Tribunal: STF
Processo: Rcl 61628
Classe: Rcl
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-08-16
Data de publicação: 2023-08-16

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. ALEGADO DESCUMPRIMENTO DAS DECISÕES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL PROFERIDAS NAS ARGUIÇÕES DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL NS. 275 E 387. RECLAMAÇÃO JULGADA PROCEDENTE.



Relatório



    1. Reclamação, com requerimento de medida liminar, ajuizada por Valec Engenharia, Construções e Ferrovias S/A, em 15.8.2023, contra decisão proferida pelo Tribunal Regional Federal da Primeira Região do Agravo de Instrumento n. 1025440-44.2022.4.01.0000, pela qual teria sido desrespeitado o assentado por este Supremo Tribunal nas Arguições de Descumprimento de Preceito Fundamental ns. 275 e 387.



O caso



    Em 2021, STE Serviços Técnicos de Engenharia S/A, ajuizou a Ação Anulatória de Débito n. 1076821-13.2021.4.01.3400, objetivando a anulação da “decisão proferida no Processo Administrativo de Constituição de Débito nº 51402.233257/2019-72 que anulou parcialmente as medições do contrato nº 101/10 no que tange ao pagamento dos ‘Relatórios de Atividades Técnicas’ (RATs), alegando vícios no referido procedimento” (fl. 8, e-doc. 10). 



    Em resposta, a Valec Engenharia Construções e Ferrovias S/A ressaltou a regularidade do processo administrativo em foco e realçou ter havido “pagamento em duplicidade à Agravada, sendo flagrantemente legais as sanções impostas no referido processo administrativo, devido à constatação de superfaturamento, conforme alertado pela Controladoria Geral da União (CGU) e pelo Tribunal de Contas da União (TCU), o que acarretou anulação parcial de medições e a efetivação da glosa da mediação nº 120 no valor atualizado de R$ 393.133,37 (trezentos e noventa e três mil cento e trinta e três reais e trinta e sete centavos)” (fl. 8, e-doc. 10). 



    Em 18.2.2022, o juízo da 21ª Vara Federal da Seção Judiciária do Distrito Federal deferiu o pedido de tutela provisória de urgência em favor da STE Serviços Técnicos de Engenharia S/A, “para suspender a exigibilidade do valor (...) imputado, inclusive no que se refere à liberação da glosa, aceitando caução apresentada (...), a partir de aplicação, por analogia, da Lei de Execução Fiscal” (fl. 9, e-doc. 10). Essa decisão foi objeto de embargos de declaração, rejeitados, tendo sido determinado à Valec Engenharia Construções e Ferrovias S/A que comprovasse o cumprimento da tutela provisória de urgência.



    Em 25.2.2022, Valec Engenharia Construções e Ferrovias S/A interpôs o Agravo de Instrumento com pedido de Antecipação da Tutela Recursal n. 1005984-11.2022.4.01.0000, contra decisão pela qual manteve o deferimento da tutela provisória de urgência em favor da STE Serviços Técnicos de Engenharia S/A “para permitir ao autor a caução do débito questionado nos presentes autos, mediante apólice de seguro garantia, assegurando ao demandante a suspensão da exigibilidade do valor a ele imputado, inclusive no que se refere à liberação das glosas/retenção realizadas no contrato nº 101/10, até ulterior manifestação deste juízo” (fl. 6, edoc. 10).



    Em 2.3.2022, Valec Engenharia Construções e Ferrovias S/A apresentou ao juízo da 21ª Vara Federal da Seção Judiciária do Distrito Federal pedido de reconsideração (fl. 4, e-doc. 10) e comprovou o recolhimento de depósito judicial no valor de R$ 393.133,37 (trezentos e noventa e três mil cento e trinta e três reais e trinta e sete centavos). A decisão foi reconsiderada por aquele juízo em decisão assim fundamentada:



    “Trata-se de pedido de reconsideração da Decisão de id. 859707067 que deferiu o pedido de tutela provisória para permitir [à STE Serviços Técnicos de Engenharia S/A] a caução do débito questionado nos autos, mediante apólice de seguro garantia, assegurando ao demandante a suspensão da exigibilidade do valor a ele imputado, inclusive no que se refere à liberação das glosas/retenção realizadas no contrato 101/10. Sustenta a VALEC, em suma, que o débito objeto da presente ação não se refere à aplicação de multa por infração administrativa, mas sim de compensação em razão da constatação de pagamento em duplicidade em favor do demandante, motivo pelo qual seria inaplicável a suspensão da exigibilidade, na forma do art. 151, II do CTN, e da apresentação de caução prevista na Lei de Execução Fiscal (lei n. 6.830/80). Com razão a empresa pública. Os créditos da VALEC não podem ser inscritos em dívida ativa e, por consequência, não são cobrados no moldes previstos na Lei n. 6.830/80. Partindo dessa premissa, vê-se que o fundamento utilizado na Decisão ora combatida - viabilidade de seguro garantia na execução fiscal e aplicação analógica do art. 151, II, do CTN – não se subsume à hipótese dos autos, vez que o débito questionado não integra, nem nunca integrará a “dívida ativa não-tributária”. A origem do débito que vem sendo compensado, por meio de glosas questionadas, se refere à suposta ocorrência de pagamento em duplicidade de insumos relacionados ao Relatório de Atividades (RAT), que já teriam seriam abrangidos em outros itens da composição de preços do Contrato entabulado entre as partes. E, sendo a requerente, possivelmente, ao mesmo tempo devedora de valores recebidos indevidamente e credora de valores referentes às faturas de serviços prestados, a compensação, neste momento, é medida que se mostra mais adequada para a solução do caso. Dessa forma, torno sem efeito o ato judicial de id 859707067, represtinando os efeitos da Decisão de id 831987647. Adotem-se as providências necessárias à restituição do valor depositado em Juízo pela VALEC atinente à glosa que seria realizada na esfera administrativa, observando, para tanto, os dados informados na petição de id 955051662. Por outro lado, caso entenda pertinente, a [STE Serviços Técnicos de Engenharia S/A] poderá realizar depósito judicial em dinheiro a fim de suspender as glosas pendentes de serem realizadas, garantia esta, a principio, aceita pela VALEC como registro efetuado no item “5, a” da petição de id 955051662” (fl. 2, e-doc. 9).



    Em 20.7.2022, STE Serviços Técnicos de Engenharia S/A interpôs Agravo de Instrumento n. 1025440-44.2022.4.01.0000 com o objetivo de ver restabelecida a decisão anterior que tinha suspenso a exigibilidade do crédito e admitido a prestação de caução por seguro garantia (fls. 2-17, e-doc. 6), tendo a Valec Engenharia Construções e Ferrovias S/A apresentado contrarrazões (fl. 2-26, e-doc. 8).



    Em 9.6.2023, o Desembargador Federal Daniel Paes Ribeiro, relator do Agravo de Instrumento n. 1025440-44.2022.4.01.0000 no Tribunal Regional Federal da Primeira Região, deferiu a antecipação da tutela recursal, nos termos seguintes:



    “STE Serviços Técnicos de Engenharia S.A. interpõe agravo de instrumento da decisão que, nos autos de ação processada sob o rito comum, ajuizada contra Valec Engenharia Construções e Ferrovias S.A., reconsiderou a decisão anterior e indeferiu o pedido de garantia da dívida mediante a utilização de Carta-Fiança, com a finalidade de suspender a exequibilidade do débito em discussão. 



    Nos autos principais, sua pretensão é a anulação de decisão proferida no processo administrativo n. 51402.233257/2019-72, que determinou a realização de várias glosas no contrato de prestação de serviço vigente (contrato 101/10). 



    Em resumo, argumenta que o oferecimento de Carta Fiança acrescida de 30% do valor da dívida seria equivalente ao depósito em dinheiro para fins de suspender as glosas realizadas, eis que aplicável, por analogia, o art. 151, inciso II, do Código Tributário Nacional (CTN) c/c art. 835, § 2º, do Código de Processo Civil (CPC). (...)



    Pede, ao final, a antecipação da tutela recursal. 



    Decido. 



    Na hipótese, diviso presentes os pressupostos autorizadores para concessão da tutela de urgência pleiteada. 



    Com efeito, para suspensão da exigibilidade da dívida, independentemente da natureza, a jurisprudência tem firmado entendimento no sentido da necessidade de oferta de caução idônea – assim entendidos, o depósito judicial, a fiança bancária e o seguro garantia – para que, caso a parte seja vencida ao final, existam reais possibilidades de execução do crédito debatido. [Precedentes] (…)



    Nesse contexto, a despeito da legitimidade ou não da multa, cuja constatação não prescinde de dilação probatória, ofertada caução idônea, deve ser garantida à parte a suspensão da sua exigibilidade. 



    Ante o exposto, defiro o pedido de antecipação da tutela recursal, para suspender a exigibilidade da multa questionada nos autos de origem, mediante a oferta de seguro garantia judicial, no montante integral do débito, acrescido de 30% (trinta por cento)” (e-doc. 22, grifos nossos).



    Contra essa decisão Valec Engenharia Construções e Ferrovias S/A opôs embargos de declaração (fls. 2-17, e-doc. 7). Argumentou que a decisão teria sido omissa, obscura e contraditória sobre “a aceitação do seguro garantia como caução do débito em ação anulatória de natureza constitutiva negativa (…) [e sobre] violação aos precedentes vinculantes proferidos das ADPFs 387/PI e 275/PB acerca da incidência do regime de precatório (Art. 100 da CRFB) - e da impossibilidade do cumprimento de decisão que eventualmente implique liberação de depósito judicial que substitui a glosa” (fls. 11-13, e-doc. 7). 



    Argumentou que, “caso a obscuridade supramencionada seja corrigida para substituir a suspensão da exigibilidade de multa, inexistente no caso em tela, pela suspensão da exigibilidade de débito constituído, em razão de pagamento a maior (que não se confunde com aplicação de penalidade administrativa) - o que implicará a liberação da glosa no valor R$ 393.133,37 (trezentos e oitenta e três reais cento e trinta e três reais e trinta e sete centavos), já substituída por depósito em juízo, conforme informado na petição de ID 285274562, protocolada no Agravo de Instrumento nº 1005984-11.2022.4.01.0000, a decisão, ora embargada, deverá suprir a omissão quanto à impossibilidade de antecipação de qualquer pagamento antes do trânsito em julgado, em razão da incidência do regime de precatório, por aplicação dos precedentes vinculantes proferidos nas ADPS nº 387/PI e 275/PB, sob pena de manutenção da violação do art. 489, §1º, inc. VI do CPC” (fl. 13, e-doc. 7).



    Os embargos de declaração aguardam julgamento.



    2. Na presente reclamação, Valec Engenharia Construções e Ferrovias S/A afirma que, “ainda que fosse possível a execução do seguro garantia pela Reclamante em caso de sucumbência da parte beneficiária do ato reclamado com relação ao seu débito de origem contratual, a decisão reclamada não poderia, obstando a glosa (compensação administrativa), funcionar como burla ao regime de precatório” (fl. 9). 



    Relata que, “ao suspender liminarmente a exigibilidade de multa (mesmo não inexistindo tal sanção administrativa no caso em tela), o juízo reclamado comunicou sua decisão ao juízo de piso que, reitera-se, determinou que a Valec cumpra a liminar (ID 1715966447 – Anexo 05), por meio da antecipação do pagamento à parte beneficiária do ato reclamado do valor de R$ 393.133,37 (trezentos e noventa e três mil, cento e trinta e três reais e trinta e sete centavos), anteriormente glosado e, posteriormente, substituído por depósito em juízo, o que foi efetivado tão somente para evitar a configuração de descumprimento de ordem judicial” (fl. 10).



    Esclarece que “a decisão reclamada desobedeceu a jurisprudência desse Pretório Excelso ao determinar a antecipação de pagamento de quantia controvertida, antes do trânsito em julgado, sem a observância do regime de precatório, não restando alternativa à Reclamante, senão o ajuizamento da presente Reclamação Constitucional, tendo em vista a impenhorabilidade de seus recursos” (fl. 11).



    Argumenta que “a determinação judicial no sentido de que a VALEC antecipe quaisquer pagamentos antes do trânsito em julgado implica a violação do regime dos precatórios ou RPV e a princípios orçamentários e financeiros” (fl. 19).



    Afirma que a jurisprudência deste Supremo Tribunal assentou-se “no sentido da submissão da Valec ao regime de precatório no que tange a quaisquer pagamentos judiciais, [sendo] evidente a impenhorabilidade de bens e recursos financeiros da Valec, [por ser] empresa pública a quem foi delegado por Lei o fomento e a expansão do serviço público de transporte ferroviários, atividade em que não concorre com empresas privadas” (fl. 26).



    Requer medida liminar “para suspender imediatamente a decisão do Relator da 6ª Turma do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, proferida no Agravo de Instrumento nº 1025440-44.2022.4.01.0000, que determinou que a suspensão da exigibilidade do débito, glosado, o que implicará o pagamento a parte beneficiária do ato reclamado do valor de R$ 393.133,37 (trezentos e noventa e três mil, cento e trinta e três reais e trinta e sete centavos), discutido judicialmente, antes do trânsito em julgado da Ação Anulatória nº 1076821-13.2021.4.01.3400 (demanda com natureza constitutiva-negativa), em trâmite no Juízo da 21ª Vara Federal Cível da SJDF, sob pena de violação do regime de precatório ” (fl. 29).



    No mérito, pede a procedência da presente reclamação para “cass[ar] a decisão proferida nos autos do Agravo de Instrumento nº 1025440-44.2022.4.01.0000, manifestamente divergente dos entendimentos naquelas sufragados, especialmente quanto à submissão da Reclamante ao regime de pagamento de suas dívidas por meio de precatórios, o que inclui, por óbvio, o pagamento de quaisquer valores discutidos judicialmente, para que, finalmente, o juízo de piso possa efetivar a devolução para a Conta Única do Tesouro Nacional, já indicada os autos da Ação Anulatória (...), do valor de R$ 393.133,37 (trezentos e noventa e três mil, cento e trinta e três reais e trinta e sete centavos), anteriormente glosado e substituído por depositado em juízo, por esta Reclamante, tão somente para evitar a configuração de descumprimento de ordem judicial” (fl. 29).



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO. 



    3. Põe-se em foco nesta reclamação se, ao deferir o pedido de antecipação da tutela recursal para suspender a exigibilidade do débito/glosa objeto da Ação Anulatória de Débito n. 1076821-13.2021.4.01.3400, pela prestação pela STE Serviços Técnicos de Engenharia S/A de seguro garantia judicial em valor superior ao débito controvertido naquela ação, a autoridade reclamada teria desrespeitado as decisões proferidas por este Supremo Tribunal nas Arguições de Descumprimento de Preceito Fundamental ns. 275 e 387.



    4. No julgamento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 275, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, este Supremo Tribunal assentou:



    “CONSTITUCIONAL. ADPF. BLOQUEIO DE RECEITAS PÚBLICAS POR DECISÕES JUDICIAIS. CRÉDITOS TRABALHISTAS DEVIDOS POR ENTE DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA. INDEPENDÊNCIA ENTRE OS PODERES E LEGALIDADE ORÇAMENTÁRIA. ARGUIÇÃO PROCEDENTE. 1. Decisões judiciais que determinam o bloqueio, penhora ou liberação de receitas públicas, sob a disponibilidade financeira de entes da Administração Pública, para satisfação de créditos trabalhistas, violam o princípio da legalidade orçamentária (art. 167, VI, da CF), o preceito da separação funcional de poderes (art. 2º c387/c art. 60, § 4º, III, da CF), o princípio da eficiência da Administração Pública (art. 37, caput, da CF) e o princípio da continuidade dos serviços públicos (art. 175, da CF). Precedente firmado no julgamento da ADPF 387 (Rel. Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 23/3/2017). 2. Arguição conhecida e julgada procedente” (DJe 27.6.2019).



    No julgamento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 387, este Supremo Tribunal assentou ser aplicável o regime dos precatórios às sociedades de economia mista prestadoras de serviço público próprio do Estado e de natureza não concorrencial: 



    “Arguição de descumprimento de preceito fundamental. 2. Ato lesivo fundado em decisões de primeiro e de segundo graus do Tribunal Regional do Trabalho da 22ª Região que determinaram bloqueio, penhora e liberação de valores oriundos da conta única do Estado do Piauí, para pagamento de verbas trabalhistas de empregados da Empresa de Gestão de Recursos do Estado do Piauí S/A (EMGERPI). 3. Conversão da análise do pedido de medida cautelar em julgamento de mérito. Ação devidamente instruída. Possibilidade. Precedentes. 4. É aplicável o regime dos precatórios às sociedades de economia mista prestadoras de serviço público próprio do Estado e de natureza não concorrencial. Precedentes. 5. Ofensa aos princípios constitucionais do sistema financeiro e orçamentário, em especial ao da legalidade orçamentária (art. 167, VI, da CF), aos princípios da independência e da harmonia entre os Poderes (art. 2º da CF) e ao regime constitucional dos precatórios (art. 100 da CF). 6. Arguição de descumprimento de preceito fundamental julgada procedente” (ADPF n. 387, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Plenário, DJe 25.10.2017).



    5. Na espécie em exame, ao suspender a exigibilidade do débito/glosa objeto da Ação Anulatória de Débito n. 1076821-13.2021.4.01.3400 e autorizar a STE Serviços Técnicos de Engenharia S/A (autora) a prestar seguro garantia judicial em valor superior ao débito controvertido naquela ação para perceber o valor retido pela Valec Engenharia Construções e Ferrovias S/A (contratante e ré) (e-doc. 22), a autoridade reclamada restabeleceu comando judicial que tinha determinado que a Valec Engenharia Construções e Ferrovias S/A depositasse em juízo o valor controvertido (glosado no processo administrativo impugnado naquela ação anulatória), no montante de R$ 393.133,37 (trezentos e noventa e três mil, cento e trinta e três reais e trinta e sete centavos).



    Ao assim proceder, a autoridade reclamada permitiu que a prestação do seguro garantia pudesse resultar no levantamento do vultoso valor depositado em juízo, antecipando-se assim o desfecho final da ação anulatória e ensejando, de forma oblíqua, a execução direta e antecipada de eventual condenação. Não se atentou, no entanto, para a circunstância de que os débitos da Valec Engenharia Construções e Ferrovias S/A submetem-se ao regime de pagamento por meio de precatórios, na forma do art. 100 da Constituição da República, como tem sido reiteradamente assentado por ambas as Turmas deste Supremo Tribunal. Confira-se, por exemplo, as seguintes decisões:



    “Ementa: CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. VIOLAÇÃO AO QUE DECIDIDO POR ESTA CORTE NO JULGAMENTO DA ADPF 387. OCORRÊNCIA. APLICAÇÃO DO REGIME DE PRECATÓRIOS ÀS EMPRESAS PÚBLICAS PRESTADORAS DE SERVIÇO PÚBLICO DE NATUREZA NÃO CONCORRENCIAL. NÃO HÁ PRECLUSÃO PARA DISCUSSÃO A RESPEITO DOS PRIVILÉGIOS DA FAZENDA PÚBLICA NA EXECUÇÃO. RECURSO DE AGRAVO PROVIDO. 1. A VALEC - Engenharia, Construções e Ferrovias S/A é empresa prestadora de serviço público próprio e de natureza não concorrencial, uma vez que dentre suas atividades essenciais está o fomento à operação do sistema ferroviário nacional, sem concorrer com empresas do ramo, o que faz atrair a incidência do regime constitucional de precatórios. 2. Essa linha de raciocínio, conduz, inevitavelmente, à conclusão de que, na presente hipótese, houve violação ao decidido na ADPF 387 (Rel. Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 23/3/2017), em virtude da prevalência do entendimento de que é aplicável o regime dos precatórios às Empresas Estatais prestadoras de serviço público próprio do Estado e de natureza não concorrencial. 3. Destaca-se, na mesma direção, as seguintes decisões monocráticas, envolvendo a VALEC: Rcl 40.521 de minha relatoria, DJe de 15/5/2020; Rcl 33.220, Rel. Min. LUIZ FUX, DJe de 30/4/2019; Rcl 34.788, Rel. Min. EDSON FACHIN, DJe de 21/6/2019; Rcl 36.113 MC, Rel. Min. GILMAR MENDES, DJe de 2/8/2019.(...) 5. Recurso de agravo ao qual se dá provimento” (Rcl n. 51.057-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 17.4.2023).



    “Embargos de declaração em reclamação. Embargos de declaração recebidos como agravo regimental, nos termos do art. 1.024, §3º, CPC. 2. Direito Administrativo. 3. VALEC Engenharia, Construções e Ferrovia. Empresa prestadora de serviço público próprio e de natureza não concorrencial. Incidência do regime constitucional de precatórios. 4. Ofensa à autoridade de decisões proferidas por esta Suprema Corte no julgamento das ADPFs n. 275 e 387. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Negado provimento ao agravo regimental” (Rcl n. 48.649-ED, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJ 7.6.2022).



    No mesmo sentido, em reclamações análogas, os Ministros deste Supremo Tribunal Federal têm ressaltado que Valec Engenharia, Construções e Ferrovias S/A tem natureza de empresa pública prestadora de serviço público essencial de fomento à operação do sistema ferroviário nacional, em regime de monopólio e sem fins lucrativos, o que lhe garante a execução pelo regime atribuído à Fazenda Pública. Confiram-se, por exemplo, os seguintes julgados: Rcl n. 57.028, de minha relatoria, DJe 6.12.2022; Rcl n. 48.912, de minha relatoria, DJe 18.8.2021; Rcl n. 44.830, de minha relatoria, DJe 14.4.2021; Rcl n. 42.589, de minha relatoria, DJe 22.2.2021; Rcl n. 56.326, Relator o Ministro Roberto Barroso, DJe 20.10.2022; Rcl n. 42.455, Relator o Ministro Celso de Mello, DJe 30.9.2020; Rcl n. 42.526, Relator o Ministro Edson Fachin, DJe 2.12.2020; Rcl n. 44.909, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, DJe 17.12.2020; e Rcl n. 38.556, Relator o Ministro Roberto Barroso, DJe 8.1.2021. 



    6. Pelo exposto, julgo procedente a presente reclamação, para cassar a decisão reclamada e determinar outra seja proferida, observadas as decisões do Supremo Tribunal Federal nas Arguições de Descumprimento de Preceito Fundamental ns. 275 e 387. 



    Publique-se.



    Brasília, 16 de agosto de 2023.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora