Tribunal: STF
Processo: MS 38928
Classe: MS
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-02-22
Data de publicação: 2023-02-22

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA ATO DO PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. DECISÃO NORMATIVA N. 201/2022. REDUÇÃO DE COEFICIENTE INDIVIDUAL NO FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS. UTILIZAÇÃO DO CENSO DEMOGRÁFICO DE 2022. MATÉRIA CONTROVERTIDA EM AÇÃO DE CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE. ATO APONTADO COMO COATOR SUSPENSO POR DECISÃO DESTE SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE LIQUIDEZ DO DIREITO ALEGADO. MANDADO DE SEGURANÇA INDEFERIDO.



Relatório



    1. Mandado de Segurança, com requerimento de medida liminar, impetrado, em 30.12.2023, pelo Município de Pirpirituba/PB, apontando-se como ato coator a Decisão Normativa n. 201/2022 da Presidência do Tribunal de Contas da União.



O caso



    2. O impetrante informa ter o Presidente do Tribunal de Contas da União, Ministro Bruno Dantas, proferido, ad referendum do Plenário daquele órgão, a Decisão Normativa n. 201/2022, pela qual aprovados os coeficientes a serem adotados no cálculo das quotas para a distribuição dos recursos do Fundo de Participação dos Municípios para o exercício financeiro de 2023.



    Afirma ter a autoridade apontada como coatora se baseado nos dados fornecidos pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística decorrentes do censo demográfico realizado em 2022, que ainda não teria sido finalizado, para o cálculo das quotas do Fundo de Participação dos Municípios. Alega que tal proceder contrariaria o § 3º do art. 2º da Lei Complementar n. 91/1997, incluído pela Lei Complementar n. 165/2019, pelo qual se dispõe que, ”a partir de 1º de janeiro de 2019, até que sejam atualizados com base em novo censo demográfico, ficam mantidos, em relação aos Municípios que apresentem redução de seus coeficientes decorrente de estimativa anual do IBGE, os coeficientes de distribuição do FPM utilizados no exercício de 2018”.



    O impetrante assevera que, a prevalecerem os cálculos fixados na decisão questionada, sofrerá regressão de faixa de coeficiente de distribuição do Fundo de Participação dos Municípios, o que importaria considerável redução de sua receita mensal, em prejuízo do regular funcionamento dos serviços municipais.



    Requer medida liminar para que sejam suspensos os efeitos da Decisão Normativa n. 201/2022 da Presidência do Tribunal de Contas da União, mantendo-se inalterado, em relação ao impetrante, o coeficiente do Fundo de Participação dos Municípios correspondente ao exercício financeiro de 2022.



    No mérito, pede seja concedida a ordem de segurança, para sustarem-se os efeitos da Decisão Normativa-TCU n. 201/2022. 



    3. Distribuído no recesso forense, a Presidente deste Supremo Tribunal, Ministra Rosa Weber, indeferiu o pedido de medida liminar, nos termos da ementa:



    “MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. REDUÇÃO DE COEFICIENTE INDIVIDUAL DE PARTICIPAÇÃO NO FPM. ATUAÇÃO EM REGIME DE PLANTÃO NO RECESSO JUDICIÁRIO. AUSÊNCIA DOS REQUISITOS PARA O DEFERIMENTO DO PEDIDO DE MEDIDA LIMINAR” (e-doc. 12).



    4. O impetrante peticionou pedido de reconsideração dessa decisão, assim tendo decidido a Ministra Presidente:



    “Vistos etc.



    Na ADPF 1043, concedida medida cautelar, pelo Ministro Ricardo Lewandowski, ad referendum do Plenário, ‘para suspender os efeitos da Decisão Normativa – TCU 201/2022, mantendo como patamar mínimo os coeficientes de distribuição do FPM utilizados no exercício de 2018 durante o exercício de 2023, compensando-se, nas transferências subsequentes, os valores já transferidos a menor’ (DJe 24.01.2023).



    Esse o quadro, o pedido de reconsideração deduzido pelo impetrante, e, por meio da Petição nº 873/2023 (evento 17), não se amolda à hipótese prevista no art. 13, VIII, do Regimento Interno deste Supremo Tribunal Federal. 



    Findas as férias coletivas, encaminhem-se os autos à Ministra Relatora” (doc. 25).



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.



    5. O presente mandado de segurança não pode ter seguimento válido neste Supremo Tribunal.



    6. Nesta impetração, põe-se em questão a validade jurídica da Decisão Normativa n. 201/2022 da Presidência do Tribunal de Contas da União, pela qual, ad referendum do Plenário daquele órgão, “aprov[ados], para o exercício de 2023, os coeficientes a serem utilizados no cálculo das quotas para a distribuição dos recursos previstos no art. 159, inciso I, alíneas ‘b’, ‘d’, ‘e’ e ‘f’, da Constituição Federal, e da Reserva instituída pelo Decreto-Lei nº 1.881, de 27 de agosto de 1981”.



    Pela decisão apontada coatora, a revisão das cotas para distribuição dos recursos do fundo de participação dos Municípios considerou os dados oficiais produzidos pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística pelo Censo de 2022. É o que se depreende deste trecho da Nota Técnica/Semag do Tribunal de Contas da União, de 30.12.2022:



    “4. O cálculo é realizado conforme os dados oficiais de população produzidos pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, nos termos do art. 91, § 3º, da Lei 5.172/1966 e segue metodologias estabelecidas pela Lei Complementar 91/1997, § 1º do art. 91 da Lei 5.172/1966 e parágrafo único do art. 3º do Decreto-Lei 1.881/1981.



    5. Para o cálculo dos coeficientes que irão vigorar no exercício financeiro de 2023. considerando que em 2022 foi realizado o censo demográfico pelo IBGE, foram utilizados, nos cálculos do FPM para o exercício de 2023, os dados populacionais advindos do censo, conforme autorizado por este Tribunal, por meio do Acórdão 1.912/2022-TCU-Plenário, que autorizou também o encaminhamento dos dados pelo IBGE ao TCU para 26 de dezembro de 2022.



    6. Assim, o IBGE encaminhou, por meio do Ofício 434/2022/PR/IBGE, de 28/12/2022, as populações dos municípios do país. 7. A metodologia utilizada pela Fundação foi divulgada em Nota Medotológica ‘Prévia da População dos Municípios com base nos dados do Censo Demográfico de 2022 coletados até o dia 25/12/2022’ (...)



    8. Segundo recomendação técnica do IBGE, os dados de população obtidos pelo Censo constituem a melhor informação sobre a população de estados e municípios do país para o ano de 2022, por apresentarem um grau de acuidade maior do que aquela que poderia ser obtida por meio de estimativas (TC 014.375/2022-2, peça 3)”.



    7. No art. 1º da Lei Complementar n. 91/1997 se “dispõe sobre a fixação dos coeficientes do Fundo de Participação dos Municípios”:



    “1º Fica atribuído aos Municípios, exceto os de Capital, coeficiente individual no Fundo de Participação dos Municípios – FPM, segundo seu número de habitantes, conforme estabelecido no 
§ § 2º do art. 91 da Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966, com a redação dada pelo Decreto-lei nº 1.881, de 27 de agosto de 1981.



    § 1º Para os efeitos deste artigo, consideram-se os Municípios regularmente instalados, fazendo-se a revisão de suas quotas anualmente, com base nos dados oficiais de população produzidos pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, nos termos do § 2º do art. 102 da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992.



    § 2º Ficam mantidos, a partir do exercício de 1998, os coeficientes do Fundo de Participação dos Municípios – FPM atribuídos em 1997 aos Municípios que apresentarem redução de seus coeficientes pela aplicação do disposto no caput deste artigo”.



    Nos termos do estabelecido pela legislação de regência, consolidou-se na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que “não há ofensa ao direito adquirido e ao princípio da legalidade no ato do Tribunal de Contas da União que aplicou redutor ao coeficiente da quota do Fundo de Participação dos Municípios, na forma da legislação em vigor (Lei Complementar 91/97)” (MS n. 22.751, Relatora a Ministra Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJe 14.6.2002). No mesmo sentido, por exemplo:



    “MANDADO DE SEGURANÇA. DECISÃO NORMATIVA Nº 28/99, DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, QUE FIXOU OS COEFICIENTES INDIVIDUAIS DO FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS PARA O ANO DE 2000. MUNICÍPIO DE APICUM-AÇU/MA. ALEGAÇÃO DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO A MANTER O COEFICIENTE DO ANO ANTERIOR. IMPROCEDÊNCIA. 1. A partir de 1998, o coeficiente individual dos Municípios no Fundo de Participação dos Municípios - FPM passou a ser calculado com base no critério populacional. Garantiu-se, no entanto, a manutenção dos níveis do FPM atribuídos em 1997 aos Municípios que, atingidos pela nova regra, apresentariam redução de seus coeficientes (§ 2º do art. 1º da Lei Complementar nº 91/97). Exceção que não se aplica ao impetrante, dado que houve incremento em seu coeficiente de participação, de um ano (1997) para o outro (1998). 2. O decréscimo do coeficiente individual de participação no FPM, em decorrência de redução populacional, não fere nenhum direito líquido e certo. Ato lastreado no caput do art. 1º da Lei Complementar nº 91/97. 3. Segurança denegada” (MS n. 23.632, Relator o Ministro Carlos Britto, Tribunal Pleno, DJe 14.11.2008).



    “MANDADO DE SEGURANÇA. CONSTITUCIONAL. FINANCEIRO. FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS. DISTRIBUIÇÃO DE RECURSOS SEGUNDO CRITÉRIOS DEMOGRÁFICOS. ART. 161, II E PARÁGRAFO ÚNICO DA CONSTITUIÇÃO. LEIS COMPLEMENTARES N. 91/97 E 106/01. SISTEMÁTICA QUE REDUZIU O IMPACTO INICIAL SOBRE OS MUNICÍPIOS SUJEITOS AO FATOR REDUTOR DE ORDEM DEMOGRÁFICA, COMPENSANDO-SE AS DIFERENÇAS NOS REPASSES DOS EXERCÍCIOS SEGUINTES. INEXISTÊNCIA DE OFENSA A DIREITO ADQUIRIDO E AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. 1. A LC 91/97 não assegura o recebimento, pelos Municípios sujeitos ao fator redutor nela previsto, de valor nunca inferior ao recebido pelo Município que, em idêntico patamar populacional, não esteja sujeito ao redutor. 2. O texto normativo, ao contrário, fez a distinção necessária, na medida em que concedeu tratamento desigual aos então desiguais: garantiu-se o coeficiente de 1.997 aos Municípios que, na sistemática por ela implementada, apresentassem coeficiente menor que o do ano anterior, compensando-se nos anos seguintes as diferenças apuradas. 3. Não há ofensa a direito adquirido e ao princípio da legalidade no ato do Tribunal de Contas da União que aplicou redutor ao coeficiente da quota do Fundo de Participação dos Municípios, nos termos da legislação em vigor. Precedente: MS n. 23.399, Relatora a Ministra ELLEN GRACIE, DJ 14.12.2001. 4. Segurança denegada” (MS n. 26.469, Relator o Ministro Eros Grau, Plenário, DJe 28.3.2008).



    Este Supremo Tribunal também tinha assentado que “não se admite mandado de segurança, impetrado por município, contra o Tribunal de Contas da União, para impugnar estimativa populacional que, elaborada pelo IBGE, serviu de base para fixação ou alteração da quota referente ao Fundo de Participação dos Municípios” (MS n. 24.098, Relator o Ministro Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe 21.5.2004).



    8. Considerando a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, com o objetivo de resguardar os Municípios de redução de coeficiente baseada em estimativa anual do IBGE, foi promulgada a Lei Complementar n. 165/2019, que acrescentou o § 3º ao art. 2º da Lei Complementar n. 91/1997. Por ela se estabeleceu que, ”a partir de 1º de janeiro de 2019, até que sejam atualizados com base em novo censo demográfico, ficam mantidos, em relação aos Municípios que apresentem redução de seus coeficientes decorrente de estimativa anual do IBGE, os coeficientes de distribuição do FPM utilizados no exercício de 2018”.



    Por essa norma, os coeficientes de distribuição do Fundo de Participação dos Municípios não podem ser reduzidos com base em estimativa, devendo ser mantidos até a realização de novo censo demográfico.



    9. A Decisão Normativa-TCU n. 201/2022, apontada como ato coator, é objeto das Arguições de Descumprimento de Preceito Fundamental ns. 1.042 e 1.043, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski.



    Em 23.1.2023, o Ministro Relator deferiu medida cautelar, ad referendum do Plenário deste Supremo Tribunal para “suspender os efeitos da Decisão Normativa – TCU 201/2022, mantendo como patamar mínimo os coeficientes de distribuição do FPM utilizados no exercício de 2018 durante o exercício de 2023” (DJe 24.1.2023). Estes os principais fundamentos da decisão:



    “Importante mencionar que a Lei Complementar 91/1997 dispôs sobre a fixação dos coeficientes do Fundo de Participação dos Municípios, ‘segundo seu número de habitantes, conforme estabelecido no § 2º do art. 91 da Lei n 5.172, de 25 de outubro de 1966, com a redação dada pelo Decreto-lei nº 1.881, de 27 de agosto de 1981’ (art. 1º), fazendo-se a revisão anual das cotas com base nos dados oficiais de população produzidos pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, nos termos do § 2º do art. 102 da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992. (§ 1° do art. 1º).



    Ocorre que o último censo demográfico concluído pelo IBGE remonta ao ano de 2010, ou seja, pouco mais de 12 anos atrás, e o Censo de 2022, por diversos motivos amplamente noticiados pela imprensa nacional, ainda não foi finalizado.



    Assim, de modo a salvaguardar a situação de Municípios que apresentem redução de seus coeficientes decorrente de mera estimativa anual do IBGE, foi sancionada a Lei Complementar 165/2019 (que acrescentou o § 3º ao art. 2º da Lei Complementar 91/1997), mantendo, a partir de 1º/1/2018, os coeficientes de distribuição do FPM utilizados no exercício de 2018.



    No entanto, aparentemente, desconsiderando o dispositivo legal supramencionado e em afronta a diversos preceitos fundamentais constantes da Constituição Federal, especialmente, os da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima, deduzidos da própria ideia de Estado de Direito, o Tribunal de Contas da União, promoveu, por meio da Decisão Normativa 201/2022, aprovada ad referendum do Plenário apenas 3 dias antes do início do exercício de 2023, profunda alteração dos coeficientes a serem utilizados no cálculo das cotas do FPM, impactando negativamente os valores a serem repassados a 702 (setecentos e dois) Municípios brasileiros.



    Necessário emprestar o devido relevo ao trecho da inicial segundo o qual o ato publicado ‘em 28.12.2022 gera uma inconsistência orçamentária a parcela razoável dos municípios brasileiros que, ante a alardeada não conclusão do censo, confiaram na estabilidade do coeficiente por força da LCp 165/19”(...)



    Ora, mudanças abruptas de coeficientes de distribuição do FPM – notadamente antes da conclusão do censo demográfico em curso – que têm o condão de interferir no planejamento e nas contas municipais acarretam uma indesejável descontinuidade das políticas públicas mais básicas, sobretudo de saúde e educação dos referidos entes federados, prejudicando diretamente as populações locais menos favorecidas.



    Um Estado de Direito enseja a autodeterminação das pessoas pela previsibilidade das consequências de suas ações. Isso porque, como pontua Odete Medauar, todas as ações e iniciativas públicas já empreendidas no passado constituem ‘compromissos da Administração que geraram, no cidadão, esperanças fundadas’, impedindo mudanças normativas ou procedimentais abruptas ou radicais cujas ‘consequências revelam-se chocantes’.



    (...)



    Esse é o motivo, inclusive, pelo qual se exige do Poder Público que aja com lealdade, transparência e boa-fé, sendo-lhe vedado modificar a conduta de forma inesperada, anômala ou contraditória, de maneira a surpreender o administrado ou frustrar as suas legitimas expectativas. 



    Assim, não é difícil entrever, no ato aprovado pela Corte de Contas, a ofensa ao Pacto Federativo e a quebra do princípio da legítima confiança e da segurança jurídica, nem deixar de vislumbrar a vulneração de direitos já incorporados ao patrimônio dos Municípios afetados e das suas populações locais. Justificada, portanto, a urgência do provimento cautelar” (DJe 24.1.2023).



    Pelo despacho de 26.1.2023, o Ministro Relator esclareceu que, “em virtude da suspensão da eficácia da Decisão Normativa TCU 201/2022, a Decisão Normativa – TCU 193/2021 voltou a produzir efeitos, estendendo sua vigência para o exercício de 2023”(DJe 30.1.2023).



    Em sessão virtual de 10.2.2023 a 17.2.2023, o Plenário deste Supremo Tribunal referendou a medida cautelar deferida pelo Ministro Ricardo Lewandowski.



    10. Nos termos do art. 1º da Lei n. 12.016/2009, “conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, sempre que, ilegalmente ou com abuso de poder, qualquer pessoa física ou jurídica sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte de autoridade, seja de que categoria for e sejam quais forem as funções que exerça”.



    Conforme lição doutrinária, por exemplo, de Hely Lopes Meirelles:



    “Direito líquido e certo é o que se apresenta manifesto na sua existência, delimitado na sua extensão e apto a ser exercitado no momento da impetração. Por outras palavras, o direito invocado, para ser amparável por mandado de segurança, há de vir expresso em norma legal e trazer em si todos os requisitos e condições de sua aplicação ao impetrante: se sua existência for duvidosa; se sua extensão ainda não estiver delimitada; se seu exercício depender de situações e fatos ainda indeterminados, não rende ensejo à segurança, embora possa ser defendido por outros meios judiciais.



    Quando a lei alude a direito líquido e certo, esta exigindo que esse direito se apresente com todos os requisitos para seu reconhecimento e exercício no momento da impetração. Em última análise, direito líquido e certo é direito comprovado de plano. Se depender de comprovação posterior, não é líquido, nem certo, para fins de segurança” (MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de Segurança e Ações Constitucionais. 39 ed. São Paulo: Malheiros, 2022. p. 38)



    Como também realça Enrico Francavilla, “a liquidez do direito vem da disponibilidade dos elementos externos à hipótese normativa que permitem fazer (ou declarar feita) a sua incidência. Se a lei e os fatos estão demonstrados e acessíveis ao julgador, o direito é líquido porque está feita a ponte de sua incidência” (FRANCAVILLA, Enrico. Mandado de Segurança: teoria e prática. São Paulo: Saraiva, 2013. p. 274).



    11. A questão sobre a utilização do censo demográfico realizado em 2022 para cálculo das quotas do Fundo de Participação dos Municípios tem os seus efeitos freados pela decisão do Plenário do Supremo Tribunal Federal em arguição de descumprimento de preceito fundamental. Assim, aquela decisão plenário retirou a liquidez que se poderia alegar do pretenso direito do impetrante. Sem serem possíveis os efeitos da decisão normativa do Tribunal de Contas da União, não se há cogitar de direito qualificável como líquido no caso em análise. 



    Estando a matéria posta nesta impetração controvertida e aguardando julgamento definitivo deste Supremo Tribunal em processo cuja decisão tem eficácia vinculante e efeitos erga omnes, não se pode afirmar como certo, tampouco líquido, o direito alegado pelo Município impetrante na petição inicial. 



    Nas Arguições de Preceito Fundamental ns. 1.042 e 1.043, este Supremo Tribunal Federal decidirá sobre todos os argumentos suscitados na petição inicial, dirimindo a controvérsia não apenas quanto ao impetrante mas a todos os Municípios afetados pela decisão apontada coatora nesta ação mandamental.



    Anote-se que, nos autos da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 1.043, o Advogado-Geral da União manifestou interesse pela abertura de mesa de conciliação para solução da controvérsia, tendo, por isso, assentado o Ministro Relator que, “quanto à possibilidade de abertura de mesa de conciliação, ao mesmo tempo em que ressalto a relevância e adequação do método para o deslinde de controvérsia dessa natureza, entendo que os encaminhamentos necessários somente podem ser adotados após o referendum da decisão cautelar pelo Plenário do STF” 
(DJe 31.1.2023).



    12. Patenteia-se, portanto, ausência de demonstração de direito do impetrante, menos ainda que pudesse ser qualificado como líquido e certo, tampouco se tendo comprovada ilegalidade ou abuso de poder, a tisnar o ato questionado.



    Não atendidos os requisitos constitucionais e legais da liquidez e certeza do direito alegado, e não comprovado no caso, não há base jurídica para o seguimento regular da presente impetração, que, nos termos da legislação vigente, há de ser indeferida.



    13. Destaque-se que a medida cautelar concedida nas Arguições de Descumprimento de Preceito Fundamental ns. 1.042 e 1.043, ao se suspenderem os efeitos da Decisão Normativa – TCU n. 201/2022, suprime a utilidade e a necessidade desta impetração, notadamente pela identidade de pedidos formulados nas ações, a configurar perda superveniente do interesse de agir do impetrante.



    14. Pelo exposto, indefiro o mandado de segurança (art. 10 da Lei n. 12.016/2009 e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), prejudicado o requerimento de medida liminar.



    Publique-se.



    Brasília, 22 de fevereiro de 2023.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora