Tribunal: STF
Processo: RMS 39288
Classe: RMS
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-11-27
Data de publicação: 2023-11-27

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de Recurso Ordinário em Mandado de Segurança, interposto por Espólio de Hamilton de Batista, neste processo representado por Maria do Carmo Carneiro da Costa, contra decisão da Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça no âmbito do MS 24.273, de Relatoria do Ministro Francisco Falcão, cuja ementa reproduzo:  



    “MANDADO DE SEGURANÇA. ADMINISTRATIVO. ESPÓLIO DE EX-MILITAR ANISTIADO. VALORES RETROATIVOS. PORTARIA ANULADA. NOTIFICAÇÃO GENÉRICA. ANULAÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO DE NOTIFICAÇÃO E ATOS POSTERIORES. CONTROVÉRSIA QUANTO À LEGITIMIDADE ATIVA DA IMPETRANTE. AUSÊNCIA DE CERTEZA QUANTO À TITULARIDADE DOS VALORES RETROATIVOS. AUSÊNCIA DE CERTEZA QUANTO À EXISTÊNCIA DO DIREITO, OBJETO DE CONTROVÉRSIA ADMINISTRATIVA. LIMITES SUBJETIVOS E OBJETIVOS DOS EFEITOS DA DECISÃO JUDICIAL QUE DETERMINOU A ANULAÇÃO DO ATO DE NOTIFICAÇÃO GENÉRICA OBJETO DE CONTROVÉRSIA ATUAL NOS AUTOS DE MANDADO DE SEGURANÇA ESPECÍFICO. AUSÊNCIA DE CERTEZA E LIQUIDEZ DO DIREITO QUE IMPÕE A DENEGAÇÃO DA ORDEM. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO ACOLHIDOS COM EFEITOS INFRINGENTES. I - Trata-se de Mandado de Segurança impetrado pelo espólio de ex-militar anistiado, representado por herdeira, contra Ministro de Estado, por ato omissivo, objetivando o pagamento de valores indenizatórios retroativos decorrentes da condição de anistiado político expressamente reconhecidos na Portaria nº 1.453/2004, do Ministro de Estado da Justiça. Em análise, embargos de declaração opostos pela impetrante e pela União. II - Inicialmente, assiste razão à União quando afirma a existência de erro material no julgamento do agravo interno, porquanto o objeto originário destes autos era o pagamento de valores retroativos expressamente reconhecidos em Portaria - à época vigente - do Poder Executivo, aduzindo omissão no efetivo pagamento dos valores reconhecidos. III - No decorrer dos autos, suscitou-se a questão relativa à anulação da mencionada portaria, contudo, a legalidade do processo administrativo de tal anulação não é objeto destes autos, tendo sido debatida no MS 26.312/DF - extinto sem julgamento de mérito por ilegitimidade ativa da parte, que não comprovou "a sua habilitação como inventariante, em defesa dos interesses do espólio, ou a condição de herdeira única dos direitos patrimoniais reconhecidos ao falecido anistiado político." - e no MS 26.242/DF, no qual se decretou a nulidade da Notificação n. 578/2019/DGTI/CCP/CGP/CA, bem como dos atos que lhe seguiram no Processo Administrativo n. 2002.01.13390, assegurando, contudo, à Administração Pública, o direito de retomar o procedimento administrativo, aproveitando os atos não anulados na citada decisão. IV - Assim, não cabe nestes autos a discussão relativa à legalidade da portaria que anulou ato administrativo anterior que reconhecera a condição de anistiado, razão porque merece reforma o acórdão embargado no que tratou do ponto.V - Por outro lado, em seus embargos de declaração, pretende a impetrante a integração do julgado com a determinação expressa de pagamento das parcelas retroativas reconhecidas na Portaria nº 1.453/2004, cuja vigência teria sido restaurada em razão da anulação da notificação que deu início ao processo administrativo que culminou na sua invalidação. VI - A questão merece exame pormenorizado, porquanto o caso concreto sob análise reveste-se de nuances específicas, debatidas em diversos processos judiciais e objeto, ainda, de controvérsia administrativa. VII - Nos termos do art. 5º, LXIX da CRFB e do 1º da Lei 12.016/2009, conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo sempre que qualquer pessoa sofrer violação - ou por justo receio de sofrê-la - por parte de autoridade no exercício de função pública. O direito reclamado nestes autos, contudo, é objeto de inúmeras controvérsias. VIII - Primeiramente, insta salientar que não há certeza quanto à legitimidade da impetrante para pleiteá-lo. Conforme constou do julgamento do MS 26.312/DF, transitado em julgado, Maria do Carmo Carneiro da Costa não comprovou sua condição de única herdeira do falecido esposo, além de registrar que a certidão de óbito indicava que o falecido era solteiro e deixou filhos. Frisou-se, ainda, a necessidade de que, para pleitear direitos patrimoniais reconhecidos ao falecido anistiado ainda em vida, deveria habilitar-se como dependente econômica, "observados os critérios fixados nos regimes jurídicos dos servidores civis e militares". IX - A recente controvérsia quanto aos limites do cumprimento da determinação judicial exarada no MS 26.242/DF reforça a ausência de certeza quanto à titularidade do direito pleiteado nestes autos. Confira-se, novamente, trecho da resposta da União em razão da intimação decorrente de peticionamento da impetrante alegando descumprimento da obrigação: "A UNIÃO, representada na forma da Lei Complementar nº 73/93, vem, à presença de Vossa Excelência, tecer suas considerações sobre o cumprimento da decisão de fls. 190/200, e sobre os efeitos da Portaria 1.453/2004 em relação a (...). Primeiramente a União informa que através do PARECER DE FORÇA EXECUTÓRIA n. 00391/2021/PGU/AGU informou o órgão responsável sobre o cumprimento da decisão judicial exarada nos autos. Conforme se verifica da impetração, inexiste qualquer referência à Sra. (...).". Conforme alegou a própria impetrante nos autos do MS 26.242: "Ocorre que a ora Impetrante usufrui, juntamente com sua filha, a senhora (...), de uma única pensão, cujos valores são divididos entre ambas.". Assim, a titularidade dos valores retroativos reconhecidos na Portaria nº 1.453/2004 não é incontroversa, sendo prudente e recomendável verificação detalhada quanto ao ponto, o que demandaria dilação probatória, não sendo possível, pois, no âmbito do mandado de segurança. X - Verifica-se, ainda, que os limites acerca do correto cumprimento da determinação judicial que decretou a nulidade da Notificação n. 578/2019/DGTI/CCP/CGP/CA e dos atos administrativos que se seguiram são objeto de controvérsia atual no âmbito do MS 26.242. XI - Assim é que, em pese ter havido o restabelecimento de certos efeitos da Portaria nº 1.453/2004, que prevê o direito às parcelas retroativas, as nuances do caso concreto afastam o caráter de certeza e liquidez do direito exigidas pelo ordenamento jurídico para concessão da segurança pela via mandamental que, nesse passo, deve ser denegada. XII - Embargos de declaração opostos pela União e pela impetrante conhecidos e acolhidos, com efeitos infringentes, nos termos da fundamentação acima” (eDOC 120 - ID: fb3a2f12)  



    Na origem, trata-se de mandado de segurança impetrado perante o Superior Tribunal de Justiça, com o objetivo de pleitear o recebimento de valores pretéritos previsto em portaria de anistia. 



    Aduz-se na inicial tratar-se de espólio do beneficiário da anistia concedida pela Portaria nº 1.453/2004, mas que, [a]pesar de o Ministro de Estado da Justiça ter concedido a anistia ao de cujus e ter passado a adimplir a reparação econômica em prestação mensal, permanente e continuada, omite-se este último quanto ao pagamento da quantia atrasada, acumulada de 24.10.1997 até 29.03.2004 (eDOC 2, p. 3). 



    Nas razões do recurso ordinário, narra-se que fora impetrado o MS 26.242, perante o Superior Tribunal de Justiça, no bojo do qual se concedeu a tutela judicial para restabelecer a anistia. Segundo o relatado pelos recorrentes, o mandado de segurança mencionado já teve seu trânsito em julgado devidamente certificado (eDOC 152 – ID: 467ac4ad, p. 6).



    Alega-se que o julgamento de tema [839] pelo c. STF e/ou pela Administração Pública não tem o condão de retirar a exequebilidade, muito menos a certeza e a liquidez do título judicial em questão, uma vez que, como dito, a segurança do mandamus que restabeleceu a portaria fora concedida sem ressalvas. Defende-se que, com a judicialização da questão e a existência de tutela judicial a reestabelecer a anistia, é devida a continuidade do pagamento das prestações devidas a título de indenização, assim como os valores retroativos atrasados (eDOC 152 – ID: 467ac4ad, p. 8).



    Sustenta-se, assim, que o direito ao recebimento dos valores pretéritos se justifica pela existência de coisa julgada material a determinar o pagamento (eDOC 152 – ID: 467ac4ad, p. 10).



    Em contrarrazões, a União defende que não houve a juntada de prova pré-constituída do direito líquido e certo, tendo em vista a não comprovação, pela representante do espólio impetrante, da sua condição de única herdeira do beneficiário da anistia, constando da certidão de óbito do de cujos que o falecido era solteiro e deixado filhos, sendo incerta a titularidade do direito pleiteado nos autos.  (eDOC 168 - ID: 45b9ea12, p. 4).



    Parecer da Procuradoria-Geral da República, assim ementado:  



    “ADMINISTRATIVO. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ANISTIA POLÍTICA. PAGAMENTO DE VALORES RETROATIVOS. CONTROVÉRSIA SOBRE A LEGITIMIDADE ATIVA. CERTIDÃO DE ÓBITO ATESTA QUE O DE CUJUS ERA SOLTEIRO E DEIXA FILHOS. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. NECESSÁRIA DILAÇÃO PROBATÓRIA. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. - Parecer pelo não provimento do recurso ordinário” (eDOC 175 - ID: 5d8e0195, p. 1)  



    É o relatório. Decido.



    A impetrante aduz, em síntese, que os efeitos da Portaria nº 1.453/2004, que concedeu a anistia ao beneficiário, foram reestabelecidos após a judicialização da questão por meio do MS 26.242 e que, portanto, é devido o pagamento das prestações indenizatórias pretéritas pleiteadas. 



    O Superior Tribunal de Justiça, por sua vez, denegou a segurança com fundamento na ausência de direito líquido e certo da impetrante, tendo em vista (1) a incerteza quanto à legitimidade da representante do espólio; (2) a necessidade de habilitação como dependente para pleitear direitos patrimoniais do beneficiário da anistia; e (3) a controvérsia quanto ao correto cumprimento da determinação judicial que reestabeleceu os efeitos da portaria concessiva da anistia. Diante disso, afastou o direito ao recebimento das verbas pretéritas pleiteadas. A propósito, confira-se trecho do acórdão recorrido:  



    “Inicialmente, assiste razão à União quando afirma a existência de erro material no julgamento do agravo interno, porquanto o objeto originário destes autos era o pagamento de valores retroativos expressamente reconhecidos em Portaria - à época vigente - do Poder Executivo, aduzindo omissão no efetivo pagamento dos valores reconhecidos. 



    No decorrer dos autos, suscitou-se a questão relativa à anulação da mencionada portaria, contudo, a legalidade do processo administrativo de tal anulação não é objeto destes autos, tendo sido debatida no MS 26.312/DF - extinto sem julgamento de mérito por ilegitimidade ativa da parte, que não comprovou "a sua habilitação como inventariante, em defesa dos interesses do espólio, ou a condição de herdeira única dos direitos patrimoniais reconhecidos ao falecido anistiado político." - e no MS 26.242/DF, no qual se decretou a nulidade da Notificação n. 578/2019/DGTI/CCP/CGP/CA, bem como dos atos que lhe seguiram no Processo Administrativo n. 2002.01.13390, assegurando, contudo, à Administração Pública, o direito de retomar o procedimento administrativo, aproveitando os atos não anulados na decisão.



    Assim, não cabe nestes autos a discussão relativa à legalidade da portaria que anulou ato administrativo anterior que reconhecera a condição de anistiado, razão porque merece reforma o acórdão embargado no que tratou do ponto. 



    Por outro lado, em seus embargos de declaração, pretende o Espólio de Hamilton de Batista, representado por Maria do Carmo Carneiro da Costa, a integração do julgado com a determinação expressa de pagamento das parcelas retroativas reconhecidas na Portaria nº 1453/2004, cuja vigência teria sido restaurada em razão a anulação da notificação que deu início ao processo administrativo que culminou na sua invalidação. 



    A questão merece exame pormenorizado, porquanto o caso concreto sob análise reveste-se de nuances específicas, debatidas em diversos processos judiciais e objeto, ainda, de controvérsia administrativa. 



    Nos termos do art. 5º, LXIX da CRFB e do 1º da Lei 12.016/2009, concederse-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo sempre que qualquer pessoa sofrer violação - ou por justo receio de sofrê-la - por parte de autoridade no exercício de função pública. 



    O direito reclamado nestes autos, contudo, é objeto de inúmeras controvérsias. 



    Primeiramente, insta salientar que não há certeza quanto à legitimidade da impetrante para pleiteá-lo. 



    Conforme constou do julgamento do MS 26.312/DF, transitado em julgado, Maria do Carmo Carneiro da Costa não comprovou sua condição de única herdeira do falecido esposo, além de registrar que a certidão de óbito indicava que o falecido era solteiro e deixou filhos.



    (...)



    Frisou-se, ainda, a necessidade de que, para pleitear direitos patrimoniais reconhecidos ao falecido anistiado ainda em vida, deveria habilitar-se como dependente econômica, "observados os critérios fixados nos regimes jurídicos dos servidores civis e militares". 



    A recente controvérsia quanto aos limites do cumprimento da determinação judicial exarada no MS 26.242/DF reforça a ausência de certeza quanto à titularidade do direito pleiteado nestes autos.



    (...)



    A titularidade dos valores retroativos reconhecidos na Portaria nº 1.453/2004 não é incontroversa, sendo prudente e recomendável verificação detalhada quanto ao ponto, o que demandaria dilação probatória, não sendo possível, pois, no âmbito do mandado de segurança. 



    Verifica-se, ainda, que os limites acerca do correto cumprimento da determinação judicial que decretou a nulidade da Notificação n. 578/2019/DGTI/CCP/CGP/CA e dos atos administrativos que se seguiram são objeto de controvérsia atual no âmbito do MS 26.242. 



    Assim é que, em pese ter havido o restabelecimento de certos efeitos da Portaria nº 1.453/2004, que prevê o direito às parcelas retroativas, as nuances do caso concreto afastam o caráter de certeza e liquidez do direito exigidas pelo ordenamento jurídico para concessão da segurança pela via mandamental que, nesse passo, deve ser denegada. 



    Ante o exposto conheço dos embargos de declaração pela União e pela impetrante, para acolhê-los, com efeitos infringentes, nos termos da fundamentação acima.” (eDOC 122 - ID: 9cfb5a50, p. 9-12)  



    Nota-se que a controvérsia quanto à legalidade da anulação da Portaria nº 1.453/2004, que concedeu a anistia ao de cujos, é objeto de outro mandado de segurança, qual seja, o MS 26.242. Dessa forma, no presente mandado de segurança, não se discute a nulidade do ato que anulou a portaria concessiva da anistia, mas o direito ao recebimento de valores pretéritos devidos em função do ato mencionado, ou seja, o efetivo cumprimento dos efeitos patrimoniais da anistia política.



    No ponto, a Corte Superior de origem reconheceu a necessidade de dilação probatória a fim de demonstrar o direito pleiteado. Efetivamente, em sede de mandado de segurança, é imprescindível a demonstração, de plano, do direito líquido e certo violado, por meio da apresentação de prova pré-constituído de que seu exercício foi obstado por ato de abuso da autoridade administrativa indicada como coatora. 



    Ademais, mas sem pretender adentrar no mérito do mandado de segurança mencionado, verifica-se que a medida adotada pela Administração Pública, a princípio, não destoa da orientação firmada pelo STF no julgamento do tema 839 da repercussão geral, cujo paradigma é o RE 817.338, Rel. Min. Dias Toffoli, no qual se assentou que a Administração Pública pode rever os atos de concessão de anistia a cabos da Aeronáutica com fundamento na Portaria 1.104/1964, quando comprovada a ausência de ato com motivação exclusivamente política, assegurando-se ao anistiado, em procedimento administrativo, o devido processo legal e a não devolução das verbas já recebidas. Confira-se a ementa do referido julgado:  



    “Direito Constitucional. Repercussão geral. Direito Administrativo. Anistia política. Revisão. Exercício de autotutela da administração pública. Decadência. Não ocorrência. Procedimento administrativo com devido processo legal. Ato flagrantemente inconstitucional. Violação do art. 8º do ADCT. Não comprovação de ato com motivação exclusivamente política. Inexistência de inobservância do princípio da segurança jurídica. Recursos extraordinários providos, com fixação de tese. 1. A Constituição Federal de 1988, no art. 8º do ADCT, assim como os diplomas que versam sobre a anistia, não contempla aqueles militares que não foram vítimas de punição, demissão, afastamento de suas atividades profissionais por atos de motivação política, a exemplo dos cabos da Aeronáutica que foram licenciados com fundamento na legislação disciplinar ordinária por alcançarem o tempo legal de serviço militar (Portaria nº 1.104-GM3/64). 2. O decurso do lapso temporal de 5 (cinco) anos não é causa impeditiva bastante para inibir a Administração Pública de revisar determinado ato, haja vista que a ressalva da parte final da cabeça do art. 54 da Lei nº 9.784/99 autoriza a anulação do ato a qualquer tempo, uma vez demonstrada, no âmbito do procedimento administrativo, com observância do devido processo legal, a má-fé do beneficiário. 3. As situações flagrantemente inconstitucionais não devem ser consolidadas pelo transcurso do prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/99, sob pena de subversão dos princípios, das regras e dos preceitos previstos na Constituição Federal de 1988. Precedentes. 4. Recursos extraordinários providos. 5. Fixou-se a seguinte tese: “No exercício de seu poder de autotutela, poderá a Administração Pública rever os atos de concessão de anistia a cabos da Aeronáutica relativos à Portaria nº 1.104, editada pelo Ministro de Estado da Aeronáutica, em 12 de outubro de 1964 quando se comprovar a ausência de ato com motivação exclusivamente política, assegurando-se ao anistiado, em procedimento administrativo, o devido processo legal e a não devolução das verbas já recebidas.” (RE 817.338, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 31.7.2020).  



    Portanto, em uma análise meramente perfunctória da questão, não se constada teratologia no não pagamento da verba pleiteada.



    Nesse sentido, verifico que o impetrante, ora recorrente, não logrou êxito em apresentar documento jurídico válido e idôneo para fins de demonstrar de forma cabal o direito à manutenção da anistia, seja no que se refere à legitimidade da representante do espólio, seja no que se refere ao efetivo não cumprimento da determinação judicial proferida nos autos do MS 26.242.



    Quanto a este último ponto, ressalto que, no MS 26.242, garantiu-se o exercício do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal antes da anulação da portaria de anistia. Com tal decisão, não se assegurou de maneira absoluta a manutenção do benefício, mas apenas a instauração de procedimento que oportunize à parte a demonstração de que o afastamento decorreu de motivação política.



    Dessa forma, remanesce controvérsia quanto à legalidade da anistia, não havendo a juntada de prova pré-constituída da violação do direito líquido e certo.  Trata-se, nesse caso, de requisito formal para o cabimento do mandado de segurança, o qual não foi devidamente preenchido. 



    Desse modo, verifica-se que a comprovação da pretensão do recorrente demanda dilação probatória, o que torna inviável o presente recurso em mandado de segurança. Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes:  



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. REVISÃO DE ANISTIA. PORTARIA N. 1.104/1964. RECURSO EXTRAORDINÁRIO N. 817.338/DF (TEMA 839). INDEVIDA INOVAÇÃO DAS TESES RECURSAIS. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE OU DE AFRONTA A DIREITO LÍQUIDO E CERTO. PRECEDENTES.AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.” (RMS 39.210 AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 24.8.2023 – grifo nosso);  



    “Agravo regimental no recurso ordinário em mandado de segurança. 2. Direito Constitucional. 3. Anistia política. Mandado de segurança impetrado com o objetivo de pleitear o reconhecimento do direito ao recebimento de indenização por valores retroativos. 4. Não comprovação do direito indicado na inicial. Falta de demonstração de direito líquido e certo.5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Negado provimento ao agravo regimental.” (RMS 37.735 AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 2.5.2023 – grifo nosso).  



    Vale salientar que a ausência dos requisitos constitucionais para o acesso à via estreita do mandado de segurança não impede que a parte requeira o que entende lhe ser de direito pelas vias ordinárias, no âmbito das quais será possível a ampla produção de provas.



    Ante o exposto nego seguimento ao recurso, com fundamento no art. 21, § 1º, do Regimento Interno desta Corte.



    Publique-se.



    Brasília, 27 de novembro de 2023.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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