Tribunal: STF
Processo: MS 38972
Classe: MS
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-02-17
Data de publicação: 2023-02-17

Ementa:

Inteiro teor:
MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. ATO DE CONCESSÃO INICIAL DE APOSENTADORIA. DECADÊNCIA. FUMUS BONI IURIS NÃO CONFIGURADO. LIMINAR INDEFERIDA.



    Decisão: Trata-se de mandado de segurança, com pedido de medida liminar, impetrado por Alexandre Henriques de Lucena contra ato da Segunda Câmara do Tribunal de Contas da União, consubstanciado no Acórdão nº 8835/2022, exarado nos autos do processo nº 20785704-04.2015.000009-6.



    Narra o impetrante que é servidor aposentado do TRT da 12ª Região desde 21/11/2014 (data da publicação da aposentadoria, doc. 5). Aduz que ostenta direito líquido e certo ao registro do ato de concessão de aposentadoria em razão de decisão administrativa proferida há mais de 5 (cinco) anos, contados desde 30/4/2015 (doc. 7), data em que o ato de aposentadoria chegou ao TCU, até 13/12/2022 (docs. 11 e 13), data do Acórdão nº 8835/2022. Discorre que o Tribunal de Contas da União julgou ilegal o ato de concessão de aposentadoria e negou-lhe o correspondente registro em razão da incorporação de vantagem salarial que corresponde a quase 20% dos seus proventos líquidos. 



    Em amparo à sua pretensão, o impetrante alega, em síntese, que o ato de concessão inicial da aposentaria, reforma ou pensão tem início com a chegada do processo ao Tribunal de Contas, sendo o prazo para sua análise de 5 anos, consoante entendimento do Tema 445 da sistemática da repercussão geral. Assim, teria decaído o direito da Administração Pública de desconstituir o ato de concessão inicial de aposentadoria, conforme dispõe o art. 54 da Lei 9.784/1999.



    Ao final, o impetrante tece os seguintes requerimentos: 



    “a) A concessão da gratuidade judiciária aoimpetrante, nos termos do art. 98 CPC e demais legislação correlata, por não ter condições de arcar com custas e despesas do processo, bem como por estar na iminência de perder sua única fonte de renda; 



    b) A concessão de MEDIDA LIMINAR, mesmo sem a oitiva da autoridade/ente impetrado, no sentido de impedir a supressão da parcela OPÇÃO ART. 193 e restabelecimento da anteriormente descontada (mês de janeiro de 2023 ( , mantendo-o incólume até o trânsito em julgado da sentença e, restabelecendo o valor integral de seus proventos, de imediato;



    c) Que seja concedida medida liminar, comunicando, sem a oitiva da autoridade coatora, o TRT da 13ª Região para que se abstenha de emitir novo ato de registro da Aposentadoria do Impetrante ou que, ao tempo da concessão da liminar, a mesma tiver sido registrada, que a torne sem efeito até o efetivo julgamento do presente Mandado de Segurança e seu trânsito em Julgado. 



    d) Após a concessão da liminar, a notificação/citação da autoridade impetrada para prestar as informações no prazo legal;



    e) Ao final, que seja confirmada a liminar requerida, concedendo-se a segurança para que a parte ré se abstenha de cancelar a parcela ora debatida, tendo em vista a aplicação do tema 445 do STF, confirmado pela documentação acostada e nos termos da Jurisprudência firmada por esta Corte.”



    O Tribunal de Contas da União prestou informações, defendendo que o STF reafirmou a natureza complexa do registro do ato de concessão de aposentadoria e a inaplicabilidade do art. 54 da Lei nº 9.784/1999 antes da apreciação do ato pelas Cortes de Contas. Quanto às datas apontadas pelo impetrante, a Corte de Contas esclareceu que houve erro no cadastramento do CPF do impetrante por parte do órgão pagador, resultando em erro na contagem pelo TCU do prazo decadencial para concessão da aposentadoria, consoante o seguinte trecho esclarecedor, verbis:



    “13. Devido ao erro do preenchimento do número do CPF do impetrante no sistema Sisac, ao realizar a inclusão do ato com o CPF correto, não houve reconhecimento por parte do sistema e-Pessoal da data original de ingresso do ato nesta Corte de Contas, constando como data de entrada nesta Corte aquele constante do envio do ato no sistema e-Pessoal. 



    14. Em razão de tal divergência, o sistema e-Pessoal entendeu se tratar da primeira entrada do ato de aposentadoria do impetrante no TCU, induzindo essa Corte de Contas em erro a respeito do procedimento a ser adotado no julgamento do caso, razão pela qual o procedimento adotado no âmbito do TC 020.264/2022-4, que resultou no Acórdão 8.835/2022-TCU-2ª Câmara ora guerreado, não observou o rito da revisão de ofício, que seria o rito aplicável ao caso, com a oitiva prévia do interessado.” (doc. 20)



    É o relatório. DECIDO. 



    Ab initio, cumpre salientar que a concessão de medida cautelar na via mandamental exige a comprovação inequívoca da urgência do provimento jurisdicional (periculum in mora) para preservar o direito do impetrante, bem como da verossimilhança do direito alegado (fumus boni iuris).



    Nesse sentido dispõe o art. 7º, III, da Lei 12.016/2009, in verbis:



    “Art. 7º Ao despachar a inicial, o juiz ordenará:



    (...)



    III - que se suspenda o ato que deu motivo ao pedido, quando houver fundamento relevante e do ato impugnado puder resultar a ineficácia da medida, caso seja finalmente deferida, sendo facultado exigir do impetrante caução, fiança ou depósito, com o objetivo de assegurar o ressarcimento à pessoa jurídica.”



    Na mesma linha, oportuno transcrever a abalizada doutrina de Hely Lopes Meirelles, Arnoldo Wald e Gilmar Ferreira Mendes (Mandado de Segurança e Ações Constitucionais, Malheiros Editores: São Paulo, 35ª edição, 2013, p. 93), ao predicar que:



    “(...) visa garantir a eficácia do possível direito do impetrante, justificando-se pela iminência de dano irreversível de ordem patrimonial, funcional ou moral se mantido o ato coator até a apreciação definitiva da causa. Por isso mesmo, não importa prejulgamento, não afirma direitos nem nega poderes à Administração. Preserva, apenas, o impetrante de lesão irreparável, sustando provisoriamente os efeitos do ato impugnado.”



    Feitas essas considerações, é inafastável que a concessão de medida liminar em mandado de segurança pressupõe a coexistência da plausibilidade do direito invocado pelo impetrante e do receio de dano irreparável pela demora na concessão definitiva da ordem.



    In casu, a presente impetração se insurge contra acórdão do Tribunal de Contas da União que julgou ilegal e negou registro ao ato de concessão de aposentadoria do impetrante em razão da percepção indevida de vantagem salarial. A controvérsia sub examine consiste em saber se o ato de indeferimento da concessão inicial de aposentadoria está fulminado pela decadência.



    Ao menos nesta primeira análise perfunctória e sem prejuízo de ulterior deliberação, destaco que o requisito do fumus boni iuris se encontra ausente. É que, via de regra, a anulação de vantagens supostamente indevidas por determinação do TCU no exercício da sua função de registro independe da observância do contraditório e da ampla defesa, nos termos do que predica a parte final da Súmula Vinculante 3 do STF, verbis:



    “Nos processos perante o tribunal de contas da união asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão.”



    Com efeito, somente nos casos em que transcorre prazo maior que cinco anos, a contar do recebimento do processo administrativo pelo TCU, sem o respectivo registro, é que se exige a observância do contraditório e da ampla defesa previamente à supressão do pagamento de determinada parcela ilegal. Essa é a conclusão extraída dos seguintes precedentes, verbis:



    “PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ALEGAÇÃO DE CONTRADIÇÃO. REJEIÇÃO DOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO DO IMPETRANTE E ACOLHIMENTO, EM PARTE, DOS EMBARGOS DA UNIÃO. 1. Ausência de omissão, contradição e obscuridade quanto à alegada necessidade de esclarecimento sobre a extensão da ordem concedida, porquanto o acórdão impugnado, ao conceder a segurança, expressamente anulou o acórdão do Tribunal de Contas da União que negou registro ao ato de aposentadoria, sem impedir que novo julgamento seja realizado, com obrigatória observância do contraditório e da ampla defesa. 2. O termo inicial do prazo de cinco anos, após o qual será obrigatória a instauração de procedimento com ampla defesa e contraditório do ex-servidor junto ao Tribunal de Contas da União, para efeito de registro de aposentadoria, é a data de recebimento, pelo TCU, do ato concessivo de aposentadoria. Embargos de declaração da União acolhidos, portanto, para substituição da expressão a contar da aposentadoria, constante dos itens 3 e 5 da ementa, por a contar do recebimento, pelo Tribunal de Contas da União, do ato concessivo de aposentadoria, em razão de contradição com o conteúdo decisório do acórdão embargado. 3. Embargos de declaração do impetrante rejeitados. Embargos de declaração da União acolhidos, em parte, sem efeitos infringentes.” (MS 25.116 ED-segundos, Rel. Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, DJe de 13/6/2014)



    “Mandado de Segurança. 2. Acórdão da 2ª Câmara do Tribunal de Contas da União (TCU). Competência do Supremo Tribunal Federal. 3. Controle externo de legalidade dos atos concessivos de aposentadorias, reformas e pensões. Inaplicabilidade ao caso da decadência prevista no art. 54 da Lei 9.784/99. 4. Negativa de registro de aposentadoria julgada ilegal pelo TCU. Decisão proferida após mais de 5 (cinco) anos da chegada do processo administrativo ao TCU e após mais de 10 (dez) anos da concessão da aposentadoria pelo órgão de origem. Princípio da segurança jurídica (confiança legítima). Garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa. Exigência. 5. Concessão parcial da segurança. I Nos termos dos precedentes firmados pelo Plenário desta Corte, não se opera a decadência prevista no art. 54 da Lei 9.784/99 no período compreendido entre o ato administrativo concessivo de aposentadoria ou pensão e o posterior julgamento de sua legalidade e registro pelo Tribunal de Contas da União que consubstancia o exercício da competência constitucional de controle externo (art. 71, III, CF). II A recente jurisprudência consolidada do STF passou a se manifestar no sentido de exigir que o TCU assegure a ampla defesa e o contraditório nos casos em que o controle externo de legalidade exercido pela Corte de Contas, para registro de aposentadorias e pensões, ultrapassar o prazo de cinco anos, sob pena de ofensa ao princípio da confiança face subjetiva do princípio da segurança jurídica. Precedentes. III Nesses casos, conforme o entendimento fixado no presente julgado, o prazo de 5 (cinco) anos deve ser contado a partir da data de chegada ao TCU do processo administrativo de aposentadoria ou pensão encaminhado pelo órgão de origem para julgamento da legalidade do ato concessivo de aposentadoria ou pensão e posterior registro pela Corte de Contas. IV Concessão parcial da segurança para anular o acórdão impugnado e determinar ao TCU que assegure ao impetrante o direito ao contraditório e à ampla defesa no processo administrativo de julgamento da legalidade e registro de sua aposentadoria, assim como para determinar a não devolução das quantias já recebidas. V Vencidas (i) a tese que concedia integralmente a segurança (por reconhecer a decadência) e (ii) a tese que concedia parcialmente a segurança apenas para dispensar a devolução das importâncias pretéritas recebidas, na forma do que dispõe a Súmula 106 do TCU.” (MS 24.781, Rel. Min. Ellen Gracie, Redator para acórdão: Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe de 9/6/2011).



    A alegação do impetrante, todavia, cinge-se à decadência do ato de concessão da aposentadoria em si, inexistindo nos autos alegações relativas à oferta de contraditório e ampla defesa no âmbito do processo interno do TCU. Assim, à evidência, não merece acolhimento a alegação do impetrante alusiva ao transcurso do prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei 9.784/1999 para fins de decadência do ato de registro da aposentadoria. É que a jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que não se opera a decadência prevista no art. 54 da Lei 9.784/1999 no período compreendido entre o ato administrativo concessivo de aposentadoria e o posterior julgamento de sua legalidade e registro pelo Tribunal de Contas da União. Nesse sentido:



    “Agravo regimental em mandado de segurança. Tribunal de Contas da União (TCU). Controle externo. Atos de alteração de aposentadoria que se submetem a registro (art. 71, III, da CF/88). Decadência administrativa. Inaplicabilidade. Agravo regimental do qual se conhece e ao qual se nega provimento. 1. A Suprema Corte já firmou o entendimento de que não se aplica o art. 54 da Lei nº 9.784/99 no atuar da Administração Pública quando se estiver a tratar de atos de aposentação que reclamem registro junto ao TCU para se darem por perfeitos, nos termos do art. 71, III, da CF/88. Precedentes. 2. A inexistência de argumentação apta a infirmar o julgamento monocrático conduz à manutenção da decisão recorrida. 3. Agravo regimental do qual se conhece e ao qual se nega provimento.” (MS 35.700 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe de 9/11/2018)



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. APOSENTADORIA. EXAME. DECADÊNCIA. NÃO CONFIGURAÇÃO. CONDENAÇÃO POR LITIGÂNCIA DE MÁ-FÉ. MANTIDA. ALTERAÇÃO INTENCIONAL DA VERDADE DOS FATOS. 1. Nos termos da jurisprudência do STF, o ato de concessão de aposentadoria é complexo, aperfeiçoando-se somente após a sua apreciação pelo Tribunal de Contas da União, sendo, desta forma, inaplicável o art. 54, da Lei nº 9.784/1999, para os casos em que o TCU examina a legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão. 2. Havendo alteração intencional da verdade dos fatos, justifica-se a condenação ao pagamento de multa por litigância de má-fé. 3. Agravo regimental a que se nega provimento.” (MS 33.805 AgR, Rel. Min. Edison Fachin, Segunda Turma, DJe de 4/3/2018).



    Na mesma linha, cito os seguintes precedentes: MS 25.525, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe de 19/3/2010 e MS 30.916, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe de 8/6/2012.



    Não restou configurado, portanto, o fumus boni iuris, mercê de o ato concessivo de aposentadoria ser juridicamente complexo e só se aperfeiçoar com o exame de sua legalidade e subsequente registro pelo Tribunal de Contas da União, no exercício da competência constitucional de controle externo (art. 71, III, da CRFB). 



    Como cediço, a decadência no período compreendido entre o ato administrativo concessivo de aposentadoria ou pensão e o posterior julgamento de sua legalidade e registro pelo Tribunal de Contas da União – que consubstancia o exercício da competência constitucional de controle externo (art. 71, III, da CRFB) –, não se opera, porquanto a concessão da aposentadoria é ato jurídico complexo que se aperfeiçoa com o registro na Corte de Contas. 



    Com efeito, consoante destacado no acórdão impugnado da Corte de Contas, considerando que o ato ora examinado ainda não foi registrado, não há que se falar em início da contagem desse prazo. Diante desse contexto, não é possível reconhecer o início do decurso do prazo decadencial previsto na lei de processo administrativo federal e, portanto, ausente o requisito ensejador da concessão de medida liminar.



    Ex positis, INDEFIRO o pleito de medida liminar.



    Dê-se ciência à Advocacia-Geral da União para que, querendo, ingresse no feito (art. 7º, II, Lei 12.016/09) e manifeste-se sobre o mérito.



    Após, abra-se vista à Procuradoria-Geral da República para elaboração de parecer (art. 12 da Lei 12.016/2009).



    Publique-se.



    Brasília, 17 de fevereiro de 2023.



Ministro LUIZ FUX



Relator



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