Tribunal: STF
Processo: Rcl 57413
Classe: Rcl
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-03-09
Data de publicação: 2023-03-09

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECLAMAÇÃO. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. BÔNUS DE EFICIÊNCIA E PRODUTIVIDADE NA ATIVIDADE TRIBUTÁRIA E ADUANEIRA. LEI N. 13.464/2017. ALEGADA CONTRARIEDADE À SÚMULA VINCULANTE N. 20 DESTE SUPREMO TRIBUNAL: AUSÊNCIA DE IDENTIDADE MATERIAL. IMPOSSIBILIDADE DE UTILIZAR RECLAMAÇÃO COMO SUCEDÂNEO DE RECURSO: PRECEDENTES. RECLAMAÇÃO À QUAL SE NEGA SEGUIMENTO.



Relatório 



    1. Reclamação ajuizada por Manoel Lucena dos Santos, em 16.12.2022, contra acórdão prolatado pela Segunda Turma Recursal da Seção Judiciária do Ceará no Recurso Inominado n. 050516-40.2022.4.05.8100, pelo qual teria sido contrariada a Súmula Vinculante n. 20 deste Supremo Tribunal.



O caso



    2. Em 14.3.2022, Manoel Lucena dos Santos ajuizou ação de indenização com obrigação de fazer contra a União com o objetivo de “restabelecer a paridade dos vencimentos de aposentado do requerente, com base no mesmo valor do bônus de eficiência pago aos servidores ativos da mesma carreira, classe e padrão do requerente (carreira de auditoria, classe ‘S’, Padrão IV) [e] o reconhecimento da inconstitucionalidade do Anexo IV da Lei 13.464/2017, que discrimina percentuais sobre o bônus menor do que 100% (cem por cento), para aposentados com direito à integralidade e à paridade” (fl. 14, doc. 3).



    Em 16.9.2022, o juízo da Vigésima Oitava Vara do Juizado Especial Federal Virtual de Fortaleza julgou parcialmente procedente o pedido para condenar “a União a estender à parte autora todas as vantagens financeiras correspondentes ao seu cargo, decorrentes da bonificação estabelecida no art. 11, § 2º da Lei n. 13.464/2017 que foram concedidas aos servidores da ativa, até o advento do ato a que se refere o art. 6º, § 3º da mesma lei” (fl. 1,doc. 6).



    Contra essa decisão a União interpôs recurso inominado, provido pela Segunda Turma Recursal da Seção Judiciária do Ceará:



    “Assiste razão à recorrente, merecendo reforma a sentença, porquanto improcedente o pedido inicial.



    Com efeito, o Bônus de Eficiência e Produtividade não assume o caráter de generalidade pelo fato de não ter sido fixado o índice para seu cálculo, tendo em vista que há determinação expressa na Lei nº 13.464/2017 para que sejam observados os percentuais nela previstos para os servidores em atividade e os servidores inativos.



    Da leitura da legislação correlata, a vantagem BEPATA (Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira) foi instituída pela Lei 13.464/2017, a qual, em seu § 2º do art. 6º, estabeleceu que o valor global do bônus (montante total a ser após repartido) deve ser apurado com base no índice de eficiência institucional, que, por sua vez, é calculado por meio de indicadores e em metas a serem definidos em ato com previsão para ser editado até fevereiro de 2017 (§ 3º do mesmo artigo), mas até hoje não editado.



    Nos termos da disciplina legal, o valor a ser rateado do bônus deve corresponder à base de cálculo multiplicada pelo índice acima mencionado (§ 4º). Após apurado o montante global, tal valor deve ser rateado “por cabeça”, de modo que o auditor faça jus a 1 (um) inteiro e o analista a 0,6 (seis décimos), na forma do art. 7º.



    Frise-se que o valor individual encontrado serve como teto a ser pago, já que o valor final é definido pelo tempo de atividade ou inatividade (art. 7, §§ 2º e 3º). A leitura atenta do conjunto da postulação da autora permite concluir que é justamente este critério de diferenciação de pagamento – vale dizer: o tempo de atividade ou inatividade implicar a variação percentual para os ativos e inativos -, que a demandante busca refutar com a presente ação, e não a ausência de regulamentação da vantagem, conforme ocorre nas ações que versam sobre gratificações de desempenho, como a GDPGDPE, GDATA, GDASS etc, fundadas no instituto da paridade vencimental.



    Com efeito, no caso da BEPATA, o ato regulamentar a ser editado visa definir apenas o cálculo do valor global a ser rateado entre os servidores e, partir deste valor, a apuração do valor individual do bônus devido a cada servidor ativo ou inativo, segundo o cargo ocupado (Auditor-Fiscal ou Analista Tributário) e o tempo de atividade ou inatividade.



    Enquanto não houver a regulamentação do bônus, o art. 11 da citada lei fixou valores absolutos para Auditor-Fiscal (R$ 7.500,00) e Analista Tributário (R$ 4.500,00) nos meses de dezembro de 2016 e de janeiro de 2017 e, a partir de fevereiro de 2017 até o mês de produção dos efeitos do referido ato, de R$ 3.000,00 ao Auditor-Fiscal da Receita Federal e R$ 1.800,00 ao Analista Tributário, ‘concedidos a título de antecipação de cumprimento de metas, sujeitos a ajustes no período subsequente’.



    Nesse sentido, a própria lei, abstratamente, substituiu o valor do índice de eficiência (valor global) a ser dividido entre os servidores enquanto não houver a regulamentação, sendo os valores individuais ‘concedidos a título de antecipação de cumprimento de metas, sujeitos a ajustes no período subsequente’ – o que, convém ressaltar, sequer é admitido pelo STF.



    Em todo caso, a distinção entre os valores devidos aos servidores, conforme o tempo de atividade/inatividade, irá subsistir mesmo com a futura regulamentação do bônus.



    A Lei nº 13.464/17, ao diferenciar os valores da gratificação a ser paga aos servidores ativos e inativos, estabeleceu, como critério de discrímen, o tempo de serviço na ativa (quanto maior o período, maior o bônus) e o tempo desde a aposentadoria (quanto maior o período desde a jubilação, menor o bônus).



    E esses critérios, previstos nos Anexos III e IV da Lei nº 13.464/17, devem ser observados no cálculo do bônus pago aos servidores ativos, mesmo antes de estimado o índice de eficiência institucional de que trata o artigo 6º, § 2º (...)



    Como se percebe, este caso difere dos outros processos em que se discutia a natureza – pro labore faciendo ou genérica – de determinadas gratificações. Aqui, antes de iniciada a avaliação com vistas a medir o índice de eficiência institucional, todos os servidores ativos já estavam submetidos aos critérios de discrímen temporal previstos nos Anexos III e IV da Lei nº 13.464/17.



    Portanto, o Bônus de Eficiência e Produtividade da Atividade Tributária e Aduaneira – BEPATA, desde o seu nascedouro, sempre ostentou a natureza de uma gratificação pro labore faciendo.



    De fato, mesmo no período em que não se tem o ato de apuração do valor global, a diferença entre ativos e inativos decorre do tempo em atividade ou inatividade. No caso do servidor ativo, quanto maior for o tempo de atividade, maior será o valor do bônus. Já em relação ao inativo, ocorre o inverso.



    Percebe-se, então, que há uma distinção razoável entre ativos e inativos levada a efeito pelo legislador, pois se presume que o servidor ativo mais antigo colabora mais para a eficiência da instituição à medida que o tempo passa. O inativo, por outro lado, conforme se prolonga o tempo de inatividade, vai aos poucos se distanciando de contribuição efetiva para a eficiência institucional, terminando ao final com 35% do máximo de seu cargo. (...)



    Assim, improcedência do pedido constitui medida impositiva.



    Desta feita, DOU PROVIMENTO ao recurso da União para julgar improcedente o pedido” (doc. 12).



    Contra essa decisão ajuíza-se a presente reclamação.



    3. O reclamante alega ser “lógico e razoável que seja a aferição do desempenho, medido pelos Ciclos Avaliativos, o critério a diferenciar verbas como pro labore faciendo, afinal é esse o objetivo da criação de tais verbas, estimular o desempenho e incrementar a eficiência. Definitivamente, percentuais diferentes pagos em razão do tempo de serviço, posição nas escalas das carreiras ou divisão em classes ou níveis de cargo, não servem à aferição de desempenho/eficiência. Em verdade mais se ajustam à política longeva de configuração da escala salarial ordinária (vencimento básico), na qual se remunera com valores menores em razão do tempo de serviço. A Lei 13.464/17, nesse ponto se trai, demonstrando que quis mesmo realizar mero aumento salarial, mas esquivando de fazê-lo aos inativos, pelo mesmo valor deferido aos ativos” (fl. 9, doc. 1).



    Observa que “a fundamentação do acórdão colide frontalmente com a Súmula Vinculante 20 e jurisprudência consolidada dessa Suprema Corte, conforme se vem demonstrando. Em todos os casos de Gratificações criadas com o objetivo de se medir eficiência, levados ao STF, a exemplo da GDATA (Lei 10.404/2002), que serviu de referência para o STF expedir a Súmula Vinculante 20, havia critérios que diferenciavam os valores percebidos pelos ativos, como tempo de serviço, nível na carreira, entre outros, porém não foram esses critérios aceitos pela Suprema Corte. Na Lei 10.404/02, por exemplo, era o anexo que trazia a diferenciação a partir do nível do cargo ocupado” (fl. 10, doc. 1).



    Sustenta que, “desde a publicação da Lei 13.464/17, até esta data, não houve a apuração de desempenho (Ciclo Avaliativo), conforme previsto no art. 8º do referido diploma legal; nem o Programa de Desempenho da Receita Federal foi elaborado pelo Comitê a quem cabe geri-lo, estipulando suas metas e índices de eficiência. Frise-se: São os Ciclos Avaliativos que definem a natureza pro labore faciendo do Bônus, conforme reiterada jurisprudência do STF” (fl. 13, doc. 1).



    Assevera que “o Bônus de Eficiência da Receita Federal – Lei 13.464/17 – vem sendo pago desde fevereiro/2017, aos auditores-fiscais da ativa, pelo valor de R$ 3.000,00, de forma linear e indistinta, sem observar o que determina o art. 8º da Lei 13.464/17 sobre os períodos avaliativos. Nessa condição, a verba assume o caráter genérico, conforme se depreende da Súmula 20 e consolidada Jurisprudência do STF, que somente admite natureza pro labore faciendo após a realização do primeiro Ciclo Avaliativo. Ao descumprir essa condicionante o Bônus deve ser pago aos aposentados/pensionista pelo mesmo valor pago aos ativos, até que se iniciem os Ciclos Avaliativos” (fl. 15, doc. 1).



    Pede



    “1) Julgada procedente, em todos os seus termos, a presente Reclamação;



    2) Cassado o Acórdão proferido pela Segunda Turma Recursal da JEF/CE, no processo 050516-40.2022.4.05.8100, para que prevaleça a autoridade e o entendimento dessa Suprema Corte, exarado na Súmula Vinculante 20 e demais decisões sobre a matéria;



    3) Condenada a União ao pagamento dos valores atrasados, nos últimos cinco anos, a contar da data da presente ação, até o dia do seu cumprimento, devidamente corrigidos pelo INPC, incluindo, nos termos dos artigos 85 e 322, § 1º do CPC, as verbas de sucumbência e os honorários advocatício, estes não inferiores a 10%;



    4) Determinado à União que implante, no contracheque da Reclamante, o pagamento do Bônus pelo mesmo valor pago aos servidores Ativos (R$ 3.000,00), até que seja implementada a regulamentação do Bônus pelo Comitê Gestor e realizado o primeiro Ciclo Avaliativo, na esteira do que já entende o STF” (fls. 15-16,doc. 1). 



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.



    4. No parágrafo único do art. 161 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, dispõe-se que “o Relator poderá julgar a reclamação quando a matéria for objeto de jurisprudência consolidada do Tribunal”, como ocorre na espécie.



    5. Põe-se em foco nesta reclamação se, ao prover o recurso inominado da União para julgar improcedente a ação ajuizada pelo reclamante, a Segunda Turma Recursal da Seção Judiciária do Ceará teria descumprido a Súmula Vinculante n. 20 deste Supremo Tribunal.



    6. A reclamação é instrumento constitucional processual posto no sistema como dupla garantia formal da jurisdição: primeiro, para o jurisdicionado que tenha recebido resposta a pleito formulado judicialmente e veja a decisão proferida afrontada, fragilizada e despojada de plena eficácia; segundo, para o Supremo Tribunal Federal (al. l do inc. I do art. 102 da Constituição da República) ou para o Superior Tribunal de Justiça (al. f do inc. I do art. 105 da Constituição), que podem ter as respectivas competências enfrentadas e menosprezadas por outros órgãos do Poder Judiciário e a autoridade de suas decisões mitigada em face de atos questionados. 



    Busca-se pela reclamação fazer que a prestação jurisdicional se mantenha dotada de vigor jurídico próprio ou que o órgão judicial de instância superior tenha a competência resguardada.



    A reclamação não se presta a antecipar julgados, a atalhar julgamentos, a fazer sucumbirem decisões sem que se atenham à legislação processual específica discussão ou litígio a serem solucionados judicialmente.



    7. O instituto da súmula vinculante inaugurou hipótese de cabimento de reclamação para o Supremo Tribunal Federal, conforme disposto no § 3º do art. 103-A da Constituição da República.



    A contrariedade a determinada súmula ou a sua aplicação indevida por decisão judicial ou ato administrativo possibilita a atuação do Supremo Tribunal Federal, que, ao julgar a reclamação procedente, pode anular o ato ou cassar a decisão e determinar outra seja proferida, com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso.



    Na Súmula Vinculante n. 20 deste Supremo Tribunal, dispõe-se:



    “A Gratificação de Desempenho de Atividade Técnico-Administrativa – GDATA, instituída pela Lei nº 10.404/2002, deve ser deferida aos inativos nos valores correspondentes a 37,5 (trinta e sete vírgula cinco) pontos no período de fevereiro a maio de 2002 e, nos termos do artigo 5º, parágrafo único, da Lei nº 10.404/2002, no período de junho de 2002 até a conclusão dos efeitos do último ciclo de avaliação a que se refere o artigo 1º da Medida Provisória nº 198/2004, a partir da qual passa a ser de 60 (sessenta) pontos.” 



    Essa Súmula Vinculante n. 20 deste Supremo Tribunal versa sobre a Gratificação de Desempenho de Atividade Técnico-Administrativa – GDATA, instituída pela Lei n. 10.404/2002. 



    No caso em exame, a Segunda Turma Recursal da Seção Judiciária do Ceará assentou:



    “A Lei nº 13.464/17, ao diferenciar os valores da gratificação a ser paga aos servidores ativos e inativos, estabeleceu, como critério de discrímen, o tempo de serviço na ativa (quanto maior o período, maior o bônus) e o tempo desde a aposentadoria (quanto maior o período desde a jubilação, menor o bônus).



    E esses critérios, previstos nos Anexos III e IV da Lei nº 13.464/17, devem ser observados no cálculo do bônus pago aos servidores ativos, mesmo antes de estimado o índice de eficiência institucional de que trata o artigo 6º, § 2º (...)



    Como se percebe, este caso difere dos outros processos em que se discutia a natureza – pro labore faciendo ou genérica – de determinadas gratificações. Aqui, antes de iniciada a avaliação com vistas a medir o índice de eficiência institucional, todos os servidores ativos já estavam submetidos aos critérios de discrímen temporal previstos nos Anexos III e IV da Lei nº 13.464/17.



    Portanto, o Bônus de Eficiência e Produtividade da Atividade Tributária e Aduaneira – BEPATA, desde o seu nascedouro, sempre ostentou a natureza de uma gratificação pro labore faciendo”(doc. 12).



    Evidencia-se, portanto, ausência de identidade material entre o acórdão reclamado e o paradigma de descumprimento invocado, tendo sido desatendidos os requisitos constitucionais da reclamação (al. l do inc. I do art. 102 e § 3º do 103-A da Constituição da República). Assim, por exemplo:



    “CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. CONCESSÃO DE ADICIONAL DE INSALUBRIDADE COM BASE EM LEI ESTADUAL. ALEGADA CONTRARIEDADE À SÚMULA VINCULANTE 37. AUSÊNCIA DE ESTRITA ADERÊNCIA ENTRE O DECIDIDO NO ATO RECLAMADO E O PARÂMETRO DE CONTROLE INVOCADO. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO” (Rcl n. 27.226-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 7.2.2018).



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NA RECLAMAÇÃO. CONVERSÃO EM AGRAVO REGIMENTAL. CONSTITUCIONAL. ALEGAÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DA SÚMULA VINCULANTE N. 13 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CARGOS DE NATUREZA POLÍTICA: AUSÊNCIA DE IDENTIDADE MATERIAL. IMPOSSIBILIDADE DE SE UTILIZAR RECLAMAÇÃO COMO SUCEDÂNEO DE RECURSO. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (Rcl n. 35.995-ED, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 12.12.2019).



    “AGRAVO INTERNO. RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL. MANDATO DE VEREADOR. FALTA DE DECORO PARLAMENTAR. CASSAÇÃO. AFRONTA AO DECIDIDO NA SÚMULA VINCULANTE Nº 46. AUSÊNCIA DE ESTRITA ADERÊNCIA ENTRE O ATO RECLAMADO E A DECISÃO PARADIGMA. 1. Inexistente identidade material entre o paradigma invocado e o ato reclamado. 2. Agravo interno conhecido e não provido, com aplicação da penalidade prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015, calculada à razão de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa, se unânime a votação” (Rcl n. 43.656-AgR, Relatora a Ministra Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 21.5.2021).



    8. O reclamante pretende valer-se da reclamação com finalidade imprópria, divorciada de sua vocação constitucional, buscando fazer uso desta via como sucedâneo recursal, o que não se admite pela reiterada jurisprudência deste Supremo Tribunal. Nesse sentido, por exemplo:



    “Ausentes os pressupostos legitimadores da reclamação, este remédio constitucional não pode ser utilizado como um atalho processual destinado à submissão imediata do litígio ao exame direto desta Suprema Corte, nem tampouco como sucedâneo recursal viabilizador do reexame do conteúdo do ato reclamado” (Rcl n. 10.036-AgR, Relator o Ministro Joaquim Barbosa, Plenário, DJe 1º.2.2012). 



    “O remédio constitucional da reclamação não pode ser utilizado como um (inadmissível) atalho processual destinado a permitir, por razões de caráter meramente pragmático, a submissão imediata do litígio ao exame direto do Supremo Tribunal Federal. Precedentes. - A reclamação, constitucionalmente vocacionada a cumprir a dupla função a que alude o art. 102, I, ‘l’, da Carta Política (RTJ 134/1033), não se qualifica como sucedâneo recursal nem configura instrumento viabilizador do reexame do conteúdo do ato reclamado, eis que tal finalidade revela-se estranha à destinação constitucional subjacente à instituição dessa medida processual. Precedentes” (Rcl n. 4.381-AgR, Relator o Ministro Celso de Mello, Plenário, DJe 5.8.2011). 



    “O instituto da Reclamação não se presta para substituir recurso específico que a legislação tenha posto à disposição do jurisdicionado irresignado com a decisão judicial proferida pelo juízo a quo. 2. Inaplicabilidade da teoria da transcendência dos motivos determinantes” (Rcl n. 5.703-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 16.10.2009). 



    Ausentes na espécie vertente os requisitos processuais viabilizadores do regular trâmite desta reclamação. 



    9. Pelo exposto, nego seguimento à presente reclamação (§ 1º do art. 21 e parágrafo único do art. 161 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    A negativa de seguimento a esta reclamação impediu a triangulação da relação processual, pelo que incabível a intimação eletrônica do beneficiário da decisão reclamada.



    Ressalte-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil.



    Publique-se.



    Brasília, 9 de março de 2023.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora