Tribunal: STF
Processo: MS 37401
Classe: MS
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-05-19
Data de publicação: 2023-05-19

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de mandado de segurança preventivo, com pedido liminar, impetrado por Jamyr Motta de Freitas e INFX INFAX Tecnologia & Sistemas Ltda. em face de ato do Presidente da Financiadora e Estudos e Projetos (Finep) e do Presidente do Tribunal de Contas da União no âmbito do Processo TCE 017.129/2020-6.



    Sustenta a ilegalidade do ato coator, diante da prescrição da pretensão sancionadora do TCU, por entender que o prazo máximo para instauração da tomada de contas especial (TCE) em relação ao contrato de subvenção em tela seria 2.7.2019, ao passo que a instauração da TCE ocorreu somente em 21.4.2020, um dia após a definição de tese de julgamento ao Tema 899 da sistemática da repercussão geral pelo STF.



    Alega, portanto, que houve decadência do crédito administrativo perseguido no mencionado procedimento de controle externo de um lado e, de outro, ocorreu a prescrição do crédito contratual e da exigibilidade de documentos pela administração pública.



    Afirma que passados oito anos desde o término dos repasses atinentes ao contrato de subvenção não cabe à autoridade coatora buscar aplicar sanções aos impetrantes.



    Aludiu, ainda, que não há responsabilidade solidária ao primeiro impetrante pessoa natural em razão do atraso na tomada de contas, porquanto a demora decorre de omissão do controlador. Sendo assim, o sócio administrador não tem legitimidade passiva para integrar a tomada de contas especial.



    Com efeito, requer em liminar a concessão de ordem para que o TCU se abstenha de inscrever os impetrantes no Cadin e Siafi antes da citação para a tomada de contas especial, bem como pede a suspensão do procedimento até o julgamento em definitivo deste mandado de segurança.



    No mérito, pleiteia o arquivamento em definitivo do procedimento do TCE 017.129/2020-6, a determinação de obrigação de não fazer relativa à exigibilidade de suposto crédito administrativo devidos pelos impetrantes e declaração da prescrição e da decadência do débito administrativo.



    A União requereu seu ingresso no feito. (eDOC 15)



    Ao prestar informações, o TCU manifestou-se, preliminarmente, por sua ilegitimidade para figurar no polo passivo da demanda, e, no mérito, pela higidez do ato atacado, nos seguintes termos:



    “Mandado de Segurança preventivo, com pedido de medida liminar, impetrado contra a FINEP – Financiadora de Estudos e Projetos e o TCU por Jamyr Motta de Freitas e INFX Infax Tecnologia & Sistemas Ltda. Com vistas ao arquivamento do processo de Tomada de Contas Especial (TCE) TC-017.129/2020-6 e à declaração da prescrição de suposto débito administrativo e de possíveis sanções punitivas decorrentes do suposto inadimplemento em apuração no referido processo. 



    1. Preliminar: ilegitimidade do TCU para figurar no polo passivo da ação mandamental de que se cuida e, por conseguinte, incompetência absoluta do Supremo Tribunal Federal para julgar o feito, uma vez inexiste qualquer ato que tenha sido praticado pelo TCU no âmbito na aludida TCE que tenha causado lesão ou ameaça de lesão a suposto direito dos impetrantes. Por essa razão, deve ser negado seguimento ao presente mandamus, nos termos do art. 10 da Lei 12.016/2009 e do § 1º do art. 21 do RISTF. Jurisprudência do STF. 



    2. É incabível mandado de segurança para, prematuramente, impedir a apuração de atos lesivos ao erário, a menos que se esteja diante de flagrante ilegalidade, o que não ocorreu no caso sob análise. Precedentes do STF. 



    3. A circunstância de se atacar a instauração de processo investigatório gera dificuldade inclusive para produção da defesa da Corte de Contas neste mandado de segurança, dada a ausência de manifestação do relator ou de qualquer de seus colegiados sobre o mérito do processo ou acerca de quaisquer das questões suscitadas pelos impetrantes. Por essa razão, a defesa, nestas informações, é apresentada apenas em tese. 



    4. O processo de tomada de contas é regulamentado pela Lei 8.443/1992, não havendo que se falar em aplicação subsidiária do art. 54 da Lei 9.784/1999, com o objetivo de criar prazo de duração do processo administrativo.



    5. Quando da autuação da referida TCE neste Tribunal, a jurisprudência do STF era clara no sentido da imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas, nos termos do art. 37, § 5º, da CF, o que abrangia todas as medidas – administrativas e judiciais – voltadas à reparação do dano perpetrado aos cofres públicos. Precedentes do STF. 



    6. A revisão do entendimento firmado pelo Plenário do STF ao julgar o RE 636.886, cujo Acórdão somente foi publicado em 24/06/2020 – ou seja, após a autuação da citada TCE – deve ter efeitos prospectivos (ex nunc), nos termos do art. 27 da Lei 9.868/1999 e do § 3º do art. 927 do CPC, de modo a resguardar a necessária segurança jurídica, em face da impossibilidade de aplicação retroativa de nova interpretação. É inviável a aplicação de novo entendimento à situação ainda a ser apreciada pelo TCU nos termos da jurisprudência do STF vigente à época da instauração da TCE. 



    7. Nesse sentido, há pedido expresso, em sede de embargos de declaração opostos pela União no referido RE 636.886, de que o novo entendimento seja aplicado para os ilícitos praticados após a publicação do acórdão ou para os processos instaurados após a referida publicação, ocorrida em 24/06/2020. 



    8. Apesar da abrangência semântica que se extrai da literalidade da tese firmada no RE 636.886 (‘É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas’), o caso concreto de que trata aquele recurso extraordinário refere-se à fase de execução da pretensão de ressarcimento fundada em Acórdão de Tribunal de Contas. Impossibilidade de estender a solução de caso concreto firmada no RE 636.886 para além dos limites objetivos da causa, circunscritos ao processo de execução. 



    9. Não obstante a tese firmada, a solução dada ao caso concreto, com aplicação do art. 174 do Código Tributário Nacional, c/c art. 40 da Lei 6.830/1990, restringe-se à fase de execução judicial do acórdão do TCU e é inaplicável à pretensão de ressarcimento exercida em tomada de contas especial, como é o caso. 



    10. Inexistência de elementos que tenham sido apresentados pelos impetrantes que permitam aferir se ocorreu ou não prescrição da pretensão punitiva prevista na Lei 9.873/1999, ao se aplicar, para esse fim, o entendimento do STF no MS 32.201/DF, haja vista a falta de informações essenciais quanto às datas dos supostos ilícitos e dos possíveis marcos interruptivos do prazo prescricional. 



    11. A Lei Orgânica do TCU, diversamente do alegado, prevê a responsabilização solidária do terceiro que, como contratante, ou parte interessada na prática do ato, de qualquer modo haja concorrido para o cometimento do dano apurado. Possibilidade, ainda, de o TCU, presentes os pressupostos legais, aplicar a teoria da desconsideração da personalidade jurídica, tema não aprofundado neste parecer em razão de a Corte de Contas não ter, no caso concreto, se manifestado sobre esse assunto ou sobre qualquer outro referente ao contrato assinado entre a FINEP e INFX, mencionado pelos impetrantes. 



    12. Parecer pela negativa de seguimento ao mandamus, ante a inexistência de ato concreto coator, pelo indeferimento da medida liminar pleiteada, dada a ausência dos requisitos legais, e, no mérito, pela denegação da ordem, ante a inexistência de direito líquido e certo a sustentar a pretensão dos impetrantes”. (eDOC 18)



    Por seu turno, a Procuradoria-Geral da República manifestou-se pela denegação da ordem em parecer assim ementado:



    “MANDADO DE SEGURANÇA. ADMINISTRATIVO. INSTAURAÇÃO DE TOMADA DE CONTAS PELO TCU. ALEGAÇÃO DE INCIDÊNCIA DA PRESCRIÇÃO NA FASE ADMINISTRATIVA. POSSIBILIDADE DE RECONHECIMENTO DA PRESCRIÇÃO DOS ACÓRDÃOS DO TCU RECONHECIDA NO RE 636.886. AUSÊNCIA DE ANÁLISE DO CASO CONCRETO PELA CORTE DE CONTAS. MERA INSTAURAÇÃO DA TC. POSSIBILIDADE DE EXISTÊNCIA DE ATOS INTERRUPTIVOS DO PRAZO PRESCRICIONAL PRATICADOS PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. IMPOSSIBILIDADE DE REVOLVIMENTO DE MATÉRIA FÁTICA NA VIA ESTREITA DO MANDADO DE SEGURANÇA. EXISTÊNCIA DE INDÍCIOS, NA DOCUMENTAÇÃO ACOSTADAS AOS AUTOS, DE QUE NÃO HOUVE O TRANSCURSO DO PRAZO DE CINCO ANOS ENTRE A DATA DA PRESTAÇÃO DE CONTAS E A PRÁTICA DE ATOS INEQUÍVOCOS QUE IMPORTARAM NA APURAÇÃO DOS FATOS. INVIABILIDADE DE TRANCAMENTO PREMATURO DA TOMADA DE CONTAS. PARECER PELA DENEGAÇÃO DA ORDEM”. (eDOC 28)



    É o relatório.



    Decido.



     De início, conheço da presente ação mandamental pois a Lei nº 12.016/2009 dispõe expressamente sobre o cabimento de mandado de segurança preventivo para “proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, sempre que, ilegalmente ou com abuso de poder, qualquer pessoa física ou jurídica sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte de autoridade, seja de que categoria for e sejam quais forem as funções que exerça”, art. 1º da referida lei (grifo nosso).



    Afasto, também, o argumento do TCU de que seria parte ilegítima para figurar no polo passivo da demanda, porquanto, de fato, houve instauração de tomadas de contas especial em relação ao impetrante, sendo de competência deste Supremo Tribunal Federal o julgamento do mandamus, de acordo com o art. 102, I, d, da Constituição Federal.



    É sempre bom ressaltar que, em relação a atos ocorridos em outros órgãos ou entidades, não há o que ser analisado por esta Suprema Corte, haja vista os estreitos limites contidos no art. 102, inciso I, alínea d, da Constituição Federal, segundo o qual a competência do STF para julgamento do mandado de segurança restringe-se aos atos do Tribunal de Contas da União. Vide :



    “Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal , precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:



    I - processar e julgar , originariamente:



    (...)



    d) o habeas corpus , sendo paciente qualquer das pessoas referidas nas alíneas anteriores; o mandado de segurança e o habeas data contra atos do Presidente da República, das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, do Tribunal de Contas da União , do Procurador-Geral da República e do próprio Supremo Tribunal Federal”. (grifo nosso)



    Por essa razão, e também por se tratar de matéria cognoscível de ofício, a existência ou não de direito líquido e certo do impetrante será analisada no mérito desta decisão, conforme passo a expor.



    No caso, o presente mandado de segurança foi impetrado contra a instauração de Tomada de Contas Especial TC nº 017.129/2020-6, ocorrida em 21.4.2020, sob o fundamento de que estaria prescrita a pretensão punitiva do TCU.



    A TCE foi instaurada por Financiadora de Estudos e Projetos em razão da não comprovação da regular aplicação dos recursos repassados pela União (Contrato de subvenção econômica 03.10.0296.00), para execução do do projeto denominado “Mesa Simuladora de Movimentos Angulares de Alta Precisão para Calibração e Testes de Sistemas de Navegação Inercial e Robótica”



    A impetrante informa a seguinte cronologia dos fatos:



    “14/06/2010 - Celebração do Contrato de Subvenção (Doc. 03)



    14/06/2012 - Prazo para utilização dos recursos do projeto (Doc. 03, Cláusula Sexta)



    11/12/2012 - Prazo final para apresentação do relatório técnico final e demonstrativo de despesas (Doc. 03, Cláusula Sexta, item 2)



    14/06/2014 - Encerramento da vigência do contrato (Doc. 03, Cláusula Décima Oitava, item 1)



    14/07/2014 - Prazo para restituição à Finep do saldo financeiro remanescente (Doc. 03, Cláusula Sétima, item 2, ‘g’, (ii))



    14/06/2019 - Prazo para a guarda dos registros financeiros e contábeis (Doc. 03, Cláusula Sétima, item 2, alínea ‘e’)



    02/07/2019 - Prazo máximo para instauração da Tomada de Contas Especial (Art. 4º, §1º, inc. I, da IN TCU 71/2012)



    11/09/2019 - Envio de Notificação pela FINEP (Doc. 07)



    20/04/2020 - STF define a prescritibilidade de contas do TCU na Tese 899 (Doc. 09)



    21/04/2020 - Instauração de Tomada de Contas Especial nº 017.129/2020-6 no TCU pela FINEP (Doc. 08)”. (eDOC 1, p. 4)



    O Tribunal de Contas da União absteve-se de analisar a ocorrência da prescrição no caso concreto porquanto, como a tomada de contas especial ainda não foi apreciada “(...) não pode esta Conjur afirmar qual a data exata de início da contagem do prazo prescricional e quais os possíveis marcos interruptivos desse prazo, como admitidos pela referida Lei 9.873/1999 e pelo STF no aludido MS 32.201”. (eDOC 18, p. 23) 



    Feita essa síntese fática, passo a analisar a ocorrência ou não da prescrição no caso em comento. 



    De início, convém rememorar que esta Corte, inicialmente, assentara que o § 5º do art. 37 da Constituição Federal conteria comando normativo no sentido da imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento do erário exercida pelo Tribunal de Contas da União. O precedente inaugural desse posicionamento consiste no MS nº 26.210, de relatoria do Ministro Ricardo Lewandowski:



    “MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. BOLSISTA DO CNPq. DESCUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO DE RETORNAR AO PAÍS APÓS TÉRMINO DA CONCESSÃO DE BOLSA PARA ESTUDO NO EXTERIOR. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. INOCORRÊNCIA DE PRESCRIÇÃO. DENEGAÇÃO DA SEGURANÇA. I – O beneficiário de bolsa de estudos no exterior patrocinada pelo Poder Público, não pode alegar desconhecimento de obrigação constante no contrato por ele subscrito e nas normas do órgão provedor. II - Precedente: MS 24.519, Rel. Min. Eros Grau. III – Incidência, na espécie, do disposto no art. 37, § 5º, da Constituição Federal, no tocante à alegada prescrição. IV - Segurança denegada”. (MS nº 26.210, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Pleno, DJe 10.10.2008; grifo nosso)



    No mesmo sentido: RE nº 578.428 (Rel. Min. Ayres Britto, Segunda Turma, DJe 28.6.2011); AgR no RE nº 646.741 (de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 22.10.2012); AgR no RE nº 608.831 (Rel. Min. Eros Grau, Segunda Turma, DJe 25.6.2010); A nº gR no AI 712.435 (Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 12.4.2012). 



    A matéria começou a receber tratamento diverso quando este Tribunal procedeu a redução teleológica do § 5º do art. 37 da Constituição Federal, ao pontificar que é prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil (RE nº 669.069/MG, repercussão geral, tema 666, Rel. Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, DJe 28.4.2016).



    Pouco depois, o tema 897 da repercussão geral (RE nº 852.475) deixou mais claro que, se a expressão “ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento”, contida in fine no § 5º do art. 37 da Constituição não se refere a ilícito civil, seu campo de incidência deve, por isso, ficar circunscrito às ações que busquem ressarcir o erário em decorrência de atos dolosos de improbidade administrativa. Especialmente ilustrativo, nessa senda, foi o raciocínio a contrario sensu (ao tema 666) empreendido no voto do Min. Roberto Barroso (especialmente ff. 133-135 do acórdão). Firmou-se, assim, a seguinte tese: “São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa”. 



    Pela centralidade que tal aresto assume para a vertente questão, transcreve-se sua bem lançada ementa:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO ADMINISTRATIVO. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. IMPRESCRITIBILIDADE. SENTIDO E ALCANCE DO ART. 37, § 5 º, DA CONSTITUIÇÃO. 1. A prescrição é instituto que milita em favor da estabilização das relações sociais. 2. Há, no entanto, uma série de exceções explícitas no texto constitucional, como a prática dos crimes de racismo (art. 5º, XLII, CRFB) e da ação de grupos armados, civis ou militares, contra a ordem constitucional e o Estado Democrático (art. 5º, XLIV, CRFB). 3. O texto constitucional é expresso (art. 37, § 5º, CRFB) ao prever que a lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos na esfera cível ou penal, aqui entendidas em sentido amplo, que gerem prejuízo ao erário e sejam praticados por qualquer agente. 4. A Constituição, no mesmo dispositivo (art. 37, § 5º, CRFB) decota de tal comando para o Legislador as ações cíveis de ressarcimento ao erário, tornando-as, assim, imprescritíveis. 5. São, portanto, imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa. 6. Parcial provimento do recurso extraordinário para (i) afastar a prescrição da sanção de ressarcimento e (ii) determinar que o tribunal recorrido, superada a preliminar de mérito pela imprescritibilidade das ações de ressarcimento por improbidade administrativa, aprecie o mérito apenas quanto à pretensão de ressarcimento”. (RE nº 852.475, Redator do acórdão Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 25.3.2019; grifo nosso) 



    Como o recurso extraordinário acima referenciado decorria de ação de improbidade administrativa, é bem de ver que alguns votos lançados na mesma assentada apoiaram-se também numa leitura conjugada do citado § 5º com o § 4º do art. 37 da Constituição, o qual veicula mandado de tutela da probidade administrativa. Com efeito, o raciocínio mostra-se presente não apenas no voto vencido do relator, Min. Alexandre de Moraes, mas também naquele da Ministra Cármen Lúcia, que compôs com a maioria (f. 137 do acórdão, v.g.).



    O diálogo entre os campos de incidência dos §§ 4º e 5º do art. 37 da Constituição, ensaiado no tema 897, conduziu este Tribunal à necessidade de gizar os limites que os separam. Era um encontro que estava marcado, e que efetivamente ocorreu quando da apreciação do tema 899 da repercussão geral. O recurso extraordinário então afetado versava sobre ação de execução extinta pelo Tribunal Regional Federal da 5ª Região, que vislumbrara, na espécie, prescrição. A União, então recorrente, suscitou, no extraordinário, ofensa ao art. 37, § 5º, da Constituição, ao fundamento de que não se declara prescrição nas execuções de título extrajudicial que espelha condenação veiculada por acórdão do Tribunal de Contas da União, porquanto imprescritível é o dever de ressarcimento ao erário. 



    Este Tribunal, entretanto, reafirmou a cadeia de precedentes acima colacionada, que já firmava, com segurança, que a regra geral que orienta o direito constitucional brasileiro é aquela da prescritibilidade, e assentou a tese de que: “É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão do Tribunal de Contas”. O acórdão recebeu a seguinte ementa:



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. REPERCUSSÃO GERAL. EXECUÇÃO FUNDADA EM ACÓRDÃO PROFERIDO PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. PRETENSÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. ART. 37, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRESCRITIBILIDADE. 



    1. A regra de prescritibilidade no Direito brasileiro é exigência dos princípios da segurança jurídica e do devido processo legal, o qual, em seu sentido material, deve garantir efetiva e real proteção contra o exercício do arbítrio, com a imposição de restrições substanciais ao poder do Estado em relação à liberdade e à propriedade individuais, entre as quais a impossibilidade de permanência infinita do poder persecutório do Estado.



    2. Analisando detalhadamente o tema da ‘prescritibilidade de ações de ressarcimento’, este SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL concluiu que, somente são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato de improbidade administrativa doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa – Lei 8.429/1992 (TEMA 897). Em relação a todos os demais atos ilícitos, inclusive àqueles atentatórios à probidade da administração não dolosos e aos anteriores à edição da Lei 8.429/1992, aplica-se o TEMA 666, sendo prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública.



    3. A excepcionalidade reconhecida pela maioria do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL no TEMA 897, portanto, não se encontra presente no caso em análise, uma vez que, no processo de tomada de contas, o TCU não julga pessoas, não perquirindo a existência de dolo decorrente de ato de improbidade administrativa, mas, especificamente, realiza o julgamento técnico das contas à partir da reunião dos elementos objeto da fiscalização e apurada a ocorrência de irregularidade de que resulte dano ao erário, proferindo o acórdão em que se imputa o débito ao responsável, para fins de se obter o respectivo ressarcimento.



    4. A pretensão de ressarcimento ao erário em face de agentes públicos reconhecida em acórdão de Tribunal de Contas prescreve na forma da Lei 6.830/1980 (Lei de Execução Fiscal).



    5. Recurso Extraordinário DESPROVIDO, mantendo-se a extinção do processo pelo reconhecimento da prescrição. Fixação da seguinte tese para o TEMA 899: ‘É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas’. (RE nº 636.886, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 24.6.2020).



    Chamo a atenção para o item 3 da ementa (que fielmente espelha trecho do voto do relator, Min. Alexandre de Moraes f. 14), por me parecer fundamental para uma compreensão adequada do caso: (i) não calha articular com uma imprescritibilidade nos feitos do Tribunal de Contas da União, pelo simples fato de se buscar uma recomposição de quantias pertencentes ao erário; (ii) uma ação de improbidade nada diz com uma tomada de contas; e (iii) numa tomada de contas, realiza-se uma aferição de conformidade contábil, de todo incompatível com a prospecção de um elemento volitivo (dolo).



    Do estado da arte da jurisprudência deste Tribunal, é possível seguramente afirmar que as condenações oriundas de uma Corte de Contas não conseguem excetuar a regra geral da prescritibilidade.



    De posse dessa premissa, insta verificar se é possível cogitar que o prazo prescricional ao qual se sujeita a atividade do TCU possa ser inúmeras vezes interrompido, como compreende a agravante.



    Bem se sabe que, à míngua de regulamentação legal específica, a jurisprudência desta Corte assentou entendimento de que a prescrição da pretensão punitiva do TCU é quinquenal, porquanto regulada pela Lei nº 9.873/1999 (MS nº 32.201, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 7.8.2017). 



    Em igual sentido, dentre vários: MS nº 37.373 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 4.6.2021; MS nº 36.523 AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 27.8.2021.



    Aparentemente se curvando ao consolidado entendimento jurisprudencial acerca do tema, o Tribunal de Contas da União, em 11.10.2022, editou a Resolução nº 344, que “Regulamenta, no âmbito do Tribunal de Contas da União, a prescrição para o exercício das pretensões punitiva e de ressarcimento.” Dentre as regras previstas na Resolução nº 344, a Corte de Contas passou a adotar de forma objetiva e expressa o prazo prescricional quinquenal, in verbis:



    “Art. 1º A prescrição nos processos de controle externo, em curso no Tribunal de Contas da União, exceto os de apreciação, para fins de registro, da legalidade dos atos de admissão de pessoal ou de concessão de aposentadorias, reformas e pensões, observará o disposto na Lei 9.873, de 23 de novembro de 1999, na forma aplicada pelo Supremo Tribunal Federal, em especial a Ação Direta de Inconstitucionalidade 5509, e regulamentada por esta resolução.



    Art. 2º Prescrevem em cinco anos as pretensões punitiva e de ressarcimento, contados dos termos iniciais indicados no artigo 4°, conforme cada caso.” 



    Nesses termos, não remanescem quaisquer dúvidas acerca da incidência de prazo prescricional quinquenal sobre as pretensões punitivas e ressarcitórias do Tribunal de Contas. O problema é que a mesma Corte de Contas, na referida Resolução nº 344, também passou a trazer inúmeras hipóteses de interrupção e de suspensão do lustro prescricional. E isso requer análise detida por parte do Supremo Tribunal Federal.



    Pois bem. É certo que, de início, ao reconhecer que a prescrição da pretensão punitiva do TCU é regulada pela Lei nº 9.873/1999, seja quanto ao prazo de prescrição, seja quanto às causas de interrupção do respectivo prazo, o STF, num primeiro momento, aquiesceu com a possibilidade de múltiplos marcos interruptivos. Nossa jurisprudência chega a registrar caso em que se concederam ao TCU 11 (onze) interrupções prescricionais:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. CONDENAÇÃO A PAGAMENTO DE MULTA. PRESCRITIBILIDADE DA PRETENSÃO SANCIONATÓRIA. MARCOS INTERRUPTIVOS. ART. 2°, II, DA LEI 9.873/1999. DISCUSSÃO. DIREITO LÍQUIDO E CERTO. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO. SUBSISTÊNCIA DA DECISÃO AGRAVADA. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I – As razões do agravo regimental são inaptas para desconstituir os fundamentos da decisão agravada, que, por isso, se mantêm hígidos. II – Excetuados os ressarcimentos de valores perseguidos na esfera judicial decorrentes da ilegalidade de despesa ou da irregularidade de contas, a aplicabilidade de sanções administrativas pelo Tribunal de Contas da União - TCU sofrem os efeitos fulminantes da passagem de tempo, de acordo com os prazos previstos em lei. III –Aplicando a regulamentação da Lei 9.873/1999 ao caso concreto, o TCU constatou que a pretensão punitiva não teria sido fulminada pelo decurso do tempo, diante da ocorrência de 11 causas interruptivas da prescrição. IV - A pretensão do recorrente, fundada na discussão sobre os fatos apontados como marcos interruptivos da prescrição da pretensão punitiva da Administração Pública, refoge aos estreitos limites do mandamus, ante a ausência de liquidez e certeza do direito pleiteado. V – Agravo regimental a que se nega provimento.” (MS nº 37.008 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 10.5.2022; grifo nosso)



    Confiando-se nessa linha, a Resolução nº 344, de 2022, do TCU, em seu art. 5º, estabelece, repetindo as disposições do art. 2º da Lei nº 9.873/1999, as seguintes causas interruptivas do lapso temporal:



    “Art. 5º A prescrição se interrompe: 



    I - pela notificação, oitiva, citação ou audiência do responsável, inclusive por edital; 



    II - por qualquer ato inequívoco de apuração do fato; 



    III - por qualquer ato inequívoco de tentativa de solução conciliatória; 



    IV - pela decisão condenatória recorrível.” 



    Ainda de acordo com o normativo da Corte de Contas, a prescrição pode se interromper mais de uma vez por causas distintas ou por uma mesma causa desde que, por sua natureza, essa causa seja repetível no curso do processo (art. 5º, § 1º, da Resolução TCU nº 344/2022).



    Entendo, no entanto, que essa diretriz jurisprudencial – potencializada ao extremo pela Corte de Contas com a Resolução nº 344/2022 – muito embora tenha logrado êxito em solucionar de maneira eficaz a problemática relativa à falta de previsão legal específica do lapso prescricional a ser observado pelo TCU, ensejou, em alguns casos, o retorno, por vias transversas, da inaceitável (e já refutada) tese da imprescritibilidade das ações de ressarcimento.



    Explico. 



    Isso porque prevalece o entendimento de que o prazo prescricional pode ser interrompido por uma quantidade indefinidade vezes, bastando que para isso se esteja diante, por exemplo, de “qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato”, na dicção do art. 2º, II, da Lei nº 9.873/1999. 



    Ora, conforme afirmado por esta Corte, a prescritibilidade é a regra no direito brasileiro.



    Admitir-se que o prazo prescricional possa ser interrompido por um número indeterminado de vezes, bastando que para isso se verifique a ocorrência de uma das causas previstas no art. 2º da Lei nº 9.873/1999, seria o mesmo que, na prática, chancelar a tese da imprescritibilidade das apurações levadas a efeito pelo TCU, o que, como já observado, não encontra ressonância no ordenamento jurídico brasileiro.



    Não se pode aceitar que, em decorrência de inúmeras interrupções do lapso prescricional, um determinado processo tramite “indefinidamente”, representando verdadeira “Espada de Dâmocles” sobre as cabeças dos cidadãos e empresas submetidos a processos de tomadas de contas. 



    A previsão de prazo prescricional para as ações de ressarcimento, como expressão do princípio da segurança jurídica, consiste — na condição de limitador temporal do direito de ação — em necessário mecanismo de previsibilidade do direito e de respeito a importantes valores e princípios constitucionais. A possibilidade de “infinitas” interrupções do prazo prescricional, por outro lado, traduz-se em indesejável incerteza e insegurança jurídica. 



    Enfrentando questão jurídica semelhante, e com o intuito de obstar a “perpetuação do direito de ação mediante constantes interrupções da prescrição, evitando, desse modo, a perpetuidade da incerteza e da insegurança da relações jurídicas”, o Superior Tribunal de Justiça, ao prover o Recurso Especial nº 1.786.266/DF (Rel. Min. Antônio Carlos Ferreira, Quarta Turma, DJe 17.1.2022), reconheceu expressamente a incidência do princípio da unicidade da interrupção prescricional, que estabelece, nos termos do disposto no caput do art. 202 do Código Civil, que a interrupção da prescrição deverá ocorrer uma única vez. Referido acórdão foi assim ementado:



    “DIREITO CIVIL. RECURSO ESPECIAL. PRESCRIÇÃO. EXECUÇÃO. DUPLA INTERRUPÇÃO DO PRAZO. PROTESTO DE TÍTULO. AJUIZAMENTO DE AÇÃO DE CANCELAMENTO DE PROTESTO E DE TÍTULO EXECUTIVO. IMPOSSIBILIDADE. PRINCÍPIO DA UNICIDADE DA INTERRUPÇÃO PRESCRICIONAL. RECURSO PROVIDO. 1. Nos termos do art. 202, caput, do Código Civil, a prescrição pode ser interrompida somente uma única vez. 2. Logo, em razão do princípio da unicidade da interrupção prescricional, mesmo diante de uma hipótese interruptiva extrajudicial (protesto de título) e outra em