Tribunal: STF
Processo: ACO 719
Classe: ACO
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-12-15
Data de publicação: 2023-12-15

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. O Estado do Pará ajuizou, em 29 de abril de 2004, ação cível originária contra a União e o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), buscando a transferência de recursos supostamente recebidos a menor em decorrência do disposto na Resolução n. 5, de 2 de abril de 2003, do Conselho Deliberativo da autarquia. 



    Destaco do ato normativo os trechos pertinentes ao caso:



    Resolução/CD/FNDE n. 5, de 2 de abril de 2003



    Estabelecer oscritérios e as formas de transferência de recursos financeiros aos Governos dos Estados e dos Municípios com menor Índice de Desenvolvimento Humano – IDH.



    […]



    Art. 2º O Programa consiste na transferência, em caráter suplementar, de recursos financeiros em favor dos Estados e Municípios, destinados a ampliar a oferta de vagas na educação fundamental pública de jovens e adultos e propiciar o atendimento educacional, com qualidade e aproveitamento, à clientela potencialmente escolarizável e matriculada nesta modalidade de ensino.



    Parágrafo único. Os beneficiários do Programa são alunos de escolas públicas estaduais e municipais do ensino fundamental, matriculados nos cursos da modalidade “supletivo presencial com avaliação no processo”, que pertençam aos Estados e Municípios relacionados nos Anexos I e II desta Resolução.



    […] 



    Art. 4º A transferência de recursos financeiros, condicionada à efetiva arrecadação, será feita automaticamente, sem necessidade de convênio, ajuste, acordo, contrato ou instrumento congênere, mediante crédito em conta única e específica do Programa, aberta pelo FNDE e mantida na mesma instituição financeira e agência depositária dos recursos do FUNDEF, e sua operacionalização processar-se-á da seguinte forma:



    […] 



    VII. o saldo dos recursos financeiros, porventura existente, deverá ser reprogramado para o mês ou exercício subseqüente, e sua aplicação será, obrigatoriamente, em ações previstas pelo Programa, da seguinte forma:



    a) o montante dos recursos financeiros do exercício de 2002, reprogramados para o presente exercício, que exceder a dois duodécimos do valor a ser transferido para o OEx em 2003, será deduzido em parcelas, do valor a ser repassado para o OEx no ano;



    b) o estado ou município que, por qualquer motivo, não for beneficiário do Programa no exercício de 2003, deverá proceder à devolução do montante excedente ao FNDE, no prazo de até 60 dias após a publicação desta Resolução, na conta corrente determinada no inciso IX deste artigo sob pena de instauração de Tomada de Contas Especial – TCE;



    O autor diz vulnerados os princípios da universalização e da obrigatoriedade do ensino fundamental; da compulsoriedade da complementação financeira da União quanto a essa segunda etapa da educação básica; da assistência financeira do ente central para com os estaduais; do combate às desigualdades regionais; da programação orçamentária; da anualidade e legalidade do orçamento; da irretroatividade das normas; do ato jurídico perfeito e do direito adquirido. Aponta, ainda, ofensa ao postulado da dignidade da pessoa humana.



    Ampara sua pretensão nos arts. 1º, III; 3º, III; 5º, XXXVI; 6º; 48, II; 165, III e §§ 4º, 5º e 7º; 166, § 3º, I e § 4º; 167, IV, V, VI e § 1º; 174; 205; 206; 208; 211, § 1º; e 212, § 3º, da Carta da República, bem assim no art. 35, § 2º, III, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.



    Pede, ao fim, a manutenção das regras constantes da Resolução n. 9/2002/CD/FNDE, com a declaração de nulidade ou inconstitucionalidade do art. 4º, VII, da Resolução n. 5/2003/CD/FNDE, bem como a devolução dos recursos alegadamente não repassados em função dos comandos desse último ato.



    Em contestação, o ente central sustenta, preliminarmente, ilegitimidade passiva.



    Quanto ao mérito, tanto a União quanto o FNDE afirmam que “cumpriam o seu mister”, atendendo, na educação, a públicos cada vez maiores em todo o País. 



    Asseveram que os recursos tidos por “subtraídos” estariam, na verdade, destinados a outros entes federativos que preenchiam os requisitos para recebimento das verbas.



    Anexam documento elaborado pela Coordenação de Execução do Programa de Educação de Jovens e Adultos (Peja), integrante da estrutura do FNDE, no qual demonstrado que, ao término do exercício 2002, dos R$ 24.196.250,00 (vinte e quatro milhões cento e noventa e seis mil duzentos e cinquenta reais) destinados ao Estado do Pará restavam R$ 22.209.647,03 (vinte e dois milhões duzentos e nove mil seiscentos e quarenta e sete reais e três centavos), isto é, quase 92% (noventa e dois por cento) dos recursos oferecidos. Tal cifra, afirmam, sinalizaria falta de planejamento em relação aos referidos repasses federais, a revelar inobservância ao princípio da eficiência.



    Elucidam que as verbas não executadas no ano anterior são empregadas no exercício seguinte, mas a partir de novos cálculos (por exemplo, novo número de beneficiados), os quais precisam ser coordenados pelo FNDE.



    Em informações, noticiam que o Estado autor recebeu, para o exercício 2003 do planejamento do Peja, os valores que não foram executados em 2002, totalizando R$ 27.855.041,66 (vinte e sete milhões oitocentos e cinquenta e cinco mil quarenta e um reais e sessenta e seis centavos).



    Postulam, em síntese, o indeferimento dos pedidos formulados na inicial.



    O Procurador-Geral da República preconiza o julgamento conjunto desta ação com a ACO 813. Quanto ao mérito, manifestou-se pela improcedência dos pedidos formulados.



    É o relatório. Decido.



    2. De início, vislumbro conexão da controvérsia revelada nestes autos com a questão posta na ACO 813.



    Essa última, ajuizada em 27 de setembro de 2005, além de ser dirigida contra os mesmos réus que a ora em análise, apresenta idêntica causa de pedir e pedidos semelhantes, no teor e no efeito prático. 



    Assim, cumpre reunir os processos, para julgamento conjunto, nos termos do art. 55, § 1º, do Código de Processo Civil:



    Art. 55. Reputam-se conexas 2 (duas) ou mais ações quando lhes for comum o pedido ou a causa de pedir.



    § 1º Os processos de ações conexas serão reunidos para decisão conjunta, salvo se um deles já houver sido sentenciado.



    Ainda que não se tratasse, propriamente, de conexão, a reunião dos processos seria recomendável a fim de prevenir eventual prolação de decisões contraditórias entre si, como prevê o § 3º do referido dispositivo processual:



    […]



    § 3º Serão reunidos para julgamento conjunto os processos que possam gerar risco de prolação de decisões conflitantes ou contraditórias caso decididos separadamente, mesmo sem conexão entre eles.



    Aqui, entretanto, o caso é mesmo de tessitura comum entre as duas ações. Em ambas se reclama suposta ausência de repasse de verbas federais para a educação fundamental, nomeadamente o Programa de Educação de Jovens e Adultos (Projeto Recomeço), tendo em conta a aplicação da metodologia detalhada pela Resolução n. 5/2003/CD/FNDE.



    Ainda em sede preliminar, não procede a arguida ilegitimidade passiva da União. 



    Embora o FNDE ostente personalidade jurídica própria, cabe à União fiscalizar, por meio do Ministério da Educação, os investimentos na área, decorrentes de transferências obrigatórias, e proceder, quando necessário, à inscrição de ente federado nos cadastros de inadimplência.



    Com efeito, a União é a pessoa política responsável pela organização, realização e manutenção de operações a envolverem repasse de recursos federais, concessão de incentivos, celebração de convênios, acordos e ajustes, o que atrai a legitimidade passiva ad causam (ACO 3.018, Plenário, Redator do acórdão o ministro Alexandre de Moraes, DJe de 11 de dezembro de 2020; ACO 2.811 AgR-segundo, Plenário,Relator o ministro Dias Toffoli, DJede 18 de setembro de 2017; e ACO 2.656 AgR-segundo, Plenário, Relator o ministro Ricardo Lewandowski, DJe de 25 de agosto de 2017).



    Passo ao mérito.



    O Estado do Pará reporta certa circunstância e aponta diversas ofensas a princípios constitucionais dela decorrentes, a saber: a ausência de repasse financeiro da União, em orçamentos consecutivos, ou, mais tecnicamente, o desconto de verbas federais que sobejaram no exercício 2002, no caso desta ação, e de repasses não utilizados no exercício 2003, considerada a ACO 813. 



    Esse desconto, a partir do que determinado pela Resolução n. 5/2003/CD/FNDE, geraria prejuízo ao ente federativo, em especial ao programa destinatário dos recursos, que atendia ao ensino de jovens e adultos.



    Em contestação, no entanto, a União e o FNDE aduziram fato extintivo do direito do autor (eDoc 9, fl. 13). Segundo afirmam:



    […] o requerente recebeu a mais o correspondente a R$ 3.979.291,66 (três milhões, novecentos e setenta e nove mil, duzentos e noventa e um reais e sessenta e seis centavos), referente aos dois duodécimos que não entraram no cômputo do valor que foi descontado para o exercício de 2003, totalizando R$ 27.855.041,66 (vinte e sete milhões, oitocentos e cinqüenta e cinco mil, quarenta e um reais e sessenta e seis centavos). Ou seja, o valor destinado ao Estado do Pará, no exercício de 2003, para a aplicação do referido programa foi bem superior ao valor previsto pelo próprio FNDE, correspondente a R$ 23.875.750,00 (vinte e três milhões, oitocentos e setenta e cinco mil, setecentos e cinqüenta reais). 



    Na petição inicial da ACO 813, o próprio autor confirma a transferência em montante superior:



    No mesmo ano de 2003, o Estado recebeu R$ 5.645.394,63, que acrescido do saldo remanescente de R$ 22.209.647,03, totalizou o montante de R$ 27.855.041,66, conforme demonstrativo em anexo. 



    A União e o FNDE pontuaram, ainda, que:



    Consoante se depreende do documento elaborado pela Coordenação de Execução do PEJA do FNDE, no ano de 2002, foi destinada ao requerente a quantia de R$ 24.196.250,00, sendo que, ao final do exercício, sobraram R$ 22.209.647,03, ou seja, o equivalente a mais de 90% do valor destinado ao programa naquele exercício. 



    De tais dados, extrai-se que o requerente não planejou e coordenou devidamente os recursos recebidos, descumprindo um dos princípios administrativos basilares, qual seja, o da eficiência (art. 37,caput, da CF). 



    (Grifei)



    Uma vez mais, na peça que inaugura a ACO 813, o Estado do Pará confirma esse dado:



    Realizadas as despesas com gêneros alimentícios, material de consumo e didático, restou, em 31.12.2003, um saldo bancário de R$ 13.974.982,28 (treze milhões, novecentos e setenta e quatro mil, novecentos e oitenta e dois reais e vinte e oito centavos). Porém, o referido saldo era bancário, e não financeiro, haja vista o comprometimento da verba inscrita em Restos a Pagar processados, na forma do art. 36 da Lei n. 4.320/64, com aquisição de livros e outros instrumentos de ensino fundamental para jovens e adultos.



    Por ocasião do encerramento do exercício de 2003, o FNDE considerou indevidas as despesas efetuadas no montante de R$ 12.698.824,19 (doze milhões, seiscentos e noventa e oito mil, oitocentos e vinte e quatro reais e dezenove centavos), empenhados no período de 22 a 30 de dezembro de 2003, havendo por bem descontar esse valor da quantia a ser repassada ao Estado do Pará no exercício de 2004. 



    (Grifei)



    Embora as opções administrativas devam ser respeitadas, há forte evidência de planejamento inadequado dos recursos, considerada a afirmação, feita pelo ente estadual, de que, em uma única semana (a última do ano), foram gastos 90% (noventa por cento) dos recursos direcionados ao exercício inteiro de 2003.



    Essas sobras orçamentárias, tanto no exercício de 2002 como no de 2003, não impediram o FNDE de repassar, para 2004, a quantia de R$ 10.287.425,81 (dez milhões duzentos e oitenta e sete mil quatrocentos e vinte e cinco reais e oitenta e um centavos), conforme relato do próprio Estado autor, tendo ocorrido a glosa das exatas despesas tidas como indevidas na semana de encerramento do ano de 2003. 



    Logo se vê, portanto, que a alteração do método de reprogramação dos saldos financeiros promovida pela Resolução n. 5/2003/CD/FNDE não repercutiu na supressão de valores ao Estado do Pará. 



    Eventual devolução de recursos ao Fundo era prontamente repassada (ou reposta) no ano seguinte, após típica fiscalização realizada sobre a aplicação das verbas.



    Por três orçamentos seguidos, aliás, não foi utilizada a totalidade dos repasses no programa educacional, o que resultou na transferência de volumes milionários para reprogramação ou restos a pagar. Isso dá mostras de que não foi a Resolução do FNDE a responsável por, “unilateral e abruptamente”, prejudicar o Estado autor no combate à necessidade pública de educação fundamental. Em verdade, foi a Secretaria de Educação paraense que, na altura dos acontecimentos narrados, não procedeu ao empenho de despesas e à execução das verbas a tempo e modo no decorrer do exercício financeiro.



    Nessa linha foi a manifestação do Procurador-Geral da República (eDoc 27, fl. 8):



    Resta afastada, assim, a alegada ofensa aos princípios constitucionais da legalidade, da anualidade e da programação orçamentária, bem como aos postulados do direito adquirido e do ato jurídico perfeito, porquanto a nova regra instituída pela resolução aqui impugnada não subtraiu do ente estadual o saldo financeiro de 2002 para aplicação no PEJA.



    Ao contrário, manteve a obrigação, também prevista na Resolução 9/2002, de reprogramação da quantia para aplicação no exercício financeiro seguinte.



    (Grifei)



    Esse o quadro, não há falar em prejuízos gerados ao autor em razão de verbas ilegal ou inconstitucionalmente subtraídas ao Peja.



    3. Do exposto, reúno, para julgamento conjunto, as ACOs 719 e 813, por comungarem a mesma causa de pedir, e, afastando a preliminar de ilegitimidade da União, julgo, no mérito, improcedentes os pedidos formulados pelo Estado do Pará.



    4. Em respeito ao princípio da causalidade, por força do qual cabe à parte que tiver dado causa ao processo o pagamento da verba sucumbencial, o ente estadual deverá arcar com os honorários advocatícios. Em apreciação equitativa, nos termos do art. 85, § 8º, do Código de Processo Civil, fixo a verba em R$ 10.000,00 (dez mil reais), ante a natureza da causa e o tempo exigido aos patronos da União para o serviço.



    5. Publique-se.



Brasília, 15 de dezembro de 2023.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



Documento assinado digitalmente