Tribunal: STF
Processo: RE 1301579
Classe: RE
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-11-28
Data de publicação: 2023-11-28

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de recursos extraordinários interpostos contra acórdão assim ementado:  



    “Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE CONTRA LEI ESTADUAL N. 2.531/99. LEGITIMIDADE ATIVA DO DEPUTADO ESTADUAL. IMPROCEDÊNCIA DE ADI ANTERIOR CONTRA A MESMA NORMA. AUSÊNCIA DE OBSTÁCULO AO PROCESSAMENTO DA PRESENTE ADI. DECLARAÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE DA NORMA PARÂMETRO REVISTA. AUSÊNCIA DE COISA JULGADA. EXISTÊNCIA DE LEI COMPLEMENTAR PARA REFORMAR A LEI ESTADUAL N. 1.762/86 IMPOSTA PELO ART. 38, PARÁGRAFO ÚNICO, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO. CIRCUNSTÂNCIAS DA APROVAÇÃO DA LEI N. 2.531/99. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL RECONHECIDA. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DO ATINGIMENTO DO QUÓRUM. LEI N. 2.531/99 QUE EXTINGUIU DIREITOS MÍNIMOS DOS SERVIDORES PÚBLICOS. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. ADI PROCEDENTE, COM EFEITOS PARCIALMENTE PROSPECTIVOS. DÍVIDA CONSTITUÍDA DESDE A INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA, PAGAMENTOS DEVIDOS, PORÉM, APENAS A PARTIR DO VIGÉSIMO QUINTO MÊS A CONTAR DO PRESENTE JULGAMENTO. 1. Cumpre reconhecer a legitimidade do Requerente, a um, porque ocupava o cargo de Deputado Estadual à época do ajuizamento da ação – o que o autorizava a ajuizá-la, na forma do artigo 75, § 1°, II, da Carta Estadual – e, a dois, porque não se lhe exigia pertinência temática para provocar o constitucionalidade concentrado abstrato diante desta Corte. 2. O simples fato de haver anterior declaração da constitucionalidade da Lei n. 2.531/99 na ADI n. 4003392-04.2004.8.04.0000 não basta, por si só, para impedir o processamento da presente ação, pois o Supremo Tribunal Federal admite que as circunstâncias que levaram a um juízo de constitucionalidade em uma determinada oportunidade podem mudar e afetar a validade da mesma norma posteriormente. 3. A coisa julgada produzida pela declaração de constitucionalidade no controle concentrado abstrato tem caráter rebus sic standibus, isto é, não está imune a uma revisão diante de evidências de mudanças nas concepções jurídicas, fáticas ou políticas que alterem a relação entre a norma e a realidade. 4. Na espécie, observa-se que a orientação jurisprudencial que embasa o juízo de constitucionalidade da Lei n. 2.531/99 foi superada, na medida em que o Supremo Tribunal Federal passou a admitir que os constituintes estaduais gozariam de autonomia normativa suficiente para dispor acerca de quais matérias deveriam ou não ser reservadas ao especial quórum da lei complementar sem que lhes fosse exigido guardar correspondência com as temáticas submetidas à reserva de lei complementar no âmbito da Constituição da República. 5. A declaração incidental de inconstitucionalidade do artigo 38, parágrafo único, da Constituição do Estado na comentada ADI n. 4003392-04.2014.8.04.0000, em 12.01.2016, não representa obstáculo à apreciação do vício formal suscitado na presente ação, pois aquele juízo de controle de inconstitucionalidade não se revestiu da imutabilidade da coisa julgada, dada sua natureza de questão incidental. 6. O artigo 38, parágrafo único, da Constituição do Estado do Amazonas, desde a sua promulgação em 05.10.1989, dispõe que as leis pertinentes ao regime dos servidores públicos estaduais submeter-se-iam à reserva de lei complementar. 7. À luz dos novos precedentes firmados pela Suprema Corte em controle concentrado e abstrato de constitucionalidade (ADIs 2.314 e 1.087), insta revisar o entendimento expressado incidenter tantum na ADI n. 4003392-04.2014.8.04.0000 para afirmar que, no atual panorama, o artigo 38, parágrafo único, da Constituição do Estado é plenamente compatível com a Carta Republicana de 1988. 8. O registro de votação do projeto de lei não consigna – nos moldes exigidos pelo respectivo Regimento Legislativo – o número de votos favoráveis angariados pelo projeto de lei, assomando temerário consentir com a presunção de sua aprovação. 9. Ao extinguir os quintos, a Lei n. 2.531/99 contrariou direito garantido no art. 110, § 2°, II, da Constituição do Estado do Amazonas em sua redação original, sendo imperiosa, portanto, a declaração de sua inconstitucionalidade. Ademais, conquanto mediante emenda constitucional superveniente à lei em comento se tenham excluído os ‘quintos’ do rol de garantias mínimas, o mesmo não ocorreu com o adicional por tempo de serviço, que, até a data, ainda está estampado no art. 110, § 3°, I, CE. 10. No momento em que a Lei n.° 2.351/99 extirpou do ordenamento jurídico estadual um direito mínimo dos servidores públicos civis do Estado do Amazonas, violou, diretamente, a Norma Fundamental deste Ente e, portanto, deve ser declarada, materialmente, inconstitucional. 11. Efeitos prospectivos deferidos estritamente no tocante ao pagamento devido pelo Estado, para que o efetue apenas 25 (vinte e cinco) meses após a data deste julgamento, gizando que a dívida, contudo, alcançará o período integral da inconstitucionalidade reconhecida. 12. Julga-se procedente o pedido contido nesta Ação Direita de Inconstitucionalidade, declarando-se formal e materialmente inconstitucional, com efeitos prospectivos, estritamente, em relação à data em que o Estado iniciará o pagamento dos valores devidos, registrando-se que a dívida em si, contudo, contempla todo o período da inconstitucionalidade reconhecida.” (doc. eletrônico 4, pp. 62-64)  



    No recurso extraordinário interposto pela Assembleia Legislativa do Estado do Amazonas, fundado no art. 102, III, a, da Constituição, afirma-se que a Lei estadual n. 2.531/1999 foi aprovada por maioria absoluta, o que atende à exigência de quórum qualificado para as leis complementares.  



    Além disso, sustenta-se a impossibilidade de conferir-se efeito repristinatório à Lei estadual n. 1.762/1986, dado que referida norma não foi recepcionada pela Constituição Federal nem pela Constituição do Estado do Amazonas.



    Por sua vez, no recurso extraordinário interposto pelo Governador do Estado do Amazonas, com base no art. 102, III, a, da Carta Magna, alega-se, em síntese, ofensa aos seguintes dispositivos constitucionais:  



    “A) Art. 5°, XXXVI, da Constituição Federal, ao reconhecer a existência de direito adquirido a regime jurídico, bem como ao violar a coisa julgada formada nos autos da ADI Estadual n° 4003392-04.2014.08.04.0000.



    B) Arts. 2°, 25 e art. 11, ADCT, uma vez que o STF possui pacífico entendimento no sentido de que aos Estados-membros é vedado instituir reserva de lei complementar para as matérias em que a Constituição Federal não tenha feito esta exigência.



    C) Art. 61, § 1°, II, ‘c’, dado que a Constituição Federal reserva ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa privativa de leis locais em matéria de servidor público, ao tempo em que não exige que esta disciplina se dê através de lei complementar (como já reconhecido pela Corte Suprema na ADI 5.003/SC).” (doc. eletrônico 18, p. 8)



    A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pelo não conhecimento do recurso extraordinário da Assembleia Legislativa do Estado do Amazonas e pelo provimento do recurso do Governador do Estado do Amazonas.  



    É o relatório. Decido.  



    O recurso da Assembleia Legislativa do Estado do Amazonas não merece conhecimento, dado que foi assinado tão somente pelo Procurador-Geral do Estado, sem a assinatura do Presidente da Assembleia Legislativa. Com efeito, a jurisprudência desta Suprema Corte é no sentido de que a legitimidade recursal no controle concentrado é paralela à legitimidade processual ativa, de modo que apenas os entes que possuem legitimidade para suscitar o processo de fiscalização abstrata de constitucionalidade podem recorrer no âmbito da ação direta. Com esse entendimento, cito julgados de ambas as Turmas do Supremo Tribunal Federal:  



    “Ementa: AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. INTERPOSIÇÃO DE RECURSO EXTRAORDINÁRIO PELA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA. ILEGITIMIDADE RECURSAL. ARTIGO 162 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. VÍCIO QUE NÃO SE CONVALIDA. PEÇA RECURSAL SUBSCRITA POR PROCURADOR JURÍDICO SEM ASSINATURA DO PRESIDENTE DA MESA. AUSÊNCIA DE CAPACIDADE POSTULATÓRIA. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.” (RE 1.136.572 AgR/RJ, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 16/5/2019 – grifei)  



    “Ementa: Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Arguição de Inconstitucionalidade Estadual julgada procedente pelo TJ/RJ. 3. Petição de recurso extraordinário subscrita unicamente por Procurador da Assembleia Legislativa. Ausência de legitimidade processual. Precedentes. 4. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 981.575 AgR/RJ, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 7/6/2017 – grifei)



    Por sua vez, deve ser provido o recurso do Governador do Estado do Amazonas. Isso porque o Tribunal de origem dissentiu da jurisprudência desta Corte Suprema firmada no sentido de que o Poder Constituinte Decorrente não pode ampliar as hipóteses de reserva de lei complementar para além daquelas previstas na Constituição Federal. Com esse entendimento, cito os seguintes julgados do Plenário deste Supremo Tribunal:  



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO CONSTITUCIONAL. ARTIGO 57, PARÁGRAFO ÚNICO, IV, V, VII E VIII, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE SANTA CATARINA. HIPÓTESES DE RESERVA DE LEI COMPLEMENTAR NÃO CONTIDAS NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DEMOCRÁTICO, À SEPARAÇÃO DE PODERES E À SIMETRIA. PRECEDENTES. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE CONHECIDA E JULGADO PROCEDENTE O PEDIDO. 1. A lei complementar, conquanto não goze, no ordenamento jurídico nacional, de posição hierárquica superior àquela ocupada pela lei ordinária, pressupõe a adoção de processo legislativo qualificado, cujo quórum para a aprovação demanda maioria absoluta, ex vi do artigo 69 da CRFB. 2. A criação de reserva de lei complementar, com o fito de mitigar a influência das maiorias parlamentares circunstanciais no processo legislativo referente a determinadas matérias, decorre de juízo de ponderação específico realizado pelo texto constitucional, fruto do sopesamento entre o princípio democrático, de um lado, e a previsibilidade e confiabilidade necessárias à adequada normatização de questões de especial relevância econômica, social ou política, de outro. 3. A aprovação de leis complementares depende de mobilização parlamentar mais intensa para a criação de maiorias consolidadas no âmbito do Poder Legislativo, bem como do dispêndio de capital político e institucional que propicie tal articulação, processo esse que nem sempre será factível ou mesmo desejável para a atividade legislativa ordinária, diante da realidade que marca a sociedade brasileira – plural e dinâmica por excelência – e da necessidade de tutela das minorias, que nem sempre contam com representação política expressiva. 4.A ampliação da reserva de lei complementar, para além daquelas hipóteses demandadas no texto constitucional, portanto, restringe indevidamente o arranjo democrático-representativo desenhado pela Constituição Federal, ao permitir que Legislador estadual crie, por meio do exercício do seu poder constituinte decorrente, óbices procedimentais – como é o quórum qualificado – para a discussão de matérias estranhas ao seu interesse ou cujo processo legislativo, pelo seu objeto, deva ser mais célere ou responsivo aos ânimos populares. 5.In casu, são inconstitucionais os dispositivos ora impugnados, que demandam edição de lei complementar para o tratamento (i) do regime jurídico único dos servidores estaduais e diretrizes para a elaboração de planos de carreira; (ii) da organização da Polícia Militar e do Corpo de Bombeiros Militar e do regime jurídico de seus servidores; (iii) da organização do sistema estadual de educação; e (iv) do plebiscito e do referendo – matérias para as quais a Constituição Federal não demandou tal espécie normativa. Precedente: ADI 2872, Relator Min. EROS GRAU, Redator p/ Acórdão Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 1º/8/2011, Dje 5/9/2011. 6. Ação direta CONHECIDA e julgado PROCEDENTE o pedido, para declarar inconstitucional o artigo 57, parágrafo único, IV, V, VII e VIII, da Constituição do Estado de Santa Catarina.” (ADI 5.003/SC, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 19/12/2019 – grifei)  



    “Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO PIAUÍ. PREVISÃO DE NECESSIDADE DE EDIÇÃO DE LEI COMPLEMENTAR. PROCESSO LEGISLATIVO. NORMAS QUE VERSAM SOBRE SERVIDOR PÚBLICO. SITUAÇÕES EM QUE A CONSTITUIÇÃO FEDERAL EXIGE LEI ORDINÁRIA. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SIMETRIA. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE. I – A inconstitucionalidade dos preceitos impugnados decorre da violação ao princípio da simetria, uma vez que a Constituição do Estado do Piauí exige a edição de Lei Complementar para o tratamento de matérias em relação às quais a Constituição Federal prevê o processo legislativo ordinário. II – A jurisprudência reiterada desta Corte é no sentido de que o Estado-membro, em tema de processo legislativo, deve observância cogente à sistemática ditada pela Constituição Federal. Precedentes. III – Ação julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade dos incisos III, VII, VIII, IX e X, e do parágrafo único do art. 77 da Constituição do Estado do Piauí.” (ADI 2.872/PI, redator para o acórdão o Min. Ricardo Lewandowski, DJe 5/9/2011 – grifei)  



    Destaco, ainda, precedente desta Suprema Corte em que foi declarada inconstitucional emenda à Constituição do Estado do Amazonas, sob o entendimento de que ocorre usurpação de prerrogativa de iniciativa do Chefe do Poder Executivo (CF/88, art. 61, §1°, II) não apenas quando as matérias reservadas forem disciplinadas por meio de leis de iniciativa parlamentar (ordinárias ou complementares), mas também quando os mesmos temas forem veiculados pela via de emendas à Constituição Estadual por meio de projetos de autoria de membros da Assembleia Legislativa. Confira-se:  



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EMENDA À CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO AMAZONAS Nº 90/2014. NORMAS IMPUGNADAS RESULTANTES DE PROJETO DE EMENDA CONSTITUCIONAL DE INICIATIVA PARLAMENTAR. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. CRITÉRIOS PARA A ESCOLHA DO DIRETOR DA POLÍCIA CIVIL ESTADUAL. USURPAÇÃO DA PRERROGATIVA DE INICIATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO ESTADUAL EM MATÉRIA AFETA AO REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES PÚBLICOS ESTADUAIS (CF, ART. 61, § 1 º, II, ‘C’). JURISPRUDÊNCIA CONSOLIDADA DESTA CORTE. PRECEDENTES. 1. A prerrogativa de iniciativa constitucionalmente assegurada ao Chefe do Poder Executivo quanto à regulamentação das relações jurídicas entre o Estado e seus agentes públicos abrange amplo rol de assuntos relacionados ao estatuto jurídico dos servidores públicos, notadamente normas pertinentes ao regime jurídico-estatutário ou contratual, critérios de provimento e vacância, estabilidade, aposentadoria (CF, art. 61, § 1º, II, ‘c’) e demais regras resultantes da densificação normativa do conteúdo desses temas. Precedentes. 2. As normas disciplinadoras do processo constitucional de formação das leis, tais como as cláusulas de reserva de iniciativa, possuem caráter estruturante e, por isso mesmo, impõem-se a todos os entes federados de maneira obrigatória. Precedentes. 3. Tem-se por configurada a usurpação da prerrogativa de iniciativa do Chefe do Poder Executivo (CF, art. 61, § 1º, II) não apenas quando as matérias constantes desse rol forem disciplinadas por meio de leis estaduais de iniciativa parlamentar (ordinárias ou complementares), mas também quando os temas sujeitos a essa cláusula constitucional forem veiculados por via de emendas à Constituição estadual originárias de projetos de autoria dos membros da Assembleia Legislativa. Precedentes. 4. A jurisprudência desta Corte reconhece a validade material da estipulação normativa de critérios objetivos e razoáveis para a escolha do Diretor da Polícia Civil pelo Governador de Estado. A validade formal de tal previsão normativa, contudo, exige a observância da reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, única autoridade legitimada a instaurar o processo legislativo ou a propor a reforma do texto constitucional estadual quanto a esse aspecto. Precedentes (ADI 3.062, Rel. Min. Gilmar Mendes, Pleno, j. 09.9.2010; ADI 5.075, Rel. Min. Roberto Barroso, Pleno, j. 19.8.2015; ADI 5.536, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Pleno. j. 13.9.2019). 5. Ação direta de inconstitucionalidade conhecida. Pedido julgado procedente.” (ADI 6.774/AM, Rel. Min. Rosa Weber, DJe 5/11/2021)



    Posto isso, não conheço do recurso extraordinário interposto pela Assembleia Legislativa do Estado do Amazonas e dou provimento ao recurso extraordinário interposto pelo Governador do Amazonas para reconhecer a constitucionalidade formal e material da Lei estadual n. 2.531/1999, julgando, em consequência, improcedente a ação direta de inconstitucionalidade proposta contra o referido ato normativo perante o Tribunal de Justiça do Estado do Amazonas.



    Publique-se.



    Brasília, 28 de novembro de 2023.



Ministro Cristiano Zanin



Relator