Tribunal: STF
Processo: RE 1251716
Classe: RE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-03-20
Data de publicação: 2023-03-20

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, assim ementado (eDOC 5, pp. 75-76): 



    “EMENTA: ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. PRESCRIÇÃO. INOCORRÊNCIA. APLICAÇÃO DE MULTA. TCU. LOCAÇÃO DE IMÓVEIS FUNCIONAIS. PRORROGAÇÃO DE PRAZO PARA ADIMPLEMENTO DE CONTRATO DE EMPRÉSTIMO. LEGALIDADE.



    1. Apelação de sentença que julgou improcedente pedido de desconstituição de acórdão do Tribunal de Contas da União e a correspondente imposição de multa, sob o reconhecimento da regularidade formal do processo administrativo de tomada de contas e da ilegalidade dos atos praticados pelos autores na condução da administração do Banco do Nordeste do Brasil S/A.



    2. Rejeita-se o pedido de anulação da decisão administrativa do Tribunal de Contas da União, ante o não cumprimento do prazo estabelecido art. 14 da Lei n° 8.443/92, que determina o julgamento do processo de tomada de contas no exercício seguinte ao da sua instauração. Entende-se que se trata de norma programática, sobretudo considerando o grande volume de trabalho enfrentado pelos órgãos públicos, a carência de pessoal, a complexidade dos processos, e levando em consideração de que houve vários pedidos de prorrogação de prazo formulado pelos apelantes e vários pedidos de reconsideração, e de que não houve interrupção do andamento do feito, como se vê no espelho de movimentação processual acostado às fl. 63/99.



    3. Afasta-se a preliminar de prescrição, porquanto sua contagem se inicia a partir do trânsito em julgado da decisão do Tribunal de Contas, haja vista se tratar de imposição de multa, submetida à prescrição quinquenal, nos termos art. 1° do Decreto n°. 20.910/32. (AC 505411, Des. Fed. Conv. Cíntia Menezes Brunetta, DJE em 10/08/2012).



    4. Inocorrência de cerceamento de defesa em face de decisão que indeferiu pedido de juntada do processo administrativo, pois as provas documentais constantes dos autos são suficientes para a apreciação da causa, somando-se ao fato de que o apelante, havendo interposto recurso administrativo e pedido de reconsideração do julgamento deste recurso, teve a oportunidade de manusear, conhecer e reproduzir via fotocópias o procedimento administrativo, pois, sendo de seu interesse, poderia produzir tal prova, sem a necessidade de decisão judicial para tanto, não sofrendo, finalmente, a necessidade de decisão judicial para tanto, não sofrendo, finalmente, qualquer prejuízo de caráter cognitivo ou probatório, além de não haver esclarecido o motivo pelo qual pretendia a juntada do referido documento. (AGTR 101730, Des. Fed. Conv. Carolina Souza Malta, DJE em 11/03/2010).



    5. A imposição da multa decorre de fato objetivo, que, no caso concreto, consiste na conduta irregular dos agentes frente aos ditames administrativos, conforme apreciação do Tribunal de Contas da União.



    6. Não há ilegalidade na conduta dos administradores na locação de imóveis para residência funcional, "visto que o TCU não determinou prazo para o cumprimento da decisão administrativa que recepcionou o Decreto -Lei n°. 2.355/87, nos termos do art. 71, IX da Constituição Federal, vindo a fazê-lo apenas em 26 de fevereiro de 2003 (Acórdão 165/2003 – Plenário)", ocasião em que os autores deixavam de integrar a direção da instituição financeira, visto que exerceram suas funções entre 10 de março 1995 e 31 de março de 2003. (Veja-se o precedente indicado no item 08 da ementa).



    7.1 No tocante às prorrogações de prazo para o adimplemento de empréstimo, ficou "demonstrado nos autos que eventuais inobservâncias ao regulamento interno do banco resultaram na decisão institucional em adotar os mesmo termos de prazo de carência e vencimentos das operações que pactuou com a empresa ENCOL, fixados no acordo feito pelo grupo de bancos credores da citada empresa, sob a coordenação da Caixa Econômica Federal – CEF, acordando em reprogramar o vencimento de seus créditos e interromper eventuais providências judiciais, objetivando viabilizar a recuperação da empresa que se encontrava em fase pré-falimentar, na busca da preservação do capital do BNB anteriormente aplicado naquela empresa, a título de último recurso operacional".



    8. Acrescente-se que "a decisão institucional do BNB tomada quando da renegociação da dívida da ENCOL obteve expressa manifestação de regularidade do BACEN, que é órgão responsável pela higidez de todo o sistema financeiro, observando-se o disposto no art. 10, IX, da Lei 4595/1964. Em sendo assim, incabível a atribuição de responsabilidade ao autor, quando o próprio ente responsável pela observância da legalidade no âmbito do sistema financeiro avalizou a ação do banco e, consequentemente, de sua diretoria". (APELREEX 11813, Des. Fed. Margarida Cantarelli, publicado no DJE em 12/08/2010).



    9. Provimento da apelação, para desconstituir a decisão proferida no Acórdão n°. 165/2007-TCU-Plenário, e condenar a União ao pagamento de honorários advocatícios no valor de R$ 2.000,00.”



    Os embargos de declaração foram desprovidos (eDOC 5, pp. 111-115).



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se ofensa aos arts. 70 e 71 do Texto Constitucional. 



    Nas razões recursais, sustenta-se que o Tribunal de origem extrapolou os limites de cognição que a Constituição Federal confere ao Poder Judiciário, porquanto o acórdão recorrido teria invadido matéria da competência institucional do Tribunal de Contas da União (eDOC 5, pp. 140/154 e DOC 6, pp. 1-3) 



    Assevera, nesse sentido, que “a atribuição de julgar as contas dos responsáveis por bens e valores públicos e daqueles que derem causa à perda, extravio ou outra irregularidade que resulte prejuízo ao erário é de competência privativa dos Tribunais de Contas, insuscetível, pois, de revisão pelos órgão do Poder Judiciário, cabendo a estes, no caso de serem provocados, apenas a verificação quanto ao cumprimento, na prolação da decisão, das formalidade legais exigidas para o caso, não sendo legítimo, com isso, que adentrem no mérito das decisões proferidas pelas Cortes de Contas” (eDOC 5, pp. 148-149).



    Ao fim, rebate fundamento utilizado pelo acórdão recorrido, assentando que “não há que se falar que o Tribunal de Contas da União teria invadido o mérito do exame de conveniência das operações glosadas pelo Banco Central do Brasil. O juízo valorativo empregado pelo Banco Central na análise dos fatos não pode, por suposto, alcançar a jurisdição do TCU, que tem sede constitucional. As operações realizadas pelos recorridos foram irregulares e causaram prejuízo ao erário” (eDOC 6, p. 2).



    A Vice-Presidência do TRF da 5ª Região admitiu o extraordinário (eDOC 6, p. 8).



    Encaminhados os autos ao Supremo Tribunal Federal, o feito veio à minha relatoria, ocasião em que abri vista à Procuradoria-Geral da República, que emitiu parecer pelo provimento do recurso, assim sintetizado (eDOC 11):



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. IMPOSIÇÃO DE MULTA PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. EX-GESTORES DA DIRETORIA EXECUTIVA DO BANCO DO NORDESTE. DESCUMPRIMENTO DE ACÓRDÃO DA CORTE DE CONTAS E IRREGULARIDADES NA PRORROGAÇÃO DE EMPRÉSTIMO BANCÁRIO. DESCONSTITUIÇÃO DO ACÓRDÃO PELO TRIBUNAL REGIONAL DA 5ª REGIÃO. IMPOSSIBILIDADE. CAPACIDADE INSTITUCIONAL DA CORTE DE CONTAS PARA AVALIAR A REGULARIDADE DO ATO DE PRORROGAÇÃO DE CRÉDITO. NECESSIDADE DE AUTOCONTENÇÃO JUDICIAL. AUSÊNCIA DE IRREGULARIDADE FORMAL OU ILEGALIDADE MANIFESTA NA DECISÃO DA CORTE DE CONTAS. PRECEDENTES. PARECER PELO PROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.”



    É o relatório. Decido.



    A irresignação merece prosperar.



    Inicialmente, cumpre observar a delimitação da controvérsia ora em exame, que diz respeito à possibilidade do Poder Judiciário revisar decisão emanada pelo Tribunal de Contas da União no âmbito de processo administrativo de tomadas de contas, no qual foram constatadas ilegalidades em atos praticados por administradores do Banco do Nordeste do Brasil S/A, o que acarretou a aplicação de multa em face dos gestores do banco. 



    No âmbito das competências institucionais do Tribunal de Contas da União, este Supremo Tribunal Federal tem reconhecido a inequívoca distinção entre: (i) a competência para apreciar e emitir parecer prévio acerca das contas prestadas anualmente pelo Chefe do Poder Executivo (art. 71, I, da CF/88) e (ii) a competência para julgar as contas dos demais administradores e responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração (art. 71, II, CF/88). Nesse sentido: ADI 1.140/RR, Rel. Min. Sydney Sanches, DJ 26.9.2003; ADI 1.779-1/PE, Rel. Min. Ilmar Galvão, DJ 14.9.2001; ADI 849/MT, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 23.4.1999).



    A salutar distinção entre “apreciar” e “julgar” contas decorre de expressa disposição da Constituição da República, especificamente nos incisos I e II do artigo 71, onde a atuação da Corte de Contas é discriminada ora com menor, ora com maior amplitude:



    “Art. 71 – O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:



    I – apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio, que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;



    II – julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;” 



    Verifica-se, portanto, que a apreciação de contas exercida pelo TCU, mediante parecer prévio, reclama a posterior chancela do Parlamento Nacional, que possui a efetiva competência para julgar as contas do Chefe do Poder Executivo (art. 49, IX, da CF/88), ao passo que, no segundo caso, o texto constitucional conferiu poderes ao Tribunal de Contas para promover o julgamento direto das contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos.



     Nesse sentido, “segundo o inciso I do art. 71, cabe ao Tribunal de Contas emitir parecer prévio sobre (apreciar) as contas do Chefe do Poder Executivo, a ser enviado ao Congresso Nacional, ao qual caberá o julgamento dessas contas, por força do art. 49, inciso IX. O inciso II do art. 71, por outro lado, confere ao Tribunal de Contas a competência para julgar as contas, decisão esta que não se submete ao controle da casa legislativa” (ADI 3.715/TO, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 30.10.2014). 



    Seguindo-se a trilha das competências constitucionalmente atribuídas ao Tribunal de Contas da União, observa-se que também cabe àquela Corte “aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário”, conforme dispõe o art. 71, inciso VIII, da Constituição Federal. 



    O texto constitucional ainda confere caráter de título executivo a todas as decisões do Tribunal que tenham por resultado a imputação de débito ou multa, nos termos do § 3º do art. 71 da CF/88.



    Calha destacar, no ponto, que a eficácia das decisões do TCU, bem como sua independência para efetuar o julgamento das contas previstas no inciso II do art. 71 da Constituição Federal, foram bem sintetizadas pelo Ministro Ricardo Lewandowski, em voto proferido no julgamento de medida cautelar na ADI 3.715/TO, acima mencionada: 



    “O controle externo, embora atribuído nominalmente ao Congresso Nacional, é exercido mediante competências que a Constituição discrimina taxativamente em relação ao Congresso e também ao Tribunal de Contas, ainda que a título de órgão auxiliar. Trata-se de competências autônomas do Tribunal de Contas, como se vê ao inciso II do art. 71, e, sem cuja compreensão, o § 3º, atribuindo eficácia executiva aos julgamentos do Tribunal de Contas, fica sem sentido nenhum. Isto é, se transferido o julgamento final, mediante recurso, para a Assembleia Legislativa, permanece sem nenhuma aplicabilidade a disposição do § 3º.” 



    Outrossim, cabe consignar que a Constituição Federal impõe a necessidade de que os três Poderes – Executivo, Legislativo e Judiciário – mantenham, de forma integrada, um sistema de apoio que coopere com a missão institucional do Tribunal de Contas da União, nos termos do que dispõe o art. 71, IV, da Carta da República.



    No caso dos autos, a Corte de Contas promoveu a imposição de multa a ex-gestores da diretoria executiva do Banco do Nordeste que descumpriram acórdão daquele Tribunal e efetuaram irregularidades na prorrogação de empréstimo bancário, de modo que tal proceder encontra inequívoco respaldo constitucional, que assevera competir ao TCU “julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público” (art. 71, II, da CF/88).



    Nesse sentido:



    “Mandado de segurança. Competência do Tribunal de Contas da União. Inclusão dos impetrantes em processo de tomada de contas especial. Responsabilidade solidária. Ressarcimento ao erário. Ilegalidade e abuso de poder não configurados. Denegação da segurança. 



    1. Ao auxiliar o Congresso Nacional no exercício do controle externo, compete ao Tribunal de Contas da União a relevante missão de julgar as contas dos administradores e dos demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário (art. 71, II, da Constituição Federal).



    2. Compete à Corte de Contas da União aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelece, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao Erário (art. 71, VIII, da Constituição Federal).



    3. Em decorrência da amplitude das competências fiscalizadoras da Corte de Contas, tem-se que não é a natureza do ente envolvido na relação que permite, ou não, a incidência da fiscalização da Corte de Contas, mas sim a origem dos recursos envolvidos, conforme dispõe o art. 71, II, da Constituição Federal



    4. Denegação da segurança. (MS 24379, Rel. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, DJe 08.06.2015 - grifei).



    Todavia, embora a Constituição de 1988 tenha ampliado consideravelmente o campo de atuação do TCU, de modo a prestigiar e fortalecer sua esfera de poder, não restam dúvidas quanto à natureza administrativa de suas decisões, porquanto “o Tribunal de Contas da União, órgão sem função jurisdicional, não pode desconsiderar a existência de coisa julgada” (MS 34950/DF, Redator p/ Acórdão Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 07.06.2021) 



    Desse modo, impende salientar que os julgamentos proferidos pelo Tribunal somente importarão na chamada “coisa julgada administrativa”, o que leva ao entendimento de que as decisões emanadas pela Corte de Contas não refogem à apreciação do Poder Judiciário, notadamente por conta do princípio constitucional da inafastabilidade da jurisdição, disposto no art. 5º, XXXV, do Texto Constitucional. 



    Em relação ao princípio da inafastabilidade da jurisdição, observa-se que não pairam dúvidas quanto à possibilidade de o Poder Judiciário revisar atos exarados pelo TCU quando eivados por vícios de natureza formal, de maneira que esta Corte Suprema possui reiterados julgados em que decisões do Tribunal de Contas foram anuladas por terem ofendido o direito ao contraditório e à ampla defesa. 



    Nesse sentido:



    “Mandado de Segurança. 2. Cancelamento de pensão especial pelo Tribunal de Contas da União. Ausência de comprovação da adoção por instrumento jurídico adequado. Pensão concedida há vinte anos. 3. Direito de defesa ampliado com a Constituição de 1988. Âmbito de proteção que contempla todos os processos, judiciais ou administrativos, e não se resume a um simples direito de manifestação no processo. 4. Direito constitucional comparado. Pretensão à tutela jurídica que envolve não só o direito de manifestação e de informação, mas também o direito de ver seus argumentos contemplados pelo órgão julgador. 5. Os princípios do contraditório e da ampla defesa, assegurados pela Constituição, aplicam-se a todos os procedimentos administrativos. 6. O exercício pleno do contraditório não se limita à garantia de alegação oportuna e eficaz a respeito de fatos, mas implica a possibilidade de ser ouvido também em matéria jurídica. 7. Aplicação do princípio da segurança jurídica, enquanto subprincípio do Estado de Direito. Possibilidade de revogação de atos administrativos que não se pode estender indefinidamente. Poder anulatório sujeito a prazo razoável. Necessidade de estabilidade das situações criadas administrativamente. 8. Distinção entre atuação administrativa que independe da audiência do interessado e decisão que, unilateralmente, cancela decisão anterior. Incidência da garantia do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal ao processo administrativo. 9. Princípio da confiança como elemento do princípio da segurança jurídica. Presença de um componente de ética jurídica. Aplicação nas relações jurídicas de direito público. 10. Mandado de Segurança deferido para determinar observância do princípio do contraditório e da ampla defesa (CF art. 5º LV)” (MS 24268, Rel. ELLEN GRACIE, Rel. p/ Acórdão: GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, DJ 17-09-2004).



    Por outro lado, o Supremo Tribunal Federal tem ressaltado a necessidade de se prestar deferência institucional a todos os órgãos técnicos e especializados que possuem competência atribuída diretamente pela Constituição da República para apreciação de determinadas matérias que demandam algum tipo de conhecimento aprofundamento, de modo que só é devida a intervenção no Poder Judiciário nos casos de patente ilegalidade, abuso de poder ou teratologia. 



    A respeito do tema, confira-se:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. PROCEDIMENTO DE CONTROLE ADMINISTRATIVO. CONCURSO PÚBLICO. ATIVIDADE NOTARIAL E DE REGISTRO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO. INEXISTÊNCIA DE ILEGALIDADE, ABUSO DE PODER OU TERATOLOGIA. CAPACIDADE INSTITUCIONAL. AUSÊNCIA DE CÓPIA DA DECISÃO APONTADA COMO COATORA. IMPOSSIBILIDADE DE POSTERIOR DILAÇÃO PROBATÓRIA EM MANDADO DE SEGURANÇA. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. MS 27279. DETERMINAÇÃO ESPECÍFICA. INEXISTÊNCIA DE DIREITO ÀS 108 SERVENTIAS. PRETENSÃO INCABÍVEL EM SEDE MANDAMENTAL. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    1. Descabe transformar o Supremo Tribunal Federal em instância recursal, revisora geral e irrestrita, das decisões administrativas tomadas pelo Conselho Nacional de Justiça, no regular exercício de suas atribuições constitucionalmente estabelecidas.



    2. Consectariamente, ressalvadas as hipóteses de flagrantes ilegalidade, abuso de poder ou teratologia, impõe-se ao Poder Judiciário autocontenção (judicial self-restraint) e deferência às valorações realizadas pelos órgãos técnico-especializados, sobretudo os dotados de previsão constitucional para tanto, dada sua maior capacidade institucional para o tratamento da matéria. Precedentes.



    3. In casu, inexistem quaisquer ilegalidade, abuso de poder ou teratologia patentes. Trata-se de mero inconformismo com o resultado da regular deliberação do Conselho Nacional de Justiça, nos autos do Procedimento de Controle Administrativo 00003645-67.2017.2.00.0000, no qual deu-se “parcial provimento ao recurso administrativo, para excluir as 108 (cento e oito) serventias constantes do Edital 01/06 que também foram incluídas no edital 01/13”.



    4. Demais disso, a parte não colacionou o inteiro teor do acórdão do PCA impugnado. Ocorre que a ausência de cópia do inteiro teor da decisão apontada como coatora não pode ser suprida em momento posterior à impetração. O mandado de segurança exige a comprovação de plano do quanto alegado, mediante provas pré-constituídas, mercê da inadmissibilidade de dilação probatória nesta via processual. Precedentes.



    5. Deveras, o mandado de segurança impetrado, além de não cumprir com os requisitos necessários ao seu conhecimento, tampouco apresenta direito líquido e certo apto a ensejá-lo, máxime de a decisão proferida por esta Turma, nos autos do MS 27.279, ter se limitado a “determinar que a serventia do 1º Ofício de Cachoeiro de Itapemirim fosse oportunizada, para escolha, aos candidatos aprovados no Concurso Público para Outorga de Delegações do TJ/ES, regido pelo Edital 001/2006, não merecendo qualquer provimento o pedido de inclusão de outras serventias no rol de opções dos aprovados, já que extrapola as balizas daquilo que examinado pelo ato coator.”(MS 27.279 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, PRIMEIRA TURMA, julgado em 15/2/2017, DJe 17/2/2017).



    6. Agravo Regimental ao qual se NEGA PROVIMENTO. Prejudicado o pedido de tutela provisória incidental.” (MS 35758-AgR, Rel. LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe 26.05.2020).



    Nesse linha de intelecção, como bem apontou o Eminente Representante do Ministério Público Federal em seu parecer, “Apesar de a multa administrativa enquadrar-se no conceito de ato administrativo vinculado, por não se sujeitar a critérios de conveniência e oportunidade do Poder Público, a análise dos limites da cognição pelo Poder Judiciário acerca da decisão do Tribunal de Contas deve ser avaliada à luz da teoria das capacidades institucionais” (eDOC 11, p. 7).



    Na controvérsia ora em análise, convém reproduzir as razões que subsidiaram a imposição da multa aos ex-gestores do Banco do Nordeste, consignadas no acórdão do Tribunal de Contas da União, o qual fora desconstituído pelo Tribunal de origem (eDOC 1, p. 107 e eDOC 2, p. 1):



    “2. Quanto ao mérito, destaco do acima relatado e do teor dos autos, como razões de decidir, o que se segue.



    3. No que se refere às despesas de aluguéis, as razões de justificativa apresentadas pelos Senhores Byron Costa de Queiroz, Osmundo Evangelista Rebouças, Ernani José Valera de Melo, Jefferson Cavalcante Albuquerque, Raimundo Nonato Carneiro Sobrinho e Joaquim dos Santos Barros não lograram êxito em elidir o descumprimento do Acórdão n. 120/95-TCUPlenário.



    4. No referido Acórdão, restou assente que a concessão de direito de uso de imóveis residenciais, mediante locação a terceiros, foi expressamente vedada pelo inciso VII do art. 6º do Decreto-Lei n. 2.355/87, ficando o benefício restrito aos empregados que já o recebiam até 27.8.1987.



    5. Ou seja, o item 8.3. do Acórdão n. 120/95-TCU-Plenário só pode ser compreendido como um comando dirigido à direção do BNB para que adotasse as medidas necessárias ao cumprimento do Decreto-Lei n. 2.355, de 1987, e também como um alerta de que não seria tolerada a continuidade de despesas irregulares.



    6. Além disso, a Secex/CE informa que o não cumprimento



    do citado Acórdão ensejou despesas indevida aos cofres do Banco do Nordeste superiores a um milhão de reais a cada ano.



    (…)



    8. Com respeito às dívidas da empresa ENCOL S.A., verifico que as razões de justificativa apresentadas não sanaram as seguintes irregularidades:



    a) efetivação de Carta Reversal meramente protelatória, em março de 1997, sem observar os Preceitos Gerais de Renegociação de Dívidas – Capítulo 7, Título 22, do Manual Auxiliar de Operações de Crédito, sem observar a real capacidade de pagamento do devedor, e sem assegurar o recebimento imediato de pelo menos parte dos acessórios vencidos, o que fragilizou os direitos creditórios do Banco;



    b) reversão/não constituição da provisão para devedores duvidosos quando da efetivação da Carta Reversal, ficando uma operação de difícil liquidação classificada como normal, além de burlar a obrigatoriedade de execução judicial em afronta aos arts. 1º, 4º e 9º da Resolução Bacen n. 1.748, de 1990;



    c) assinatura de Aditivo sem a comprovação de regularidade junto aos órgãos federais, o que contraria o art. 195, § 3º, da Constituição Federal c/c o art. 47, I, “a” da Lei 8.212, de 1991;



    d) assinatura de Aditivo sem que houvesse reforço nas garantias que representavam apenas 1,11 do saldo devedor, em desacordo com o item 12 do Capítulo 10 do Título 22 do Manual Auxiliar – Operações de Crédito BN;



    e) assinatura de Aditivo pela Agência sem que o COMAC e a Diretoria do Banco o tivessem aprovado previamente, em afronta ao Capítulo 4 do Título 8 c/c o item 3.2 do Capítulo 6 do Título 8 do Manual Auxiliar – Operações de Crédito do BN.”



    Com efeito, observa-se que o Tribunal de origem, para desconstituir o acórdão da Corte de Contas, adentrou no mérito de decisão que impôs multa aos administradores do Banco do Nordeste com base no descumprimento de julgado do próprio TCU, bem como na constatação de irregularidades na prorrogação de empréstimos, matérias atribuídas constitucionalmente ao campo de atuação do Tribunal de Contas, “dado que a questão controvertida envolve normas regulatórias de natureza financeira, atos normativos internos da empresa estatal e expertise na análise de atos concernentes à concessão de crédito e à constituição de fundos de provisão para devedores duvidosos, matérias de índole estritamente técnica para as quais a Corte de Contas tem ampla experiência” (eDOC 11, p. 11).



    Desse modo, tendo em vista que a decisão emanada pelo TCU não possui patente ilegalidade, bem como não configura abuso de poder ou teratologia, porquanto encontra-se dentro dos parâmetros que o modelo constitucional vigente conferiu ao Tribunal, órgão com a expertise e a capacidade institucional necessária para a apreciação de matérias de índole fiscalizatória específica (art. 71, II, CF/88), observo que o Tribunal de origem extrapolou os limites de cognição que são devidos ao Poder Judiciário em casos como o aqui tratado. 



    A propósito:



    “SEGUNDO AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO ADMINISTRATIVO. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. DESCUMPRIMENTO DE DETERMINAÇÃO DO TCU. AUSÊNCIA DE BOA FÉ. EXCLUSÃO DE ÍNDICES DE PLANOS ECONÔMICOS. DECISÃO JUDICIAL TRANSITADA EM JULGADO. INEXISTÊNCIA DE DETERMINAÇÃO PARA INCORPORAÇÃO DE URP NOS PROVENTOS DE SERVIDORA PÚBLICA FEDERAL. CESSAÇÃO DE PAGAMENTOS ILÍCITOS. DESCUMPRIMENTO. PREJUÍZO AO ERÁRIO. CONDENAÇÃO DOS ADMINISTRADORES. RESSARCIMENTO. ALICERCE EM PARECER FACULTATIVO. CARÁTER OPINATIVO. DECISÃO DO STF RECONHECENDO A CORREÇÃO DO TCU. PRETENSÃO DE REVISÃO ADMINISTRATIVA INVIÁVEL EM SEDE DE MANDADO DE SEGURANÇA. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    1. O descumprimento de decisão colegiada da Corte de Contas da União, órgão controlador máximo da República, é um afronte aos ditames da Constituição Federal e ao próprio Estado Democrático de Direito.



    2. Descabe transformar este Supremo Tribunal Federal em constante revisor, geral e irrestrito, da atuação do TCU. A revisão judicial dos atos praticados pelo Tribunal de Contas da União, órgão técnico-especializado no controle da Administração Pública Federal e com previsão constitucional para tanto, deve ser exercida com parcimônia, em situações de patentes ilegalidade e/ou teratologia. Trata-se de respeitar a capacidade institucional da Corte de Contas no regular exercício de suas funções constitucionais.



    3. In casu, os agravantes (gestores públicos) permaneceram pagando à ex-servidora do órgão os valores declarados ilegais pela Corte de Contas, mesmo após o expresso comando em sentido contrário e a fixação de prazo para cessar o referido pagamento.



    (...)



    5. Consectariamente, nítida a improcedência da tese geral aventada pelos agravantes, qual seja: a de que sua deliberada decisão de descumprir a ordem exarada pelo Tribunal de Contas de União, no sentido de cessar o pagamento dos proventos considerados ilegais, estaria abarcada pela boa-fé e, portanto, afastaria o ensejo à sanção de ressarcimento ao erário pelos danos gerados a partir de seus atos. 4. Agravo interno a que se NEGA PROVIMENTO.” (MS 31677 AgR-segundo, Rel. LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe 22.05.2020).



    Ademais, como bem ponderou o magistrado de primeira instância na prolação da sentença, “No que diz respeito à regularidade do procedimento, do detido exame dos excertos do processo administrativo juntados aos autos não se apura qualquer ofensa aos princípios do contraditório e da ampla defesa. O referido processo foi julgado mediante acórdãos devidamente fundamentados, tendo sido oportunizada aos autores a apresentação de recursos. Nota-se facilmente que os Autores tiveram participação ativa na integralidade do processo junto ao TCU, não havendo qualquer vulneração ao princípio do devido processo legal” (eDOC 4, pp. 66-67, grifei).



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário, a fim de reformar o acórdão recorrido e restabelecer o acórdão do Tribunal de Contas da União que aplicou a penalidade de multa aos ex-gestores do Banco do Nordeste S/A, nos termos do art. 932, V, a, do CPC e art. 21, § 2º, do RISTF. 



    Invertidos os ônus da sucumbência.



    Publique-se.



    Brasília, 20 de março de 2023.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



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