Tribunal: STF
Processo: SS 5638
Classe: SS
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-09-11
Data de publicação: 2023-09-11

Ementa:

Inteiro teor:
Suspensão de segurança. Câmara Legislativa do Município de Aparecida de Goiânia/GO. Repasses duodecimais. Emenda Constitucional nº 109, de 15 de março de 2021. Vedação da transferência de recursos oriundos de repasses duodecimais a fundos (CF, art. 168, § 1º) e obrigação de restituição das sobras orçamentárias ao caixa único do Tesouro do ente federativo (CF, art. 168, § 2º). Bloqueio judicial das contas do Fundo de Reaparelhamento (FERCAG) criado pela Câmara Legislativa municipal. Verbas oriundas de sobras orçamentárias de duodécimos. Recursos cuja titularidade, após o exercício correspondente, voltam à titularidade do Executivo, não pertencendo mais à Câmara Legislativa. Ausência de plausibilidade jurídica do pedido.



1. Insurge-se a Câmara Legislativa de Aparecida do Goiás contra o bloqueio judicial das contas do Fundo de Reaparelhamento do Legislativo (FERCAG) decretado com fundamento na vedação constitucional ao repasse de sobras duodecimais a fundo e na obrigação de restituição ao caixa único do Tesouro (CF, art. 168, §§ 1º e 2º, incluídos pela EC nº 109/2021).



2. Desde a EC nº 109/2021, acha-se expressamente vedada a transferência de valores oriundos de repasses duodecimais a fundos, assim como apropriação pelo órgão dos valores não utilizados no exercício, cabendo o repasse das sobras orçamentárias ao caixa único do Tesouro do ente federado (CF, art. 168, §§ 1º e 2º).



3. As decisões impugnadas preservaram a continuidade dos repasses duodecimais ao órgão legislativo municipal, restringindo o bloqueio apenas às sobras orçamentárias posteriores à 15.3.2021 (data da promulgação da EC nº 109/2021) indevidamente transferidas ao Fundo de Reaparelhamento (FERCAG).



4. Medida cautelar indeferida.



    Vistos etc.



    1. Trata-se de suspensão de segurança ajuizada pela Câmara Legislativa do Município de Aparecida de Goiânia/GO, visando a sustar os efeitos da liminar concedida em primeira instância (ação ordinária nº 5188051-45.2023.8.09.0011) e mantida pelo Tribunal de Justiça do Estado de Goiás (Suspensão de segurança nº 5245285-18.2023.8.09.0000), pela qual determinado o bloqueio das contas do Fundo de Reaparelhamento da Câmara Municipal de Aparecida de Goiânia - FERCAG.



    2. A controvérsia posta diz respeito à inovação na sistemática orçamentária brasileira introduzida pela EC nº 109/2021, de 15 de março de 2021, referente ao repasse dos duodécimos aos órgãos do Poder Legislativo e à gestão das sobras financeiras.



    3. Conforme a sistemática constitucional vigente (art. 168, caput), o Poder Executivo deve repassar ao Legislativo, na forma de duodécimos, os recursos destinados na lei orçamentária anual ao órgão parlamentar.



    4. Em observância aos princípios da anualidade e do planejamento, os órgãos destinatários dos repasses duodecimais tem apenas até o final do ano para gastar tais recursos, vedada a sua destinação para a formação de reservas de caixa.



     5. Dispondo sobre essa específica situação, a EC nº 109/21 positivou a prática já adotada no âmbito federal, estipulando que as sobras financeiras devem ser restituídas ao caixa único administrado pelo Executivo, mediante devolução direta e imediata ou por meio de retenção das parcelas duodecimais previstas para o exercício seguinte (art. 168, § 2º). Fica vedada, ainda, a utilização dos repasses duodecimais para a realização de transferências a fundos financeiros (art. 168, § 2º).



    6. Na origem, a Câmara Legislativa do Município de Aparecida de Goiânia/GO, em 2011, criou o Fundo Especial de Reaparelhamento da Câmara Municipal de Aparecida de Goiânia (FERCAG). Essa reserva financeira, constituída essencialmente por recursos oriundos de repasses duodecimais, tem por fim, entre outras medidas, a construção do prédio da nova sede da Câmara Legislativa municipal.



    7. Em 2018, o órgão gestor do Fundo realizou licitação e contratou os serviços de engenharia destinados à construção da nova sede do órgão legislativo municipal. A execução da obra, inicialmente previstas para estar concluída em 48 (quarenta e oito) meses, está na fase final.



    8. Somente em 15 de março de 2021, ou seja, mais de 02 (dois) anos após a assinatura do contrato (ocorrida em 29.11.2018), sobreveio a publicação da EC nº 109/2021, que, como dito, vedou a transferência dos recursos oriundos de repasses duodecimais a fundos municipais e estabeleceu a obrigatoriedade da devolução das sobras financeiras ao caixa único municipal.



    9. Com base na nova disciplina constitucional, a Prefeitura Municipal oficiou à Câmara Legislativa ordenando a devolução imediata à conta única municipal dos recursos afetados ao fundo de reaparelhamento criado pela Câmara Legislativa municipal (FERCAG).



    10. Essa situação ensejou a impetração de mandado de segurança pela Câmara Legislativa municipal e de ação ordinária pelo Prefeito Municipal, ambos deduzidos perante a Vara da Fazenda Pública da comarca do Município de Aparecida de Goiânia/GO.



    Nos autos do mandado de segurança nº 5205103-54.2023.8.09.0011, a magistrada de piso deferiu em parte a liminar requerida pela Câmara Municipal, para garantir a continuidade dos repasses duodecimais, embora determinando o bloqueio dos fundos da FERCAG. Transcrevo a parte dispositiva da decisão:



    (...) DEFIRO a liminar pleiteada e DETERMINO ao IMPETRADO MUNICÍPIO DE APARECIDA DE GOIÂNIA que continue promovendo o repasse do duodécimo ao ora IMPETRANTE CÂMARA DE VEREADORES DE APARECIDA DE GOIÂNIA, através de depósitos regulares ao FERCAG - Fundo Especial de Reaparelhamento da Câmara Municipal de Aparecida de Goiânia, sem qualquer desconto em valor, ou qualquer constrição de ordem financeira. 



    Por outro lado, a IMPETRANTE deverá se abster de promover qualquer tipo de movimentação bancária incidente sobre sobras financeiras não utilizadas decorrentes dos repasses financeiros de duodecimais realizados após 15 de março de 2021. 



    Na mesma linha, foi deferida a tutela de urgência requerida na ação ordinária nº 5188051-45.2023.8.09.0011, nos seguintes termos:



    (...) DEFIRO A TUTELA DE URGÊNCIA, e DETERMINO o BLOQUEIO de R$ 9.030.753,12 (nove milhões, trinta mil, setecentos e cinquenta e três reais e doze centavos) na conta do FERCAG Fundo de Reaparelhamento da Câmara Municipal de Aparecida de Goiânia, na Caixa Econômica Federal, acrescido dos respectivos rendimentos, e de R$ 603.504,89 (seiscentos e três mil, quinhentos e quatro reais e oitenta e nove centavos) na conta da Câmara Municipal de Aparecida de Goiânia do Banco Itaú.



    11. Inconformada com tais decisões, a Câmara Legislativa municipal formulou pedido de contracautela dirigido ao Presidente do Tribunal de Justiça de Goiás, que, no entanto, indeferiu a liminar requerida. 



    12. Afirma a autora, nesta suspensão de segurança, que o bloqueio das contas do fundo de reaparelhamento da Câmara Legislativa municipal acarretou enorme risco à economia e à ordem públicas, pois ensejou a interrupção das obras em andamento, pondo em risco a integridade da estrutura já construída, e sujeitando o Município a multas contratuais e à extinção do contrato em curso.



    13. Alega que a ordem judicial de bloqueio viola o regime constitucional de precatórios, a segurança jurídica e a proporcionalidade, além de transgredir a sistemática instituída pela própria EC nº 109/2021, que expressamente autoriza a restituição das sobras financeiras somente no exercício seguinte, mediante retenção das parcelas duodecimais. Transcrevo a síntese dos argumentos formulada pelo próprio autor na inicial:



    1. Impossibilidade de devolução de recursos remanescentes de exercícios passados. A norma constitucional não explicita a possibilidade de a restituição alcançar o saldo financeiro duodecimal apurado em exercícios financeiros anteriores a 2021, o que preza por princípios como a irretroatividade da norma e a segurança jurídica. 



    2. Impossibilidade de devolução dos recursos que sobrarem no exercício em curso (2021)- o dever de restituição do saldo financeiro decorrente dos recursos duodecimais ao caixa único do Tesouro do ente federativo não se aplica ao exercício corrente, sendo sua aplicação compulsória a partir do exercício de 2022. 



    3. O § 2º, do art. 168, da CF/1988 não se aplica aos saldos financeiros apurados em exercícios anteriores, estando excluídos do dever de restituição ou dedução previsto na EC 109/2021, por força dos princípios da irretroatividade da norma e da segurança jurídica. 



    4. No passivo financeiro, com base na respectiva fonte de recursos utilizada para o cálculo do saldo financeiro ou superávit financeiro decorrente dos recursos ordinários entregues sob a forma de duodécimos, devem ser inclusas as despesas empenhadas e não pagas em 31/12, inscritas em restos a pagar processados (liquidados) e não processados (em liquidação), o que garante a não restituição dos respectivos recursos financeiros duodecimais para o pagamento dos restos a pagar no próximo exercício.



    14. Requer a suspensão dos efeitos do inteiro teor da liminar concedida nos autos da ação ordinária nº 5188051-45.2023.8.09.0011 e da tutela de urgência deferida nos autos do Mandado de Segurança nº 5205103-54.2023.8.09.0011, apenas da parte em que ordena à Câmara Municipal que se abstenha de “promover qualquer tipo de movimentação bancária incidente sobre sobras financeiras não utilizadas decorrentes dos repasses financeiros de duodecimais realizados após 15 de março de 2021”.



    É o relatório.



    Aprecio a admissibilidade do pedido.



    Questões preliminares



    15. A via eleita – suspensão de segurança – consubstancia meio processual autônomo à disposição exclusiva das pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, destinada à sustação de decisões judiciais que potencialmente provoquem grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. 



    Destina-se o incidente de contracautela apenas a obstar a execução imediata de decisões judiciais proferidas contra a Fazenda Pública e seus agentes. Reveste-se, por isso mesmo, de absoluta excepcionalidade, motivo pelo qual comporta exegese estrita, a nortear e balizar o conteúdo e o alcance das respectivas normas de regência (SL 933-AgR-Segundo/PA, Red. p/ acórdão Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 17.8.2017; SL 1.214-AgR/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 5.026-AgR/PE, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 29.10.2015, v.g.), tendo em vista a própria singularidade dos requisitos que dão ensejo a pedido dessa natureza (ZAVASCKI, Teori Albino. Processo coletivo: tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de direitos. 7 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2017, p. 80). 



    Inadmissível, desse modo, o uso do instrumento de contracautela como mero sucedâneo das vias recursais, achando-se condicionado o seu manejo, exclusivamente, à prevenção contra o risco de grave lesão ao interesse público primário (SL 56-AgR/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 23.6.2006; SL 1.234-AgR/PI, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 3.450-AgR/CE, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 12.3.2010; STA 512-AgR/PI, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe 08.11.2011, v.g.). 



    Nessa linha, imprescindível a causa de pedir das ações suspensivas estar vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).



    Registro, por fim, que a análise do pedido de contracautela cinge-se à presença dos requisitos previstos em lei, não havendo, portanto, falar em apreciação do mérito do processo subjacente. De todo indispensável, contudo, que a tese sustentada tenha um mínimo de plausibilidade (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A Fazenda Pública em Juízo. 15 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2018. p. 657-8), num juízo sumário de cognição (SL 1.165-AgR/CE, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 13.02.2020; SS 1.918-AgR/DF, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ 30.4.2004; SS 3.023-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno DJ 25.4.2008; SS 3.717-AgR/RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 18.11.2014, v.g.).



    16. Assentadas tais premissas, reputo configurada a legitimidade ativa da Câmara Legislativa de Aparecida de Goiânia/GO, uma vez pretendida a defesa de seus direitos institucionais.



    Registro, quanto a esse aspecto, que a jurisprudência da Corte, em exegese ampliativa, tem reconhecido legitimidade ativa para medidas suspensivas a órgãos públicos despersonalizados, como Tribunais de Contas, Câmaras Municipais e Mesas de Assembleias Legislativas quando na defesa de suas prerrogativas institucionais, como na espécie (STP 948-MC-Ref, Rel. Min. Rosa Weber, Pleno, j. 13.4.2023, DJe 19.4.2023).



    17. Preenchidos os requisitos formais de admissibilidade, aprecio o pedido de contracautela.



    Ausência de plausibilidade jurídica do pedido



    18. Como dito, nos autos do Mandado de Segurança nº 5205103-54.2023.8.09.0011, determinou-se ao Poder Executivo a continuação dos repasses de duodécimos à Câmara Legislativa municipal, vedada apenas a realização de novas movimentações financeiras em relação às sobras financeiras posteriores ao dia 15.3.2021, data da promulgação da EC nº 109/2021.



    Já na Ação Ordinária 5188051-45.2023.8.09.0011, determinou-se o bloqueio de R$ 9.030.753,12 (nove milhões, trinta mil, setecentos e cinquenta e três reais e doze centavos) na conta do FERCAG (Fundo de Reaparelhamento da Câmara Municipal de Aparecida de Goiânia) e de R$ 603.504,89 (seiscentos e três mil, quinhentos e quatro reais e oitenta e nove centavos) na conta da Câmara Municipal, valores referentes às sobras financeiras não utilizadas decorrentes de repasses duodecimais posteriores a 15.3.2021.



    19. Ambos as decisões foram proferidas com fundamento nos §§ 1º e 2º do art. 168 da Constituição Federal que, incluídos pela EC nº 109/2021, possuem a seguinte redação:



    “Art. 168. Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos, na forma da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º.     



    § 1º É vedada a transferência a fundos de recursos financeiros oriundos de repasses duodecimais.       (Incluído pela Emenda Constitucional nº 109, de 2021)



    § 2º O saldo financeiro decorrente dos recursos entregues na forma do caput deste artigo deve ser restituído ao caixa único do Tesouro do ente federativo, ou terá seu valor deduzido das primeiras parcelas duodecimais do exercício seguinte.   (Incluído pela Emenda Constitucional nº 109, de 2021)



    20. Como se vê, desde a promulgação da EC 109/2021, resta expressamente vedada a transferência a fundos de sobras financeiras oriundas de repasses duodecimais. Não tendo tais recursos sido efetivamente utilizados no exercício correspondente, deverão ser restituídos ao caixa único do Tesouro do ente federativo.



    21. Assim, resta claro que, ao menos desde 15.3.2021, estava impedida a transferência de sobras financeiras de repasses duodecimais da Câmara Legislativa de Aparecida de Goiânia ao chamado FERCAG, devendo tais recursos serem restituídos ao caixa único do Tesouro municipal.



    22. Isso significa que os atos impugnados, ao menos em juízo de sumária cognição, parecem ajustar-se tanto à vedação constitucional de repasse de sobras de duodécimos a fundos (CF, art. 168, § 1º) quanto à determinação de devolução destas verbas à conta única do Tesouro do ente federativo (CF, art. 168, § 2º), observada, ainda, a restrição dos efeitos ao momento da promulgação da EC nº 109/2021.



    23. Como se vê, as decisões impugnadas restringiram-se apenas às sobras orçamentárias oriundas de repasses duodecimais ocorridos após a EC nº 109/2021 e que, por isso mesmo, já não integravam o patrimônio do Poder Legislativo municipal. Foi preservada integralmente a continuidade dos repasses duodecimais futuros, não havendo falar, portanto, em risco à continuidade das atividades parlamentares.



    24. Inacolhível, desse modo, a pretensão cautelar manifestada pelo órgão legislativo municipal, pois a eventual determinação judicial da devolução dos repasses indevidos do fundo contábil (FERCAG) e da manutenção das sobras duodecimais pela Câmara municipal importaria em tácita revogação do conteúdo expresso dos §§ 1º e 2º do art. 168 da Constituição Federal.



    25. Ante o exposto, medida liminar indeferida.



    Publique-se.



    Brasília, 11 de setembro de 2023.



Ministra ROSA WEBER



Presidente



Documento assinado digitalmente