Tribunal: STF
Processo: SL 1635
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-04-13
Data de publicação: 2023-04-13

Ementa:

Inteiro teor:
Suspensão de liminar. Município do Paulista/PE. Discussão envolvendo as modificações introduzidas no sistema de previdência social pela EC nº 103/2019 (reforma da previdência). Controvérsia constitucional em apreciação perante esta Suprema Corte em sede de controle concentrado (ADIs 6254, 6255, 6258 e 6271). Risco de prolação de decisões conflitantes. Grave prejuízo ao Erário.



1. A controvérsia posta envolve a discussão em torno da constitucionalidade das inovações normativas introduzidas no ordenamento positivo brasileiro pela EC nº 103/2019 (reforma previdenciária).



2. Mostra-se prudente aguardar a conclusão do julgamento das ações diretas em curso nesta Corte (ADIs 6254, 6255, 6258 e 6271), tendo em vista que o paradigma decisório a ser firmado pelo Supremo Tribunal Federal repercutirá nas decisões envolvendo essa matéria a serem proferidas pelos Tribunais de Justiça estaduais.



3. Comprovação efetiva do grave risco à ordem econômico-financeira municipal, caso executada imediatamente a decisão cautelar impugnada, diante do enorme prejuízo revelado pelo laudo de avaliação atuarial, na ordem de R$ 6.200.000,00 (seis milhões e duzentos mil reais) anuais.



4. Liminar deferida.



    Vistos etc.



    1. Trata-se de suspensão de liminar ajuizada pelo Município do Paulista/PE, visando a sustar os efeitos do acórdão proferido pela 2ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de Pernambuco nos autos do Agravo de Instrumento nº 000140-71.2022.8.17.9000, confirmada em sede de embargos de declaração, pelo qual afastada a incidência da contribuição previdenciária dos servidores municipais aposentados e pensionistas em relação ao valor dos proventos e pensões que supere o salário-mínimo, nos termos a que se refere o art. 149, § 1º-A, da Constituição Federal (EC nº 103/2019).



    2. Consta dos autos que o SINPROP (Sindicato dos Professores da Educação Infantil, Ensino Fundamental e Ensino Médio da Rede Municipal de Ensino do Município de Paulista) ajuizou ação ordinária contra o Município de Paulista e respectiva entidade de previdência própria (Previpaulista), para obstar a cobrança, em relação aos professores públicos municipais, da contribuição ao RPPS na alíquota de 14% (quatorze porcento) sobre a base de cálculo correspondente à parcela dos proventos e pensões excedentes ao valor do salário-mínimo, conforme estabelece a Lei Complementar municipal nº 5050/2021.



    3. O diploma legislativo municipal em questão (LC nº 5050/2021) reestruturou o regime próprio de previdência social dos servidores públicos do Município do Paulista, para adequá-lo às inovações implementadas pela Reforma da Previdência (EC nº 103/2019).



    4. Indeferido o pedido de tutela provisória em primeira instância, a postulação cautelar da entidade sindical municipal foi acolhida, parcialmente, em sede recursal, em acórdão assim ementado:



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. ALEGAÇÃO DE OMISSÃO E DE CONTRADIÇÃO. PROVIMENTO PARCIAL. 1. Cuida-se de embargos de declaração opostos pelo Instituto de Previdência Social do Município do Paulista – PREVIPAULISTA contra acórdão que deu provimento ao agravo de instrumento interposto pelo SINPROP. 2. In casu, resta flagrante a omissão contida no aresto embargado, que não delimitou adequadamente a abrangência da decisão e os efeitos dela decorrentes. 3. Isso porque o referido decisum não deixou claro se os agravados deveriam se abster de efetuar os descontos previdenciários de todos os aposentados e pensionistas do Município de Paulista ou apenas daqueles representados pelo SINPROP (professores ativos e aposentados da rede pública municipal). 4. Deveras, o art. 1º do Estatuto Social do SINPROP limita sua representação processual à categoria dos professores, ativos ou inativos, de todos os níveis, etapas e modalidades, não importando o tipo de contratação nem a nomenclatura que recebam, da educação infantil, ensino fundamental e ensino médio da rede municipal de ensino do Município do Paulista. 5. Dessa forma, como o SINPROP representa tão somente os professores municipais de Paulista, os efeitos das decisões proferidas em ações movidas pela entidade sindical, na qualidade de substituto/representante processual, só podem alcançar os seus substituídos/representados. 6. Logo, os efeitos do acórdão embargado restringem-se apenas à categoria dos professores, ativos ou inativos, da educação infantil, ensino fundamental e ensino médio da rede municipal de ensino do Município do Paulista. 7. Lado outro, não se vislumbra qualquer vício de contradição no acórdão embargado. 8. No caso, a Previpaulista alega, em síntese, que o acórdão embargado padeceria de contradição, tendo em vista a “não aplicação do entendimento do Supremo Tribunal Federal”. 9. No entanto, a decisão monocrática do Ministro Luís Roberto Barroso foi no sentido de reconhecer a constitucionalidade, prima facie, apenas dos artigos da EC 103/2019 referentes à progressividade das alíquotas de contribuição previdenciária dos servidores públicos, inexistindo qualquer manifestação do ministro quanto à constitucionalidade da base de cálculo sobre o valor dos proventos de aposentadoria e de pensões que supere o salário-mínimo. 10. Em seguida, o Ministro Luís Roberto Barroso proferiu voto, no Plenário Virtual, propondo que fosse dada interpretação conforme a Constituição ao art. 149, § 1º-A, com a redação dada pela EC nº 103/2019, a fim de que a base de cálculo da contribuição de inativos e pensionistas somente pudesse ser majorada em caso de subsistência comprovada de déficit atuarial após a adoção da progressividade de alíquotas. 11. Ocorre que, não restou demonstrado nos autos qualquer documento que comprovasse que a progressividade das alíquotas tenha vindo necessariamente antes do aumento da base de cálculo de inativos e pensionistas como forma de sanar o déficit do regime previdenciário, uma vez que as “alíquotas progressivas têm caráter preferencial”, já que “não há uma plena liberdade de escolha para o Poder Público”. 12. Ademais, o Ministro Edson Fachin divergiu do voto do Relator, julgando extinta a ação sem resolução do mérito, sendo certo que o Ministro Ricardo Lewandowski pediu vista dos autos, razão pela qual o julgamento da referida ADI 6258 encontra-se suspenso, desde 21.09.2022. 13. Assim, não se pode alegar que inexiste probabilidade de direito no agravo interposto pelo SINPROP, pois o STF ainda não se manifestou quanto à constitucionalidade, ou não, da referida base de cálculo da exação previdenciária. 14. Por fim, verifica-se a manifesta improcedência da alegação relativa à suposta violação à cláusula de reserva de plenário, visto que, nesta sede instrumental, está-se a examinar apenas se estão ou não presentes os requisitos para a concessão de medida liminar, em especial a plausibilidade da alegação. 15. Trata-se, pois, de exercício de cognição sumária, não exauriente, que não decide acerca da constitucionalidade ou inconstitucionalidade de diploma legal, mas apenas sobre a verossimilhança das alegações deduzidas a respeito. 16. Embargos de declaração parcialmente providos, à unanimidade, para, em juízo integrativo, corrigir a omissão apontada, em ordem a determinar que os agravados se abstenham de efetuar descontos previdenciários nos proventos dos aposentados e pensionistas vinculados ao SINPROP, que recebam valor superior a 01 (um) salário mínimo, mas que não ultrapassem o valor do teto de benefício geral da previdência social de que trata o art. 201 da CF/88.”



    (TJPE — Embargos de Declaração no Agravo de Instrumento nº 0001460-71.2022.8.17.9000, Rel. Des. Francisco Bandeira de Mello, j. 15.12.2022 )



    A parte dispositiva do acórdão restou assim consubstanciada:



    “Ante o exposto, dou provimento a este agravo de instrumento, em ordem a determinar que os agravados se abstenham de efetuar descontos previdenciários nos proventos dos aposentados e pensionistas que recebam valor superior a 01 (um) salário mínimo, mas que não ultrapassem o valor do teto de benefício geral da previdência social, de que trata o art. 201, da CF/88.”



    5. Como se vê, embora mantida a alíquota da 14%, o acórdão impugnado vedou a cobrança da contribuição dos servidores públicos municipais sobre a nova base de cálculo, correspondente ao percentual das aposentadorias e pensões excedente ao valor do salário-mínimo.



    6. Insurge-se o Município do Paulista contra esse acórdão, afirmando que o órgão fracionário não poderia ter declarado a inconstitucionalidade, ainda que velada, de lei municipal, sem prévia deliberação do órgão plenário (Súmula Vinculante nº 10/STF).



    7. Alega, ainda, que as disposições normativas questionadas apenas adequam o ordenamento jurídico municipal ao novo regime previdenciário resultante da reforma constitucional implementada pela EC nº 103/2019.



    8. Acentua que a modificação da base de cálculo da contribuição atendeu ao requisito constitucional concernente à constatação de situação de déficit atuarial (CF, art. 149, § 1º-A), tal como comprovado por meio do Auto de Avaliação Atuarial Anual de 2021, da lavra do Instituto Previdenciário do Paulista (Previpaulista).



    9. Aduz que a decisão liminar impugnada — somente em relação à categoria dos professores públicos municipais — impõe aos cofres estaduais um prejuízo anual superior a R$ 6.200.000,00 (seis milhões e duzentos mil reais), caracterizando situação de risco à ordem administrativa e financeira municipal, com perigo de gerar insolvência no âmbito do sistema previdenciário próprio dos servidores públicos locais.



    10. Requer, desse modo, a concessão de medida de contracautela, a ser deferida nos seguintes termos:



    “Ex positis, REQUER o Município do Paulista e o Instituto de Previdência que seja deferida liminarmente a suspensão da eficácia da liminar que concedeu a antecipação dos efeitos da tutela jurisdicional nos autos do Agravo de Instrumento nº 0001460-71.2022.8.17.9000, cujo acórdão proferido pela 2ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de Pernambuco, em evidente violação à cláusula de reserva de plenário, determinou que o Município do Paulista e o órgão previdenciário se abstenham de efetuar descontos previdenciários nos proventos dos aposentados e pensionistas representados pelo Sindicato dos Professores da Educação Infantil, Ensino Fundamental e Ensino Médio da Rede Municipal de Ensino do Município do Paulista - SINPROP que recebam valor superior a 01 (um) salário mínimo, mas que não ultrapassem o valor do teto de benefício geral da previdência social, de que trata o art. 201, da CF/88, exsurgindo daí grave lesão à ordem e economias públicas que autoriza a concessão da ordem para suspensão de liminar até o trânsito em julgado da decisão de mérito da ação principal, de nº 0041789-41.2021.8.17.3090, em trâmite na Vara da Fazenda Pública da Comarca de Paulista, conforme previsto no § 9º do art. 4º da Lei nº 8.437/92.”



    É o relatório.



    Aprecio a admissibilidade da ação.



    Questões preliminares



    11. A via eleita – suspensão de liminar – consubstancia meio processual autônomo à disposição exclusiva das pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, destinada à sustação de decisões judiciais que potencialmente provoquem grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. 



    Destina-se o incidente de contracautela apenas a obstar a execução imediata de decisões judiciais proferidas contra a Fazenda Pública e seus agentes. Reveste-se, por isso mesmo, de absoluta excepcionalidade, motivo pelo qual comporta exegese estrita, a nortear e balizar o conteúdo e o alcance das respectivas normas de regência (SL 933-AgR-Segundo/PA, Red. p/ acórdão Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 17.8.2017; SL 1.214-AgR/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 5.026-AgR/PE, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 29.10.2015, v.g.), tendo em vista a própria singularidade dos requisitos que dão ensejo a pedido dessa natureza (ZAVASCKI, Teori Albino. Processo coletivo: tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de direitos. 7 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2017, p. 80). 



    Inadmissível, desse modo, o uso do instrumento de contracautela como mero sucedâneo das vias recursais, achando-se condicionado o seu manejo, exclusivamente, à prevenção contra o risco de grave lesão ao interesse público primário (SL 56-AgR/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 23.6.2006; SL 1.234-AgR/PI, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 3.450-AgR/CE, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 12.3.2010; STA 512-AgR/PI, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe 08.11.2011, v.g.). 



     Nessa linha, imprescindível a causa de pedir das ações suspensivas estar vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).



    Registro, por fim, que a análise do pedido de contracautela cinge-se à presença dos requisitos previstos em lei, não havendo, portanto, falar em apreciação do mérito do processo subjacente. De todo indispensável, contudo, que a tese sustentada tenha um mínimo de plausibilidade (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A Fazenda Pública em Juízo. 15 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2018. p. 657-8), num juízo sumário de cognição (SL 1.165-AgR/CE, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 13.02.2020; SS 1.918-AgR/DF, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ 30.4.2004; SS 3.023-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno DJ 25.4.2008; SS 3.717-AgR/RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 18.11.2014, v.g.).



    12. Assentadas tais premissas, reputo preenchidos os requisitos formais de admissibilidade. 



    Aprecio, desse modo, o pedido de contracautela formulado pelo Município do Paulista/PE.



    Risco de prolação de decisões contraditórias



    13. Insurge-se o Município do Paulista contra acórdão suspensivo de normas integrantes do novo regime de previdência dos servidores públicos municipais editadas com o fim de adaptar o ordenamento municipal à reforma previdenciária resultante da EC nº 103/2019.



    14. A controvérsia instaurada na ação ordinária em curso perante o Juízo da Vara da Fazenda Pública da comarca do Paulista/PE (ação ordinária nº 0041789-41.2021.8.17.3090) e no recurso interposto perante o Tribunal de Justiça do Estado de Pernambuco (Agravo de Instrumento nº 000140-71.2022.8.17.9000) envolve a discussão em torno da constitucionalidade das inovações normativas introduzidas no ordenamento positivo brasileiro pela EC nº 103/2019 (reforma previdenciária).



    15. Na realidade, os fundamentos em que se apoia o acórdão impugnado evidenciam que eventual acolhimento da pretensão de inconstitucionalidade deduzida contra a legislação municipal questionada resultaria, por via reflexa, no reconhecimento da incompatibilidade da própria EC nº 103/2019 com a Constituição Federal.



    16. Embora a ação em curso perante o Tribunal de Justiça pernambucano tenha por objeto apenas a legislação municipal, é certo que ao infirmar a validade constitucional da reforma previdenciária local a entidade sindical autora insurge-se, indiretamente, contra a própria reforma previdenciária implementada, em âmbito nacional, pela EC nº 103/2019, que lhe deu suporte.



    17. É preciso ter presente, por isso mesmo, achar-se em curso nesta Suprema Corte um conjunto de ações diretas de inconstitucionalidade, todas sob a relatoria do Ministro Luís Roberto Barroso (ADIs 6254, 6255, 6258 e 6271), nas quais se discute amplamente a constitucionalidade das modificações introduzidas pela EC nº 103/2019 no sistema previdenciário brasileiro.



    18. Mostra-se prudente, desse modo, aguardar a conclusão do julgamento em curso perante esta Corte sobre a constitucionalidade das alterações realizadas no sistema previdenciário nacional, cuja decisão deverá refletir na forma como serão decididas todas as demandas envolvendo a constitucionalidade da legislação editada pelos entes subnacionais para dar concretude ao novo regime estabelecido pela EC nº 103/2019.



    19. Esse mesmo motivo levou o Plenário desta Corte a sustar os efeitos de decisão de conteúdo semelhante, proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, em sede de controle concentrado de constitucionalidade estadual. Transcrevo a ementa do acórdão de minha lavra: 



    Suspensão de liminar. Cautelar concedida em ações diretas de inconstitucionalidade estaduais. Comprovação da potencial lesividade à ordem jurídica, administrativa e econômica do Estado do Rio Grande do Sul. Discussão envolvendo as modificações introduzidas no sistema de previdência social pela EC nº 103/2019 (reforma da previdência). Controvérsia constitucional em apreciação perante esta Suprema Corte em sede de controle concentrado (ADIs 6254, 6255, 6258 e 6271). Risco de prolação de decisões contraditórias. Suspensão concedida. 



    1. A controvérsia posta nas ações diretas de inconstitucionalidade instauradas perante o Tribunal de Justiça riograndense envolve a discussão em torno da constitucionalidade das inovações normativas introduzidas no ordenamento positivo brasileiro pela EC nº 103/2019 (reforma previdenciária). 



    2. Mostra-se prudente aguardar a conclusão do julgamento das ações diretas em curso nesta Corte (ADIs 6254, 6255, 6258 e 6271), em cujo âmbito examina-se a constitucionalidade das alterações normativas realizadas no sistema previdenciário nacional pela EC nº 103/2019, tendo em vista que o paradigma decisório a ser firmado pelo Supremo Tribunal Federal repercutirá nas decisões envolvendo essa matéria a serem proferidas pelos Tribunais de Justiça estaduais. 



    3. Comprovação efetiva do grave risco a que estará exposto o Estado do Rio Grande do Sul, caso executada imediatamente a decisão cautelar impugnada, diante do enorme déficit registrado pelo Instituto de Previdência do Estado do Rio Grande do Sul. Possível prejuízo à continuidade da prestação de serviços públicos essenciais pelo Estado riograndense em face da eventual necessidade de remanejar recursos para compensar os gastos necessários à satisfação da medida cautelar impugnada. 



    4. Segurança concedida. Prejudicados os agravos.



    (SL 1310 MC-AgR, Relator(a): ROSA WEBER (Presidente), Tribunal Pleno, julgado em 07/02/2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-029 DIVULG 16-02-2023 PUBLIC 17-02-2023)



    Medida de contracautela de idêntico conteúdo foi por mim concedida nos autos da SS 5.601, ajuizada pelo Município de Serra Talhada/PE, em decisão assim ementada:



    Suspensão de segurança. Mandado de segurança impetrado, na origem, por aposentados e pensionistas vinculados ao RPPS do Município de Serra Talhada/PE. Questionamento a respeito da majoração da contribuição previdenciária. Incidência sobre valores que superem um salário mínimo e meio. Emenda Constitucional 103/2019. Art. 149, § 1º-A, CF. Fumus boni iuris caracterizado. Diminuição de arrecadação. Frustração do planejamento financeiro. Aumento do déficit no regime próprio de previdência. Violação da ordem administrativa e econômica identificada. Suspensão concedida.



    (SS 5.601, Rel. Min. Rosa Weber, decisão monocrática, j. 23.9.2022, DJe 04.10.2022)



    20. Também visando a evitar a prolação de julgamentos conflitantes, decretada pela Primeira Turma desta Casa a suspensão judicial de ações de controle de constitucionalidade estadual, nas quais se discutia a implementação da reforma previdenciária (EC nº 103/2019) no âmbito territorial estadual:



    CONSTITUCIONAL E PREVIDENCIÁRIO. AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE ESTADUAIS CUJOS OBJETOS SÃO NORMAS PRODUZIDAS EM OBSERVÂNCIA ÀS NORMAS SURGIDAS COM A EMENDA CONSTITUCIONAL 103/2019, JÁ IMPUGNADAS EM AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE PERANTE ESTA CORTE. SEMELHANÇA ENTRE OS OBJETOS ATACADOS. POSSIBILIDADE DE SURGIMENTO DE DECISÕES CONFLITANTES. NECESSIDADE DE SOBRESTAMENTO DAS AÇÕES ESTADUAIS. RECURSO DE AGRAVO DESPROVIDO. 



    1. As Ações Diretas de Inconstitucionalidade estaduais impugnam normas locais referentes à seguridade social, produzidas com base na EC 103/2019, que alteraram o paradigma federal da matéria.



    2. A discussão submetida àquele Juízo é, em certa medida, essencialmente idêntica aos objetos das Ações Diretas de Inconstitucionalidade Federais 6.254, 6.255, 6.258 e 6.271 (todas de relatoria do Min. ROBERTO BARROSO), que já impugnam as normas constitucionais surgidas com a EC 103/2019. 



    3. Assim, há essencial identidade objetiva das ações que tramitam em ambos os Tribunais (TJRS e STF), pois a insurgência, ainda que reflexa, é originária da mesma fonte constitucional, é dizer, dispositivos da Emenda 103/2019, que se encontram em discussão perante esta CORTE. 



    4. Observa-se, dessa íntima ligação, o fato de que, independentemente do resultado a que se chegue na origem, estará, por via transversa, se manifestando, de algum modo, quanto à própria constitucionalidade da EC 103/2019, o que caracteriza usurpação de competência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, a ensejar a suspensão do processo concentrado estadual para aguardar o julgamento das ações que tramitam nesta CORTE como forma de garantir a higidez do sistema, evitando a prolação de decisões conflitantes. 



    5. Recurso de Agravo a que se nega provimento.



    (Rcl 51369 AgR, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, julgado em 16/05/2022, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-096 DIVULG 18-05-2022 PUBLIC 19-05-2022)



    21. Desse modo, na linha dos precedentes desta Casa, reputo necessário sustar os efeitos do acórdão impugnado, de modo a evitar a possível prolação de decisões conflitantes, com o risco de consumação de danos irreparáveis e prejuízos excessivos à ordem jurídica e administrativa do Município do Paulista/PE.



    22. Tenho por relevantes, ainda, os dados informativos produzidos pelo requerente, cujo conteúdo evidencia o grave risco de prejuízo econômico-financeiro a que estará exposto o Município do Paulista e o instituto de previdência local (Previpaulista), caso executada imediatamente a decisão cautelar impugnada, diante do enorme prejuízo revelado pelo laudo de avaliação atuarial, na ordem de R$ 6.200.000,00 (seis milhões e duzentos mil reais) anuais.



    23. Ante o exposto, defiro o pedido de medida cautelar, para sustar os efeitos do acórdão proferido pela 2ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de Pernambuco (Agravo de Instrumento nº 000140-71.2022.8.17.9000), até o trânsito em julgado da decisão final de mérito a ser proferida na causa principal (Ação Ordinária nº 0041789-41.2021.8.17.3090).



    Publique-se.



    Brasília, 13 de abril de 2023.



Ministra ROSA WEBER



Presidente



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