Tribunal: STF
Processo: ARE 1430653
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-05-23
Data de publicação: 2023-05-23

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Agravo em Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, assim ementado (Doc. 5, fls. 1-2):



    “PROCESSO CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PRELIMINAR DE COMPETÊNCIA DO JUÍZO. LOCAL DO DANO. SEPARAÇÃO DOS PODERES. NÃO APLICAÇÃO DA RESERVA DO POSSÍVEL. APELAÇÃO CÍVEL CONHECIDA E IMPROVIDA. 



    1. A previsão de competência funcional para as ações civis públicas e a adição do critério territorial resulta em indiscutível competência absoluta, uma vez que em razão da natureza dos interesses tutelados a condução dos processos coletivos deve merecer empenho e vigilância compatíveis, tanto pela maior proximidade do órgão judicial com os fatos, com as partes e as testemunhas, quanto pela possibilidade técnica de se proferir decisão ou sentença com qualidade diferenciada e, portanto, acrescida na legitimidade. Deste modo, não prospera a opção pelo foro da capital do Estado do Piauí. uma vez que resta demonstrada a competência da Vara Única da Comarca de Esperantina-PI. 



    2. O Poder Público é o responsável pelo dano, diante de sua conduta omissiva na prestação de serviço de relevância pública, necessário à garantia da dignidade da pessoa humana, cabe ao Ministério Público zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados na Constituição Federal, promovendo as medidas necessárias para sua garantia. Pelo exposto, entendo incabível a alegação de violação dos poderes. 



    3 - A alegação de falta de recursos financeiros, normalmente destituída de comprovação objetiva, não é hábil a afastar o dever constitucional imposto ao ente público de prestar serviço de relevância pública. 



    - Recurso conhecido e improvido.



    No Recurso Extraordinário, interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o ESTADO DO PIAUÍ alega que o acórdão recorrido, ao manter sentença que o condenou a assegurar aos detentos da Penitenciária Regional “Prefeito Luiz Gonzaga Rebele”, localizada na cidade de Esperantina-PI: (a) o direito de visita e de amplo contato físico com seus parentes, devendo o Estado do Piauí aumentar o efetivo policial nesses horários; (b) o adequado acondicionamento da alimentação fornecida, devendo a mesma ser de boa qualidade; (c) efetiva assistência à saúde, bem como a proceder a interdição das celas destinadas à “triagem” dos presos; a reforma das instalações elétricas, hidráulicas e sanitárias das celas J e V do pavilhão C do referido presídio, bem como das demais partes físicas deficientes, as quais devem se adequar ao disposto na Lei de Execuções Penais (Lei nº 7.210/84) e ao disposto na Resolução nº 14/1994/CNPCP; a construção de banheiros para os visitantes; e por fim que o Estado promova a efetiva separação de presos provisórios dos presos condenados, tudo sob pena de multa diária de R$ 10.000,00 (dez mil reais), (Doc. 9, fl. 2), violou os princípios da separação dos poderes, da reserva do possível, bem como os arts. 2º; 84, II, III e VI; e 167, I e II, da Constituição da República, pois determina a realização de gastos não previstos na Lei de Diretrizes Orçamentárias.



    Alega que a realização de despesa pública deve atender uma série de requisitos legais e constitucionais. E não podia ser diferente. Dado que a Administração se encontra regida pelos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (art. 37, caput, CF/88), a realização de gastos públicos não pode ocorrer de maneira arbitrária, senão que deve observância à legalidade orçamentária (art. 167 da CF) e às demais normas de regência (Lei nº 4.320/64 e Lei complementar nº 101/2000), a fim de evitar favoritismos não condizentes com a estrutura imparcial da máquina estatal (Doc. 9, fl. 11).



    Pondera, ainda, que A Constituição Federal (art. 84) assegura ao chefe do Executivo a competência exclusiva (indelegável, cf. art. 84, parágrafo único) para exercer a direção superior da administração (inciso II) e para iniciar o processo legislativo, na forma e nos casos previstos (inciso III) e competência privativa (delegável, cf. art. 84, parágrafo único) para dispor sobre a organização e o funcionamento da administração (inciso VI) (Doc. 9, fl. 11).



    Ressalta que não pode o Poder Judiciário, que não tem conhecimento detalhado acerca da organização administrativa das Unidades Prisionais no Estado do Piauí, determinar ao gestor público que efetue esta ou aquela despesa, em preferência aos demais serviços públicos de outros setores da Administração Pública (Doc. 9, fl. 13).



    Em juízo de admissibilidade, o Tribunal de origem inadmitiu o RE aos fundamentos de que (a) a matéria relacionada aos limites orçamentários não foi prequestionada, de forma que incide a Súmula 282 do STF; (b) quanto à alegada violação ao art. 2º da CF/1988, o recorrente não conseguiu demonstrar de que forma o acórdão recorrido violou a norma apontada, o que atrai a Súmula 284 do STF; e (c) quanto ao ao limite de reserva do possível e do princípio da proporcionalidade, observo que o Recorrente não aduziu quais artigos da CF foram violado, fazendo simples menção da suposta ofensa, caracterizando deficiência de fundamentação, incidindo a Súm. 284, do STF (Doc. 15, fl. 3).



    No Agravo, a parte agravante refuta todos os óbices sumulares acima apontados (Doc. 17).



    É o relatório. Decido. 



    Cuida-se, na origem, de Ação Civil Pública ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ em que requer, em síntese, a condenação do ESTADO DO PIAUÍ a assegurar aos detentos da Penitenciária Regional “Prefeito Luiz Gonzaga Rebele”, localizada na cidade de Esperantina-PI: (a) o direito de visita e de amplo contato físico com seus parentes, devendo o Estado do Piauí aumentar o efetivo policial nesses horários; (b) o adequado acondicionamento da alimentação fornecida, devendo a mesma ser de boa qualidade; (c) efetiva assistência à saúde; bem como a proceder a interdição das celas destinadas à “triagem” dos presos; a reforma das instalações elétricas, hidráulicas e sanitárias das celas J e V do pavilhão C do referido presídio, bem como das demais partes físicas deficientes, as quais devem se adequar ao disposto na Lei de Execuções Penais (Lei nº 7.210/84) e ao disposto na Resolução nº 14/1994/CNPCP; a construção de banheiros para os visitantes; e por fim que o Estado promova a efetiva separação de presos provisórios dos presos condenados, tudo sob pena de multa diária de R$ 10.000,00 (dez mil reais).



    Julgado procedente o pedido em primeiro grau (Doc. 3), o Tribunal de origem manteve a sentença condenatória aos fundamentos de que (Doc. 5, fl. 6):



    “A realização das políticas púbicas é encargo do Poder Executivo, de sorte que ao Poder Judiciário é dado, ordenando a execução de políticas, somente se constatada violação a direitos fundamentais, seja por ação ou omissão do ente responsável.



    [...]



    Isso posto, observa-se que a possibilidade de exercício do controle judicial sobre as políticas públicas pressupõe a violação a direitos fundamentais como decorréncia de injusta omissão ou ação indevida do Poder Público. 



    Estabelecidas tais premissas, passo à análise do caso em tela. 



    Suscita o apelante a insindicabilidade judicial do mérito administrativo, declarando que o atendimento, por via judicial, do presente pleito implicará em inequívoca e malsinada intromissão judicial no mister administrativo, sendo este, no caso, a prerrogativa (dever-poder) de, diante da escassez de recursos humanos e financeiros, deliberar quais as comarcas e entrâncias de seu largo território receberão prioridade no serviço público de segurança. 



    A principio vejamos o que preceitua o art. 129 da Constituição da República, que prevê as funções institucionais do Ministério Público: 



    […]



    Assim, se o Poder Público é o responsável pelo dano, diante de sua conduta omissiva na prestação de serviço de relevância pública, necessário à garantia da dignidade da pessoa humana, cabe ao Ministério Público zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados na Constituição Federal, promovendo as medidas necessárias para sua garantia. 



    Pelo exposto, entendo incabível a alegação de violação dos poderes. 



    b) Limites ao dever de prestar assistência: a "reserva do possível" 



    A alegação de falta de recursos financeiros, normalmente destituída de comprovação objetiva, não é hábil a afastar o dever constitucional imposto ao ente público de prestar serviço de relevância pública. 



    O Supremo Tribunal Federal decidiu que a cláusula da reserva do possível "não pode ser invocada, pelo Estado, com a finalidade de exonerar-se do cumprimento de suas obrigações constitucionais, notadamente quando, dessa conduta governamental negativa, puder resultar nulificação ou, até mesmo, aniquilação de direitos constitucionais impregnados de um sentido de essencial fundamentalidade" (Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 45, Rel. Min. Celso Mello, j. 29.04.2004)”.



    No que se refere à determinação judicial para que o Poder Executivo realize obras no estabelecimento prisional, com o objetivo de assegurar os direitos fundamentais dos presos, o Plenário desta SUPREMA CORTE, no julgamento do RE 592.581-RG, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, DJe de 1º/2/2016, julgado sob o rito da repercussão geral (Tema 220), fixou tese no sentido de que:



     É lícito ao Judiciário impor à Administração Pública obrigação de fazer, consistente na promoção de medidas ou na execução de obras emergenciais em estabelecimentos prisionais para dar efetividade ao postulado da dignidade da pessoa humana e assegurar aos detentos o respeito à sua integridade física e moral, nos termos do que preceitua o art. 5º, XLIX, da Constituição Federal, não sendo oponível à decisão o argumento da reserva do possível nem o princípio da separação dos poderes.



    Eis a ementa do julgado:



    “Ementa: REPERCUSSÃO GERAL. RECURSO DO MPE CONTRA ACÓRDÃO DO TJRS. REFORMA DE SENTENÇA QUE DETERMINAVA A EXECUÇÃO DE OBRAS NA CASA DO ALBERGADO DE URUGUAIANA. ALEGADA OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DESBORDAMENTO DOS LIMITES DA RESERVA DO POSSÍVEL. INOCORRÊNCIA. DECISÃO QUE CONSIDEROU DIREITOS CONSTITUCIONAIS DE PRESOS MERAS NORMAS PROGRAMÁTICAS. INADMISSIBILIDADE. PRECEITOS QUE TÊM EFICÁCIA PLENA E APLICABIILIDADE IMEDIATA. INTERVENÇÃO JUDICIAL QUE SE MOSTRA NECESSÁRIA E ADEQUADA PARA PRESERVAR O VALOR FUNDAMENTAL DA PESSOA HUMANA. OBSERVÂNCIA, ADEMAIS, DO POSTULADO DA INAFASTABILIDADE DA JURISDIÇÃO. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO PARA MANTER A SENTENÇA CASSADA PELO TRIBUNAL. 



    I - É lícito ao Judiciário impor à Administração Pública obrigação de fazer, consistente na promoção de medidas ou na execução de obras emergenciais em estabelecimentos prisionais. 



    II - Supremacia da dignidade da pessoa humana que legitima a intervenção judicial. 



    III - Sentença reformada que, de forma correta, buscava assegurar o respeito à integridade física e moral dos detentos, em observância ao art. 5º, XLIX, da Constituição Federal. 



    IV - Impossibilidade de opor-se à sentença de primeiro grau o argumento da reserva do possível ou princípio da separação dos poderes. 



    V - Recurso conhecido e provido”.



    Nesse ponto, o acórdão está em conformidade com a jurisprudência do STF. 



    Por outro lado, o Tribunal de origem, ao determinar o aumento de efetivo policial no momento das visitas, divergiu da jurisprudência desta CORTE, no sentido de que, no âmbito do mérito administrativo, cabe ao administrador público o exercício de sua conveniência e oportunidade. 



    Nesse sentido, em caso análogo: 



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Direito Administrativo. 3. defensoria pública. Implantação de plantão permanente na cidade de Erechim. Mérito administrativo. Impossibilidade de ingerência do Poder Judiciário ante a ausência de ilegalidade ou abuso de poder. Princípio da separação dos poderes. Precedentes. Inexistência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 636.686-AgR, Rel. Min. GILMAR MENDES, Segunda Turma, DJe de 16/8/2013)



     Também no sentido de que não cabe ao Poder Judiciário intervir na discricionariedade do administrador, vejam-se os seguintes precedentes: 



    “Agravo regimental no recurso extraordinário. Portaria ministerial que estabeleceu direito antidumping provisório na forma de sobretarifa ao imposto de importação (II), relativamente à importação de fosfato monoamônico (MAP) procedente da Rússia. Exclusão da região Nordeste. Adequação da fundamentação do ato normativo. Matéria fática. Súmula nº 279/STF. Análise de legislação infraconstitucional. Afronta reflexa. Pretensão fundada em isonomia que transformaria o Poder Judiciário em legislador positivo. 



    (...) 



    2. Não cabe ao Poder Judiciário adentrar no exame da oportunidade e da conveniência de ato do Poder Executivo (sobretarifa antidumping) no exercício de sua discricionariedade, sob pena de violação do princípio da separação de poderes, mormente quando não demonstrada ausência de razoabilidade ou de proporcionalidade da medida, como ocorreu no caso dos autos. Precedentes.



    (…)



    4. Agravo regimental não provido.” (RE 475.954-AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, DJe de 9/9/2013)



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DECRETO N. 420/92. LEI N. 8.393/91. IPI. ALÍQUOTA REGIONALIZADA INCIDENTE SOBRE O ACÚCAR. ALEGADA OFENSA AO DISPOSTO NOS ARTS. 150, I, II e § 3º, e 151, I, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. CONSTITUCIONALIDADE.



    (...) 



    3. A concessão do benefício da isenção fiscal é ato discricionário, fundado em juízo de conveniência e oportunidade do Poder Executivo, cujo controle é vedado ao Judiciário. Precedentes. Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 480.107-AgR, Rel. Min. EROS GRAU, Segunda Turma, DJe de 27/3/2009)



    Como recorrentemente destaco, apesar de independentes, os poderes de Estado devem atuar de maneira harmônica, privilegiando a cooperação e a lealdade institucional e afastando as práticas de guerrilhas institucionais, que acabam minando a coesão governamental e a confiança popular na condução dos negócios públicos pelos agentes políticos. Para tanto, a CONSTITUIÇÃO FEDERAL consagra um complexo mecanismo de controles recíprocos entre os três poderes, de forma que, ao mesmo tempo, um Poder controle os demais e por eles seja controlado. Esse mecanismo denomina-se teoria dos freios e contrapesos (WILLIAM BONDY. The Separation of Governmental Powers. In: History and Theory in the Constitutions. New York: Columbia College, 1986; JJ. GOMES CANOTILHO; VITAL MOREIRA. Os Poderes do Presidente da República. Coimbra: Coimbra Editora, 1991; DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO. Interferências entre poderes do Estado (Fricções entre o executivo e o legislativo na Constituição de 1988). Revista de Informação Legislativa, Brasília: Senado Federal, ano 26, nº 103, p. 5, jul./set. 1989; JAVIER GARCÍA ROCA. Separación de poderes y disposiciones del ejecutivo com rango de ley: mayoria, minorías, controles. Cadernos de Direito Constitucional e Ciência Política, São Paulo: Revista dos Tribunais, ano 7, nº 27, p. 7, abr./jun. 1999; JOSÉ PINTO ANTUNES. Da limitação dos poderes. 1951. Tese (Cátedra) Fadusp, São Paulo; ANNA CÂNDIDA DA CUNHA FERRAZ. Conflito entre poderes: o poder congressual de sustar atos normativos do poder executivo. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1994. p. 2021; FIDES OMMATI. Dos freios e contrapesos entre os Poderes. Revista de Informação Legislativa, Brasília: Senado Federal, ano 14, nº 55, p. 55, jul./set. 1977; JOSÉ GERALDO SOUZA JÚNIOR. Reflexões sobre o princípio da separação de poderes: o parti pris de Montesquieu. Revista de Informação Legislativa , Brasília: Senado Federal, ano 17, nº 68, p. 15, out./dez. 1980; JOSÉ DE FARIAS TAVARES. A divisão de poderes e o constitucionalismo brasileiro. Revista de Informação Legislativa, Brasília: Senado Federal, ano 17, nº 65, p. 53, jan./mar. 1980). 



    Tendo por parâmetros hermenêuticos esses núcleos axiológicos extraídos da Constituição Federal - separação dos poderes (independência) e sistema de freios e contrapesos (harmonia) -, por mais louvável que seja a implementação judicial de medidas impostas ao gestor da coisa pública, a fim de se evitar a fricção entre os poderes republicanos, a intromissão há de ser afastada dentro de um contexto fático-normativo operado pela regra e não pela exceção, essa evidenciada quando os órgãos estatais competentes, por descumprirem os encargos político-jurídicos que sobre eles incidem em caráter impositivo, vierem a comprometer, com tal comportamento, a eficácia e a integridade de direitos individuais e/ou coletivos impregnados de estatura constitucional, assinala nosso decano, o eminente Ministro CELSO DE MELLO (ARE 1.170.694/AC, DJe de 7/11/2018). 



    Nessa linha de consideração, concluí, exemplificativamente, não caber ao Poder Judiciário determinar ao Executivo (a) a adoção de medidas necessárias ao suprimento de carência de professores em colégio estadual do Rio de Janeiro (ARE 1.169.331/RJ); (b) a completa restauração de imóvel tombado administrativamente no município de São Cristóvão/SE (ARE 1.161.181/SE); (c) a contratação de professores interlocutores de LIBRAS, visando ao atendimento de alunos portadores de deficiência auditiva matriculados na rede estadual de ensino do Município de Itatiba/SP (ARE 759.755/SP); e (d) o fornecimento de atendimento a aluno portador de deficiência intelectual e com transtorno comportamental, durante o período de atividade acadêmica, seja de caráter curricular ou extracurricular (ARE 1.145.501/SP). 



    Assim, excepcionalmente, em havendo inércia pontual e específica da Administração Pública, para fins de assegurar o exercício de direitos fundamentais, nada obsta que, provocado, o Poder Judiciário atue de modo emergencial visando ao restabelecimento da plena fruição desses direitos que se encontram em estado de comprometimento. 



     



    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, CONHEÇO DO AGRAVO para, desde logo, NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    Publique-se, intime-se.



    Brasília, 23 de maio de 2023.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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