Tribunal: STF
Processo: ADI 3007
Classe: ADI
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-06-30
Data de publicação: 2023-06-30

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Cuida-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, ajuizada pela Associação Nacional dos Membros do Ministério Público - CONAMP, tendo por objeto os arts. 63, caput e parágrafo único, 67 e 81 da Lei Complementar nº 28, de 14 de janeiro de 2000, do Estado de Pernambuco, a qual dispõe sobre o Sistema de Previdência Social dos servidores públicos daquele ente federativo.



    Sustenta-se, em suma, violação aos arts. 2º; 99; 127, § 2º; e 168 da Constituição Federal.



    Alega a entidade requerente que os dispositivos questionados ofendem a autonomia financeira e administrativa do Ministério Público ao determinarem a retenção, na fonte, e o recolhimento a dois Fundos administrados pelo Poder Executivo, de parte da dotação orçamentária a eles destinada em duodécimos mensais - parte essa relativa a despesa total com inativos e pensionistas (art. 63) - e a contribuições previdenciárias (art. 67) de seus membros e servidores em atividade, sob pena de pagamento de multa, caso o recolhimento não seja feito na data correta (art. 81).



    Aduz que o Poder Executivo não pode suprimir a capacidade dos demais Poderes e do Ministério Público de administrar os respectivos recursos relativos à aposentadoria de seus membros e servidores, por importar em restrição à autonomia garantida pela Constituição.



    Defende que embora a exigência de pertinência temática entre o objeto da ação e os seus objetivos institucionais denote a legitimidade ativa tão somente no que os dispositivos se refiram ao Ministério Público, a declaração de inconstitucionalidade deve se estender aos Poderes Legislativo e Judiciário.



    Ao final, requer, em sede cautelar, a suspensão da eficácia dos dispositivos. No mérito, pede a declaração da inconstitucionalidade do parágrafo único do art. 63 e da expressão “Ministério Público Estadual” constante do art. 67 da Lei Complementar estadual nº 28/2000, bem como pugna pela concessão de interpretação conforme à Constituição ao caput do art. 63, ao restante do art. 67 e ao art. 81 do mesmo diploma legal, para excluir de seu conteúdo os Poderes Legislativo e Judiciário e o Ministério Público.        



 Foram prestadas informações pela Assembleia Legislativa do Estado de Pernambuco (eDoc. 6) e pelo Governo do Estado (eDoc. 8). 



    A d. Advocacia-Geral da União manifestou-se pela improcedência do pedido (eDoc. 10), asseverando que antes da edição da lei impugnada, os recursos em questão já eram destinados ao pagamento de benefícios previdenciários dos servidores do Ministério Público estadual. A alteração legal teria implementado apenas um procedimento segundo o qual os valores seriam entregues ao fundo previdenciário, e não diretamente ao beneficiário. 



    Por seu turno, opinou o d. Procurador-Geral da República, preliminarmente, pelo conhecimento parcial da ação, considerando que a legitimidade ativa da parte requerente seria limitada pela exigência da pertinência temática entre seus objetivos institucionais e o objeto da demanda. No mérito, opina pela procedência do pedido, por vislumbrar contrariedade da norma em relação ao art. 168 da Constituição Federal. 



    Em 10 de setembro de 2019, na forma do art. 38 do RISTF, vieram os autos à minha relatoria.



    Por meio de manifestação protocolizada em 8 de março de 2023 nos autos da ADI nº 2.375, cujo objeto é parcialmente idêntico ao presente, o Estado do Pernambuco noticiou que o art. 63 e parágrafo único da LCE 28/2000 foi revogado pela Lei Complementar n. 511, de 13 de dezembro de 2022.



    Instada a se manifestar, a Associação Nacional dos Membros do Ministério Público – CONAMP, ora requerente, assim consignou: 



    “o art. 63 foi revogado. Sendo assim, não há dúvida de que a ação está prejudicada quanto a ele. 



    Porém, os demais dispositivos, art. 67 e 81, apesar de terem sofrido pequenas alterações por leis posteriores, ainda permanecem em vigor e por isso ainda persiste o interesse da manutenção da ação” (fl. 1, eDoc. 34).  



    É o relatório. Pondero e decido.



    Como relatado, a Associação Nacional dos Membros do Ministério Público - CONAMP questiona a validade constitucional dos arts. 63, caput e parágrafo único, 67 e 81 da Lei Complementar pernambucana nº 28/2000, mediante a qual se criou o Sistema de Previdência Social dos Servidores do Estado de Pernambuco.           



Eis o teor dos dispositivos ora contestados:  



    “Art. 63. Os valores da dotação orçamentária anual específica de que trata o inciso VII do artigo anterior serão entregues, em espécie, pelos Poderes e entidades estaduais responsáveis em duodécimos mensais, correspondente a despesa total com inativos, reformados e pensionistas, deduzido das demais receitas previstas no art. 62, desta Lei Complementar.



    Parágrafo único. Os duodécimos mensais, de que trata o caput deste artigo, da dotação orçamentária dos Poderes Legislativo e Judiciário, bem como dos órgãos autônomos serão repassados por esses Poderes e órgãos ao FUNAFIN, até o dia 22 (vinte e dois) de cada mês, para o pagamento aos segurados originários daqueles Poderes e órgãos, até o último dia útil de cada mês.



    (...)



    Art. 67. Cada um dos Poderes do Estado, bem como o Tribunal de Contas do Estado, o Ministério Público Estadual, as autarquias e fundações públicas estaduais ficam também diretamente responsáveis pela retenção e recolhimento das contribuições devidas pelos seus servidores públicos estaduais titulares de cargo efetivo, servidores das autarquias e fundações públicas estaduais titulares de cargo efetivo, membros de Poder e militares do Estado, todos ativos, aos respectivos Fundos credores daquelas contribuições, sem prejuízo das obrigações acessórias previstas nesta Lei Complementar para os diversos órgãos, Poderes e autarquias e fundações públicas estaduais.



    (...)



    Art. 81. Na hipótese de atraso no recolhimento pelo Estado, por ato ou por omissão de qualquer dos Poderes, órgãos autônomos, pelas suas autarquias ou fundações públicas estaduais, bem como, nos termos dos §§ 3º e 4º do art. 1º, pelos órgãos e entidades cessionários, inclusive em virtude da não retenção na fonte, das verbas de que tratam os arts. 63, 71 e 76, aos fundos por ela criados, respectivamente credores das contribuições vencidas, estas 'carão sujeitas à incidência de juros capitalizáveis mensais equivalentes à taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e Custódia – SELIC, prevista em lei, sendo a aplicação de tais juros moratórios de caráter irrelevável, sem prejuízo das demais sanções cabíveis. (Redação alterada pelo art. 2º da Lei Complementar nº 41, de 26 de dezembro de 2001)” (grifos nossos).  



    Antes de mais nada, consulta ao sítio da Assembleia Legislativa do Estado de Pernambuco na internet permite constatar que o art. 63 da Lei Complementar estadual nº 28/2000 encontra-se efetivamente revogado.



    Nesse ponto, a jurisprudência desta Corte é pacífica quanto à prejudicialidade da ação direta de inconstitucionalidade por perda superveniente de objeto quando sobrevém a revogação da norma questionada, conforme entendimento firmado por este Supremo Tribunal Federal (v.g. ADI nº 709/PR, Rel. Min.Paulo Brossard, Tribunal Pleno, DJ de 20/5/92; ADI nº 3.408-AgR, de minha relatoria, Tribunal Pleno, Dje de 15/2/17;ADI nº 1.378, da minha relatoria, Tribunal Pleno, Dje de 9/2/11; ADI nº 3.885, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, Dje de 28/6/13; ADI nº 2.072, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe de 2/3/15).



    Quanto ao objeto remanescente, registro que malgrado os arts. 67 e 81 da Lei Complementar estadual nº 28/2000, ora impugnados, tenham sofrido alterações legislativas posteriormente ao ajuizamento da presente ação direta, foi mantida, é verdade, a identidade substancial entre a norma originalmente impugnada pela requerente e sua nova redação, mantendo-se hígidas as razões expostas na inicial. 



    Senão, vejamos os textos atuais, com redação dada pela Lei Complementar estadual nº 56, de 30 de dezembro de 2003:   



    “Art. 67. Cada um dos Poderes do Estado, bem como o Tribunal de Contas do Estado, o Ministério Público Estadual, as autarquias e fundações públicas estaduais ficam também diretamente responsáveis pela retenção e recolhimento das contribuições devidas pelos seus servidores públicos estaduais titulares de cargo efetivo, servidores das autarquias e fundações públicas estaduais titulares de cargo efetivo, membros de Poder e militares do Estado, ativos, inativos e dos pensionistas, aos respectivos Fundos credores daquelas contribuições, sem prejuízo das obrigações acessórias previstas nesta Lei Complementar para os diversos órgãos, Poderes e autarquias e fundações públicas estaduais.   



    Art. 81. Na hipótese de atraso no recolhimento pelo Estado, por ato ou por omissão de qualquer dos Poderes, órgãos autônomos, pelas suas autarquias ou fundações públicas estaduais, bem como, nos termos dos §§ 3º e 4º do art. 1º, pelos órgãos e entidades cessionários, inclusive em virtude da não retenção na fonte, das verbas de que tratam os arts. 71 e 76, aos fundos por ela criados, respectivamente credores das contribuições vencidas, estas ' carão sujeitas à incidência de juros capitalizáveis mensais equivalentes à taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e Custódia – SELIC, prevista em lei, sendo a aplicação de tais juros moratórios de caráter irrelevável, sem prejuízo das demais sanções cabíveis”. (Redação alterada pelo art.1º da Lei Complementar nº258, de 19 de dezembro de 2013)” (destaques nossos).  



    Não obstante isso, verifico óbice processual intransponível que impede o exame de mérito também relativamente a esses dispositivos.



    Recordo que, por meio do presente instrumento, a Associação dos Membros do Ministério Público – CONAMP impugna dispositivos da Lei Complementar pernambucana nº 28/2000, que cria o Sistema de Previdência Social dos Servidores do Estado de Pernambuco, a fundação de direito público que o administrará e os fundos de natureza previdenciária voltados ao seu custeio. A legislação questionada, portanto, estipula o regime próprio de previdência social (RPPS) aplicável a todos os servidores públicos titulares de cargos efetivos no âmbito do Estado de Pernambuco, bem como institui uma única entidade gestora para administrar esse regime.



    Os dispositivos contestados, especificamente, estabelecem para os Poderes daquele Estado e para as entidades estaduais e órgãos autônomos a obrigação de transferir as contribuições previdenciárias retidas e recolhidas de seus membros e servidores, sob pena de multa em caso de atraso ou descumprimento.



    No que tange à legitimidade das entidades de classe para fins de acesso ao controle abstrato de normas, a jurisprudência da Corte assentou como requisitos qualificativos (i) a delimitação subjetiva da associação, que deve representar categoria delimitada ou delimitável de pessoas físicas ou jurídicas, sendo vedada a heterogeneidade de composição (ADI nº 4.230/RJ-AgR, de minha relatoria); (ii) o caráter nacional, configurado com a comprovação da presença de associados em ao menos nove Estados da Federação (ADI nº 108/DF-QO, Ministro Celso de Mello, DJ de 5/6/92); e (iii) a vinculação temática entre os objetivos institucionais da postulante e a norma objeto de sindicância.



    Além dessas condicionantes, a jurisprudência do STF exige que a “entidade represente toda a respectiva categoria, e não apenas fração dela” (ADI nº 7.091-AgR, Tribunal Pleno, Relator o Min. Alexandre de Moraes, DJe de 29/6/22. 



    Anoto que a jurisprudência desta Corte oscilava quanto ao reconhecimento da legitimidade de associações fracionárias para a instauração do processo de controle abstrato de normas. No entanto, mais recentemente, no julgamento da ADI nº 7.169/DF AgR, de minha relatoria, a Corte se debruçou sobre questão análoga à dos presentes autos, ocasião em que firmou o entendimento de que  



    “embora o Supremo Tribunal Federal venha reconhecendo a legitimidade ativa das associações que representem apenas fração da categoria, isso só ocorre nas hipóteses em que a norma objeto de impugnação se direcione, direta e especificamente, àquela fração da categoria, e não à categoria como um todo”. 



    O acórdão do aludido julgado ficou assim ementado:  



    “Agravo regimental em ação direta de inconstitucionalidade. Artigo 5º, caput e § 3º, e art. 10, § 2º, inciso I, da EC nº 103/19. Alteração dos critérios para a aposentadoria especial dos integrantes das carreiras policiais, inclusive da carreira policial federal. Ilegitimidade ativa da Associação Nacional dos Delegados de Polícia Federal (ADPF). Entidade que representa tão somente os delegados de polícia federais, e não a totalidade da carreira policial federal. Necessidade de averiguar, em cada caso, se a entidade possui representatividade adequada. Pressuposição de pertinência entre os objetivos institucionais, os sujeitos representados e o teor da norma impugnada. Reafirmação do entendimento atual e majoritário da Corte. Agravo regimental do qual se conhece e ao qual se nega provimento. 



    1. Impugnam-se, nos autos, os dispositivos da EC nº 103/19 que alteraram as regras para a concessão de aposentadoria especial aos integrantes das carreiras policiais e, por fazerem menção expressa aos servidores previstos no art. 144, inciso I, da CF/88, alcançam toda a carreira policial federal, que é composta tanto de cargos de delegado de polícia federal como também de perito criminal federal, censor federal, escrivão de polícia federal, agente de polícia federal e papiloscopista policial federal (art. 1º do Decreto-Lei nº 2.251, de 26 de fevereiro de 1985).



    2. O entendimento atual e majoritário da Suprema Corte acerca da legitimidade ativa da Associação Nacional dos Delegados de Polícia Federal (ADPF), nas ações de controle concentrado, é o de que ela “não se qualifica como entidade de classe para efeito de instauração do processo de controle normativo abstrato de constitucionalidade (CF, art. 103, IX) a instituição que congregue agentes estatais que constituam mera fração de determinada categoria funcional” quando o ato impugnado repercutir sobre a esfera jurídica de toda essa categoria. Precedentes: ADI nº 5.649-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe de 24/9/20; ADPF nº 270-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe de 11/5/18; e ADI nº 1.806-QO, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ de 23/10/98. 



    3. É dizer, a Associação Nacional dos Delegados de Polícia Federal (ADPF) tem legitimidade para questionar em sede de controle concentrado as normas que afetem direta e exclusivamente a classe dos delegados de polícia federais, mas não aquelas que digam respeito a toda a categoria de delegados (aí incluídos também os delegados estaduais), ou, ainda, as que sejam pertinentes a toda carreira policial federal, afetando agentes, peritos e demais servidores pertencentes à carreira policial federal. 



    4. Nos presentes autos, a norma impugnada repercute em todas as carreiras policiais e, no tocante à carreira policial federal (art. 144, inciso I, da CRFB/88), seus efeitos não se restringem apenas aos cargos de delegados federais, cujos interesses são legitimamente representados pela entidade recorrente, eis que também possuem direito à aposentação especial, além dos delegados federais, os agentes de polícia federal e os outros integrantes dessa categoria. 



    5. Agravo regimental do qual se conhece e ao qual se nega provimento” (ADI nº 7169 AgR, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe de 7/2/2023 – grifos nossos).   



    Pois bem. A meu ver, a mesma lógica se aplica à hipótese dos autos. É dizer, mutatis mutandis, a Associação Nacional dos Membros do Ministério Público - CONAMP tem legitimidade para questionar em sede de controle concentrado as normas que afetem direta e exclusivamente a classe dos membros do Ministério Público da União e dos Estados, ativos e inativos, conforme previsto em seu estatuto (fl. 13, eDoc. 2), mas não aquelas que digam respeito a toda a categoria dos Servidores Públicos do Estado de Pernambuco, inclusive aos servidores da própria instituição ministerial do Estado de Pernambuco, tal qual previsto nos dispositivos impugnados, que também são afetados pelos textos legais. 



    Ressalte-se que a Associação Nacional dos Membros do Ministério Público - CONAMP, ora requerente, conquanto seja entidade de âmbito nacional, não possui ampla e irrestrita legitimidade em sede de controle concentrado de constitucionalidade, devendo ser perquirido, em cada caso, se possui representatividade adequada para o ajuizamento da ação, o que pressupõe, outrossim, a pertinência entre os objetivos institucionais da entidade, os sujeitos representados e o teor da norma impugnada.



    Em outras palavras, só há legitimidade quando a norma atacada repercuta seus efeitos exclusivamente sobre a esfera jurídica dos representados. Não sendo esse o caso, ou seja, se os efeitos da norma extrapolam a esfera jurídica dos representados pela entidade requerente, a hipótese é de ilegitimidade ativa.



    Demais disso, não se pode olvidar que há casos que não admitem solução parcial, como propõe a d. PGR, dada a natureza da norma impugnada ou mesmo da inconstitucionalidade que a vicia.



    Com efeito, as normas ora impugnadas são destinadas igualmente aos Poderes Judiciário e Legislativo, entidades estaduais e a órgãos autônomos - como é o caso do Ministério Público estadual, sendo certo que eventual decisão parcial pela inconstitucionalidade, ao exonerar do cumprimento da obrigação legal apenas o Ministério Público, por exemplo, sem desvincular, em contrapartida, os respectivos servidores ativos, aposentados e pensionistas dos fundos previdenciários previstos na lei impugnada, criaria desequilíbrio de proporções inestimáveis no regime previdenciário como um todo, prejudicando ainda mais a situação de inconstitucionalidade (se houver) relativamente aos demais destinatários da norma.



    Nessa esteira, nego seguimento à presente ação direta (art. 21, § 1º, RISTF).



    Publique-se. Intime-se.



    Brasília, 30 de junho de 2023.  



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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