Tribunal: STF
Processo: RE 1406599
Classe: RE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-02-28
Data de publicação: 2023-02-28

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de recurso extraordinário interposto em face de acórdão da Quarta Turma do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, assim ementado (eDOC 107, pp. 14/16):



    “ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PRELIMINARES DE INCOMPETÊNCIA ABSOLUTA, ILEGITIMIDADE PASSIVA E DE NULIDADE DE SENTENÇA. REJEIÇÃO. OBRIGAÇÃO DE FAZER. ESTUDOS PARA IMPLEMENTAÇÃO DE SISTEMA DE ESGOTAMENTO SANITÁRIO QUE ELIDA O LANÇAMENTO DE DEJETOS NO RIO SÃO FRANCISCO. INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. POSSIBILIDADE. NÃO VINCULAÇÃO DE PARCELA DO ORÇAMENTO DOS ENTES FEDERATIVOS. AMPLIAÇÃO DE PRAZO. DESCABIMENTO. 



    1. Apelos da União e do Município de Neópolis-SE e remessa oficial tida por interposta em face de sentença que julgou parcialmente procedentes os pedidos formulados na presente ação civil pública proposta pelo MPF para condenar os entes ora recorrentes e o Estado de Sergipe da seguinte maneira: a) a iniciarem os estudos para viabilizar a implantação de uma rede adequada de esgotamento sanitário no Município de Neópolis, em 180 dias, lastreado em bases técnicas, contendo cronograma de realização da obra, custos e meios de captação de recursos. No entanto, após a elaboração do referido projeto, caberá exclusivamente ao Município diligenciar junto aos demais entes federativos no intuito de obter recursos financeiros necessários à execução, respeitado o processo legislativo orçamentário; b) a estipularem o prazo para execução da obra, após a apresentação dos estudos e disponibilização dos recursos; c) a apresentarem, em 180 dias, contados após a implantação do sistema de esgotamento sanitário, plano de recuperação das áreas afetadas pelo lançamento de esgoto in natura, devidamente aprovado pelo órgão ambiental, promovendo, em seguida, sua execução; e d) ao pagamento de indenização compensatória pelos danos causados ao solo, à fauna e aos recursos hídricos, em quantia a ser arbitrada na fase de liquidação e revertida em favor do Fundo de Direitos Difusos, isso apenas na hipótese de não ser possível a recuperação da área degradada. 



    2. Rejeição da preliminar de incompetência absoluta da Justiça Federal. Isso porque a simples presença do MPF, órgão da União, no polo ativo da presente ação civil pública é suficiente para atrair a competência da Justiça Federal, visto que, em se tratando de causa de natureza civil, a competência da Justiça Comum Federal é ratione personae (art. 109, I, da CF/88). 



    3. Afastada a preliminar de ilegitimidade passiva. Segundo a teoria da asserção, as condições da ação devem ser analisadas abstratamente, razão pela qual sendo à União, ao Estado de Sergipe e ao Município de Neópolis atribuída a sujeição passiva na relação jurídica de direito material, resta configurada a legitimidade passiva dos referidos entes federativos, sendo irrelevante se, de fato, eles devem ou não se responsabilizados pela obrigação de fazer que lhes é imputada.



     4. Inexistência de nulidade da sentença por ausência de citação da FUNASA na condição de litisconsorte passivo necessário (art. 47, § único, do CPC/73). Isso porque da narrativa contida na inicial (teoria da asserção) quanto à omissão na implantação de um sistema de esgotamento capaz de afastar o descarte de dejetos em rio federal não há imputação de qualquer conduta omissiva à FUNASA, mas sim aos três entes que compõe o polo passivo da demanda. Preliminar arguida pela União afastada. 



    5. Os direitos de segunda (direitos sociais) e terceira (direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, etc) geração ou dimensão, por possuírem um conteúdo prestacional (jurídico ou material), exigem do Estado (em sentido lato) uma atuação positiva (um fazer) e para tanto há um custo elevado para efetivá-los. 



    6. Sobre a questão do controle das políticas públicas pelo Poder Judiciário, o STF assentou, recentemente, quanto do julgamento do RE 592581/RS, submetido à repercussão geral, que os juízes só estarão autorizados a fazer o controle de políticas públicas "naquelas situações em que se evidencie um 'não-fazer' comissivo ou omissivo por parte das autoridades estatais que coloque em risco, de maneira grave e iminente, os direitos dos jurisdicionados". 



    7. No caso concreto, a omissão longínqua e perene dos entes demandados na concretização de medidas de mitigação da poluição do Rio São Francisco, notadamente pelo lançamento direto de dejetos sem qualquer tratamento prévio em rio federal pelo Município de Neópolis e da existência de esgoto a céu aberto no município, evidencia a gravidade da situação a ensejar a intervenção pontual do Poder Judiciário, porquanto de fato colocam em risco os direitos fundamentais dos munícipes e da coletividade ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225 da CF/88) e à saúde (art. 196 da CRFB). 



    8. A determinação judicial para os entes demandados elaborem estudos, no prazo de 180 dias, para a implantação de rede de esgotamento sanitário municipal que elida o lançamento de dejetos no Rio São Francisco, sem qualquer vinculação de parcela do orçamento dos referidos entes federativos, não se caracteriza como intromissão indevida do Poder Judiciário nas funções executiva e legislativa, tampouco ofensa aos princípios do pacto federativo, da separação dos poderes e da reserva do possível, visto que busca tão somente suprir omissão ilícita das entidades envolvidas objetivando exclusivamente imprimir efetividade aos direitos fundamentais então violados. 



    9. Desnecessidade de ampliação do prazo fixado em 180 dias para realização dos estudos. Isso porque, além de o prazo ser razoável, os autos dão conta de que existe um projeto apresentado pelo Município de Neópolis à FUNASA, cujo objeto é a implantação do sistema de esgotamento sanitário, haveria apenas necessidade de adaptá-lo e melhorá-lo às atuais condições e peculiaridades do município. Ademais, a sentença estabeleceu, sem retirar a solidariedade entre os três entes réus, que o Estado de Sergipe, por meio de sua Companhia de Saneamento, seria o ente mais indicado para fazê-lo, por ter dentre as suas atribuições a de realizar estudos, projetos e execução de serviços de abastecimento de água, esgotos e obras de saneamento.



    10. Sem honorários e despesas processuais. Inteligência do art. 17 da Lei 7.347/85. 



    11. Apelações e remessa oficial improvidas.”



    Os embargos declaratórios opostos foram rejeitados (eDOC 116).



    No recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos artigos 2º; 21, XX; 23, IV e VI; 37, § 6º; 167; 196 e 225 da Constituição da República.



    Nas razões recursais, aduz-se que (eDOC 121 p. 9): 



    “(...) ainda que a Constituição Federal estabeleça a competência comum entre os entes da Federação para a promoção de programas de saneamento básico no art. 23, IX, da CF/88, não se pode olvidar que a União não pode executar, diretamente, qualquer obra ou serviço no território de Estados e Municípios, em respeito ao princípio federativo.”



    Argumenta-se ainda que (eDOC 121, p. 12):



    “(...) diferentemente do que entendeu o acórdão recorrido, a União não pode ser condenada solidariamente a implementar novo sistema de saneamento básico na região do Município de Neópolis, posto que a sua competência em relação à matéria está perfeitamente definida no art. 21, inc. XX da CF, dispositivo violados pelo acórdão recorrido.”



    O Tribunal de origem admitiu o recurso (eDOC 131).



    Encaminhados os autos ao Supremo Tribunal Federal, o feito veio à minha relatoria, ocasião em que abri vista à Procuradoria-Geral da República, a qual opinou pelo não provimento do recurso. Confira-se a síntese do parecer (eDOC 158, p. 1):



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. SANEAMENTO BÁSICO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PUBLICAS. INÉRCIA COMPROVADA DOS ENTES FEDERADOS ENVOLVIDOS. NECESSÁRIO REEXAME DO ACERVO FÁTICO PROBATÓRIO. SÚMULA 279/STF. RESPONSABILIDADE DA UNIÃO PELA DEGRADAÇÃO AMBIENTAL DEVIDAMENTE DEMONSTRADA. PRECEDENTES DO STF. - Parecer pelo não provimento do recurso extraordinário.”



    É o relatório. Decido.



    A irresignação não merece prosperar.



    Verifica-se que o Tribunal de origem assentou suas razões de decidir no seguinte sentido (eDOC 107, pp. 3/8):



    “Impende fazer algumas considerações acerca do argumento relacionado à necessidade de se observar a reserva do possível como impeditivo para o acolhimento da pretensão autoral. Diferente do que pretendem os réus, não se pode invocar a tese da reserva do possível como escudo para que o Estado deixe de cumprir as suas obrigações prioritárias. Decerto, a efetivação dos direitos de terceira geração encontram limitações na realidade orçamentária dos entes, todavia, não se pode utilizar a teoria de forma indiscriminada. 



     Impende ressaltar que a reserva do possível surgiu no seio do direito alemão. Por meio dela, construiu-se a tese de que só poderia ser exigido do Estado prestações que se dessem no limite do razoável. Ou seja, pretensões supérfluas ou inalcançáveis pelos recursos disponíveis não poderiam ser exigidas do Estado. 



    Sucede que, não se pode importar construções estrangeiras sem se atentar para a realidade brasileira. 



    Nessa perspectiva, onde ainda não foram asseguradas condições mínimas para uma vida digna, a reserva do possível não deve prevalecer frente a direitos fundamentais e ao princípio do mínimo existencial. 



     Friso, em razão da ainda acentuada discussão sobre o tema nos campos acadêmico, doutrinário e jurisprudencial, entender viável a utilização da ação civil pública como ferramenta de controle judicial para a implementação das políticas públicas necessárias à efetivação dos direitos fundamentais. 



     Questões como a vertente, abrangendo a ilegalidade ou a inconstitucionalidade da omissão de atuações públicas, exigem o enfrentamento dos limites da sindicabilidade judicial dessas medidas administrativas e evidenciam a abstenção indevida do Estado em satisfazer, no caso específico, a garantia de que os Entes Estatais cumprirão com os deveres que lhe são constitucionalmente impostos. Endossando essa compreensão (...).



    (...)



    A questão do saneamento básico, além de envolver o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, tem consectário no direito à saúde. Ambos direitos de constitucional. status Vale dizer, a pretensão autoral tem o condão de viabilizar condições de saúde à população, evitando contaminação e proliferação de doenças, além de preservar o meio ambiente. 



    Com efeito, a cláusula da reserva do possível não pode ser invocada, pelo Poder Público, com o propósito de fraudar, de frustrar e de inviabilizar a implementação de políticas públicas definidas na própria Constituição. A invocação da reserva do possível não pode se transformar em um manto de insindicabilidade, permitindo a atuação omissiva em detrimento da Constituição e das obrigações nela impostas. 



    Assim, não há sentido em alegar que a pretensão concernente à realização de efetivo saneamento básico, algo tão caro à melhoria de vida da população e à proteção do meio ambiente, estaria cingida à reserva do possível, sem, contudo, trazer dados técnicos claros a demonstrar a efetiva inexistência de recursos a serem alocados a tão cara necessidade básica. 



    Destarte, a tese da reserva do possível deve ser afastada.



    (...)



     (...) o saneamento básico tem como finalidade a melhoria das condições da saúde pública, que é uma das obrigações do Estado estabelecido pelo poder constituinte originário no art. 196 da CF. O direito a um meio ambiente equilibrado também está previsto na Constituição Federal, em seu art. 225. Com efeito, tais preceitos são imbuídos de imperatividade e normatividade jurídica. Assim, desprezar-lhe a efetivação por meio de aprioristícos argumentos - capacidade econômico-financeira limitada, falta de alocação orçamentária, reserva do possível, escassez de recursos etc. - é negar valia ao próprio texto constitucional. 



    Pela prova carreada aos autos, é de se notar que a preservação ambiental na área do Município de Neópolis/SE está sendo ferida por irregular despejamento de esgoto in natura diretamente no Rio São Francisco. 



     O comando constitucional (art. 225) torna-se ainda mais cogente quando a propriedade da área que está sendo objeto de degradação é de titularidade do Poder Público, como é o caso, em última análise, do Rio São Francisco. 



    Ademais, a Constituição Federal, em seu art. 23, incisos VI e IX, expressamente estabelece ser competência material comum dos entes federados a proteção ao meio ambiente e o combate à poluição em qualquer de suas formas, bem como a promoção de melhoria das condições do saneamento básico”.



    Depreende-se dos fundamentos constantes no acórdão recorrido que eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo demandaria o reexame de fatos e provas e o exame da legislação infraconstitucional. Dessa forma, resta demonstrada a ocorrência de violação indireta ao Texto Constitucional, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, além da vedação contida na Súmula 279 do STF. Nesse sentido. Nesse sentido:



“EMENTA: AGRAVOS REGIMENTAIS NOS RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS COM AGRAVOS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANO AMBIENTAL. SANEAMENTO BÁSICO. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: POSSIBILIDADE. ALEGADA OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA. REEXAME DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVOS REGIMENTAIS DESPROVIDOS. (ARE 1389864 AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 20-09-2022)



“Ementa: AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 04.02.2021. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MEIO AMBIENTE. SANEAMENTO BÁSICO. LANÇAMENTO DE ESGOTO EM MANANCIAIS DO MUNICÍPIO. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 279, 284 E 636 DO STF. ALEGADA AFRONTA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. IMPROCEDÊNCIA. PRECEDENTES. 1. As razões do apelo extremo, quanto à alegada afronta aos arts. 23, VI e XI e 30, I, da CF, estão dissociadas dos fundamentos do acórdão recorrido. Incide, no caso, a Súmula 284 do STF. 2. Para divergir do acórdão recorrido e concluir pela violação ao princípio da legalidade, quanto às atribuições da concessionária de serviço público, no que tange à implementação do sistema de saneamento básico, seria necessário analisar atos normativos infraconstitucionais, incabível na via extraordinária, nos termos da Súmula 636. 3. É firme o entendimento deste Tribunal no sentido de que o Poder Judiciário pode, em situações excepcionais, determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, como é o caso de saneamento básico e de preservação do meio ambiente, sem que isso configure violação ao princípio da separação de poderes, uma vez que não se trata de ingerência ilegítima de um Poder na esfera de outro. 4. Para se concluir, como pretende a parte Recorrente, pela ocorrência, na hipótese, de limitações de ordem orçamentária e financeira, em relação às medidas determinadas pelo Tribunal a quo, necessário seria o reexame de fatos e provas da causa, providência inviável na via do recurso extraordinário, nos termos da Súmula 279 do STF. 5. Agravo regimental a que se nega provimento. Inaplicável o artigo 85, § 11, CPC, por se tratar de recurso oriundo de ação civil pública. (ARE 1279910 AgR, de minha lavra, Segunda Turma, DJe 24-05-2021).



    Além disso, verifica-se que o acórdão recorrido está em sintonia com a jurisprudência desta Corte, a qual firmou o entendimento no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação de poderes, uma vez que não se trata de ingerência ilegítima de um Poder na esfera de outro. Confira-se, a propósito, os seguintes acórdãos:



“Agravo regimental no agravo de instrumento. Constitucional. Ação civil pública. Obrigação de fazer. Implementação de políticas públicas. Possibilidade. Violação do princípio da separação dos poderes. Não ocorrência. Precedentes. 1. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação de poderes. 2. Agravo regimental não provido.” (AI 708.667-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 10.4.2012).



EMENTA: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANO AMBIENTAL. SANEAMENTO BÁSICO. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: POSSIBILIDADE. SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ALEGADA OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA.. AUSÊNCIA DE OMISSÃO, OBSCURIDADE, CONTRADIÇÃO OU ERRO MATERIAL. IMPOSSIBILIDADE DE REDISCUSSÃO DA MATÉRIA. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO REJEITADOS. (ARE 1389864 AgR-ED, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 07-11-2022)



    Ante o exposto, nego provimento ao recurso, nos termos do art. 932, IV, a e b, do CPC.



    Sem honorários, por se tratar de ação civil pública (art. 18 da Lei 7.347/1985).



    Publique-se. 



    Brasília, 28 de fevereiro de 2023.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



Documento assinado digitalmente