, que impediram o seu transcurso, conforme indicado pela autoridade impetrada. De modo que, mesmo se considerado o marco mais antigo para o início da prescrição (8.3.2013), não foi obstada a pretensão punitiva da autoridade de contas, uma vez que a ministra relatora conheceu da representação e autorizou diligências em 18.10.2016, o que representa um ato inequívoco de apuração do fato, circunstância apta a interromper o transcurso do prazo, bem como a prolação do Acórdão 2.196/2019-TCU-Plenário em 11.9.2019, que converteu a representação em tomada de contas especial e determinou a citação dos responsáveis. Após esses marcos, ocorreu a notificação da impetrante em 29.10.2019, fato novamente interruptivo do prazo prescricional. Por fim, o exercício do poder punitivo em 28.02.2023 ocorreu ainda no âmbito do quinquídio prescricional, de modo que não se verificou a prescrição no caso.



    14. Acrescento que não ocorreu, na tomada de contas ora impugnada, a violação dos princípios do devido processo legal, da ampla defesa e do contraditório. A garantia desses princípios se perfaz nos termos das normas procedimentais pertinentes. No caso do TCU, as normas aplicáveis são sua Lei Orgânica, assim como seu Regimento Interno. Extrai-se do relato trazido na inicial e das informações que foi oportunizada a manifestação da impetrante ao longo do processo. Portanto, não vislumbro a ocorrência de nulidades que justifiquem a invalidação do alegado ato coator. 



    15. Por fim, pontuo queo mandado de segurança não é adequado para a discussão acerca de fatos e provas. Torna-se inviável, assim, apreciar os argumentos quanto à ausência de responsabilidade da impetrante, devido à ausência de burla ao dever de licitar. Vejam-se, nesse sentido, as seguintes ementas:



    AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. CONDENAÇÃO AO RESSARCIMENTO AO ERÁRIO E MULTA. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL REGULAMENTADA PELA LEI N. 8.443/92. INAPLICABILIDADE DA PRESCRIÇÃO QUINQUENAL. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. DECISÃO PROFERIDA ANTES DA DEFINIÇÃO DO TEMA 899 DA REPERCUSSÃO GERAL. AUSÊNCIA DE DELIBERAÇÃO SOBRE A MODULAÇÃO DOS EFEITOS DO JULGADO. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA NÃO DEMONSTRADA NA ESPÉCIE, MESMO SE APLICADO O PRAZO QUINQUENAL. IMPOSSIBILIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. NÃO DEMONSTRAÇÃO DE ILEGALIDADE OU ABUSO DE PODER. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



    (MS 36.907-AgR, Relª. Minª. Cármen Lúcia, Segunda Turma)



    Agravo regimental. Mandado de segurança. Ato coator. Decisão do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP). Processo administrativo disciplinar. Pena de suspensão. Denegação do writ. Ausência de ilegalidade ou teratologia. Dosimetria da sanção. Proporcionalidade. Razoabilidade. Dilação probatória. Fundamentos não impugnados. Súmula nº 287/STF. Não provimento. 1. A ausência de impugnação objetiva e específica dos fundamentos da decisão agravada atrai o óbice da Súmula nº 287/STF e enseja sua manutenção integral. 2. Conforme assentado no decisum, com base em sólidos precedentes do Supremo Tribunal Federal: a) é descabida a pretensão de transformar STF em instância recursal das decisões administrativas tomadas pelo Conselho Nacional do Ministério Público no regular exercício das atribuições constitucionalmente estabelecidas; b) para se chegar a conclusão diversa da que obteve o CNMP no caso, seria necessário revolver os fatos e provas constantes dos autos do processo administrativo disciplinar, não se podendo inferir, em tal pretensão, a liquidez e a certeza do direito, necessários à utilização do mandado de segurança; c) entendeu o CNMP que os fatos imputados ao impetrante revestem-se de extrema gravidade, a recomendar a imposição de pena de suspensão pelo prazo de 30 (trinta) dias; d) ao assim fazer, exerceu o CNMP, em sua plenitude, os poderes correcionais que lhe foram atribuídos pela Constituição Federal de 1988, a não merecer nenhum reparo, tampouco podendo se constituir em ato violador de eventual direito líquido e certo do impetrante. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento.



     (MS 38.008-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma)



    16. Em face do exposto, denego a segurança. Sem honorários (art. 25 da Lei nº 12.016/2009 e Súmula 512/STF). Custas pela impetrante.



    Publique-se. Intimem-se. 



          Brasília, 30 de maio de 2023.



Ministro Luís Roberto Barroso



Relator