Tribunal: STF
Processo: Rcl 60970
Classe: Rcl
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-07-16
Data de publicação: 2023-07-16

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de reclamação constitucional, com pedido de liminar, ajuizada pela Defensoria Pública da União e pela Defensoria Pública do Distrito Federal em face de atos administrativos já praticados ou em vias de ultimação pelo Governo do Distrito Federal, em razão da suposta ofensa ao regime de transição para remoções estabelecido nos autos da ADPF 828, dada a indicação de iminente desocupação de área pública atualmente utilizada por diversas pessoas e famílias em situação de vulnerabilidade. 



    Colhe-se da petição inicial o seguinte contexto fático:



    “Há 23 anos grande número de famílias que retiram a renda da coleta, triagem e venda de material reciclável moram e trabalham na Ocupação do Noroeste, um espaço hoje constituído por dois lotes pertencentes ao Distrito Federal, afetados à Companhia Energética de Brasília e à Polícia Militar do Distrito Federal, adjacentes à Aldeia Indígena Teko Haw.



    Com o desenvolvimento e incorporação imobiliária de bairro homônimo à ocupação, o Setor Noroeste, habitado, principalmente, por pessoas de alto poder aquisitivo, a administração pública local passou a ser pressionada para remover as famílias sustentadas por catadoras e catadores de materiais recicláveis.



    Entre 2016 e 2017, quarenta e duas, das cento e onze famílias que então estavam na Ocupação do Noroeste, receberam unidades habitacionais na Região Administrativa do Paranoá (doc. 1), em conjunto de moradias distante, por transporte público, três horas e vinte e quatro reais (ida e volta), do local de onde foram removidas (doc. 2). Outras tantas, deixadas de fora do programa de moradia apesar da derrubada, continuaram e mantiveram viva a Ocupação do Noroeste, reerguendo suas moradias no local.



    Por conta do fracasso da política pública de realocação, incapaz de garantir inclusão social, trabalho e renda, ao longo dos anos seguintes grande parte das famílias deslocadas para o Paranoá decidiram voltar à Ocupação do Noroeste, pois, vinculadas que sempre estiveram à catação de recicláveis na Asa Norte, Setor de Industrias e Abastecimento (SIA) e ao próprio Setor Noroeste, de outra forma não teriam como prover seu sustento, nem, muito menos, os custos das unidades habitacionais que receberam.



    Durante a pandemia de Covid-19, em agosto de 2021 a Associação de Empresas do Mercado Imobiliário do Distrito Federal achou por bem demandar da administração pública a remoção das famílias da Ocupação do Noroeste, marcando o incômodo com a “incontestável desvalorização do próprio bairro, dos edifícios já habitados e dos empreendimentos imobiliários em construção” (doc. 3, f. 3).



    Encerrado o embargo às remoções forçadas determinado na ação de descumprimento de preceito fundamental 828, em 17 de abril de 2023 a administração pública distrital pôs em marcha a máquina para derrubar a Ocupação do Noroeste (doc. 4) sem, contudo, respeitar o regime de transição instituído pelo Supremo Tribunal Federal. [...]



    Mesmo havendo ainda defeitos no cumprimento das demandas incumbidas à Secretaria de Estado Desenvolvimento Social do Distrito Federal (condição 3.2) e à Companhia de Desenvolvimento Habitacional do Distrito Federal (condição 3.4), e não havendo sequer notícia de se ter iniciado o trabalho do Conselho Tutelar (condição 3.3), da Fundação Nacional dos Povos Indígenas (condição 3.5) e da Secretaria de Estado de Governo do Distrito Federal (condição 3.6), foi designada nova reunião (doc. 13) que, apesar dos apelos do Defensoria Pública e do Ministério Público, foi encerrada com o encaminhamento de se realizar, em 17 de julho de 2023, a derrubada das moradias e locais de trabalho dos moradores da Ocupação do Noroeste localizados no lote afetado à Companhia Energética de Brasília, permitindo-se o deslocamento voluntário para o lote afetado à Polícia Militar do Distrito Federal (doc. 14, ponto 2.13). [...]



    Inobstante o evidente desatendimento dos compromissos assumidos pela administração pública e o desrespeito ao regime de transição estabelecido na arguição de descumprimento de preceito fundamental 828 e, por correlato, aos direitos humanos e garantias fundamentais dos moradores da Ocupação do Noroeste, o Distrito Federal validou a operação de derrubada e remoção forçada em 13 de julho de 2023, mantendo a previsão de realizá-la em 17 de julho de 2023 (docs. 18 e 19).”



    Diante disso, as reclamantes sustentam ter havido violação do regime de transição estabelecido pelo Supremo Tribunal Federal nos autos da ADPF 828, deliberação que, na visão das reclamantes, “exige que a retomada das reintegrações de posse contra famílias vulnerabilizadas ocorra de maneira ‘responsável, cautelosa e com respeito aos direitos fundamentais em jogo’ (ADPF 828 TPI-Quarta Ref/DF, Voto do Relator)”, ao passo que, “ao preparar operação para derrubar as moradias na Ocupação do Noroeste sem a garantia de acompanhamento da assistência social, sem assegurar o direito à habitação digna e adequada, sem o respeito ao direito das crianças e adolescentes à continuidade dos seus estudos com tranquilidade e segurança, e, para além disso, sem respeitar o vínculo de indígenas ao território que habitam, [...] O poder público está, em última análise, desconsiderando direitos humanos e fundamentais, amparados pelo Convenções e Tratados Internacionais e pela Constituição da República”. (eDOC 1, p. 17 – ID: a10f4aeb) 



    Por tais motivos, requerem “o deferimento de liminar, sem a oitiva do reclamado, sustando os efeitos da decisão administrativa de remoção e derrubada das moradias das famílias que moram na Ocupação do Noroeste”, postulando, ao final, “a confirmação da liminar em definitivo, evidenciando a proibição da remoção forçada dos moradores da Ocupação do Noroeste sem a observância do regime transitório estabelecido pelo Supremo Tribunal Federal na arguição de descumprimento de preceito fundamental”(eDOC 1, p. 26 – ID: a10f4aeb) 



    É o breve relatório. Decido. 



    Inicialmente, dispenso a remessa dos autos à Procuradoria-Geral da República, por entender que o processo já está em condições de julgamento (RISTF, art. 52, parágrafo único). 



    Superada a questão, destaco que, conforme disposto na Constituição Federal, compete ao Supremo Tribunal Federal processar e julgar originariamente reclamação para a preservação de sua competência, garantia da autoridade de suas decisões e da observância das Súmulas Vinculantes (arts. 102, I, l, e 103-A, § 3º da CF/88).



    Nesse sentido, o Código de Processo Civil de 2015 também regulamentou a matéria e assentou as seguintes hipóteses de cabimento da reclamação:



    “Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para:



    I - preservar a competência do tribunal;



    II - garantir a autoridade das decisões do tribunal;



    III - garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade;



    IV - garantir a observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência. (…)”.



    No presente feito não se verifica nenhuma dessas hipóteses.



    Com efeito, conforme jurisprudência da Corte, os atos reclamados devem ajustar-se “com exatidão e pertinência” ao conteúdo das decisões desta Suprema Corte indicadas como desrespeitadas. Nesse sentido:



    “Os atos questionados em qualquer reclamação nos casos em que se sustenta desrespeito à autoridade de decisão do Supremo Tribunal Federal hão de se ajustar, com exatidão e pertinência, aos julgamentos desta Suprema Corte invocados como paradigmas de confronto, em ordem a permitir, pela análise comparativa, a verificação da conformidade, ou não, da deliberação estatal impugnada em relação ao parâmetro de controle emanado deste Tribunal”. (Rcl 6534 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Pleno, DJe de 17.10.2008).



    Na espécie, as reclamantes alegam a existência de descumprimento do decidido pelo STF na ADPF 828 TPI-quarta-Ref (Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe 30.11.2022), em especial no que se refere a uma suposta inobservância do regime de transição para a retomada de desocupações coletivas que fora estabelecido pela Corte naquela oportunidade.



    Quanto ao tema, registro que, nos autos da ADPF 828, o eminente Relator, Ministro Roberto Barroso, inicialmente, deferiu medida cautelar para “suspender pelo prazo de 6 (seis) meses, a contar da presente decisão, medidas administrativas ou judiciais que resultem em despejos, desocupações, remoções forçadas ou reintegrações de posse de natureza coletiva em imóveis que sirvam de moradia ou que representem  área produtiva pelo trabalho individual ou familiar de populações vulneráveis”. Confira-se a ementa: 



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E CIVIL. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. TUTELA DO DIREITO À MORADIA E À SAÚDE DE PESSOAS VULNERÁVEIS NO CONTEXTO DA PANDEMIA DA COVID-19. MEDIDA CAUTELAR PARCIALMENTE DEFERIDA. 



    I. A hipótese



    1. CAUTELAR Ação que tem por objeto a tutela dos direitos à moradia e à saúde de pessoas em situação de vulnerabilidade. Pedido cautelar de suspensão imediata de todos os processos, procedimentos, medidas administrativas ou judiciais que resultem em despejos, desocupações, remoções forçadas ou reintegrações de posse enquanto perdurarem os efeitos da crise sanitária da COVID-19.



    (…)



    VII. Conclusão



    1. Ante o quadro, defiro parcialmente a medida cautelar para:



    i) com relação a ocupações anteriores à pandemia: suspender pelo prazo de 6 (seis) meses, a contar da presente decisão, medidas administrativas ou judiciais que resultem em despejos, desocupações, remoções forçadas ou reintegrações de posse de natureza coletiva em imóveis que sirvam de moradia ou que representem área produtiva pelo trabalho individual ou familiar de populações vulneráveis, nos casos de ocupações anteriores a 20 de março de 2020, quando do início da vigência do estado de calamidade pública (Decreto Legislativo nº 6/2020);



    ii) com relação a ocupações posteriores à pandemia: com relação às ocupações ocorridas após o marco temporal de 20 de março de 2020, referido acima, que sirvam de moradia para populações vulneráveis, o Poder Público poderá atuar a fim de evitar a sua consolidação, desde que as pessoas sejam levadas para abrigos públicos ou que de outra forma se assegure a elas moradia adequada; e



    iii) com relação ao despejo liminar: suspender pelo prazo de 6 (seis) meses, a contar da presente decisão, a possibilidade de concessão de despejo liminar sumário, sem a audiência da parte contrária (art. 59, § 1º, da Lei nº 8.425/1991), nos casos de locações residenciais em que o locatário seja pessoa vulnerável, mantida a possibilidade da ação de despejo por falta de pagamento, com observância do rito normal e contraditório.



    2. Ficam ressalvadas da abrangência da presente cautelar as seguintes hipóteses:



    i)  ocupações situadas em áreas de risco, suscetíveis à ocorrência de deslizamentos, inundações ou processos correlatos, mesmo que sejam anteriores ao estado de calamidade pública, nas quais a remoção poderá acontecer, respeitados os termos do art. 3º-B da Lei federal nº 12.340/2010;



    ii) situações em que a desocupação se mostre absolutamente necessária para o combate ao crime organizado – a exemplo de complexos habitacionais invadidos e dominados por facções criminosas – nas quais deve ser assegurada a realocação de pessoas vulneráveis que não estejam envolvidas na prática dos delitos;



    iii) a possibilidade de desintrusão de invasores em terras indígenas; e



    iv) posições jurídicas que tenham por fundamento leis locais mais favoráveis à tutela do direito à moradia, desde que compatíveis com a Constituição, e decisões judiciais anteriores que confiram maior grau de proteção a grupos vulneráveis específicos, casos em que a medida mais protetiva prevalece sobre a presente decisão”. (DJe 7.6.2021; grifei)



     



    Após a decisão do eminente Ministro Roberto Barroso, o Congresso Nacional promulgou a Lei nº 14.216/2021, que, em seu artigo 2º determinou a suspensão, até o dia 31.12.2021, dos efeitos de atos ou decisões judiciais, extrajudiciais ou administrativos, editados ou proferidos desde a vigência do estado de calamidade pública reconhecido pelo Decreto Legislativo 6/2020, até 1 (um) ano após o seu término. O seu art. 3º, definiu desocupação coletiva como sendo a retirada forçada das famílias sem que estejam acessíveis as formas adequadas de proteção de seus direitos, a saber:



    “Art. 3º Considera-se desocupação ou remoção forçada coletiva a retirada definitiva ou temporária de indivíduos ou de famílias, promovida de forma coletiva e contra a sua vontade, de casas ou terras que ocupam, sem que estejam disponíveis ou acessíveis as formas adequadas de proteção de seus direitos, notadamente:



    I - garantia de habitação, sem nova ameaça de remoção, viabilizando o cumprimento do isolamento social;



    II - manutenção do acesso a serviços básicos de comunicação, de energia elétrica, de água potável, de saneamento e de coleta de lixo;



    III - proteção contra intempéries climáticas ou contra outras ameaças à saúde e à vida;



    IV - acesso aos meios habituais de subsistência, inclusive acesso a terra, a seus frutos, a infraestrutura, a fontes de renda e a trabalho;



    V - privacidade, segurança e proteção contra a violência à pessoa e contra o dano ao seu patrimônio”.



    Importante revelar, ainda, que o Plenário do STF referendou a aludida medida cautelar incidental bem como a reapreciou em mais de uma oportunidade para: (i) determinar a extensão, para as áreas rurais, da suspensão temporária de desocupações e despejos, de acordo com os critérios previstos na Lei nº 14.216/2021, até o prazo de 31 de março de 2022; (ii) fazer apelo ao legislador, a fim de que prorrogue a vigência dos prazos previstos na Lei nº 14.216/2021 (arts. 1º; 2º; 4º e 5º), tendo em vista o cenário atual da pandemia; e (iii) caso não haja prorrogação até o período de recesso do Congresso Nacional, conceder parcialmente a medida cautelar, a fim de que os direitos assegurados pela Lei nº 14.216/2021, para as áreas urbanas e rurais, sigam vigentes até 31 de março de 2022.



    Por fim, por meio da deliberação apontada como descumprida pelas reclamantes (ADPF 828 TPI-quarta-Ref, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe 30.11.2022), o Plenário desta Corte, referendou tutela provisória incidental parcialmente deferida, para determinar a adoção de um regime de transição para a retomada da execução de decisões suspensas em razão da medida cautelar concedida nos autos da ADPF 828, fazendo-o nos seguintes termos:



    “(a) Os Tribunais de Justiça e os Tribunais Regionais Federais deverão instalar, imediatamente, comissões de conflitos fundiários que possam servir de apoio operacional aos juízes e, principalmente nesse primeiro momento, elaborar a estratégia de retomada da execução de decisões suspensas pela presente ação, de maneira gradual e escalonada; 



    (b) Devem ser realizadas inspeções judiciais e audiências de mediação pelas comissões de conflitos fundiários, como etapa prévia e necessária às ordens de desocupação coletiva, inclusive em relação àquelas cujos mandados já tenham sido expedidos. As audiências devem contar com a participação do Ministério Público e da Defensoria Pública nos locais em que esta estiver estruturada, bem como, quando for o caso, dos órgãos responsáveis pela política agrária e urbana da União, Estados, Distrito Federal e Municípios onde se situe a área do litígio, nos termos do art. 565 do Código de Processo Civil e do art. 2º, § 4º, da Lei nº 14.216/2021; 



    (c) As medidas administrativas que possam resultar em remoções coletivas de pessoas vulneráveis devem (i) ser realizadas mediante a ciência prévia e oitiva dos representantes das comunidades afetadas; (ii) ser antecedidas de prazo mínimo razoável para a desocupação pela população envolvida; (iii) garantir o encaminhamento das pessoas em situação de vulnerabilidade social para abrigos públicos (ou local com condições dignas) ou adotar outra medida eficaz para resguardar o direito à moradia, vedando-se, em qualquer caso, a separação de membros de uma mesma família. Por fim, o Tribunal referendou, ainda, a medida concedida, a fim de que possa haver a imediata retomada do regime legal para desocupação de imóvel urbano em ações de despejo (Lei nº 8.245/1991, art. 59, § 1º, I, II, V, VII, VIII e IX)”. (Sessão Virtual Extraordinária de 1º.11.2022 a 2.11.2022)



    Feitas essas considerações, tenho que, no caso concreto, os atos administrativos reclamados não importaram em descumprimento do regime de transição estabelecido por ocasião do julgamento da ADPF 828 TPI-quarta-Ref, pois tal regime é apenas aplicável à “retomada da execução das decisões que ficaram suspensas em razão da medida cautelar concedida nesta arguição” (ADPF 828 TPI-quarta-Ref, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe 30.11.2022 – grifo nosso).



    Isso porque, na espécie, os atos administrativos reclamados não foram retomados após suspensão com fundamento na medida cautelar concedida nos autos da ADPF 828, mas, ao invés, constituem-se como atuação administrativa autônoma em face da referida demanda deflagrada, segundo registra a documentação que acompanha a peça de ingresso, em 17.4.2023, quando já decorrido o prazo de suspensão deliberado nos autos da ADPF 828 (cf. eDOC 2, pp. 14/15 – ID: ce7d9b42).



    Dessa forma, é evidente a falta de estrita aderência entre os atos reclamados e o objeto da medida cautelar concedida na ADPF 828, uma vez que a hipótese de atuação administrativa referente à desocupação de área pública deflagrada após já decorrido o prazo de suspensão estabelecido naqueles autos não restou abarcada pelo regime de transição estabelecido no julgamento da ADPF 828 TPI-quarta-Ref (Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe 30.11.2022), o que torna inviável o pedido formulado na presente reclamação.



    Cumpre esclarecer que, nos termos do voto condutor da cautelar referendada nos autos da ADPF 828, proferida pelo Min. Roberto Barroso, assentou-se que “ainda que no cenário atual a manutenção integral da medida cautelar não se justifique, volto a registrar que a retomada das reintegrações de posse deve se dar de forma responsável, cautelosa e com respeito aos direitos fundamentais em jogo. Por isso, em atenção a todos os interesses em disputa, é preciso estabelecer um regime de transição para a progressiva retomada das reintegrações de posse” (ADPF 828 TPI-quarta-Ref, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe 30.11.2022).



    Com efeito, essa Corte referendou a tutela provisória incidental parcialmente deferida, para determinar a adoção de um regime de transição para a retomada da execução de decisões suspensas com fundamento na medida cautelar concedida na ADPF 828 durante o período pandêmico.



    Dessarte, a hipótese versada na presente reclamação não resta alcançada pela referida decisão, uma vez que não se trata de retomada progressiva de reintegração de posse suspensa, pois a atuação administrativa impugnada nestes autos não restou obstada pela medida cautelar concedida nos autos da ADPF 828 – e nem poderia, visto que deflagrada apenas em 17.4.2023, quando já findo o prazo de suspensão de desocupações determinado naqueles autos (eDOC 2, pp. 14/15 – ID: ce7d9b42). 



    Não há como se conceber eventual descumprimento da deliberação ultimada por esta Corte por ocasião do julgamento da ADPF 828 TPI-quarta-Ref (Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe 30.11.2022), se o regime de transição então estabelecido, por seus próprios termos, não se aplica a eventuais processos administrativos de desocupação de área pública deflagrados após já transcorrido o prazo de suspensão instituído pela medida cautelar concedida naqueles autos – atos que, portanto, jamais foram suspensos por causa da referida medida cautelar. 



    Evidentemente, eventuais alegações de atuação ilegal por parte do poder público no processo de desocupação podem – e devem – ser formuladas e apuradas perante as instâncias jurisdicionais ordinárias. O que não se pode admitir é que o Supremo Tribunal Federal, com base em interpretação inadvertidamente ampliativa do objeto da ADPF 828, seja alçado, após já superado o cenário epidemiológico que norteou as medidas concedidas naqueles autos, ao posto de árbitro natural de todas as desocupações ocorridas no País. Como bem destacou o Ministro Roberto Barroso no voto, acompanhado à unanimidade, que proferiu no recente julgamento da Rcl 57238 AgR: 



    “alterado o cenário epidemiológico no âmbito do qual foi proposta a ADPF 828, e não suspensa a medida reintegratória durante o período da pandemia, inviável a reclamação fundada no referido paradigma. Não é possível que o Supremo Tribunal Federal, distante do local da ocupação e em sede de reclamação, avalie as circunstâncias fáticas de cada caso, tais como a efetiva atuação do Poder Público para a proteção social dos desabrigados, a existência de risco ou não na área objeto de remoção, entre outras. Tais elementos devem ser aferidos pelas autoridades e pelo Judiciário locais, por dependerem de dilação probatória.” (Rcl 57238 AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 6.3.2023 – grifo nosso)



    Dessa forma, sem prejuízo de que as partes interessadas questionem a legalidade da atuação administrativa reclamada com base em outras alegações de ilicitude, inclusive quanto à regularidade do processo administrativo impugnado, a serem eventualmente formuladas perante as instâncias jurisdicionais competentes, é evidente a falta de estrita aderência entre os atos reclamados e o paradigma indicado (medida cautelar concedida na ADPF 828), o que torna inviável o pedido formulado na presente reclamação. 



    Inadmissível, assim, a presente reclamação.



    Ante o exposto, nego seguimento à reclamação e julgo prejudicado o pedido liminar, na forma do § 1º do art. 21 do RISTF.



    Publique-se.



    Brasília, 16 de julho de 2023.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



Documento assinado digitalmente