Tribunal: STF
Processo: ACO 3663
Classe: ACO
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-12-19
Data de publicação: 2023-12-19

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. O Estado do Rio de Janeiro propôs contra a União ação civil originária, com pedido de tutela de urgência, buscando ver desconsideradas anotações presentes nos cadastros federais de inadimplentes que estariam impedindo a assinatura do Convênio n. 44.855/2023.  



    Segundo narra, recebeu proposta do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA) para celebração do Convênio n. 44.855/2023, com repasse de R$ 1.050.000,00 (um milhão e cinquenta mil de reais), destinados à reestruturação das equipes locais da Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural do Rio de Janeiro (EMATER-RIO) com intuito de promover ações voltadas à agricultura familiar.  



    Informa que, embora formalizada a proposta, sua celebração foi obstada pela identificação de pendências em seu CNPJ, no Sistema de Informações sobre Requisitos Fiscais da Secretaria do Tesouro Nacional (CAUC), que dizem respeito à transmissão de obrigações assessórias do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de janeiro e da Assembleia Legislativa do Rio de Janeiro.  



    Aludindo ao art. 25, § 3º, da Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000, argui a impossibilidade de se impedir o repasse de transferências voluntárias para ações e programas de saúde pública e de assistência social com fundamento em restrições presentes no CAUC.  



    Afirma objetivar com a assinatura do convênio a melhoria das condições dos subsistentes da agricultura familiar, tratando-se de ação relacionada a política pública de saúde e de assistência social, a ser executada de forma articulada pelo Sistema Único de Saúde (SUS) e pelo Sistema Unificado de Atenção à Sanidade Agropecuária (SUASA). Daí a ilegalidade e irrazoabilidade na negativa da União em celebrar o pacto.  



    Frisa, citando o art. 2º, § 2º, da Lei n. 10.522, de 19 de julho de 2023, não ter havido notificação prévia, com antecedência mínima de 75 (setenta e cinco) dias, acerca da efetivação da inscrição no cadastro restritivo.  



    Alega ter sido notificado apenas após a ocorrência das inscrições, razão pela qual teria havido violação ao devido processo legal.  



    Sob o ângulo do risco, menciona a impossibilidade da assinatura e execução do convênio após o fim do exercício financeiro, de modo que, caso não seja concedida a medida liminar, o provimento final se tornará ineficaz. Pleiteia:  



    a) a concessão de tutela de urgência, inaudita altera parte, para obrigar a UNIÃO: (a) se abster de utilizar as anotações do Estado do Rio de Janeiro e da Secretaria de Estado de Agricultura, Pesca e Abastecimento – SEAPPA/RJ noCAUC ou em qualquer cadastro federal de inadimplentes para recusar a celebração do convênio referente à proposta nº 044855/2023; e (b) assine o convênio referente à proposta nº 044855/2023 caso inexistam outras pendências para a celebração do instrumento; 



    b) a citação da UNIÃO, por meio da Advocacia-Geral da União, para contestar os termos da presente ação, com o consequente julgamento antecipado do mérito, pugnado-se, ao final, sejam julgados procedentes os pedidos, confirmando-se a tutela provisória de urgência; 



    c) a condenação da UNIÃO no pagamento das despesas processuais e dos honorários advocatícios de sucumbência.  



    É o relatório. Decido.  



    2. A concessão de tutela de urgência, seja de índole cautelar, seja de natureza antecipada, reclama a presença simultânea da probabilidade do direito e do perigo de dano ou do risco ao resultado útil do processo.  



    Partindo de tal premissa, observo, em juízo de cognição sumária, que o articulado pela parte autora revela-se suficiente para demonstrar a presença de tais requisitos, de modo que, a meu sentir, é possível acolher o pedido liminar, sem prejuízo de ulterior análise mais pormenorizada em cognição exauriente.  



    De início, se constata, em análise preliminar, a existência de verossimilhança das alegações da parte, na medida em que eventuais inscrições nos cadastros desabonadores, relativas aos Poderes Legislativo e Judiciário (e-Doc 5), não poderiam, em hipótese alguma, servir de óbice à assinatura de convênio pactuado pelo Poder Executivo, a teor do princípio da intranscendência subjetiva da sanção.  



    Com efeito, “a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de que o Estado só pode sofrer restrições nos cadastros de devedores da União por atos praticados pelo Poder Executivo e seus órgãos, estando excluídos os atos dos Poderes Legislativo e Judiciário, além do Ministério Público, do Tribunal de Contas e dos entes da administração pública indireta” (ACO 1.824, ministro Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe de 21 de outubro de 2021). 



    No mesmo sentido: ACO 1.612 AgR, ministro Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe de 13 de fevereiro de 2015. Reporto-me, ainda, à ementa referente ao julgamento do Tema n. 743 da Repercussão Geral:  



    EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 743. DIREITO FINANCEIRO. SEPARAÇÃO DOS PODERES. AUTONOMIA FINANCEIRA. INSCRIÇÃO CADASTROS DE INADIMPLENTES. PRINCÍPIO DA INSTRANSCENDÊNCIA DE SANÇÕES. 



    1. A autonomia financeira dos Poderes veda limitação de despesas por outro Poder conforme decisão proferida na ADI n.2238, DJe 15 set. 2020. 



    3. [sic] A jurisprudência da Corte está orientada no sentido de que a imposição de sanções ao Executivo estadual em virtude de pendências dos Poderes Legislativo e Judiciário locais constitui violação do princípio da intranscendência, na medida em que o Governo do Estado não tem competência para intervir na esfera orgânica daquelas instituições, que dispõem de plena autonomia institucional a elas outorgadas por efeito de expressa determinação constitucional. Precedentes. (RE 1.254.102 - AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 17 jun. 2020; RE 1263840 AgR, Relator Min. Marco Aurélio, Primeira Turma, DJe 14 ago. 2020; RE 1263645 AgR, Relator Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 06 ago. 2020; RE 1214919 AgR-segundo, Relator Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 11.10.19). 



    3. Tese fixada em repercussão geral (Tema n.743): “É possível ao Município obter certidão positiva de débitos com efeito de negativa quando a Câmara Municipal do mesmo ente possui débitos com a Fazenda Nacional, tendo em conta o princípio da intranscendência subjetiva das sanções financeiras.” 



    4. Recurso Extraordinário a que se nega provimento.



    (RE 770.149, relator p/ Acórdão, ministro Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe de 2 de outubro de 2020)  



    A par disso, por se tratar de convênio cujo objeto é a promoção da estruturação de equipes locais da EMATER-RIO, empresa voltada à assistência técnica rural, em ações de formação e capacitação de atendimentos a agricultores familiares, viabilizando o acesso às políticas públicas de fortalecimento e consolidação da agricultura familiar (e-Doc 3), parece sujeitar-se às normas de regência do Sistema Unificado de Atenção à Sanidade Agropecuária (SUASA), tal qual alegado pela autora, a teor do art. 28-A, II, da Lei 8.171, de 17 de janeiro de 1991. Eis sua redação:  



    Art. 28-A. Visando à promoção da saúde, as ações de vigilância e defesa sanitária dos animais e dos vegetais serão organizadas, sob a coordenação do Poder Público nas várias instâncias federativas e no âmbito de sua competência, em um Sistema Unificado de Atenção à Sanidade Agropecuária, articulado, no que for atinente à saúde pública, com o Sistema Único de Saúde de que trata a Lei nº8.080, de 19 de setembro de 1990, do qual participarão: (Incluído pela Lei nº 9.712, de 20.11.1998)



    I – serviços e instituições oficiais;



    II – produtores e trabalhadores rurais, suas associações e técnicos que lhes prestam assistência;



    III – órgãos de fiscalização das categorias profissionais diretamente vinculadas à sanidade agropecuária;



    IV – entidades gestoras de fundos organizados pelo setor privado para complementar as ações públicas no campo da defesa agropecuária.



    Nesse sentido, o Decreto n. 5.741/2006 regulamentou o art. 28-A da Lei 8.171/91 e corrobora o acima exposto. Referido normativo estabelece que os “serviços e instituições oficiais” e os “produtores e trabalhadores rurais, suas associações e técnicos que lhes prestam assistência” são partes integrantes do Sistema Unificado de Atenção à Sanidade Agropecuária (art. 1º, § 1º, I e II). 



    Como princípio geral, o Decreto n. 5.741/2006 estabelece que os produtores rurais e, de forma ainda mais ampla, “quaisquer outros operadores do agronegócio” como “responsáveis pela garantia de que a sanidade e a qualidade dos produtos de origem animal e vegetal, e a dos insumos agropecuários não sejam comprometidas” (art. 2º, §3º). 



    Sendo assim, entendo que a promoção da educação, fiscalização e capacitação de produtores rurais, relacionados à agricultura familiar, encontra-se inserida no Sistema Unificado de Atenção à Sanidade Agropecuária (art. 1º, § 2º) e, consequentemente, vinculados ao conceito de promoção da educação, saúde e assistência social.



    Especificamente quanto à agricultura familiar, o Decreto n. 5.741/2006 confere atenção especial a tal modelo, mediante regras específicas (e.g., art. 7º; art. 7º-A), não sendo razoável excluir tais atividades de sua abrangência.



    Dessa forma, considerando o objeto do convênio, vinculado às finalidades do SUASA e da agricultura familiar, entendo que o convênio destina-se, a princípio, à área da saúde, educação e assistência social, atraindo a exceção prevista no art. 25, § 3º, da Lei de Responsabilidade Fiscal, o qual veda a aplicação da suspensão de transferências voluntárias destinadas a tal área. Veja:  



    Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transferência voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde.



    [...]



    § 3o Para fins da aplicação das sanções de suspensão de transferências voluntárias constantes desta Lei Complementar, excetuam-se aquelas relativas a ações de educação, saúde e assistência social.



    Sobre o ponto, oportuno ressaltar que o Plenário do Supremo já teve a oportunidade de se manifestar, por algumas vezes, concluindo pela incidência do art. 25, § 3º, da LRF, aos convênios relacionados ao SUASA. Nesse sentido: ACO 3.550 AgR, ministro Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe de  23 de novembro de 2022; ACO 3.551 AgR, ministro Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe de 27 de outubro de 2022; ACO 3.459, ministra Rosa Weber, Tribunal Pleno, DJe de 16 de maio de 2022; ACO 3.547, ministro Gilmar Mendes, DJe de 11 de maio de 2022;  



    Nesse quadro, reputo presente a plausibilidade do direito.  



    Observo, ademais, a presença do perigo de dano, ante o risco da não assinatura do convênio pelo decurso do prazo para empenho da verba a ser repassada.  



    Como informado na inicial, “o Ministério da Agricultura alertou a SEAPPA/RJ que as descentralizações orçamentárias relacionadas ao convênio em questão pressupõem descentralização financeira até antes do encerramento do exercício, o que torna urgente a concessão de medida liminar para garantir o programa, que atinge milhares de famílias que subsistem da agricultura familiar”. Segundo informado na petição inicial, a celebração do convênio alcançaria o montante de R$ 1.050.000,00 (hum milhão e cinquenta mil de reais).  



    Esta Corte tem adotado entendimento favorável à concessão da tutela judicial de urgência para suspensão de atos unilaterais praticados pela União que tenham potencial de comprometer de modo grave e irreversível a implementação de políticas públicas por parte dos demais entes federados, em especial quando em detrimento a prestação de serviços à coletividade. Nesse sentido: ACO 1.576 TA-Ref (ministro Celso de Mello, Tribunal Pleno, julgado em 23 de junho de 2010).  



    Nessa perspectiva, entendo que a parte autora trouxe elementos necessários e suficientes à comprovação do perigo de dano.  



    Por outro lado, não há perigo de irreversibilidade dos efeitos da decisão (CPC, art. 300, § 3º), por serem repetíveis as verbas relacionadas ao convênio.   



    Assim, em exame de cognição sumária, tenho que o pedido de tutela de urgência deve ser implementado.  



    3. Ante o exposto, defiro a tutela de urgência, determinando que a parte ré se abstenha de utilizar inscrições nos cadastros de inadimplência como óbice à assinatura do convênio n. 44.855/2023.  



    Em virtude da urgência, intime-se a União para o cumprimento da decisão.  



    Nos termos do art. 21, inciso V, do Regimento Interno do Supremo, submeto esta decisão a referendo do Plenário, na próxima sessão virtual.  



    4. Publique-se.



Brasília, 19 de dezembro de 2023.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



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