Tribunal: STF
Processo: ARE 677108
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-09-27
Data de publicação: 2023-09-27

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo contra decisão que inadmitiu recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça de Minas Gerais assim ementado:



    “AÇÃO CIVIL PÚBLICA. VEREADORES. MUNICIPIO DE MONTE SIÃO. PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA E ATIVA. CARÊNCIA DE AÇÃO. RECLAMAÇÃO nº 2.138 DO STF. AGENTES POLÍTICOS. PRELIMINAR REJEITADA. PAGAMENTO DE DIÁRIAS E DESPESAS DE TRANSPORTES. PAGAMENTO EFETUADO SEGUNDO RESOLUÇÃO. ART. 34 DA LEI ORGANICA DO MUNICIPIO. PREVISÃO LEGAL. VALORES QUE ULTRAPASSAM O SUBSÍDIO DOS VEREADORES. CONDENAÇÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO PÚBLICO ACRESCIDA DE JUROS E CORREÇÃO MONETÁRIA. PERDA DE FUNÇÃO PÚBLICA E SUSPENSÃO DOS DIREITOS POLÍTICOS. PROIBIÇÃO DE CONTRATAÇÃO COM O PODER PÚBLICO. SENTENÇA PARCIALMENTE REFORMADA”. (eDOC 8, p. 73)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, inciso III, “a”, alega-se violação aos art. 37, caput, e 29, inciso VI, do texto constitucional.



    Nas razões recursais, afirma-se a inaplicabilidade da Lei 8.429/1992 (Lei de improbidade administrativa) aos agentes políticos tendo em vista a existência de legislação própria de responsabilização, conforme assentado na Rcl 2138.



    Além disso, alega-se que a previsão de pagamento de diárias por meio de Resolução é compatível com a Constituição Federal e que as penas aplicadas aos recorrentes violam os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade.



    Ao final requerem:



    “a) que sejam declaradas insubsistentes as sanções que foram estabelecidas pelo Egrégio TJMG, por suposto ato de improbidade administrativa, já que o julgamento da Reclamação 2.138 pelo STF estabeleceu novo marco jurídico de incidência da Lei de Improbidade administrativa, fazendo leitura constitucional e concluindo pela sua inaplicabilidade a agentes políticos; 



    NO MÉRITO 



    b) restaurar vigência aos art. 37, caput, e 29, VI, ambos da CR/88, reconhecendo-se a inexistência de qualquer ato de improbidade administrativa, afastando-se, dessa forma, as penas aplicadas aos Recorrentes, para o fim de se JULGAR IMPROCEDENTE o pedido inicial”. 



    O recurso extraordinário foi inadmitido pelo Tribunal de origem com base nos seguintes fundamentos: i) o acórdão está em sintonia com a jurisprudência do STF em relação à aplicabilidade da lei de improbidade administrativa; b) incidência das Súmulas 282 e 356 desta Corte, quanto ao art. 29, inciso VI da Constituição Federal; c) necessidade de análise da legislação infraconstitucional, o que torna a ofensa ao art. 37, caput, como meramente indireta ou reflexa. (eDOC 8, id: 3e35bb1d, p. 217)



    Interposto agravo contra essa decisão, os autos foram remetidos ao Supremo Tribunal Federal e distribuídos a minha relatoria.



    Em decisão constante do eDOC 9, id 42d4e484, p. 101, foi determinada a devolução dos autos à Corte de origem para observância do tema 576 da repercussão geral, nos termos do disposto no art. 543-B do CPC/1973.



    Em nova análise do juízo de admissibilidade do apelo extremo, o TJMG negou seguimento ao recurso quanto à matéria alcançada pelo Tema nº 576 (RE-RG nº 976.566), nos termos do art. 1.030, inciso I, c/c o art. 1.042, § 2°, do CPC, e, no que se refere às questões remanescentes, determinou a remessa dos autos ao STF. (eDOC 9, id: 42d4e484, p. 108)



    É o relatório.



    Decido.



    O inconformismo não merece prosperar.



    Inicialmente, não conheço do recurso no tocante à matéria prevista no tema 576, tendo em vista o não cabimento de agravo contra decisão da origem que aplica a sistemática da repercussão geral. 



    Passo então a apreciar o recurso apenas quanto às questão remanescentes.



    O Tribunal de origem assentou que a instituição de diárias e despesas com transportes sem a correspondente legislação viola o disposto no art. 37, caput, da CF/88. Confira-se trechos do voto condutor do acórdão impugnado:



    “No que tange a possibilidade de se instituir diárias por meio de Resoluções, tem-se que a Lei Orgânica Municipal, em seu art. 34, estabeleceu a forma pela qual, a mesma se daria. Veja-se: 



    Art. 34 - A lei fixará critérios de indenização de despesas de viagens do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores. 



    Parágrafo único - A indenização de que trata esse artigo não será considerada como remuneração. 



    Deste modo, o legislador infraconstitucional previu que somente por LEI, seriam definidos os critérios de indenização das despesas realizadas com as viagens realizadas pelo Poderes Executivo e Legislativo Municipal. Deste modo, tem-se que a instituição de diárias e despesas com transportes sem a correspondente legislação viola o disposto no art. 37, caput, da CF/88. 



    Com efeito, a edição das Resoluções n1 341 e 363, ambas de 2005 são inválidas porque despidas de competência normativa para a instituição de verbas de natureza indenizatórias, por vício de forma. Há que se ressaltar que não se está negando o direito aos apelantes de receberem diárias ou serem ressarcidos com despesas de viagens em razão de interesse público. O que se tão somente afirma é que a forma pela qual se instituiu o pagamento está incorreta, posto que desrespeitado o disposto no art. 34, da LOM”. 



    Assim verifica-se que o acórdão recorrido está em sintonia com a jurisprudência desta Corte, firmada no sentido de que a Constituição Federal estabelece  reserva legal para a veiculação de normas que versem sobre remuneração de servidores públicos. Nesse sentido confira-se o seguinte julgado:



    EMENTA DECRETOS N. 26.247/2000 E 26.248/2000 DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. PISO SALARIAL PARA SERVIDORES E EMPREGADOS PÚBLICOS E GRATIFICAÇÃO DE ENCARGOS ESPECIAIS (GEAT) PARA POLICIAIS CIVIS E MILITARES. FIXAÇÃO. CONHECIMENTO DE AÇÃO AJUIZADA CONTRA DECRETOS. POSSIBILIDADE. ATOS DOTADOS DE GENERALIDADE, ABSTRAÇÃO E INDEPENDÊNCIA NORMATIVA. SUPERVENIÊNCIA DE LEI QUE INCORPOROU A GRATIFICAÇÃO AO VENCIMENTO DA CARREIRA DA POLÍCIA CIVIL. PERDA DO OBJETO. CRIAÇÃO DE PISO SALARIAL POR MEIO DE DECRETO. RESERVA DE LEI, NO TOCANTE AOS SERVIDORES PÚBLICOS. USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE DIREITO DO TRABALHO DE EMPREGADOS PÚBLICOS. INSTITUIÇÃO DE GRATIFICAÇÃO. RESERVA DE LEI. MODULAÇÃO DOS EFEITOS. 1. O Supremo tem admitido ações de controle concentrado ajuizadas contra decretos dotados de generalidade, abstração e independência normativa. 2. Na prática, a incorporação da gratificação ao vencimento da carreira da Polícia Civil suprime do ordenamento jurídico a norma mediante a qual estabelecida referida verba. A rigor, não é mais devida a gratificação, entendida como parcela acessória, subsistindo apenas o vencimento básico, a ser reajustado até alcançar aumento correspondente ao valor da gratificação. 3. O art. 37, X, da Carta da República prevê reserva legal para a veiculação de normas que versem sobre remuneração de servidores públicos. 4. A fixação de piso salarial aplicável a servidor público impacta diretamente a remuneração, pois o valor inferior ao piso justifica o recebimento de adicional até o complemento da diferença. É, portanto, matéria sujeita à reserva de lei em atenção ao disposto no art. 37, X, da Constituição Federal. 5. A criação de piso salarial para certa categoria de empregados públicos é matéria que se insere na competência privativa da União para legislar sobre direito do trabalho, por ser medida de âmbito coletivo a abarcar indistintamente determinada classe de trabalhadores, não se confundindo com a entabulação da remuneração entre as próprias partes. 6. O Decreto estadual n. 26.247/2000 foi editado antes da Lei Complementar federal n. 103/2000. Ante a impossibilidade de estender, de forma retroativa e com a convalidação de atos anteriores, a autorização para fixar piso salarial, o Estado-membro só teria essa competência na hipótese de autorização prévia da União, sob pena de usurpação da competência privativa para legislar sobre direito do trabalho. 7. A exigência de reserva de lei para a instituição de parcela remuneratória não se refere apenas à fixação do seu nome: a própria lei deve estipular parâmetros essenciais da verba, inclusive o valor. A delegação pura e simples da disciplina ao Poder Executivo não caracteriza estabelecimento da gratificação nem cumpre a exigência de previsão legal para a concessão da vantagem. 8. Ação declarada prejudicada quanto à parte do Decreto n. 26.248/2000 que se refere à concessão da gratificação de encargos especiais às carreiras da Polícia Civil e, na parte conhecida, pedido julgado procedente, para declarar-se a inconstitucionalidade do Decreto n. 26.247/2000 e do trecho do Decreto n. 26.248/2000 alusivo à concessão de gratificação de encargos especiais aos policiais militares. Efeitos da decisão modulados de forma a afastar a necessidade de devolução de valores recebidos por servidores ou empregados públicos com fundamento nas normas declaradas inconstitucionais. (ADI 2915, Rel. Min. NUNES MARQUES, Tribunal Pleno, DJe 13.9.2023; grifo nosso)



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. BÔNUS DE EFICIÊNCIA E PRODUTIVIDADE NA ATIVIDADE TRIBUTÁRIA E ADUANEIRA E DA AUDITORIA-FISCAL DO TRABALHO. LEI FEDERAL 13.464, DE 2017. SISTEMA REMUNERATÓRIO CONSTITUCIONAL DE SUBSÍDIO. RESERVA LEGAL ABSOLUTA NA FIXAÇÃO E ALTERAÇÃO DA REMUNERAÇÃO DE SERVIDORES PÚBLICOS. VEDAÇÃO À VINCULAÇÃO E À EQUIPARAÇÃO DE ESPÉCIES REMUNERATÓRIAS. 1. A instituição do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira e da Auditoria-fiscal do Trabalho não ofende o regime constitucional de remuneração por subsídio. As carreiras a que se destinam exerceram opção constitucional por remuneração sob a sistemática de vencimentos (Art. 39, § 8º da CF/88). 2. O Bônus de Eficiência não macula a exigência constitucional de lei específica a fixar e alterar a remuneração dos servidores públicos (Art. 37, X da CF/88). Legislação própria fixa o limite mínimo (vencimentos), enquanto a Lei 13.464/2017 ressalta a observância do teto remuneratório do funcionalismo. A remuneração por desempenho encontra suas balizas, seu intervalo, satisfatoriamente previstas em lei formal e se amolda ao respaldo constitucional do princípio da eficiência (Art. 37, caput c/c Art. 39, § 7º da CF/88). 3. Não ofende a regra constitucional de vedação à vinculação ou à equiparação de remuneração de servidores públicos (Art. 37, XIII da CF/88) o incremento salarial condicionado à satisfação de indicadores de desempenho e metas estabelecidos nos objetivos ou no planejamento estratégico dos órgãos a que vinculados os servidores. Precedentes da Corte. Distinções. 4. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada improcedente”. (ADI 6562, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJ 29.3.2022; grifo nosso)



    Por fim, a análise acerca da proporcionalidade e razoabilidade das penas aplicadas demandariam o reexame da legislação infraconstitucional (Lei 8429/92) e do conjunto fático-probatório dos autos, o que é inviável no âmbito do recurso extraordinário, conforme preconiza a Súmula 279/STF.



    Nesse sentido:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SANÇÕES ADMINISTRATIVAS E PECUNIÁRIAS. PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE: AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. SÚMULAS NS. 279 E 636 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ALEGADA CONTRARIEDADE AOS INCS. XXXV, LIV E LV DO ART. 5º DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA: INEXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. TEMAS 660 E 895. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO”. (ARE 1351279 AgR, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Primeira Turma, DJe 17.12.2021, grifo nosso)



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE. ENRIQUECIMENTO ILÍCITO. DANOS AO ERÁRIO. PRESCRIÇÃO. PROPORCIONALIDADE DAS SANÇÕES IMPOSTAS. OFENSA REFLEXA. FATOS E PROVAS. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. O recurso extraordinário é instrumento de impugnação de decisão judicial inadequado para a valoração e exame minucioso do acervo fático-probatório engendrado nos autos, bem como para a análise de matéria infraconstitucional. Precedentes: ARE 844.039-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 24/08/2015; ARE 1.271.280-AgR, Tribunal Pleno, DJe de 25/09/2020; e ARE 1.238.534-AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 15/09/2020. 2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação”. (RE 1331278 AgR, Relator(a): LUIZ FUX (Presidente), Tribunal Pleno, DJe 5.11.2021, grifo nosso)



    AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PUBLICIDADE. PROMOÇÃO PESSOAL. ART. 37, §1º, DA CF E ART.11, INC. I, DA LEI Nº 8.429/92. BENS MÓVEIS E IMÓVEIS DO MUNICÍPIO PINTADOS COM AS CORES DA CAMPANHA ELEITORAL. SANÇÕES APLICADAS. OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E DA RAZOABILIDADE. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279 DO STF. 1. Para a análise da alegada afronta ao art. 37, § 1º, da Constituição Federal e aos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade quanto às penas aplicadas e concluir que não houve promoção pessoal, na hipótese dos autos, seria necessário o reexame do conjunto fático-probatório dos autos (Súmula 279), além da legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Lei 8.429/92), o que é vedado em sede de recurso extraordinário. 2. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC. Inaplicável o artigo 85, § 11, CPC, por se tratar de recurso oriundo de ação civil pública”. (ARE 1158085 AgR-segundo, Relator(a): EDSON FACHIN, Segunda Turma, DJe 5.11.2021, grifo nosso)



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, § 1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de condenação dos recorrentes em honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 27 de setembro de 2023.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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