Tribunal: STF
Processo: ARE 1266439
Classe: ARE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-10-11
Data de publicação: 2023-10-11

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo cujo objeto é a decisão que inadmitiu recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, assim ementado (eDOC 14, p. 1/2):
 
“APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA DE DÉBITO. COMPETÊNCIA DO PROCON ESTADUAL PARA FISCALIZAR O CUMPRIMENTO DA LEGISLAÇÃO CONSUMERISTA NO QUE TANGE AO SERVIÇO DE TELECOMUNICAÇÕES. APLICAÇÃO DA PENA DE MULTA. LEGALIDADE. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA. DECRETO N° 20.910/32. NÃO OCORRÊNCIA. DEFLAGRAÇÃO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO ANTES DE SUPERADO O LUSTRO PRESCRICIONAL. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO. NÃO CONFIGURAÇÃO. ART. 24 DA RESOLUÇÃO N°11/2014 DA PGJ/MG E ART. 56 DA LEI ESTADUAL N° 14.184/02. NATUREZA NÃO PEREMPTÓRIA DOS PRAZOS. VALOR DA MULTA. MANUTENÇÃO. RECURSO DE APELAÇÃO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. 
 1.	Nos termos do caput do ad. 127 da Constituição da República, dentre as funções institucionais do Ministério Público, mostra-se elencada a tutela dos interesses sociais - como é o caso do direito dos consumidores -, cuja defesa foi alçada pelo Constituinte Originário à categoria de direito fundamental e princípio fundante da ordem econômica (art. 5°, XXXII, c/c art. 170, V, ambos da CR). 
 2.	Em densificação ao desígnio constitucional, a Lei n°8.078/90, em seu art. 4º, buscou estabelecer diretrizes para a implementação de uma política nacional de relações de consumo e, com a finalidade de criar instrumentos para sua efetivação, franqueou a instituição de Promotorias de Justiça de Defesa do Consumidor, no âmbito do Ministério Público (art. 5º, II). 
 3.	Além disso, o Ministério Público ficou expressamente autorizado a promover a defesa dos interesses coletivos dos consumidores não só em juízo (arts. 81, parágrafo único, c/c art. 82,1, da Lei n° 8.078/90), como também administrativamente, mediante a aplicação das sanções previstas no art. 56 do diploma legal em caso de infração das normas consumeristas, a exemplo da multa (inciso 1). 
 4.	Diante desse panorama normativo, é indene de dúvida a competência do Ministério Público para, por intermédio do PROCON Estadual, exercer o poder de polícia no desiderato de apurar eventuais violações às normas consumeristas e, após instauração do devido processo administrativo, proceder à imposição das penalidades previstas no ad. 56 da Lei n° 8.078/90, de acordo com as explicitações do Decreto n° 2.181/1997. 
 5.	Ainda que a atividade de telecomunicações se insira na órbita de competência federal, sujeitando-se à atividade fiscalizadora e normativa da ANATEL, tal fato não tem o condão de excluir a atuação do PROCON quando constatada lesão a direito dos consumidores, na medida em que às agências reguladoras cabe apenas zelar, em sentido amplo, pela regular execução do serviço público prestado. 
 6.	Na linha da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, a atividade de fiscalizar e punir as condutas que violam os direitos dos consumidores levada a cabo pelo PROCON em decorrência do exercício do poder de polícia submete-se ao quinquênio previsto no Decreto n° 20.910/32. 
 7.	Considerando que entre a data da ciência das práticas infrativas no que tange ao vicio de qualidade no funcionamento dos telefones de uso público (TUP's) operados pelas empresas fornecedoras e a deflagração dos processos administrativos não transcorreu período superior ao lustro prescricional, há de se rejeitar a alegação de prescrição da pretensão punitiva da autoridade administrativa. 
 8.	Tendo em vista que os prazos previstos para a conclusão do processo (art. 24 da Resolução n°11/2014 da PGJ/MG) e o julgamento do recurso administrativo (art. 56 da Lei Estadual n° 14.184/02) não têm natureza peremptória, sua extrapolação não macula o procedimento administrativo, tampouco a penalidade aplicada, mormente quando a conduta das empresas de telefonia, ao requererem a dilação de prazo para defesa, contribui para o prolongamento da tramitação dos feitos. 
 9.	O art. 57 do Código de Defesa do Consumidor prevê que a pena de multa será graduada de acordo com a gravidade da infração, a vantagem auferida e a condição econômica do fornecedor. 
 10.	Devem ser mantidos os valores arbitrados a titulo de multa no âmbito dos procedimentos administrativos impugnados, quando se apresentam em consonância com a legislação aplicável à espécie e com as circunstâncias do caso concreto.”

Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (eDOC 18, p. 1).
No recurso extraordinário, interposto com fulcro no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos artigos 5º, incisos XXXIX, XL, XLV, XLCI, LV, LVII, e LXXVIII; 21, XI; e 22, IV, da Constituição da República. 
Nas razões recursais, sustenta-se que (eDOC 23, p. 9):

 “Sabe-se que a inconstitucionalidade direta atinge as normas primárias. Este é o caso do presente mérito recursal quando, por exemplo, o acórdão recorrido contraria o conteúdo normativo expresso no artigo 21, inciso X e artigo 22, inciso IV, da CRFB/88, os quais indicam expressamente que telecomunicações é matéria de competência privativa da União. Mas, ao contrário das referidas normas constitucionais, o acórdão recorrido não reconheceu a incontroversa incompetência do Ministério Público na análise de questões de competência exclusiva da União, através da ANATEL. ” 

Aduz-se que (eDOC 23, p. 16/17): 

 “Tem-se que o exercício do poder punitivo do Estado é uno, importando dizer que as garantias do Direito Penal e do Direito Processual Penal previstas no art. 5º, incisos XXXIX, XL, XLV, XLVI, LV, LVII, LXXVIII também são aplicáveis no âmbito do exercício do poder sancionador pela Administração Pública, seja no exercício do poder de polícia ou do poder disciplinar.
(...)
Contudo, ocorre que o Parquet, na condução dos Processos Administrativos nos 0024.11.002455-1 e 0024.10.000903-4, não observou as citadas garantidas constitucionais penais, tampouco o devido processo legal, violando assim, o artigo 5º, incisos XXXIX, XL, XLV, XLVI, LV, LVII, LXXVIII da Constituição Federal de 1988 o que impõe o conhecimento deste recurso e o provimento do mesmo, desde já conforme será demonstrado a seguir. ” 

Assevera-se, por fim, que (eDOC 23, p. 23):

“(...) na fixação da pena de multa administrativa, assim como ocorre no âmbito do Direito Penal, vigora a proibição do bis in idem, que tem por finalidade impedir que um mesmo fator ou circunstância seja levado em conta por mais de uma vez na dosimetria da pena, quer para exasperá-la ou reduzi-la. 
Ocorre que sobreditas garantias de índole constitucional não são observadas pelo sistema de fixação do quantum da multa administrativa, regulamentado pelos artigos 59 a 69 da Resolução PGJ n°11/2011.”

A Primeira Vice-Presidência do TJ/MG inadmitiu o recurso extraordinário por entender que eventual ofensa à Constituição Federal, se houvesse, seria de forma reflexa (eDOC 30).
É o relatório. Decido.
A irresignação não merece prosperar.
Verifica-se que o Tribunal de origem, quando do julgamento da apelação, asseverou que (eDOC 14, pp. 5-16):

“(...)
Versam os autos sobre ação anulatória de débito ajuizada por TNL PCS S.A., posteriormente incorporada pela OI MÓVEL S/A, e TELEMAR NORTE LESTE S/A, visando ao reconhecimento da nulidade dos Processos Administrativos n° 50024.11.002455-1 e 0024.10.000903-4, que ensejaram a aplicação de multa, pelo PROCON Estadual, em razão do descumprimento de normas técnicas da ANATEL em relação ao funcionamento de determinados Telefones de Uso Público (TUP). 
No caso em tela, em virtude de as fornecedoras pertencerem ao mesmo grupo empresarial, os procedimentos impugnados tramitaram conjuntamente perante a 14ª Promotoria de Justiça de Belo Horizonte e tinham por escopo a imputação das seguintes práticas infrativas às relações de consumo:
(...)
Após a apresentação de defesa preliminar (f. 59/62 e 149/152) e a manifestação de ausência de interesse em celebrar termos de ajustamento de conduta por parte das empresas (f. 70/71 e 161/162 - petições incompletas), sobreveio decisão do PROCON Estadual (f. 210/231) que, reputando perfeitamente demonstradas as práticas infrativas à legislação consumerista, condenou-as ao pagamento de multa no valor total de R$ 422.983,98.
(...)
Por outro lado, ainda que o serviço de telecomunicações se insira na órbita de competência federal, sujeitando-se à atividade fiscalizadora e normativa da ANATEL, tal fato não tem o condão de excluir a atuação do PROCON quando constatada lesão adireito dos consumidores, na medida em que às agências reguladoras cabe apenas zelar, em sentido amplo, pela regular execução do serviço público prestado. 
(...)
Registre -se, ainda, não haver falar-se em atipicidade das condutas, porquanto, nos termos da norma inserta no art. 39, VII, da Lei n° 8.078/90, é considerada abusiva a colocação no mercado de qualquer produto ou serviço em desacordo com as normas expedidas pelos órgãos oficiais competentes, de modo que caberia às empresas, a quem se outorgou a exploração do serviço público de telefonia, o rigoroso cumprimento das disposições normativas editadas pela ANATEL, agência federal responsável pela regulação do setor. 
(...)
Na espécie, verifica-se que o PROCON/MG teve ciência das práticas infrativas imputadas às empresas no que tange ao vício de qualidade no funcionamento dos telefones de uso público (TUP's) por ocasião da elaboração de 03 (três) autos de infração, datados de 12/11/2007, 12/11/2007 e 29/10/2007 (f. 42/46), e do comparecimento de usuário reportando sua reclamação à Promotoria de Justiça de Defesa do Consumidor em 07/04/2010 (f. 128/129). 
Nesse contexto, considerando-se que os respectivos Processos Administrativos nº 0024.11.002455-1 e 0024.10.000903-41001 foram deflagrados nos idos de 2011, antes, portanto, de alcançado o termo final do lustro estabelecido no Decreto n°20.910/32, a rejeição da alegação de que a pretensão punitiva da autoridade administrativa teria sido fulminada pela prescrição é medida que se impõe. 
Desse modo, neste ponto, a hipótese é igualmente de desprovimento do recurso.
(...)
Em que pese a extrapolação dos prazos previstos para a conclusão do processo (art. 24 da Resolução n° 11/2014 da PGJ/MG) e o julgamento do recurso administrativo (art. 56 da Lei Estadual n ° 14.184/02), os poucos meses de excesso não comprometeram a razoável duração do processo. 
Em primeiro lugar, há de se levar em conta que as próprias empresas contribuíram para o atraso na conclusão dos expedientes, na medida em que, intimadas para apresentar defesa, ambas pleitearam pela dilação do prazo por 30 (trinta) dias, o que foi deferido pela autoridade administrativa (f. 56157 e f. 146/147). 
Nesse cenário, acolher a nulidade pelo alegado excesso de prazo seria o mesmo que beneficiar as recorrentes por sua própria torpeza, até porque não só contribuíram para o prolongamento da tramitação dos feitos, como em nenhum momento provocaram a autoridade administrativa no desiderato de concluir os trabalhos em tempo razoável, o que, diante de eventual recalcitrância desta, poderia ser buscado até mesmo na via judicial mediante a impetração de mandado de segurança. 
(...).”
  
Assim, conforme os fundamentos que constam no acórdão recorrido, eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo demandaria o reexame de fatos e provas e o exame da legislação infraconstitucional (Lei n° 8.078/90). 
Dessa forma, resta demonstrada a não ocorrência de ofensa constitucional direta, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, além da vedação contida na Súmula 279 do STF. 
Nesse sentido, em casos específicos, em relação ao princípio da duração razoável do processo, confiram-se os seguintes julgados do Plenário desta Corte, todos oriundos do Estado do Paraná:
 
“AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO ADMINISTRATIVO. INFRAÇÃO ADMINISTRATIVA. MULTA. DEMORA EXCESSIVA DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO. PRESCRIÇÃO. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. O recurso extraordinário é instrumento de impugnação de decisão judicial inadequado para a valoração e exame minucioso do acervo fático-probatório engendrado nos autos (Súmula 279 do STF). 2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita” (RE 1.349.899-AgR/PR, Rel. Min. Luiz Fux, Plenário, DJe 07.04.2022).  

“DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSO ADMINISTRATIVO MUNICIPAL. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. EVENTUAL OFENSA REFLEXA NÃO VIABILIZA O RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ART. 102 DA LEI MAIOR. PRECEDENTES. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. A controvérsia, conforme já asseverado na decisão guerreada, não alcança estatura constitucional. Não há falar em afronta aos preceitos constitucionais indicados nas razões recursais. Compreensão diversa demandaria a análise da legislação infraconstitucional encampada na decisão da Corte de origem, a tornar oblíqua e reflexa eventual ofensa à Constituição, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. Desatendida a exigência do art. 102, III, “a”, da Lei Maior, nos termos da jurisprudência desta Suprema Corte. 2. As razões do agravo interno não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 3. A teor do art. 85, § 11, do CPC, o “tribunal, ao julgar recurso, majorará os honorários fixados anteriormente levando em conta o trabalho adicional realizado em grau recursal, observando, conforme o caso, o disposto nos §§ 2º a 6º, sendo vedado ao tribunal, no cômputo geral da fixação de honorários devidos ao advogado do vencedor, ultrapassar os respectivos limites estabelecidos nos §§ 2º e 3º para a fase de conhecimento”. 4. Agravo interno conhecido e não provido” (ARE  1.399.704-AgR/PR, Rel. Min. Rosa Weber, Plenário, DJe 02.03.2023). 

“Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Processual Civil. Prescrição intercorrente. Razoável duração do processo. PROCON. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 1. Não se presta o recurso extraordinário para a análise da causa à luz da interpretação dada à legislação infraconstitucional, tampouco para o reexame dos fatos e das provas constantes dos autos (Súmula nº 279/STF). 2. Agravo regimental não provido, com imposição de multa de 1% (um por cento) do valor atualizado da causa (art. 1.021, § 4º, do CPC). 3. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita” (ARE 1.267.183-AgR/PR, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe 15.09.2020).  

Sobreleva ressaltar que, em processos semelhantes, cuja matéria de fundo era a prescrição de multas administrativas, ambas as Turmas também já se manifestaram. Confira-se: 

“DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. MULTA ADMINISTRATIVA. PROCON ESTADUAL. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. 1. A questão discutida nestes autos foi totalmente analisada pelo acórdão recorrido sob a ótica infraconstitucional, não ensejando a interposição de recurso extraordinário. 2. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 25% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015. 3. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015” (RE 1.137.187-AgR/PR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 17.09.2018). 

“Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Direito Processual Civil e Administrativo. 3. Duração razoável do processo. Prescrição Intercorrente. 4. Matéria infraconstitucional. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Negativa de provimento ao agravo regimental” (RE 1.211.103-AgR/PR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 17.10.2019).

Ainda sobre a duração razoável do processo e a prescrição, destaco a ementa da decisão monocrática exarada no RE 1.391.204/PR, de relatoria do Min. André Mendonça, DJe 24.11.2021:

“RECURSO EXTRAORDINÁRIO. MULTA DO PROCON. PROCESSO ADMINISTRATIVO. NA ORIGEM, DECRETADA A PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE COM FUNDAMENTO NA DURAÇÃO RAZOÁVEL DO PROCESSO. REPERCUSSÃO GERAL NÃO DEMONSTRADA. REEXAME DE FATOS E PROVAS E DE NORMA INFRACONSTITUCIONAL: IMPOSSIBILIDADE NO CAMPO EXTRAORDINÁRIO. 1. A simples alegação de que o Pretório Excelso deveria se manifestar, em tese, sobre o que seria o princípio ou a garantia da razoável duração do processo, ou, no caso, sobre o quão razoável seria duração do processo administrativo no PROCON não se mostra suficiente a caracterizar repercussão geral. 2. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal consolidou-se no sentido de que a análise da ofensa, ou não, do princípio da razoável duração do processo deve ser apurada, a partir do exame do quadro fático-probatório dos autos e da respectiva legislação de regência. Esta providência se mostra inviável em sede extraordinária, incidindo, inclusive, óbices da Súmula do STF, o do enunciado nº 279 e, eventualmente, o do enunciado nº 280. Precedentes. 3. Recurso extraordinário ao qual se nega seguimento”. 

Ademais, ressalta-se que o Supremo Tribunal Federal já assentou a inexistência da repercussão geral quando a alegada ofensa aos princípios do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório, da legalidade e dos limites da coisa julgada é debatida sob a ótica infraconstitucional (ARE-RG 748.371, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 1º.08.2013, tema 660 da sistemática da RG).
Ante o exposto, nego provimento ao recurso, com fundamento no art. 932, IV, a e b, do Código de Processo Civil. 
Nos termos do artigo 85, § 11, do CPC, majoro em ¼ (um quarto) os honorários fixados anteriormente, devendo ser observados os limites dos §§ 2º e 3º do mesmo dispositivo.  
Publique-se.
Brasília, 11 de outubro de 2023.

Ministro EDSON FACHIN
Relator
Documento assinado digitalmente