Tribunal: STF
Processo: ADPF 1039
Classe: ADPF
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-01-04
Data de publicação: 2023-01-04

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    Trata-se de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental, com pedido de medida cautelar, proposta pelo Governador do Estado do Pará em face da Lei Estadual 2.835/1963, especialmente de seu art. 2º, caput, que concedeu pensão mensal aos dependentes do Deputado Miguel Santa Brígida, além de reajustar valores de pensões referentes a outros pensionistas, beneficiados por legislações anteriores.



    Transcrevo o teor da norma:



    Art. 1°. Fica instituída em favor do ex-deputado Benedito José de Carvalho, a pensão mensal de sessenta e oito mil cruzeiros (Cr$ 68.000,00), correspondente aos subsídios representação fixos no último ano de seu mandato 1962, para custeio de seu tratamento médico especializado enquanto perdurar sua invalidez. 



    Parágrafo único. Em caso de falecimento do beneficiário, 50% da referida pensão subsistirão em favor de seus filhos menores e da Sra. Ierecê Corôa, enquanto não contrair outro matrimônio. 



    Art. 2°. Fica concedida, também, à viúva e filhos menores do deputado Miguel Santa Brígida, àquela enquanto perdurar a sua viuvez e a êstes durante sua menoridade, a pensão mensal de Cr$ 34.000,00 (trinta e quatro mil cruzeiros). 



    § 1°. Ficam elevados para Cr$ 34.000,00 mensais, as pensões concedidas a favor das viúvas e filhos menores dos deputados - GRACIANO TRINDADE DE ALMEIDA, ABEL MARTINS E SILVA, JOSÉ RODRIGUES VIANA, JOAQUIM SERRÃO DE CASTRO, AUGUSTO PERREIRA CORRÊA, PEDRO NUNES RODRIGUES, LICURGO DE FREITAS PEIXOTO, JOSÉ PORFÍRIO DE MIRANDA NETO, CHARLES ASSAD, FRANCISCO PEREIRA BRASIL, JUVÊNCIO DIAS, PEDRO PINEHIRO PAIS, RAIMUNDO MAURÍCIO DA SILVA NEVES, ANTÔNIO VILHENA DE SOUZA, ARISTIDES REIS E SILVA, ANTÔNIO DA SILVA MAGNO, SANDOVAL BITTENCOURT DE OLIVEIRA E JOÃO ISMAEL DE ARAÚJO, instituídas pelas leis ns. 1.761, de 2-9-59 - D.O. de 5-9-59; e 2.013, de 26-8-960 - D.O. de 14-9-60. 



    § 2°. Fica igualmente concedida a dona GEORGINA DE OLIVEIRA BARATA, viúva do ex-Governador General Magalhães Barata, a pensão de trinta e quatro mil cruzeiros (Cr$ 34.000,00). 



    § 3°. Igualmente ficam elevadas para Cr$ 34.000,00 mensais, as pensões concedidas às sras. IRENE ESQUIRÓS COELHO, ISABEL LOPES BENTES e LAURA SALGADO DA CUNHA MALCHER, respectivamente, viúvas dos ex-Governadores João Antônio de Coelho, Dionísio Auzier Bentes e José Carneiro da Gama Malcher, instituídas pelas leis ns. 1.300 de 16-3-56 - D.O. 22.3.56 e 1.382 de 27-8-56 - D.O. 28.8.56. 



    § 4°. Fica, outrossim, aumentada de dez mil cruzeiros para vinte e cinco mil cruzeiros a pensão mensal concedida à sra. URANIA LAMEIRA BITTENCOURT, viúva do senador João Guilherme Lameira Bittencourt, mantida a pensão concedida aos seus três filhos menores de três mil cruzeiros, cada um, de que trata a lei n. 2.049, de 17-11-1960, publicada no D. O. n. 19.430, de 2-12-1960.



    O Requerente invoca a Jurisprudência recente da CORTE a respeito de legislações estaduais que estabelecem vantagens pecuniárias em favor de ex-agentes públicos e seus dependentes, sob o fundamento de que violam os princípios da moralidade, impessoalidade, igualdade, bem como o art. 39, § 4º, art. 40, § 13, art. 195, § 5º, e art. 201, § 1º, todos da Constituição Federal.



    Apresenta pedido de medida cautelar, para que “seja suspensa imediatamente a eficácia da Lei Estadual nº 2.835, de 12 de junho de 1963, com a consequente suspensão de pagamento da referida pensão especial estabelecida em seu art. 2º e reajustada pela Lei 4.790, de 06 de setembro de 1978”.



    É o relatório.



    Decido.



    Inicialmente, observo que a presente ADPF foi proposta pelo Governador do Estado do Pará, autoridade competente para questionar leis e atos normativos de sua própria unidade de Federação (art. 103, V, da CF). O ato questionado é anteriores à Constituição Federal de 1988, de modo a justificar a via processual eleita, sendo incabível o controle de constitucionalidade através da ADI. 



    Além disso, verifico que a exordial está suficientemente instruída e com a indicação dos preceitos tidos por descumpridos e das especificações do pedido.



    Em controvérsias semelhantes, o TRIBUNAL conheceu de outras ADPFs com os objetos análogos, relativamente a atos normativos de entes subnacionais que previam pensão a ex-ocupantes de cargos políticos, seus cônjuges e dependentes, reconhecendo, inclusive, a incompatibilidade dessas normas com a Constituição (ADPF 590, Rel. Min. LUIX FUX, Tribunal Pleno, DJe de 23/9/2020; ADPF 793, Rel. Min. ROSA WEBER, Tribunal Pleno, DJe de 16/11/2021).



    Portanto, CONHEÇO da ADPF.



    Passo, portanto, ao exame liminar da questão constitucional.



    A concessão de medida cautelar nas ações de jurisdição constitucional concentrada exige a comprovação de perigo de lesão irreparável (IVES GANDRA MARTINS, Repertório IOB de jurisprudência, n 8/95, p. 150/154, abr. 1995), uma vez que se trata de exceção ao princípio segundo o qual os atos normativos são presumidamente constitucionais (ADI 1.155-3/DF, Pleno, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, DJ de 18/5/2001). Conforme ensinamento de PAULO BROSSARD, segundo axioma incontroverso, a lei se presume constitucional, porque elaborada pelo Poder Legislativo e sancionada pelo Poder Executivo, isto é, por dois dos três poderes, situados no mesmo plano que o Judiciário (A constituição e as leis a ela anteriores. Arquivo Ministério da Justiça. Brasília, 45 (180), jul./dez. 1992. p. 139).



    A análise dos requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora, para sua concessão, admite maior discricionariedade por parte do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, com a realização de verdadeiro juízo de conveniência política da suspensão da eficácia (ADI 3.401 MC, Rel. Min. GILMAR MENDES, Pleno, decisão em 3/2/2005), pelo qual deverá ser verificada a conveniência da suspensão cautelar da lei impugnada (ADI 425 MC, Rel. Min. PAULO BROSSARD, Pleno, decisão em 4/4/1991; ADI 467 MC, Rel. Min. OCTÁVIO GALLOTTI, Pleno, decisão em 3/4/1991), permitindo, dessa forma, uma maior subjetividade na análise da relevância do tema, bem assim em juízo de conveniência, ditado pela gravidade que envolve a discussão (ADI 490 MC, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno, decisão em 6/12/1990; ADI 508 MC, Rel. Min. OCTÁVIO GALLOTTI, Pleno, decisão em 14/6/1991), bem como da plausibilidade inequívoca e dos evidentes riscos sociais ou individuais, de várias ordens, que a execução provisória da lei questionada gera imediatamente (ADI 474 MC, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Pleno, decisão em 4/4/1991), ou, ainda, das prováveis repercussões pela manutenção da eficácia do ato impugnado (ADI 718 MC, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno, decisão em 3/8/1992), da relevância da questão constitucional (ADI 804 MC, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Pleno, decisão em 27/11/1992) e da relevância da fundamentação da arguição de inconstitucionalidade, além da ocorrência de periculum in mora, tais os entraves à atividade econômica (ADI 173 MC, Rel. Min. MOREIRA ALVES, Pleno, decisão em 9/3/1990), social ou político.



    Na hipótese em análise, cuida-se de saber se as normas estaduais impugnadas, que concedem pensão especial – de forma vitalícia – para familiares de ex-ocupantes de cargos políticos do Estado do Pará, são compatíveis com a Constituição Federal, em especial os princípios republicano (art. 1º da CF), da igualdade (art. 5º, caput, da CF), da razoabilidade (art. 5º, LIV, da CF), da moralidade e da impessoalidade (art. 37, caput, da CF).



    Em sede de cognição sumária fundada em juízo de probabilidade, entendo presentes os necessários fumus boni juris e periculum in mora para a concessão da medida liminar pleiteada.



    Como anotei no julgamento da ADPF 912, cujo objeto é semelhante ao questionado na presente ação, a tese e, debate já foi apreciada pelo SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL em diversas ocasiões. O Plenário, à luz dos mesmos parâmetros de controle suscitados nesta ADPF, tem invalidado normas estaduais e municipais concessivas de certas vantagens para ex-agentes políticos e/ou seus familiares supérstites.



    Cite-se, nesse sentido, a ADI 4.562 (Rel. Min. CELSO DE MELLO, DJe de 6/3/2019), invalidando norma instituidora de subsídio mensal e vitalício, em favor dos ex-governadores do Estado da Paraíba, cujo acórdão encontra-se assim ementado (grifos aditados):



    EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – EMENDA À CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DA PARAÍBA (EC Nº 21/2006) – LIMITAÇÕES AO PODER CONSTITUINTE DECORRENTE – PRERROGATIVA QUE NÃO SE REVESTE DE CARÁTER ABSOLUTO – NORMA CONSTITUCIONAL ESTADUAL QUE INSTITUIU, EM FAVOR DOS EX-GOVERNADORES DAQUELA UNIDADE DA FEDERAÇÃO, SUBSÍDIO MENSAL E VITALÍCIO, EM VALOR IGUAL AO PERCEBIDO PELO CHEFE DO PODER EXECUTIVO LOCAL NO CURSO DE SEU MANDATO – INADMISSIBILIDADE – INDEVIDA OUTORGA DE TRATAMENTO PRIVILEGIADO A CIDADÃOS QUE NÃO MAIS SE ACHAM NO DESEMPENHO DA FUNÇÃO PÚBLICA – INEXISTÊNCIA DE MOTIVO RAZOÁVEL QUE JUSTIFIQUE A RUPTURA DA ORDEM ISONÔMICA – OFENSA AO POSTULADO DA IGUALDADE E TRANSGRESSÃO AO PRIMADO DA IDEIA REPUBLICANA – DOUTRINA – PRECEDENTES – REAFIRMAÇÃO DA CONSOLIDADA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL SOBRE O TEMA – PARECER DA PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA PELA INCONSTITUCIONALIDADE DO § 3º DO ART. 54 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DA PARAÍBA, NA REDAÇÃO DADA PELA EC ESTADUAL Nº 21/2006 – AÇÃO DIRETA JULGADA PROCEDENTE.



    No julgamento da ADPF 413 (Rel. Min. DIAS TOFFOLI, DJe de 20/6/2018), invalidou-se leis municipais dispondo sobre o pagamento de pensão vitalícia para viúvas de ex-prefeitos (grifos aditados):



    EMENTA Arguição de descumprimento de preceito fundamental. Lei municipal nº 6.245/1994. “Pensão” graciosa e vitalícia paga a cônjuges supérstite de ex-prefeitos. Conhecimento da ação. Preenchimento dos pressupostos constitucionais. Ausência de contraprestação. Não configuração de natureza previdenciária. Violação dos princípios republicano e da igualdade. Medida cautelar. Referendo. Conversão. Julgamento de mérito. Jurisprudência do STF. Arguição de descumprimento fundamental julgada procedente. 



    (...)



    2. O Supremo Tribunal tem afirmado que a instituição de prestação pecuniária mensal e vitalícia a ex-chefes do Poder Executivo, bem como a seus cônjuges, designada sob variadas denominações e paga sem a previsão de qualquer contraprestação para sua concessão, configura benesse que não se compatibiliza com a Constituição Federal (notadamente, com o princípio republicano e com o princípio da igualdade, consectário daquele), por desvelar tratamento diferenciado e privilegiado, sem fundamento jurídico razoável, com ônus aos cofres públicos, em favor de quem não exerce função pública ou presta qualquer serviço à administração. Precedentes: ADI nº 4.552-MC, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe de 09/6/15; ADI nº 3.853, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe de 26/10/07.



    3. De fato, se a concessão desse tipo de benefício a quem efetivamente prestou serviços relevantes à sociedade, após cessado o vínculo com Estado, ofende os princípios constitucionais mencionados, forçoso concluir que a concessão da benesse a quem jamais exerceu mandato eletivo, pelo só fato de ter contraído matrimônio com ex-chefe do Poder Executivo, viola, de forma ainda mais patente, a Constituição Federal.



    4. Conversão do julgamento do referendo à medida cautelar em decisão de mérito. Ação julgada procedente.



    Cabe mencionar ainda o julgamento da ADI 4.544 (Rel. Min. ROBERTO BARROSO, DJe de 10/9/2018), no qual declarada a inconstitucionalidade de regra da Constituição Estadual Sergipana que disciplinava “subsídio mensal e vitalício para ex-governadores, igual aos vencimentos do cargo de Desembargador do Tribunal de Justiça”, para ex-governadores, conforme ementa seguinte (grifos aditados):



    EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PENSÃO VITALÍCIA PARA EX-GOVERNADORES DO ESTADO DE SERGIPE (ART. 263 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL). DESEQUIPARAÇÃO SEM FUNDAMENTO CONSTITUCIONALMENTE LEGÍTIMO. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA IGUALDADE, REPUBLICANO E DEMOCRÁTICO. INCONSTITUCIONALIDADE. PRECEDENTES. 



    1. O benefício instituído pela norma impugnada – subsídio mensal e vitalício para ex-governadores, igual aos vencimentos do cargo de Desembargador do Tribunal de Justiça – é pago sem qualquer justificativa constitucionalmente legítima, representando inequívoca violação aos princípios da igualdade, republicano e democrático, consoante firme jurisprudência desta Corte. Precedentes: ADI-MC 4.552, Rel. Min. Cármen Lúcia; ADI 3.853, Rel. Min. Cármen Lúcia; SS 3.242, Rel. Min. Ellen Gracie; RE 252.352, Rel. Min. Sepúlveda Pertence; ADI 1.461, Rel. Min. Maurício Corrêa.



    2. A continuidade do pagamento inconstitucional desse subsídio mensal e vitalício a ex-detentor de cargo eletivo traduz-se também em grave lesão à economia pública, já que não há qualquer contraprestação de serviço público por parte do beneficiado.



    3. Ação direta de inconstitucionalidade cujo pedido se julga procedente.



    Ao apreciar a ADI 4.169, sob a Relatoria do Min. LUIZ FUX (DJe de 6/11/2018), a CORTE reconheceu a inconstitucionalidade de artigo inserido na Constituição do Estado de Roraima, que, além de prever o pagamento de subsídio vitalício para ex-governadores, garantia o recebimento de pensão ao cônjuge sobrevivente:



    EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. ARTIGO 61-B DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE RORAIMA. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA. NÃO CONHECIMENTO DA AÇÃO QUANTO AO PONTO. ARTIGO 61-A DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE RORAIMA. INSTITUIÇÃO DE SUBSÍDIO MENSAL E VITALÍCIO PARA EX-GOVERNADORES E SUAS VIÚVAS. INCONSTITUCIONALIDADE. VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS FEDERATIVO, REPUBLICANO, DA IMPESSOALIDADE E DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA. PRECEDENTES. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PARCIALMENTE CONHECIDA E, NESSA PARTE, JULGADO PROCEDENTE O PEDIDO. 



    1. O “subsídio mensal” previsto no artigo 61-A da Constituição do Estado de Roraima constitui pagamento singular, estabelecido pela Assembleia Legislativa do Estado de Roraima como benesse a quem tenha exercido a completude do mandato de Governador de Estado.



    2. O pagamento de prestação pecuniária mensal e vitalícia a ex-governadores e suas viúvas extrapola o poder constituinte derivado, violando o princípio federativo, além de não se compatibilizar com os princípios da impessoalidade e da moralidade administrativa.



    3. O princípio republicano apresenta conteúdo contrário à prática do patrimonialismo na relação entre os agentes do Estado e a coisa pública, o que se verifica no caso sub examine.



    4. O princípio da igualdade veda a instituição de tratamento privilegiado sem motivo razoável, tal qual o estabelecido em proveito de quem não mais exerce função pública ou presta qualquer serviço à Administração Pública. Precedentes: ADI 4.552-MC, Rel. Min. Cármen Lúcia, Plenário, DJe de 9/6/2015; ADI 3853, Rel. Min. Cármen Lúcia, Plenário, DJe de 26/10/2007; e ADI 3.418, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, julgamento em 20/09/2018.



    5. A ausência de impugnação específica do artigo 61-B da Constituição do Estado de Roraima impossibilita o conhecimento da ação quanto ao ponto (artigo 3º da Lei federal 9.868/1999).



    6. Ação direta parcialmente conhecida, para, nessa parte, julgar procedente o pedido, para declarar a inconstitucionalidade do artigo 61-A da Constituição do Estado de Roraima, incluído pela Emenda Constitucional estadual 18/2007.



    Assim também se decidiu em: ADI 1.461 (Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA, Tribunal Pleno, DJe de 22/08/1997); ADI 3418 (Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, DJe de 4/12/2018); ADI 3.853 (Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, DJe de 20/10/2007); ADI 4.169 (Rel. Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, DJe de 25/10/2018); ADI 4545 (Rel. Min. ROSA WEBER, Tribunal Pleno, DJe de 7/4/2020); ADI 4.552 (Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, DJe de 13/2/2019); ADI 4555 (Rel. Min. ROSA WEBER, Tribunal Pleno, DJe de 29/8/2019); ADI 4601 (Rel. Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, DJe de 6/11/2018).



    E, por fim, o precedente firmado no julgamento da ADPF 912, já mencionada, no qual apreciada a constitucionalidade de legislação do Estado do Pará semelhante ao objeto da presente arguição. A ementa do julgamento foi assim redigida:



    Ementa: CONSTITUCIONAL E PREVIDENCIÁRIO. LEIS E DECRETO DO ESTADO DO PARÁ. PENSÃO ESPECIAL INSTITUÍDA EM FAVOR DE FAMILIARES DE EX-DETENTORES DE MANDATO POLÍTICO E DE PESSOAS PÚBLICAS. AUSÊNCIA DE FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS REPUBLICANO, DA ISONOMIA, DA RAZOABILIDADE, DA MORALIDADE E DA IMPESSOALIDADE. PRECEDENTES. ARGUIÇÃO JULGADA PROCEDENTE. MODULAÇÃO DOS EFEITOS. 



    1. A instituição de pensão especial em benefício de familiares de ex-detentores de mandato político e de pessoas públicas não encontra respaldo no modelo constitucional político-previdenciário.



    2. O princípio republicano deve conformar a atuação do Poder Público e daqueles que corporificam a longa manus do Estado.



    (...)



    4. Procedência do pedido, para assentar a incompatibilidade das normas impugnadas, editadas pelo Estado do Pará, em face da Constituição, modulando os efeitos da decisão para afastar o dever de devolução dos valores já pagos até a data do término do julgamento.



    (ADPF 912, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 28/3/2022, DJe de 4/4/2022)



    Como se observa, o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL tem jurisprudência firme no sentido de serem inconstitucionais previsões editadas por entes subnacionais prevendo qualquer espécie de pensionamento vitalício, seja para ex-agentes políticos, seja para os respectivos parentes, sob fundamento de que tais previsões materializam tratamento privilegiado, ofensivo ao princípio republicano, da isonomia, da razoabilidade, da moralidade e da impessoalidade. Adequadamente demonstrada, assim, a probabilidade do direito.



    O perigo de dano, de outro lado, refere-se ao fato de o Erário Estadual continuar tendo de custear despesa que, conforme já reconhecido em inúmeros precedentes da CORTE, são incompatíveis com a Constituição Federal, causando aos cofres do Estado do Pará um prejuízo financeiro de difícil reversão, considerada a natureza alimentar da verba e a boa fé dos beneficiários dos pagamentos em questão.



    Diante do exposto, com fundamento no art. 10, § 3º, da Lei 9.868/1999 e no art. 21, V, do RISTF, CONCEDO A MEDIDA CAUTELAR, ad referendum do Plenário desta SUPREMA CORTE, para determinar a SUSPENSÃO DA EFICÁCIA da Lei Estadual 2.835/1963, e, consequentemente, a suspensão de pagamento de benefícios pecuniários fundados nessa norma.



    Comunique-se, com urgência, a Assembleia Legislativa do Estado do Pará, para ciência e imediato cumprimento desta decisão, e apresentação de informações definitivas, no prazo de 10 (dez) dias.



    Após esse prazo, dê-se vista ao Advogado-Geral da União e ao Procurador-Geral da República, sucessivamente, no prazo de 5 (cinco) dias, para que cada qual se manifeste de forma definitiva sobre o mérito da presente Ação Direta.



    Publique-se.



    Brasília, 4 de janeiro de 2023.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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