Tribunal: STF
Processo: RE 1458767
Classe: RE
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-10-12
Data de publicação: 2023-10-12

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de recurso extraordinário interposto em desfavor de acórdão assim ementado: 



    “PROCESSO CIVIL. PREVIDENCIÁRIO. APELAÇÃO. PENSÃO POR MORTE. FILHOS DO FALECIDO. MENOR. REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO PRÉVIO. CONDIÇÃO DISPENSÁVEL. EXCEÇÃO. PRINCÍPIO DA ECONOMIA PROCESSUAL E DA RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO. EXTINÇÃO DO FEITO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. ANULAÇÃO DA SENTENÇA. I. A questão controvertida cinge-se em saber se merece reforma a sentença, que julgou extinto o processo, sem resolução de mérito, nos moldes do artigo 267, inciso VI do CPC/73, uma vez que não restou configurada a pretensão resistida do INSS quanto à concessão do benefício de pensão por morte relativo ao genitor falecido, considerando que não há prova nos autos do prévio requerimento administrativo junto à autarquia previdenciária. II. Não é necessário o exaurimento da instância administrativa, até porque, com exceção de raros casos, não se pode falar no ordenamento jurídico brasileiro em instância administrativa de curso forçado, mas apenas um prévio requerimento, seguido de uma decisão negativa. III.Embora não haja comprovação nos autos de que os apelantes foram impedidos pelos servidores da autarquia previdenciária no ano de 2010 de protocolar pedido de concessão de benefício de pensão por morte, a extinção do feito é medida prejudicial, ressaltando que há interesse de menor, além do fato de que a verba relativa a este benefício tem natureza alimentar e de que o transcurso de mais de 10 anos sem que consigam obter decisão de mérito, deixa claro o prejuízo a que os apelantes estão sendo submetidos, o que justifica a anulação do decisum. IV. Recurso de apelação a que se dá provimento.” (p. 6 do documento eletrônico 14).



    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados. (documento eletrônico 18)



    Neste recurso extraordinário, fundado no art. 102, III, a, da Constituição Federal, sustenta-se, em suma, violação dos arts. 2° e 5°, XXXVI, da mesma Carta. 



    A pretensão recursal não merece acolhida.



    Isso porque esta Suprema Corte firmou orientação no sentido de ser inadmissível, em regra, a interposição de recurso extraordinário para discutir matéria relacionada à ofensa aos princípios constitucionais do devido processo legal, da ampla defesa e do contraditório, quando a verificação dessa alegação depender de exame prévio de legislação infraconstitucional, por configurar situação de ofensa reflexa ao Texto Magno. Esse entendimento foi consolidado no julgamento do ARE 748.371-RG (Tema 660), de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, em que se rejeitou a repercussão geral da matéria sob os seguinte fundamentos:



    “Alegação de cerceamento do direito de defesa. Tema relativo à suposta violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do devido processo legal. Julgamento da causa dependente de prévia análise da adequada aplicação das normas infraconstitucionais. Rejeição da repercussão geral.” 



    Outrossim, quanto à alegada violação do art. 2° da Constituição, a jurisprudência do STF firmou o entendimento de que o exame da legalidade dos atos administrativos pelo Poder Judiciário não viola o princípio da separação de Poderes. Nesse sentido, cito o ARE 655.080 AgR/DF, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, assim ementado: 



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Administrativo. 3. Concurso público. 4. Controle judicial dos atos administrativos quando eivados de ilegalidade ou abuso de poder. Possibilidade. Ausência de violação ao Princípio da Separação de Poderes. Precedentes do STF. 5. Discussão acerca da existência de ilegalidade e quanto à apreciação do preenchimento dos requisitos legais, pela agravada, para investidura no cargo público de magistério estadual. Necessário reexame do conjunto fático-probatório da legislação infraconstitucional e do edital que rege o certame. Providências vedadas pelas súmulas 279, 280 e 454. Precedentes. 6. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 7. Agravo regimental a que se nega provimento.”



    Ademais, destaco do voto condutor do acórdão recorrido:



    “Não é necessário o exaurimento da instância administrativa, até porque, com exceção de raros casos, não se pode falar no ordenamento jurídico brasileiro em instância administrativa de curso forçado, mas apenas um prévio requerimento, seguido de uma decisão negativa. 



    Entretanto, casos há em que este entendimento pode ser superado, se as suas peculiaridades assim indicarem. 



    Na hipótese, os apelantes afirmam que propuseram ação de concessão de pensão por morte no ano de 2008 perante a 15ª Vara de Fazenda Pública, a qual foi julgada extinta por estar o de cujus vinculado ao Regime Geral de Previdência Social – RGPS, e que teriam sido impedidos pelo INSS de realizar o requerimento administrativo solicitado pelo julgador monocrático. 



    Embora não haja comprovação nos autos de que foram impedidos pelos servidores da autarquia previdenciária no ano de 2010 de protocolar pedido de concessão de benefício de pensão por morte, sob a alegação de prescrição, a extinção do feito é medida prejudicial aos recorrentes, ressaltando que há interesse de menor, além do fato de que a verba relativa a este benefício tem natureza alimentar e de que o transcurso de mais de 10 anos sem que consigam obter o pretendido, deixa claro o prejuízo a que os apelantes estão sendo submetidos, o que justifica a anulação do decisum. 



    Nessa linha de raciocínio, impor à parte interessada o ônus de recorrer à Administração com a possibilidade de uma resposta negativa, que a conduziria novamente a buscar o Judiciário, seria uma afronta ao inciso LXXVIII do artigo 5º, inciso LXXVIII da CF, segundo o qual ‘a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação’. 



    Nesse ponto, entendo que o prévio requerimento administrativo e o exaurimento nas vias administrativas não são condicionantes ao exercício do direito de ação[...]” (documento eletrônico 14, p.5)



    No tocante ao mérito, observa-se que a controvérsia debatida gira em torno da obrigatoriedade do prévio requerimento administrativo como condição para o ajuizamento de ação previdenciária, matéria diretamente relacionada ao Tema 350 da Repercussão Geral (RE 631.240 RG/MG, Rel. Min. Luís Roberto Barroso), no qual o Tribunal Pleno firmou a seguinte tese: 



    “I - A concessão de benefícios previdenciários depende de requerimento do interessado, não se caracterizando ameaça ou lesão a direito antes de sua apreciação e indeferimento pelo INSS, ou se excedido o prazo legal para sua análise. É bem de ver, no entanto, que a exigência de prévio requerimento não se confunde com o exaurimento das vias administrativas; 



    II – A exigência de prévio requerimento administrativo não deve prevalecer quando o entendimento da Administração for notória e reiteradamente contrário à postulação do segurado; 



    III – Na hipótese de pretensão de revisão, restabelecimento ou manutenção de benefício anteriormente concedido, considerando que o INSS tem o dever legal de conceder a prestação mais vantajosa possível, o pedido poderá ser formulado diretamente em juízo – salvo se depender da análise de matéria de fato ainda não levada ao conhecimento da Administração –, uma vez que, nesses casos, a conduta do INSS já configura o não acolhimento ao menos tácito da pretensão; 



    IV – Nas ações ajuizadas antes da conclusão do julgamento do RE 631.240/MG (03/09/2014) que não tenham sido instruídas por prova do prévio requerimento administrativo, nas hipóteses em que exigível, será observado o seguinte: (a) caso a ação tenha sido ajuizada no âmbito de Juizado Itinerante, a ausência de anterior pedido administrativo não deverá implicar a extinção do feito; (b) caso o INSS já tenha apresentado contestação de mérito, está caracterizado o interesse em agir pela resistência à pretensão; e (c) as demais ações que não se enquadrem nos itens (a) e (b) serão sobrestadas e baixadas ao juiz de primeiro grau, que deverá intimar o autor a dar entrada no pedido administrativo em até 30 dias, sob pena de extinção do processo por falta de interesse em agir. Comprovada a postulação administrativa, o juiz intimará o INSS para se manifestar acerca do pedido em até 90 dias. Se o pedido for acolhido administrativamente ou não puder ter o seu mérito analisado devido a razões imputáveis ao próprio requerente, extingue-se a ação. Do contrário, estará caracterizado o interesse em agir e o feito deverá prosseguir; 



    V – Em todos os casos acima – itens (a), (b) e (c) –, tanto a análise administrativa quanto a judicial deverão levar em conta a data do início da ação como data de entrada do requerimento, para todos os efeitos legais.” 



    Por oportuno, transcrevo os seguintes excertos do voto condutor do acórdão paradigma (RE 631.240 RG/MG): 



    “28. Por se tratar de decisão proferida em sede de repercussão geral, cuja orientação deverá ser seguida por todos os demais Tribunais, cumpre demarcar o exato alcance da tese que está aqui sendo firmada, inclusive para deixar claro a quais situações ela não se aplica. 29. As principais ações previdenciárias podem ser divididas em dois grupos: (i) demandas que pretendem obter uma prestação ou vantagem inteiramente nova ao patrimônio jurídico do autor (concessão de benefício, averbação de tempo de serviço e respectiva certidão etc.); e (ii) ações que visam ao melhoramento ou à proteção de vantagem já concedida ao demandante (pedidos de revisão, conversão de benefício em modalidade mais vantajosa, restabelecimento, manutenção etc.).30. No primeiro grupo, como regra, exige-se a demonstração de que o interessado já levou sua pretensão ao conhecimento da Autarquia e não obteve a resposta desejada. No segundo grupo, precisamente porque já houve a inauguração da relação entre o beneficiário e a Previdência, não se faz necessário, de forma geral, que o autor provoque novamente o INSS para ingressar em juízo.31. Isto porque, como previsto no art. 88 da Lei nº 8.213/1991, o serviço social do INSS deve esclarecer junto aos beneficiários seus direitos sociais e os meios de exercê-los e estabelecer conjuntamente com eles o processo de solução dos problemas que emergirem da sua relação com a Previdência Social, tanto no âmbito interno da instituição como na dinâmica da sociedade. Daí decorre a obrigação de a Previdência conceder a prestação mais vantajosa a que o beneficiário faça jus, como prevê o Enunciado nº 5 do Conselho de Recursos da Previdência Social (A Previdência Social deve conceder o melhor benefício a que o segurado fizer jus, cabendo ao servidor orientá-lo nesse sentido).32. Assim, uma vez requerido o benefício, se for concedida uma prestação inferior à devida, está caracterizada a lesão a direito, sem que seja necessário um prévio requerimento administrativo de revisão. A redução ou supressão de benefício já concedido também caracteriza, por si só, lesão ou ameaça a direito sindicável perante o Poder Judiciário. Nestes casos, a possibilidade de postulação administrativa deve ser entendida como mera faculdade à disposição do interessado.33. Portanto, no primeiro grupo de ações (em que se pretende a obtenção original de uma vantagem), a falta de prévio requerimento administrativo de concessão deve implicar a extinção do processo judicial sem resolução de mérito, por ausência de interesse de agir. No segundo grupo (ações que visam ao melhoramento ou à proteção de vantagem já concedida), não é necessário prévio requerimento administrativo para ingresso em juízo, salvo se a pretensão depender da análise de matéria de fato ainda não levada ao conhecimento da Administração. Há, ainda, uma terceira possibilidade: não se deve exigir o prévio requerimento administrativo quando o entendimento da Autarquia Previdenciária for notoriamente contrário à pretensão do interessado. Nesses casos, o interesse em agir estará caracterizado.”



    Fixadas essas premissas, na presente hipótese, verifico que para se aferir qualquer divergência quanto ao entendimento definido no acórdão recorrido e examinar a plausibilidade dos argumentos trazidos no apelo extremo, seriam necessários o reexame dos pressupostos fático-probatórios constantes dos autos e a análise da legislação de regência, o que é inviável no campo extraordinário, ante o óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF. Na mesma linha de raciocínio, menciono as seguintes decisões:



    “DIREITO PREVIDENCIÁRIO. PENSÃO POR MORTE. PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. EXISTÊNCIA. MATÉRIA FÁTICA LEVADA À APRECIAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO. PRETENSÃO RESISTIDA. CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO QUE NÃO MERECE TRÂNSITO. COMPREENSÃO DIVERSA. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. EVENTUAL OFENSA REFLEXA NÃO VIABILIZA O RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ART. 102 DA LEI MAIOR. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. O entendimento da Corte de origem não diverge da jurisprudência firmada no Supremo Tribunal Federal. Compreensão diversa demandaria a análise da legislação infraconstitucional encampada na decisão da Corte de origem e a reelaboração da moldura fática delineada, a tornar oblíqua e reflexa eventual ofensa à Constituição, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. Desatendida a exigência do art. 102, III, “a”, da Lei Maior, nos termos da jurisprudência desta Suprema Corte. 2. As razões do agravo interno não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 3. A teor do art. 85, § 11, do CPC, o “tribunal, ao julgar recurso, majorará os honorários fixados anteriormente levando em conta o trabalho adicional realizado em grau recursal, observando, conforme o caso, o disposto nos §§ 2º a 6º, sendo vedado ao tribunal, no cômputo geral da fixação de honorários devidos ao advogado do vencedor, ultrapassar os respectivos limites estabelecidos nos §§ 2º e 3º para a fase de conhecimento”. 4. Agravo interno conhecido e não provido, com aplicação da penalidade prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC, calculada à razão de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa, se unânime a votação.” (ARE 1.394.159 AgR/TO, Rel. Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno, DJe 16/2/2023 )



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PREVIDÊNCIA SOCIAL. PENSÃO POR MORTE. PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. NEGATIVA DA AUTARQUIA PREVIDENCIÁRIA COMO CONDIÇÃO PARA O ACESSO AO PODER JUDICIÁRIO. DESNECESSIDADE. 1. Não há no texto constitucional norma que institua a necessidade de prévia negativa de pedido de concessão de benefício previdenciário no âmbito administrativo como condicionante ao pedido de provimento judicial. Agravo regimental a que se nega provimento.“ (RE 548.676 AgR/SP, Rel. Min. Eros Grau, Segunda Turma, DJe 19/6/2008)



    Posto isto, nego seguimento ao recurso (art. 21, § 1°, do RISTF). 



    Publique-se.



    Brasília, 12 de outubro de 2023.



Ministro Cristiano Zanin



Relator