Tribunal: STF
Processo: RE 1390937
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-11-06
Data de publicação: 2023-11-06

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONCESSIONÁRIAS DE SERVIÇO PÚBLICO. COBRANÇA POR USO DE FAIXA DE DOMÍNIO. IMPOSSIBILIDADE. PROVIMENTO.



 1. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Superior Tribunal de Justiça, assim ementado:



    “ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. ALEGADA OFENSA AO ART. 535 DO CPC/73. INEXISTÊNCIA. INCONFORMISMO. COBRANÇA, POR CONCESSIONÁRIA DE SERVIÇO PÚBLICO, PELO USO DE FAIXA DE DOMÍNIO POR OUTRA CONCESSIONÁRIA, QUE EXPLORA SERVIÇO PÚBLICO DIVERSO. POSSIBILIDADE, DESDE QUE HAJA PREVISÃO NO CONTRATO DE CONCESSÃO. ACÓRDÃO RECORRIDO EM DESCONFORMIDADE COM A JURISPRUDÊNCIA DO STJ. AGRAVO CONHECIDO, PARA CONHECER DO RECURSO ESPECIAL, E, NESSA EXTENSÃO, DAR-LHE PROVIMENTO. 



    I. Agravo em Recurso Especial aviado contra decisão que inadmitira o Especial, interposto contra acórdão publicado na vigência do CPC/73. 



    II. Na origem, trata-se de ação de obrigação de fazer, proposta pela Companhia Paulista de Força e Luz - CPFL em face de Renovias Concessionária S/A, alegando, em síntese, que necessita implementar obras para o aprimoramento do fornecimento de energia elétrica na região de Campinas/SP, cuja execução importa na ocupação de faixa de domínio em rodovia administrada pela requerida, por força de concessão outorgada pelo Poder Público. Defende, contudo, a ilegalidade da remuneração exigida pela concessionária Renovias para utilização de faixa de domínio por outra concessionária de serviço público. Ao final, requer a declaração de inexigibilidade da cobrança dos valores relativos à utilização da faixa de domínio para a execução de obras de ampliação e aperfeiçoamento de fornecimento de energia elétrica na região de Campinas/SP. A sentença, confirmada pelo acórdão recorrido, julgou improcedente a ação. 



    III. Não há falar, na hipótese, em violação aos arts. 131 e 535, II, do CPC/73, porquanto a prestação jurisdicional foi dada na medida da pretensão deduzida, de vez que os votos condutores do acórdão recorrido e do aresto proferido em sede de Embargos de Declaração apreciaram fundamentadamente, de modo coerente e completo, as questões necessárias à solução da controvérsia, dando-lhes, contudo, solução jurídica diversa da pretendida. 



    IV. O acórdão recorrido encontra-se em desconformidade com o entendimento firmado. pela Primeira Seção desta Corte, no julgamento dos EREsp 985.695/RJ, que – ao analisar situação análoga, na qual o acórdão embargado entendera, em razão do Decreto 84.398/80, pela impossibilidade de cobrança de concessionária de distribuição de energia elétrica pelo uso de faixa de domínio de rodovia estadual concedida – concluiu, dando provimento aos Embargos de Divergência, no sentido de que "poderá o poder concedente, na forma do art. 11 da Lei n. 8.987/95, prever, em favor da concessionária, no edital de licitação, a possibilidade de outras fontes provenientes de receitas alternativas, complementares, acessórias ou de projetos associados, com ou sem exclusividade, com vistas a favorecer a modicidade das tarifas" (STJ, EREsp 985.695/RJ, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe de 12/12/2014), desde que haja previsão no contrato de concessão de rodovia. Nesse sentido: STJ, AgInt no AREsp 1.760.845/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 04/11/2021; AgInt no AREsp 1.162.082/SP, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, DJe de 14/09/2020; AgInt no REsp 1.555.967/SP, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, DJe de 30/04/2018; AgInt no AREsp 793.457/PR, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, DJe de 30/08/2016. 



    V. O entendimento adotado pelo Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 581.947/RO – Tema 261 da Repercussão Geral (STF, RE 581.947/RO, Rel. Ministro EROS GRAU, PLENO, DJe de 21/05/2010) –, não tem o condão de alterar o resultado do julgamento do presente feito, porquanto o referido precedente tratou de questão diversa da debatida nos autos, pelo que a tese nele firmada não é aplicável ao presente caso. Com efeito, no julgamento dos EDcl no aludido RE 581.947/RO, o STF delimitou a controvérsia jurídica daquele feito, esclarecendo que "o decisum dispõe sobre a impossibilidade de cobrança de taxa, espécie de tributo, pelos municípios em razão do uso do espaço público municipal" por concessionária de fornecimento de energia elétrica, reconhecendo a inconstitucionalidade de cobrança da aludida taxa, pelo Município de Jí-Paraná (STF, EDcl no RE 581.947/RO, Rel. Ministro LUIZ FUX, PLENO, DJe de 19/03/2014). No mesmo sentido: STJ, AgInt no AREsp 1.607.050/SP, Rel. Ministro MANOEL ERHARDT (Desembargador Federal convocado do TRF/5ª Região), PRIMEIRA TURMA, DJe de 20/05/2021; AgInt no REsp 1.848.363/SP, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, DJe de 23/03/2020; REsp 1.296.954/SP, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA TURMA, DJe de 06/09/2019; AREsp 1.171.948/SP, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, DJe de 30/08/2019. 



    VI. No caso, registrou o acórdão recorrido que consta "no edital e contrato de concessão, conforme aponta a requerida, a possibilidade de 'Cobrança pelo uso da faixa de domínio público, inclusive por outras concessionárias de serviço público, permitida pela legislação em vigor' (fls. 72 – g.n.)". Entretanto, concluiu pela impossibilidade da cobrança. Portanto, divergindo o acórdão recorrido do entendimento desta Corte, merece ele ser reformado, a fim de julgar improcedente a ação. 



    VII. Agravo conhecido, para conhecer do Recurso Especial e dar-lhe provimento.” (e-doc. 64)



    2. Opostos embargos de declaração, foram rejeitados (e-doc. 80).



    3. No recurso extraordinário, a recorrente aponta violação aos arts. 102, inc. III, e 105, inc. III, da Constituição da República. Diz contrariado o entendimento do Supremo quando do julgamento das ADIs nº 3.763/DF, 6.482/DF e 3.798/DF. Sustenta indevida a cobrança de taxa a ser paga por concessionária de energia elétrica a outra concessionária, pelo uso das faixas de domínio público e adjacentes das rodovias. Requer o provimento do recurso a fim de serem julgados procedentes os pedidos iniciais. (e-doc. 84)



    4. Há, também, nos autos, agravo contra decisão negativa de admissibilidade do recurso extraordinário interposto na origem pela Renovias Concessionária S/A (e-doc. 48).



    É o relatório.



    Decido.



    5. O recurso merece prosperar.



    6. O acórdão recorrido está em desarmonia com o entendimento do Supremo Tribunal Federal, que, no âmbito da repercussão geral, ao julgar o RE nº 581.947-RG, Tema nº 261, assentou a inconstitucionalidade da cobrança pelo uso de espaços públicos por concessionárias prestadoras de serviço público de energia elétrica. Esse julgado tem ementa de seguinte teor:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. RETRIBUIÇÃO PECUNIÁRIA. TAXA DE USO E OCUPAÇÃO DE SOLO E ESPAÇO AÉREO. CONCESSIONÁRIAS DE SERVIÇO PÚBLICO. DEVER-PODER E PODER-DEVER. INSTALAÇÃO DE EQUIPAMENTOS NECESSÁRIOS À PRESTAÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO EM BEM PÚBLICO. LEI MUNICIPAL 1.199/2002. INCONSTITUCIONALIDADE. VIOLAÇÃO. ARTIGOS 21 E 22 DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. 1. Às empresas prestadoras de serviço público incumbe o dever-poder de prestar o serviço público. Para tanto a elas é atribuído, pelo poder concedente, o também dever-poder de usar o domínio público necessário à execução do serviço, bem como de promover desapropriações e constituir servidões de áreas por ele, poder concedente, declaradas de utilidade pública. 2. As faixas de domínio público de vias públicas constituem bem público, inserido na categoria dos bens de uso comum do povo. 3. Os bens de uso comum do povo são entendidos como propriedade pública. Tamanha é a intensidade da participação do bem de uso comum do povo na atividade administrativa que ele constitui, em si, o próprio serviço púbico (objeto da atividade administrativa) prestado pela Administração. 4. Ainda que os bens do domínio púbico e do patrimônio administrativo não tolerem o gravame das servidões, sujeitam-se, na situação a que respeitam os autos, aos efeitos da restrição decorrente da instalação, no solo, de equipamentos necessários à prestação de serviço público. A imposição dessa restrição não conduzindo à extinção de direitos, dela não decorre dever de indenizar. 5. A Constituição do Brasil define a competência exclusiva da União para explorar os serviços e instalações de energia elétrica (artigo 21, XII, b) e privativa para legislar sobre a matéria (art. 22, IV). Recurso extraordinário a que se nega provimento, com a declaração incidental da inconstitucionalidade da Lei nº 1.199/2002, do Município de Ji-Paraná.”



    (RE nº 581.947/RG/RO, Tema nº 261, Rel. Min. Eros Grau, Pleno, j. 27/05/2010, p. 27/08/2010).



    7. Em semelhante sentido consolidou-se, também, a jurisprudência quando se tratar de cobrança de uma concessionária de serviço púbico sobre outra. Confiram os seguintes precedentes:



    “SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. RATIO DECIDENDI IDÊNTICA À PROFERIDA NO RE Nº 889.095-AGR-ED-EDv/RJ. CONTROVÉRSIA COM ESTATURA CONSTITUCIONAL. COBRANÇA PELO USO DAS FAIXAS DE DOMÍNIO DE RODOVIAS IMPOSTA A CONCESSIONÁRIAS DE ENERGIA ELÉTRICA. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA E MATERIAL DA UNIÃO SOBRE SERVIÇOS DE ENERGIA (ART. 21, INC. XII, AL. “B”, E ART. 22, INC. XII, DA CRFB). NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA À REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS PREVISTA NA CRFB. PRINCÍPIO FEDERATIVO. UNIFORMIZAÇÃO DO SISTEMA REGULATÓRIO DOS SERVIÇOS DE ENERGIA. ART. 151 DO CÓDIGO DE ÁGUAS (DECRETO Nº 24.643, DE 1934) E DECRETO Nº 84.398, DE 1980: JUÍZO DE RECEPÇÃO CONSTITUCIONAL POSITIVO. COTEJO ENTRE O ART. 11 DA LEI Nº 8.987, DE 1995, E O DECRETO Nº 84.398, DE 1980. INOPONIBILIDADE NA EXECUÇÃO DE CONTRATOS ADMINISTRATIVOS. INVIÁVEL PERCEPÇÃO DE RECEITA ADICIONAL EM FAVOR DE UMA CONCESSIONÁRIA EM DETRIMENTO DA ATIVIDADE PRINCIPAL DE OUTRA. NATUREZA DO BEM PÚBLICO COMPARTILHADO. BEM PÚBLICO DE USO COMUM DO POVO. COMPARTILHAMENTO NÃO ONEROSO, NO CASO DAS FAIXAS DE DOMÍNIO RODOVIÁRIAS, PARA SERVIÇOS PÚBLICOS PRESTADOS PELAS CONCESSIONÁRIAS DE SERVIÇO PÚBLICO. HARMONIA REGULATÓRIA E FEDERATIVA. EVOLUÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO STF. PARADIGMAS: RE Nº 581.947-RG/RO (TEMA RG Nº 261), ADI Nº 3.763/RS E ADI Nº 6.482/DF. 1. O tema da cobrança de tarifa pelo uso das faixas de domínio em face de empresas concessionárias de energia elétrica atinge estatura constitucional, referindo-se à questão atinente à repartição constitucional de competências (arts. 21, inc. XII, al. “b”, e 22, inc. XII, da Constituição da República. 2. Patente a competência da União para legislar privativamente sobre energia, além da administração dos serviços de energia elétrica, conforme os arts. 21, inc. XII, al. “b”, e 22, inc. XII, da Carta Magna. 3. Competência material exercida por agências reguladoras, cujo poder normativo não deve extravasar os lindes estabelecidos n a Constituição e na legislação federal. Observância ao princípio federativo. 4. O Decreto nº 84.398, de 1980, que regulamenta o art. 151 do Código de Águas, foi recepcionado pela Constituição, porquanto não extravasa os limites do poder regulamentar pela previsão de não onerosidade na ocupação de faixas marginais por empresa prestadora de serviço público. 5. Questão de mérito relativa à necessidade de harmonização e uniformidade do sistema regulatório atinente aos serviços públicos que, no caso da ocupação de equipamentos necessários à prestação do serviço de energia elétrica, não deve onerar as empresas (públicas ou concessionárias) prestadoras. 6. Impossibilidade de aplicação, na hipótese, do art. 11 da Lei de Concessões, para auferimento de receitas adicionais a contrato administrativo de uma concessionária em detrimento da oneração imprevista de atividade principal atinente a contrato administrativo de outra prestadora de serviço público. Subsídio cruzado que alveja o interesse público primário e viabiliza, caso admitido, potencial ressarcimento em face do Poder Público concedente. 7. As faixas de domínio são consideradas bens públicos de uso comum do povo. Importância da noção do bem utilizado no aporte de linhas de transmissão de energia elétrica. Embora haja previsão pela oneração na utilização de infraestrutura noutros serviços públicos, a implantação das faixas de domínio não implica altos custos, inexistindo razão para cobrança em face da prestação de serviços que beneficiam toda a coletividade. 8. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal evoluiu para não permitir a cobrança pelo uso das faixas marginais de rodovias em virtude da alocação de equipamentos necessários à prestação do serviço público de interesse coletivo: ratio decidendi dos paradigmas, RE nº 581.947-RG/RO (Tema de RG nº 261) e ADIs nº 3.763/RS e nº 6.482/DF. 9. Conclusão pela impossibilidade da cobrança de tarifa pelo uso das faixas de domínio por concessionárias de rodovia em face das concessionárias prestadoras do serviço de energia elétrica. 10. Agravo regimental ao qual se nega provimento.”



    (ARE 1349450 A GR-SEGUNDO / SP, Red do acórdão Min. André Mendonça, Segunda Turma, 26/06/2023, p. 17/08/2023)



    “Embargos de declaração em agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Cobrança de preço público como contrapartida pelo uso de faixa de domínio de rodovias estaduais para instalação da infraestrutura necessária à distribuição de energia elétrica. Impossibilidade. 3. O Plenário do Supremo Tribunal Federal firmou sua jurisprudência no sentido da inconstitucionalidade de diplomas normativos estaduais que autorizam a cobrança de retribuição pecuniária de concessionárias de energia elétrica pela ocupação de faixas de domínio e áreas adjacentes a rodovias estaduais (ADI 3763, Rel. Min. Cármen Lúcia, Plenário, DJe de 14.05.2021). 4. Embargos de declaração acolhidos, com efeitos infringentes, para dar provimento ao recurso extraordinário para, assentando a impossibilidade de cobrança de preço público pretendida pela ora embargada, julgar improcedentes os pedidos formulados na ação principal, nos termos do voto do Redator para o acórdão.”



    (RE 1181353 A GR-ED / SP, Red do acórdão Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. 23/05/2022, 30/06/2022)



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Direito administrativo. Cobrança de retribuição pecuniária de concessionária de energia elétrica pela ocupação de faixas de domínio de rodovia estadual. Impossibilidade. Precedentes. 1. A orientação do Plenário do Supremo Tribunal Federal firmada no julgamento da ADI nº 3.763/RS, Rel. Min. Cármen Lúcia, ao reconhecer a inconstitucionalidade de cobrança de retribuição pecuniária de concessionária de energia elétrica em razão de utilização de faixa de domínio de rodovias estaduais, deve ser aplicada ao caso dos autos. 2. Agravo regimental não provido. 3. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.”



    (ARE 1291183-AgR / SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, j. 10/11/2022, p. 28/11/2022)



    8. Ante o exposto, estando o acórdão recorrido em dissonância com a jurisprudência do Supremo, dou provimento ao recurso extraordinário interposto pela Companhia Paulista de Força e Luz (CPFL) para, reformando o acórdão do Superior Tribunal de Justiça, restabelecer o decidido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (e-doc. 21). Após o trânsito em julgado desta decisão, voltem-me os autos para apreciação do agravo no recurso extraordinário protocolado na origem por Renovias Concessionária S/A.



    Publique-se.



    Brasília, 6 de novembro de 2023.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator