Tribunal: STF
Processo: ARE 1418543
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-02-13
Data de publicação: 2023-02-13

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DEMONSTRAÇÃO INSUFICIENTE DA PRELIMINAR DE REPERCUSSÃO GERAL. FUNDAMENTAÇÃO DEFICIENTE. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. SÚMULAS NS. 284 E 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 



Relatório



    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal de Justiça de São Paulo:



    “Apelações Cíveis - Ação Civil Pública para apuração de possíveis atos de Improbidade Administrativa - Caso de irregularidade na nomeação de servidora em comissão - Funcionária que exerceu o cargo de Diretora Técnica de Planejamento até a promulgação de Lei Municipal que abrangia seus requisitos para a nomeação de Secretária Municipal da Educação - Servidora que exerceu o cargo com afinco, conforme provas orais e documentais dos autos, com cumprimento de jornada de trabalho e aumento do Ideb na Educação sob sua gestão - Servidor comissionado que prestou devidamente os serviços, sendo indevida a retenção de quaisquer valores a título de salário e verbas rescisórias, sob pena de enriquecimento ilícito da Administração - Descabimento de multa civil - Inteligência do art. 7º, incisos VIII, X e XVII da Constituição Federal - Caráter alimentar da verba que a torna irrepetível - Boa-fé quanto ao recebimento do salário - Quanto ao Prefeito e ex-Prefeito, certo que agiram com negligência, mas inexistente in casu a ocorrência de improbidade administrativa - Sentença que julgou PARCIALMENTE PROCEDENTE o pedido - Decisão que merece reforma - Inocorrência da alegada improbidade - Sentença de parcial procedência que deve ser reformada, devendo a ação ser julgada improcedente - Recurso do Ministério Público desprovido - Recurso das demais partes providos” (fl. 2, e-doc. 15).



    2. No recurso extraordinário, o Ministério Público do Estado de São Paulo alega ter o Tribunal de origem contrariado o caput e os incs. II e V do art. 37 da Constituição da República, ao argumento de ser necessário “que as atribuições do cargo comissionado criado sejam adequadas às atividades de direção, chefia ou assessoramento, não se podendo compreender nesse espectro atividades meramente burocráticas, operacionais ou técnicas” (fl. 10, e-doc. 17).



    Sustenta que “também se faz necessário que o número de cargos em comissão guarde estrita proporcionalidade com a necessidade que sua criação visa suprir, bem como com o número de cargos de provimento efetivo nos quadros do ente da Federação que os institui” (fl. 10, e-doc. 17).



    Requer “a reforma do v. acórdão, a fim de que seja reconhecida a ilegalidade na criação do cargo em comissão no Município de Oswaldo Cruz ocupado por Maria Leny Scramim, em observância ao princípio da proporcionalidade, decorrente dos princípios da legalidade e moralidade administrativas, insculpidos no artigo 37 da Constituição Federal” (fl. 14, e-doc. 17).



    3. O recurso extraordinário foi inadmitido aos fundamentos de ausência de ofensa constitucional direta e incidência da Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal (fls. 1-3, e-doc. 22).



    No agravo, o Ministério Público do Estado de São Paulo sustenta que “as questões acima suscitadas são meramente de direito e não demandam nova incursão no campo fático-probatório. Além disso, os argumentos trazidos à apreciação deste E. Supremo Tribunal são suficientes para afastar as conclusões em que se funda o v. acórdão” (fl. 9, e-doc. 24).



    Pede o “provimento deste agravo para que seja dado trânsito ao recurso extraordinário, reformando-se o v. acórdão” (fl. 10, e-doc. 24).



    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.



    4. Razão jurídica não assiste ao agravante. 



    5. O agravante limitou-se a mencionar no recurso extraordinário que o presente caso “ultrapassa os interesses subjetivos das partes, podendo atingir os interesses de todos os entes da federação que tenham admitido a nomeação de pessoas sem a realização de concurso público, fora das hipóteses permitidas pela Constituição Federal” (fl. 5, e-doc. 17).



    Insuficiente alegar ter o tema repercussão geral, sendo ônus do recorrente demonstrar, com argumentos objetivos, ter-se na espécie relevância econômica, política, social ou jurídica.



    A insuficiência de argumentação expressa, formal e objetivamente articulada pelo agravante para demonstrar, nas razões do recurso extraordinário, a repercussão geral da matéria constitucional arguida inviabiliza o exame do recurso.



    Embora tenha mencionado haver, na espécie vertente, repercussão geral, o agravante não desenvolveu argumentos suficientes para cumprir a exigência constitucional. Confiram-se, por exemplo, os seguintes julgados: 



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PROCESSUAL CIVIL. INTIMAÇÃO DO JULGADO RECORRIDO APÓS 3.5.2007. PRELIMINAR FORMAL DE REPERCUSSÃO GERAL: REQUISITO DE ADMISSIBILIDADE. INSUFICIÊNCIA DA PRELIMINAR: IMPOSSIBILIDADE DE CONHECIMENTO DO RECURSO. PRECEDENTES. VERBA HONORÁRIA MAJORADA EM 1%, PERCENTUAL QUE SE SOMA AO FIXADO NA ORIGEM, OBEDECIDOS OS LIMITES DO ART. 85, § 2º, § 3º E § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL/2015, E MULTA APLICADA NO PERCENTUAL DE 1%, CONFORME ART. 1.021, § 4º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ARE n. 1.042.719-AgR, de minha relatoria, Plenário, DJe 13.9.2017).



    “DIREITO PROCESSUAL CIVIL. CONTRATO BANCÁRIO. CAPITALIZAÇÃO DE JUROS. RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO CPC/1973. DEFICIÊNCIA DA PRELIMINAR FORMAL DE REPERCUSSÃO GERAL. INOBSERVÂNCIA DO ART. 543-A, § 2º, DO CPC. REPERCUSSÃO GERAL PRESUMIDA OU RECONHECIDA EM OUTRO RECURSO NÃO VIABILIZA APELO SEM A PRELIMINAR FUNDAMENTADA DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO MANEJADO SOB A VIGÊNCIA DO CPC/2015. 1. Deficiência na fundamentação da preliminar formal de repercussão geral no recurso extraordinário, interposto sob a égide do Código de Processo Civil de 1973. Inobservância do art. 543-A, § 2º, do CPC/1973, c/c art. 327, § 1º, do RISTF. 2. As razões do agravo regimental não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 3. Agravo regimental conhecido e não provido” (ARE n. 976.919-AgR, Relatora a Ministra Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 14.12.2016).



    6. Ainda que se pudesse superar aquele óbice de insuficiência de demonstração da repercussão geral apontada, o que, como antes anotado, não se dá, tem-se, na espécie, ausência de demonstração pelo agravante da ofensa aos dispositivos da Constituição da República alegadamente contrariados pelo Tribunal de origem.



    7. O Tribunal de origem assentou:



    “Compulsando-se os autos, verifica-se que os fatos são incontroversos. Em análise o período de 2009 a 2019. Porém, pelas provas acostadas aos autos, não houve o prejuízo alegado pelo órgão ministerial, não existindo também a irregularidade de exercício do cargo para o qual a requerida foi nomeada. Os depoimentos das testemunhas, funcionários da Secretaria da Educação afirmaram que prestados os serviços com afinco, com cumprimento da jornada de trabalho e aumento do índice do IDEB na gestão da requerida. Consta que exercia o cargo de Diretora Técnica de Planejamento, uma vez que a lei não previa a ocupação do cargo de Secretária Municipal da Educação quem não estivesse ligado ao Magistério em si. Porém, após novel legislação, preenchidos os requisitos pela requerida, que atuava na área da Educação, pôde assumir o cargo. Neste ínterim, ela apenas respondia pela Secretaria, sem ocupar o cargo. Há que se levar em conta que a requerida agiu de boa-fé, não sendo suficiente a mencionada irregularidade na criação de seu cargo, para punição, pois prestou os serviços ao Estado, não sendo devida a restituição, sob pena de enriquecimento ilícito da Administração. Na mesma toada, não há que se falar em multa civil ou afastamento de cargos públicos. E considerando que as verbas salariais, bem como as verbas rescisórias possuem caráter alimentar e são irrepetíveis, inexigível a devolução do salário, bem como o pagamento de qualquer multa. Já quanto aos ex-Prefeitos, tem-se que agiram com negligência na demora da regularização do cargo da requerida, porém, não se vislumbra ato ímprobo, tampouco dano ao Erário ou ofensa aos princípios da moralidade e legalidade. De acordo com teor dos fundamentos do Magistrado de primeiro grau: ... A Lei nº 2.604, de 04 de dezembro de 2007, em seu artigo 43 (fl. 93) vigente ao tempo da nomeação (o que resta incontroverso nos autos), trazia as seguintes exigências para o ocupante de tal cargo: Licenciatura Plena em Pedagogia; Licenciatura Plena Normal Superior ou Pós-graduação na área de Educação; No mínimo 6 (seis) anos de experiência no Magistério Público. O termo magistério pode ser definido como uma palavra relacionada ao ensino, mais especificamente, ao ato de ensinar ou ao cargo de professor. Em que pese a requerida Maria Leny Scramim ser formada e pós-graduada (fls. 400/419), não há qualquer elemento nos autos que permita a conclusão de que tivesse exercido atividade no magistério, ou seja, que tivesse ensinado ou sido professora em sala de aula. Embora a nomeação para o cargo em comissão de ‘Diretor de Departamento de Apoio Técnico e Planejamento’ seja um ato discricionário, esse deve ser compreendido de forma que a lei, ao prever a prática do ato, estabelece seus parâmetros básicos, mas confere ao agente uma margem de escolha, ou seja, a possibilidade de atuar de uma ou outra forma. Em outras palavras: o agente tem uma margem de atuação, mas deve seguir parâmetros mínimos. Trata-se de discricionariedade e não arbitrariedade... Apesar de não possuir experiência em sala de aula, a requerida possuía expertise na área da educação, tanto que editada outra lei municipal para que pudesse assumir o cargo em questão” (fls. 4-7, e-doc. 15).



    O agravante restringiu-se a afirmar existência de “ilegalidade na criação do cargo em comissão no Município de Oswaldo Cruz ocupado por Maria Leny Scramim” (fl. 51, e-doc. 24), sem impugnar, de forma específica, os fundamentos do acórdão recorrido no qual se assentou que, na espécie, ”não se vislumbra ato ímprobo” (fl. 5, e-doc. 15).



    É de se anotar que a questão posta nos autos trata-se de “Ação Civil Pública para apuração de eventual ato de Improbidade Administrativa (fls.01/55) pelo órgão ministerial em face dos ora apelantes/apelados, a saber: Edmar Carlos Mazucato (ex-Prefeito); Valter Luiz Martins (ex-Prefeito sucessor), em razão de irregularidades na criação do cargo em comissão da servidora Maria Leny Scramim” (fl. 4, e-doc. 15).



    O agravante também não impugnou os fundamentos do acórdão recorrido quanto à existência de boa-fé da servidora e quanto às “verbas rescisórias possu[irem] caráter alimentar e s[erem] irrepetíveis” (fl. 5, e-doc. 15).



    Este Supremo Tribunal assentou ser deficiente a argumentação veiculada em recurso no qual não se impugnam todos os fundamentos do acórdão recorrido. Incide, na espécie vertente, a Súmula n. 284 do Supremo Tribunal Federal. Assim, por exemplo:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PROCESSUAL CIVIL. EXECUÇÃO CONTRA A FAZENDA PÚBLICA. CORREÇÃO MONETÁRIA. FUNDAMENTAÇÃO DEFICIENTE: SÚMULA N. 284 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PRECLUSÃO: IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DE PROVAS. SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ARE n. 1.315.270-AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 9.8.2021).



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. FUNDAMENTAÇÃO DEFICIENTE. RAZÕES DISSOCIADAS DO ACÓRDÃO DE ORIGEM. ENUNCIADO 284 DA SÚMULA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PRECEDENTES. 1. O recurso extraordinário é inadmissível quando a deficiência de sua fundamentação não permitir a exata compreensão da controvérsia, ex vi do enunciado 284 da Súmula do Supremo Tribunal Federal. Precedentes: ARE 1.185.152-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Rosa Weber, DJe de 29/05/2019; ARE 707.173AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 23/04/2015; ARE 822.208-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 10/12/2014. 2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita” (ARE n. 1.344.725-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 2.3.2022).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DEMONSTRAÇÃO DE REPERCUSSÃO GERAL. ARGUMENTAÇÃO GENÉRICA. FUNDAMENTAÇÃO DEFICIENTE. SUPOSTA AFRONTA AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO DEVIDO PROCESSO LEGAL, DA AMPLA DEFESA, DO CONTRADITÓRIO E DA PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL (TEMA 660). RAZÕES DO APELO EXTREMO DISSOCIADAS DO QUE FOI DECIDIDO NO ACÓRDÃO RECORRIDO. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 284/STF. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I A mera alegação, nas razões do recurso extraordinário, de existência de repercussão geral das questões constitucionais discutidas, desprovida de fundamentação adequada que demonstre seu efetivo preenchimento, não satisfaz a exigência prevista no art. 1.035, § 2°, do Código de Processo Civil/2015. II O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o ARE 748.371-RG/MT (Tema 660), de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, rejeitou a repercussão geral da controvérsia referente à suposta ofensa aos princípios constitucionais do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório e da prestação jurisdicional, quando o julgamento da causa depender de prévia análise de normas infraconstitucionais, por não configurar situação de ofensa direta à Carta Magna. III Nos termos da Súmula 284/STF, é inadmissível o recurso extraordinário quando as razões recursais estão dissociadas dos fundamentos do acórdão recorrido. IV Agravo regimental a que se nega provimento (ARE n. 1.343.378-AgR, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 4.11.2021).



    8. Ademais, para rever o entendimento adotado pelas instâncias precedentes quanto à inexistência de atos de improbidade administrativa na espécie, seria necessário o reexame da legislação infraconstitucional aplicável ao processo (Lei n. 8.429/1992) e do conjunto fático-probatório. A alegada contrariedade à Constituição da República, se tivesse ocorrido, seria indireta, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário. Incidem na espécie a Súmula s. 279 do Supremo Tribunal Federal. Assim, por exemplo:



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Administrativo. Improbidade administrativa. Licitação. Exigibilidade. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Precedentes. 1. Não se presta o recurso extraordinário para o reexame dos fatos e das provas constantes dos autos (Súmula nº 279/STF) nem para a análise da legislação infraconstitucional. 2. Agravo regimental não provido” (ARE n. 1.256.695-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJe 26.5.2020).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 07.12.2020. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA. MAGISTÉRIO ESTADUAL. IRREGULARIDADE. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI FEDERAL 8.429/92. LEI ESTADUAL 8.391/91. OFENSA REFLEXA. REEXAME DE FATOS E PROVAS. IMPOSSIBILIDADE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279 DO STF. TEMA 660 DA REPERCUSSÃO GERAL. 1. O Tribunal de origem apreciou a matéria relativa à contratação temporária de professores para os quadros do magistério estadual à luz da legislação infraconstitucional pertinente (Lei Estadual 8.391/91 e Lei Federal 8.429/92) e com apoio no reexame de fatos e provas da causa, o que impede o trânsito do apelo extremo, por ser reflexa a alegada afronta à Constituição Federal e por incidir, na hipótese, o óbice da Súmula 279 do STF. 2. O Plenário desta Corte assentou, no julgamento do ARE-RG 748.371, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, DJe de 1º.08.2013, Tema 660, que não há repercussão geral quando a alegada ofensa aos princípios do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório, do direito adquirido, do ato jurídico perfeito e da coisa julgada é debatida sob a ótica infraconstitucional, uma vez que configura ofensa indireta ou reflexa à Carta da República, como no caso dos autos. 3. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, §4º, CPC. Incabível a aplicação do disposto no art. 85, § 11, do CPC, por se tratar de recurso oriundo de ação civil pública” (ARE n. 1.279.252-AgR, Relator o Ministro Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 30.3.2021).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. IRREGULARIDADE EM CONTRATAÇÕES. INTERPRETAÇÃO DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL. INCURSIONAMENTO NO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS Nº 279 E Nº 280 DO STF. ALEGADA OFENSA AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. SÚMULA 636 DO STF. INCIDÊNCIA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO” (AI n. 85.8248-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 6.11.2015).



    Nada há a prover quanto às alegações do agravante.



    9. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo (al. a do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Ressalte-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil. 



    Publique-se.



    Brasília, 13 de fevereiro de 2023.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora