Tribunal: STF
Processo: ARE 1437779
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-06-29
Data de publicação: 2023-06-29

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    A Câmara Municipal do Rio de Janeiro, a Mesa Diretora da Câmara Municipal do Rio de Janeiro e o Presidente da Câmara Municipal do Rio de Janeiro interpõem agravo contra a decisão mediante a qual não foi admitido o recurso extraordinário manejado contra acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro, assim ementado:



    “REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei Municipal n° 6.249/2017. Instituição do programa municipal de regulamentação da posse de animais de estimação e políticas públicas de saúde daqueles. Disciplina da propriedade, posse e responsabilidade civil dos donos de animais. Invasão na esfera de competência privativa da União para legislar sobre direito civil. Definição de animal doméstico. Tema que transcende o interesse meramente local. Criação de órgãos, atribuições, programas e convênios a serem implementados pelo poder executivo. Interferência no funcionamento e na organização da administração municipal. Matéria inserida na reserva de administração. Iniciativa privativa do Chefe do Executivo para definição das responsabilidades dos órgãos integrantes da administração pública. Ofensa ao princípio da separação e independência dos poderes. Inconstitucionalidade formal, por violação aos artigos 7°, 112, §1°, inciso II, alínea ‘d’ e 145, incisos II e VI, letra ‘a, da Carta Estadual. Matéria atinente ao direito de propriedade e à liberdade econômica. Procedência da pretensão deduzida na representação, com o reconhecimento da inconstitucionalidade do diploma impugnado.” (doc. 2)



    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados nos seguintes termos:



    “PROCESSO CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. Inocorrência de omissão. Rediscussão de matéria decidida. Descabimento. Recurso desprovido” (doc. 6).



    No apelo extremo (doc. 8), interposto com fundamento no art. 102, inc. III, al. a, da Constituição Federal, o recorrente alega que o acórdão recorrido teria contrariado o entendimento do Supremo Tribunal Federal firmado no Tema nº 917 de repercussão geral, no que se refere à interpretação quanto à lesão à autonomia do Poder Executivo.



    Defende a possibilidade de que seja conferida interpretação conforme à Constituição aos arts. 5º, 7º, 10º, 11, 12, 13, 15 e 16 da Lei Municipal n° 6.249/2017, no sentido de que “os dispositivos serão cumpridos pelo Poder Executivo conforme sua conveniência e oportunidade, observadas inclusive as limitações orçamentárias”.



    Afirma que a norma não teria invadido a competência da União para legislar sobre Direito Civil, pois as referências a conceitos de lei federal como “dono”, “proprietário” e “responsabilidade”seriam meramente instrumentais. 



    O recurso extraordinário foi inadmitido ao fundamento da ausência de subsunção do caso ao Tema nº 917 da repercussão geral e tendo em vista que a parte recorrente não teria indicado o dispositivo constitucional supostamente violado.



    Interposto o agravo, intimei a Procuradoria-Geral da República, para parecer, que foi apresentado nos seguintes termos:



    “CONSTITUCIONAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL N. 6.249/2017. APONTADA VIOLAÇÃO, NO APELO NOBRE, AO TEMA 617, DA REPERCUSSÃO GERAL. AUSÊNCIA DE SUBSUNÇÃO. INTERPOSIÇÃO PELO PERMISSIVO DA ALÍNEA “A”. NÃO APONTADA VIOLAÇÃO A DISPOSITIVO CONSTITUCIONAL. DESCABIMENTO. PARECER PELO DESPROVIMENTO DO AGRAVO” (doc. 28).



    Examinados os autos, decido.



    O recurso não merece trânsito.



    Não merece prosperar a irresignação, uma vez que o recorrente não indicou nas razões do recurso extraordinário qual o dispositivo constitucional que teria sido violado pelo acórdão recorrido, limitando-se a manifestar sua irresignação contra o julgado, pelo que incide, no caso, a Súmula nº 284 do Supremo Tribunal Federal (ARE nº 972.999/MT-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Rosa Weber, DJe de 25/4/17; ARE nº 767.716/RSAgR, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 10/2/17; AI nº 603.864/SP-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Joaquim Barbosa, DJ de 16/2/07; AI nº 527.232/SP-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ de 23/8/05).



    Ainda que assim não fosse, a irresignação não prosperaria.



    O Tribunal de origem declarou a inconstitucionalidade dos arts. 3º, 8º e 9º da Lei municipal nº 6.249, de 19 de setembro de 2017, do Município do Rio de Janeiro, cujo teor transcrevo:



    Art. 3º Considera-se dono do animal aquele que:



    I – possua documento de compra;



    II – receber o animal de outro proprietário;



    III – adotar de algum estabelecimento público, desde que possua documentação de adoção;



    IV – retire o animal das ruas ou de situação de perigo, dando-lhe assistência e abrigo.



    § 1º Para efeitos do inciso II, ainda que não haja documento comprobatório, a posse se comprovará por testemunhas.



    § 2º Na hipótese do inciso IV, a posse definitiva do animal só se dará depois de decorridos doze meses, desde que ninguém comprove a posse do mesmo no prazo determinado.



    (...)



    Art. 8º Compete ao dono do animal de estimação:



    I – zelar pela saúde, integridade, higiene e bons tratos com o animal;



    II – fornecer alimentos adequados às necessidades de cada espécie;



    III – prestar assistência veterinária aos animais sempre que preciso;



    IV – providenciar enterro adequado em caso de morte;



    V– educar o animal e cuidar para que ele seja o mais dócil possível;



    VI – limpar as ruas, calçadas e demais espaços públicos sempre que o animal sujar o local;



    VII – utilizar equipamentos de segurança para que o animal não comprometa a segurança de outrem;



    VIII – utilizar, impreterivelmente, coleira ou outro dispositivo que contenha nome e telefone de contato do proprietário;



    IX – providenciar a vacinação e demais cuidados médicos de acordo com a espécie.



    Art. 9º O dono do animal é responsável civilmente por qualquer dano que o animal vier a cometer.



    Parágrafo único. Equipara-se ao dono para os efeitos desse artigo:



    I – a pessoa que é remunerada para levar os animais para passear;



    II – os abrigos públicos;



    III – os estabelecimentos de hospedagem temporária de animais.



    No entender do Tribunal a quo, os dispositivos em questão teriam invadido a competência da União para legislar sobre Direito Civil, ao seguinte fundamento:



    “Na hipótese, contudo, verifica-se que a casa legislativa municipal extrapolou sua competência.



    Constata-se que os artigos 3°, 8° e 9°, disciplinam a posse e propriedade dos animais de estimação, dispondo, ainda, sobre a responsabilidade civil dos donos, cuja matéria está relaciona-se ao direito civil e, portanto, está reservada à competência da União.



    Está caracterizada, neste aspecto, a inconstitucionalidade formal do ato normativo impugnado, por invasão na esfera de competência privativa da União, a excluir a competência legislativa dos estados e municípios.



    Cumpre anotar que o art. 936, do Código Civil já prevê a responsabilidade do dono ou detentor do animal por danos causados a outrem, a corroborar a incursão indevida do Município em institutos relacionados ao direito civil, em violação ao art. 22, inciso I, da Constituição da República, que atribui à União a competência privativa para disciplinar o tema”.



    De fato, conforme observado pelo Tribunal de Justiça, a norma questionada traz definições de quem seria considerado o dono do animal, prevendo a forma de comprovação da propriedade e o prazo para a posse definitiva de animais retirados das ruas ou em situação de perigo. Além disso, atribui competências ao dono do animal e estipula a responsabilidade civil por danos causados a terceiros, prevendo hipóteses em que uma pessoa poderia ser equiparada a dono, para fins de responsabilização.



    Nesses termos, é de se reconhecer que o legislador municipal invadiu a competência privativa da União para legislar sobre Direito Civil, incorrendo em inconstitucionalidade formal dos dispositivos. Vejamos, nesse sentido,



    Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO CIVIL. DIREITOS AUTORAIS. LEI N. 17.724/2019 DO ESTADO DE SANTA CATARINA. LEGISLAÇÃO ESTADUAL QUE ESTABELECE ISENÇÃO DE PAGAMENTOS DE DIREITOS AUTORAIS NAS EXECUÇÕES PÚBLICAS DE OBRAS MUSICAIS REALIZADAS SEM FINS LUCRATIVOS. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA DISPOR SOBRE MATÉRIA CÍVEL. AFRONTA AO ARTIGO 22, I, DA CRFB. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. VIOLAÇÃO AO DIREITO DE PROPRIEDADE INTELECTUAL. OFENSA AOS ARTIGOS 5º, XXII e XXVII, DA CRFB, e 46 DA LEI N. 9.610/98. PEDIDO JULGADO PROCEDENTE. 1. Compete privativamente à União legislar sobre direito civil, direito de propriedade, direito autoral, bem como estabelecer regras substantivas de intervenção no domínio econômico (artigo 22, I, da Constituição Federal). 2. O proveito econômico dos direitos autorias configura-se como de fruição particular do autor, sendo uma verdadeira contrapartida pela utilização de sua própria produção intelectual. 3. A legislação estadual, ao estipular hipóteses de isenção fora do rol previsto pelo artigo 46 da Lei Federal n. 9.610/1998, usurpou competência privativa da União e alijou os autores das obras musicais de seu direito exclusivo de utilização, publicação e reprodução das obras, bem como do reconhecimento por sua criação. 4. Pedido de declaração de inconstitucionalidade da Lei Estadual n. 17.724/2019, do Estado de Santa Catarina, julgado procedente. (ADI nº 6.151, Tribunal Pleno, Rel. Min. Edson Fachin, DJe de 16/11/2022)



    EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL. PROIBIÇÃO DE PLANTIO DE EUCALIPTO PARA FINS DE PRODUÇÃO DE CELULOSE. DISCRIMINAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. AFRONTA AOS POSTULADOS DA ISONOMIA E DA RAZOABILIDADE. DIREITO DE PROPRIEDADE. TEMA DE DIREITO CIVIL. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. 1. Vedação de plantio de eucalipto no Estado do Espírito Santo, exclusivamente quando destinado à produção de celulose. Ausência de intenção de controle ambiental. Discriminação entre os produtores rurais apenas em face da destinação final do produto da cultura, sem qualquer razão de ordem lógica para tanto. Afronta ao princípio da isonomia. 2. Direito de propriedade. Garantia constitucional. Restrição sem justo motivo. Desvirtuamento dos reais objetivos da função legislativa. Caracterizada a violação ao postulado da proporcionalidade. 3. Norma que regula direito de propriedade. Direito civil. Competência privativa da União para legislar sobre o tema (CF, artigo 22, I). Precedentes. Presença dos requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora. Pedido cautelar deferido. (ADI nº 2.623 MC, Tribunal Pleno, Rel. Min. Maurício Corrêa, DJ 14/11/2003)



    O segundo ponto abordado pelo acórdão recorrido diz respeito aos arts. 4º a 7º e 10 a 16 da norma municipal, que têm o seguinte teor:



    CAPÍTULO II



    DOS ABRIGOS PÚBLICOS



    Art. 4º As instituições públicas de assistência animal, independentemente da sua personalidade jurídica, observarão os seguintes princípios:



    I – zelar pela saúde, integridade, higiene e bons tratos com o animal;



    II – fornecer alimentos adequados às necessidades de cada espécie;



    III – prestar assistência veterinária aos animais sempre que preciso;



    IV – instituir programas de incentivo a adoção de animais;



    V – cuidar para que os animais não se reproduzam;



    VI – providenciar enterro adequado em caso de morte.



    Art. 5º O Poder Executivo manterá, no mínimo, quatro abrigos públicos distribuídos da seguinte forma:



    I – um na Zona Sul;



    II – um na Zona Norte;



    III – dois na Zona Oeste.



    Art. 6º Todo animal que ingresse em um abrigo público deverá ser registrado no banco de dados da unidade.



    Art. 7º Compete ao responsável pelo abrigo fornecer documentação de adoção.



    Parágrafo único. É vedada expedição de documento com mais de um dono.



    (...)



    CAPÍTULO III



    DA RESPONSABILIDADE



    (...)



    Art. 10. O Chefe do Poder Executivo deverá elaborar um programa de assistência e recolhimento de animais de rua.



     
CAPÍTULO IV



    DOS HOSPITAIS PÚBLICOS



     
Art. 11. O Poder Executivo criará um hospital público municipal para cuidar dos animais que não tenham acesso a clínicas veterinárias particulares.



    Art. 12. O hospital público deverá conter os seguintes serviços:



    I – atendimento vinte e quatro horas de urgência e emergência;



    II – agenda semanal para atendimentos que não sejam de urgência e emergência;



    III – centro de estudos avançados sobre saúde animal;



    IV – centro cirúrgico especializado;



    V – programa de castração animal;



    VI – assistência oncológica;



    VII – assistência à obesidade animal;



    VIII – assistência ortopédica;



    IX – assistência dermatológica;



    X – programa de vacinação.



    Art. 13. O hospital deverá celebrar convênio com instituição pública de ensino para promover cursos de pós-graduação em medicina veterinária.



    Art. 14. Em nenhuma hipótese poderá ser negada assistência ao animal quando se tratar de caso de urgência.



    CAPÍTULO V



    DISPOSIÇÕES GERAIS



     
Art. 15. O Poder Executivo celebrará convênio com o Conselho Regional de Medicina Veterinária para acompanhamento das ações previstas nesta Lei.



    Art. 16. Os contratos se darão prioritariamente por Parcerias Público-Privada.



    Segundo consta do acórdão recorrido, os mencionados dispositivos da lei municipal, de origem parlamentar, impõem “ao poder público a criação de órgãos, atribuições, programas e convênios, cuja iniciativa e execução incumbe ao chefe poder executivo, no desempenho da direção superior da administração”, pelo que teriam ofendido a iniciativa reservada do Chefe do Poder Executivo.



    As regras alusivas à reserva de iniciativa para o processo legislativo se submetem a critérios de direito estrito, sem qualquer margem para ampliação das situações constitucionalmente previstas.



    Assim, na linha do entendimento firmado por esta Egrégia Corte, há burla à reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo nas hipóteses em que o projeto de lei parlamentar: (i) preveja aumento de despesas fora dos casos constitucionalmente autorizados; (ii) disponha sobre atribuições ou estabeleça obrigações a órgãos públicos; e/ou (iii) interfira no regime jurídico dos servidores públicos ou em aspectos da sua remuneração. 



    Nessa linha, cito os seguintes precedentes:



    DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL DE INICIATIVA PARLAMENTAR. ALTERAÇÃO DA ESTRUTURA E DE ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. INICIATIVA PRIVATIVA DO PODER EXECUTIVO. 1. O Tribunal de origem reconheceu que a lei municipal de origem parlamentar, ao dispor sobre atos de organização interna da gestão municipal, invadiu a competência privativa do chefe do poder executivo prevista no art. 46, § 1º, II, c, da Constituição estadual. 2. No julgamento do ARE 878.911-RG, Rel. Min. Gilmar Mendes, em sede de repercussão geral, foi reafirmada a jurisprudência do STF no sentido de que somente não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. 3. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível condenação em honorários advocatícios. 4. Agravo interno a que se nega provimento. (RE nº 1.104.765 AgR/RN, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, julgado em 27/4/2018, DJe de 25/5/2018)



    AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. VÍCIO DE INICIATIVA. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE DISPÕE SOBRE ATRIBUIÇÕES E ESTABELECE OBRIGAÇÃO A ÓRGÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. INCONSTITUCIONALIDADE. PRECEDENTES. AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 1. Acórdão recorrido que se encontra em sintonia com a jurisprudência desta Corte no sentido de que padece de inconstitucionalidade formal a lei de iniciativa parlamentar que disponha sobre atribuições ou estabeleça obrigações a órgãos públicos, matéria da competência privativa do Chefe do Poder Executivo. 2. Agravo regimental a que se nega provimento. (RE nº 653.041 AgR/MG, Primeira Turma, Rel. Min. Edson Fachin, julgado em 28/6/2016, DJe de 9/8/2016)



    Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Constitucional. Representação por inconstitucionalidade. Lei nº 4.295/2004 do Estado do Rio de Janeiro, a qual autoriza os diretores de escolas públicas estaduais a ceder espaço para a realização de encontro de casais, jovens e adolescentes de todos os grupos religiosos e dá outras providências. Lei que versa a respeito das atribuições, organização e funcionamento das instituições de ensino públicas estaduais. Competência do chefe do Poder Executivo. Iniciativa parlamentar. Inconstitucionalidade formal. Precedentes. 1. É pacífica a jurisprudência da Corte no sentido de que padece de inconstitucionalidade formal a lei resultante de iniciativa parlamentar que disponha sobre atribuições, organização e funcionamento de órgãos públicos, haja vista que essa matéria é afeta ao chefe do Poder Executivo. 2. Agravo regimental não provido. (ARE nº 1.075.428 AgR/RJ, Segunda Turma, de minha relatoria, julgado em 7/5/2018, DJe de 28/5/2018)



    Na espécie, a norma declarada inconstitucional pelo Tribunal de origem estabeleceu incumbências às instituições públicas de assistência animal, determinando os locais em que deveriam ser instalados abrigos públicos e a forma com que os animais seriam registrados no banco de dados das unidades.



    Além disso, estipulou obrigações ao Poder Executivo consistentes na elaboração de programa de assistência e recolhimento de animais de rua, na criação de hospitais públicos para cuidar dos animais, na celebração de convênios com instituições públicas de ensino para promover cursos de pós-graduação em medicina veterinária e com o Conselho Regional de Medicina Veterinária para acompanhamento das ações previstas na Lei, além de determinar que os contratos se dariam prioritariamente por Parcerias Público-Privadas.



    Percebe-se, assim, que a lei municipal, de iniciativa parlamentar, determinou a criação de novos órgãos e estipulou obrigações à Administração Pública, em evidente conflito com a reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, reconhecida em jurisprudência pacífica deste Supremo Tribunal.



    Não incide, portanto, o entendimento firmado no Tema nº 719 da repercussão geral, segundo o qual “[n]ão usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II,"a", "c" e "e", da Constituição Federal)”.



    Nesses termos, concluo que acórdão recorrido encontra-se de acordo com a jurisprudência desta Corte Suprema.



    Ante o exposto, nos termos do art. 21, § 1º, do Regimento Interno do STF, nego seguimento ao agravo.



    Publique-se.



    Brasília, 29 de junho de 2023.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente