Tribunal: STF
Processo: ARE 1442924
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-07-28
Data de publicação: 2023-07-28

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. FUNDO DE MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E DE VALORIZAÇÃO DO MAGISTÉRIO – FUNDEF. ADIMPLEMENTO DAS OBRIGAÇÕES PELA UNIÃO. DESTINAÇÃO DOS VALORES PAGOS. PRETENSÃO DE REPASSE OU RATEIO À CATEGORIA DOS PROFISSIONAIS DO MAGISTÉRIO. IMPOSSIBILIDADE. UTILIZAÇÃO DAS VERBAS DO FUNDEF VINCULADAS À FINALIDADE CONSTITUCIONAL DE ENSINO. PRECEDENTES. TEMA 660. INEXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



Relatório



    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República.



    2. A Terceira Turma do Tribunal Regional Federal da Quinta Região decidiu:



    “CUMPRIMENTO DE SENTENÇA. EXTINÇÃO. APELAÇÃO. CABIMENTO. DIFERENÇAS DO FUNDEF. DESTINAÇÃO DOS VALORES PAGOS ATRAVÉS DE PRECATÓRIO. DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA. RATEIO ENTRE PROFESSORES DA REDE MUNICIPAL. VIOLAÇÃO DA COISA JULGADA. OCORRÊNCIA. CONTROLE DOS GASTOS DO MPF. INCABIMENTO. PARCIAL PROVIMENTO DA APELAÇÃO. 



    1. O MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL interpõe recurso de apelação contra decisão do MM. Juízo Federal da 12ª Vara da Subseção Judiciária de Arapiraca que: a) acolheu a impugnação ao cumprimento de sentença para autorizar o uso dos recursos advindos do processo n. 0012048-66.2003.4.05.8000 para os fins da Lei Municipal de Arapiraca n. 3.350, de 09 de agosto de 2019 (id. 4058001.5058539), ressaltando que valores excedentes aos contemplados na lei municipal devem ser consumidos na área da educação, a critério do gestor municipal; b) indeferiu o pedido ministerial para que se determine o envio de relatórios periódicos e cópias de documentos relativos aos gastos na área educacional, pois o expediente de controle analítico de despesas foi rejeitado no julgamento da apelação do presente feito. Fixou, porém, que nada obsta que o MPF lance mão dos instrumentos de controle previstos na Lei Complementar n. 75/1993 e Lei n. 12.527/2011; c) condicionou a realização das despesas do item ‘a’ da decisão ao seu trânsito em julgado. 



    2. A decisão recorrida representou o encerramento da execução, pois o feito guarda a particularidade de versar sobre a destinação das verbas que já se encontram disponibilizadas em precatório já pago. A medida que dá destinação a tais verbas, assim, tem nítida natureza terminativa, pois dá ensejo à própria extinção da execução. Reputa-se, pois, cabível e adequado o manejo da apelação. 



    3. O acórdão em execução negou provimento ao recurso do Ministério Público Federal e deu parcial provimento à apelação do Município de Arapiraca/AL e à remessa necessária, para obrigar o Município de Arapiraca/AL a aplicar integralmente o crédito público oriundo do Processo n. 0012048-66.2003.4.05.8000 na manutenção e desenvolvimento da educação, sem prejuízo da aplicação do mínimo constitucional nessa área social e da complementação realizada pela União atualmente para fins do FUNDEB, bem como para determinar a liberação de todo o saldo bloqueado para que seja administrado pelos gestores do Município). 



    4. O Município de Arapiraca aprovou, em 08/08/2019, normativo municipal – Lei n. 3.350/19 – que dispunha que 60% (sessenta por cento) das verbas repassadas pela União aos Municípios seriam destinadas ao pagamento dos professores da rede municipal de ensino, ativos nos anos/exercícios de 1998 a 2006, em razão de acordo a ser firmado nos processos judiciais n. 0000183-04.2016.8.02.0058 e 0707195-62.2015.8.02.0058. A lei municipal, assim, determinou o pagamento de processos judiciais em trâmite na 4ª Vara da Comarca de Arapiraca, em evidente afronta ao que restou determinado na sentença exequenda, inovando em violação à coisa julgada (art. 5º, XXXVI, da CF/88). (PROCESSO: 08127618720194050000, AG – Agravo de Instrumento –, DESEMBARGADOR FEDERAL GUSTAVO DE PAIVA GADELHA (CONVOCADO), 3ª Turma, JULGAMENTO: 01/05/2020).



    5. Este TRF5, fazendo menção ao entendimento do TCU sobre o tema (TC n. 005.506/2017-4, Acórdão n. 1.824/2017, Plenário), julgou que ‘Contrariamente à interpretação conferida pelos autores-apelantes ao art. 60, caput, parágrafos 1º, 3º e 5º, do ADCT da CF/88 e aos arts. 7º da Lei n. 9.424/96, 5º, 21, 22 e 23 da Lei n. 11.494/2007, a destinação de 60% (sessenta por cento) dos recursos do FUNDEF para remuneração dos profissionais do magistério não enseja o direito a qualquer repasse deste percentual aos docentes, tampouco o rateio pretendido. Os recursos provenientes do FUNDEF (atualmente FUNDEB), destinados à educação, são verbas vinculadas por força de lei, não podendo ser usadas para outro fim, ainda que os recursos sejam oriundos de precatório. O crédito do precatório em questão, diferentemente do que alegam os autores-apelantes, não está sujeito à disponibilidade do Município, para que o gestor público os gaste ‘ao seu bel-prazer’, estando sua aplicação restrita ao que dispõe o art. 60 do ADCT da CF/88.’ (PROCESSO: 08000312820184058003, AC – Apelação Cível –, DESEMBARGADOR FEDERAL ÉLIO WANDERLEY DE SIQUEIRA FILHO, 1ª Turma, JULGAMENTO: 01/05/2020). No mesmo sentido: PROCESSO: 08062279120164058000, AC – Apelação Cível –, DESEMBARGADOR FEDERAL ROGÉRIO FIALHO MOREIRA, 3ª Turma, JULGAMENTO: 31/05/2018.



    6. A edição de lei que viabilize o repasse dos recursos a parte dos professores da rede municipal de ensino contraria frontalmente a coisa julgada, sendo certo que o município de Arapiraca não pode dispor dessas verbas para a realização de despesa que não seja voltada ao desenvolvimento da educação. Não há espaço para rateios, pagamento de bônus, gratificação sem contrapartida ou quitação de passivos trabalhistas sem observância do princípio do precatório.



    7. A decisão recorrida, entretanto, merece ser mantida na parte que e indeferiu o pedido para que o MPF tivesse acesso a relatórios periódicos e cópias de documentos relativos aos gastos na área educacional por parte da municipalidade. A imposição de tais condicionantes seria clara intromissão indevida na autonomia municipal, atribuindo ao MPF um papel de auditor, de controlador de despesas, o que não se mostra medida razoável ou proporcional. 



    8. Apelação parcialmente provida, para julgar incabível o uso dos recursos advindos do processo n. 0012048-66.2003.4.05.8000 para os fins da Lei Municipal de Arapiraca n. 3.350, de 09 de agosto de 2019, no que toca ao rateio do percentual de 60% entre os professores da rede municipal de ensino” (fls. 9-10, e-doc. 836).



    Os embargos declaratórios opostos foram rejeitados (fl. 4, e-doc. 862). 



    3. O recurso extraordinário foi inadmitido pela ausência de ofensa constitucional direta (e-doc. 879). 



    4. O agravante argumenta que “a causa de pedir recursal é a violação à separação dos poderes e da coisa julgada, em razão da inexistência da vedação no título executivo judicial acerca do rateio na forma de abono autorizado por lei municipal superveniente, razão pela qual se violou a coisa julgada em desfavor do município, ou seja, o v. Acordão extrapolou os limites objetivos da coisa julgada, bem como foi incongruente com os limites objetivos do título executivo, violando, com isso, a regra da congruência da decisão judicial. Isto porque, a decisão judicial da fase de cumprimento de sentença, para ser válida deve ser congruente também, com os elementos objetivos do título judicial transitado em julgado” (fl. 6, 
e-doc. 890).



    Sustenta que “a intervenção do Tribunal de origem, por intermédio do 
v. acordão recorrido, viola a Separação dos Poderes e a Autonomia do Ente Federativo Municipal na Administração Pública, conferindo–lhe discricionariedade, amparado por Lei Municipal, para definir o destino dos valores do precatório relacionados à educação” (fl. 7, e-doc. 890).



    No recurso extraordinário, alega-se ter o Tribunal de origem contrariado o art. 2º, o inc. XXXVI do art. 5º e o inc. I do art. 31 da Constituição da República e aponta-se que “a lei municipal n. 3.350 de 09 de agosto de 2019 não estabeleceu qualquer regra em desacordo com o título judicial em discussão, eis que apenas promove o pagamento de abono aos profissionais do magistério, destinando-lhe as verbas tal como prevista no art. 60 do ADCT e na lei do FUNDEF, sem qualquer alusão ao pagamento de dívidas, tão pouco a majoração de vencimentos” (fl. 3, e-doc. 872).



    Ressalta que “os valores dos recursos, uma vez ingressos no orçamento do Município de Arapiraca – embora sejam oriundos de precatório – deverão ser aplicados conforme as regras do FUNDEF com a amplitude conferida pela norma vigente, qual seja, o art. 22 da Lei Federal n. 11.494/2007 que institui o FUNDEB (atualmente art. 26 da Lei 14.113/2020), bem como art. 60 do ADCT, redação dada pela EC n. 14/96 e 56/2006. Uma vez que o Município teve reconhecido o direito de receber valores a título de diferenças do extinto FUNDEF (convertido em FUNDEB), é inquestionável que os aludidos valores podem ser destinados à manutenção e desenvolvimento da educação e na valorização dos profissionais da educação” (fl. 14, e-doc. 872).



    Pede seja provido o presente recurso para “invalidar o v. Acordão recorrido, ou, subsidiariamente, reformá-lo no sentido de negar provimento a Apelação do MPF, ora recorrido, e reconhecer que não há qualquer afronta ao Acórdão transitado em julgado pela Lei municipal n. 3.350 de 09 de agosto de 2019, de modo que seja autorizada a utilização dos recursos pelo município, nos termos da referida Lei municipal” (fl. 16, e-doc. 872).



    5. Em 21.7.2023, a Procuradoria-Geral da República assim se manifestou:



    “Processo civil. ARE. Decisão que não admitiu RE do município de Arapiraca/AL. Acórdão que proveu apelação do MPF, no sentido de ser incabível o rateio entre os professores da rede municipal de ensino, estabelecido pela Lei Municipal 3.350/19, de 60% dos recursos advindos do processo 0012048-66.2003.4.05.8000, atinente a re cálculo dos valores devidos pela União a título de repasses do FUNDEF/FUNDEB. 1. RE que vai contra jurisprudência do e. STF. 2. No julgamento da ACO 648, o Plenário do e. STF firmou entendimento no sentido de que a disponibilidade financeira decorrente do adimplemento das condenações pecuniárias da União, com fundamento no valor devido à título de complementação ao FUNDEF/FUNDEB, vincula-se apenas à finalidade constitucional de promoção do direito à educação. 3. Essa diretriz repele o rateio de parte de valores oriundos do FUNDEF/FUNDEB entre docentes, seja isso previsto por lei local, como no caso, ou pretendido por meio de ação judicial de sindicato de docentes. 4. Pelo não seguimento” 
(e-doc. 943).



    Apreciada a matéria trazida na espécie, DECIDO.



    6. Razão jurídica não assiste ao agravante. 



    No julgamento da Ação Cível Originária n. 648, Redator para o acórdão o Ministro Edson Fachin, o Plenário deste Supremo Tribunal firmou entendimento de que a disponibilidade financeira decorrente do adimplemento das condenações pecuniárias da União, com fundamento no valor devido a título de complementação ao FUNDEF, vincula-se à finalidade constitucional de promoção do direito à educação, sendo esta a única possibilidade de dispêndio dessas verbas. Confira-se a ementa do julgado:



    “AÇÕES CÍVEIS ORIGINÁRIAS. ESTADO DA BAHIA. DIREITO FINANCEIRO. FUNDO DE MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E DE VALORIZAÇÃO DO MAGISTÉRIO – FUNDEF. EMENDA CONSTITUCIONAL 14/1996. COMPLEMENTAÇÃO DA UNIÃO. FUNÇÃO SUPLETIVA. VALOR MÍNIMO NACIONAL POR ALUNO. FIXAÇÃO. LEI 9.424/1996. DECRETO 2.264/1997. FORMA DE PAGAMENTO. OBRIGAÇÃO DE PAGAR. SISTEMÁTICA DOS PRECATÓRIOS. VINCULAÇÃO À FINALIDADE CONSTITUCIONAL DE ENSINO. DANO MORAL COLETIVO. 1. O valor da complementação da União ao FUNDEF deve ser calculado com base no valor mínimo nacional por aluno extraído da média nacional. RE-RG 636.978, de relatoria do Ministro Cezar Peluso, Tribunal Pleno do STF REsp 1.101.015, de relatoria do Ministro Teori Zavascki, 1ª Seção do STJ. Acórdão do Pleno TCU 871/2002. 2. A complementação ao FUNDEF realizada a partir do valor mínimo anual por aluno fixada em desacordo com a média nacional impõe à União o dever de suplementação de recursos, mantida a vinculação constitucional a ações de desenvolvimento e manutenção do ensino. 3. É ilegal o Decreto 2.264/1997 na medida em que extravasou da delegação legal oriunda do §1º do art. 6º da Lei 9.424/1996 e das margens de discricionariedade conferidas à Presidência da República para fixar, em termos nacionais, o Valor Mínimo Nacional por Aluno. 4. Há um único método de cálculo do Valor Mínimo Nacional por Aluno nunca inferior à razão entre a previsão da receita total para o fundo e a matrícula total do ensino fundamental no ano anterior, acrescida do total estimado de novas matrículas, tudo em âmbito nacional. 5. A adoção de parâmetros nacionais não descaracteriza o caráter regional dos fundos de natureza contábil, gerenciados pelos Estados federados, com vinculação constitucional a ações de desenvolvimento e manutenção do ensino fundamental. Art. 60 do ADCT. 6. Eventual frustração de repasse de verbas é unicamente interesse público secundário da Fazenda Pública, inconfundível, pois, com suposta ofensa aos direitos de personalidade da população de determinado ente federativo para efeitos de responsabilização de danos morais coletivos. 7. Deu-se a perda superveniente do objeto da demanda com o advento da EC 53/2006, instituidora do FUNDEB, porquanto se torna inviável a imposição de obrigações de fato positivo e negativo no que diz respeito ao FUNDEF. 8. O adimplemento das condenações pecuniárias por parte da União e respectiva disponibilidade financeira aos Autores vinculam-se à finalidade constitucional de promoção do direito à educação, única possibilidade de dispêndio dessas verbas públicas. 9. Ação cível originária parcialmente conhecida e, na parte conhecida, a que se dá parcial procedência” (DJe 9.3.2018, grifos nossos).



    Na espécie vertente, o Tribunal de origem reconheceu a impossibilidade de utilização da verba do FUNDEF em outras atividades não vinculadas à manutenção da educação nos seguintes termos:



    “foi assegurada ao administrador municipal a competência para administrar as verbas recebidas pelo precatório, mas sempre levando em conta a vinculação dos recursos à manutenção e desenvolvimento da educação. Não se tratou de uma ‘carta em branco’ para utilização dos recursos livremente, mas se assegurou a discricionariedade da municipalidade na escolha das medidas de desenvolvimento da educação com a quais pretende despender as verbas públicas recebidas através de precatório.



    No caso, a municipalidade fez promulgar uma lei na qual se previa que 60% desses valores seriam ‘rateados’ entre os professores da rede municipal de ensino, supostamente para dar cumprimento ao que estabelece o art. 60 do ADCT e na Lei n. 9.424/1996. 



    A respeito do tema – e especificamente quanto ao acórdão ora em execução –, esta mesma Terceira Turma já se manifestou no sentido que tal rateio não respeita o que fora estabelecido no título executivo judicial, não sendo medida que se coaduna com a obrigação de aplicação das verbas no desenvolvimento da educação, como se depreende da ementa do julgamento a seguir transcrita: (...).



    Assiste razão ao MPF apelante, portanto, quando afirma que ‘não se trata de imiscuir-se na liberdade do gestor público em aplicar os recursos da maneira que lhe é discricionário. A questão é que o rateio dos recursos do FUNDEF é medida contrária à obrigação firmada no título executivo de 'aplicar os recursos tão somente na promoção da educação básica municipal', em interpretação sistemática e conjunta das normas constitucionais e infraconstitucionais que disciplinavam o FUNDEF e que disciplinam o atual FUNDEB.



    A edição de lei que viabilize o repasse dos recursos a parte dos professores da rede municipal de ensino contraria frontalmente a coisa julgada, sendo certo que o município de Arapiraca não pode dispor dessas verbas para a realização de despesa que não seja voltada ao desenvolvimento da educação. Não há espaço para rateios, pagamento de bônus, gratificação sem contrapartida ou quitação de passivos trabalhistas sem observância do princípio do precatório” (fls. 3-7, 
e-doc. 836).



    Como se pode verificar, o julgado do Tribunal de origem harmoniza-se com o entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal na Ação Cível Originária n. 648.



    7. Quanto à pretensa afronta ao inc. XXXVI do art. 5º da Constituição da República, não procedem os argumentos do agravante. Este Supremo Tribunal assentou inexistir repercussão geral nas alegações de contrariedade aos princípios do devido processo legal, dos limites da coisa julgada, do contraditório e da ampla defesa quando o exame da questão depende de prévia análise da adequada aplicação de normas infraconstitucionais, Tema 660:



    “Alegação de cerceamento do direito de defesa. Tema relativo à suposta violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do devido processo legal. Julgamento da causa dependente de prévia análise da adequada aplicação das normas infraconstitucionais. Rejeição da repercussão geral” (ARE n. 748.371-RG, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Plenário, DJe 1º.8.2013).  



    Este Supremo Tribunal Federal firmou orientação de que o Tema 660 da repercussão geral aplica-se também quando o recorrente alega afronta à coisa julgada, ao direito adquirido e ao ato jurídico perfeito, mas o Tribunal de origem decidiu a controvérsia com fundamento na interpretação da legislação infraconstitucional. Assim, por exemplo:



    “O STF, no julgamento do ARE 748.371-RG/MT (Rel. Min. GILMAR MENDES, Tema 660), rejeitou a repercussão geral da violação ao direito adquirido, ao ato jurídico perfeito, à coisa julgada ou aos princípios da legalidade, do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, quando se mostrar imprescindível o exame de normas de natureza infraconstitucional” (RE n. 1.263.092-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 8.6.2020).



    Declarada a ausência de repercussão geral, os recursos extraordinários e os agravos nos quais suscitada a mesma questão constitucional devem ter seguimento negado pelos relatores, conforme o § 1º do art. 327 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    Nada há a prover quanto às alegações do agravante.



    8. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo (als. a e b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Ressalte-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil.



    Publique-se.



    Brasília, 28 de julho de 2023.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora