Tribunal: STF
Processo: RE 1453352
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-09-05
Data de publicação: 2023-09-05

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado (fl. 2, Doc. 8):



    “DIREITO À SAÚDE - Internação em UTI - Obrigação de fazer - Dever do Estado - Tutela à saúde ampla e incondicionada - Previsão constitucional em norma de eficácia plena, e não meramente programática - Recusa injustificada que define a ilegalidade da conduta estatal - Procedência do pedido - Matéria preliminar rejeitada - Gastos com hospital particular - Nexo causal caracterizado - Dever do Estado de ressarcir o ente privado pelos custos da internação - Apelação da Fazenda não provida.”



    Opostos Embargos de Declaração (Doc. 10), foram rejeitados (Doc. 11).



    No apelo extremo (Doc. 13), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o ESTADO DE SÃO PAULO, aponta violação aos arts. 5º, caput; 196; 197; e 199, § 1º, da CF/1988, bem como ao Tema 1.033 do STF.



    No ponto, argumenta que “o Tribunal a quo, ao compelir o Estado de São Paulo a ‘ressarcir o ente privado pelos custos da internação’ decorrente de ordem judicial, ao fim determinou a uma instituição privada que prestasse serviço de saúde de forma suplementar ao serviço de saúde pública, devendo ser remunerada pelo ente da federação. Porém, a relevância pública desse serviço de saúde (CF, art. 197) veda que o hospital privado estabeleça um preço de forma unilateral, em busca de maiores lucros, a serem custeados pelo ente da federação” (fl. 12, Doc. 13).



    Assevera, ainda, que “o valor do ressarcimento não deve ser aquele calculado unilateralmente pelo hospital privado, mas sim limitado pelo que foi preconizado na tese do Tema 1.033 de Repercussão Geral: “O ressarcimento de serviços de saúde prestados por unidade privada em favor de paciente do Sistema Único de Saúde, em cumprimento de ordem judicial, deve utilizar como critério o mesmo que é adotado para o ressarcimento do Sistema Único de Saúde por serviços prestados a beneficiários de planos de saúde”” (fls. 12-13, Doc. 13).



    Ao final, requer o provimento do presente recurso para reformar o acórdão recorrido para, em conformidade com a tese firmada no Tema 1.033 de Repercussão Geral, o acórdão recorrido seja “reformado para que se estabeleça que o Estado de São Paulo deve ressarcir a instituição hospitalar privada pelo mesmo critério utilizado para ressarcimento do Sistema Único de Saúde por serviços prestados a beneficiários de planos de saúde: Tabela do SUS, ajustada de acordo com as regras de valoração do SUS e multiplicada pelo Índice de Valoração do Ressarcimento – IVR” (fl. 14, Doc. 13). 



    Em contrarrazões (fl. 5, Doc. 14), a parte recorrida requer a manutenção do acórdão recorrido.



    O Presidente da Seção de Direito Público do TJSP determinou a devolução dos autos à Turma julgado a fim de proceder ao juízo de adequação ao entendimento do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL firmado no julgamento do RE 666.094-RG, Tema 1033 da Repercussão Geral (fl. 1, Doc. 15).



    Em Juízo negativo de retratação, o Tribunal de origem manteve o acórdão recorrido. Veja-se a ementa do julgado (fl. 2, Doc. 16):



    “JUÍZO DE RETRATAÇÃO EM APELAÇÃO - Objeto da ação originária: Ressarcimento de despesas de UTI decorrentes da internação de paciente acometido pela COVID-19 - Apelação fazendária não provida - Pronunciamento majoritário do Supremo Tribunal Federal em sentido contrário ao conteúdo do acórdão recorrido - Reexame da matéria pela Turma Julgadora nos termos do art. 1.030, inc. II, do CPC - Reapreciação do recurso originário, mas sem retratação do julgado - Acórdão mantido.”



    Na sequência, o RE foi admitido, e os autos encaminhados ao STF (Doc. 18).



    É o relatório. Decido. 



     



    Preenchidos os pressupostos legais e constitucionais de admissibilidade, demonstrada a repercussão geral e prequestionada a matéria, passo à análise do mérito do Recurso Extraordinário.



     No caso concreto, foram os seguintes os fundamentos do acórdão recorrido para decidir a controvérsia (fls. 6-3, Doc. 8):



    “A prestação jurisdicional reclamada está diretamente relacionada à preservação da saúde, direito universal assegurado nos artigos 6º e 196 da Constituição da República. Reflexo imediato da proteção do direito à vida, de que trata o artigo 5º da mesma Carta.



    […]



    Afirma-se, portanto, o direito público individual, subjetivo, líquido e certo do cidadão ao exigir a assistência estatal de que tratamos autos. 



    Sendo a vocação primordial do Poder Judiciário resguardar e garantir a eficácia deste (saúde) e outros atributos da cidadania, não lhe compete dispor sobre questões orçamentárias derivadas da Lei de Responsabilidade Fiscal. Cuide o Poder Executivo, segundo a esfera das suas atribuições, de gerir os recursos disponíveis ao pleno atendimento da demanda social. 



    [...]



    4- Claro está que o paciente não buscou um atendimento luxuoso ao dirigir-se a um hospital particular. Qualquer cidadão, ante um atendimento público insuficiente e diante da evolução de um quadro cada vez mais grave, procuraria outro hospital. Buscou-se unicamente salvar a vida de Elcio. E mais, a própria apelante relata que não tem condição de realizar a internação, pois diante do momento mais crítico da pandemia de COVID-19 (fls 69/79 ABRIL/2021) em que o sistema de saúde estadual e nacional vivenciou verdadeira crise sanitária e com absoluta sobrecarga e falta de vagas para atender a todos os casos graves da doença, fato notório. (fls 200), o que demostra nitidamente a negativa do ente público e o consequente desespero da família na busca da salvação do ente querido. 



    Assim, correta a busca da família pelo imediato atendimento do enfermo e devida à responsabilização da Fazenda por estes custos. Como bem salientou a d. Procuradoria geral de Justiça: 



    [...]



    Por fim, deixar de ressarcir ou tentar ressarcir por meio de precatórios o Hospital Particular, que atendeu prontamente à r. decisão judicial após a devida comprovação, nos autos, do descumprimento da ordem judicial pela apelante seria no mínimo temerário já que referido meio de pagamento desestimularia o auxílio da rede privada, de tanta relevância, na situação de ausência de vagas hospitalares no SUS. (fls 263/265).”



    Esse entendimento foi mantido em juízo negativo de retratação ao Tema 1.033 da Repercussão Geral mediante os seguintes fundamentos (fl. 3, Doc. 16):



    “No caso específico dos autos, sustenta-se a tese ditada no RE nº 666.094/DF (fls 364/3651), no sentido de que o ressarcimento de serviços de saúde prestados por unidade privada em favor de paciente do Sistema Único de Saúde, em cumprimento de ordem judicial, deve utilizar como critério o mesmo que é adotado para o ressarcimento do Sistema Único de Saúde por serviços prestados a beneficiários de planos de saúde. 



    Mas sem razão no caso concreto. 



    São hipóteses diversas. 



    O conteúdo dos autos revela a existência de decisão judicial autorizando o pagamento à rede privada, com o dinheiro em conta judicial para essa finalidade, e isso decorrente de acordo entre a instituição privada e o Ministério Público. Quando do bloqueio da verba não houve impugnação, trata-se de matéria já preclusa que não pode ser alterada, especialmente depois de o serviço pela Beneficência Portuguesa ter sido prestado a paciente que para lá foi transferido, em face desse mesmo acordo. 



    Já o precedente do Supremo Tribunal Federal nada diz sobre a existência anterior de acordo firmado entre as partes, bem como de decisão judicial. Não há, portanto, o que ser readequado no acórdão ora recorrido, que se mantém pelos próprios fundamentos. 



    Ante o exposto, pelo meu voto, mantenho o decidido no acórdão recorrido e determino o retorno dos autos à Eg. Presidência da Seção de Direito Público desta Corte.”



    A respeito da matéria, o Plenário do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, no julgamento do RE 666.094-RG (Tema 1.033 da Repercussão Geral, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, DJe 4/2/2022), fixou a seguinte tese: 



    “O ressarcimento de serviços de saúde prestados por unidade privada em favor de paciente do Sistema Único de Saúde, em cumprimento de ordem judicial, deve utilizar como critério o mesmo que é adotado para o ressarcimento do Sistema Único de Saúde por serviços prestados a beneficiários de planos de saúde.” 



    Veja-se a ementa do referido julgado:



    “Direito constitucional e sanitário. Recurso extraordinário. Repercussão geral. Impossibilidade de atendimento pelo SUS. Ressarcimento de unidade privada de saúde. 



    1. Em razão da ausência de vaga na rede pública, decisão judicial determinou o atendimento de paciente em hospital privado, às expensas do Poder Público. Discute-se, no presente processo, o critério a ser utilizado para esse ressarcimento.



    2. O acórdão recorrido fixou o reembolso no montante cobrado pelo estabelecimento hospitalar privado, que considerou ser o valor praticado no mercado. O Distrito Federal, por sua vez, postula no presente recurso que o valor do ressarcimento tenha como limite a Tabela do SUS.



    3. A Constituição admite duas modalidades de execução de serviços de saúde por agentes privados: a complementar e a suplementar. A saúde complementar designa ações e serviços de saúde que a entidade privada pratica mediante convênio com o Poder Público e sujeitando-se às regras do SUS.



    4. A saúde suplementar, por sua vez, abrange atividades de profissionais de saúde, clínicas, hospitais particulares e operadoras de planos de saúde que não têm uma relação negocial com o Poder Público, sujeitando-se, apenas, à regulação da Agência Nacional de Saúde – ANS.



    5. O ressarcimento, segundo as diretrizes e valores do SUS, a um agente privado que não aderiu ao sistema público pela celebração de convênio, viola a livre iniciativa (CF, art. 170, caput) e a garantia de propriedade privada (CF, arts. 5º, XXII e 170, II). Por outro lado, a execução privada do serviço de saúde não afasta sua relevância pública (CF, art. 177).



    6. Diante disso, é razoável que se adote, em relação ao ressarcimento da rede privada, o mesmo critério utilizado para ressarcimento do Sistema Único de Saúde por serviços prestados a beneficiários de planos de saúde. Até dezembro de 2007, tal critério era a Tabela Única Nacional de Equivalência de Procedimentos – TUNEP. Após, passou a ser a Tabela do SUS, ajustada de acordo com as regras de valoração do SUS e multiplicada pelo Índice de Valoração do Ressarcimento – IVR.



    7. Os valores de referência constantes da TUNEP, bem como o IVR multiplicador da Tabela do SUS, são fixados pela ANS, que tem o dever de atuar como árbitro imparcial do sistema. Naturalmente, sempre poderá ser feita uma avaliação da existência efetiva e razoabilidade dos tratamentos adotados. 8. Recurso extraordinário provido em parte, com a fixação da seguinte tese de julgamento: “O ressarcimento de serviços de saúde prestados por unidade privada em favor de paciente do Sistema Único de Saúde, em cumprimento de ordem judicial, deve utilizar como critério o mesmo que é adotado para o ressarcimento do Sistema Único de Saúde por serviços prestados a beneficiários de planos de saúde”.” (RE 666094-RG, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, DJe de 04/02/2022)



    O acórdão recorrido não observou esse entendimento, pois o simples fato de a Associação Hospitalar Beneficência Portuguesa de Bauru não ter firmado contrato ou convênio com o Estado de São Paulo para prestação de serviços de forma complementar ao Sistema Único de Saúde, não obsta a incidência da tese firmada por esta SUPREMA CORTE.



    Nesse sentido, oportuno citar os seguintes trechos do Voto proferido pelo ilustre Ministro ROBERTO BARROSO, relator do RE 666.094-RG, Tema 1033 da Repercussão Geral:



    “Existe, porém, a previsão constitucional de que a assistência à saúde seja livre à iniciativa privada - art. 199. Portanto, o sistema tem instituições públicas e instituições privadas conveniadas e instituições privadas que exploram a saúde como um empreendimento de natureza privada, embora fortemente regulamentado pelo Poder Público. 



    Essas instituições privadas, que prestam serviços de saúde sem convênio com o SUS, são identificadas como instituições da saúde suplementar. Abrange as atividades dos profissionais de saúde, clínicas e hospitais particulares, bem como operadoras de planos de saúde, que não firmaram qualquer vínculo negocial com a Administração Pública. Embora sujeitas à estatal em matéria de saúde, são empresas privadas, atuando sob o regime de livre iniciativa. A saúde suplementar é regida pela Lei nº 9.656/1998 - Lei dos planos de saúde - e, também, pela Lei nº 9.661/2000 - lei que instituiu a Agência Nacional de Saúde Suplementar - ANS. 



    Compreendido que o modelo tem instituições públicas, instituições conveniadas e instituições totalmente privadas, cuida-se agora de saber, para deslindar essa questão, de determinar, qual é a natureza do serviço prestado por entidade privada, por determinação judicial, devido a falha no serviço prestado por instituições públicas. 



    Quando um juiz determina que uma entidade privada preste esse serviço de saúde, diferentemente do que se passa com a saúde complementar, ou seja, com os hospitais privados conveniados, aqui, não há um ato negocial ou voluntário de adesão ao Sistema Único de Saúde. Nesse caso, trata-se de uma instituição privada que, com base na Constituição, presta privadamente esse serviço. 



    […]



    Aqui, estamos claramente diante de um ato de intervenção estatal na propriedade privada mediante requisição, que, por mandamento constitucional e legal, depende do pagamento de indenização. 



    [...]



    As instituições privadas que aderem ao SUS são identificadas pelo rótulo de saúde complementar. As instituições privadas que não firmaram convênio com o SUS continuam a se reger pelas regras da iniciativa privada e não, naturalmente, pela tabela do SUS. Seus serviços, como regra geral, são contratados por particulares e empresas, igualmente privados, sendo pagos, no mais das vezes, por operadoras e seguradoras de saúde. 



    As instituições privadas que não aderiram ao SUS e não são integrantes da saúde complementar, e sim da chamada saúde suplementar, atendem pessoas privadas, e a maior parte das pessoas privadas que se valem da rede privada é beneficiária, é cliente, de planos de saúde ou de empresas seguradoras de saúde. O pagamento dos serviços é, em última análise, um ajuste privado entre partes privadas. 



    A singularidade no caso presente é que o serviço privado é utilizado por ordem judicial diante das deficiências do serviço público. Qual seria, então, o critério justo para a remuneração de instituição privada que, por ordem judicial, atende a um usuário habitual do Sistema Único de Saúde? Aqui temos dois extremos: tabela do SUS ou livre fixação de preço pela instituição privada. 



    Como disse acima, estamos falando de uma hipótese de requisição administrativa de serviços, portanto, sendo um ato negocial, não se aplica a tabela do SUS. Violaria claramente a iniciativa privada submeter alguém a fixação unilateral de preço pelo Estado quando não houve adesão por convênio ao Sistema Único de Saúde. 



    [...]



    O valor a ser pago nessa situação, como vou propor a seguir, não deve nem ser fixado unilateralmente pelo Estado, como é a tabela do SUS, nem deve ser fixado unilateralmente pela empresa privada, como é a regra em muitos domínios da vida econômica, mas que não pode ser um princípio absoluto em matéria de saúde pública. […] Não há uma regra específica sobre esse assunto, mas há uma regra análoga que, a meu ver, aplica-se com perfeição à hipótese que estamos discutindo. 



    Há no ordenamento jurídico brasileiro uma regra que prevê o critério pelo qual as operadoras de planos de saúde privados irão ressarcir o SUS quando hospital público ou conveniado atender consumidor ou contratante de plano privado de saúde. É o que diz a Lei nº 9.656, de 1998, em seu art. 32:



    […]



    O que está dito nesse dispositivo do art. 32? Que, se alguém que seja beneficiário de um plano de saúde, cliente de um plano de saúde, for atendido não na rede privada, mas na rede do SUS, seja em hospital público, seja em rede conveniada, o plano de saúde deverá reembolsar ao SUS o custo referente àquele atendimento, de acordo com critérios fixados pela ANS. 



    Existe um critério pelo qual se estabeleceu o pagamento pela iniciativa privada quando um cliente seu utilize o serviço público de saúde e, muito importante: este valor não é fixado unilateralmente pelo SUS, mas, sim, pela Agência Nacional de Saúde Suplementar, que é uma agência reguladora independente. 



    O papel da ANS é, precisamente, arbitrar os interesses da saúde pública, dos consumidores e das empresas privadas que atuam nessa área. Portanto, há um critério legal para o reembolso a ser feito ao SUS pela iniciativa privada quando utilizado o serviço público em lugar da rede privada. Nada parece-me mais justo que aplicar esse mesmo critério quando a relação for invertida, quando a relação for reembolsar a rede privada por atendimento que deveria ter sido feito no setor público. 



    Esse é o critério da Resolução Normativa DC/ANS nº 185, de 2008, que institui o procedimento para o ressarcimento do SUS, previsto no art. 32 da Lei da ANS. Aí está dito: o valor do ressarcimento ao SUS resulta da multiplicação do Índice de Valoração do Ressarcimento - IVR, estipulado em 1,5 (um vírgula cinco), pelo valor lançado no documento do SUS de autorização ou de registro de atendimento. Portanto, há um critério, fixado pela ANS por delegação legislativa, que leva em conta o Índice de Valoração do Ressarcimento, as regras de valoração do SUS e a Tabela de Procedimento Unificado do Sistema de Informação Hospitalar.



    [...]



    Presidente, resumo, então, meu voto, assim como consta da minha ementa e, aqui, concluo, apenas porque tratei de diversas questões. Falei brevemente da importância do SUS, como se organiza o sistema de saúde, como a iniciativa privada atua em matéria de saúde, seja mediante saúde complementar por convênio, seja nos casos de saúde suplementar, e procurei identificar o critério que a legislação prevê para reembolso ao SUS, quando um cliente de plano de saúde se socorra do SUS, e não da rede privada. Estou propondo que, quando aconteça a hipótese inversa, um cliente do SUS utilizar a rede privada, utilize-se a mesma regra, porque assim deve ser a aplicação isonômica do direito.”



    Vê-se, assim, que a tese firmada no referido precedente paradigma visa garantir a isonomia entre os interesses públicos e privados em conflito. 



    O acórdão recorrido não observou esse entendimento, razão pela qual deve ser reformado.



    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, DOU PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO para, nos termos da tese fixada no Tema 1.033, determinar que o ressarcimento de serviços de saúde prestados por unidade privada em favor de paciente do Sistema Único de Saúde, em cumprimento de ordem judicial, utilize como critério o mesmo que é adotado para o ressarcimento do Sistema Único de Saúde por serviços prestados a beneficiários de planos de saúde.



    Publique-se. 



    Brasília, 5 de setembro de 2023.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



Documento assinado digitalmente