Tribunal: STF
Processo: RE 1302312
Classe: RE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-03-27
Data de publicação: 2023-03-27

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, assim ementado (eDOC 16, p. 23-25):



    “APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA. IMÓVEL NÃO ABARCADO PELA LIMITAÇÃO IMPOSTA NO DECRETO DA APAC DO JARDIM BOTÂNICO. A rigor, a ação civil pública é a ação de objeto não penal, proposta pelo Ministério Público. Outorgou, portanto, a Constituição da República ao Ministério Público, a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis, como essencial à função jurisdicional do Estado, enumerando como função institucional a promoção do inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos. No caso em apreço, o Ministério Público, no intuito de tutelar bens e direitos de valor estético, urbanístico e paisagístico, promoveu a presente ação civil pública com o objetivo de que os réus sejam condenados a respeitar o gabarito de 14m, instituído no Decreto Municipal 20.939/2001, em qualquer construção a ser erguida no imóvel situado na Rua Jardim Botânico nº 568. A petição inicial alega que a licença de construir, concedida pelo 1º réu, seria ilegal porque o, que instituiu a APAC do Jardim Botânico teria fixado gabarito de 14 metros para o imóvel da Rua Jardim Botânico, n.º 568 e não de 27 metros como licenciado pelo Município. Nada obstante, ao contrário do que entendeu o Ministério Público, o Decreto que criou a APAC do Jardim Botânico não alterou o gabarito do imóvel objeto da lide, porquanto este não foi tombado, nem tampouco preservado pelo Decreto da APAC, sendo enquadrado com imóvel tutelado. Importante registrar que os imóveis situados na Rua Jardim Botânico não constam no anexo III do Decreto Municipal n.º 20.939/2001 e, por isso, não estão limitados a altura máxima de 14 metros. Nesse passo, a Rua Jardim Botânico, onde se localiza o imóvel em disputa, é definida urbanisticamente como centro de bairro e possui o gabarito fixado em 27 metros em ambos os lados. Ademais, no parecer que subsidiou o Conselho Municipal de Proteção ao Patrimônio Cultural, os próprios técnicos da prefeitura tiveram o cuidado de reconhecer que os estudos que informaram a edição da APAC do Jardim Botânico inferiram os parâmetros necessários à proteção da visibilidade e ambiência do conjunto, não tendo sido definido parâmetro distinto daquele previsto na legislação em vigor para a Rua Jardim Botânico. Destarte, se o imóvel não foi expressamente preservado, aplicam-se os parâmetros urbanístico previstos na legislação vigente, hipótese do imóvel objeto da lide. Ademais, a alegação do parquet de que a altura de 27m do prédio licenciado acarreta prejuízo à paisagem do Corcovado e sua ambiência também não se justifica. O próprio IPHAN fixou a altura de 27 metros para os imóveis da Rua Jardim Botânico, sendo certo que o projeto de construção do imóvel objeto da lide foi formalmente submetido aos técnicos do IPHAN que opuseram o competente visto nas plantas do projeto. Com efeito, uma vez concedida a licença municipal para construção do empreendimento, presume-se legal o ato administrativo, não se podendo substituir a vontade do Poder Executivo em sua opção de execução de política urbana, salvo quando comprovada violação ao sistema jurídico respectivo e às normas edilícias vigentes ou sobrevier interesse público relevante, o que, como revelam as provas dos autos, não se verifica no presente caso. Desprovimento do recurso.”



    Os embargos de declaração foram desprovidos (eDOC 17, p. 20-27).



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento na art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se violação aos arts. 23, III e VI; 182, caput; e 225, caput, § 1º, III, e § 3º, da Constituição da República.



    Nas razões recursais, sustenta-se que “A decisão recorrida – ao admitir a construção de um edifício com a altura de 27 metros em Área de Proteção ao Ambiente Cultural APAC do Jardim Botânico – violou o regramento que protege o meio ambiente e o patrimônio histórico, esvaziando o direito fundamental de proteção ao meio ambiente” (eDOC 17, p. 62).



    Aduz-se, nesse sentido, que “não se afigura justificável juridicamente o fundamento judicial de que empreendimento ora questionado não se encontra tutelado pelo Decreto n.º 20.939/2001 para efeito de incidência do gabarito de 14 metros!” (eDOC 18, p. 1).



    O Tribunal de origem admitiu o extraordinário (eDOC 18, p. 72-74).



    A Procuradoria-Geral da República, instada a manifestar-se, opinou pelo provimento do RE, em parecer ementado conforme segue (eDOC 77, p. 1):



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO URBANÍSTICO. LICENÇA PARA CONSTRUIR. ÁREA SUJEITA À LIMITAÇÃO PREVISTA EM NORMA MUNICIPAL. COMPETÊNCIA COMUM. LIMITE DE GABARITO DE CONSTRUÇÃO. PRESERVAÇÃO ARQUITETÔNICA DE ÁREA DE PROTEÇÃO A AMBIENTE CULTURAL. DIREITO A MEIO AMBIENTE EQUILIBRADO. ART. 225, DA CF. PARECER PELO PROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.”



    É o relatório. Decido.



    A irresignação não merece prosperar.



    O Tribunal de origem, ao julgar a apelação, assim asseverou (eDOC 16, p. 28-35): 



    “No caso em apreço, o Ministério Público, no intuito de tutelar bens e direitos de valor estético, urbanístico e paisagístico, promoveu a presente ação civil pública com o objetivo de que os réus sejam condenados a respeitar o gabarito de 14m, instituído no Decreto Municipal 20.939/2001, em qualquer construção a ser erguida no imóvel situado na Rua Jardim Botânico nº 568.



    (...)



    Nada obstante, ao contrário do que entendeu o Ministério Público, o Decreto que criou a APAC do Jardim Botânico não alterou o gabarito do imóvel objeto da lide, porquanto este não foi tombado, nem tampouco preservado pelo Decreto da APAC, sendo enquadrado como imóvel tutelado.



    Importante registrar que os imóveis situados na Rua Jardim Botânico não constam no anexo III do Decreto Municipal n.º 20.939/2001 e, por isso, não estão limitados a altura máxima de 14 metros.



    Logo, o gabarito vigente para o imóvel em questão deve seguir as regras urbanísticas vigentes para a área, segundo dispõe o próprio art.4º, §1º, do referido decreto, in verbis:



    (...)



    O Órgão de Proteção do Patrimônio Histórico do Estado do Rio de Janeiro também se posicionou favoravelmente à construção superior ao gabarito de 14 metros, considerando a existência do Hospital da Lagoa, que possui gabarito superior a 40 metros. À colação:



    (...)



    Diante dos pareceres técnico-jurídicos, a Administração Pública reviu seu entendimento e por decisão colegiada proveu o recurso administrativo, deferindo a licença para construir.



    (...)



    Ora, as regras limitadoras do direito de construir somente podem ser estabelecidas por lei ou ato administrativo, não podendo órgãos municipais, através de simples despachos ou manifestações, determinar gabaritos em contrariedade à lei ou decreto em vigor.



    (...)



    Com efeito, a redução do gabarito somente poderia ocorrer se o imóvel tivesse como endereço uma daquelas ruas listadas nos anexos do Decreto 20.939/2001, o que não ocorre.



    (...)



    Ora, os laudos confeccionados no processo administrativo, referente à licença, são peremptórios no sentido de que não haverá prejuízo para o patrimônio urbanístico, não afetando a construção na vista dos demais prédios, até porque já existem construções na rua com o gabarito de 27 metros.



    (...)



    Com efeito, uma vez concedida a licença municipal para construção do empreendimento, presume-se legal o ato administrativo, não se podendo substituir a vontade do Poder Executivo em sua opção de execução de política urbana, salvo quando comprovada violação ao sistema jurídico respectivo e às normas edilícias vigentes ou sobrevier interesse público relevante, o que, como revelam as provas dos autos, não se verifica no presente caso.”



    Nesse contexto, como se depreende desses fundamentos e de outros que constam do voto condutor do acórdão recorrido, eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo, no que se refere à licença municipal para construção de empreendimento urbanístico, demandaria o reexame de fatos e provas e a análise da legislação local aplicável à espécie (Decreto Municipal 20.939/2001). Dessa forma, resta demonstrada a ocorrência de ofensa constitucional indireta ou reflexa, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, tendo em vista a vedação contida nas Súmulas 279 e 280 do STF. Nesse sentido, confiram-se os seguintes precedentes: 



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Administrativo e Ambiental. Ação civil pública. Área de preservação permanente. Dano ambiental. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Precedentes. 1. Não se presta o recurso extraordinário para a análise de matéria infraconstitucional, tampouco para o reexame dos fatos e das provas constantes dos autos (Súmula nº 279/STF). 2. Agravo regimental não provido.” (ARE 1245957-AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI (Presidente), Tribunal Pleno, DJe 10.06.2020).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 16.10.2018. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANOS AMBIENTAIS. REPARAÇÃO. PARCELAMENTO ILEGAL DO SOLO. CONDOMÍNIO IRREGULAR. NECESSIDADE DE REEXAME DE FATOS E PROVAS E DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279 DO STF. TEMA 660. INEXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. O Tribunal de origem apreciou a matéria à luz da legislação infraconstitucional pertinente ao caso (Código de Processo Civil), de modo que a ofensa à Constituição, se existente, seria reflexa e indireta, o que inviabiliza o processamento dos presentes recursos. 2. Eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo Colegiado a quo, no que diz respeito ao parcelamento irregular de solo de imóvel, denominado Condomínio Estância Quintas da Alvorada, e à degradação ambiental de área pública de preservação permanente, demandaria o exame das provas dos autos, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, tendo em vista a vedação contida na Súmula 279 do STF. 3. O Supremo Tribunal Federal ao julgar o recurso-paradigma no ARE 748.371-RG, de Rel. Min. Gilmar Mendes, assentou que não há repercussão geral (Tema 660) quando a alegada ofensa aos princípios do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório e dos limites da coisa julgada é debatida sob a ótica infraconstitucional, uma vez que configura ofensa indireta ou reflexa à Constituição Federal, o que torna inadmissível o recurso extraordinário. 4. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC. Inaplicável o artigo 85, § 11, CPC, por se tratar de recurso oriundo de ação civil pública.” (ARE 1050366-AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 1º.08.2019).



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PARCELAMENTO DO SOLO. DANO AMBIENTAL. SÚMULA 279/STF. CARÁTER PROTELATÓRIO. IMPOSIÇÃO DE MULTA. 1. Hipótese em que a resolução da controvérsia demanda o reexame do conjunto fático-probatório dos autos (Súmula 279/STF), procedimento inviável nesta fase recursal. Precedentes. 2. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível condenação em honorários advocatícios (arts. 17 e 18, Lei nº 7.347/1985). 3. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015, em caso de unanimidade da decisão.” (ARE 953600-AgR, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, DJe 1º.08.2016).



     Ante o exposto nego provimento ao recurso, nos termos do art. 932, IV, a e b, do Código de Processo Civil, c/c art. 21, §1º do RISTF.



    Sem honorários, por se tratar de ação civil pública (art. 18 da Lei 7.347/1985).



    Publique-se. 



    Brasília, 27 de março de 2023. 



Ministro Edson Fachin



Relator



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