Tribunal: STF
Processo: STP 974
Classe: STP
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-08-07
Data de publicação: 2023-08-07

Ementa:

Inteiro teor:
Suspensão de tutela provisória. Município de Contendas do Sincorá/BA. Servidores públicos municipais. Empréstimo consignado em folha. Valores consignados descontados pelo ente municipal e não repassados à instituição bancária consignatária. Apropriação indevida da parcela mensal consignada pelo órgão público consignante. Determinação judicial da imediata restituição dos valores indevidamente retidos pela instituição depositária. Alegada transgressão à sistemática dos precatórios (CF, art. 100 e ss). Ausência de plausibilidade jurídica. Precedentes.



1. Insurge-se o ente municipal contra a ordem de restituição imediata dos valores retidos da folha de pagamentos dos servidores, descontados em razão da consignação de empréstimos pessoais, não repassados à instituição bancária credora.



2. As execuções de obrigações de fazer ou de não fazer, assim como as de dar ou de restituir, ajuizadas contra o Poder Público não se submetem à sistemática dos precatórios, pois esse regime especial aplica-se somente às obrigações de pagar quantia certa (Tese nº 45/RG).



3. Não constituem dívidas de pagar quantia certa os atos materiais de cooperação administrativa, assim consideradas aquelas condutas de fazer praticadas pelos órgãos e entidades públicas na condição de meros facilitadores das transações financeiras entre servidores públicos e instituições bancárias.



3. Pedido conhecido e denegado.



    Vistos etc.



    1. Trata-se de suspensão de tutela provisória ajuizada pelo Município de Contendas do Sincorá/BA na qual se busca sustar os efeitos da decisão cautelar concedida pelo Tribunal de Justiça do Estado da Bahia (Agravo de Instrumento nº 8003484-08.2019.8.05.0000), pela qual determinado ao ente municipal requerente o cumprimento imediato do dever de repassar ao Banco Bradesco S.A. as parcelas descontadas dos contracheques dos servidores públicos municipais correspondentes a empréstimos consignados.



    2. Na origem, o Banco Bradesco ajuizou, em primeira instância, ação contra o Município de Contendas, objetivando o pagamento dos valores correspondentes a empréstimos consignados efetivamente descontados da remuneração dos agentes públicos municipais, mas não repassados à instituição bancária credora.



    3. Em sede cautelar, o magistrado processante concedeu, em parte, a liminar requerida, apenas para determinar ao Município o repasse das parcelas vincendas desde o ajuizamento da ação principal.



    4. Contra essa decisão, a instituição bancária autora interpôs agravo de instrumento, pleiteando a concessão da cautelar em toda a extensão requerida, inclusive quanto às parcelas descontadas e não repassadas no período anterior à demanda, equivalente ao valor total de R$ 97.580,43 (noventa e sete mil, quinhentos e oitenta reais e quarenta e três centavos).



     5. O recurso foi provido pela Quinta Turma Cível do TJBA, ao fundamento de que presente a plausibilidade jurídica do pedido, considerada a comprovação da existência de convênio entre o ente municipal e a instituição bancária, assim como a demonstração da ausência do repasse contratual; de outro lado, destacou-se que a prática dos Municípios de se apropriarem das parcelas consignadas tem acarretado a necessidade dos servidores públicos buscarem em juízo a indenização devida, multiplicando a litigância e pondo em risco a segurança jurídica no âmbito das relações jurídicas entre os agentes públicos, a Administração Pública municipal e as instituições bancárias.



    6. Insurge-se o requerente contra referido acórdão, proferido no julgamento do AI nº 8003484- 08.2019.8.05.0000, à alegação de que a dívida de valor em questão não pode ser paga imediatamente, pois sujeita à sistemática constitucional dos precatórios (CF, art. 100 e ss).



    7. Sustenta que o risco irreparável à ordem pública “consiste no fato de que o montante que, atualizado, supera atualmente os R$ 100.000,00 (cem mil reais) impactaria sobremaneira o fluxo de caixa do município, comprometendo atividades comezinhas necessárias ao bom andamento dos serviços prestados à população”.



    8. Busca a concessão de medida liminar, “de modo a sobrestar os efeitos jurídicos da decisão guerreada nos autos do Agravo de Instrumento nº 8003484-08.2019.8.05.0000, que concedeu a liminar vindicada nos Autos nº 8000096-20.2018.8.05.0134”, e, no mérito, “ que seja mantida e vigorada a suspensão deferida até o trânsito em julgado da ação originária de primeiro grau”.



    9. O Procurador-Geral da República opina pelo não conhecimento do pedido de contracautela, consoante ementa do parecer:



    SUSPENSÃO DE TUTELA PROVISÓRIA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. REGIME DE PRECATÓRIOS. NATUREZA CONSTITUCIONAL DA DEMANDA DE ORIGEM. COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL DETERMINAÇÃO DE DEPÓSITO JUDICIAL DE QUANTIA RELATIVA À SUPOSTA FALTA DE REPASSE A INSTITUIÇÃO BANCÁRIA DE VALORES DESCONTADOS DE SERVIDORES PÚBLICOS MUNICIPAIS A TÍTULO DE EMPRÉSTIMO CONSIGNADO. CONCESSÃO DE PRAZO PARA O ENTE FEDERADO DEMONSTRAR CUMPRIMENTO DA DECISÃO. AMPLA ANÁLISE DO MÉRITO DEBATIDO NA AÇÃO SUBJACENTE. UTILIZAÇÃO DA CONTRACAUTELA COMO SUCEDÂNEO RECURSAL. IMPOSSIBILIDADE. NÃO CONHECIMENTO. 



    1. É competente o Supremo Tribunal Federal para examinar pedido suspensivo, quando a demanda de origem ostenta natureza constitucional, envolvendo a interpretação e a aplicação de normas relativas ao regime de precatórios (art. 100 da Constituição Federal).



    2. É inadequado o uso da via excepcional do pedido de suspensão de segurança, de liminar e de tutela antecipada para amplo debate e análise do mérito da controvérsia principal, havendo a questão de ser eventualmente examinada, pelos tribunais superiores, nas vias processuais adequadas. 



    – Parecer pelo não conhecimento do pedido.



    Feito o relatório. Aprecio a admissibilidade do pedido. 



    Questões preliminares



    10. A via eleita – suspensão de tutela provisória – consubstancia meio processual autônomo à disposição, exclusiva, segundo as normas de regência, das pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, para buscar a sustação – com objetivo de salvaguardar o interesse público primário –, nas causas contra o Poder Público e seus agentes, de decisões judiciais que potencialmente provoquem grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. 



    O incidente de contracautela – vocacionado a impedir a execução imediata de uma decisão judicial proferida contra a Fazenda Pública e seus agentes nas hipóteses previstas em lei – reveste-se de absoluta excepcionalidade (SL 933-AgR-Segundo/PA, Red. p/ acórdão Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 17.8.2017; SL 1.214-AgR/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 5.026-AgR/PE, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 29.10.2015, v.g.), tendo em vista a própria singularidade dos requisitos que dão ensejo a pedido dessa natureza (ZAVASCKI, Teori Albino. Processo coletivo: tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de direitos. 7 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2017, p. 80). Daí porque, medida de caráter excepcional que é, comporta exegese estrita, a nortear e balizar o conteúdo e o alcance das respectivas normas de regência. 



    Restrito o instituto da contracautela a decisões proferidas por tribunais de instância inferior, não constitui em qualquer hipótese a suspensão de liminar sucedâneo recursal, condicionado o seu manejo à prevenção de grave lesão ao interesse público primário (SL 56-AgR/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 23.6.2006; SL 1.234-AgR/PI, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 3.450-AgR/CE, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 12.3.2010; STA 512-AgR/PI, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe 08.11.2011, v.g.).



    Nessa linha, imprescindível que, nas ações suspensivas, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).



    Registro, por fim, que a análise do pedido de contracautela se cinge à presença dos requisitos previstos em lei, impertinente cogitar de apreciação meritória do processo subjacente, ainda que de todo indispensável tenha, a tese sustentada, um mínimo de plausibilidade (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A Fazenda Pública em Juízo. 15. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2018. p. 657-8), em juízo sumário de cognição (SL 1.165-AgR/CE, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 13.02.2020; SS 1.918-AgR/DF, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ 30.4.2004; SS 3.023-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno DJ 25.4.2008; SS 3.717-AgR/RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 18.11.2014, v.g.).



    11. Assentadas tais premissas, reputo presentes os requisitos de admissibilidade.



    Aprecio, desse modo, o pedido deduzido pelo Município de Contendas do Sincorá.



    Apropriação pelo órgão ou entidade pública dos valores consignados no contracheque funcional a título de empréstimo. Devolução imediata. Inaplicabilidade do regime de precatório



    12. O cerne da controvérsia posta cinge-se a saber se o “quantum” devido pelos servidores públicos municipais a título de empréstimo consignado, descontado da folha de pagamento, deve ser repassado pela Fazenda Pública municipal às instituições bancárias credoras mediante transferência direta ou por meio de precatórios.



    13. Nos termos do art. 100 da Constituição, estão sujeitos ao regime de precatórios somente os pagamentos devidos pela Fazenda Pública federal, distrital, estadual ou municipal decorrentes de dívida de pagar quantia certa, fundada em decisão judicial transitada em julgado e de valor superior ao definido em lei como obrigação de pequeno valor.



    14. No caso, não há falar em dívida da Fazenda Pública, pois o ente municipal consignante não figura como credor ou devedor do valor consignado, mas como mero depositário, em razão de sua posição de facilitador da operação bancária entre o servidor público contratante e a entidade bancária consignatária.



    15. Pelo convênio administrativo, os órgãos ou entidades públicas consignantes assumem exclusivamente a obrigação material de efetuar a transferência convencionada, não incidindo em qualquer hipótese corresponsabilidade pelos compromissos financeiros assumidos pelos servidores públicos junto à instituição bancária consignatária.



    16. Não há falar, portanto, no caso, de pagamento de dívida do ente público municipal consignante, o que afasta, em princípio, a sistemática dos precatórios.



    17. Não constitui demasia enfatizar que as execuções de obrigações de fazer ou de não fazer assim como as de dar ou de restituir contra o Poder Público não se submetem à sistemática dos precatórios, pois esse regime especial aplica-se somente às obrigações de pagar quantia certa.



    Nesse sentido, a tese fixada por esta Corte sob a sistemática da repercussão geral (Tema nº 45/RG):



    RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL. DIREITO CONSTITUCIONAL FINANCEIRO. SISTEMÁTICA DOS PRECATÓRIOS (ART. 100, CF/88). EXECUÇÃO PROVISÓRIA DE DÉBITOS DA FAZENDA PÚBLICA. OBRIGAÇÃO DE FAZER. SENTENÇA COM TRÂNSITO EM JULGADO. EMENDA CONSTITUCIONAL 30/2000. 



    1. Fixação da seguinte tese ao Tema 45 da sistemática da repercussão geral: “A execução provisória de obrigação de fazer em face da Fazenda Pública não atrai o regime constitucional dos precatórios.” 



    2. A jurisprudência do STF firmou-se no sentido da inaplicabilidade ao Poder Público do regime jurídico da execução provisória de prestação de pagar quantia certa, após o advento da Emenda Constitucional 30/2000. Precedentes. 



    3. A sistemática constitucional dos precatórios não se aplica às obrigações de fato positivo ou negativo, dado a excepcionalidade do regime de pagamento de débitos pela Fazenda Pública, cuja interpretação deve ser restrita. Por consequência, a situação rege-se pela regra regal de que toda decisão não autossuficiente pode ser cumprida de maneira imediata, na pendência de recursos não recebidos com efeito suspensivo. 



    4. Não se encontra parâmetro constitucional ou legal que obste a pretensão de execução provisória de sentença condenatória de obrigação de fazer relativa à implantação de pensão de militar, antes do trânsito em julgado dos embargos do devedor opostos pela Fazenda Pública. 



    5. Há compatibilidade material entre o regime de cumprimento integral de decisão provisória e a sistemática dos precatórios, haja vista que este apenas se refere às obrigações de pagar quantia certa. 



    6. Recurso extraordinário a que se nega provimento.



    (RE 573872, Relator(a): EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 24/05/2017, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-204 DIVULG 08-09-2017 PUBLIC 11-09-2017)



    18. No caso, o compromisso convencional assumido pela entidade pública consignante constitui mero ato de cooperação administrativa, quando muito equiparável a uma obrigação de fazer, jamais com uma dívida pública de valor. 



    Coube ao ente municipal apenas a facilitação da operação bancária entre terceiros, estando a satisfação da dívida bancária garantida tão somente pelos recursos particulares dos servidores públicos devedores. Não há falar, portanto, no regime especial de pagamentos mediante precatórios, cuja sistemática destina-se às obrigações nas quais os órgãos e entidades públicas figuram como devedores.



    19. Isso significa que o Município de Contendas do Sincorá, ao apropriar-se dos valores consignados, sem transferi-los à instituição bancária consignante, conservando-os, sem justa causa, praticou verdadeira desapropriação indireta, cuja reparação não se processa por meio de precatórios, mas sempre “mediante justa e prévia indenização em dinheiro” (CF, arts. 5º, XXIV, e 182, § 3º).



    Submeter o legítimo proprietário, em tal situação, aos tormentos da via dos precatórios, postergando em anos ou até décadas a devolução dos valores depositados de boa-fé, configura violação inequívoca da justa expectativa, desrespeito à lealdade e quebra da confiança administrativa, situação heterodoxa equiparável a um anômalo sucedâneo do empréstimo compulsório ou ao puro e simples confisco, tal como já assinalei em julgamento plenário nesta Corte:



    Suspensão de tutela provisória. Embargos de declaração recebidos como agravo interno. Município de Cuiabá/MT. Leilão de imóvel público municipal. Adjudicação e homologação. Depósito do valor de arrematação. Anulação judicial da licitação, com restauração do status quo ante. Trânsito em julgado. Pretensão do Município de cumprir a obrigação de restituir por meio da sistemática dos precatórios. Violação da coisa julgada. Devolução da quantia depositada pelo arrematante de boa-fé mediante pagamento direto e imediato. Possibilidade do sequestro de verbas públicas. Agravo interno provido. 



    1. O Município de Cuiabá objetiva sustar o cumprimento de obrigação de restituir fundada em título executivo judicial transitado em julgado. Questões 



    Preliminares 



    2. Não cabe o manejo do instrumento processual da contracautela para desfazer ou alterar o conteúdo material da coisa julgada (imutabilidade), tampouco para rediscutir ou questionar os seus fundamentos (indiscutibilidade). Inadmissibilidade do emprego da ação suspensiva como sucedâneo da ação rescisória. Precedentes. 



    3. Dada a acessoriedade da medida de contracautela, incabível sua utilização quando exauridas as vias recursais. Poder suspensivo, de caráter instrumental, atribuído ao Presidente do Tribunal, em razão da competência recursal da Corte judicial ad quem. Precedentes. 



    Mérito 



    4. Anulada a licitação, por decisão judicial, impõe-se a devolução imediata do valor depositado de boa-fé pelo arrematante, pois insubsistente qualquer fundamento contratual, legal ou judicial para a indevida apropriação do depósito pela Fazenda Pública. 5. Isso significa que o ente municipal, ao apropriar-se do depósito realizado pelo adjudicatário, sem devolvê-lo após a anulação do leilão, conservando-o, sem justa causa, praticou verdadeira desapropriação indireta, cuja reparação não se processa por meio de precatórios, mas sempre “mediante justa e prévia indenização em dinheiro” (CF, arts. 5º, XXIV, e 182, § 3º). 



    6. Submeter o arrematante, em caso de anulação da licitação, aos tormentos da via dos precatórios, postergando em anos ou até décadas a devolução dos valores depositados de boa-fé, além de transgredir a legislação de regência (Lei nº 8.666/93, art. 59), viola, ainda, os princípios da lealdade e da confiança administrativa. Situação heterodoxa equiparável a um anômalo sucedâneo do empréstimo compulsório ou ao puro e simples confisco. 



    7. Questão controvertida já apreciada tanto no julgamento da causa principal, quanto em agravo de instrumento na fase de cumprimento, formando-se a coisa julgada formal e material em ambos os procedimentos. Posterior acordo judicial para a devolução parcelada da quantia devida, igualmente homologado e transitado em julgado. 



    8. Pretensão manifestamente protelatória, incabível e contrária à coisa julgada e aos acordos judiciais celebrados pelo requerente. 



    9. Agravo interno provido. Suspensão não conhecida e, caso superada essa questão, denegada.



    (STP 834 ED, Relator(a): ROSA WEBER (Presidente), Tribunal Pleno, julgado em 03/05/2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 09-05-2023 PUBLIC 10-05-2023)



    20. Em síntese, o regime constitucional dos precatórios destina-se apenas às dívidas da Fazenda Pública, ou seja, àquelas em que as pessoas jurídicas de direito público figuram como devedoras. Não há como equiparar, para esse fim, os atos materiais de cooperação administrativa, assim considerados aqueles praticados pelos órgãos e entidades públicas na condição de meros facilitadores das transações financeiras entre servidores públicos e instituições bancárias.



     



    Ausência de risco à ordem pública



    21. É de acentuar, por fim, não ter sido demonstrada pelo requerente a existência de qualquer situação de risco de lesão à ordem, à saúde, à segurança ou à economia pública municipal.



    Com efeito, o alegado de risco de lesão à ordem pública municipal apoia-se, exclusivamente, na simples referência ao valor do repasse financeiro a ser efetivado, consistente na quantia de R$ 97.580,43 (noventa e sete mil, quinhentos e oitenta reais e quarenta e três centavos).



    Nada sugere que a entrega desse valor seja capaz, por si só, de por em risco as contas públicas municipais.



    De outro lado, as decisões cautelares cujos efeitos se busca sustar foram proferidas, em primeira instância, no dia 06 de fevereiro de 2019 e, em segundo grau, no julgamento de 26 de setembro de 2019, ou seja, há quase 04 (quatro) anos atrás.



    Como se vê, já transcorreu um longo tempo, desde a prolação dos atos impugnados, sem que o Município requerente tenha manifestado interesse em impugnar o resultado que lhe foi desfavorável. 



    Essa circunstância afasta a configuração do alegado periculum in mora, considerado o tardio ajuizamento do pedido de contracautela e a inexistência de situação nova capaz de justificar o interesse atual na medida suspensiva. Colho da jurisprudência, sobre esse aspecto, ementa da minha lavra:



    (...) 5. A artificialização do periculum in mora, caracterizada pelo ajuizamento tardio da ação suspensiva, efetuado com instrução deficiente, desautoriza o acolhimento da pretensão cautelar, especialmente considerados os postulados do devido processo legal.



    (SS 5609, Relator(a): ROSA WEBER (Presidente), Tribunal Pleno, julgado em 18/03/2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 27-03-2023 PUBLIC 28-03-2023)



    22. Ante o exposto, conheço do pedido e denego a ordem suspensiva.



    Publique-se.



    Brasília, 7 de agosto de 2023.



Ministra ROSA WEBER



Presidente



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