Tribunal: STF
Processo: RE 1454887
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-12-14
Data de publicação: 2023-12-14

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos. 



    Ministério Público do Estado de São Paulo interpõe recurso extraordinário, com fundamento na alínea “a” do permissivo constitucional, contra acórdão proferido pela 11ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça daquele Estado, assim ementado:



    “AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PRETENSÃO DE VEDAR A RECOLHA DE PRESOS NOS CÁRCERES DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO, DETERMINAR A TRANSFERÊNCIA DE PRESOS PARA LOCAIS APROPRIADOS (ART. 88 DA LEI N. 7.210/1984) E REFORMAR OU CONSTRUIR NOVAS CELAS. 



    - Os riscos e infortúnios objeto da vertente demanda são perseverantes e, de maneira designada, quanto à versada omissão em satisfazer normas dos arts. 88 e 104 da Lei n. 7.210, de 1984, datam, com todo rigor, de 13 de janeiro de 1985, dia em que passou a viger essa Lei n. 7.210. 



    - Não se cuida, portanto, de um problema novo, de uma falta de observância de súbita emergência da normativa de arquitetura carcerária, mas, isto, sim, de longa marginação do preceito do art. 88 da Lei n. 7.210/1984. 



    - O tempo razoável do exercício de poderes administrativos deve mensurar-se pelos motivos determinantes e pelo fim com que se praticam ou se omitem, de maneira que não fica à margem de alguma forma de possível controle judicial. 



    - Esse controle, no entanto, na esfera da discricionariedade administrativa ou política, apenas pode exercitar-se: (a) diante do suposto inicial de alguma remissão a maltrato de direitos fundamentais; ou, mais além, (b) em face de razões invalidantes da omissão ou atuação administrativa, porque então nelas se apontariam defeitos de motivação ou de finalidade; considerando-se, nesse âmbito, ainda e de toda a sorte, as equações influentes, as financeiras em especial. 



    - Fora desses limites, não cabe cogitar do controle judiciário da competência discricionária administrativa, ainda que só relativa ao tempo de atuação do administrador, porque então esse controle judicial seria apenas um substitutivo tão discricionário quanto o poder substituído. 



    - Consonância de entendimento com acórdãos paramétricos desta Corte (v.g., AC 994.03.064859-2 -Des. RUI STOCO, AC 9257260-25 -Des. AROLDO VIOTTI, AC 726.713 -Des. PIRES DE ARAÚJO, AC 0071422-44 -Des. FRANCISCO VICENTE ROSSI e AC 375.746 -Des. OSCILD DE LIMA JÚNIOR). 



    Não provimento da apelação.”



    Sustenta o recorrente violação dos artigos 1º, inciso III, e 5º, inciso XLIX, da Constituição Federal.



    Assevera, em suas razões recursais, que:



    “O acórdão, em síntese, aduz que o aprisionamento de pessoas como forma de punição sempre foi problemático. Reconhece a inadequação dos Distritos de Trânsito para abrigar pessoas submetidas à privação de liberdade, porém, aduz que o Poder Judiciário não pode se substituir ao Poder Executivo; por outro lado, obtempera que o princípio da reserva do possível impede a procedência da ação. Assim, é que nega que o Poder Judiciário possa tutelar a dignidade da pessoa humana e a integridade física e moral do preso quando o autor da violação daqueles direitos humanos básicos seja o próprio Estado (o Poder Executivo).” 



    Após permanecer sobrestado, o Presidente da Seção de Direito Público do Tribunal de origem, em razão do julgamento do RE nº 592.581/RS, feito paradigma do Tema nº 220 da sistemática da Repercussão Geral, determinou a remessa dos autos à Câmara julgadora para a análise de eventual juízo de retratação.



    Após novo julgamento do feito, a 11ª Câmara de Direito Público do Tribunal a Quo deixou de exercer o juízo de retratação mantendo o acórdão anteriormente proferido, nos termos seguinte ementa:



    “AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PRETENSÃO DE VEDAR A RECOLHA DE PRESOS NOS CÁRCERES DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO, DE DETERMINAR A TRANSFERÊNCIA DE PRESOS PARA LOCAIS APROPRIADOS (ART. 88 DA LEI N. 7.210/1984) E DE REFORMAR OU CONSTRUIR NOVAS CELAS. 



    - O respeito à dignidade humana não pode depor a contemplação de meios e modos, ou seja, para o caso, de corresponder a instalações adequadas aos custodiados e tratamento digno no plano espiritual, intelectual, moral e material. 



    - Na espécie, cabe salientar que não foi apresentado estudo específico de cada distrito policial, com indicação das mudanças concretas a exigir-se em cada situação singular. 



    - É e era imprescindível uma prévia ordenação para a realização das obras postuladas, para cuja execução (suposto se confirmassem necessárias) haveria de prever-se a transferência dos presos, com os meios e modos também de respeitar a dignidade humana de todos mais que vivem na sociedade política. 



    Não provimento da apelação.”



    Diante da recusa de retratação, o recurso extraordinário foi admitido e remetido a esta Corte.



    Opina o Ministério Público Federal, em parecer da lavra da ilustrada Subprocuradora-Geral da República Dra. Maria Caetana Cintra Santos, pelo “provimento do recurso extraordinário”. Referida manifestação está assim ementada:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. FLAGRANTE OMISSÃO DO PODER PÚBLICO. CONDIÇÕES INADEQUADAS DA CARCERAGEM. ADMISSÍVEL A INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. NÃO CARACTERIZADA AFRONTA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. PRECEDENTES DESSE COLENDO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. 



    – Parecer pelo provimento do recurso.”



    Decido.



    Cuida-se, na origem, de Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado de São Paulo com o objetivo de condenar o Estado de São Paulo, “num prazo de 365 (trezentos e sessenta e cinco) dias: 



    a) Deixar de recolher qualquer preso nas carceragens do município de São Paulo-SP destinadas a recolher os presos provisórios ou civis, que atualmente são as carceragens dos Distritos Policiais desta capital do Estado de São Paulo, até que os referidos locais estejam de acordo com o art. 88 da LEP e com as Diretrizes Básicas para Arquitetura Penal, instituída pela Resolução n° 09, de 18 de novembro de 2011 - ou do que vier a substituí-Ia - e descritas no item III desta petição inicial; 



    b) Transferir para local apropriado, qual- seja, carceragens destinadas a recolher os presos provisórios ou civis, que estejam de acordo com o art. 88 da LEP e com as Diretrizes Básicas para Arquitetura Penal, instituída pela Resolução n° 09, de 18 de novembro de 2011 - ou do que vier a substituí-Ia - e descritas no item III desta petição inicial, os presos que estiverem recolhidos nas carceragens do município de São Paulo-SP destinadas a recolher os presos provisoriamente e civilmente, que atualmente são as carceragens dos Distritos Policiais desta capital do Estado de São Paulo; 



    e) Adequar (reformando ou construindo novos locais) as carceragens do município de São Paulo-SP destinadas a recolher os presos provisórios ou civis, que atualmente são as carceragens dos Distritos Policiais desta capital do Estado de São Paulo, garantindo que as mesmas estejam de acordo com o art. 88 da LEP e com as Diretrizes Básicas para Arquitetura Penal, instituída pela Resolução n 09, de 18 de novembro de 2011 - ou do que vier a substituí-Ia - e descritas no item III desta petição inicial, de maneira a assegurar que os detentos sejam acomodados em locais salubres, higiênicos e aptos a recebê-los.” 



    Julgados improcedentes os pedidos, o Parquet estadual interpôs recurso de apelação que teve seu provimento negado pelo Tribunal de Origem, o que deu ensejo ao presente recurso extraordinário.



    Ressalte-se, por conveniente, que a sentença de improcedência dos pedidos autorais consignou o seguinte:



    “Ainda que não se recuse a possibilidade de o Poder Judiciário intervir nas condições de equipamentos públicos quando haja violações individualizadas de direitos (art. 5, XXXV da Constituição da República), a amplitude em que posta questão ultrapassa o âmbito de atuação própria dos magistrados, invadindo atribuição da Administração. 



    Nada obstante, pelos elementos constantes dos autos, há um esforço por parte do Executivo quanto à melhoria das condições dos estabelecimentos prisionais de sua responsabilidade, o que contraria a tese de inação do Poder Público acerca do problema sob exame. 



    A título de exemplo das iniciativas que vem sendo tomadas, destaco trecho do relatório proveniente da 5ª Delegacia Seccional de Polícia, cujo teor não foi impugnado pelo Ministério Público: 



    ‘(...) informamos que a carceragem afeta ao 180Distrito Policial, i % 2 destinada ao recolhimento de presos devedores de alimentos, já se encontra em ampla 8 reforma, com previsão contratual de término das obras no dia 16 de dezembro de 2012, a ó sendo este prazo prorrogado em virtude de termo aditivo.



    (...)



    Quanto às demais carceragens afetas a esta Seccional, quais sejam, 31º e 52º Distrito Policial, informamos que ambas já foram objeto de reformas, encontrando-se em condições dignas de acolhimento de presos" (fls. 2.477). 



    Perante tal quadro, à vista da abrangência do pleito formulado na inicial, demonstradas medidas concretas do Estado no sentido aperfeiçoamento dos estabelecimentos prisionais, tem-se que a improcedência da ação é a medida que se impõe.” 



    A Corte a Quo, por sua vez, com base no conjunto fático-probatório constante dos autos, concluiu que não foram preenchidos os requisitos necessários para a implementação das providências descritas na inicial. Quanto a esse aspecto, colhem-se os seguintes fundamentos do acórdão proferido em sede de juízo de retratação:



    “7. As finalidades perseguidas nesta demanda são a de impedir o envio de novos custodiados aos distritos policiais paulistanos e a de transferir os que ali estão recolhidos para locais adequados aos cárceres, moldando estes ao disposto na vigente Lei brasileira de execução penal. 



    8. O acórdão lançado aos autos não parece conflitar com o decidido, posteriormente, pelo STF, no RE 592.581, porque nossa Câmara não recusou o controle da discricionariedade administrativa, sequer o de suprir-lhe a falta ou corrigir-lhe os excessos, tal como se verifica das ementas do julgado:



    (...)



    9. Não custa acrescentar, entretanto, primeiro, que o respeito à dignidade humana empolga meios e modos concretos, ou seja, para o caso, instalações adequadas aos custodiados e tratamento digno nos planos espiritual, intelectual, moral e material. Não se apresentou, contudo. estudo específico da situação de cada distrito policial paulistano, com indicação das postuladas mudanças nos casos individuais, frustrando-se, desta maneira, a análise indispensável não só à imposição das obras singulares, mas da transferência dos detidos. 



    E isto conduz ao segundo ponto a considerar. A dignidade humana merece respeito integral também no aspecto denotativo. Ela não se restringe aos custodiados ou, mais além, aos presos definitivos, mas a todas as pessoas, e essa dignidade estaria afrontada se houvesse, com a libertação desordenada, abdicação sic et simpliciter do interesse social que exigiu levar alguns à custódia ou à prisão. 



    Só com estudos bastantes (que não houve na espécie) e o planejamento adequado para as transferências de cárceres será possível avaliar o bem ou mal da singular atuação discricionária estatal no caso sob exame. 



    Deste modo, era mesmo de julgar improcedente a ação, tal o fez o M. Juízo da origem, ausente confirmação dos requisitos necessários para implementação das providências almejadas pela Promotoria ora recorrente.”



    Pois bem. Ressalto, por necessário, que não se desconhece o entendimento firmado pelo Plenário deste Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE nº 592.581/RS, feito paradigma do Tema nº 220 da sistemática da repercussão geral, ocasião na qual restou fixada a seguinte tese:



    “É lícito ao Judiciário impor à Administração Pública obrigação de fazer, consistente na promoção de medidas ou na execução de obras emergenciais em estabelecimentos prisionais para dar efetividade ao postulado da dignidade da pessoa humana e assegurar aos detentos o respeito à sua integridade física e moral, nos termos do que preceitua o art. 5º, XLIX, da Constituição Federal, não sendo oponível à decisão o argumento da reserva do possível nem o princípio da separação dos poderes.”



    O acórdão desse julgado está assim ementado: 



    “REPERCUSSÃO GERAL. RECURSO DO MPE CONTRA ACÓRDÃO DO TJRS. REFORMA DE SENTENÇA QUE DETERMINAVA A EXECUÇÃO DE OBRAS NA CASA DO ALBERGADO DE URUGUAIANA. ALEGADA OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DESBORDAMENTO DOS LIMITES DA RESERVA DO POSSÍVEL. INOCORRÊNCIA. DECISÃO QUE CONSIDEROU DIREITOS CONSTITUCIONAIS DE PRESOS MERAS NORMAS PROGRAMÁTICAS. INADMISSIBILIDADE. PRECEITOS QUE TÊM EFICÁCIA PLENA E APLICABIILIDADE IMEDIATA. INTERVENÇÃO JUDICIAL QUE SE MOSTRA NECESSÁRIA E ADEQUADA PARA PRESERVAR O VALOR FUNDAMENTAL DA PESSOA HUMANA. OBSERVÂNCIA, ADEMAIS, DO POSTULADO DA INAFASTABILIDADE DA JURISDIÇÃO. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO PARA MANTER A SENTENÇA CASSADA PELO TRIBUNAL.



    I - É lícito ao Judiciário impor à Administração Pública obrigação de fazer, consistente na promoção de medidas ou na execução de obras emergenciais em estabelecimentos prisionais. 



    II - Supremacia da dignidade da pessoa humana que legitima a intervenção judicial.



    III - Sentença reformada que, de forma correta, buscava assegurar o respeito à integridade física e moral dos detentos, em observância ao art. 5º, XLIX, da Constituição Federal.



    IV - Impossibilidade de opor-se à sentença de primeiro grau o argumento da reserva do possível ou princípio da separação dos poderes.



    V - Recurso conhecido e provido.”



    Entretanto, conforme assentado pelo Tribunal de origem, não foi apresentado estudo pormenorizado da situação de cada estabelecimento prisional paulista, com as respectivas adequações a serem realizadas em cada caso específico, indispensáveis para a transferência e realocação dos detentos.



    Nesse contexto, verifica-se que o acolhimento da pretensão recursal não prescinde do reexame dos fatos e provas dos autos, o que não é cabível no âmbito recursal extraordinário, a teor do que dispõe a Súmula nº 279 desta Corte. Nesse sentido:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITOS DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE. FECHAMENTO DE UNIDADE SOCIOEDUCATIVA. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: TEMA 220 DA REPERCUSSÃO GERAL. ANÁLISE DA ADEQUAÇÃO DA MEDIDA IMPOSTA. IMPOSSIBILIDADE DO REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO COM APLICAÇÃO DE MULTA DE 1% SOBRE O VALOR ATUALIZADO DA CAUSA, SE UNÂNIME A VOTAÇÃO” (ARE nº 1.448.604/BA-AgR, Primeira Turma, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJe de 11/10/2023).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: TEMA RG Nº 220. REFORMA EM PRÉDIO DA POLÍCIA MILITAR. REEXAME DE FATOS E PROVAS E ANÁLISE DE NORMA INFRACONSTITUCIONAL: INVIABILIDADE NO CAMPO EXTRAORDINÁRIO. ÓBICE DOS ENUNCIADOS Nº 279 E Nº 280 DA SÚMULA DO STF. 1. Conforme asseverado no julgamento do Recurso Extraordinário nº 592,581-RG/RS, paradigma do Tema nº 220 do ementário da Repercussão Geral, é lícito ao Poder Judiciário, em situações excepcionais, impor à Administração Pública obrigação de fazer, consistente na promoção de medidas ou na execução de obras emergenciais. 2. No caso, o Tribunal de origem, com base nos pressupostos fático-probatórios constantes dos autos e na Constituição estadual, asseverou o enquadramento da hipótese dos autos no referido Tema RG nº 220. 3. É inviável, em recurso extraordinário, o reexame da matéria fático-probatória e da legislação infraconstitucional que fundamentam o acórdão recorrido. Incidência dos óbices previstos nos enunciados nº 279 e nº 280 da Súmula do STF. 4. Agravo regimental ao qual se nega provimento” (ARE nº 1.385.698/MA-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro André Mendonça, DJe de 30/06/2023).



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Constitucional. 3. Determinação de implementação de políticas públicas pelo Poder Judiciário. Reforma em estabelecimento prisional. Aplicação do entendimento firmando no tema 220 da repercussão geral. Violação ao princípio da separação dos poderes não configurada. 4. Necessidade de reexame do acervo probatório. Súmula 279 do STF. Precedentes. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Negado provimento ao agravo regimental” (RE nº 1.405.485/AL-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 09/05/2023).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. REFORMA E REESTRUTURAÇÃO DE DELEGACIA DE POLÍCIA. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. DIREITO CONSTITUCIONAL À SEGURANÇA. TEMA 220 DA REPERCUSSÃO GERAL. RE 592.581-RG. APLICABILIDADE. OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. INOCORRÊNCIA. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A ORIENTAÇÃO DESTA CORTE. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279 DO STF. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. Demonstrada a excepcionalidade da situação, bem como a omissão do ente público, pode o Poder Judiciário, em tema de direitos fundamentais de caráter social, determinar a implantação de políticas públicas, imprescindíveis ao funcionamento da segurança pública, sem que isso ofenda o princípio da separação dos poderes, discussão que se inclui no Tema 220 da sistemática da repercussão geral, cujo paradigma é o RE 592.581-RG. Precedentes. 2. Ademais, eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo demandaria o reexame do conjunto fático probatório constantes dos autos, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, tendo em vista a vedação contida na Súmula 279 do STF. 3. Agravo regimental a que se nega provimento. Inaplicável a norma do art. 85, § 11, do CPC, por ser tratar de recurso oriundo de ação civil pública” (ARE nº 1.377.281/MA-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Edson Fachin, DJe de 09/12/2022).



    Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso. Sem majoração da verba honorária, tendo em vista a ausência de fixação pela origem. 



    Publique-se.



    Brasília, 119 de dezembro de 2023



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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