Tribunal: STF
Processo: Rcl 57832
Classe: Rcl
Órgão julgador: RICARDO LEWANDOWSKI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-02-08
Data de publicação: 2023-02-08

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de reclamação proposta por Edilberto Cavalcante Porto Filho contra sentença proferida pelo Juízo da 26ª Vara Federal do Estado do Ceará nos autos do Processo 0018724-54.2022.4.05.8100, para garantir a observância das teses fixadas nas Súmulas Vinculantes 20 e 34. 



    O reclamante aduz, em suma, que:



    “[t]rata a demanda, objeto da Reclamação, do Bônus de Eficiência, criado pela Lei 13.464/17, como Gratificação pelo desempenho dos auditores-fiscais da Receita 2 Federal e do Trabalho. O que se discute na ação é se o Bônus como vem sendo pago, de forma linear, pelo mesmo valor e sem qualquer Ciclo Avaliativo, aos servidores da ativa, se configura como Verba Pro Labore Faciendo ou Verba Genérica, como defende a Autora, arrimada em farta e contundente jurisprudência desse Supremo Tribunal Federal, a exemplo das Súmulas Vinculantes 20 e 34.” (págs. 2-3 da inicial). 



    Sustenta que a tese consubstanciada nas duas Súmulas paradigmas desta reclamação



    “[é] de que uma Verba Remuneratória somente adquire o caráter Pro Labore Faciendo após a conclusão do primeiro Ciclo Avaliativo. É esse o espírito dos dois Verbetes. Neles se concedem, aos inativos com direito à Paridade, os mesmos percetuais [sic] pagos aos ativos, exatamente porque as Gratificações neles discutidas, a exemplo do Bônus de Eficiência, vinham sendo pagas sem os respectivos Ciclos Avaliativos, ou seja, a ausência dos Ciclos Avaliativos torna a Verba Genérica e nessa condição devida aos aposentados/pensionistas pelo mesmo valor ou percentual pago aos servidores da ativa. Essa a inteligência das duas Súmulas.” (pág. 2 da inicial). 



    Sobre o referido bônus, consigna que



    “[...] foi criado pela Lei 13.464/17, beneficiando os Auditores-fiscais da Receita Federal e outros, cujo objetivo é estimular o desempenho e a eficiência, portanto atrelado a um programa de Desempenho e Eficiência devidamente previsto na Lei, assim como a necessidade de avaliações trimestrais. Para tanto, a Lei 13.464/2017 estabeleceu uma série de critérios e condicionantes a respeito de como o Bônus iria funcionar, com vistas a atingir o objetivo de melhorar a eficiência e o desempenho da Receita, dentre eles: […]



    Ocorre que a União, decorridos seis anos da entrada em vigor da Lei 13.464/17, quedou-se inerte, omitindo-se de providenciar as determinações legais atinentes ao Comitê Gestor, para que se alcançasse o objetivo almejado com a criação do Programa de Produtividade da Receita, qual seja, melhorar a eficiência do Órgão. Essa passividade afastou o ponto CENTRAL da questão que aqui se discute: os Ciclos Avaliativos, para mensurar a produtividade do órgão e caracterizar a natureza Pro Labore Faciendo do Bônus. Sem Ciclo Avaliativo, conforme entendimento consolidado do STF, o Bônus tem natureza genérica, e deve ser pago aos aposentados/pensionista pelo mesmo valor pago aos ativos.” (págs. 4-5 da inicial). 



    Ademais, argumenta que a tese adotada pela sentença reclamada 



    “[...] colide frontalmente com o entendimento desse STF, conforme se vem aqui demonstrando, tanto na dicção das Súmulas, quanto na farta jurisprudência colacionada. Nem a metodologia de cálculo nem o pagamento diferenciado aos servidores com até 3 anos de serviço tem o condão de alterar o caráter GENÉRICO do Bônus, no modo como vem sendo pago. 



    Evidentemente que a discriminação para com os auditores ativos com até 3 anos de serviço, prazo Constitucional para se adquirir a ESTABILIDADE no Serviço Público, tem mais a ver com a atávica política de Recursos Humanos, que remunera melhor os que têm mais tempo de serviço, conforme consta da tabela de vencimento básico dos auditores-fiscais, como de resto nas tabelas de todas as carreiras do Serviço Público.” (pág. 7 da inicial). 



    Ao final, requer seja:



    “1) Julgada procedente, em todos os seus termos, a presente Reclamação; 



    2) Cassada a Sentença proferida pelo juízo da 26ª Vara Federal do Ceará, no processo 0018724-54.2022.4.05.8100, para que prevaleça a autoridade e o entendimento dessa Suprema Corte, exarados nas Súmulas Vinculantes 20 e 34 e demais decisões sobre a matéria; 



    3) Condenada a União ao pagamento dos valores atrasados, nos últimos cinco anos, a contar da data da impetração da ação, até o dia do seu cumprimento, devidamente corrigidos pelo índice oficial, incluindo, nos termos dos Artigos 85 e 322, § 1º do CPC, as verbas de sucumbência e os honorários advocatícios, estes não inferiores a 10%; 



    4) Determinado à União que implante, no contracheque da Reclamante, o pagamento do Bônus pelo mesmo valor pago aos servidores Ativos (R$ 3.000,00), até que seja implementada a regulamentação do Bônus pelo Comitê Gestor e realizado o primeiro Ciclo Avaliativo, na esteira do que já entende o STF; 



    5) Requerida informação ao juízo responsável pela Sentença impugnada, qual seja, Juízo da 26ª Vara da Justiça Federal no Ceará (Juizado Especial); 



    6) Citada a União, beneficiária da decisão reclamada, representada pela AGU, no endereço: Ed. Sede I, Setor de Autarquias Sul, Quadra 3, Lote 5/6, Ed. Multi Brasil Corporate – Brasília – DF – CEP 70070-030; 



    7) Oferecidas vistas ao Excelentíssimo representante do Ministério Público Federal, para a manifestação que julgar necessária.” (pág. 11 da inicial). 



    É o relatório. Decido.



    Inicialmente, deixo de solicitar informações e de enviar o feito ao Procurador-Geral da República por entender que o processo já está em condições de julgamento (arts. 52, parágrafo único, e 161, parágrafo único, ambos do RISTF).



    Destaco que a reclamação perante o Supremo Tribunal Federal será sempre cabível para: (i) preservar a competência do Tribunal; (ii) garantir a autoridade de suas decisões; e (iii) garantir a observância de enunciado de Súmula Vinculante e de decisão desta Corte em controle concentrado de constitucionalidade, nos termos do art. 988 do Código de Processo Civil/2015. 



    No caso, conforme relatado, o reclamante afirma que o ato impugnado não observou os enunciados das Súmulas Vinculantes 20 e 34, in verbis, respectivamente: 



    “SV 20: A Gratificação de Desempenho de Atividade Técnico-Administrativa - GDATA, instituída pela Lei nº 10.404/2002, deve ser deferida aos inativos nos valores correspondentes a 37,5 (trinta e sete vírgula cinco) pontos no período de fevereiro a maio de 2002 e, nos termos do artigo 5º, parágrafo único, da Lei nº 10.404/2002, no período de junho de 2002 até a conclusão dos efeitos do último ciclo de avaliação a que se refere o artigo 1º da Medida Provisória no 198/2004, a partir da qual passa a ser de 60 (sessenta) pontos.



    SV 34: A Gratificação de Desempenho de Atividade de Seguridade Social e do Trabalho – GDASST, instituída pela Lei 10.483/2002, deve ser estendida aos inativos no valor correspondente a 60 (sessenta) pontos, desde o advento da Medida Provisória 198/2004, convertida na Lei 10.971/2004, quando tais inativos façam jus à paridade constitucional (EC 20/1998, 41/2003 e 47/2005).”



    Por outro lado, a sentença reclamada, ao julgar o requerimento autoral de implantação, em sua folha de pagamento, do Bônus de Eficiência previsto na Lei 13.464/2017 - sem diferenciação entre ativos, aposentados e pensionistas, até que ocorra a primeira avaliação individual após a regulamentação -, bem como de condenação da União Federal ao pagamento das diferenças devidas desde o ajuizamento, atualizadas pelo IPCA, contém os seguintes apontamentos, no que interessa:



    “Primeiramente, convém rememorar que o Pretório Excelso já pacificou o entendimento de que a paridade constitucional (art. 7º da EC n. 41/2003), no que tange ao pagamento da gratificação de desempenho, não se aplica quando se trata de gratificação paga em função do desempenho de atividades específicas. 



    […]



    Na espécie, a parte demandante busca a incorporação, aos seus proventos de inatividade, do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira (BEPATA) nas mesmas condições pagas aos servidores em atividade (100% do seu valor máximo), alegando o caráter genérico de tal verba. 



    O Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira (BEPATA) foi criado pela MP n.º 765/2016, convertida na Lei n.º 13.464/2017, dentro do escopo da Administração Pública em buscar a eficiência no serviço público, na dicção do art. 39, § 7º, da CF/88: […]



    A Lei n.º 13.464/2017 dispôs acerca dos critérios e definição dos valores a serem pagos a título de Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira (BEPATA), senão vejamos: […]



    À luz destas dicções, é possível constatar que o valor global do bônus (montante total a ser repartido) será apurado mediante a multiplicação da base de cálculo do Bônus pelo índice de eficiência institucional (art. 6º, § 4º), índice este, por sua vez, a ser definido em ato que deveria ter sido editado até 1º/3/2017 (art.6º, § 3º), mas ainda hoje não o foi. 



    Destarte, o índice de eficiência institucional a ser definido em ato regulamentar ainda não editado visa apenas possibilitar a apuração do valor global do bônus, para que, a partir de então, o bônus individual de cada servidor possa ser fixado segundo o cargo ocupado (art. 7º, I e II) e o tempo de atividade ou inatividade (anexos III e IV). 



    Conclui-se, portanto, sem esforço, que a carência de regulamentação (edição do ato que fixará o índice de eficiência institucional) apenas impossibilita, no momento, a fixação do valor global do bônus. A percepção individual do benefício sempre estará atrelada ao cargo (os auditores-fiscais da Receita Federal do Brasil receberão o bônus individual na proporção de 1 [um inteiro] e os analistas tributários da Receita Federal do Brasil receberão o bônus individual na proporção de 0,6 [seis décimos]), e ao tempo em que o servidor está em atividade (quanto maior o tempo em atividade, maior será o bônus) ou na inatividade (quanto maior o tempo inativo, menor será o bônus). 



    Nos anexos III e IV da Lei n.º 13.464/2017 estão estipulados os percentuais a serem pagos - sobre a proporção prevista no art. 7º, I e II - aos ativos e aos inativos, a depender do tempo de atividade ou inatividade (grifos acrescidos): […]



    Conquanto a Administração não tenha fixado, ainda, o índice de eficiência institucional, a possibilitar o alcance do valor global do bônus, a lei tratou de estabelecer valores fixos para serem pagos aos servidores ocupantes dos cargos de auditor-fiscal e analista tributário, nos termos do art. 11 e ss. da lei em comento: […]



    Observa-se que quando houver a fixação do índice por ato regulamentar e a apuração do valor global do bônus, os servidores permanecerão recebendo a vantagem de acordo com a proporção estabelecida em lei (um inteiro ou seis décimos, a depender do cargo) e o percentual aplicado sobre esta proporção a depender do tempo de efetivo exercício ou de inatividade (tabelas dos anexos III e IV). 



    Logo, não há que se falar em caráter genérico do bônus de eficiência em razão da carência de regulamentação do índice institucional, porquanto o intuito do legislador, desde o princípio, foi de fato estabelecer diferenças na percepção desta vantagem. 



    Por ser um bônus ligado à eficiência do servidor público junto à instituição, entende-se que o servidor ativo fará jus a um bônus na proporção do seu tempo dedicado à instituição: quanto mais antigo, maior será o bônus (conta-se, inclusive, apenas o tempo de efetivo exercício, desprezando-se o tempo de licenças e afastamentos [art.10]); quanto ao inativo acontece o contrário: quanto maior o tempo na inatividade, menos participou na busca pela eficiência, menor será seu bônus. 



    Neste sentido já se posicionou a 1ª Turma Recursal do Ceará (processo n. 05118171-86.2018.4.05.8100, relator Juiz federal Leopoldo Fontenele Teixeira, julg. em 16/4/20) e, outrossim, a 2ª Turma (processo n. 0518613- 81.2020.4.05.8100T, relatora Paula Emília Moura A. S. Brasil, DJ 5/7/2021). 



    Nesse cenário, por não se revestir de caráter genérico o Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira, mas sim, de verdadeira vantagem pro labore faciendo desde a edição da lei que a instituiu, não resta outra senda ao juízo a seguir, que não a do indeferimento do pedido.” (págs. 3-11 do documento eletrônico 13 – grifos no original).



    Das transcrições acima, verifica-se que o Juízo reclamado, ao analisar a própria legislação que instituiu o Bônus de Eficiência – Lei 13.464/2017, concluiu que este não se reveste de caráter genérico, mas sim de verdadeira vantagem pro labore faciendo.



    Já as Súmulas Vinculantes 20 e 34 tratam de como devem ser deferidas as gratificações instituídas pela Lei 10.404/2002 e Lei 10.483/2002, respectivamente. 



    Evidencia-se, deste modo, que não há identidade entre o ato reclamado e os parâmetros de controle, seja porque as legislações instituidoras das gratificações são distintas, seja porque as próprias gratificações são diferentes.



    Ressalto que a jurisprudência pacífica desta Corte exige aderência estrita entre o ato reclamado e o conteúdo do paradigma apontado como violado, o que não ocorre no caso. Nessa linha de entendimento, cito os seguintes julgados: 



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. AUSÊNCIA DE ADERÊNCIA ESTRITA ENTRE A DECISÃO RECLAMADA E OS PARADIGMAS INVOCADOS. 



    1. Inexiste relação de aderência estrita entre o ato impugnado e as premissas que embasaram a elaboração da Súmula Vinculante 20, assim como das teses dos temas 351 e 664 da repercussão geral.



    2. A reclamação não se presta à mera análise de suposta desconformidade de ato com o direito objetivo, sob pena de desnaturar-se em substitutivo de recurso.



    3. Agravo interno desprovido.” (Rcl 25.548-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma).



    “Agravo regimental na reclamação. Aderência estrita do objeto do ato reclamado ao conteúdo do paradigma. Ausência. Reclamação utilizada como sucedâneo recursal. Agravo regimental ao qual se nega provimento. 



    1. A aderência estrita. do objeto do ato reclamado ao conteúdo do paradigma é requisito de admissibilidade da reclamação constitucional.



    2. A reclamação não pode ser utilizada como sucedâneo recursal.



    3. Agravo regimental não provido.” (Rcl 25.721-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma).



    "AGRAVO INTERNO. RECLAMAÇÃO. SÚMULA VINCULANTE 12. OFERECIMENTO DE CURSO DE PÓS GRADUAÇÃO LATO SENSU POR UNIVERSIDADE PÚBLICA. COBRANÇA DE MENSALIDADE. AUSÊNCIA DE ESTRITA ADERÊNCIA ENTRE O ATO RECLAMADO E O PARADIGMA INVOCADO. UTILIZAÇÃO DA RECLAMAÇÃO COMO SUCEDÂNEO RECURSAL. 



    1. A jurisprudência desta Corte exige, para o cabimento da reclamação constitucional, a aderência estrita entre o objeto do ato reclamado e o conteúdo do paradigma de controle do STF (Rcl 19394/DF, Rel. Min. Celso de Mello, DJe 24.4.2017; Rcl 19631/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 01.7.2015; Rcl 4.487/PR-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 5.12.2011).



    2. O manejo de reclamação, ação constitucional de fundamentação vinculada, é restrito às hipóteses expressamente previstas nos arts. 102, I, l, e 103-A, § 3º, da Constituição da República, de modo que incabível a sua utilização como sucedâneo de recurso ou atalho processual.



    3. Agravo interno conhecido e não provido." (Rcl 8.295-AgR/RS, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma). 



    Assinalo, por fim, que a pretensão do reclamante, em última análise, é fazer uso do instrumento processual da reclamação como sucedâneo recursal, finalidade essa que se revela estranha à sua destinação constitucional. Com o mesmo entendimento: (i) Rcl 30.887-AgR/SP, de relatoria do Ministro Celso de Mello; (ii) Rcl 34.319-ED/MG, de relatoria do Ministro Alexandre de Moraes; e (iii) Rcl 27.521-AgR/SP, de relatoria do Ministro Luiz Fux. 



    Isso posto, nego seguimento à reclamação (art. 21, §1º, do RISTF). 



    Publique-se. 



    Brasília, 8 de fevereiro de 2023.



Ministro Ricardo Lewandowski



Relator