Tribunal: STF
Processo: MS 38872
Classe: MS
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-03-13
Data de publicação: 2023-03-13

Ementa:

Inteiro teor:
MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. ATO DE CONCESSÃO INICIAL DE APOSENTADORIA. DECADÊNCIA. NÃO CONFIGURAÇÃO. VIOLAÇÃO AO DIREITO ADQUIRIDO E AO DEVIDO PROCESSO LEGAL. INEXISTÊNCIA. SEGURANÇA DENEGADA. 

Decisão: Trata-se de mandado de segurança, com pedido de medida liminar, impetrado por Deolinda Duarte Moreira, contra omissão do Tribunal de Contas da União consubstanciada em eventual negativa de registro da sua aposentadoria e recálculo dos seus proventos, consoante entendimento exarado nos autos do processo TC nº 032.038/2020-8.
Narra a impetrante que é pessoa idosa, aposentada desde 21/7/2006. Aduz que ostenta direito líquido e certo ao registro do ato de concessão de aposentadoria porquanto “preenchidos os requisitos para a aposentadoria proporcional e com paridade antes da edição da EC 41, deve ser respeitado o direito adquirido, de forma que sua remuneração permaneça inalterada, respeitada a paridade vencimental”. Sustenta que, por força dos princípios da segurança jurídica, confiança legítima e necessidade de estabilização das relações   jurídicas, seus proventos devem ser mantidos no exato valor que recebe há mais de 15 anos.
Em amparo de sua pretensão, a impetrante alega a decadência, informando que a omissão do TCU em analisar sua aposentadoria perdura desde 2006, sendo que o prazo para análise pelo TCU é de 5 anos, consoante entendimento do Tema 445 da sistemática da repercussão geral. Assim, teria decaído o direito da Administração Pública de desconstituir o ato de concessão inicial de aposentadoria, conforme dispõe o art. 54 da Lei 9.784/1999.
Alega, ainda, ter cumprido os requisitos exigidos pelo art. 40, caput e §1º, III, b, da Constituição Federal, na sua redação original e após a alteração promovida pela EC 20/1998, antes da promulgação da EC41/2003, cujo art. 3º lhe asseguraria os mesmos direitos, nos termos dos incisos XXXIV, a, XXXV, LIV, LV e LVI do art. 5º da Constituição Federal, combinados com a Lei 12.016/2009. Requer, por isso, que seja julgada procedente a ação mandamental a fim de se declarar nulo o procedimento em curso, com a consequente manutenção dos proventos em sua integralidade, tendo em vista seu direito adquirido.
Em 29/11/2022, indeferi o pedido liminar, nos termos da ementa a seguir transcrita:

“LIMINAR EM MANDADO DE SEGURANÇA. ALEGADA INÉRCIA DO TCU NO REGISTRO    DE APOSENTADORIA. INEXISTÊNCIA DE DECISÃO   DAQUELE TRIBUNAL NEGANDO O REGISTRO.  MERA NOTIFICAÇÃO DA IMPETRANTE PARA MANIFESTAÇÃO NO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. AUSÊNCIA DE PERICULUM IN MORA.  LIMINAR INDEFERIDA.” (doc. 9)

O Tribunal de Contas da União prestou informações, consoante ementa a seguir, verbis:

“Mandado  de  Segurança,  com  pedido  de  medida  liminar  já indeferido, impetrado por Deolinda Duarte Moreira com o fim impugnar ato ainda  não  praticado  pelo  TCU,  consistente  na  negativa  de  registro  à aposentadoria da impetrante.
 1.	Não  cabimento  do  Mandado  de  Segurança  por  inexistência  de  justo receio de lesão aos direitos da impetrante. O TCU sequer julgou o ato de aposentadoria em questão. 
2. Decadência. Não ocorrência. Não incidência do prazo decadencial, a que se  refere  a  Lei  9.784/1999,  previamente  à  manifestação  do  TCU,  dada  a natureza  complexa  dos  atos  de  concessão  de  aposentadoria  e  pensão. Precedentes.
3. Mesmo  com  o  novel  entendimento  do  Supremo  Tribunal  Federal  nos autos  do  Recurso  Extraordinário  636.553,  não  há  que  se  falar  em transcurso  do  prazo  decadencial  no  presente  caso,  uma  vez  que  a disponibilização  do  ato  para  análise  do  TCU,  ocorreu  em  27/07/2020, Assim, o prazo quinquenal só seria superado em 27/07/2025, de modo que não cabe falar em decadência no caso analisado.
4. Parecer  pelo  indeferimento  do  pedido  de  medida  liminar  e,  no  mérito, pela denegação da segurança, ante a inexistência do direito líquido e certo que sustente a pretensão do Impetrante.” (doc. 22)

A Procuradoria-Geral da República apresentou parecer no sentido da denegação da ordem:

“ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. TCU. APOSENTADORIA.   INEXISTÊNCIA   DEDECISÃO   SOBRE   NEGATIVA   DE   REGISTRO. PROCEDIMENTO   ADMINISTRATIVO.   MERA NOTIFICAÇÃO. CONTRADITÓRIO E   AMPLA DEFESA OBSERVADOS. DECADÊNCIA. NÃO OCORRÊNCIA. NATUREZA COMPLEXA DO ATO DE   APOSENTADORIA.   TERMO   INICIAL   DO PRAZO.   CHEGADA DO PROCESSO AO TRIBUNAL DE CONTAS. RE 636.553 (TEMA 445). AUSENTE DIREITO   LÍQUIDO E CERTO. PARECER PELA DENEGAÇÃO DO MANDADO DE SEGURANÇA.” (doc. 28)

É o relatório. DECIDO. 

A presente impetração se insurge contra suposta omissão do Tribunal de Contas da União que, em eventual julgamento, teria posição no sentido de negar registro à aposentadoria da impetrante.
Via de regra, a anulação de vantagens supostamente indevidas por determinação do TCU no exercício da sua função de registro independe da observância do contraditório e da ampla defesa, nos termos do que predica a parte final da Súmula Vinculante 3 do STF, verbis:

Súmula Vinculante 3 STF
“Nos processos perante o tribunal de contas da união asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão.”

Com efeito, somente nos casos em que transcorre prazo maior que cinco anos a contar do recebimento do processo administrativo pelo TCU, sem exercício da função de registro, é que se exige a observância do contraditório e da ampla defesa previamente à supressão do pagamento de determinada parcela ilegal. Essa é a conclusão extraída dos seguintes precedentes, verbis:

“PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ALEGAÇÃO DE CONTRADIÇÃO. REJEIÇÃO DOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO DO IMPETRANTE E ACOLHIMENTO, EM PARTE, DOS EMBARGOS DA UNIÃO. 1. Ausência de omissão, contradição e obscuridade quanto à alegada necessidade de esclarecimento sobre a extensão da ordem concedida, porquanto o acórdão impugnado, ao conceder a segurança, expressamente anulou o acórdão do Tribunal de Contas da União que negou registro ao ato de aposentadoria, sem impedir que novo julgamento seja realizado, com obrigatória observância do contraditório e da ampla defesa. 2. O termo inicial do prazo de cinco anos, após o qual será obrigatória a instauração de procedimento com ampla defesa e contraditório do ex-servidor junto ao Tribunal de Contas da União, para efeito de registro de aposentadoria, é a data de recebimento, pelo TCU, do ato concessivo de aposentadoria. Embargos de declaração da União acolhidos, portanto, para substituição da expressão a contar da aposentadoria, constante dos itens 3 e 5 da ementa, por a contar do recebimento, pelo Tribunal de Contas da União, do ato concessivo de aposentadoria, em razão de contradição com o conteúdo decisório do acórdão embargado. 3. Embargos de declaração do impetrante rejeitados. Embargos de declaração da União acolhidos, em parte, sem efeitos infringentes.” (MS 25.116 ED-segundos, Rel. Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, DJe de 13/6/2014)

“Mandado de Segurança. 2. Acórdão da 2ª Câmara do Tribunal de Contas da União (TCU). Competência do Supremo Tribunal Federal. 3. Controle externo de legalidade dos atos concessivos de aposentadorias, reformas e pensões. Inaplicabilidade ao caso da decadência prevista no art. 54 da Lei 9.784/99. 4. Negativa de registro de aposentadoria julgada ilegal pelo TCU. Decisão proferida após mais de 5 (cinco) anos da chegada do processo administrativo ao TCU e após mais de 10 (dez) anos da concessão da aposentadoria pelo órgão de origem. Princípio da segurança jurídica (confiança legítima). Garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa. Exigência. 5. Concessão parcial da segurança. I Nos termos dos precedentes firmados pelo Plenário desta Corte, não se opera a decadência prevista no art. 54 da Lei 9.784/99 no período compreendido entre o ato administrativo concessivo de aposentadoria ou pensão e o posterior julgamento de sua legalidade e registro pelo Tribunal de Contas da União que consubstancia o exercício da competência constitucional de controle externo (art. 71, III, CF). II A recente jurisprudência consolidada do STF passou a se manifestar no sentido de exigir que o TCU assegure a ampla defesa e o contraditório nos casos em que o controle externo de legalidade exercido pela Corte de Contas, para registro de aposentadorias e pensões, ultrapassar o prazo de cinco anos, sob pena de ofensa ao princípio da confiança face subjetiva do princípio da segurança jurídica. Precedentes. III Nesses casos, conforme o entendimento fixado no presente julgado, o prazo de 5 (cinco) anos deve ser contado a partir da data de chegada ao TCU do processo administrativo de aposentadoria ou pensão encaminhado pelo órgão de origem para julgamento da legalidade do ato concessivo de aposentadoria ou pensão e posterior registro pela Corte de Contas. IV Concessão parcial da segurança para anular o acórdão impugnado e determinar ao TCU que assegure ao impetrante o direito ao contraditório e à ampla defesa no processo administrativo de julgamento da legalidade e registro de sua aposentadoria, assim como para determinar a não devolução das quantias já recebidas. V Vencidas (i) a tese que concedia integralmente a segurança (por reconhecer a decadência) e (ii) a tese que concedia parcialmente a segurança apenas para dispensar a devolução das importâncias pretéritas recebidas, na forma do que dispõe a Súmula 106 do TCU”. (MS 24.781, Rel. Min. Ellen Gracie, Redator para Acórdão: Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe de 9/6/2011)

Observo, outrossim, que não merece acolhimento a alegação da impetrante alusiva ao transcurso do prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei 9.784/1999. É que a jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que não se opera a decadência prevista no art. 54 da Lei 9.784/1999 no período compreendido entre o ato administrativo concessivo de aposentadoria e o posterior julgamento de sua legalidade e registro pelo Tribunal de Contas da União. Nesse sentido:

“Agravo regimental em mandado de segurança. Tribunal de Contas da União (TCU). Controle externo. Atos de alteração de aposentadoria que se submetem a registro (art. 71, III, da CF/88). Decadência administrativa. Inaplicabilidade. Agravo regimental do qual se conhece e ao qual se nega provimento. 1. A Suprema Corte já firmou o entendimento de que não se aplica o art. 54 da Lei nº 9.784/99 no atuar da Administração Pública quando se estiver a tratar de atos de aposentação que reclamem registro junto ao TCU para se darem por perfeitos, nos termos do art. 71, III, da CF/88. Precedentes. 2. A inexistência de argumentação apta a infirmar o julgamento monocrático conduz à manutenção da decisão recorrida. 3. Agravo regimental do qual se conhece e ao qual se nega provimento.” (MS 35.700 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe de 9/11/2018)

“CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. APOSENTADORIA. EXAME. DECADÊNCIA. NÃO CONFIGURAÇÃO. CONDENAÇÃO POR LITIGÂNCIA DE MÁ-FÉ. MANTIDA. ALTERAÇÃO INTENCIONAL DA VERDADE DOS FATOS. 1. Nos termos da jurisprudência do STF, o ato de concessão de aposentadoria é complexo, aperfeiçoando-se somente após a sua apreciação pelo Tribunal de Contas da União, sendo, desta forma, inaplicável o art. 54, da Lei nº 9.784/1999, para os casos em que o TCU examina a legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão. 2. Havendo alteração intencional da verdade dos fatos, justifica-se a condenação ao pagamento de multa por litigância de má-fé. 3. Agravo regimental a que se nega provimento”. (MS 33.805 AgR, Min. Rel. Edison Fachin, Segunda Turma, DJe de 4/3/2018)

Na mesma linha, cito os seguintes precedentes: MS 25.525, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe de 19/3/2010 e MS 30.916, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe de 8/6/2012.
Não restou configurado, portanto, o transcurso do prazo decadencial, pois o ato concessivo de aposentadoria é juridicamente complexo e só se aperfeiçoa com o exame de sua legalidade e subsequente registro pelo Tribunal de Contas da União, no exercício da sua competência constitucional de controle externo (art. 71, III, da CRFB). 
Da mesma forma, não vislumbro qualquer ilegalidade, abusividade ou teratologia na decisão do Tribunal de Contas da União. Em verdade, inexiste ato concreto do Tribunal de Contas da União que tenha violado direito líquido e certo da impetrante. Com efeito, o Tribunal de Contas da União não negou registro ao ato de concessão de aposentadoria da impetrante, que ainda está em análise.
Consigno, por fim, que eventual correção a ser promovida pela Corte de Contas sobre a composição dos proventos de aposentadoria da impetrante não importará ofensa à garantia constitucional do direito adquirido. É que a jurisprudência desta Suprema Corte é firme no sentido de que a redução de proventos de aposentadoria, quando concedida em desacordo com a lei, não ofende o princípio da irredutibilidade de vencimentos. Nesse sentido, anoto os seguintes precedentes: MS 23.996, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ de 12/4/2002; MS 32.683 AgR-segundo, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe de 11/10/2016; RE 866.512 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe de 30/6/2017 e RE 418.402 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe de 10/10/2012. Colaciono, ainda, as ementas dos seguintes acórdãos (grifei):  

“APOSENTADORIA – PROVENTOS – VANTAGEM REMUNERATÓRIA – INCORPORAÇÃO – DESATENDIMENTO DAS BALIZAS LEGAIS – INVIABILIDADE. Surge descabida a incorporação, aos proventos, de vantagem remuneratória decorrente do exercício de função comissionada fora do marco temporal previsto no artigo 3º, inciso I, da Lei nº 9.624/1998. PROVENTOS – IRREDUTIBILIDADE. Não implica transgressão aos princípios constitucionais da irredutibilidade de vencimentos e do direito adquirido a supressão, dos proventos de aposentadoria, de vantagem remuneratória outorgada em afronta às leis de regência”. (MS 33.432, Rel. Min. Marco Aurélio, Primeira Turma, julgado em 15/08/2017, DJe de 28/8/2017)

“CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. APOSENTADORIA. ACÓRDÃO 814/2005. EXCLUSÃO DA GRATIFICAÇÃO DE ATIVIDADE PELO DESEMPENHO DE FUNÇÃO – GADF. DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA E OFENSA AO DIREITO ADQUIRIDO. NÃO CONFIGURADAS. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. AUSÊNCIA DE PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA. 1. A jurisprudência do STF pacificou-se no sentido de que, em razão da natureza complexa do ato de aposentadoria, a decadência administrativa (art. 54 da Lei 9.784/99) não se opera no período entre a concessão do benefício e o exame de sua legalidade e posterior registro pelo TCU. (MS 24859, Rel. Min. CARLOS VELLOSO, Tribunal Pleno, julgado em 04/08/2004, DJ 27/8/2004) e MS 28604, Relator(a): Min. MARCO AURÉLIO, Primeira Turma, DJe 21/2/2013). 2. Não consta nos autos prova pré-constituída que possibilite a aferição da alegada violação aos princípios do contraditório e da ampla defesa. 3. A correção, pela Administração Pública, de ilegalidades na composição dos proventos de servidores públicos não viola princípio do direito adquirido e a garantia da irredutibilidade salarial. (RE 418.402-AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, DJe de 10/10/2012). 4. Agravo regimental a que se nega provimento”. (MS 27.722 AgR, Rel. Min. Teori Zavascki, Segunda Turma, DJe de 22/6/2016)

Por fim, reitero o descabimento do argumento alusivo à decadência administrativa encartada no art. 54 da Lei 9.784/1999. Como já exposto neste decisium, a decadência no período compreendido entre o ato administrativo concessivo de aposentadoria ou pensão e o posterior julgamento de sua legalidade e registro pelo Tribunal de Contas da União – que consubstancia o exercício da competência constitucional de controle externo (art. 71, III, CRFB) – não se opera, porquanto a concessão da aposentadoria é ato jurídico complexo que se aperfeiçoa com o registro na Corte de Contas. Precedentes: MS 30.916, Rel. Ministra Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 08/06/2012; MS 25.525, Rel. Ministro Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 19/03/2010.
Em suma, consoante destacado, considerando que o ato ora examinado ainda não foi registrado, não há que se falar em início da contagem desse prazo e, diante desse contexto, não é possível reconhecer o decurso do prazo decadencial previsto na lei de processo administrativo federal. 
Ex positis, DENEGO A SEGURANÇA, nos termos do art. 205 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.
Custas pela impetrante, observada a suspensão de sua exigibilidade em razão da concessão da gratuidade da justiça, nos termos do art. 98, § 3º, do CPC.
Publique-se.
Brasília, 13 de março de 2023.

Ministro LUIZ FUX
Relator
Documento assinado digitalmente