Tribunal: STF
Processo: Rcl 63602
Classe: Rcl
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-11-10
Data de publicação: 2023-11-10

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    Trata-se de Reclamação, com pedido de medida liminar, ajuizada por Flávio Rogério da Mata Silva contra decisão proferida pelo Superior Tribunal de Justiça nos autos do AREsp 1.404.880, que, supostamente, não teria observado a tese firmada no Tema 1.199-RG, ARE 843.989, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES.



    Na inicial, a parte autora apresenta as seguintes alegações de fato e de direito (eDoc. 1):



    “Cuida-se, na origem, de ação de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público do Distrito Federal e Territórios contra Flávio Rogério da Mata Silva (Reclamante) e outros 3 réus (doc. 04), com o objetivo responsabilizá-los por pagamentos irregulares no Contrato nº 161/12, quando estava em vigor decisões judicial e do TCDF impedindo a execução contratual. 



    Em suma, a inclusão do Reclamante no polo passivo da ação de improbidade administrativa decorreu da suspeita de que o parecer jurídico elaborado por ele (doc. 05 e 06) supostamente teria viabilizado os pagamentos realizados à empresa corréu, sustentando-se que o referido parecer jurídico guarda relação direta de causa e efeito com as irregularidades apontadas. 



    A sentença proferida pelo Juízo de piso julgou improcedentes os pedidos formulados pelo MPDFT em face do Reclamante (doc. 07). Irresignado, o MPDFT interpôs apelação (doc. 08), objetivando a revisão da sentença na parte que absolveu o Reclamante, sem, contudo, indicar a conduta dolosa ou o elemento subjetivo que atrairia a responsabilidade do Reclamante, uma vez que não estavam em vigor as alterações advindas da Lei nº 14.320/2021. 



    O Tribunal a quo deu provimento à apelação do MPDFT, para condenar o Reclamante, por reconhecer que teria havido erro grave e inescusável no parecer jurídico que elaborou e que sua conduta estaria tipificada no art. 11, incisos I e II, da Lei nº 8.429/1992, ambos revogados pela Lei nº 14.230/2021. 



    O Reclamante opôs embargos de declaração contra o referido acórdão (doc. 09), ao qual foi negado provimento (doc. 10). Posteriormente, interpôs recurso especial, inadmitido por violar o enunciado da Súmula 7 do STJ (doc. 11), motivando a interposição de agravo em recurso especial. 



    Antes de julgar o agravo em recurso especial, o e. Relator determinou a devolução dos autos ao Tribunal de origem para observância do rito de demandas repetitivas, previsto no julgamento do ARE 843.989/PR (Tema 1.199/STF) (doc. 12), ocasião na qual foi determinada a suspensão do processamento dos recursos especiais em 3/3/2022, que vigorou até a publicação do acórdão, em 12/12/2022. 



    Findo o julgamento do ARE 843.989/PR, o TJDFT, descumprindo comando assentado nas teses firmadas no Tema 1.199/STF – análise do elemento dolo -, remeteu o processo para o Superior Tribunal de Justiça (doc. 13), o qual, também proferiu decisão sem analisar a existência do elemento subjetivo dolo, para conhecer dos agravos para não conhecer dos recursos especiais, o que motivou a interposição de agravo interno no AREsp pela corré Metalúrgica Valença Ltda. 



    Porém a Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça, por unanimidade, negou provimento ao AgInt no AREsp, com fundamento na Súmula nº 7 do STJ (doc. 14).



    [...]



    Com efeito, embora o Superior Tribunal de Justiça tenha determinado a devolução dos autos ao TJDFT, o Tribunal a quo não analisou a presença do elemento subjetivo dolo na conduta do Reclamante. Confira-se o seguinte trecho da decisão [...]



    Eis a teratologia da decisão reclamada, haja vista que a condenação do Reclamante foi fundamentada no art. 11, incisos I e II, da Lei nº 8.429/1992, ao passo que o TJDFT entendeu pela inaplicabilidade do Tema 1.199 ao referido artigo. Além disso, os incisos I e II do art. 11 da Lei nº 8.429/1992 foram revogados pela Lei nº 14.320/2021, razão pela qual é indispensável a necessidade de nova análise pelo Juízo competente, conforme assentado nas teses firmadas no Tema 1.199/STF [...].



    Com o devido respeito, o TJDFT contrariou o Tema 1.199/STF, ao entender que ele não incidiria no caso concreto, simplesmente porque os réus foram condenados pela prática de ato de improbidade prevista no art. 11 da Lei nº 8.429/1992, sem realizar devidamente o distinguish para afastar o comando legal, enquadrando-se no art. 489, § 1º, IV, do CPC.”



    Requer, ao final,, que se julgue “procedente a presente reclamação, para cassar os acórdãos reclamados ou determinar a medida adequada à observância de sua jurisdição, conforme art. 992 do CPC c/c art. 161, III, do RISTF12, sendo relevante destacar que a presente reclamação comporta julgamento monocrático por parte do e. Relator, uma vez que a matéria é objeto de jurisprudência consolidada no STF (Tema 1.199)” (eDoc. 1, fls. 12-13).



    É o relatório. Decido.



    A respeito do cabimento de Reclamação para o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, a Constituição da República dispõe o seguinte:



    “Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:



    I - processar e julgar, originariamente:



    (...)



    l) a reclamação para a preservação de sua competência e garantia da autoridade de suas decisões;”



    “Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei;



    (...)



    § 3º Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial reclamada, e determinará que outra seja proferida com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso.”



    Veja-se também o art. 988 do Código de Processo Civil:



    “Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para:



    I - preservar a competência do tribunal;



    II - garantir a autoridade das decisões do tribunal;



    III - garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade;



    IV - garantir a observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência.”



    O parâmetro de confronto invocado é o decidido no Tema 1.199-RG, ARE 843.989, de minha relatoria, cuja tese aprovada foi:



    “1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 



    2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;



    3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;



    4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.”



    Na origem, foi proposta ação de improbidade administrativa pelo Ministério Público do Distrito Federal e Territórios (MPDFT) em face do Reclamante, Chefe da Assessoria Jurídica Legislativa da Secretaria de Saúde do DF (SES/DF), por ter emitido pareceres autorizando o aditamento contratual e pagamento de despesas ilegais em licitação para construção de Unidades Modulares de Assistência à Cidadania com Portabilidade (UMACs). A mesma ação foi proposta em face de Tulio Roriz Fernandes, Subsecretário de Administração Geral, por haver autorizado o pagamento de despesa ilegal; Elias Fernando Miziara, Secretário Adjunto de Saúde, por ter-se omitido e assinado aditamento indevido, e Metalúrgica Valença Indústria e Comércio Ltda., empresa encarregada da entrega de Unidades Modulares de Assistência a Cidadania.



    A ação foi julgada parcialmente procedente pelo Juízo da 3ª Vara da Fazenda Pública do Distrito Federal, com a condenação Túlio Roriz Fernandes pela prática de atos de improbidade administrativa descritos no art. 12, inciso III, da Lei 8.429/1992, com imposição das sanções de pagamento de multa civil, perda de eventual função pública, suspensão dos direitos políticos por três anos e proibição de contratar com o Poder Público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais por cinco anos. Em relação aos demais requeridos, a ação foi julgada improcedente (eDoc. 6). 



    Por sua vez, o Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios deu parcial provimento à Apelação do MPDFT e, nos termos dos artigos 3º, 11, incisos I e II e 12, inciso III, todos da Lei 8.249/92, condenou o Reclamante às seguintes sanções: 



    “a) PERDA DA FUNÇÃO PÚBLICA eventualmente ocupada; b) SUSPENSÃO DOS SEUS DIREITOS POLÍTICOS, pelo período de 3 (três) anos; c) PAGAMENTO DE MULTA CIVIL no montante de 5 (cinco) vezes o valor da remuneração por ele percebida quando do exercício do cargo de Chefe da Assessoria Jurídico-Legislativa da Secretaria de Saúde do Distrito Federal e c) PROIBIÇÃO DE CONTRATAR COM O PODER PÚBLICO ou RECEBER BENEFÍCIOS ou INCENTIVOS FISCAIS ou CREDITÍCIOS,direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 3 (três) anos.” 



    Reproduzo trecho da ementa do Acórdão, na parte relativa ao Reclamante (eDoc. 14):



    “4.2.3. De outro lado, sobejamente demonstrado nos autos, tal como reconheceu o magistrado sentenciante, que a conduta do primeiro réu (Secretário de Administração Geral da SES/DF) violou flagrantemente os deveres da honestidade, legalidade e lealdade às instituições, configurando, sem sombra de dúvidas, conduta ímproba, nos termos art. 11, caput, incisos I e II da Lei 8.429/1992, o que reclama como consequência a aplicação das sanções previstas no art. 12, inciso III do mesmo Diploma Legal, cumulativamente, ressalvada a pena de ressarcimento integral do dano, pelas razões expostas antes.



    4.2.4. O terceiro réu (Assessor Chefe da Consultoria Jurídica) não estava diante de decisão judicial de complexa compreensão ou em relação à qual se pudessem aplicar diferentes interpretações, logicamente ou razoavelmente aceitáveis, caso em que o parecer não poderia sofrer mais do que críticas em função de eventual debilidade jurídica da peça, estando intangível a quaisquer efeitos negativos em face do subscritor, do ponto de vista da responsabilidade civil, administrativa e criminal. 4.2.5. No caso da manifestação técnica (Despacho 155/2014 - AJL/SES) que subsidiou o ato do gestor quanto ao pagamento realizado no dia 31/01/2014, diante da clara afronta aos termos do objeto da interpretação (a decisão judicial que determinou o depósito em juízo de metade dos valores a serem pagos à contratada), fica evidente a intenção do apelado de burlar os efeitos da decisão judicial, abrindo o caminho para a autorização do dispêndio pelo gestor. 



    4.2.6. Quanto aos demais pagamentos (Ordens Bancárias dos dias 19, 24 e 25/junho/2014), houve manifestação do Assessor Jurídico, com omissão dos termos da decisão proferida pelo Presidente desta Corte nos autos da Suspensão de Segurança nº 2014.00.2.010858-2 (limitação dos pagamentos a 75% das obras em andamento, com autorização do juízo), quanto à necessidade de apresentação ao Juízo do cronograma físico-financeiro, além de se ter ignorado por completo a decisão cautelar proferida pelo Tribunal de Contas Distrital no dia 29/02/2014 (Decisão Singular nº 154/2014), cujos efeitos perduraram até a decisão do mesmo Tribunal editada no dia 14 de outubro de 2014. 4.2.7. Conforme se depreende da análise da jurisprudência consolidada do STF sobre o tema, destacando-se os Acórdãos MS nº 24.073-3/DF MS n° 24.631/DF e MS nº 24.584/DF, verifica-se que aquela Corte entende possível a responsabilização do parecerista, de forma solidária com o gestor público, nos casos em que fique caracterizado erro grave, inescusável, ou ato ou omissão praticada com culpa em sentido largo, além de ter firmado a orientação de que o advogado/procurador/consultor público pode ser chamado a dar explicações de seus atos perante o Tribunal de Contas.



    4.2.8. O advogado público (procurador/consultor jurídico) não tem, assim como qualquer outro agente público, proteção ampla e irrestrita quanto aos atos praticados no exercício do seu ofício, devendo responder pelos danos ou ilícitos que deles advierem, quando suas manifestações consistirem em atuação abusiva, dolo ou erro grave e inescusável, o que, a nosso juízo, segundo a análise cuidadosa e detida dos autos, ficou demonstrado em relação à conduta do terceiro réu, havendo subsunção à hipótese de improbidade administrativa prevista no art. 11, caput, e incisos I e II da Lei 8.112/92, tal como se verificou em relação ao primeiro réu, o que induz à aplicação das mesmas sanções descritas no art. 12, III, nas mesmas proporções, dada a conjugação dos atos praticados pelos referidos réus.”



    Desse acórdão foi interposto recurso especial, o qual não foi admitido. Posteriormente à negativa de seguimento ao recurso especial, foi interposto Agravo em Recurso Especial, o qual foi encaminhado ao Superior Tribunal de Justiça. O STJ, a seu turno, devolveu os autos à Corte de origem, para aguardar o julgamento do Tema 1.199 da repercussão geral pelo STF (eDoc. 11).



    Após o julgamento de mérito por esta CORTE, o TJDFT, em nova análise do Agravo em Recurso Especial, afastou a aplicação do Tema 1.199 ao caso concreto, tendo em vista a condenação dos réus pela prática do ato de improbidade previsto no art. 11 da Lei 8.429/92. No entanto, encaminhou os autos ao STJ para análise do Agravo em Recurso Especial, “considerando as limitações de competência desta Presidência para apreciar referida questão, a teor do disposto no artigo 1.042 do Código de Processo Civil”.



    O Ministro Relator do AREsp 1.404.880, a seu turno, em decisão monocrática, assim se manifestou (eDoc. 15):



    “É que, tendo o Tribunal de origem reconhecido que o conjunto probatório foi hábil a demonstrar o enquadramento dos recorrentes nos atos de improbidade administrativa (art. 11 da LIA), consubstanciado no descumprimento de ordens judiciais, emanadas do processo n° 2014.01.1.03576-9 e da Suspensão de Segurança n° 2014.00.2.010858-2, no bojo dos quais haviam sido implementadas restrições ao pagamento dos contratos n° 161/12 e 173/13, bem como a desobediência a ordem de caráter administrativo oriunda do Tribunal de Contas do Distrito Federal, com a indicação do elemento subjetivo, a reforma desse julgado demandaria o reexame fático-probatório dos autos, inviável em sede de recurso especial.”



    Em sede de Agravo Interno interposto pela Agravante Metalúrgica Valença Industria e Comércio Ltda., a Primeira Turma negou provimento ao recurso em acórdão assim ementado:



    “PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE. ATO CONFIGURADO. REEXAME FÁTICO-PROBATÓRIO. IMPOSSIBILIDADE. 



    1. É inviável, em sede de recurso especial, o reexame de matéria fático-probatória, nos termos da Súmula 7 do STJ: ‘A pretensão de simples reexame de prova não enseja recurso especial.’



    2. Hipótese em que o Tribunal de origem, soberano na análise das circunstâncias fáticas da causa, reconheceu a caracterização do ato de improbidade administrativa doloso.



    3. Agravo interno desprovido.” 



    Observou-se, no voto que “no presente caso, o Tribunal de origem reconheceu que o ato de improbidade foi doloso, não sendo a hipótese de aplicação do decidido no Tema 1.199.” 



    A presente reclamação é manifestamente incabível.



    Esta CORTE, excepcionalmente, conhece e julga reclamações postulando a observância de acórdão de Recurso Extraordinário com repercussão geral reconhecida nos restritos casos em que se depara com decisão teratológica, vício judicial que autoriza a utilização e admissão deste instrumento processual para fins de cassação do ato reclamado, observando-se, consequentemente, os seus estritos limites cognitivos (Rcl 21.445/RS. Rel. Min. ROBERTO BARROSO, DJe de 10/5/2017). 



    Consoante bem observado pela Min. CÁRMEN LÚCIA, desrespeita-se a autoridade da decisão do SUPREMO quando configurada erronia na aplicação do entendimento, a evidenciar teratologia da decisão reclamada (Rcl 24.911/DF, DJe de 31/8/2016). 



    O Reclamante alega que a decisão proferida pelo STJ, ao analisar apenas os requisitos processuais de cabimento do recurso especial, não averiguou os comandos da Lei de Improbidade Administrativa no tocante ao elemento subjetivo. Dessa forma teria violado o entendimento desta CORTE no Tema 1.999.



    No tocante ao dolo, conforme consignei no julgamento do ARE 843.989 (Tema 1999-RG), de minha Relatoria, a Lei 14.230/2021 reiterou a regra geral de necessidade de comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação do ato de improbidade administrativa, exigindo – em todas as hipóteses – a presença do elemento subjetivo do tipo – DOLO, conforme se verifica nas novas redações dos artigos 1º, §§ 1º e 2º; 9º, 10, 11. A partir da Lei 14.230/2021, foi revogada a modalidade culposa prevista no artigo 10 da LIA.



    Em sede de reclamação, a violação do paradigma invocado deve ser analisada à luz da decisão reclamada.



    Na hipótese dos autos, é possível aferir que as decisões proferidas tanto pelo TJDFT quanto pelo STJ apontam expressamente a existência de dolo na conduta do Reclamante, Chefe da Assessoria Jurídico-Legislativa da SES/DF, diante da “teratológica interpretação do apelado dada à decisão judicial em questão”, o que deixou clara “a intenção do recorrido de simplesmente ignorar a decisão judicial, porquanto é demasiada absurda a interpretação que lhe foi dada pelo recorrido”.



    Como se observa, o Tribunal de origem decidiu em conformidade com a tese fixada por esta CORTE no julgamento do Tema 1999 da Repercussão Geral. Ora, cotejando o decisum reclamado com a tese acima mencionada e respeitado o âmbito cognitivo deste instrumental, não se constata teratologia no ato judicial que se alega violar a competência deste TRIBUNAL.



    Nesse sentido:



    ”CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NA RECLAMAÇÃO. EMBARGOS RECEBIDOS COMO AGRAVO INTERNO. OFENSA AO QUE DECIDIDO POR ESTE TRIBUNAL NO JULGAMENTO DO TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DOLO. AUSÊNCIA DE TERATOLOGIA DA DECISÃO RECLAMADA. AGRAVO DESPROVIDO. 



    1. O Tribunal reclamado, ao apreciar os embargos de declaração opostos em face de decisão que não admitiu o Recurso Extraordinário, assentou que, no caso concreto, “não se trata de condenação por ato de improbidade administrativa culposo”.



    2. Observância do entendimento firmado por esta CORTE no julgamento do Tema 1.199 da Repercussão Geral, de modo que não se constata teratologia no ato judicial que se alega violar a competência deste TRIBUNAL.



    3. Não há que se falar em aderência estrita entre o ato reclamado e o paradigma invocado, quando incontroverso que houve a prática de ato doloso de improbidade administrativa, hipótese que não encontra previsão no Tema 1.199-RG, que versa sobre a retroatividade da Lei 14.230/2021 somente para os casos em que tenha havido a prática de atos de improbidade administrativa culposa. Precedente.



    4. Embargos de Declaração recebidos como Agravo Interno, ao qual se nega provimento.” (Rcl 61.642 ED, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, DJe 09/10/2023)



    Além disso, para divergir da análise empreendida pelo Juízo de origem quanto à configuração do dolo na prática do ato de improbidade administrativa seria necessário o reexame do conjunto fático probatório dos autos, o que é inviável em sede de Reclamação, nos termos da pacífica jurisprudência da CORTE:



    “CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. ALEGADA AFRONTA AO DECIDIDO NA ADPF 828-MC. INOCORRÊNCIA. IMPOSSIBILIDADE DE UTILIZAÇÃO DA RECLAMAÇÃO PARA REEXAMINAR CONJUNTO PROBATÓRIO. RECURSO DE AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    1. A autoridade reclamada procedeu em conformidade às condicionantes estabelecidas na medida cautelar concedida na ADPF 828, não se vislumbrando qualquer ofensa à ação paradigmática, motivo pelo qual é inviável esta reclamação.



    2. No que se refere ao risco estrutural da ocupação, havendo provas periciais em sentidos opostos, não compete, na via reclamatória, decidir qual dos laudos deve se sobressair, porque “inviável o uso da reclamação para reexame de conjunto probatório” (Rcl 44.550 AgR, Rel. Min. ROSA WEBER, Primeira Turma, julgado em 6/6/2022).



    3. Agravo Interno a que se nega provimento.” (Rcl 53861 AgR, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, DJe 19/08/2022)



    Dessa forma, a postulação não passa de simples pedido de revisão do entendimento aplicado na origem, o que confirma a inviabilidade desta ação. Esta CORTE já se pronunciou, por diversas vezes, no sentido de que a reclamação constitucional não deve ser utilizada como sucedâneo recursal ou atalho processual para postular diretamente no STF a observação de precedente vinculante estabelecido sob a sistemática da Repercussão Geral, por não ser substitutivo de recurso ou de ação rescisória (Rcl 31.486 AgR, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, julgado em 19/11/2018, DJe de 26/11/2018; (Rcl 16.038 AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Segunda Turma, DJe de 30/10/2014). 



    Diante do exposto, nos termos do art. 21, IX, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO À RECLAMAÇÃO. 



    Nos termos do art. 52, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, dispenso a remessa dos autos à Procuradoria-Geral da República. 



    Publique-se.



    Brasília, 10 de novembro de 2023.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



Documento assinado digitalmente