Tribunal: STF
Processo: ADI 6401
Classe: ADI
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-03-29
Data de publicação: 2023-03-29

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta pelo Partido Trabalhista Brasileiro – PTB, para dar interpretação conforme ao art. 37, § 12, da Constituição Federal, quanto ao subteto remuneratório dos servidores estatuais e municipais 



    Eis o teor do ato normativo impugnado:



    Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: 



    (…) 



    § 12. Para os fins do disposto no inciso XI do caput deste artigo, fica facultado aos Estados e ao Distrito Federal fixar, em seu âmbito, mediante emenda às respectivas Constituições e Lei Orgânica, como limite único, o subsídio mensal dos Desembargadores do respectivo Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, não se aplicando o disposto neste parágrafo aos subsídios dos Deputados Estaduais e Distritais e dos Vereadores. 



    O requerente aponta que em alguns estados o Poder Judiciário e o Poder Executivo vêm criando óbices a aplicação do § 12 do art. 37 da Constituição Federal de 1988.



    Defende, nesse sentido, que não há violação à autonomia do Chefe do Poder Executivo quando da edição de norma de iniciativa parlamentar que disponha sobre matéria relativa a teto e subteto, sob a justificativa de que a alteração não corresponde necessariamente à concessão de acréscimo remuneratório, o que a desvincularia da incidência das regras relacionadas à reserva de iniciativa.



    Adotei o rito do art. 12 da Lei 9.868/1999 e solicitei informações. (eDOC 34)



    O Senado Federal pugnou pelo não conhecimento da presente ação direta e, no mérito, pela sua improcedência. (eDOC 46)



    A Câmara dos Deputados não prestou as informações solicitadas. (eDOC 45)



    A Advocacia-Geral da União emitiu parecer pela improcedência do pedido, em peça assim ementada:



    “Administrativo. Artigo 37, § 12, da Constituição Federal. Adoção, nos Estados e Distrito Federal, de teto remuneratório com limite único. Pedido de interpretação conforme a Constituição para convalidação de tetos instituídos via processos legislativos de autoria parlamentar. Impossibilidade. Dadas as amplas repercussões orçamentárias envolvidas, a fixação de teto é matéria inserida no âmbito de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo. Inconstitucionalidade das emendas constitucionais de autoria parlamentar que disponham sobre o teto remuneratório. A instituição, pelo Estado-membro, de limite único remuneratório, nos termos do artigo 37, § 12, da Lei Maior, tem como exceção apenas Deputados Estaduais, Distritais e Vereadores. Os Municípios não se submetem à referida regra, na medida em que regidos pelo artigo 37, inciso XI, da Carta Constitucional. A fixação de políticas remuneratórias que atendam as particularidades orçamentárias de cada ente federativo, para carreiras que não possuem caráter nacional, como no caso em análise, não atenta contra os princípios da isonomia e da proporcionalidade. Manifestação pela improcedência do pedido formulado pelo requerente. (eDOC 48)



    A Procuradoria-Geral da República, por sua vez, manifestou-se pelo não conhecimento da ação, em parecer assim ementado:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. INTERPRETAÇÃO CONFORME E PEDIDO DE RECONHECIMENTO DA CONSTITUCIONALIDADE DE EMENDAS ÀS CONSTITUIÇÕES ESTADUAIS EDITADAS COM FUNDAMENTO NO ART. 37, § 12, DA CF/1988. SUBTETO REMUNERATÓRIO UNIFICADO. CABIMENTO, EM TESE, DE AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE. FUNGIBILIDADE. INVIABILIDADE. ATO NORMATIVO NÃO FEDERAL. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA. AUSÊNCIA DE ESPECIFICAÇÃO E JUNTADA DE CÓPIA DOS ATOS NORMATIVOS IMPUGNADOS. PRETENSÃO DE CONTROLE PREVENTIVO DE CONSTITUCIONALIDADE. INVIABILIDADE. NÃO CONHECIMENTO. 



    1. Deduzida fundamentação no sentido de demonstrar a existência de controvérsia judicial relevante e formulado pedido de reconhecimento da constitucionalidade de ato normativo, cabível é a ação declaratória de constitucionalidade.



    2. Afasta-se aplicação da fungibilidade entre ações de controle concentrado de constitucionalidade quando não preenchidos os requisitos da ação correta.



    3. Não há de ser admitida a ação direta cuja inicial deixe de apontar a inconstitucionalidade de dispositivos ou interpretações de leis ou de atos normativos federais ou estaduais.



    4. É inviável, na via do controle abstrato de constitucionalidade, realizar controle preventivo de constitucionalidade de futuras emendas a constituições estaduais.



    — Parecer pelo não conhecimento da ação ” (eDOC 61)



    Deferi o ingresso no feito, na condição de amicus curiae, da Federação Brasileira de Associações de Fiscais de Tributos Estaduais – FEBRAFITE e da Associação dos Agentes Fiscais de Rendas do Estado de São Paulo. (eDOC 44 e 56)



    É o relatório.



    A Lei n. 9.868, de 10 de novembro de 1999, que dispõe sobre o processo e julgamento da ação direta de inconstitucionalidade e da ação declaratória de constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal, determina, em seu artigo 3º, que a petição inicial deverá indicar o dispositivo da lei impugnado e os fundamentos jurídicos do pedido em relação a cada uma das impugnações e, que em seu artigo 4º, que a petição inicial inepta, não fundamentada e a manifestamente improcedente serão liminarmente indeferidas pelo relator.



    Como bem registrou a PGR, “o que se extrai da leitura da fundamentação apresentada na inicial e do pedido formulado é que, na linha do que salientado nas informações prestadas pelo Senado Federal, o requerente mesclou pretensões próprias de ADI e ADC, requerendo fosse conferida interpretação conforme a Constituição ao art. 37, § 12 – provimento que seria cabível em sede de ADI –, para obter resultado próprio de ADC, que é o de afastar controvérsia jurisprudencial instalada quanto à constitucionalidade das emendas às constituições estaduais que têm fundamento no mesmo art. 37, § 12. Ao assim agir, conforme se demonstrará adiante, acabou por deixar de preencher os pressupostos de ambas as ações”. (eDOC 61, p. 7)



    Além disso, o intuito do requerente parece ser a desconstituição, por via transversa, de decisões prolatadas pelas instâncias inferiores, como a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2116917-44.2018.8.26.0000, do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, transitada em julgado, que extirpou do ordenamento jurídico a Emenda 46/2018 à Constituição Paulista.



    Esta Corte se deparou com situação parecida quando do julgamento da ADI 5.819, Rel. Min. Luiz Fux, que restou assim ementada:



    “AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 95, § 1º, DA LEI COMPLEMENTAR 412/2008 DO ESTADO DE SANTA CATARINA. ATRIBUIÇÃO AOS CARTORÁRIOS EXTRAJUDICIAIS VINCULADOS AO REGIME PRÓPRIO DE PREVIDÊNCIA SOCIAL DO ESTADO DE SANTA CATARINA – RPPS/SC DA RESPONSABILIDADE PELO RECOLHIMENTO DAS CONTRIBUIÇÕES PREVIDENCIÁRIAS PESSOAL E PATRONAL DE MANEIRA CUMULADA. ALEGADA OFENSA AOS ARTS. 40, CAPUT; E 150, IV, DA CF. DISPOSITIVO LEGAL DECLARADO INCONSTITUCIONAL NA ADI 4.641. REDISCUSSÃO DOS TERMOS DA MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO JÁ TRANSITADA EM JULGADO. IMPOSSIBILIDADE. EVENTUAIS LESADOS EM SEUS DIREITOS SUBJETIVOS POR CONSEQUÊNCIAS ADVINDAS DA APLICAÇÃO DE NORMA DECLARADA INCONSTITUCIONAL DEVEM BUSCAR REPARAÇÃO EM AÇÃO PRÓPRIA. O CONTROLE CONCENTRADO NÃO TEM POR ESCOPO A SATISFAÇÃO DE DIREITOS SUBJETIVOS INDIVIDUAIS OU COLETIVOS. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. O artigo 95, caput e §§, da Lei Complementar 412/2008 do Estado de Santa Catarina já foi declarado parcialmente inconstitucional, no que diz respeito aos cartorários extrajudiciais, quando do julgamento da ADI 4.641, Rel. Min. Teori Zavascki, Plenário, DJe de 10/4/2015. À ocasião, a Corte modulou os efeitos da decisão para resguardar o direito dos segurados e dependentes que, até a data da publicação da ata do julgamento, já estivessem recebendo benefícios previdenciários junto ao regime próprio estadual ou já houvessem cumprido os requisitos necessários para obtê-los. 2. A declaração de inconstitucionalidade parcial do artigo 95 da Lei Complementar 412/2008 do Estado de Santa Catarina incorporou os efeitos típicos das sentenças de declaração de inconstitucionalidade, isto é, a nulidade da norma impugnada, com efeitos retroativos, consequência que só foi mitigada para as situações especificamente arroladas. 3. In casu, o que se pleiteia é a rediscussão dos termos do acórdão prolatado no julgamento da ADI 4.641, já transitado em julgado, de forma a permitir que os indivíduos contemplados pela modulação dos efeitos da decisão sejam exonerados da obrigação de efetuar o recolhimento das contribuições previdenciárias nos moldes do art. 95, § 1º, da Lei Complementar 412/2008 do Estado de Santa Catarina. 4. A ação possui nítido viés rescisório, providência que encontra óbice no artigo 26 da Lei federal 9.868/1999 e na jurisprudência da Corte. Precedente: AR 1.365-AgR, Rel. Min. Moreira Alves, Plenário, DJ de 7/2/1997. 5. É pacífica a prejudicialidade das ações de controle concentrado cujo objeto é abrangido por pronunciamentos anteriores do Tribunal. Precedentes: ADI 1.460, Rel. Min. Sydney Sanches, Plenário, DJ de 25/6/1999; ADI 1.943, Rel. Min. Teori Zavascki, DJe de 24/10/2016. 6. Eventuais lesados em seus direitos subjetivos por consequências advindas da aplicação de norma declarada inconstitucional devem buscar a reparação em ação própria, uma vez que o controle concentrado não tem por escopo a satisfação de direitos subjetivos individuais ou coletivos. Precedentes: ADI 4.620-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 1º/8/2012; ADI 1.445-QO, Rel. Min. Celso de Mello, Plenário, DJ de 29/4/2005; ADI 709, Rel. Min. Paulo Brossard, Plenário, DJ de 20/5/1994. 7. Agravo a que se NEGA PROVIMENTO.” (ADI 5.819 AgR/SC, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 23.09.2020.) 



    Ademais, anoto que o objeto desta ação direta já foi analisado por esta Corte quando do julgamento da ADI 6.576, de minha relatoria, na qual a petição inicial foi reconhecida como inepta e julgada manifestamente improcedente. Na ocasião, pedia-se em termos vagos, fosse dada “interpretação conforme à Constituição Federal no sentido de que não há vício de iniciativa na EC nº 46/2018 do Estado de São Paulo”. 



    Mutatis mutandi, assim como o autor da ADI 6.576, o partido ora requerente tem o mesmo objetivo: “apontar a constitucionalidade das emendas às constituições estatuais que fixaram o subteto único de desembargador para os servidores do poder executivo”. (eDOC 1, p. 39)



    Não ignoro que há casos em que esta Corte valeu-se da fungibilidade entre ações de controle concentrado de constitucionalidade. O caso em apreço, entretanto, não permite tal conversão. Colho, nesse sentido, trecho do voto do Min. Marco Aurélio, quando do julgamento da ADPF 314 AgR, de sua relatoria:



    “Reconheço haver precedentes do Supremo quanto à possibilidade de conversão da arguição de descumprimento de preceito fundamental em ação direta quando imprópria a primeira, e vice-versa, se satisfeitos os requisitos para a formalização do instrumento substituto. Cito a Questão de Ordem na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 72/PR, relatora Ministra Ellen Gracie, julgada em 1º de junho de 2005, o Referendo em Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.180/DF, apreciado em 10 de março de 2010, e a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.163/SP, examinada em 29 de fevereiro de 2012, ambas de relatoria do ministro Cezar Peluso.



    Segundo o entendimento adotado nesses julgados, dúvida razoável sobre o caráter autônomo de atos infralegais impugnados, tais como decretos, resoluções e portarias, e alteração superveniente da norma constitucional dita violada legitimam o Tribunal a adotar a fungibilidade em uma direção ou em outra a depender do quadro normativo envolvido. Para o Supremo, portanto, apenas situações extravagantes autorizam a admissão de arguição de descumprimento de preceito fundamental como ação direta, e vice-versa, revelada postura conciliatória entre instrumentalidade e celeridade processuais, de um lado, e necessidade de não se baratear os institutos, do outro.



    Essa excepcionalidade não está presente na espécie, ao contrário. O recorrente incorreu naquilo que a doutrina processual denomina de “erro grosseiro” ao escolher o instrumento formalizado, ante a falta de elementos, considerados os preceitos legais impugnados, que pudessem viabilizar a arguição.” (ADPF 314, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 18.02.2015 – grifos acrescidos) 



    Ainda que não fosse este o caso, registro que o art. 37, § 12, do texto constitucional, que aqui se traz para análise, já foi objeto – direta ou indiretamente – de diferentes ações diretas de inconstitucionalidade nesta Corte:



    “AÇÃO DIRETA. LEI ORDINÁRIA QUE ESTABELECE SUBTETO APLICÁVEL AOS SERVIDORES DA JUSTIÇA DESVINCULADO DO SUBSÍDIO MENSAL DOS DESEMBARGORES. INTELIGÊNCIA DO ART. 37, XI E § 12, CF. 1. No que respeita ao subteto dos servidores estaduais, a Constituição estabeleceu a possibilidade de o Estado optar entre: (i) a definição de um subteto por poder, hipótese em que o teto dos servidores da Justiça corresponderá ao subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça (art. 37, XI, CF, na redação da Emenda Constitucional 41/2003); e (ii) a definição de um subteto único, correspondente ao subsídio mensal dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, para todo e qualquer servidor de qualquer poder, ficando de fora desse subteto apenas o subsídio dos Deputados (art. 37, § 12, CF, conforme redação da Emenda Constitucional 47/2005). 2. Inconstitucionalidade da desvinculação entre o subteto dos servidores da Justiça e o subsídio mensal dos Desembargadores do Tribunal de Justiça. Violação ao art. 37, XI e § 12, CF. 3. Incompatibilidade entre a opção pela definição de um subteto único, nos termos do art. Art. 37, § 12, CF, e definição de “subteto do subteto”, em valor diferenciado e menor, para os servidores do Judiciário. Tratamento injustificadamente mais gravoso para esses servidores. Violação à isonomia. Ação direta a que se julga procedente.” (ADI 4.900, Rel. Min. Teori Zavascki, Redator para o acórdão Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe 17/4/2015)



    “CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EMENDA 35/2013 À CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE PERNAMBUCO. TETO REMUNERATÓRIO. SERVIDORES MUNICIPAIS. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO AO ART. 37, XI, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. ADOÇÃO DE SUBTETO ÚNICO PELOS ESTADOS (ART. 37, § 12, DA CF). LIMITAÇÃO DE SEU ALCANCE AOS SERVIDORES PÚBLICOS ESTADUAIS. AÇÃO DIRETA JULGADA PROCEDENTE. 1. Em atenção ao autogoverno dos entes federativos, a Emenda Constitucional 47/2005 permitiu a fixação de subteto salarial estadual ou distrital, desde que com edição de emendas às respectivas Constituições estaduais ou à Lei Orgânica do Distrito Federal (CF, § 12, art. 37), pelo que é facultado ao Estado-membro: (a) a definição de um teto por Poder; ou (b) a definição de um subteto único, correspondente ao subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, para todo e qualquer servidor de qualquer poder, ficando de fora desse subteto apenas o subsídio dos Deputados. Precedente: ADI 4900, Rel. Min. TEORI ZAVASCKI, Rel. p/ acórdão Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 11/2/2015, DJe de 17/4/2015. 2. A regulamentação editada com fundamento nesse dispositivo constitucional, por estar direcionado apenas aos servidores estaduais, esfera federativa na qual existem as alternativas de fixação de teto por poder ou de forma única, não pode inovar no tratamento do teto no âmbito municipal, pois o art. 37, XI, da CF, já estabelece um teto único para os servidores municipais, que, assim, não são abrangidos pela fixação de teto único diverso. Precedente: ADI 6221-MC, Rel. Min. EDSON FACHIN, Rel. p/ acórdão Min. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 20/12/2019, DJe de 30/4/2020. 3. Ação Direta julgada procedente.” (ADI 6811, Rel. Min. Alexadre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 14/09/2021)



    Este Tribunal também já se manifestou, quando do julgamento da ADI 6.221-MC, sobre a impossibilidade de que os municípios adotem subteto único correspondente ao subsídio mensal dos Desembargadores.



    Na ocasião, o Min. Alexandre de Moraes, redator para o acórdão, consignou o seguinte:



    “O eminente Relator, Min. EDSON FACHIN, submeteu a apreciação da medida cautelar ao Tribunal Pleno com voto pelo seu indeferimento, assentando que: (a) a própria CF preconiza o tratamento da matéria no corpo das Constituições dos Estados, pelo que não haveria incidência da Jurisprudência da CORTE, que entende violada a iniciativa reservada quando o Poder Legislativo alça ao texto constitucional matéria de interesse de outros Poderes e órgãos autônomos; (b) o próprio art. 37, § 12, da CF alcançaria os servidores municipais, para efeito de submissão ao teto único.



    Com a devida vênia ao Ministro Relator, divirjo de Sua Excelência no tocante à aplicação do teto remuneratório dos servidores municipais em patamar diverso daquele fixado por expressa disposição constitucional (art. 37, XI, da CF), que aponta o subsídio de prefeito municipal como referência para aplicação do teto, previsão essa que não é excepcionada pelo art. 37, § 12, da CF.



    (...)



    Bem se vê, portanto, que a faculdade conferida aos Estados para a regulação do teto aplicável a seus servidores não permite que a regulamentação editada com fundamento nesse permissivo venha a inovar no tratamento do teto dos servidores municipais. 



    Isso porque o art. 37, XI, da CF já estabelece um teto único para os servidores municipais, não havendo motivo para se cogitar da utilização do art. 37, § 12, para fixação de teto único diverso, pois essa previsão é direcionada apenas para servidores estaduais, esfera federativa na qual existem as alternativas de fixação de teto por poder ou de forma única. 



    O Min. FACHIN propõe uma interpretação fundada na literalidade das expressões “no seu âmbito” e “vereadores”, constantes do art. 37, § 12, da CF. No entanto, não me parece que a autonomia municipal permita a conclusão de que os servidores municipais estariam localizados no âmbito de disposição normativa dos Estados, especialmente no tocante à matéria em análise. 



    A menção aos vereadores, por outro lado, também não tem o condão de tornar os servidores municipais sujeitos ao teto remuneratório regulado pelos Estados. 



    Visto que é o próprio art. 37, XI, da CF que determina a aplicação de teto único para os servidores municipais, independentemente do que venha a ser legislado pelos Estados, tenho que a referência aos vereadores ocorre em face dessa realidade: o inciso XI define o teto único dos servidores municipais (subsídio de prefeito); e o § 12 excepciona desse teto os vereadores, sem permitir que os demais servidores municipais sejam submetidos a teto remuneratório diverso.



    (...)



    Diante do exposto, DIVIRJO DO RELATOR, para CONCEDER PARCIALMENTE A MEDIDA CAUTELAR, para suspender a eficácia da expressão “e dos Municípios”, constante do dispositivo impugnado, afirmando-se que o teto remuneratório aplicável aos servidores municipais, excetuados os vereadores, é o subsídio do prefeito municipal.” (ADI 6221 MC, Rel. Min. Edson Fachin, Relator p/ Acórdão Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 30-04-2020)



    Assim sendo, ainda que superada a inépcia da inicial, a ação haveria de ser julgada improcedente.



    Ante o exposto, não conheço da presente ação direta de inconstitucionalidade, nos termos do art. 4º da Lei 9.868/99.



    Publique-se.



    Brasília, 29 de março de 2023.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



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