Tribunal: STF
Processo: ARE 1365140
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-12-06
Data de publicação: 2023-12-06

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. LEI MUNICIPAL DE PORTO VELHO Nº 2.638, DE 2019, QUE AUTORIZA O EXECUTIVO MUNICIPAL A CRIAR APLICATIVO. ANÁLISE DE NORMA LOCAL: IMPOSSIBILIDADE NO CAMPO EXTRAORDINÁRIO. ÓBICE DO ENUNCIADO Nº 280 DA SÚMULA DO STF. TEMA RG Nº 917. NEGATIVA DE PROVIMENTO.



    1. Trata-se de agravo contra decisão de inadmissão de recurso extraordinário interposto em face da seguinte decisão da Presidência do Tribunal de Justiça do Estado de Rondônia:



    “Vistos.



    Trata-se de recurso extraordinário interposto com fundamento no artigo 102, inciso III, alínea ‘a’, da Constituição Federal, que aponta como dispositivos legais afrontados o artigo 39, §1°, inciso II, alínea ‘d’ e 136, da Constituição do Estado de Rondônia; e artigos 61, §1°, II, "b"; 167, II;169, §1º, I, todos da Constituição Federal.



    Assevera que a Lei Complementar Municipal n. 2.638/2019 afronta o artigo 7º da Constituição Federal.



    Ao final, alega que todos os artigos da Lei Municipal n. 2.638/2019 afrontam o artigo 39, §1º, inciso II, alínea "d" e 136, da Constituição do Estado de Rondônia e artigos 61, §1º, II, "b"; 167, II; 169, §1º, I, todos da Constituição Federal., vindicando seja concedido, efeito suspensivo ao recurso e, ainda que seja declarada a inconstitucionalidade da Lei Complementar Municipal n. 2.638/2019,



    Examinado, eu decido,



    Observa-se que para se chegar à conclusão contrária à adotada pelo Tribunal de, seria necessário a análise de norma infraconstitucional local, o que inviabiliza o extraordinário nos termos da Súmula 280/STF. Nesse sentido:  



    Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO TRIBUTÁRIO, EXCLUSÃO DA CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA SOBRE A RECEITA BRUTA DA BASE DE CÁLCULO DO PIS E DA COFINS. ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. INAPLICABILIDADE DO ART. 1.033 DO CPC. 1. É inadmissível o recurso extraordinário quando eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo Colegiado de origem demandar a análise prévia da legislação infraconstitucional pertinente à matéria. 2. In casu, eventual divergência ao entendimento adotado pelo juízo a quo no tocante à exclusão da CPRB da base de cálculo do PIS e da COFINS demandaria o exame da legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Leis nº 10.637/02, nº 10.833/03 e nº 12.973/2014). 3. Nos termos da jurisprudência do Supremo, somente é possível o envio dos autos ao Superior Tribunal de Justiça para que processe a demanda, quando não há interposição simultânea dos recursos extraordinário e especial e o acórdão recorrido tenha sido publicado posteriormente ao marco inicial de vigência do CPC/15. Art. 1.033 do CPC. 4. Agravo regimental a que se nega provimento. 



    (RE 1271494 AgR, Relator(a): EDSON FACHIN, Segunda Turma, julgado em 20/10/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-272 DIVULG 13-11-2020 PUBLIC 16-11-2020)  



    AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. LEI MUNICIPAL. INGERENCIA NA ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. COMPETÊNCIA EXCLUSIVA DO CHEFE DO IMPRESCINDIBILIDADE DE REINTERPRETAÇÃO DA EXECUTIVO. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL INCIDÊNCIA DA SÚMULA 280 STF. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO, COM APLICAÇÃO DE MULTA.  



    1- Esta Corte possui entendimento firmado no sentido de que há inconstitucionalidade formal em lei de iniciativa parlamentar que disponha sobre atribuições ou estabeleça obrigações a órgãos públicos, pois, nestes casos, cuida-se de matéria da competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo.  



    II- Para chegar-se à conclusão contrária à adotada pelo Tribunal de origem, necessário seria a análise de normas infraconstitucionais locais, o que inviabiliza o extraordinário, a teor da Súmula 280/STF.  



    III-Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação de multa.  



    (STF AgR RE: 1149013 SP-SÃO PAULO 2232361-62.2017.8.26.0000, Relator: Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Data de Julgamento: 15/05/2020, Segunda Turma, Data de Publicação: DJe-127 22-05-2020)



    Portanto, ausente a probabilidade de provimento do presente recurso, ou seja do não preenchimento dos requisitos previstos nos artigos 300 e 995, Parágrafo Único do Código de Processo Civil/2015, razão pela qual deixo de conceder o efeito suspensivo ao recurso.



    Ante o exposto, não se admite o Recurso Extraordinário.” (e-doc. 14).



    2. No acórdão recorrido do Tribunal de Justiça do Estado de Rondônia decidiu-se pela improcedência da ação direta de inconstitucionalidade da Lei Ordinária nº 2.638, de 28 de agosto de 2019, do Município de Porto Velho, cuja ementa segue transcrita:



    “Ação direta de inconstitucionalidade. Lei Ordinária Municipal 2.638 de 28 de agosto de 2019. Ação Direta que impugna lei municipal em face de uma norma da Constituição Estadual que repete norma da Constituição Federal. Controle da constitucionalidade pelo Tribunal de Justiça. Possibilidade. Ausência de quórum necessário para declaração da inconstitucionalidade. Ação improcedente



    1. Em se tratando de normas de repetição obrigatória ou, ainda, que de mera reprodução da Constituição Federal, mas insculpidas na Constituição do Estado, compete ao Tribunal de Justiça julgar ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo estadual. 



    2. Somente pelo voto da maioria absoluta de seus membros ou dos membros do respectivo órgão especial poderão os tribunais declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público, a teor do art. 97 da CF e art. 73, §2º, I, do Regimento Interno do TJRO.  



    3. Verificando-se que por ocasião do julgamento, a despeito dos membros do Tribunal presentes, não se atingiu o quórum necessário para declarar a inconstitucionalidade de lei, deve permanecer válida a indigitada norma.  



    4. Ação improcedente.” (e-doc. 4, p. 12-13).



    3. Posteriormente, em decisão proferida em sede de embargos de declaração, o Tribunal corrigiu erro material e assim se pronunciou:



    “Embargos de declaração. Ação direta de inconstitucionalidade. Empate no julgamento. Efeitos infringentes. Modificação do acórdão. Incongruência da conclusão com a fundamentação. Erro material, Dispositivo. "Improcedência". Terminologia imprópria. Ação admitida, no mérito, sem pronúncia, por insuficiência de quorum. Art. 97 da CR. Votação sem resultado de procedência e improcedência. Incólume a legislação inquinada de vício. Terminologia. Substituição. Retificação e integração. Recurso provido.



    Demanda originária de inconstitucionalidade com votação empatada, nove votos pela procedência e nove pela improcedência, resultando o acórdão com o dispositivo - ‘improcedência’ - termo impróprio significando julgamento de mérito, mas de mérito não se tratou, porquanto para tanto exigia quorum de onze votos (art. 23 da Lei nº 9.868/1999), maioria absoluta (art. 97 da Constituição da República), para proclamação da constitucionalidade ou inconstitucionalidade.



    Constatado no acórdão embargado terminologia imprópria, na verbetação, dispositivo da ementa, corpo da fundamentação, e publicação do Acórdão: ‘Ação julgada improcedente’. Sendo os aclaratórios recurso próprio para aclarar, ainda considerando tratar-se de erro material (incongruência da conclusão com a fundamentação), impõe-se o acolhimento dos embargos com efeitos infringentes, para excluir o termo ‘improcedência’, consignando: admissão da ação de inconstitucionalidade e, no mérito, sem pronúncia (de procedência ou improcedência), por insuficiência do quorum, ficando incólume a lei objeto da ação. Retificação e integração de novo acórdão - substitutivo do originário.” (e-doc. 10, p. 5).



    4. Nas razões do recurso extraordinário, interposto com fundamento na alínea “a” do permissivo constitucional, o recorrente aponta violação aos princípios da Separação dos Poderes e da Reserva de Iniciativa e “afronta ao art. 39, § 1°, inc. II, alínea d, da Constituição do Estado de Rondônia e art. 61, §1°, II, "b", art. 167, II e art. 169, §1°, I da Constituição Federal/88”. Destaca ainda o julgamento da ADI nº 1.509/DF, ADI nº 821/RS e da ADI nº 4.724/AP e pede seja dado “provimento do recurso a fim de reformar o r. acórdão, declarando a inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 2.638/2019” (e-doc. 12).



    É o relatório.



    Decido.



    5. Como é de se observar, no caso sob exame, discute-se a constitucionalidade da Lei municipal nº 2.638, de 2019, de Porto Velho, que “autoriza o Executivo Municipal a criar o aplicativo “SEGURAS” e dá outras providências” (e-doc. 2. p. 3). 



    6. Entendo que a pretensão recursal não merece acolhida. Com efeito, o Colegiado de origem examinou as singularidades do caso concreto, a partir dos seguintes meandros:



    “Sabe-se que programas de governo dessa natureza obedecem a alguns requisitos para sua aplicação, dentre os quais a previsão no orçamento. Certamente, para a implementação continuada do programa em destaque, haverá reflexos orçamentários para o Executivo Municipal, criando impacto orçamentário-financeiro não previsto na LOA”. (e-doc. 5, p. 3). 



    “No caso, a lei municipal não cria ou altera a estrutura ou a atribuição de órgão da Administração Pública municipal nem trata do regime jurídico de servidores públicos, motivo pelo qual não vislumbro nenhum vício de inconstitucionalidade formal na legislação impugnada. Note-e que a atribuição da lei é inata das secretarias municipais ali destacadas.



    Não se vislumbra aqui a criação de atribuição, relacionada ao inciso II do art. 61 da Constituição Federal supracitado (art. 39, § 1º, II alínea ‘d’, da CE), porque já há uma estrutura formada, não se constata tampouco a criação de novos cargos. O próprio voto do relator não indica, com clareza, o que estaria sendo criado de novo ou imposto despesas nestas criações novas. O aumento de despesa a que se proíbe na forma fundamental é aquele que cria cargos , o que , repita-se, não é o caso dos autos”. 



    (...)



    Sendo assim, lei que apenas autoriza o Executivo Municipal a criar aplicativo denominado “SEGURAS” para proteção de mulheres vítimas de maus tratos e violência doméstica no Município de Porto Velho/RO, não está dispondo sobre novas atribuições, que não aquelas á inerentes àquelas Secretarias.” (e-doc. 5, p. 10).



    7. Nesse liame, para aferir qualquer divergência quanto ao entendimento fixando no acórdão recorrido e examinar a plausibilidade dos argumentos trazidos no apelo extremo, seria necessária a análise da legislação local, o que é inviável no campo extraordinário, ante o óbice do enunciado nº 280 da Súmula do STF.



    8. Convém ainda ressaltar, não obstante o Colegiado a quo tenha mencionado o Tema sem adentrar no mérito, que a interpretação relativa ao Tema RG nº 917 deve ser bem analisada. Com efeito, no julgamento do ARE nº 878.911/RJ (j. 29/09/2016, p. 11/10/2016), o Supremo Tribunal Federal fixou a seguinte tese: “Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, "a", "c" e "e", da Constituição Federal)”. Nesse passo, esta Corte, em casos semelhantes, envolvendo leis municipais, tem compreendido pela constitucionalidade da norma.



    9. O eminente Ministro Luís Roberto Barroso, no julgamento monocrático do RE nº 1.029.935/SP (j. 27/06/2018, p. 1º/08/2018), que analisava representação de inconstitucionalidade de lei do Município de São José do Rio Preto pela qual se dispunha sobre “a divulgação das Farmácias Populares de plantão, durante os feriados e pontos facultativos”, trouxe a compreensão de que:



    “(...) a jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que não há burla à reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo na hipótese em que o projeto de lei parlamentar (i) não preveja aumento de despesas fora dos casos constitucionalmente autorizados, e (ii) não disponha sobre atribuições ou estabeleça obrigações a órgãos públicos”



    (...) a jurisprudência desta Corte se orienta no sentido de que ’não procede a alegação de que qualquer projeto de lei que crie despesas só poderá ser proposto pelo Chefe do Executivo’ (ADI 3394, Rel. Min. Eros Grau).”



    10. Nesse mesmo sentido, cito decisão monocrática do e. Ministro Ricardo Lewandowski no ARE nº 1.290.045/SP (j. 08/10/2020, p. 13/10/2020) e, trago em ementa, decisão da e. Ministra Cármen Lúcia no RE nº 1.256.172/SP, que decidiu pela constitucionalidade de lei municipal que obriga a divulgação de listagens de pacientes: 



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. LEI MUNICIPAL N. 5.479/2019, QUE DISPÕE SOBRE A OBRIGATORIEDADE DE DIVULGAÇÃO DE LISTAGENS DE PACIENTES QUE AGUARDAM CONSULTAS COM MÉDICOS ESPECIALISTAS, EXAMES E CIRURGIAS NA REDE PÚBLICA DE SAÚDE. VÍCIO DE INICIATIVA PARLAMENTAR INEXISTENTE. OBSERVÂNCIA DO PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE. ACÓRDÃO RECORRIDO EM DISSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL: PRECEDENTES. RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO.” 



    (RE nº 1.256.172/SP, Rel. Min. Cármen Lúcia, j. 27/02/2020, p. 02/03/2020).



    11. Apresento, também, os seguintes precedentes desta Corte: 



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 3.379/2011 DO MUNICÍPIO DE MIRASSOL – SP. PROCESSO LEGISLATIVO. CÂMARA MUNICIPAL. AUSÊNCIA DE VÍCIO DE INICIATIVA. POSSIBILIDADE DE O PODER LEGISLATIVO INICIAR PROJETO DE LEI PARA OBRIGAR O PODER EXECUTIVO A CONCRETIZAR O PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA PUBLICIDADE. LEI QUE DISPÕE SOBRE A DIVULGAÇÃO, EM DIÁRIO OFICIAL OU SÍTIO DA INTERNET, DE INFORMAÇÕES SOBRE PRECATÓRIOS A SEREM PAGOS PELA MUNICIPALIDADE. PRECEDENTES. CONSTITUCIONALIDADE. RECURSO PROVIDO.“ 



    (RE nº 728.895/SP, Rel. Min. Luiz Fux, j. 15/03/2018, p. 20/03/2018).



    “Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 11.521/2000 do Estado do Rio Grande do Sul. Obrigação do Governo de divulgar na imprensa oficial e na internet dados relativos a contratos de obras públicas. Ausência de vício formal e material. Princípio da publicidade e da transparência. Fiscalização. Constitucionalidade. 



    1. O art. 22, inciso XXVII, da Constituição Federal atribuiu à União a competência para editar normas gerais de licitações e contratos. A legislação questionada não traz regramento geral de contratos administrativos, mas simplesmente determina a publicação de dados básicos dos contratos de obras públicas realizadas em rodovias, portos e aeroportos. Sua incidência é pontual e restrita a contratos específicos da administração pública estadual, carecendo, nesse ponto, de teor de generalidade suficiente para caracterizá-la como ‘norma geral’. 



    2. Lei que obriga o Poder Executivo a divulgar na imprensa oficial e na internet dados relativos a contratos de obras públicas não depende de iniciativa do chefe do Poder Executivo. A lei em questão não cria, extingue ou modifica órgão administrativo, tampouco confere nova atribuição a órgão da administração pública. O fato de a regra estar dirigida ao Poder Executivo, por si só, não implica que ela deva ser de iniciativa privativa do Governador do Estado. Não incide, no caso, a vedação constitucional (CF, art. 61, § 1º, II, e). 



    3. A legislação estadual inspira-se no princípio da publicidade, na sua vertente mais específica, a da transparência dos atos do Poder Público. Enquadra-se, portanto, nesse contexto de aprimoramento da necessária transparência das atividades administrativas, reafirmando e cumprindo o princípio constitucional da publicidade da administração pública (art. 37, caput, CF/88). 



    4. É legítimo que o Poder Legislativo, no exercício do controle externo da administração pública, o qual lhe foi outorgado expressamente pelo poder constituinte, implemente medidas de aprimoramento da sua fiscalização, desde que respeitadas as demais balizas da Carta Constitucional, fato que ora se verifica. 



    5. Não ocorrência de violação aos ditames do art. 167, I e II, da Carta Magna, pois o custo gerado para o cumprimento da norma seria irrisório, sendo todo o aparato administrativo necessário ao cumprimento da determinação legal preexistente.



     6. Ação julgada improcedente.”



    (ADI nº 2.444/RS, Rel. Min. Dias Toffoli, Pleno, j. 06/11/2014, p. 02/02/2015; grifos nossos).



    “AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO DE CERTOS DISPOSITIVOS CONSTITUCIONAIS SUPOSTAMENTE VIOLADOS. INADMISSIBILIDADE, EM PARTE, DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ENUNCIADOS N. 282 E 356 DA SÚMULA DO SUPREMO. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL DE INICIATIVA PARLAMENTAR. OBRIGATORIEDADE DE BRIGADA PROFISSIONAL EM DETERMINADOS ESTABELECIMENTOS PARTICULARES. OBRIGAÇÃO FISCALIZATÓRIA INDIRETAMENTE ATRIBUÍDA AO EXECUTIVO. OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA. 



    1. É inadmissível recurso extraordinário quando a matéria constitucional articulada não foi debatida na origem, ante a ausência do necessário prequestionamento. Incidência dos enunciados n. 282 e 356 da Súmula do Supremo. 



    2. Não se verifica qualquer violação ao princípio constitucional da separação dos poderes na mera circunstância de norma municipal prever a obrigatoriedade da manutenção de equipes de brigada profissional composta por bombeiro civil em estabelecimentos particulares nela indicados e, em consequência, cominar indiretamente a fiscalização dos seus termos ao Executivo. Precedentes. 



    3. Agravo interno desprovido.”



    (RE nº 1.188.812-AgR/SP, Rel. Min. Nunes Marques, Segunda Turma j. 21/03/2022, p. 19/04/2022; grifos nossos).



    12. Pelo que se verifica, não há no acórdão divergência em relação ao entendimento do Supremo Tribunal Federal, razão pela qual deve ser preservado.



    13. Do quanto exposto e apreciado, nego provimento ao agravo em recurso extraordinário, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Considerando não ter havido condenação em honorários advocatícios, são indevidos honorários recursais previstos no art. 85, § 11, do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 6 de dezembro de 2023.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator