Tribunal: STF
Processo: ARE 1428982
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-04-28
Data de publicação: 2023-04-28

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



    Trata-se de Agravo contra decisão que inadmitiu Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, assim ementado (fls. 1-2, Doc. 47):



    “APELAÇÃO E REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO POPULAR. DIREITO ADMINISTRATIVO. REAJUSTE DE TARIFA DE TRANSPORTE COLETIVO. INEXISTÊNCIA DE ATO LESIVO. NULIDADE DA SENTENÇA POR AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO. INOCORRÊNCIA. JUÍZO DE RETRATAÇÃO. TEMA REPETITIVO Nº 836 DO STF. 



    1. Conforme Tema repetitivo nº 836 do STF: “Não é condição para o cabimento da ação popular a demonstração de prejuízo material aos cofres públicos, dado que o art. 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal estabelece que qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular e impugnar, ainda que separadamente, ato lesivo ao patrimônio material, moral, cultural ou histórico do Estado ou de entidade de que ele participe”. Assim, é caso de retração do acórdão exarado nas fls. 38-48, vez que restou fundamentado neste que seria imprescindível prova de lesão material aos cofres públicos para que fosse admitida a ação popular.



    2. Eventual error in judicando não configura ausência de fundamentação, de forma que mesmo que não tenha sido considerado o reajuste de 2017 como marco para os reajustes de 2018 e 2019, tal fato por si não enseja a nulidade da sentença.



    3. No caso, do cotejo dos documentos dos autos o que se verifica é que o reajuste de tarifa de ônibus realizado no ano de 2019 está em consonância com o interstício de 12 meses previsto no item 2.6.3 do anexo IV da Concorrência Pública nº 01/2015. Cabe ressaltar que deve ser observado o princípio da vinculação ao instrumento convocatório (art. 3º da Lei nº 8.666/1993), de forma que se o edital não especificou dia e mês para ocorrer o reajuste das tarifas a cada ano, é óbvio que o prazo de 12 meses deve considerar sempre o reajuste anterior. Ademais, embora a parte autora tenha dissertado sobre Índice de Passageiros por Quilômetro - IPK a contar de 2017, não restou apresentada prova robusta a dar segurança de que o reajuste da tarifa de ônibus do Município realizada em 2019 causou alguma lesão ao direito adquirido dos usuários. Muito menos restou provado que o reajuste da tarifa de ônibus no ano de 2019 foi ilegal ou que causou qualquer tipo de lesão ao patrimônio público ou à entidade de que o ente público participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural. Por consequência, não restou estarem atendidos os requisitos constitucionais (art. 5º, LXXIII, da CF) e legais (art. 1º, caput e parágrafo 1º, da Lei nº 4.717/1965 e art. 2º da Lei nº 417/1965) a autorizar o ajuizamento da ação popular, sendo caso de ser mantida a sentença de improcedência dos pedidos da parte autora.



    4. O recurso de apelação esgotou a análise da matéria dos autos, restando prejudicada a remessa necessária. À UNANIMIDADE, EM JUÍZO DE RETRATAÇÃO, REJEITARAM A PRELIMINAR DE NULIDADE DA SENTENÇA, NEGARAM PROVIMENTO AO RECURSO DE APELAÇÃO E JULGARAM PREJUDICADA A REMESSA NECESSÁRIA.”



    Opostos Embargos de Declaração (Doc. 116), foram parcialmente acolhidos, “tão somente para fins de sanar a obscuridade sobre a multa por litigância de má-fé, restando esclarecido que esta não persiste” (fl. 9, Doc. 134). 



    No RE (Doc. 147), com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, a parte recorrente alega ter o acórdão recorrido violado os arts. 5º, XXXVI e LXXIII; 37, caput, e XV, da CF/1988, pois a Administração deixou de observar o reajuste tarifário a cada doze meses, prejudicando o direito adquirido dos usuários à observância da tarifa fixada no último decreto por pelo menos doze meses (fl. 24, Doc. 147). 



    Assevera que “sempre que se viola quaisquer dos princípios que amparam a administração pública, ancorados na Constituição Federal, a moralidade administrativa resta desrespeitada. Nesse sentido, quando o prazo mínimo de 12 meses, previsto em edital não é observado, há ofensa direta à moralidade administrativa, pois a legalidade foi ignorada, ensejando o cabimento de Ação Popular” (fl. 35, Doc. 147).



    Sustenta, ainda, inobservância ao equilíbrio econômico financeiro contratual, “já que as empresas serão remuneradas mais de uma vez por um mesmo período considerado anteriormente no custo da tarifa” (fl. 33, Doc. 147), destacando, ainda, que “a prova produzida nos autos demonstra, sim, perda econômica para os usuários do transporte público coletivo de Porto Alegre” (fl. 39, Doc. 147). 



    Ao final, requer o conhecimento e provimento do presente recurso, “para o efeito de anular o processo de reajustamento da tarifa de transporte coletivo na cidade de Porto Alegre do ano de 2019, iniciado e processado sem a observância do interstício mínimo de 12 (doze) meses, observando-se que o reajuste de 2017 teve vigência apenas a partir de 31 de março daquele ano, marco que deve ser observado tanto para os reajustes passados como para eventuais vindouros.”



    O Juízo de origem negou seguimento ao Recurso Extraordinário relativamente à matéria objeto do ARE 748.371-RG/MT (Tema 660 da Repercussão Geral), e o inadmitiu, quanto às demais questões, mediante aplicação das Súmulas 279 e 636 do STF (Doc. 106).



    No Agravo (Doc. 162), a parte recorrente refutou a incidência dos referidos óbices processuais. No mais, apenas reiterou argumentos expostos nos recursos anteriores.



    É o relatório. Decido.



    Os recursos extraordinários somente serão conhecidos e julgados, quando essenciais e relevantes as questões constitucionais a serem analisadas, sendo imprescindível ao recorrente, em sua petição de interposição de recurso, a apresentação formal e motivada da repercussão geral que demonstre, perante o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, a existência de acentuado interesse geral na solução das questões constitucionais discutidas no processo, que transcenda a defesa puramente de interesses subjetivos e particulares.



    A obrigação do recorrente de apresentar formal e motivadamente a preliminar de repercussão geral que demonstre, sob o ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, a relevância da questão constitucional debatida que ultrapasse os interesses subjetivos da causa, conforme exigência constitucional, legal e regimental (art. 102, § 3º, da CF/88, c/c art. 1.035, § 2º, do Código de Processo Civil de 2015), não se confunde com meras invocações, desacompanhadas de sólidos fundamentos e de demonstração dos requisitos no caso concreto, de que (a) o tema controvertido é portador de ampla repercussão e de suma importância para o cenário econômico, político, social ou jurídico; (b) a matéria não interessa única e simplesmente às partes envolvidas na lide; ou, ainda, de que (c) a jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL é incontroversa no tocante à causa debatida, entre outras alegações de igual patamar argumentativo (ARE 691.595-AgR, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, DJe de 25/2/2013; ARE 696.347-AgR-segundo, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Segunda Turma, DJe de 14/2/2013; ARE 696.263-AgR, Rel. Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe de 19/2/2013; AI 717.821-AgR, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA, Segunda Turma, DJe de 13/8/2012). 



    Eis os fundamentos da parte para sustentar a repercussão geral da matéria (fl. 9, Doc. 147):



    “A Lei nº 11.418/06 introduziu novo requisito de admissibilidade de recurso extraordinário: deve a questão constitucional nele versada oferecer repercussão geral, sob pena de não-conhecimento do apelo. É o que dispõe o artigo 1.035 do CPC/2015: 



    O Supremo Tribunal Federal, em decisão irrecorrível, não conhecerá do recurso extraordinário quando a questão constitucional nele versada não tiver repercussão geral, nos termos deste artigo. 



    § 1º Para efeito de repercussão geral, será considerada a existência ou não de questões relevantes do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico que ultrapassem os interesses subjetivos do processo. 



    O caso dos autos versa sobre o alcance do importante e democrático instrumento da ação popular na impugnação de atos da administração lesivos ao interesse público, a interpretação do que vem a ser ato lesivo ao patrimônio público e a ilegalidade do objeto, assim como a abrangência do princípio de moralidade pública em atos administrativos e sua relação com empresas concessionárias. 



    Tal cenário, pois, denota, por si só, a necessária repercussão geral, principalmente porque o debate ora travado interessa a inúmeros servidores país afora. 



    Sendo relevante “do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico” – nos termos do art. 1.035, §§ 1º e 3º do NCPC – a insurgência manifestada pela parte autora, é flagrante a repercussão geral oferecida pela questão constitucional trazida a debate. Impõe-se, pois, já que preenchido o requisito de admissibilidade, o conhecimento do apelo.”



    Não havendo demonstração fundamentada da presença de repercussão geral, incabível o seguimento do Recurso Extraordinário.



    Em relação à ofensa ao art. 37, caput, da Constituição Federal, aplica-se neste caso a restrição da Súmula 636/STF: Não cabe recurso extraordinário por contrariedade ao princípio constitucional da legalidade, quando a sua verificação pressuponha rever a interpretação dada a normas infraconstitucionais pela decisão recorrida. 



    Além disso, foram os seguintes os argumentos desenvolvidos pelo acórdão recorrido para julgar improcedente a Ação Popular (fls. 5-15, Doc. 47):



    “Inicialmente observo que Alexsander Fraga da Silva e outros ajuizaram em 20/02/2019 ação popular contra o Município de Porto Alegre e a Empresa Pública de Transporte e Circulação – EPTC a fim de anular o processo de reajuste da tarifa do transporte coletivo para o ano de 2019. Em suas razões, sustentaram, resumidamente, que não foi respeitado o “... interstício mínimo de 12 (doze) meses, observando-se que o reajuste de 2017 teve vigência apenas a partir de 31 de março daquele ano” (fls. 05-31 dos autos de origem). 



    (...)



    Quanto ao mérito, sobre a ação popular, lembro que a Constituição Federal, em seu art. 5º, LXXIII, determina o seguinte sobre a ação popular: 



    […]



    No caso, resumidamente, entende a parte autora que não foi observado o interstício mínimo de 12 meses entre um reajuste da tarifa de ônibus e outro, quanto ao reajuste do ano de 2019, de forma que restou desrespeitado o Edital e o contrato administrativo. Também defendeu que restou contrariado o disposto no art. 5º, XXXVI, da CF e art. 6º, §2º, da LICC (direito adquirido dos usuários de ônibus). Afirmou que o ato em discussão, além de ilegal, foi contrário à moralidade administrativa. 



    Esclarecido isto, necessário dizer que a parte autora apresenta contradição em sua petição inicial, vez que em um momento afirma que os 12 meses devem se dar a contar do reajuste da categoria dos rodoviários (fl. 10) e em outro que devem se contar a partir da vigência do anterior (fl. 28). 



    De qualquer forma, conforme se verifica pelo Anexo IV da Concorrência Pública nº 01/2015, restou estabelecido no edital o seguinte (fl. 300): 



    […]



    Assim, a cada 12 meses será realizado o reajuste da tarifa de usuários, logo após fixado o percentual da categoria dos rodoviários. 



    Por óbvio, da simples leitura do item 2.6.3. do Edital o que se verifica é que o ano de referência para cada reajuste é o anterior, do contrário este não falaria em interstício de 12 meses e sim, teria fixado um dia e mês específico para cada ano para ser realizado o reajuste. 



    Cabe ressaltar que deve ser observado o princípio da vinculação ao instrumento convocatório (art. 3º da Lei nº 8.666/1993), de forma que se o edital não especificou dia e mês para ocorrer o reajuste das tarifas a cada ano, é óbvio que o prazo de 12 meses deve considerar sempre o reajuste anterior. 



    Pois bem, especificamente sobre os reajustes da tarifa de ônibus, verifico que na zero hora do dia 31 de março de 2017 entrou em vigência o Decreto Municipal nº 19.712/2017, que fixou referida tarifa no Município de Porto Alegre em R$ 4,05.1 



    A partir da zero hora do dia 13 de março de 2018 entrou em vigência o Decreto Municipal nº 19.949/2018, que modificou a tarifa de ônibus para R$ 4,30.2 



    Já a contar de a partir da zero hora do dia 13 de março de 2019 entrou em vigência o Decreto Municipal nº 20.205, que reajustou a tarifa de ônibus para R$ 4,70.



    Assim, ainda que entre os anos de 2017 e 2018 tenham transcorridos 11 meses e 13 dias entre um reajuste tarifário e outro, o fato é entre 2018 e 2019, período este objeto da ação (fls. 08-09), foi observado o interstício de 12 meses. 



    Ressalto que o tempo necessário para realização do processo para reajuste da tarifa de ônibus no Município de Porto Alegre não se confunde com o efetivo reajuste desta, que somente ocorre com a publicação do respetivo decreto. 



    Por consequência, não se verifica ter ocorrido qualquer ilegalidade, lesão ao patrimônio público ou à entidade de que o ente público participe, à moralidade administrativa, e ao patrimônio histórico e cultural no caso do processo de reajuste da tarifa de ônibus de 2019, eis que observado o interstício previsto no Edital e no contrato. 



    A parte apelante também não logrou comprovar a invalidade do ato administrativo objeto da ação, muito menos onde estaria o prejuízo ao erário público, ainda que não tenha a obrigação de quantificá-lo. 



    Também cabe dizer que ainda que a parte autora, ora apelante, tenha discorrido sobre o Índice de Passageiros por Quilômetro - IPK a contar de 2017, também não comprovou qualquer prejuízo aos passageiros quanto ao valor da tarifa de ônibus fixado em 2019, ainda que não seja sua obrigação quantificá-la. 



    Por consequência, a parte apelante não demonstrou ter sido desrespeitado algum direito dos usuários ou que ocorreu o prejuízo destes e favorecimento de alguém com o ato administrativo objeto da ação. 



    Ademais, ressalto que a apuração do valor correto das tarifas (o que está diretamente ligado ao alegado dano aos usuários pela inobservância do interstício de 12 meses), é matéria complexa que exige prova pericial. Ocorre que, devidamente intimada (fl. 3.035), a parte autora sequer requereu a produção de tal prova, deixando, portanto, de demonstrar a existência efetiva do dano alegado aos usuários ou ao erário. 



    Como se não bastasse, conforme dito antes, foi observado o interstício de 12 meses entre o reajuste de 2018 e 2019, de forma que não há ilegalidade no ato impugnado pela parte autora. 



    Desta forma, a parte autora, ora apelante, não comprovou ter preenchido os requisitos constitucionais (art. 5º, LXXIII, da CF) e legais (art. 1º, caput e parágrafo 1º, da Lei nº 4.717/1965 e art. 2º da Lei nº 417/1965) a autorizar o ajuizamento da ação popular, sendo caso de ser mantida a sentença de improcedência dos seus pedidos.”



    Da leitura acima, verifica-se que a análise da pretensão recursal está situada no contexto normativo infraconstitucional, de forma que as alegadas ofensas à Constituição seriam meramente indiretas (ou mediatas), o que inviabiliza o conhecimento do referido apelo. 



    Acresça-se que a argumentação recursal traz versão dos fatos diversa da exposta no acórdão, de modo que o acolhimento do recurso passa necessariamente pela revisão das provas e cláusulas editalícias correspondentes. Incidem, portanto, os óbices das Súmulas 279 (Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário) e 454 (Simples interpretação de cláusulas contratuais não dá lugar a recurso extraordinário) do STF.



    Nesse sentido:



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. SERVIÇO DE TRANSPORTE COLETIVO URBANO. CONCESSÃO. TARIFA. REAJUSTE. PERIODICIDADE INFERIOR A UM ANO. ILEGALIDADE. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL. OFENSA REFLEXA. CLÁUSULAS CONTRATUAIS. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 



    1. O recurso extraordinário é instrumento de impugnação de decisão judicial inadequado para a análise de matéria infraconstitucional local, bem como para a valoração e exame minucioso de cláusulas contratuais e do acervo fático-probatório engendrado nos autos (Súmulas 279, 280 e 454 do STF).



    2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação.



    3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita.” (RE 1.343.168-AgR, Rel. Min. LUIZ FUX – Presidente, Tribunal Pleno, DJe de 10/2/2022)



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTARTIVO. CONTRATO ADMINISTRATIVO. CONCESSÃO DE SERVIÇO DE TRANSPORTE PÚBLICO. TARIFAS. REAJUSTE. SUPOSTA QUEBRA DO EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO. INDENIZAÇÃO. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 



    1. O recurso extraordinário é instrumento de impugnação de decisão judicial inadequado para a análise de matéria infraconstitucional, bem como para a valoração e exame minucioso do acervo fático-probatório engendrado nos autos (Súmula 279 do STF).



    2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 1% (um por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação.



    3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita.” (ARE 1.388.793-AgR, Rel. Min. LUIZ FUX – Presidente, Tribunal Pleno, DJe de 13/9/2022)



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    Não se aplica o art. 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015, tendo em vista que não houve fixação de honorários advocatícios nas instâncias de origem.



    Ficam AMBAS AS PARTES advertidas de que: 



    - a interposição de recursos manifestamente inadmissíveis ou improcedentes, ou meramente protelatórios, acarretará a imposição das sanções cabíveis;



    - decorridos 15 (quinze) dias úteis da intimação de cada parte sem a apresentação de recursos, será certificado o trânsito em julgado e dada baixa dos autos ao Juízo de origem.



    Publique-se. 



    Brasília, 28 de abril de 2023. 



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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