Tribunal: STF
Processo: AO 2768
Classe: AO
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-12-01
Data de publicação: 2023-12-01

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. A Associação dos Notários e Registradores do Brasil (ANOREG/RS) impetrou mandado de segurança coletivo, com pedido de tutela de urgência, contra ato do Presidente do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul (TJRS), mediante o qual determinada a restituição dos valores recebidos acima do teto constitucional aos ocupantes das serventias declaradas vagas pela Corregedora-Geral de Justiça no Edital n. 23, de 3 de abril de 2018.  



    Segundo narra, em 3 de abril de 2018, com fundamento na Resolução-CNJ n. 80/2009, bem como na decisão proferida no PCA-CNJ 0009824-17.2017.2.00.0000, foi publicado pela Corregedoria-Geral de Justiça do TJRS o Edital n. 23/2018, mediante o qual divulgada a lista de serventias notariais e registrais do Estado do Rio Grande do Sul consideradas vagas, concedendo prazo de 15 (quinze) dias para impugnação (eDoc. 9, pp. 57-58).  



    Informa que o presidente do TJRS, acolhendo manifestação da Assessoria Especial Administrativa, determinou, sob a alegação de os atuais ocupantes das serventias declaradas vagas as ocuparem na condição de interinos, providências a fim de submeter seus ganhos ao teto remuneratório constitucional, a contar da data em que disciplinada a limitação – 15 de março de 2013 (eDoc. 9, pp. 60-67).  



    Diz regulados pelo Código de Organização Judiciária do Estado (COJE) os serviços do foro extrajudicial antes da promulgação da Constituição Federal de 1988. Afirma que, embora a nova ordem constitucional tenha modificado a sistemática então vigente, o COJE continuou regulando os concursos de remoção na atividade notarial e registral até a promulgação da Lei Estadual n. 11.183, de 29 de junho de 1998, a qual deu concretude ao art. 18 da Lei Federal n. 8.935, de 18 de novembro de 1994. Argui homologados todos os concursos de remoção realizados pelo TJRS antes do advento dos referidos diplomas legais.  



    Sustenta que a declaração de vacância das serventias, ante o reconhecimento de que teriam sido ocupadas por meio de procedimento irregular de remoção, importa em perda da delegação obtida pelos titulares em razão da primeira investidura, na medida em que impossível o retorno à serventia de origem, porquanto eventualmente ocupadas ou extintas, atingindo o concurso público respectivo, sobre o qual não houve qualquer pronunciamento que o invalidasse.  



    Anota não ser possível declarar as delegações extintas sem a realização de regular destituição das remoções, por meio do devido processo legal.  



    Evoca a presunção de constitucionalidade da Lei n. 13.489, de 6 de outubro de 2017, a qual inseriu o parágrafo único ao art. 18 da Lei n. 8.935/1994 para determinar a preservação das remoções realizadas no período anterior à publicação da Lei, de modo que a ordem de devolução dos valores excedentes ao teto remuneratório constitucional viola a citada legislação, não podendo prevalecer a resolução do CNJ sobre lei ordinária posterior.  



    Reitera que as remoções entre a data de publicação da Constituição Federal e a Lei n. 8.935/1994, ocorreram em conformidade com as regras previstas em leis estaduais e resoluções do Tribunal de Justiça, ante a ausência de lei federal sobre o tema, as quais não exigiam a realização de concurso público de provas e títulos, sendo devidamente homologadas pelo Tribunal local, a revelar a incorreção na revisão dos atos e a determinação de devolução de valores.  



    Defende que o art. 236, § 3º, da Constituição Federal exige concurso público de provas e títulos apenas para o ingresso na atividade notarial, e não para a remoção.  



    Aludindo ao art. 21 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, argui não indicadas as consequências jurídicas e administrativas da determinação.  



    Sob o ângulo do risco, alega ser de grande monta os valores restituíveis.  



    Pede, liminarmente, a suspensão da decisão mediante a qual determinada a restituição dos valores, bem assim todos os efeitos decorrentes da decisão. No mérito, pleiteia a concessão da segurança para:  



    que seja anulada, de forma definitiva, a decisão do Presidente do Tribunal de Justiça que determinou a restituição dos valores que excederam ao teto constitucional, a contar de 15/03/2013, determinando, ainda, o estrito e imediato cumprimento do art. 18, parágrafo único, da Lei nº 8.935/94 (com a redação dada pela Lei Federal nº 13.489/2017), resguardando-se as remoções que obedeceram aos critérios estabelecidos na legislação estadual e na do Distrito Federal até 18 de novembro de 1994.  



    O mandado de segurança tramitou inicialmente perante o TJRS.  



    O então Relator do writ concedeu parcialmente, em 16 de maio de 2018, a medida liminar postulada, determinando a suspensão do ato até o julgamento final “em relação aos associados da impetrante que preenchem os requisitos do parágrafo único do art. 18 da Lei nº 8.935/94, com o acréscimo determinado pelo art. 2º da Lei nº 13.489/17, e que, por sua vez, não tiveram os seus litígios individuais rejeitados definitivamente no Supremo Tribunal Federal, quando combateram a Resolução nº 80/09 do Conselho Nacional de Justiça - CNJ” (eDoc. 9, pp. 951-957). Em 17 de dezembro seguinte, foi declarada a perda do objeto do agravo regimental interposto pelo Estado do Rio Grande do Sul contra a decisão (eDoc. 1, pp. 84-90).  



    A impetrante aditou a inicial (eDoc. 10). Requereu a reconsideração da decisão que deferiu em parte a liminar, a fim de que também fossem abarcados pelo ato de suspensão aqueles que litigaram no Supremo, o que foi indeferido (eDoc. 11, pp. 21-25).  



    A autoridade impetrada prestou informações (eDoc. 11, pp. 33-58).  



    Deferido pedido de ingresso do Estado do Rio Grande do Sul (eDoc. 13, pp. 26 e 28).  



    A Procuradoria-Geral de Justiça opinou pela concessão parcial da segurança (eDoc. 14, pp. 15-33).  



    Em 17 de dezembro de 2018, o Órgão Especial do Tribunal local concedeu parcialmente a ordem, determinando a inaplicabilidade do teto constitucional aos associados da impetrante, desde que preenchidos os requisitos do parágrafo único do art. 18 da Lei n. 8.935/1994, ressalvados os casos transitados em julgado, movidos individualmente (eDoc. 17). Rejeitados os embargos de declaração opostos na sequência pelo ente subnacional (eDoc. 49).  



    Inicialmente sobrestados os recursos especial e extraordinário pela Primeira Vice-Presidente do TJRS (eDoc. 3, p. 47-49), os autos foram devolvidos, em 8 de março de 2021, ao órgão julgador para fins de retratação, ante o julgamento pelo Supremo do Tema 779/RG (eDoc. 3, pp. 62-64), oportunidade em que mantido o acórdão (eDoc. 22, p. 10; e eDoc. 23). Rejeitados os aclaratórios opostos contra a decisão (eDoc. 25).  



    Ante a ausência de retratação, os recursos especial e extraordinário foram encaminhados novamente à Primeira Vice-Presidente do TJRS para realização de juízo de admissibilidade, oportunidade em que (i) não admitido o recurso especial; (ii) negado seguimento ao recurso extraordinário, a teor do Tema n. 660/RG; e (iii) não admitido o recurso extraordinário quanto às demais questões (eDoc. 3, pp. 82-106).  



    Paralelamente ao processo que tramitava perante o TJRS, o Estado do Rio Grande do Sul formalizou Reclamação Constitucional, autuada no Supremo sob o n. 50.446.  



    Julguei procedente o pedido reclamatório, determinando a remessa do mandado de segurança a este Tribunal, ante a usurpação de competência, porquanto, embora formalmente indicado como ato coator no writ determinação do presidente do TJRS, buscava-se, em verdade, discutir os termos da Resolução n. 80/2009, emanada do CNJ.  



    Em vista da decisão proferida na Rcl 50.446, o Primeiro Vice-Presidente do TJRS tornou sem efeito a decisão de admissibilidade e julgou prejudicados os recursos especial e extraordinário (eDoc. 3, pp. 128-130), determinando o encaminhamento dos autos para o Supremo, onde foi equivocadamente autuado como RE 1.430.802 (eDoc. 66), tendo a então Presidente do Supremo, ministra Rosa Weber,  determinado, em 17 de abril de 2023, sua devolução à origem, a teor do Tema n. 779/RG (eDoc. 60).  



    Os autos foram novamente encaminhados a esta Corte (eDoc. 69), oportunidade em que autuados como Ação Originária.  



    É o relatório. Decido.  



    2. Reconhecida a incompetência das instâncias ordinárias, e em observância ao art. 64, § 4º, do Código de Processo Civil, declaro a nulidade de todas as decisões proferidas no processo. Por outro lado, em vista do princípio da celeridade processual, e não havendo prejuízo às partes, considero válidas as manifestações apresentadas durante a instrução na origem, de modo que passo a analisar a ação.   



    A teor do art. 5º, LXX, da Constituição Federal, bem assim dos arts. 21 e 23 da Lei n. 12.016, de 7 de agosto de 2009, o mandado de segurança coletivo pode ser impetrado em 120 (cento e vinte) dias, contados da ciência, pelo interessado, do ato impugnado, por associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos 1 (um) ano, em defesa dos interesses de seus associados, na forma de seu estatuto e desde que pertinente às suas finalidades.  



    Conforme pontuei na Rcl 50.446, embora formalmente indicado como ato coator a determinação do presidente do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, busca-se, em verdade, discutir os termos da Resolução n. 80/2009, emanada do Conselho Nacional de Justiça.  



    Apesar disso, o prazo decadencial para a impetração deste writ deve ter como termo inicial a data da ciência do ato administrativo emanado da Presidência do TJRS, cujo escopo era dar cumprimento à resolução do CNJ, sendo esse, portanto, o momento em que passou a gerar efeitos lesivos à esfera jurídica dos interessados, quando concretamente determinou a devolução dos valores recebidos acima do teto remuneratório constitucional (nesse sentido: MS 23.528 AgR, ministra Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJe de 22 de agosto de 2011).  



    Impetrado o remédio constitucional em 11 de maio de 2018 (eDoc. 5) contra ato proferido em 26 de abril do mesmo ano (eDoc. 9, p. 67), reputo observado o prazo a que alude o art. 23 da Lei n. 12.016/2009.  



    O Estatuto da ANOREG/RS juntado aos autos comprovam a constituição há pelo menos 1 (um) ano da agremiação, bem como a pertinência entre suas finalidades e o objeto da ação (eDoc. 9, pp. 3-18; e 20-34).  



    A peça foi subscrita por advogados devidamente habilitados nos autos (eDoc. 8).  



    No mérito, entendo assistir parcial razão ao autor.  



    Ao julgar o Tema 779/RG, o Supremo afirmou incidir o teto remuneratório constitucional aos substitutos interinos de serventias extrajudiciais. Reporto-me à ementa do julgado:  



    EMENTA Direito Constitucional. Notários e registradores. Titulares e substitutos. Equiparação. Inviabilidade. Inteligência dos arts. 37, inciso II; e 236, § 3º, da CF/88. Remuneração dos interinos designados para o exercício de função delegada. Incidência do teto remuneratório do art. 37, inciso XI, da CF/88. Obrigatoriedade. Recurso extraordinário provido. 



    1. Os substitutos ou interinos designados para o exercício de função delegada não se equiparam aos titulares de serventias extrajudiciais, visto não atenderem aos requisitos estabelecidos nos arts. 37, inciso II; e 236, § 3º, da Constituição Federal, para o ingresso originário na função. Jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal. 



    2. Diferentemente dos titulares de ofícios de notas e registros, que se classificam como agentes delegados, os substitutos ou interinos de serventias extrajudiciais atuam como prepostos do Estado e se inserem na categoria genérica dos agentes estatais, razão pela qual se aplica a eles o teto remuneratório do art. 37, inciso XI, da Carta da República. 



    3. Tese aprovada: “os substitutos ou interinos designados para o exercício de função delegada não se equiparam aos titulares de serventias extrajudiciais, visto não atenderem aos requisitos estabelecidos nos arts. 37, inciso II; e 236, § 3º, da Constituição Federal para o provimento originário da função, inserindo-se na categoria dos agentes estatais, razão pela qual se aplica a eles o teto remuneratório do art. 37, inciso XI, da Carta da República.” 



    4. Recurso extraordinário provido.



    (RE 808.202, ministro Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe de 25 de novembro de 2020)  



    Em 19 de outubro de 2021, a Corte modulou os efeitos do julgamento nos seguintes termos:  



    EMENTA Embargos de declaração em recurso extraordinário. Repercussão Geral. Tema nº 779. Omissão. Modulação dos efeitos. Vantagem remuneratória recebida de boa-fé por significativo período. Precedentes. 



    1. Aplica-se o teto constitucional à remuneração de substitutos (interinos) designados para o exercício de função notarial e registral em serventias extrajudiciais. 



    2. Verificadas razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social, cumpre ao Supremo Tribunal Federal considerar os preceitos da segurança jurídica, da confiança legítima e da boa-fé objetiva, para fins de modulação dos efeitos de acórdão proferido em sede de repercussão geral. Precedentes. 



    2. [sic] Embargos de declaração conhecidos e parcialmente providos, modulando-se os efeitos do acórdão embargado a partir da data em que foi encerrada a sessão de julgamento virtual (21/8/20).



    (RE 808.202 ED, ministro Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe de 16 de dezembro de 2021)  



    Posteriormente, o STF manifestou-se novamente, a fim de esclarecer as balizadas da modulação realizada:  



    EMENTA Embargos de declaração em segundos embargos de declaração em recurso extraordinário. Tema nº 779. Controvérsia sobre a modulação dos efeitos da decisão e a aplicação do princípio da boa-fé objetiva. Acolhimento para prestação de esclarecimento. 



    1. No julgamento do mérito, foi fixada a seguinte tese: “os substitutos ou interinos designados para o exercício de função delegada não se equiparam aos titulares de serventias extrajudiciais, visto não atenderem aos requisitos estabelecidos nos arts. 37, inciso II; e 236, § 3º, da Constituição Federal para o provimento originário da função, inserindo-se na categoria dos agentes estatais, razão pela qual se aplica a eles o teto remuneratório do art. 37, inciso XI, da Carta da República”. 



    2. No acórdão ora embargado, o Tribunal modulou os efeitos da decisão, estabelecendo que ela passasse a produzir efeitos a partir de 21/8/2020 (data na qual foi encerrada a sessão de julgamento virtual do mérito), levando em conta o apontamento quanto aos recebimentos de boa-fé pelos substitutos ou pelos interinos das verbas que excederam o teto constitucional até esse marco. 



    3. O ponto nodal para se interpretar a modulação dos efeitos da decisão é a boa-fé objetiva, invocada no acórdão ora embargado, preceito que se aplica não só em favor dos substitutos ou interinos, mas também em prol dos estados. 



    4. Embargos de declaração acolhidos para se esclarecer que a modulação dos efeitos da decisão: (i) alcança somente os valores excedentes ao teto constitucional efetivamente recebidos pelos substitutos ou pelos interinos até 21/8/2020 que não tenham sido repetidos; (ii) relativamente aos casos nos quais já se aplicou o teto constitucional em período anterior a essa data, não determina que devem ser pagos aos substitutos ou aos interinos os valores excedentes que esses não receberam até então; (iii) não impõe o desfazimento de eventual repetição de valores excedentes já realizada pelos substitutos ou pelos interinos.



    (RE 808.202 ED-segundos-ED, ministro Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe de 8 de agosto de 2022)  



    Embora o contexto fático do processo piloto do Tema 779/RG verse sobre a substituição interina a que alude o art. 39, § 2º, da Lei n. 8.935/1994, esta Corte já decidiu no sentido de ser aplicável o mesmo entendimento também àqueles que passaram à condição de interinidade por não terem sido investidos através de concurso público de provas e títulos específico para a outorga da delegação. Nesse sentido:  



    EMENTA: AGRAVO INTERNO. EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA. TETO REMUNERATÓRIO. INTERINOS / SUBSTITUTOS OCUPANTES DE SERVENTIAS EXTRAJUDICIAIS. INCIDÊNCIA. TEMA 779 DA REPERCUSSÃO GERAL. 



    1. No que diz respeito à alegada divergência ao decidido por esta SUPREMA CORTE no julgamento do Tema 779 (RE 808.202-RG), os Embargos de Divergência merecem ser admitidos e acolhidos, pois tanto o acórdão indicado como paradigma (RE 808.202-RG, Rel. Min. DIAS TOFFOLI), quanto o caso dos autos tratam da incidência do teto constitucional aos substitutos ou interinos no exercício de função delegada de serventias extrajudiciais, satisfazendo, desse modo, o requisito da similitude fático-jurídica entre os casos confrontados. 



    2. Na hipótese dos autos, há uma singularidade - a parte foi inicialmente admitida como titular de uma serventia judicial por meio de aprovação em certame público, mas encontra-se interinamente exercendo a atividade cartorária em serventia diversa daquela para a qual fora aprovada, em decorrência de posterior reconhecimento da inconstitucionalidade de sua remoção/permuta sem prévia realização de concurso público. 



    3. Tal peculiaridade não afasta a incidência do entendimento desta SUPREMA CORTE fixado em sede de repercussão geral, no sentido de que “Os substitutos ou interinos designados para o exercício de função delegada não se equiparam aos titulares de serventias extrajudiciais, visto não atenderem aos requisitos estabelecidos nos arts. 37, inciso II, e 236, § 3º, da Constituição Federal para o provimento originário da função, inserindo-se na categoria dos agentes estatais, razão pela qual se aplica a eles o teto remuneratório do art. 37, inciso XI, da Carta da República”. 



    4. Inconteste que a hipótese debatida nestes autos efetivamente foi debatida no julgamento do RE 808.202-RG - Tema 779 da Repercussão Geral -, razão pela qual deve ser aplicado o entendimento firmado no referido precedente. 



    5. Agravo Interno a que se nega provimento. Na forma do art. 1.021, §§ 4º e 5º, do Código de Processo Civil de 2015, em caso de votação unânime, fica condenado o agravante a pagar ao agravado multa de um por cento do valor atualizado da causa, cujo depósito prévio passa a ser condição para a interposição de qualquer outro recurso (à exceção da Fazenda Pública e do beneficiário de gratuidade da justiça, que farão o pagamento ao final).



    (ARE 1.289.464 AgR-ED-EDv-AgR, ministro Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe de 12 de setembro de 2022)  



    Demonstrada a incidência do que decidido no Tema 779/RG ao caso, convém conceder a segurança, a fim de ordenar que a Presidência do TJRS ajuste a determinação de restituição dos valores que excederam ao teto constitucional à modulação realizada no precedente.  



    Por outro lado, não há falar em aplicação do art. 18, parágrafo único, da Lei n. 8.935/1994 ao presente caso.  



    Como bem explicitado pela ministra Rosa Weber no julgamento de embargados de declaração no MS 31.514, as normas infraconstitucionais é que devem ser interpretadas à luz da Constituição Federal, e não o oposto, como deseja a parte autora, de modo que a previsão inserta no art. 18, parágrafo único, da Lei n. 8.935/1994 não é suficiente para convolar situações inconstitucionais. Nas palavras de Sua Excelência:  



    [...]



    3. A Lei nº 13.489, de 06.10.2017, se limitou a acrescentar um parágrafo único ao art. 18 da Lei nº 8935/94 (cujo caput afirma: “A legislação estadual disporá sobre as normas e os critérios para o concurso de remoção”), com o seguinte teor: “Aos que ingressaram por concurso, nos termos do art. 236 da Constituição Federal, ficam preservadas todas as remoções reguladas por lei estadual ou do Distrito Federal, homologadas pelo respectivo Tribunal de Justiça, que ocorreram no período anterior à publicação desta Lei”. 



    O dispositivo é irrelevante para o deslinde do caso, pois, conforme estabelecido de forma absolutamente clara na decisão recorrida, é notória a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal no sentido de que o art. 236, § 3º, da Constituição Federal é autoaplicável. Portanto, desde a vigência da Carta Magna, são inconstitucionais remoções e permutas realizadas sem concurso público. Reitere-se: a questão é de inconstitucionalidade, não de legalidade. Assim, a menos que se pretenda inverter o sentido da estrutura hierárquica das normas, de modo a se interpretar a Constituição a partir da legislação ordinária, lei não pode ter o alcance de convalidar atos administrativos inconstitucionais por natureza, porque frontal e diretamente ofensivos a dispositivo expresso da Lei Maior. 



    [...]  



    A par disso, a norma em discussão sequer se aplica àqueles que, assim como os substituídos na presente ação, se encontravam destituídos da função ao tempo de sua promulgação. Reporto-me ao que decidido na AR 2.736 AgR (ministro Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe de 19 de junho de 2019):  



    [...]



    No tocante à aplicação da Lei 13.489/2017, reitero que, no processo de origem (MS-AgR-ED 29.131), o Min. Alexandre de Moraes (relator), no julgamento dos embargos de declaração, afastou a incidência da referida lei no caso dos autos, porquanto o agravante já havia sido destituído da função antes da promulgação do referido ato normativo. Veja-se:



    É que a superveniência da Lei 13.489/2017 não constitui fundamento válido a pretensão ora embargante. O art. 3º da proposta inicial do texto normativo em questão foi objeto de veto pelo Presidente da República, em mensagem encaminhada ao Senado Federal nos seguintes termos:



    Art. 3º O disposto no parágrafo único do art. 18 da Lei nº 8.935, de 18 de novembro de 1994, tem eficácia inclusive para aqueles que, concursados e removidos até a edição daquela Lei, nos termos da legislação estadual ou do Distrito Federal, foram ou forem, até a aprovação desta Lei, destituídos da referida função. Razões do veto “O dispositivo, se aplicado, implicaria a criação de um cenário de instabilidade administrativa, afastando o mandamento constitucional que abriga o princípio da segurança jurídica, enquanto subprincípio do Estado de Direito e, assim, retirando a efetividade assegurada pela Constituição.” Essas, Senhor Presidente, as razões que me levaram a vetar o dispositivo acima mencionado do projeto em causa, as quais ora submeto à elevada apreciação dos Senhores Membros do Congresso Nacional.



    Não sendo possível, portanto, concluir pela legitimidade da titularidade em questão, formalizada através de remoção a pedido, em 1993, sem a realização do prévio concurso público.



    [...]  



    Nesse contexto, não vislumbro direito líquido e certo da parte autora na aplicação do normativo em espécie.  



    3. Do exposto, concedo parcialmente a segurança para determinar que a Presidência do TJRS profira novo pronunciamento acerca da restituição dos valores que excederam ao teto remuneratório constitucional, com observância do atual posicionamento do Supremo sobre a matéria, firmado na modulação de efeitos do Tema 779/RG. Sem honorários advocatícios (art. 25 da Lei n. 12.016/2009 e enunciado n. 512 da Súmula do Supremo).  



    4. Dê-se ciência à autoridade impetrada.  



    5. Preclusas as vias impugnatórias, arquive-se.  



    6. Intime-se. Publique-se.



Brasília, 1º de dezembro de 2023.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



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