Tribunal: STF
Processo: RE 1467933
Classe: RE
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-11-23
Data de publicação: 2023-11-23

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão assim ementado: 



    “APELAÇÃO CÍVEL – EXECUÇÃO FISCAL – AUTO DE INFRAÇÃO – INSTALAÇÃO DE ESTAÇÃO RÁDIO BASE – LEI MUNICIPAL Nº 4.332/2014 – ASSUNTO RESERVADO À COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PRIVATIVA DA UNIÃO – PRECEDENTES DO STF – LEGISLAÇÃO FEDERAL QUE NÃO PREVÊ, EM REGRA, O LICENCIAMENTO AMBIENTAL – ESTABELECIMENTO DE REGRAS QUANTO AO LICENCIAMENTO AMBIENTAL – ATRIBUIÇÃO DO CONAMA – ART. 9º LEI FEDERAL Nº 13.116/2015 – RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. 



    1. A Constituição Federal de 1988 – CF/1988 estabeleceu regras de repartição de competências legislativa e executiva aos entes federados. Com relação à competência legislativa, foi determinado sistema de competências exclusivas, concorrentes e supletivas. 



    2. No que concerne à matéria dos autos (instalação de Estação Rádio Base – ERB), cuida-se de tema afeto à seara de telecomunicações, inserida na competência legislativa privativa da União, nos termos do inciso IV, do art. 22, da CF/1988. 



    3. A Lei Municipal nº Lei nº 4.332/2014 dispõe sobre a localização, instalação e operação de ´estação transmissora de radiocomunicação ´ e estruturas similares, nas faixas de frequências até 300 Ghz, no município da serra e dá outras providências. Este diploma normativo, de fato, prevê em seu art. 9º que a instalação de estações de radiocomunicação deverão se submeter, dentre outras condicionantes, ao licenciamento ambiental. 



    4. Contudo, a Lei nº 4.332/2014, do Município de Serra, ultrapassou a mera alçada de suplementar a legislação federal existente, usurpando a competência legislativa privativa da União para dispor sobre serviços de telecomunicação. 



    5. Em situação análoga ocorrida no Estado de São Paulo, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI nº 3.110, reconheceu a inconstitucionalidade da lei local (Lei nº 10.995/2001) que dispôs sobre a instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, naquela unidade federativa. Mais recentemente, em revisitação do tema (ADPF 732), o STF também declarou a inconstitucionalidade da Lei nº 5.683/2018 do Município de Valinhos-SP, que dispõe sobre instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, valendo-se, basicamente, da mesma ratio empregada no caso precedente. 



    6. No caso dos autos, a multa foi aplicada à apelante sob a alegação de que esta não possuía licença ambiental para operação de Estação de Rádio Base, de acordo com a legislação ambiental do Município de Serra. Todavia, como visto a regulamentação e fiscalização exercida pelo ente apelado é inconstitucional porque a competência para legislar e fiscalizar os serviços de telecomunicações é da União e não do Município. 



    7. A Lei Federal nº 9.472/1997, em seu art. 162, dispõe que a operação de estação transmissora de radiocomunicação está sujeita à licença de funcionamento prévia e à fiscalização permanente, nos termos da regulamentação, nada estabelecendo quanto à necessidade de licenciamento ambiental. O art. 74, da mesma Lei, preceitua que a concessão, permissão ou autorização de serviço de telecomunicações não isenta a prestadora do atendimento às normas de engenharia e às leis municipais, estaduais ou distritais relativas à construção civil. Pela redação deste dispositivo, de igual modo, não se extrai a necessidade de submissão ao licenciamento ambiental a cargo do Município, mas tão somente à observância da legislação local sobre construção civil. 



    8. Ademais, a União editou a Lei Federal nº 13.116/2015, que estabelece normas gerais aplicáveis ao processo de licenciamento, instalação e compartilhamento de infraestrutura de telecomunicações, com o propósito de torná-lo compatível com o desenvolvimento socioeconômico do País. O art. 7º desta lei trata do procedimento para a instalação de infraestrutura de telecomunicações em áreas urbanas, estabelecendo que o processo de licenciamento ambiental, quando for necessário, ocorrerá de maneira integrada ao procedimento de licenciamento indicado neste artigo. E, para a hipótese em que for necessário o prévio licenciamento ambiental, prevê a lei que as regras para tanto serão expedidas pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA. 



    9. Logo, como a competência sobre serviços de telecomunicações é da União, bem como a atribuição de fixar as regras atinentes ao licenciamento ambiental, quando necessário, é do CONAMA, é nulo o auto de infração aplicado pelo Município de Serra, cujo fundamento foi a falta de licenciamento ambiental prévio para a instalação da antena de telecomunicações da apelante. 



    10. Recurso conhecido e provido”. 



    Neste recurso extraordinário, fundamentado no art. 102, III, a, da Constituição Federal, alega-se, em suma, violação do art. 30, I, da mesma Carta. 



    Bem examinados os autos, decido. 



    O Tribunal de origem assim analisou a controvérsia:



    “Nada obstante a decisão administrativa tenha feito remissão a Decreto que não mais prevê a instalação de ERB’s como atividade suscetível de causar degradação ao meio ambiente, em dezembro de 2014, foi editada a Lei Municipal nº Lei nº 4.332/2014, que dispõe sobre a localização, instalação e operação de ´estação transmissora de radiocomunicação ´ e estruturas similares, nas faixas de frequências até 300 Ghz, no município da Serra e dá outras providências.



    Este diploma normativo, de fato, prevê em seu art. 9º que a instalação de estações de radiocomunicação deverão se submeter, dentre outras condicionantes, ao licenciamento ambiental. Eis o teor do dispositivo:



    [...]



    Parece-me, contudo, que a Lei nº 4.332/2014, do Município de Serra, ultrapassou a mera alçada de suplementar a legislação federal existente, usurpando a competência legislativa privativa da União para dispor sobre serviços de telecomunicação.



    [...]



    No caso dos autos, a multa foi aplicada à apelante sob a alegação de que esta não possuía licença ambiental para operação de Estação de Rádio Base, de acordo com a legislação ambiental do Município de Serra. Todavia, como visto a regulamentação e fiscalização exercida pelo ente apelado é inconstitucional porque a competência para legislar e fiscalizar os serviços de telecomunicações é da União e não do Município.



    Referida competência é exercida através da edição de leis federais, bem como pela Agência Nacional de Telecomunicações – ANATEL, criada especificamente para regular e fiscalizar tais atividades, sendo responsável por expedir normas e padrões sobre a prestação dos serviços e aplicar sanções quando cabível. 



    Nesse contexto, a Lei Federal nº 9.472/1997, em seu art. 162, dispõe que a operação de estação transmissora de radiocomunicação está sujeita à licença de funcionamento prévia e à fiscalização permanente, nos termos da regulamentação, nada estabelecendo quanto à necessidade de licenciamento ambiental.



    O art. 74, da mesma Lei, preceitua que a concessão, permissão ou autorização de serviço de telecomunicações não isenta a prestadora do atendimento às normas de engenharia e às leis municipais, estaduais ou distritais relativas à construção civil. Pela redação deste dispositivo, de igual modo, não se extrai a necessidade de submissão ao licenciamento ambiental a cargo do Município, mas tão somente à observância da legislação local sobre construção civil. 



    Ademais, a União editou a Lei Federal nº 13.116/2015, que estabelece normas gerais aplicáveis ao processo de licenciamento, instalação e compartilhamento de infraestrutura de telecomunicações, com o propósito de torná-lo compatível com o desenvolvimento socioeconômico do País. O art. 7º desta lei trata do procedimento para a instalação de infraestrutura de telecomunicações em áreas urbanas, estabelecendo que o processo de licenciamento ambiental, quando for necessário, ocorrerá de maneira integrada ao procedimento de licenciamento indicado neste artigo. E, para a hipótese em que for necessário o prévio licenciamento ambiental, prevê a lei que as regras para tanto serão expedidas pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA: 



    Art. 9º O Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) disciplinará o procedimento de licenciamento ambiental a que se refere o § 10 do art. 7º.



    Logo, como a competência sobre serviços de telecomunicações é da União, bem como a atribuição de fixar as regras atinentes ao licenciamento ambiental, quando necessário, é do CONAMA, é nulo o auto de infração aplicado pelo Município de Serra, cujo fundamento foi a falta de licenciamento ambiental prévio para a instalação da antena de telecomunicações da apelante”. (documento eletrônico 12, pp. 7 e 8, grifei)



    O Plenário do Supremo Tribunal Federal, ao julgar a ADI 3.110/SP, de relatoria do Ministro Edson Fachin, DJe 10/6/2020, assentou a inconstitucionalidade de lei local que tratava da instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, por invadir a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações, nos termos do art. 22, IV, da Constituição Federal.



    Por oportuno, colaciono a ementa do mencionado julgado:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL 10.995/2001 DE SÃO PAULO. INSTALAÇÃO DE ANTENAS TRANSMISSORAS DE TELEFONIA CELULAR. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. NORMA ESTADUAL EDITADA NO ÂMBITO DA COMPETÊNCIA ESTADUAL DE PROTEÇÃO À SAÚDE. LEI FEDERAL QUE CLARAMENTE REGULAMENTA A MATÉRIA. INCONSTITUCIONALIDADE. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO DIRETA. 



    1. Nos casos em que a dúvida sobre a competência legislativa recai sobre norma que abrange mais de um tema, deve o intérprete acolher interpretação que não tolha a competência que detêm os entes menores para dispor sobre determinada matéria (presumption against preemption). 



    2. Porque o federalismo é um instrumento de descentralização política que visa realizar direitos fundamentais, se a lei federal ou estadual claramente indicar, de forma necessária, adequada e razoável, que os efeitos de sua aplicação excluem o poder de complementação que detêm os entes menores (clear statement rule), é possível afastar a presunção de que, no âmbito regional, determinado tema deve ser disciplinado pelo ente maior. 



    3. A União, no exercício de suas competências (art. 21, XI e art. 22, IV CRFB), editou a Lei 9.472/1997, que, de forma nítida, atribui à Anatel a definição de limites para a tolerância da radiação emitida por antenas transmissoras. 



    4. A União, por meio da Lei 11.934, fixou limites proporcionalmente adequados à exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos. Precedente. 



    5. Dessa forma, a presunção de que gozam os entes menores para, nos assuntos de interesse comum e concorrente, legislarem sobre seus respectivos interesses (presumption against preemption) foi nitidamente afastada por norma federal expressa (clear statement rule) 



    6. É inconstitucional a Lei n. 10.995/2001 do Estado de São Paulo, pois, a pretexto de proteger a saúde da população, disciplinando a instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, adentrou na esfera de competência privativa da União. 



    7. Ação direta julgada procedente.”



    Essa orientação foi reafirmada pelo Plenário desta Suprema Corte no julgamento do ARE 1.370.232 RG/SP (Tema 1.235 da Repercussão Geral), de relatoria do Ministro Luiz Fux, DJe 13/9/2022, ocasião em que foi fixada a seguinte tese:



    “É inconstitucional a Lei 13.756/2004 do Município de São Paulo, por configurar invasão à competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e radiodifusão (artigo 22, IV, da Constituição Federal).”



    Confira-se, a propósito, a ementa do citado processo paradigma:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO CONSTITUCIONAL. INSTALAÇÃO DE ESTAÇÃO RÁDIO BASE. LEI 13.756/04 DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. PRECEDENTES. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONTROVÉRSIA CONSTITUCIONAL DOTADA DE REPERCUSSÃO GERAL. REAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO CONHECIDO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO DESPROVIDO.”



    Assim, observo que a decisão do Tribunal a quo, ao considerar nulo o auto de infração aplicado pelo Município de Serra, por considerar que a Lei Municipal 4.332/2014 usurpou a competência legislativa privativa da União para dispor sobre serviços de telecomunicação, está em consonância com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Transcrevo, por oportuno, julgados, desta Corte Suprema, com a mesma orientação: 



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO INTERNO. LEI MUNICIPAL QUE IMPÕE CONDICIONANTES À INSTALAÇÃO DE ESTAÇÃO RÁDIO BASE. JURISPRUDÊNCIA CONSOLIDADA. INCONSTITUCIONALIDADE MANIFESTA DA LEI COMPLEMENTAR 430/2005 DO MUNICÍPIO DE JUNDIAÍ. ACLARATÓRIOS ACOLHIDOS, COM EFEITOS INFRINGENTES. 



    1. A jurisprudência mais recente desta Casa tem considerado que diplomas normativos, ao estabelecerem condicionantes para instalação de estações rádio base, usurpam a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações (CF, art. 22, IV). Precedente de repercussão geral: ARE 1.370.232-RG/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 08.9.2022, DJe 13.9.2022. 



    2. Na espécie, a Lei Complementar 430/2005 do Município de Jundiaí/SP, ao fixar a necessidade de licença para funcionamento de estação rádio base, consoante entendimento firmado por esta Casa, revela-se manifestamente inconstitucional. 



    3. Embargos de declaração acolhidos, com a concessão de efeitos infringentes”. (ARE 1.294.096 AgR-ED/SP, Rel. Min. Rosa Weber, DJe 5/6/2023, grifei)



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI 4.978/2002 DO MUNICÍPIO DE GOVERNADOR VALADARES, QUE REGULAMENTA ESTAÇÕES DE RÁDIO BASE. TEMA INSERIDO NO CONCEITO DE TELECOMUNICAÇÕES. MATÉRIA DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONFORMIDADE COM A JURISPRUDÊNCIA DO STF. 



    1. O Tribunal de origem declarou a inconstitucionalidade da Lei 4.978/2002, do Município de Governador Valadares, que dispõe sobre a localização, instalação e operação de antenas transmissoras de rádio, televisão, telefonia celular, telecomunicações em geral e outras antenas transmissoras de radiação eletromagnética. 



    2. Tal entendimento está alinhado à jurisprudência desta CORTE, no sentido de ser inconstitucional norma local que verse sobre instalação e operação de antenas transmissoras de ondas eletromagnéticas por usurpação da competência privativa da União (ADI 3.110/SP, Rel. Min. EDSON FACHIN, DJe de 10/6/2020; e RE 981.825 AgR-segundo-ED-EDsegundos-EDv-segundos-AgR-segundo, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe de 02-06-2021). 



    3. Agravo Interno a que se nega provimento”. (ARE 1.382.759 AgR/MG, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Dje 13/3/2023, grifei)



    Posto isso, nego provimento ao recurso (art. 932 do CPC).  



    Publique-se.



    Brasília, 23 de novembro de 2023.



Ministro Cristiano Zanin



Relator