Tribunal: STF
Processo: ARE 1363311
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-11-22
Data de publicação: 2023-11-22

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ALEGAÇÃO DE AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO: NÃO ACOLHIDA. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO À COISA JULGADA, AO DEVIDO PROCESSO LEGAL E AO CONTRADITÓRIO E À AMPLA DEFESA. (ARE Nº 748.371-RG/MT, TEMA Nº 660 DO EMENTÁRIO DA REPERCUSSÃO GERAL). INDEFERIMENTO DE PEDIDO DE PRODUÇÃO DE PROVAS (ARE Nº 639.228-RG/RJ, TEMA Nº 424 DO EMENTÁRIO DA REPERCUSSÃO GERAL). INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO EM POLÍTICAS PÚBLICAS. EXCEPCIONALIDADE. CASOS DE INÉRCIA E DESÍDIA DO PODER PÚBLICO NO PLANEJAMENTO URBANO E PREVENÇÃO DE DANOS AMBIENTAIS. RATIO DECIDENCI DO RE Nº 684.612-RG/RJ, TEMA Nº 698 DO EMENTÁRIO DA REPERCUSSÃO GERAL. VERIFICAÇÃO DA HIPÓTESE NO FEITO. MEDIDA JUDICIAL PROPORCIONAL. REEXAME DE FATOS E PROVAS: ÓBICE DO ENUNCIADO Nº 279 DA SÚMULA DO STF. NEGATIVA DE PROVIMENTO.



    1. Trata-se de agravo contra decisão de inadmissão de recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado:



    “AÇÃO CIVIL PÚBLICA - LOTEAMENTO IRREGULAR - DANOS AMBIENTAIS E URBANÍSTICOS - RESPONSABILIDADE DA MUNICIPALIDADE DE GUARULHOS, DECORRENTE DO EXERCÍCIO DO DEVER-PODER DE PROMOVER ADEQUADO ORDENAMENTO TERRITORIAL, MEDIANTE PLANEJAMENTO E CONTROLE DO USO DO PARCELAMENTO E DA OCUPAÇÃO DO SOLO URBANO, NOS TERMOS DO ART. 30, VII, DA CF. - SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA PARCIALMENTE REFORMADA, APENAS PARA ADEQUAÇÃO DA FORMA E DO PRAZO CONCEDIDO PARA A REGULARIZAÇÃO.” (e-doc. 13, p. 50).



    2. Nas razões do recurso extraordinário, interposto com fundamento na al. “a” do permissivo constitucional, aponta-se violação aos arts. 5º, incs. XXXVI e LV, 23, 93, inc. IX, e 225, da Constituição da República, bem como ao princípio da razoabilidade, em virtude da ofensa à coisa julgada em relação ao título judicial formado na ação coletiva; à ausência de oportunidade para a produção da prova pericial; à impossibilidade de se conceber o ente público como segurador universal pela ocupação urbana clandestina e pelos danos ambientais decorrentes; à intervenção do Ministério Público sobre atos discricionários da Administração; à exiguidade do prazo estabelecido em 3 anos para as providências ordenadas; e à inviabilidade da fixação da multa cominatória em desfavor da municipalidade (e-doc. 13, p. 59-92).



    É o relatório.



    Decido.



    3. Para maior compreensão da controvérsia, cito alguns fundamentos do acórdão recorrido, a propósito, em manutenção da sentença de primeiro grau:



    “A prova produzida revela que no Bairro Picanço, município de Guarulhos, em área pública desafetada para fins habitacionais, instalou-se assentamento irregular com mais de setecentas unidades, de uso residencial ou comercial local, o que provocou danos urbanísticos e ambientais. 



    Também não existe dúvida que para que a situação irregular se consolidasse, muito contribuiu a omissão dos órgãos responsáveis do Município, que se é que agiram, limitaram-se a ineficientes posturas de gabinete, meros cumprimentos de ordens burocráticas, que em nada resultaram de útil ao impedimento ou à repressão ao loteamento, à degradação ambiental e dos padrões urbanísticos e sanitários. 



    É caso, então, de responsabilização do ente público pela reparação dos prejuízos urbanísticos e ambientais decorrentes do exercício do dever-poder de ‘promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso do parcelamento e da ocupação do solo urbano’, nos termos do art. 30, inciso VIII, da Constituição Federal. 



    Vale, a propósito, acrescentar que a obrigação da Municipalidade em evitar, dentro das atribuições que a legislação lhe confere, a implantação de loteamentos irregulares, não fica subordinada a critérios de conveniência e oportunidade da Administração. 



    (...)



    De outra parte, não existe vedação legal da imposição de multa cominatória ao Poder Público, meio coercitivo de execução a estimular o cumprimento da obrigação no prazo assinalado. E para que o ônus da multa não venha a recair sobre toda a sociedade, restará à Administração, em caso de descumprimento do prazo, identificar os agentes que a tanto deram causa, para responsabilizá-los, civilmente inclusive. 



    No que tange ao valor fixado, não comporta redução, pois em correspondência com a dimensão da tarefa exigida do ente público e com a necessidade de solução do problema no mais curto espaço de tempo possível.



    E sua destinação a fundo estadual também está correta, o conjurando a possibilidade de que o Município venha a locupletar-se da própria inércia, o que poderia em tese ocorrer com a destinação ao Fundo Municipal de Meio Ambiente Fundamental. 



    Finalmente, as medidas necessárias à regularização do parcelamento do solo objeto da demanda deverão observar o quanto estipulado nas informações de fls. 87/88 da Secretaria de Habitação da Municipalidade de Guarulhos: ‘Como procedimento já convencionado e pelo Mcidades, é necessário que seja elaborado, primeiramente, um a diagnóstico técnico detalhado, apontando os dados físicos, ambientais, sociais e fundiários do núcleo. Com base nesta primeira abordagem, elaborar um Plano de Regularização Fundiária, de forma participativa com a comunidade. O passo seguinte é definir um Projeto de Intervenção, onde se saberá finalmente, quantos domicílios serão removidos e quais as obras de infra-estrutura serão necessárias — este projeto também definirá o custo de tais intervenções. A regularização fundiária, como processo final, ocorrerá somente quando o projeto de intervenção definido for implantado’.



    É razoável, então, estabelecer que o prazo de três anos a partir do trânsito em julgado concedido.na sentença seja aplicado para a elaboração de diagnóstico técnico detalhado e de Plano de Regularização Fundiária, com a definição de Projeto de Intervenção, como mencionado no documento aludido, quando então será objeto de deliberação em primeira instância, em fase de execução, a concessão de novo, definitivo e suficiente prazo para a efetiva implantação do projeto.” (e-doc. 13, p. 52-54; grifos acrescidos).



    4. De início, como se pode notar do excerto transcrito, não há que se falar em negativa de prestação jurisdicional por parte do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo. Ressalto, ainda, que os embargos declaratórios foram apreciados, embora tenha havido conclusão em sentido contrário aos interesses do ora agravante. Neste ponto, expresso que esta Corte, ao analisar o Tema nº 339 do ementário da Repercussão Geral (AI nº 791.292-QO-RG/PE, de relatoria do eminente Ministro Gilmar Mendes), já firmou orientação no sentido de que a fundamentação exigida pela Constituição da República para as decisões judiciais pode ser sucinta, sendo desnecessário o exame pormenorizado de cada uma das alegações do recorrente. 



    5. O Pretório Excelso, no julgamento do ARE nº 748.371-RG/MT (Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 07/08/2013, p. 1º/08/2013, Tema nº 660 do ementário da Repercussão Geral), rejeitou a repercussão geral de alegada violação ao direito adquirido, ao ato jurídico perfeito, à coisa julgada ou aos princípios da legalidade, do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, quando se mostrar imprescindível o exame de normas de natureza infraconstitucional.  



    6. Ainda, no que tange à impugnação ao indeferimento de pedido de produção de novas provas, a jurisprudência do Pretório Excelso assentou-se no sentido de não configurar situação de ofensa direta ao texto constitucional. Esse entendimento foi reafirmado no julgamento do ARE nº 639.228-RG/RJ (Tema RG nº 424), de relatoria do Ministro Presidente, cuja ementa segue transcrita:  



    “RECURSO. Agravo convertido em Extraordinário. Inadmissibilidade deste. Produção de provas. Processo judicial. Indeferimento. Contraditório e ampla defesa. Tema infraconstitucional. Precedentes. Ausência de repercussão geral. Recurso extraordinário não conhecido. Não apresenta repercussão geral recurso extraordinário que, tendo por objeto a obrigatoriedade de observância dos princípios do contraditório e da ampla defesa, nos casos de indeferimento de pedido de produção de provas em processo judicial, versa sobre tema infraconstitucional.”



    (ARE nº 639.228-RG/RJ, Tema nº 424 do ementário da Repercussão Geral, Rel. Min. Presidente, Tribunal Pleno, j. 16/06/2011, p. 31/08/2011).



    7. Ademais, é de grande sensibilidade o tema da atuação do Poder Judiciário em matéria de políticas públicas, vez que envolve a necessária interdependência das tarefas constitucionalmente cometidas a cada um dos três poderes, encarregados das competências de legislar, administrar e julgar, a teor do art. 2º da Carta da República.  



    8. Em aprofundamento da refutada sistemática de freios e contrapesos, é reconhecida a possibilidade de o Poder Judiciário, em situações excepcionalíssimas, manifestar-se sobre políticas públicas com o objetivo de instar a Administração a cumprir o mister que lhe já é atribuído pela Constituição da República, notadamente, quanto ao “adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano” (art. 30, inc. VIII).  



    9. Nesta ordem de ideias, o STF produziu jurisprudência no sentido de que a atuação do Poder Judiciário deve ater-se a casos peculiares, nos quais se constate inércia do poder público (ARE nº 1.408.531-AgR/RJ, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, j. 07/02/2023; p. 08/02/2023; ARE nº 1.289.323-AgR/RJ, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 04/10/2021, p. 08/10/2021; ARE nº 1.230.668-AgR-EDv-AgR/AM, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 16/08/2022, 29/08/2022).   



    10. Noutro giro, é considerada excessiva a atuação do Poder Judiciário quando não demonstrada situação de ilegalidade ou abuso de poder, sobressaindo incabível, de todo modo, a supressão completa da margem administrativa de decisão por eventual comando jurisdicional. Confira-se, neste aspecto, precedentes desta Supre Corte:  



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Direito Administrativo. 3. defensoria pública.Implantação de plantão permanente na cidade de Erechim. Mérito administrativo. Impossibilidade de ingerência do Poder Judiciário ante a ausência de ilegalidade ou abuso de poder. Princípio da separação dos poderes. Precedentes. Inexistência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (RE nº 636.686-AgR/RS, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. 25/06/2013, p. 16/08/2013; grifos acrescidos).  



    11. Em amálgama da jurisprudência até então produzida pelo Excelso Pretório, sobreveio o julgamento do RE nº 684.612-RG/RJ, Tema nº 698 do ementário de Repercussão Geral, no qual fixadas as seguintes teses:



    “1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 



    2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado.



    3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP).“



    (RE nº 684.612-RG/RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Red. Acórdão Min. Luís Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 03/07/2023, p. 07/08/2023; grifos acrescidos).



    12. Guardadas tais balizas, verifica-se que, no acórdão recorrido, em confirmação do Juízo de 1º Grau, foi ordenada ao Município de Guarulhos/SP a regularização de expressiva área de loteamento irregular, com o competente registro público, providências acompanhadas de obras de infraestrutura e medidas de contenção de danos urbanos e preservação ambiental voltada à manutenção da área florestada.



    13. Neste aspecto, é digno de nota que essas mesmas providências advêm do planejamento feito pela própria Secretaria de Habitação, e não dizem com inovações produzidas, seja pelo Ministério Público, seja pelo Poder Judiciário. 



    14. Não o bastasse, ainda que se considerem os mandamentos do art. 30, inc. VIII, da Carta da República, como deveres genericamente elencados, é certo que, uma vez ocupada a área urbana por centenas de famílias, como é o caso, sobrevém o dever específico do Município em regularizá-lo e, com isso, evitar maiores danos urbanos e ambientais na localidade. 



    15. Neste prisma, ainda que atinente a uma omissão, a falta quanto a um dever específico enceta a modalidade objetiva da responsabilidade do Estado, tal qual fixada pelo STF no RE nº 841.526-RG/RS, Tema nº 592 do ementário da Repercussão Geral, no que tange à incolumidade física de detentos sob custódia pública em estabelecimento prisional. Daí, não há que se falar sobre o agir não intencional do Município, como argui em sua peça recursal. 



    16. É certo que a aplicação da multa cominatória é plausível, em especial, considerados os fundamentos do aresto impugnado, cabendo ao Município, também, buscar os responsáveis pela omissão renitente quanto à ocupação clandestina. 



    17. De resto, aquilatar a exiguidade ou não do prazo de 3 (três) anos para o cumprimento dos mandamentos judiciais requer uma revisão do conjunto fático-probatório dos autos, inclusive, quanto às possibilidades administrativo-financeiras do ente, o que esbarra no óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF. 



    18. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021; Rcl nº 24.841-ED-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020). 



     



    19. Para além, consigno ainda que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC. 



    20. Ante o exposto, nego provimento ao agravo, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo.



    Publique-se.



    Brasília, 22 de novembro de 2023.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator