Tribunal: STF
Processo: ARE 1438367
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-06-01
Data de publicação: 2023-06-01

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. LEI MUNICIPAL DECLARADA INCONSTITUCIONAL PELO TRIBUNAL DE JUSTIÇA. INTERFERÊNCIA NA GESTÃO DE CONTRATO DE CONCESSÃO DE USO DE BEM PÚBLICO. COMPETÊNCIA DE INICIATIVA DO PODER EXECUTIVO. HARMONIA DO JULGADO COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. NATUREZA JURÍDICA DA COBRANÇA. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



Relatório



    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal de Justiça de Minas Gerais: 



    “EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – MUNICÍPIO DE LAGOA SANTA – LEI N. 4.509/2020 – INSTITUIÇÃO DE MEDIDAS DE FLEXIBILIZAÇÃO DO PAGAMENTO DE ‘TAXA’ DE CONCESSÃO DE USO DE BEM PÚBLICO (CONDOMÍNIOS FECHADOS) DURANTE A PANDEMIA DA COVID-19 – PROJETO DE LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR – OFENSA DIRETA AO ARTIGO 90, XIV, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE MINAS GERAIS – QUESTÃO ATINENTE À ORGANIZAÇÃO E À ATIVIDADE DO PODER EXECUTIVO – INICIATIVA PRIVATIVAMENTE REPOUSADA AO PREFEITO MUNICIPAL – NATUREZA TRIBUTÁRIA DA EXAÇÃO – NÃO CONFIGURAÇÃO – REMUNERAÇÃO PELA CONCESSÃO DE USO DE BEM PÚBLICO QUE NÃO SE CONFUNDE COM A ATIVIDADE ESTATAL DE FISCALIZAÇÃO OU A CONTRAPRESTAÇÃO POR SERVIÇO PÚBLICO – ART. 145, II, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL – PEDIDO JULGADO PROCEDENTE – INCONSTITUCIONALIDADE DECLARADA. 



    - Nos estritos termos do artigo 90, XIV, da Constituição do Estado de Minas Gerais, repousa privativamente ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa de projeto de lei voltado à normatização de questão atinente à organização e à atividade mesmo Poder. 



    - Na forma do disposto no artigo 39, da Lei Municipal n. 2.759/2007, a concessão do uso de áreas públicas de lazer e vias de circulação atinentes aos condomínios fechados localizados no Município de Lagoa Santa será implementada mediante o pagamento de remuneração correspondente a cento e vinte UPFM por ano, para cada unidade habitacional. 



    - Utilizada a exação em questão como instrumento executivo de remuneração pelo uso de bens públicos concedidos a particulares, há de incidir a suprarreferida regra constitucional atinente à iniciativa do Chefe do Poder Executivo, porquanto afeta a matéria à administração patrimonial exercitada pelo Prefeito Municipal. 



    - Por não se coadunar a contraprestação debatida com qualquer exercício fiscalizatório estatal, nem tampouco com serviço público prestado ou colocado à disposição do usuário pagador (art. 145, II, da Constituição Federal), não está configurada a natureza tributária da exação analisada, e via, de consequência, inexiste a iniciativa concorrente do parlamento.



      - Inconstitucionalidade por vício formal declarada. Pedido inicial julgado procedente” (fl. 1, vol. 7).



    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (fl. 1, vol. 17).



    2. No recurso extraordinário, a agravante alega ter o Tribunal de origem contrariado o inc. I do art. 30 e os incs. I e III do art. 61 da Constituição da República, ao argumento de que “a matéria discutida na Lei Municipal nº 4.509/2020, de 21 de julho de 2020, trata-se de iniciativa concorrente entre os Poderes Executivo e Legislativo, já que os temas referentes ao interesse público, tendo em vista a crise da pandemia que assola o país e as taxas não são de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo” (fl. 5, vol. 19).



    Sustenta que “o Chefe do Poder Executivo pleiteia é justamente manter a dependência e a relação de subordinação do Poder Legislativo frente ao Poder Executivo no que se refere às políticas públicas de interesse local e tributárias, já que toda quaisquer assuntos referentes a essas matérias necessitam de serem motivadas pelo Executivo e contar com a disposição deste” (fl. 9, vol. 19).



    3. O recurso extraordinário foi inadmitido sob o fundamento de estar o acórdão recorrido em harmonia com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (fls. 1-3, vol. 23).



    A agravante afirma haver “evidente violação dos princípios da independência e separação de poderes” (fl. 10, vol. 25).



    Pede “seja recebido e regularmente processado o presente AGRAVO PARA DESTRANCAMENTO DE RECURSO EXTRAORDINÁRIO, sendo-lhe dado provimento, a fim de se reformar o acórdão recorrido, proferido pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, com a consequente declaração de constitucionalidade da norma” (sic, fl. 10, vol. 25). 



    Apreciada a matéria trazida na espécie, DECIDO.



    4. Razão jurídica não assiste à agravante. 



    5. O Tribunal de origem ressaltou tratar-se no presente caso de controvérsia sobre organização e execução dos serviços públicos, confirmando a inconstitucionalidade da lei local por vício de iniciativa:



    “(...) Como fundamentação à inconstitucionalidade asseverada, bate-se o autor pela vulneração da iniciativa privativa do Chefe do Executivo para a proposição de leis atinentes ao serviço público e à organização da estrutura da Administração. E, consoante já prefacialmente analisado por este colendo Órgão Julgador, por ocasião do cautelar sobrestamento da norma debatida, razão assiste ao autor da ação. No que pertine ao poder de iniciativa para a deflagração do processo legislativo, estabelece a Constituição do Estado de Minas Gerais: (...) Destarte, remanesce forçoso concluir que compete privativamente ao Prefeito Municipal o poder de iniciativa para deflagrar processos legislativos envolvendo as questões diretamente atinentes ao funcionamento da atividade executiva de gestão do interesse público local. E, no caso corrente, sobressai da proposta colacionada ao presente processado como evento n. 8 que o referido processo legislativo remanesceu deflagrado por iniciativa parlamentar. Logo, a busca pela definição da constitucionalidade da normatização perpassa pela perquirição jurisdicional da natureza jurídica da exação pública flexibilizada pela lei fustigada. ‘In casu’, embora designada como ‘taxa’ pela norma ora analisada, vê-se que a exação em questão foi instituída com vistas à contraprestação particular pelo uso de bem público cedido em regime de concessão, ‘verbis’: (...) Ora, na medida em que instituída a cobrança como meio de remuneração pela utilização privada de equipamentos coletivos, tenho como irrespondivelmente configurada a sua natureza de contraprestação pura atrelada aos correspondentes contratos de concessão de uso de bem público. Por pertinente, cumpre ser ressaltado que a alegação defensiva atinente à natureza tributária da exação, com a devida vênia, não convence. Nos estritos termos do artigo 145, II, da Constituição Federal, afigura-se admitida a instituição de taxa – figura tributária - ‘em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição’. ‘In casu’, haja vista que instituída como meio de contraprestação pelo uso de bem público, a exação em questão não se coaduna com qualquer exercício fiscalizatório estatal, nem tampouco com serviço público prestado ou colocado à disposição do usuário pagador. Destarte, tenho como afastada a natureza tributária da exação em questão, porquanto configurada como instrumento executivo de remuneração pelo uso de bens concedidos a particulares. Em consequência, por se coadunar com o modo de gestão pelo Poder Executivo do uso dos bens públicos, a matéria em questão há de ser considerada como abarcada pela hipótese de iniciativa privativa estabelecida pelo artigo 90, XIV, da Constituição Estadual, que, repise-se, também se mostra impositiva à esfera municipal, em função do já mencionado princípio constitucional da simetria. Tudo a caracterizar, portanto, a indevida intromissão parlamentar no poder de iniciativa ínsito ao Chefe do Executivo. (...) Em suma, a usurpação parlamentar do poder de iniciativa privativamente repousado ao Chefe do Executivo torna imperioso o reconhecimento da inconstitucionalidade analisada, com a consequente extirpação da norma do ordenamento jurídico” (fls. 5-9, vol. 7).



    A jurisprudência deste Supremo Tribunal é no sentido de que a iniciativa de leis que interfiram na gestão de contratos de prestação de serviços públicos compete ao Chefe do Poder Executivo. Confiram-se, por exemplo, os seguintes julgados:



    “EMBARGOS DECLARATÓRIOS EM AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE NO TRIBUNAL DE JUSTIÇA. CONCESSÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS. LEIS QUE INTERFEREM NA GESTÃO DE CONTRATOS. INICIATIVA. PODER EXECUTIVO. VÍCIO FORMAL. AUSÊNCIA DE ERRO MATERIAL, OMISSÃO, CONTRADIÇÃO OU OBSCURIDADE. EMBARGOS REJEITADOS. 1. É de competência do Poder Executivo a iniciativa de leis que interfiram na gestão de contratos de concessão de serviços públicos, sob risco de configuração de vício formal de constitucionalidade, conforme jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. 2. Os embargos de declaração não constituem meio hábil para reforma do julgado, sendo cabíveis somente quando houver no acórdão omissão, contradição, obscuridade ou erro material. 3. Embargos de declaração rejeitados” (RE n. 1.391.328-AgR-ED, Relator o Ministro Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 11.4.2023).



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 5.127/2015. MUNICÍPIO DE VOLTA REDONDA. OBRIGATORIEDADE DE INSTALAÇÃO DE AR CONDICIONADO NOS VEÍCULOS DE TRANSPORTE COLETIVO MUNICIPAL. PROCESSO LEGISLATIVO. INICIATIVA PRIVATIVA. PODER EXECUTIVO. SERVIÇOS PÚBLICOS. 1. O Supremo Tribunal Federal firmou orientação no sentido de que compete ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa de leis que interfiram na gestão de contratos de concessão de serviços públicos. 2. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios. 3. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015” (ARE n. 1.075.713-AgR, Relator o Ministro Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 6.8.2018).



    Nesse sentido, confiram-se as seguintes decisões monocráticas proferidas em casos semelhantes: RE n. 1.410.121-AgR, Relator o Ministro Nunes Marques, DJe 4.5.2023; e ARE n. 1.419.177, Relator o Ministro Dias Toffoli, DJe 2.3.2023.



    A conclusão do julgado recorrido está em harmonia com esta orientação jurisprudencial.



    6. Ademais, para rever o entendimento adotado pelo Tribunal de origem, quanto à natureza jurídica da contraprestação em questão, se seria taxa ou tarifa, seria necessário o reexame da matéria fático-probatória e da legislação infraconstitucional aplicável ao processo. A alegada contrariedade à Constituição da República, se tivesse ocorrido, seria indireta, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário. Incide, na espécie, a Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal. Assim, por exemplo:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO TRIBUTÁRIO. ESTAMPAGEM DE PLACAS. COBRANÇA.NATUREZA JURÍDICA. TAXA OU PREÇO PÚBLICO. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. ANÁLISE DE FATOS E PROVAS. DESPROVIMENTO. 1. A discussão sobre a natureza jurídica da cobrança em questão, se taxa ou preço público, cinge-se ao âmbito infraconstitucional, além de sujeitar-se ao exame do conjunto fático-probatório dos autos. 2. Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE n. 1.357.417-AgR, Relator o Ministro Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 2.6.2022).



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO TRIBUTÁRIO. RODOVIA. FAIXA DE DOMÍNIO. TARIFA DE FISCALIZAÇÃO. VERBA QUE SE CARACTERIZA COMO TAXA. COBRANÇA. ILEGALIDADE. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL. OFENSA REFLEXA. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. ENUNCIADOS 279 E 280 DA SÚMULA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. É inviável, em recurso extraordinário, a análise de legislação infraconstitucional local e o reexame dos fatos e das provas dos autos (Súmulas 279/STF e 280/STF). 2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita” (ARE n. 1.310.878-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 19.5.2021).



    Nada há a prover quanto às alegações da agravante.



    7. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo (al. a do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Ressalte-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil.



    Publique-se.



    Brasília, 1º de junho de 2023.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora