Tribunal: STF
Processo: Rcl 57632
Classe: Rcl
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-11-16
Data de publicação: 2023-11-16

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO

RECLAMAÇÃO. ARE Nº 878.911-RG/RJ; TEMA RG Nº 917. APLICAÇÃO PELA INSTÂNCIA DE ORIGEM. TERATOLOGIA: AUSÊNCIA. USO COMO SUCEDÂNEO RECURSAL: VEDAÇÃO. NEGATIVA DE SEGUIMENTO.

 1.	Trata-se de reclamação, com pedido liminar, formalizada pelo Estado do Rio de Janeiro em face de acórdão proferido pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, no processo nº 0056229-77.2020.8.19.0000, por meio do qual teria sido aplicada incorretamente a decisão proferida no ARE nº 878.911-RG/RJ (Tema nº 917 do ementário da Repercussão Geral).

 2.	O ente federativo narra que o Tribunal reclamado negou seguimento ao recurso extraordinário e ao competente agravo interno, sedimentando a aplicação indevida do Tema RG nº 917, ao não reconhecer a inconstitucionalidade total da Lei estadual nº 8.931, de 2020, por “interferência na organização e funcionamento da Administração, com a imposição de obrigações às instituições de longa permanência para idosos pertencentes ao Poder Público” (e-doc. 1, p. 11).

 3.	Requer a concessão de provimento liminar para suspender os efeitos do acórdão reclamado, até o julgamento final desta reclamação.

 4.	No mérito, busca a procedência do pedido para cassar o acórdão reclamado e determinar a remessa do recurso extraordinário a esta Corte, a fim de ver declarada a inconstitucionalidade de toda a Lei nº 8.931, de 2020, do Estado do Rio de Janeiro.

É o relatório.

Decido.

 5.	A reclamação, inicialmente concebida como construção jurisprudencial, reveste-se de natureza constitucional, tendo como finalidades a preservação da competência do Supremo Tribunal Federal, a garantia da autoridade de suas decisões (art. 102, inc. I, al. “l”, da CRFB), além da observância de enunciado da Súmula Vinculante do STF (art. 103-A, § 3º, da CRFB). Em sede infraconstitucional, encontra regulação nos arts. 988 a 993 do Código de Processo Civil e, especificamente no âmbito do Supremo Tribunal Federal, nos arts. 156 a 162 do respectivo Regimento Interno.

 6.	No caso em tela, a alegação é a de que o Tribunal reclamado não aplicou corretamente a tese fixada por esta Corte no julgamento do  Tema nº 917 do ementário da Repercussão Geral, no sentido de que “não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos”. A ementa desse julgado possui os seguintes termos:

“Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral. 2. Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013, do Município do Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias. 3. Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Competência privativa do Poder Executivo municipal. Não ocorrência. Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. 4. Repercussão geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência desta Corte. 5. Recurso extraordinário provido.”
(ARE nº 878.911-RG/RJ, Tema RG nº 917, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. 29/09/2016, p. 11/10/2016).

 7.	Por sua vez, o Tribunal reclamado julgou parcialmente procedente o pedido e declarou a inconstitucionalidade dos arts. 8º e 9º da Lei nº 9.831, de 2020, do Estado do Rio de Janeiro, nos seguintes termos (e-doc. 9):

“REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL Nº 8.931/2020, DE INICIATIVA PARLAMENTAR, QUE ‘DETERMINA MEDIDAS PREVENTIVAS A SEREM ADOTADAS PELAS INSTITUIÇÕES DE LONGA PERMANÊNCIA PARA IDOSOS (ILPIs) NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, EM DECORRÊNCIA DO ESTADO DE EMERGÊNCIA E DO PLANO DE CONTINGÊNCIA DO NOVO CORONA VÍRUS (COVID-19), NA FORMA QUE MENCIONA’. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. VÍCIO DE INICIATIVA. NÃO VERIFICAÇÃO. LEGISLAÇÃO VOLTADA A CONCRETIZAR A PROTEÇÃO E DEFESA DA SAÚDE DE GRUPO DE RISCO DA COVID-19 (IDOSOS). OBRIGAÇÃO DE MANUTENÇÃO DE KITS DE TESTAGEM RÁPIDA (ARTIGOS 8º E 9º DA LEI). INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. VULNERAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA LIVRE INICIATIVA, RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. PROCEDÊNCIA PARCIAL DA AÇÃO.
- DAS PRELIMINARES.
Primeiramente, afasta-se a de ilegitimidade ativa por não ter sido a petição inicial firmada pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, e sim pela Subprocuradora- Geral de Justiça de Assuntos Cíveis e Institucionais, que não foi contemplada no rol taxativo do artigo 162 da Constituição do Estado. E isso, porque veio aos autos o ato de delegação específico para o ajuizamento da presente Representação por Inconstitucionalidade (Ato GPGJ nº 655, de 18 de agosto de 2021), sendo certo que a delegação de funções pelo Procurador-Geral de Justiça aos demais membros do Ministério Público encontra-se amparada legalmente pela Lei Orgânica Nacional do Ministério Público e pela Lei Orgânica do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro. Nesse diapasão, ao propor a presente Ação Direta, a Subprocuradora-Geral de Justiça de Assuntos Cíveis e Institucionais não age em nome próprio e sim do Procurador-Geral de Justiça, do qual é longa manus. Em segundo lugar, rejeita-se, também, a prefacial de incompetência deste Tribunal de Justiça para apreciar a alegada violação a dispositivos da Constituição da República. Posto que apenas as normas constitucionais estaduais possam ser utilizadas como parâmetro para o controle abstrato de constitucionalidade do ato normativo municipal pelos Tribunais de Justiça Estaduais, por expressa disposição do artigo 125, §2º, da Carta Maior, o Supremo Tribunal Federal fixou, em sede de repercussão geral, a seguinte tese: ‘Tribunais de Justiça podem exercer controle abstrato de constitucionalidade de leis municipais utilizando como parâmetro normas da Constituição Federal, desde que se trate de normas de reprodução obrigatória pelos Estados’. E, no caso em tela, os artigos da Lex Legum mencionados pelo Representante são de reprodução obrigatória na Constituição Estadual. - DO MÉRITO. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento das Medidas Cautelares na ADI 6341/DF e na ADPF 770/DF, reconheceu a atribuição de cada esfera de governo quanto à edição de normas específicas de controle à pandemia, em homenagem ao pacto federativo, referendando a legitimidade de providências normativas e administrativas implementadas pelos Estados, que podem regulamentar a matéria de acordo com o interesse regional. Nessa toada, ao analisar a legislação invectivada à luz do Tema 917 do STF, conclui-se que, em sua maior parte, não se verifica ingerência indevida no campo de órgãos e secretarias estaduais, porquanto suas disposições não versam, diretamente, sobre atribuições de setores integrantes do Poder Executivo, mas se limitam a concretizar a garantia constitucional de proteção à dignidade, bem-estar e saúde da pessoa idosa, regulamentando o que já fora previsto pela Lei Federal nº 10.741/2003 (Estatuto do Idoso). No entanto, os artigos 8º e 9º do diploma normativo, ao impor às ILPIs a aquisição e disponibilização de kits de testagem rápida para uso de clientes, funcionários e prestadores de serviço, vulneraram os princípios constitucionais da livre iniciativa e da proporcionalidade, em suas vertentes necessidade e adequação, uma vez que impôs excessivo ônus às ILPIs para a consecução de um fim que poderia ser alcançado por meios menos gravosos, sendo de rigor a procedência parcial da presente ação, declarando-se a inconstitucionalidade com efeitos erga omnes e ex tunc.
PROCEDÊNCIA PARCIAL DA AÇÃO.”

 8.	Do voto condutor do aresto, proferido pela Relatora, extraio o seguinte trecho (e-doc. 9, p. 21-22):

“O 'leading case' tratava de lei do Município do Rio de Janeiro, de iniciativa parlamentar, que determinava instalação de câmeras de monitoramento nas dependências e cercanias de todas as escolas públicas municipais; foi reafirmada a jurisprudência da Corte, no sentido de que não usurpa a competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata de sua estrutura ou de atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, 'a', 'c' e 'e' da Lex Legum).
No caso dos autos, o Representante alega que os ditames da lei impugnada, ao dispor sobre medidas administrativas contra o novo coronavírus, criaram novas atribuições para servidores e colaboradores, além de determinar a aquisição de insumos específicos, exercendo influência sobre ILPIs que integram Administrações Públicas Municipais.
Como abordado anteriormente, a competência constitucional para a edição de normas acerca do tema proteção e defesa da saúde é concorrente à União, aos Estados e ao Distrito Federal, conforme disposto no artigo 24, XII da Constituição da República, sendo certo que a atuação da União, fixando normas gerais, não exclui a competência suplementar dos Estados e do Distrito Federal (CRFB, artigo 24, §2°).
Sobre o tema, leciona o Ministro Gilmar Mendes que “Os Estados-membros e o Distrito Federal podem exercer, com relação às normas gerais, competência suplementar (art. 24, §2º), o que significa preencher claros, suprir lacunas”.
Nesta linha de intelecção, analisando-se a maior parte da lei impugnada, não se verifica ingerência indevida no campo de órgãos e secretarias estaduais, porquanto suas disposições não versam, diretamente, sobre atribuições de setores integrantes do Poder Executivo, mas se limitam a concretizar a garantia constitucional de proteção à dignidade, bem-estar e saúde da pessoa idosa, regulamentando o que já fora previsto pela Lei Federal nº 10.741/2003 (Estatuto do Idoso).
Com efeito, ao determinar a instalação de salas de desinfecção em cada ILPI (artigo 2º, caput), a aferição de temperatura de visitantes (artigo 2º, parágrafo único) e o fornecimento de uniformes padronizados para os funcionários (artigo 3º); organizar a forma e o tempo de duração das visitas (artigo 5º); dispor que seja providenciado ou intensificado acompanhamento psicológico para os internos (artigo 6º); fornecer luvas, máscaras e outros equipamentos de proteção individual (artigo 10); e determinar a reserva de espaço adaptado e adequado ao isolamento de idosos com suspeita ou confirmação de contágio pelo COVID-19 (artigo 12), a legislação invectivada, somente, promove a proteção de um dos grupos etários submetidos a maior risco de contágio pelo Coronavírus.”

 9.	Na sequência, negou-se seguimento ao recurso extraordinário, por considerar que o acórdão recorrido estava em conformidade com o Tema RG nº 917 (e-doc. 3). Esse entendimento foi mantido pelo Tribunal reclamado, ao julgar o agravo interno no recurso extraordinário, em acórdão com ementa de seguinte teor (e-doc. 6):

“AGRAVO INTERNO INTERPOSTO, COM FULCRO NO ARTIGO 1.021 DO CPC, EM FACE DA DECISÃO DA TERCEIRA VICEPRESIDÊNCIA QUE APLICOU A SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL E, COM BASE NO TEMA 917, DO STF, NEGOU SEGUIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO. Correta aplicação da tese fixada no Tema nº 917 ‘Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, ‘a’, ‘c’ e ‘e’, da Constituição Federal).’. Manutenção da decisão impugnada. Negado provimento ao recurso.”

 10.	Em pesquisa no sítio do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, verifica-se que se realizou o julgamento dos embargos de declaração opostos (e-doc. 5), sob os seguintes termos (grifos nossos):

“EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO INTERNO INTERPOSTO, COM FULCRO NO ARTIGO 1.021 DO CPC, EM FACE DA DECISÃO DA TERCEIRA VICE-PRESIDÊNCIA QUE APLICOU A SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL E NEGOU SEGUIMENTO AO RECURSO INTERPOSTO COM FUNDAMENTO NO TEMA 917, DO STF. ACÓRDÃO DE LAVRA DESTE ÓRGÃO ESPECIAL MANTENDO A DECISÃO. AUSÊNCIA DE OMISSÃO, CONTRADIÇÃO OU OBSCURIDADE. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO CONHECIDOS E DESPROVIDOS EM RAZÃO DO NÍTIDO CARÁTER INFRINGENTE.”

 11.	Pois bem. A presente medida é de ser considerada incabível, já que esta Suprema Corte tem entendido que a impugnação, por meio de reclamação, de eventual incorreção quanto à aplicação de paradigma da repercussão geral somente é viável quando houver teratologia na decisão reclamada. Nesse sentido, confiram-se os seguintes julgados:

“Agravo regimental na reclamação. 2. Direito Processual Civil. 3. Tribunal de origem negou seguimento ao recurso extraordinário com fundamento nos temas 121 e 646 da repercussão geral. 4. Atuação da autoridade reclamada dentro dos limites de sua competência. Usurpação da competência do STF não configurada. Inexistência de teratologia na aplicação da sistemática da repercussão geral. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Negado provimento ao agravo regimental.”
(Rcl nº 52.681-AgR/RS, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. 22/11/2022, p. 25/11/2022; grifos nossos).

“AGRAVO REGIMENTAL EM RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL PROPOSTA PARA GARANTIR A OBSERVÂNCIA DE DECISÃO DESTA SUPREMA CORTE PROFERIDA SOB A SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 792. AUSÊNCIA DE TERATOLOGIA. RECLAMAÇÃO COMO SUCEDÂNEO RECURSAL. INVIABILIDADE. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 
I – O Supremo Tribunal Federal não admite a reclamação ajuizada com o específico propósito de corrigir eventuais equívocos na aplicação, pelos Tribunais, do instituto da repercussão geral, salvo evidente teratologia.
II - Nesta reclamação, a demonstração de equívoco na aplicação da sistemática da repercussão geral obrigatoriamente precisaria incluir a demonstração da inaplicabilidade do Tema 792/RG.
III - A reclamação não pode ser utilizada como sucedâneo recursal.
IV- Agravo regimental a que se nega provimento.”
(Rcl nº 54.472-AgR/DF, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, j. 05/09/2022, p. 09/09/2022; grifos nossos).

 12.	No caso presente, não se vislumbra teratologia na decisão que entendeu prevalecer, na norma impugnada, a proteção e defesa da saúde (notadamente, no caso, da pessoa idosa), matéria de competência legislativa concorrente entre todos os entes da federação (art. 24, inc. XII, c/c art. 30, inc. I,  da CRFB) e que não implicou criação ou modificação da estrutura orgânica do Estado do Rio de Janeiro.

 13.	Ademais, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal possui diversos precedentes nos quais foi reconhecida a validade constitucional de proposições legislativas de iniciativa parlamentar que, mesmo gerando despesas públicas, concretizam direitos fundamentais previstos na Constituição da República. Nesse sentido:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUCIONAL. LEI 1.597/2011, DO ESTADO DO AMAPÁ. CRIAÇÃO DA CASA DE APOIO AOS ESTUDANTES E PROFESSORES PROVENIENTES DO INTERIOR DO ESTADO. INEXISTÊNCIA DE OFENSA À INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. AÇÃO DIRETA JULGADA IMPROCEDENTE. 
1. Norma de origem parlamentar que não cria, extingue ou altera órgão da Administração Pública não ofende a regra constitucional de iniciativa privativa do Poder Executivo para dispor sobre essa matéria. Precedentes.
2. Não ofende a separação de poderes, a previsão, em lei de iniciativa parlamentar, de encargo inerente ao Poder Público a fim de concretizar direito social previsto na Constituição. Precedentes.
3. Ação direta julgada improcedente.”
(ADI nº 4.723/AP, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. 22/06/2020, p. 08/07/2020; grifos nossos).

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 9.385/2021, DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, QUE INSERIU O INCISO XII NO ART. 19 DA LEI 4.528/2005, PARA GARANTIR A RESERVA DE VAGAS EM ESCOLA PARA IRMÃOS QUE FREQUENTEM A MESMA ETAPA OU CICLO ESCOLAR. VIOLAÇÃO DOS ARTS. 2°; 61, § 1°, II,  E; E 84, VI,  A, DA CF. NÃO OCORRÊNCIA. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA IMPROCEDENTE.
I - O Plenário do Supremo Tribunal Federal já deliberou que “norma de origem parlamentar que não cria, extingue ou altera órgão da Administração Pública não ofende a regra constitucional de iniciativa privativa do Poder Executivo para dispor sobre essa matéria”, assim como “não ofende a separação de poderes, a previsão, em lei de iniciativa parlamentar, de encargo inerente ao Poder Público a fim de concretizar direito social previsto na Constituição”. (ADI 4.723/AP, Rel. Min. Edson Fachin)
II - Ao garantir a reserva de vaga para irmãos, sem influenciar no funcionamento de órgãos, alterar o regime jurídico de servidores, estabelecer regramento procedimental sobre matrículas ou proibir o gestor de implementar estratégias por ele idealizadas, a norma editada pela Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro não subtraiu do Chefe do Poder Executivo a iniciativa que lhe é reservada pelos artigos 61, § 1ª, II,  e; e 84, VI,  a, ambos do Texto Constitucional, de observância obrigatória pelos Estados-membros.
III - A norma impugnada não representa inovação legislativa, já que o Estatuto da Criança e do Adolescente - ECA (Lei 8.069/1990), marco legal dos direitos das crianças e dos adolescentes, já contempla, em seu artigo 53, V, dispositivo com conteúdo semelhante. 
IV - Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente.”
(ADI nº 7.149/RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, j. 26/09/2022, p. 05/10/2022; grifos nossos).

“AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE NO TRIBUNAL DE JUSTIÇA. CRIAÇÃO DO PROGRAMA CRECHE SOLIDÁRIA. INEXISTÊNCIA DE OFENSA À INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. DECISÃO RECORRIDA QUE SE AMOLDA À JURISPRUDÊNCIA DO STF. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL.
1. Norma de origem parlamentar que não cria, extingue ou altera órgão da Administração Pública não ofende a regra constitucional de iniciativa privativa do Poder Executivo para dispor sobre essa matéria. Precedentes.
2. Não ofende a separação de poderes a previsão, em lei de iniciativa parlamentar, de encargo inerente ao Poder Público a fim de concretizar direito social previsto na Constituição. Precedentes.
3. Agravo regimental a que se nega provimento.”
(RE nº 1.282.228-AgR/RJ, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 15/12/2020, p. 18/12/2020; grifos nossos).

 14.	Revela-se evidente, portanto, a tentativa de utilização da reclamação como sucedâneo recursal, providência vedada pela jurisprudência deste Supremo Tribunal, conforme ilustra o seguinte julgado:

“AGRAVO INTERNO. RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL. ALEGAÇÃO DE EQUÍVOCO NA APLICAÇÃO DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. INEXISTÊNCIA. AI 791.292 QO-RG . TEMA 339. AUSÊNCIA DE TERATOLOGIA. IMPOSSIBILIDADE DE UTILIZAR RECLAMAÇÃO COMO SUCEDÂNEO RECURSAL. AGRAVO NÃO PROVIDO.
1. Na esteira da jurisprudência desta Suprema Corte, é pressuposto de cabimento da reclamação, em casos de aplicação do entendimento firmado pelo STF em repercussão geral, a demonstração da teratologia da decisão reclamada.
2. A reclamação constitucional não consubstancia sucedâneo recursal.
3. Agravo interno conhecido e não provido, com aplicação da penalidade prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015, calculada à razão de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa, se unânime a votação.”
(Rcl nº 43.446-AgR/SP, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, j. 17/05/2021, p. 26/05/2021; grifos nossos).

 15.	Ante o exposto, nego seguimento à reclamação, nos termos do art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, prejudicado o pedido de liminar.

Comunique-se.

Publique-se.

Brasília, 16 de novembro de 2023.


Ministro ANDRÉ MENDONÇA
Relator