Tribunal: STF
Processo: RMS 39214
Classe: RMS
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-06-06
Data de publicação: 2023-06-06

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ANISTIA. REVISÃO DA CONDIÇÃO DE ANISTIADO. DECADÊNCIA. INOCORRÊNCIA. PODER DE AUTOTUTELA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. TEMA 839 DA REPERCUSSÃO GERAL. INOVAÇÃO EM SEDE RECURSAL. IMPOSSIBILIDADE. DILAÇÃO PROBATÓRIA. DESCABIMENTO NA VIA MANDAMENTAL. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA AO QUAL SE NEGA SEGUIMENTO.



    Decisão: Trata-se de recurso ordinário em mandado de segurança interposto por Severino Rodrigues da Costa Filho contra acórdão proferido pela 1ª Seção do Superior Tribunal de Justiça, nos autos do MS 20.117, com o seguinte teor:



    “PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. ANULAÇÃO DE PORTARIA CONCESSIVA DA ANISTIA. DECADÊNCIA. JUÍZO DE RETRATAÇÃO. ART. 1.040, II, DO CPC. APLICAÇÃO DA TESE 839/STF. JULGAMENTO DE RECURSO COM REPERCUSSÃO GERAL.



    1. O presente writ foi impetrado com a finalidade de anular Portaria de competência, na época em que foi editada, do Ministro de Estado da Justiça, a qual, por seu turno, decretou a nulidade da Portaria anterior que havia reconhecido a condição de anistiado do impetrante.



    2. A petição inicial amparou-se nos seguintes fundamentos: o pedido administrativo, que culminou anteriormente no reconhecimento da condição de anistiado, foi formulado com boa-fé pelo impetrante, isto é, em razão da Súmula Administrativa 2002.07.0003 da Comissão de Anistia (que entendia que a Portaria 1.104/64-GM3 era ato de exceção); e decadência do direito de anular o ato administrativo.



    3. O pedido foi acolhido judicialmente porque, naquele tempo, era predominante o entendimento no STJ de que estava consumado o prazo decadencial.



    4. Com o retorno dos autos para os fins do art. 1.040, II, do CPC, a hipótese é de aplicação do juízo de retratação.



    5. Com efeito, é de conhecimento geral que o STF, no julgamento do RE 817.338/DF com Repercussão Geral (Tema 839/STF), pacificou a orientação de que a Portaria 1.104 não é ato de exceção, de modo que o reconhecimento da condição de anistiado amparado nessa premissa é passível de ser revisto, sem submissão ao prazo decadencial, assegurando-se o contraditório e a ampla defesa (essa última parte não foi objeto de impugnação no presente writ). A tese repetitiva foi redigida nos seguintes termos: ‘no exercício do seu poder de autotutela, poderá a Administração Pública rever os atos de concessão de anistia a cabos da Aeronáutica com fundamento na Portaria n° 1.104/1964, quando se comprovar a ausência de ato com motivação exclusivamente política, assegurando-se ao anistiado, em procedimento administrativo, o devido processo legal e a não devolução das verbas já recebidas’.



    6. Quanto à alegada boa-fé do impetrante, o argumento, por si só, perde relevância, pois o próprio julgamento no STF do RE 817.338/DF-RG pacificou que a Portaria 1.104 não é ato de exceção, de modo que o reconhecimento pretérito da condição de anistiado amparado nessa premissa é suscetível de revisão, sem submissão ao prazo decadencial, assegurando-se o contraditório e a ampla defesa.



    7. Cabe acrescentar que o impetrante não apresentou argumentação no sentido de que não teria havido observância aos princípios do devido processo legal (contraditório e ampla defesa) no procedimento de revisão que resultou na publicação do ato impugnado – matéria que, em regra, demandaria dilação probatória, incompatível com esta via processual.



    8. Ordem denegada (juízo de retratação, nos termos do art. 1.040, II, do CPC).” (doc. 104)



    Dessa decisão foram interpostos embargos de declaração, que restaram rejeitados (doc. 122).



    O ora recorrente impetrou mandado de segurança contra ato do Ministro de Estado da Justiça, consubstanciado na Portaria nº 293/2013, com a finalidade de anular a Portaria nº 1.678/2002, a qual o havia reconhecido como anistiado político. 



    Na exordial do writ, o impetrante aduziu que teria se operado a decadência do poder-dever da Administração de revisão do ato de concessão de anistia.



    No presente recurso ordinário, em amparo à sua pretensão, sustenta violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, além de ofensa aos princípios da motivação e da publicidade dos atos administrativos. Defende, por fim, a concessão da segurança por motivo diverso daquele inicialmente alegado, qual seja, a decadência. Isto porque, no entender do recorrente, em observância à segurança jurídica e à efetividade e economia processuais, ainda que a decadência não seja o motivo para concessão do writ, é possível que nos presentes autos se conceda a segurança pleiteada, uma vez reconhecida a violação do devido processo legal (doc. 131).



    A União, em contrarrazões, aduz o descabimento de recurso ao Supremo Tribunal Federal com a finalidade de rever decisão que aplica a sistemática da repercussão geral na origem. No mérito, sustenta a existência de inovação recursal por parte do recorrente, sobretudo porque a alegada violação ao devido processo legal constitui fundamento não deduzido na inicial do writ, mas apenas por ocasião do recurso ordinário (doc. 147).



    É o relatório. DECIDO.



    Preliminarmente, afasto a alegação formulada nas contrarrazões de descabimento do presente recurso ordinário, ao fundamento de que a matéria de fundo já foi julgada em sede de repercussão geral. O recurso ordinário tem rito processual e hipóteses de cabimento próprios, previstos em lei (artigos 1.027 e 1.028 do CPC), a ele não se aplicando a sistemática da repercussão geral traçada pelo Código de Processo Civil para o recurso extraordinário (artigo 1.031). 



    No mérito, entretanto, a insurgência não merece acolhida.



    O recorrente sustenta fundamento diverso daquele defendido na inicial do writ. Com efeito, a decadência é o único fundamento alegado na exordial, razão pela qual se tem por inviável a apreciação da tese de violação ao devido processo legal. É que essa questão não foi aduzida em momento anterior, consubstanciando-se, portanto, em inovação recursal. Esta Corte já firmou entendimento no sentido de que é incabível a inovação de argumentos nesta fase processual. Nesse sentido, os seguintes precedentes específicos: 



    “RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. EFEITO DEVOLUTIVO: AMPLO. ART. 128 DO CPC. INOVAÇÃO EM SEDE RECURSAL: IMPOSSIBILIDADE. RE Nº 817.338-RG/DF, TEMA RG Nº 839. REVISÃO DE ANISTIA POLÍTICA CONCEDIDA COM FUNDAMENTO NA PORTARIA Nº 1.104-GM3, DE 1964: POSSIBILIDADE. DECADÊNCIA: INOCORRÊNCIA. DILAÇÃO PROBATÓRIA: IMPOSSIBILIDADE NA VIA MANDAMENTAL.



    1. O recurso ordinário em mandado de segurança é dotado de efeito devolutivo amplo, pelo que descabe acolher alegação de inadmissibilidade do recurso diante do que definido em decisões-paradigma da Suprema Corte, não obstante, podendo a orientação constante da respectiva tese de julgamento servir como elemento para formar as razões de decidir do mérito recursal. 



    2. Art. 128 do CPC: “O juiz decidirá a lide nos limites em que foi proposta, sendo-lhe defeso conhecer de questões, não suscitadas, a cujo respeito a lei exige a iniciativa da parte”. Portanto, o autor e o réu devem, no momento oportuno, desde seu ingresso na lide, apresentar os elementos de fato e de direito necessários a embasar suas respectivas sustentações quanto à existência ou não do direito sob litigância. Descabe, assim, “avançar na análise de matérias que importam em inovação recursal” (RMS nº 31.767-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, j. 22/09/2015, p. 21/10/2015).



    3. Paradigma aplicável ao caso: “No exercício de seu poder de autotutela, poderá a Administração Pública rever os atos de concessão de anistia a cabos da Aeronáutica relativos à Portaria nº 1.104, editada pelo Ministro de Estado da Aeronáutica, em 12 de outubro de 1964 quando se comprovar a ausência de ato com motivação exclusivamente política, assegurando-se ao anistiado, em procedimento administrativo, o devido processo legal e a não devolução das verbas já recebidas.” (RE nº 817.338-RG/DF, Tema RG nº 839) 



    4. Do enquadramento do caso concreto à hipótese do paradigma assentado por esta Corte, ambos relativos à instauração de processo administrativo de revisão de declaração da anistia política fundamentada na exclusão do militar com fundamento único na Portaria nº 1.104-GM3, de 1964, verifico não ser possível assentar a ocorrência da decadência do direito da Administração Pública em reapreciar a concessão desta anistia política.



    5. Quanto às demais razões que eventualmente implicassem a apreciação de fatos e provas relativos ao procedimento da revisão da anistia política em si, verifica-se a inequívoca inadequação da via eleita, considerada a inviabilidade de dilação probatória na ação mandamental.



    6. Recurso ordinário em mandado de segurança ao qual se nega seguimento.” (RMS 39.156, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe de 12/05/2023)



    “AGRAVO INTERNO EM RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. INSTAURAÇÃO DE PROCESSO ADMINISTRATIVO ENDEREÇADO À ANULAÇÃO DE ATO DECLARATÓRIO DA CONDIÇÃO DE ANISTIADO POLÍTICO. EXERCÍCIO DO PODER DE AUTOTUTELA. INGRESSO DO IMPETRANTE NA FORÇA AÉREA BRASILEIRA QUE SOMENTE OCORREU APÓS A PUBLICAÇÃO DA PORTARIA Nº 1.104/GM3-1964. 



    1. Afigura-se inviável a inovação do objeto da inicial do mandado de segurança para incluir questões não suscitadas na instância a quo. Precedentes desta Suprema Corte: MS 25734 ED-ED-segundos, de minha relatoria, DJe de 28.04.2016; e MS 30204 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 11.09.2013. 



    2. Enquanto manifestação do poder-dever de autotutela, a abertura de processo administrativo destinado à revisão de anistia não configura, por si só, violação de direito líquido e certo titularizado pelo agravante. Precedentes: AI 853538 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 27.09.2012; e RMS 25988, Rel. Min. Eros Grau, DJe 14.05.2010. 



    3. A Portaria nº 1.104/GM3-1964 não configura ato arbitrário e de exceção, no tocante aos cabos que ingressaram na Força Aérea após a sua edição. Precedentes nesse sentido: RMS 32480, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe de 26.04.2017; e AI 743993 AgR, Rel. Min. Teori Zavascki, DJe de 18.09.2013. 



    4. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, por se tratar de recurso interposto em mandado de segurança (art. 25 da Lei 12.016/2009 e Súmula 512/STF). 



    5. Agravo interno conhecido e não provido, com aplicação, no caso de votação unânime, da penalidade prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC, calculada à razão de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa.” (RMS 33.156 AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Rosa Weber, DJe de 30/11/2018)



    “ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ANISTIA. CABO DA FORÇA AÉREA. INGRESSO APÓS A EDIÇÃO DA PORTARIA 1.104/64, DO MINISTÉRIO DA AERONÁUTICA. INEXISTÊNCIA DE DIREITO SUBJETIVO À ANISTIA. REVISÃO DO ATO QUE ANISTIOU O IMPETRANTE. INEXISTÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO À REPARAÇÃO ECONÔMICA EM PRESTAÇÃO MENSAL. PRECEDENTE. ANULAÇÃO DE ATO ADMINISTRATIVO DECORRENTE DE MUDANÇA DE INTERPRETAÇÃO PELA ADMINISTRAÇÃO. INOVAÇÃO RECURSAL. IMPOSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DA ALEGADA ALTERAÇÃO INTERPRETATIVA. 



    1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal fixou-se no sentido de que apenas existe direito subjetivo à anistia política, fundada na Portaria 1.104/64, do Ministério da Aeronáutica, aos cabos que, ao tempo de sua edição, já estavam incorporados à Força Aérea. 



    2. Inexiste direito líquido e certo à reparação econômica em prestação mensal em hipótese em que sobrevém processo administrativo de revisão do ato concessivo de anistia. Precedente em caso análogo: RMS 26.596, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, Primeira Turma, DJe de 6/11/2009. 



    3. Agravo regimental a que se nega provimento.” (RMS 26.025 AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Teori Zavascki, DJe de 03/08/2015)



    Além disso, como se colhe dos julgados colacionados acima, a questão jurídica controvertida nos autos já foi enfrentada por esta Suprema Corte (Tema 839 da Repercussão Geral), que fixou tese aplicada pelo Superior Tribunal de Justiça em sede de juízo de retratação. Não merece reparo, portanto, a decisão impugnada, que se alinha à jurisprudência desta Corte. 



    Releva notar, ademais, que não há nos autos comprovação da violação ao devido processo legal. De fato, da análise dos autos, não há como extrair de forma incontestável e inequívoca a alegada inobservância da ampla defesa e do contraditório, nem que a Administração agiu de forma arbitrária ou imotivada ao cassar o benefício do impetrante. No mesmo sentido vem caminhando a jurisprudência desta Suprema Corte: RMS 39.025, Rel. Min. Nunes Marques, DJe de 17/3/2023; RMS 39.026, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 2/3/2023; RMS 38.989, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe de 10/2/2023; RMS 39.029, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe de 6/3/2023.



    Deveras, no ponto, o presente mandamus carece de direito líquido e certo, ante a necessidade de dilação probatória para analisar e confirmar as alegações apresentadas pelo recorrente.



    O mencionado direito líquido e certo no mandado de segurança diz respeito à desnecessidade de produção de provas para elucidação dos fatos em que se fundamenta o pedido. Tais fatos devem estar devidamente comprovados desde a impetração, refletidos inquestionavelmente em documentos desde logo acostados aos autos. 



    A liquidez e a certeza do direito consubstanciam verdadeiro pressuposto processual objetivo, ligado à adequação do procedimento, cuja inobservância desautoriza a tutela pela via do writ constitucional. 



    Conclui-se, portanto, que, não havendo qualquer hipótese de procedência da ação mandamental, o desprovimento do presente recurso ordinário é a medida que se impõe.



    Ex positis, NEGO SEGUIMENTO ao presente recurso ordinário em mandado de segurança (art. 21, §1º, do RISTF).



    Custas pelo recorrente, cuja exigibilidade fica suspensa, em razão da concessão do benefício da justiça gratuita.



    Publique-se. 



    Brasília, 6 de junho de 2023.



Ministro LUIZ FUX



Relator



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