Tribunal: STF
Processo: ARE 1436136
Classe: ARE
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-09-11
Data de publicação: 2023-09-11

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. O presente agravo, previsto no art. 1.042 do Código de Processo Civil, foi interposto pelo Presidente da Câmara Municipal de Itabirito contra decisão que inadmitiu o recurso extraordinário deduzido, com fundamento em permissivo constitucional, contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais assim ementado:



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI MUNICIPAL Nº 3.337/2019 DO MUNICÍPIO DE ITABIRITO – CARGO DE BOMBEIRO MUNICIPAL – CRIAÇÃO – REGRA DO CONCURSO PÚBLICO – INOBSERVÂNCIA – CRIAÇÃO DE MEIO ILEGÍTIMO DE PROVIMENTO DE CARGO EFETIVO – INCONSTITUCIONALIDADE DECLARADA. 



    Revela-se inconstitucional a Lei nº 3.337/2019 do Município de Itabirito porque autoriza que seja estendida aos bombeiros a condição de titulares de cargo de provimento efetivo, desrespeitando, assim, a regra do concurso público.



    Em suas razões recursais, o recorrente, em síntese, aponta violação aos arts. 5º, II, XXXV, LIV, LV, e 93, IX, da Constituição Federal.



    Sustenta que “a decisão vergastada mostrou-se equivocada, ao declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal de Itabirito n. 3337/2019, que Altera a Lei 3252, de 23 DE MAIO DE 2018, que ‘institui o Bombeiro Municipal, órgão responsável pelo serviço municipal de prevenção e combate a incêndio e a desastres em estabelecimentos, edificações e áreas de reunião de público, no Município de Itabirito, nos termos da Lei Federal nº 13.425, de 30 de março de 2017 e dá outras providências’. Isso por, aparentemente, estar em desconformidade com o art. 21, § 1º da Constituição do Estado de Minas Gerais e art. 37, inciso II, da CR/88, uma vez que a mesma não criou obrigações que invadem a esfera de competência do Executivo Municipal, nem tem o poder de ocasionar desequilíbrio nas finanças municipais.”



    Assevera que o “acórdão recorrido, ao entender pela procedência da ADI, com a declaração de inconstitucionalidade Lei Municipal nº 33337/2019, incorreu em omissão ao fundamentar que tal dispositivo autoriza que seja estendida aos bombeiros a condição de titulares de cargo de provimento efetivo, desrespeitando, assim, a regra do concurso público.”



    Alega que o “que se tem, no limite, é a redistribuição de cargos para melhor atendimento ao interesse público, prática que se encontra na esfera de autonomia dos Municípios no desempenho de suas atribuições constitucionais, ponto omitido no acórdão vergastado.”



    Aduz que “visando atender o interesse público, albergado pela autonomia que lhe é conferida constitucionalmente, o Município de Itabirito, após diagnóstico realizado em prol da eficiência e do atendimento ao interesse público, promoveu, mediante reorganização administrativa, a mera redistribuição de cargos, tão somente os realocando. Cargos estes, pontue-se, com atribuições, senão idênticas, sobremaneira semelhantes entre si.”



    Por fim, registro que o Ministério Público Federal, em parecer da lavra da ilustre Subprocuradora-Geral da República, Dra. Cláudia Sampaio Marques, opinou pelo desprovimento do recurso extraordinário com agravo, assentando a seguinte conclusão (com meus grifos):



    RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL. INSTITUIÇÃO DO CARGO DE BOMBEIRO MUNICIPAL COM HIPÓTESE DE INVESTIDURA SEM PRÉVIA APROVAÇÃO EM CONCURSO PÚBLICO. PROVIMENTO DERIVADO. SÚMULA VINCULANTE Nº 43. ALEGAÇÃO DE CONTRARIEDADE AO ART. 5º, II E LIV, DA CF/88. OFENSA REFLEXA. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA AOS FUNDAMENTOS DO DECISUM IMPUGNADO. INCIDÊNCIA DA SÚMULA Nº 287/STF. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO PRETÓRIO EXCELSO. PARECER PELO DESPROVIMENTO DO AGRAVO.



    Esse é o sucinto relatório. Decido.



    2. Registro, desde logo, que, ao contrário do sustentado pela parte recorrente, no tocante à falta de pronunciamento a respeito da questão de que a redistribuição de cargos no âmbito municipal está dentro das suas atribuições constitucionais, a decisão proferida pelo Tribunal de origem elucidou de maneira clara as fundamentações que embasaram sua posição.



    A propósito, transcrevo trecho do acórdão proferido no julgamento dos embargos de declaração:



    Vale dizer, de uma simples leitura das diversas páginas que compõem o acórdão, percebe-se dos votos exarados que duas foram as teses acolhidas para se reconhecer a inconstitucionalidade da norma em questão: a primeira, de que não se pode considerar equivalentes as posições jurídicas titularizadas pelos servidores que ingressaram por concurso público e aqueles foram ‘integrados’ ao quadro de efetivos por força de lei, garantindo-lhes igualdade de tratamento e conferindo ao segundo grupo de servidores as prerrogativas que o primeiro grupo apenas alcançou após terem se submetido a concurso público e serem aprovados no respectivo estágio probatório. 



    A segunda, relacionada ao fato de que o diploma em questão aumenta o número de integrantes em um Plano de Cargos e Vencimentos que sequer prevê a existência do cargo de bombeiro municipal – função exercida pelos Guardas Municipais -, sem levar em conta a arrecadação e realidade do Município, o que incorre em patente aumento de despesas. 



    Em outras palavras, a questão foi devida e profundamente analisada e a tese do requerente desacolhida por unanimidade. 



    Repita-se: reorganização administrativa por parte do ente público municipal não pode implicar criação de cargos por via oblíqua, como procedido.



    É sabido que o pressuposto de fundamentação das decisões judiciais exige que o magistrado apresente as razões que reputar necessárias para a formação de seu convencimento, ainda que de forma concisa. 



    E foi exatamente nessa linha de intelecção que o Plenário do Supremo, em sede de repercussão geral, proferiu decisão assim sintetizada: 



    [...] O art. 93, IX, da Constituição Federal exige que o acórdão ou decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente, sem determinar contudo, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas, nem que sejam corretos ou fundamentos da decisão. 



    (AI 791.292 QO RG, Relator o Ministro Gilmar Mendes). 



    Tal o contexto, a decisão contrária aos interesses da parte não se confunde com a ausência de fundamentação ou negativa de prestação jurisdicional. 



    De outro lado, registro que esta Suprema Corte, no julgamento do ARE 748.371 RG, Relator o ministro Gilmar Mendes, Tema n. 660/RG, entendeu ser destituída de repercussão geral a questão atinente à suposta ofensa aos princípios constitucionais do contraditório, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do devido processo legal, por tratar-se de litígio relativo à matéria infraconstitucional.



    Para além disso, o Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, ao declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 3.337/2019 de Itabirito, assentou (com meus grifos):



    Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade em que se discute a validade da Lei nº 3.337/2019 do Município de Itabirito. Para melhor exercício do cotejo, veja-se a disciplina trazida pelo diploma impugnado: 



    “Artigo 1º – Altera os parágrafos 3º e 4º do artigo 2º da Lei 3252, de 23 de maio de 2018, que ‘Institui o Bombeiro Municipal, órgão responsável pelo serviço municipal de prevenção e combate a incêndio e a desastres em estabelecimentos, edificações e áreas de reunião de público, no Município de Itabirito, nos termos da Lei Federal nº 13.425, de 30 de março de 2017 e dá outras providências’. 



    Artigo 2º. 



    Parágrafo 3º. A Coordenação hierárquica deste Órgão será exclusiva dos Integrantes da Instituição Bombeiro Municipal. 



    Parágrafo 4º. Considerar-se-á integrantes do Bombeiro Municipal também aqueles que ingressaram na Instituição anteriormente à propositura desta Lei”.



    Ao que se lê, a impugnação promovida pelo Prefeito Municipal põe em perspectiva a compatibilidade do diploma com a Constituição Estadual, notadamente na parte em que disciplina os princípios e regras que regulamentam o ingresso de pessoas nos quadros da Administração Pública. 



    Argumenta o proponente que a lei fere a regra do concurso público, eleito pelo Poder Constituinte Decorrente – em reprodução ao que foi estatuído pelo Constituinte Originário – como meio idôneo para ingresso de servidores efetivos nos quadros de pessoal da Administração. 



    [...]



    Como se vê, verifica-se a afronta que a lei representa à regra do concurso público e ao meio eleito pelo Poder Constituinte para selecionar servidores que desfrutarão das prerrogativas de permanência e continuidade no serviço público e que, adicionalmente, se beneficiarão da garantia que veda sua exoneração incondicionada. 



    Como sabido, os cargos públicos classificam-se, quanto ao modo de investidura do ocupante, em cargos em comissão e cargos de provimento efetivo, estes últimos marcados pelas restrições à extinção do vínculo jurídico mantido entre o indivíduo e a pessoa pública que o remunera, com aptidão para conferir-lhe estabilidade e, quando da sua inatividade, aposentadoria remunerada. 



    Diante das prerrogativas conferidas aos servidores ocupantes de cargos de provimento efetivo, a Constituição definiu, como regra geral, que todos candidatos fossem submetidos a avaliação prévia e impessoal, que permitisse a seleção das pessoas mais aptas ao desempenho das funções do cargo e viabilizasse o exercício do controle público sobre o preenchimento dos quadros de pessoal da respectiva pessoa estatal. 



    Assim, salvo situações excepcionalíssimas admitidas pela Constituição – como nos casos dos cargos de alto escalão do Poder Judiciário e do Tribunal de Contas –, o preenchimento dos cargos de provimento efetivo está condicionado à aprovação prévia em concurso público. É o que consagra o art. 21, §1º, da CEMG/89, já transcrito acima. 



    É importante destacar que a investidura em cargo de provimento efetivo garante ao servidor não apenas a titularidade do cargo que ocupará tão logo tome posse no serviço público. Ela também lhe garante o acesso à carreira de que ele faz parte, com possibilidade de promoção para outros cargos de status hierárquico superior, ou, quando menos, de progressão funcional. 



    Com esta distinção, impossível considerar equivalentes as posições jurídicas titularizadas pelas duas modalidades servidores (aquele que ingressou por concurso público e aquele foi ‘integrado’ ao quadro de efetivos por força de lei), muito menos garantir-lhes igualdade de tratamento, conferindo ao segundo grupo de servidores as prerrogativas que o primeiro grupo apenas alcançou após terem se submetido a concurso público e serem aprovados no respectivo estágio probatório. A propósito, foi justamente essa equiparação inconstitucional, à revelia da regra do concurso público, aquilo que a lei impugnada promoveu. 



    Por óbvio, nada impede que os servidores em questão concorram em concursos públicos e, aprovados que sejam, alterem a qualidade do vínculo que mantinham com a Administração Pública. Passarão, assim, a desfrutar das prerrogativas e vantagens experimentadas pelos servidores titulares de cargos de provimento efetivo. 



    Antes disso, todavia, as vantagens que a titularidade de cargo de provimento efetivo traz não lhe serão extensíveis, sob pena de violação à regra do concurso público. 



    É nesse ponto que se revela o grupo de servidores atingido pela declaração de inconstitucionalidade. 



    Na hipótese presente, constata-se que, ao determinar que os membros do Corpo de Bombeiros que ingressaram na instituição antes da Lei serão dela considerados integrantes, a Lei em comento acaba por conferir caráter de efetividade a um ocupante de cargo público sem a necessária prévia aprovação em concurso público de provas e títulos. 



    Em outras palavras, percebe-se verdadeiro provimento derivado de cargo público, dispensando determinada categoria de aprovação em concurso para adquirir o status de ocupante do cargo de bombeiro municipal. 



    Ademais, a potencialidade de que dispõe o diploma legislativo para aumentar o número de integrantes em um Plano de Cargos e Vencimentos que sequer prevê a existência do cargo de bombeiro municipal – função exercida pelos Guardas Municipais -, sem levar em conta a arrecadação e realidade do Município, acaba acarretando aumento de despesas e, de igual forma, ampara a fundamentação do requerente quanto à inconstitucionalidade do diploma normativo em análise. 



    Não se pode desconsiderar, lado outro, que a matéria já se acha amplamente sedimentada no âmbito deste Tribunal de Justiça, havendo, nesse sentido, inclusive, a previsão contida na Súmula Vinculante nº 43 do Supremo Tribunal Federal: 



    “É inconstitucional toda modalidade de provimento que propicie ao servidor investir-se, sem prévia aprovação em concurso público destinado ao seu provimento, em cargo que não integra a carreira na qual anteriormente investido.”



    [...]



    Dessa forma, a autorização para que seja estendida aos servidores que ingressaram anteriormente a condição de titulares de cargo de provimento efetivo de bombeiro desrespeita a regra do concurso público, padecendo, assim, a Lei em comento de vício de ordem material.



    O recorrente alega que a norma municipal em análise "promoveu, mediante reorganização administrativa, a mera redistribuição de cargos, tão somente os realocando. Cargos estes, pontue-se, com atribuições, senão idênticas, sobremaneira semelhantes entre si”." Contudo, em contraposição à argumentação do agravante, a Lei Municipal n. 3.337/2019, ao reconhecer como "integrantes do Corpo de Bombeiros Municipal também aqueles que ingressaram na Instituição antes da promulgação desta Lei", de fato estabeleceu uma circunstância de provimento derivado de cargos públicos, dispensando a necessidade de prévia aprovação em concurso público.



    A respeito da matéria em questão, reproduzo as observações do ministro Celso de Mello, expressas no seu voto no RE 627.493 ED AgR (com meus grifos):



    [...] o Supremo Tribunal Federal tem vetado, em julgamento definitivo ou em sede de delibação cautelar, a aplicabilidade de preceitos normativos que, desconsiderando a essencialidade do princípio em questão, objetivam viabilizar a investidura funcional de servidores, mediante utilização de institutos reputados inconciliáveis com a incontornável exigência constitucional do concurso público. 



    Em todos esses casos – e qualquer que seja o “nomen juris” adotado –, a jurisprudência constitucional do Supremo Tribunal Federal, tendo presente a necessidade de preservar a incolumidade do princípio do concurso público, tem repelido a utilização dos institutos (a) da ascensão (ADI 1.345/ES, Rel. Min. OCTAVIO GALLOTTI), (b) da transferência e/ou transformação de cargos (RTJ 152/341, Rel. Min. CELSO DE MELLO), (c) da integração funcional (RTJ 158/69, Rel. Min. CELSO DE MELLO), (d) da transposição de cargo (RTJ 133/1049, Rel. Min. CÉLIO BORJA), (e) da efetivação extraordinária no cargo (RTJ 132/1072, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE), (f) do acesso e aproveitamento (RTJ 144/24, Rel. Min. MOREIRA ALVES, v.g.). 



    […]



    Não foi por outro motivo que o Plenário do Supremo Tribunal Federal, ao apreciar proposta de súmula vinculante consubstanciadora desse entendimento (PSV 102), veio a aprová-la, editando a Súmula Vinculante nº 43, publicada no DOU e no DJe nº 72, ambos de 17/04/2015, cujo enunciado possui o seguinte conteúdo: “É inconstitucional toda modalidade de provimento que propicie ao servidor investir-se, sem prévia aprovação em concurso público destinado ao seu provimento, em cargo que não integra a carreira na qual anteriormente investido.”



    O entendimento adotado pelo Tribunal de origem está em conformidade com a jurisprudência consolidada pelo Supremo Tribunal Federal, que considera inconstitucional qualquer forma de provimento derivado após a promulgação da Constituição Federal de 1988, exigindo-se a prévia aprovação em concurso público para a ocupação de cargos públicos. Nesse sentido, cito os seguintes precedentes:



    DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONCURSO PÚBLICO. PROVIMENTO DERIVADO. VIOLAÇÃO À EXIGÊNCIA DE CONCURSO PÚBLICO. PRECEDENTES. 



    1. O Supremo Tribunal Federal firmou entendimento no sentido da inconstitucionalidade das modalidades de provimento que propiciem ao servidor investir-se, sem prévia aprovação em concurso público, a cargo que não integra a carreira na qual anteriormente investido (Súmula Vinculante 43). Precedentes. 



    2. Para dar provimento ao presente agravo regimental seria necessário a análise da legislação local, bem como dos fatos e provas constantes dos autos. 



    3. Agravo regimental a que se nega provimento. 



    (ARE 853.656 AgR, ministro Roberto Barroso, DJE de 25 de abril de 2016 - com meus grifos)



    SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO ADMINISTRATIVO. ASCENSÃO FUNCIONAL. AUSÊNCIA DE CONCURSO PÚBLICO. SÚMULA VINCULANTE 43. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ESTADUAL. MODULAÇÃO DOS EFEITOS TEMPORAIS DA DECISÃO. REVISÃO. IMPOSSIBILIDADE. 



    1. O acórdão recorrido está em harmonia com a orientação sedimentada na Súmula Vinculante 43, verbis: É inconstitucional toda modalidade de provimento que propicie ao servidor investir-se, sem prévia aprovação em concurso público destinado ao seu provimento, em cargo que não integra a carreira na qual anteriormente investido. 



    2. Não cabe em apelo extremo o reexame dos requisitos adotados pela Corte local para a modulação dos efeitos em ação declaratória de inconstitucionalidade, diante da necessidade de revolvimento do conjunto fático-probatório da causa, o que atrai o óbice da Súmula 279 do STF. Precedentes. 



    3. Agravo regimental a que se nega provimento.



    (RE 995.436, ministro Edson Fachin, DJE de 13 de setembro de 2022 - com meus grifos)



    AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. INTERPOSIÇÃO EM 05.02.2019. DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. TRANSPOSIÇÃO DE CARGOS PÚBLICOS. SÚMULA VINCULANTE Nº. 41. SUBSISTÊNCIA DE ATOS OCORRIDOS ENTRE 1987 E 1992. 



    1. A jurisprudência desta Corte é no sentido de ser inconstitucional toda forma de provimento derivado após a Constituição Federal de 1988, sendo necessária a prévia aprovação em concurso público ou de provas e títulos para o ingresso em cargos públicos. Nada obstante, a Segunda Turma deste STF, ao examinar o Recurso Extraordinário nº. 442.683, com fundamento na ADI nº. 837, concluiu pela subsistência de atos administrativos de provimentos derivados ocorridos entre 1987 a 1992, em respeito aos princípios da boa-fé e da segurança jurídica. 



    2. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, §4º, CPC.



    RE 1.165.447 AgR, ministro Edson Fachin, DJE de 31 de agosto de 2020 - com meus grifos)



    3. Em face do exposto, dou provimento ao recurso extraordinário com agravo e, passando à análise do recurso extraordinário, nego-lhe provimento.



    Quanto aos honorários recursais, previstos no § 11 do art. 85 do Código de Processo Civil, não têm autonomia nem existência independente da sucumbência fixada na origem e representam um acréscimo ao ônus estabelecido previamente, motivo por que, na hipótese de descabimento ou de ausência de fixação anterior – como na espécie –, a sua incidência é indevida. 



    4. Publique-se.     



Brasília, 11 de setembro de 2023.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



Documento assinado digitalmente