Tribunal: STF
Processo: RE 1463438
Classe: RE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-12-04
Data de publicação: 2023-12-04

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário interposto pelo Ministério Público do Estado do Paraná em face de acórdão da Quarta Turma do Tribunal de Justiça do Estado Paraná, assim ementado (eDOC 24, p. 2-3):



    “APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. NOTÍCIA DE FATO INSTAURADA A PARTIR DE MATÉRIA DIVULGADA NO JORNAL ‘GAZETA DO POVO’, NOTICIANDO QUE, DENTRE OUTROS MUNICÍPIOS DO ESTADO DO PARANÁ, O MUNICÍPIO DE ENGENHEIRO BELTRÃO/PR NÃO ESTARIA IMPLEMENTANDO O PISO SALARIAL PROFISSIONAL NACIONAL PARA OS PROFISSIONAIS DO MAGISTÉRIO PÚBLICO DA EDUCAÇÃO BÁSICA DA REDE MUNICIPAL DE ENSINO, INSTITUÍDO PELA LEI Nº 11.738/2008 E FIXADO PELA PORTARIA Nº 1.595/2017 DO MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO EM R$ 2.455,35 (DOIS MIL, QUATROCENTOS E CINQUENTA E CINCO REAIS E TRINTA E CINCO CENTAVOS), PARA O ANO DE 2018. EXPEDIÇÃO DE RECOMENDAÇÃO ADMINISTRATIVA POR PARTE DO ÓRGÃO MINISTERIAL, DESTINADA AO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL, QUE TERIA SIDO DESCUMPRIDA. PRETENSÃO DE CONDENAÇÃO DO EX-PREFEITO (GESTÃO 2017-2020) NAS SANÇÕES PREVISTAS NO ART. 12, III, DA LEI Nº 8.429/92, PELO COMETIMENTO DE ATO ÍMPROBO OFENSIVO A PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. SENTENÇA QUE EXTINGUIU O PROCESSO COM RESOLUÇÃO DO MÉRITO (ART. 487, I, DO CPC), ANTE A AUSÊNCIA DE DOLO/MÁ-FÉ DO REQUERIDO OU PREJUÍZO AO ERÁRIO EM RAZÃO DO DESCUMPRIMENTO DO PISO SALARIAL DOS PROFISSIONAIS DO MAGISTÉRIO, NÃO CONFIGURANDO ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. 



    PRELIMINAR SUSCITADA EM CONTRARRAZÕES. SUPOSTA INTEMPESTIVIDADE DO APELO MINISTERIAL. NÃO ACOLHIMENTO. NECESSIDADE DE OBSERVAR AS NORMAS QUE REGEM O PROCESSO ELETRÔNICO, EM ESPECIAL O ART. 5º, §2º, DA LEI Nº 11.419/2006. TERMO INICIAL QUE SE DÁ A PARTIR DA LEITURA DA INTIMAÇÃO. CONTAGEM DO PRAZO EM DOBRO (ART. 180, CAPUT, DO CPC) QUE DEVE CONSIDERAR TODAS AS SUSPENSÕES DE PRAZO DURANTE O PERÍODO. INTERPOSIÇÃO QUE SE DEU ANTES DO TERMO FINAL. 



    MÉRITO RECURSAL. REFORMA DA SENTENÇA PARA QUE A INICIAL SEJA JULGADA PROCEDENTE, A FIM DE CONDENAR O RÉU PELO COMETIMENTO DE ATO ÍMPROBO PREVISTO NO ART. 11 DA LEI Nº 8.429/92, APLICANDO-SE AS SANÇÕES CORRESPONDENTES. ACOLHIMENTO. OS ELEMENTOS PROBATÓRIOS TRAZIDOS PELO MINISTÉRIO PÚBLICO COMPROVAM QUE O RÉU, NA QUALIDADE DE PREFEITO DO MUNICÍPIO DE ENGENHEIRO BELTRÃO/PR (GESTÃO 2017-2020), TERIA DEIXADO DE IMPLEMENTAR O PISO SALARIAL PROFISSIONAL NACIONAL PARA OS PROFISSIONAIS DO MAGISTÉRIO DA REDE DE EDUCAÇÃO BÁSICA DA MUNICIPALIDADE, PREVISTO NA LEI Nº 11.378/2008, CUJA CONSTITUCIONALIDADE FOI RECONHECIDA PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (STF) NO JULGAMENTO DA ADI 4.617/DF. ISTO SIGNIFICA QUE SUA CONDUTA SE AMOLDA NO ART. 11, CAPUT E INCISO II, DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LIA – LEI Nº 8.429/92), POR TRANSGRESSÃO AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE E POR DEIXAR DE PRATICAR, INDEVIDAMENTE, ATO DE OFÍCIO. SEGUINDO A LINHA ARGUMENTATIVA MINISTERIAL, BEM COMO AS POSIÇÕES PACIFICADAS PELA JURISPRUDÊNCIA DO STJ, VERIFICA-SE QUE A ATUAÇÃO DO AGENTE PÚBLICO PODE SER CONSIDERADA DOLOSA (AO MENOS, COM DOLO GENÉRICO). O RÉU, A DESPEITO DA OMISSÃO DAS GESTÕES ANTERIORES, DEVERIA TER IMPLEMENTADO O PISO SALARIAL VIGENTE DESDE 2011, MAS NÃO O FEZ, MESMO APÓS A MANIFESTAÇÃO MINISTERIAL ATRAVÉS DE RECOMENDAÇÃO ADMINISTRATIVA (EM 2018), ENSEJANDO O AJUIZAMENTO DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DOSIMETRIA DA PENA: I) PAGAMENTO DE MULTA CIVIL, CALCULADA EM 10 (DEZ) VEZES SOBRE O VALOR DA ÚLTIMA REMUNERAÇÃO PERCEBIDA PELO RÉU ENQUANTO PREFEITO MUNICIPAL DE ENGENHEIRO BELTRÃO; II) SUSPENSÃO DE DIREITOS POLÍTICOS POR 3 (TRÊS) ANOS. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO.”



    Os primeiros embargos de declaração opostos foram acolhidos apenas para corrigir erros materiais (eDOC 30).



    Os segundos declaratórios foram providos (eDOC 36, p. 6-9) para reformar “a decisão Colegiada para Julgar Improcedente a inicial, ante a inexistência de atos de improbidade administrativa, extinguindo o processo com resolução de mérito, nos termos do art. 487, Inciso I, do CPC e do art. 17, § 11º, da Lei nº 8.429/1992”( eDOC 36).



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos arts. 5º, XL, e 37, § 4º, da Constituição Federal.



    Nas razões do recurso, sustenta-se, em suma, que (eDOC 43, p. 5):



    “(...) o presente recurso extraordinário é interposto em razão de haver, nos acórdãos recorridos, violação aos arts. 5º, XL e 37, caput e § 4º, da CF, uma vez que a Corte paranaense fez retroagir as alterações promovidas na LIA pela Lei nº 14.230/2021, quanto à revogação do inciso II do artigo 11, aplicando-as ao caso concreto, para reconhecer a atipicidade superveniente da conduta ímproba praticada pelo réu.”



    Ao final, conclui-se que (eDOC 43, p. 14):



    “(...) a Corte paranaense, ao rejeitar os declaratórios opostos pelo Ministério Público com fundamento na retroatividade benéfica do direito penal sancionador — aqui aplicada indiscriminadamente — e, por conseguinte, reconhecer a atipicidade superveniente do fato (rol taxativo do art. 11 da LIA), incorreu em violação aos arts. 5º, XXXVI e XL e 37, § 4º, da CF, por ofensa ao princípio da segurança jurídica – e à regra que dele decorre, de irretroatividade das leis – e por desnaturar o microssistema de tutela à probidade administrativa, tornando deficiente sua proteção integral”. 



    A Vice-Presidência do TJ/PR admitiu o recurso extraordinário (eDOC 52).



    É o relatório. Decido.



    Para melhor compreensão da controvérsia, destaco os seguintes trechos do aresto proferido nos segundos embargos declaratórios (eDOC 36, p. 6-9):



    “No presente caso, verifica-se que o Acórdão deu provimento ao Apelo para reformar a sentença de improcedência da inicial, condenando o requerido (Ex-Prefeito do Município de Engenheiro Beltrão) pela prática de ato de improbidade administrativa que: i) representou ofensa ao princípio da legalidade (art. 11, caput, LIA); e que ii) deixou de praticar indevidamente ato de ofício (art. 11, Inciso II, LIA). Assim, foram impostas duas sanções, quais sejam, de multa civil (fixada em dez vezes sobre o valor da última remuneração percebida pelo réu na qualidade de Prefeito) e de suspensão de direitos políticos (3 anos). 



    Observe-se que antes das mudanças trazidas pela Lei nº 14.230/2021, a redação art. 11 permitia tanto a condenação “genérica” pela violação de princípios da Administração Pública (prevista no caput) quanto a condenação em condutas específicas, sendo uma delas “retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício” (Inciso II). O rol previsto, portanto, era meramente exemplificativo. 



    Confira-se a redação anterior à lei supracitada:



      Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente: (...) II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício; 



    Após a vigência da Lei nº 14.230/2021, o caput do art. 11 foi modificado, passando a prever um rol taxativo de atos ímprobos atentatórios dos princípios da Administração Pública,[2] de tal forma que algumas das condutas previstas anteriormente (como aquela do Inciso II) foram revogadas. 



    (...)



    Importante ressaltar que esta Relatora não ignora o fato de que, tratando-se de alteração Legislativa recente, não há consenso doutrinário e jurisprudencial acerca da retroatividade da Lei nº 14.230/2021 para os casos sentenciados sob a égide da redação anterior da Lei nº 8.429/1992. 



    No entanto, me filio à corrente expansiva, ou seja, que pressupõe a possibilidade de extensão da garantia penal de retroatividade da Lei Penal mais benéfica para as Ações de Improbidade Administrativa, por entender que esta integra o chamado “Direito Administrativo sancionador”. 



    No caso ora sob análise, o requerido foi condenado por atos ímprobos previstos no art. 11, caput e Inciso II, da LIA. Ocorre que, com a Lei nº 14.230/2021, o caput foi modificado (não mais existindo a “condenação genérica” por transgressão aos princípios da Administração Pública, adotando rol taxativo de condutas) e o Inciso II foi revogado. 



    Desse modo, é possível que a referida lei retroaja para beneficiar o réu, implicando em abolitio criminis, aplicando-se analogicamente o entendimento inerente à seara criminal. 



                      (...)



    Diante de todo o exposto, voto pelo conhecimento e provimento dos Embargos de Declaração, com efeitos infringentes, suprindo a omissão apontada para modificar o Acórdão embargado, reformando a decisão Colegiada para Julgar Improcedente a inicial, ante a inexistência de atos de improbidade administrativa, extinguindo o processo com resolução de mérito, nos termos do art. 487, Inciso I, do CPC e do art. 17, § 11º, da Lei nº 8.429/1992”. 



    Com efeito, no ARE 843.989-RG, o Plenário Virtual, Tema 1.199, por unanimidade, reconheceu a existência de repercussão geral da questão constitucional suscitada naqueles autos, qual seja, a controvérsia relativa à definição de eventual (ir)retroatividade das disposições da Lei 14.230/2021, em acórdão assim ementado: 



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. LEI 14.230/2021. APLICAÇÃO RETROATIVA DAS DISPOSIÇÕES SOBRE O DOLO E A PRESCRIÇÃO NA AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. 1. Revela especial relevância, na forma do art. 102, § 3º, da Constituição, a definição de eventual (IR)RETROATIVIDADE das disposições da Lei 14.230/2021, em especial, em relação: (I) A necessidade da presença do elemento subjetivo dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa, inclusive no artigo 10 da LIA; e (II) A aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente. 2. Repercussão geral da matéria reconhecida, nos termos do art. 1.035 do CPC”. (ARE 843.989-RG, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, DJe 04.03.2022)”. 



    Recentemente, quando do julgamento do mérito do referido Tema 1.199, o Plenário desta Corte, em 18.08.2022, De 12.12.2022, fixou a seguinte tese: 



     



    “1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei”. (grifos nossos)



    Por oportuno, extraio os seguintes fragmentos da recentíssima decisão monocrática exarada no ARE 1.457.770, de relatoria da Min. Cármen Lúcia, DJe 10.10.2023: 



    “(...) 5. No julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo n. 843.989, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, o Supremo Tribunal Federal assentou a seguinte tese sobre a retroatividade da Lei n. 14.230/2021: 



    “1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo – DOLO;



    2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;



    3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei” (Tema 1.199, DJe 12.12.2022).



    Assim, definiu-se como regra a irretroatividade da Lei n. 14.230/2021, excepcionando-se os processos não transitados em julgado. 



    No julgamento dos embargos de declaração opostos no Recurso Extraordinário com Agravo n. 803.568-AgR-segundo-EDv, o Ministro Gilmar Mendes, redator para o acórdão, examinou em seu voto a possibilidade de aplicação da tese proferida no Tema 1.199 da repercussão geral aos casos em que tenha havido condenação pela conduta tipificada no inc. I do art. 11 da Lei n. 8.429/1992, concluindo: 



    “O entendimento consagrado naquele julgado paradigmático da repercussão geral – no sentido da impossibilidade de aplicação de norma legal expressamente revogada antes do trânsito em julgado da sentença condenatória –, se aplica perfeitamente ao caso em questão, em que revogado o inciso I do art. 11. 



    Isso porque, conforme já demonstrado, a Lei 14.230/2021 deixou de considerar típica a conduta anteriormente descrita, qual seja, a de ‘praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto na regra de competência’, motivo pelo qual se mostra inviável a continuidade da presente ação de improbidade administrativa.  Ressalto, ainda, a impossibilidade de eventual reenquadramento do ato apontado como ilícito pelo Tribunal de origem em previsões contidas no art. 9º ou 10º da referida norma – com vistas à manutenção da condenação –, tendo em vista a existência de recurso exclusivo da defesa e a necessidade de observância do devido processo legal e dos princípios do contraditório e da ampla defesa. 



    Como se sabe, a sanção é consequência principal da prática ilícita e não se traduz em mero cálculo aritmético, mas sim em efetiva valoração da conduta levada a efeito pelo sentenciado.  Assim, a alteração da caracterização jurídica dos fatos para manter a sanção anteriormente imposta, em julgamento de recurso exclusivo da defesa, reconhecendo vetoriais desfavoráveis não veiculados na sentença, geraria reformatio in pejus, conforme precedente desta Corte: (...). 



    A partir dessas considerações, e diante da (i) revogação expressa do inciso I do art. 11 da LIA pela Lei 14.230/2021, que deixou de considerar típicas as condutas ali descritas, sem que outro dispositivo pudesse ser aplicado para se atestar a continuidade típico-normativa da lei; e da (ii) impossibilidade de reclassificação, em sede de recurso extraordinário exclusivo da defesa, dos atos tidos por ilegais imputados ao recorrente, entendo ser o caso de aplicação do que decidido no julgamento do ARE 843.989-RG, Rel. Min. Alexandre de Moraes (Tema 1.199-RG), para, reconhecendo fato superveniente capaz de influir no julgamento causa (art. 493, do CPC), divergir do Relator e votar no sentido da procedência do pedido. 



    Por todo o exposto, peço vênia para divergir do Relator e voto no sentido de acolher os embargos de declaração, com atribuição de efeitos infringentes para, reformando o acórdão embargado, dar provimento aos embargos de divergência, ao agravo regimental, e ao recurso extraordinário com agravo, para extinguir a presente ação civil pública por improbidade administrativa no tocante ao recorrente” (fls. 23-25, Plenário, DJe 6.9.2023)”. 



    No mesmo sentido os seguintes julgados monocráticos: RE n. 1.452.533, Relator o Ministro Cristiano Zanin, DJe 4.9.2023; ARE n. 1.450.417, Relator o Ministro Dias Toffoli, DJe 4.9.2023; ARE n. 1.346.594- AgR, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe 26.5.2023”. 



    (....)



    6. Na espécie, a ação foi proposta e julgada em primeira e segunda instâncias antes do advento da Lei n. 13.230/2021, tendo o Tribunal de origem fundamentado a condenação do agravado nos seguintes termos:



    (...)



    Pela interposição dos recursos extraordinário e especial, o primeiro ainda em julgamento, impediu-se a ocorrência do trânsito em julgado, o que conduz à aplicação da tese assentada no Tema 1.199 da repercussão geral. 



    Razão jurídica assiste, pois, ao agravante. 



    7. Pelo exposto, dou provimento ao presente recurso extraordinário com agravo (al. b do inc. V do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal) para, em observância à jurisprudência deste Supremo Tribunal, determinar a remessa deste processo ao Tribunal de origem, para apreciar a matéria como de direito”. (grifos nossos)



    Com efeito, constato que o Tribunal de origem concluiu que não restou caracterizado o dolo na conduta do Recorrido (art. 11, da Lei Federal 8.429/92) e, desse modo, considerou a sua conduta atípica, nos termos da nova Lei de Improbidade (Lei 14.230/2021). 



    Ante o exposto, determino a remessa dos autos ao Tribunal de origem para adequação ao disposto no art. 1.036 do CPC, nos termos do art. 328 do RISTF. 



    Publique-se.



    Brasília, 4 de dezembro de 2023. .



Ministro EDSON FACHIN



Relator



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