Tribunal: STF
Processo: ADI 6549
Classe: ADI
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-04-25
Data de publicação: 2023-04-25

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: 



    1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta pelo Partido Social Cristão (PSC), com o objetivo de que este Supremo Tribunal Federal dê interpretação conforme à Constituição aos artigos 282, §§ 2º e 3º; 315; e 319, VI do CPP.



    Os dispositivos acima referidos possuem a seguinte redação: 



    Art. 282. As medidas cautelares previstas neste Título deverão ser aplicadas observando-se a: 



    (…)



    § 2º As medidas cautelares serão decretadas pelo juiz a requerimento das partes ou, quando no curso da investigação criminal, por representação da autoridade policial ou mediante requerimento do Ministério Público.



    § 3º Ressalvados os casos de urgência ou de perigo de ineficácia da medida, o juiz, ao receber o pedido de medida cautelar, determinará a intimação da parte contrária, para se manifestar no prazo de 5 (cinco) dias, acompanhada de cópia do requerimento e das peças necessárias, permanecendo os autos em juízo, e os casos de urgência ou de perigo deverão ser justificados e fundamentados em decisão que contenha elementos do caso concreto que justifiquem essa medida excepcional.



    Art. 315. A decisão que decretar, substituir ou denegar a prisão preventiva será sempre motivada e fundamentada. 



    § 1º Na motivação da decretação da prisão preventiva ou de qualquer outra cautelar, o juiz deverá indicar concretamente a existência de fatos novos ou contemporâneos que justifiquem a aplicação da medida adotada. 



    § 2º Não se considera fundamentada qualquer decisão judicial, seja ela interlocutória, sentença ou acórdão, que:



    I - limitar-se à indicação, à reprodução ou à paráfrase de ato normativo, sem explicar sua relação com a causa ou a questão decidida; 



    II - empregar conceitos jurídicos indeterminados, sem explicar o motivo concreto de sua incidência no caso; 



    III - invocar motivos que se prestariam a justificar qualquer outra decisão; 



    IV - não enfrentar todos os argumentos deduzidos no processo capazes de, em tese, infirmar a conclusão adotada pelo julgador; 



    V - limitar-se a invocar precedente ou enunciado de súmula, sem identificar seus fundamentos determinantes nem demonstrar que o caso sob julgamento se ajusta àqueles fundamentos; 



    VI - deixar de seguir enunciado de súmula, jurisprudência ou precedente invocado pela parte, sem demonstrar a existência de distinção no caso em julgamento ou a superação do entendimento.



    Art. 319. São medidas cautelares diversas da prisão 



    (…)



    VI - suspensão do exercício de função pública ou de atividade de natureza econômica ou financeira quando houver justo receio de sua utilização para a prática de infrações penais.



    Alega o Partido requerente que, quando da mudança jurisprudencial representada pelas ADIs nº 5.540/MG, nº 4.764/AC, nº 4.797/MT e nº 4.798/PI, o Supremo Tribunal Federal não apenas suprimiu a prévia exigência de autorização legislativa para abertura de processo criminal contra Governador de Estado, mas também afastou as possibilidades de aplicação automática do afastamento das funções, como consequência do mero recebimento da peça acusatória. Como consequência, julgou-se possível a aplicação da norma inscrita no art. 319 do CPP para afastar cautelarmente o chefe do Executivo estadual no contexto de procedimentos criminais.



    Alega, contudo, que este bloco de decisões não determinou, de forma concreta, as balizas normativas para aplicação das medidas cautelares de afastamento de Governadores de Estado. Esta situação teria produzido forte insegurança jurídica, culminando com as recentes notícias de investigação contra 7 (sete) chefes do Poder Executivo, e o afastamento cautelar de um dentre eles através de decisão monocrática sem contraditório prévio. 



    O Requerente propõe, então, que essas balizas sejam definidas, no interior da presente ação direta de inconstitucionalidade, a partir de quatro parâmetros.



    Em primeiro lugar, tendo em vista a competência constitucional do Superior Tribunal de Justiça para julgar os Governadores dos Estados nos crimes comuns, a expressão “as medidas cautelares serão decretadas pelo juiz”, contida no art. 282, §2º do CPP, deveria significar, quanto ao chefe do Poder Executivo, que apenas a Corte Especial do STJ, e não um magistrado tomado individualmente, seria competente para aplicar o art. 319 do Código de Processo Penal.



    Em segundo lugar, a decretação das cautelares de afastamento, por analogia ao previsto pela LOMAN para o afastamento de magistrados, e em consonância com o tratamento dos crimes de responsabilidade no art. 51 da CRFB/88, requereria quórum de votação de 2/3. 



    Em terceiro lugar, em virtude da natureza da função exercida pelo Governador de Estado, e sua centralidade no sistema político nacional, a hipótese de afastamento cautelar não poderia ser adotada sem exercício prévia do contraditório, excluindo-se, nestes casos, a aplicação da exceptiva contida na expressão “Ressalvados os casos de urgência ou de perigo de ineficácia da medida”, do art. 282, §3º do CPP.



    Em quarto lugar, que a referência genérica aos poderes investidos no Governador de Estado não seriam suficientes para contornar as exigências de justificação da medida de afastamento, na forma do art. 315 do CPP. 



    O Partido requerente, em sede de cautelar, pede:



    “1. Que a expressão “juiz” constante do art. 282, § 2º do CPP c/c art. 319, VI, deve ser interpretada, em tema de afastamento cautelar de Governador de Estado, como Corte Especial do E. Superior Tribunal de Justiça, que é o juízo natural dos Governadores, órgão colegiado a quem incumbe receber, ou não, a peça de denúncia e julgar o mérito da ação pena respectiva;



    2. Que, na Corte Especial, deve-se aplicar, analogicamente, a norma inscrita no art. 29 da LOMAN e no art. 51, I, da CF, exigindo-se, para fins de afastamento, o quórum qualificado de 2/3 daquele Colegiado;



    3. Que seja conferida interpretação conforme à Constituição Federal ao § 3º do art. 282 do CPP c/c o art. 319, VI do CPP, agora com redução de texto, estabelecendo-se ser obrigatório o contraditório prévio em tema de afastamento de funções de Governador de Estado, ainda que com prazo justificadamente reduzido ou mitigado, não se aplicando a cláusula excepcionalizante prevista no início do dispositivo ;



    4. Que seja conferida interpretação conforme ao art. 315, c/c art. 319, VI do CPP, para que decisões de afastamento de Governadores de Estado não possam se escorar na menção às atribuições que são próprias e inerentes ao próprio exercício do mandato (nomear Secretários, autorizar políticas públicas, tomar decisões e realizar escolhas, etc), sob pena de reintrodução escamoteada do afastamento automático de Governadores, tida como inconstitucional por essa Suprema Corte, no julgamento da ADI nº 4.764/AC, nº 4.797/MT e nº 4.798/PI.”



    Alternativamente, requer que eventuais ordens de afastamento já proferidas ou ainda não analisadas sejam sustadas até o julgamento final da ação. 



    No mérito, requer a confirmação dos pedidos cautelares.



    Despachei na forma do art. 12 da Lei nº 9.868, de 10 de novembro de 1999.



    A Presidência da República opinou pelo não conhecimento da ação, argumentando inexistir plurivocidade dos termos legais que viria a justificar o emprego da técnica da interpretação conforme à Constituição. Argumentou também que o pedido extrapolaria os limites da jurisdição constitucional, porquanto exigiria deste Supremo Tribunal Federal a atuação como legislador positivo.



    No mérito, a Presidência da República pugnou pela improcedência da ação direta sustentou a improcedência do pedido, asseverando que o requerente objetivaria rediscutir matéria já enfrentada no bojo das ADIs de número 4764, nº 4797 e nº 4798. Sustentou igualmente a inteira compatibilidade entre as normas impugnadas e a Constituição da República. 



     A Advocacia-Geral da União manifestou-se pelo não conhecimento da ação direta e, no mérito, pela improcedência do pedido formulado pelo requerente. O parecer ficou assim ementado:



    “Processo Penal. Artigos 282, §§ 2º e 3º; 315; e 319, inciso VI, do Código de Processo Penal. Afastamento cautelar dos Governadores dos Estados e do Distrito Federal, nos processos em que se apure a prática de infrações penais comuns. Preliminares. Inviabilidade de atuação desse Supremo Tribunal Federal como legislador positivo. Ausência de impugnação a todo o complexo normativo. Irregularidade da representação processual do autor. Mérito. Aplicabilidade das medidas cautelares previstas no artigo 319 do Código de Processo Penal aos Governadores dos Estados e do Distrito Federal, dentre as quais se insere a suspensão do exercício de função pública. Precedentes dessa Suprema Corte. Ausência de regra constitucional a respaldar interpretação da legislação criminal no sentido de que o afastamento de tais autoridades de seus cargos demandaria, necessariamente, quórum qualificado do órgão judicante competente para processar e julgar o feito. Inexistência de omissão legislativa capaz de atrair o uso da analogia na espécie. Embora o contraditório prévio configure regra de importância basilar à concretização do devido processo legal, situações marcadas pela urgência ou pela necessidade de preservação da eficácia da atuação estatal podem justificar o diferimento da oportunidade de defesa. O dever de fundamentação das decisões judiciais decorre de previsão constitucional e legal expressa, devendo o controle acerca de sua validade ser submetido às vias recursais ordinárias. Manifestação pelo não conhecimento da ação direta e, no mérito, pela improcedência do pedido formulado pelo requerente” (eDOC 20, p. 1).



    O Procurador-Geral da República, a seu turno, manifestou-se pela improcedência da ação:



    “CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL PENAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. GOVERNADOR DE ESTADO. CRIME COMUM. MEDIDAS CAUTELARES. AFASTAMENTO DO CARGO. INTIMAÇÃO PRÉVIA. COMPETÊNCIA. ÓRGÃO ESPECIAL DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. QUÓRUM QUALIFICADO. INTERPRETAÇÃO CONFORME A CONSTITUIÇÃO.



    1. Procuração outorgada aos advogados subscritores da petição inicial de ação direta de inconstitucionalidade há de mencionar, especificadamente, os dispositivos impugnados, sob pena de não conhecimento da ação.



    2. Não integram o mesmo complexo normativo, a demandar impugnação conjunta em ação direta de inconstitucionalidade, normas de processo penal e normas do regimento interno de tribunal que apenas as concretizam.



    3. Interpretação conforme a Constituição realizada quando o dispositivo impugnado não comporta dúvida interpretativa viola o princípio da separação dos poderes, pois o Poder Judiciário passaria a atuar como legislador positivo.



    4. Exceções ao princípio republicano, como a previsão de foro por prerrogativa de função, de garantias processuais específicas, de órgão especial para julgamento de medidas cautelares, bem como de quórum qualificado nas deliberações colegiadas, hão de estar expressamente previstas na Constituição e na lei.



    — Parecer pela intimação do autor para regularizar o instrumento de mandato, sob pena de não conhecimento parcial da ação. Sanada a irregularidade, manifesta-se pela improcedência dos pedidos” (eDOC 23, p. 1). 



    No despacho (eDOC 25) a parte foi intimada para sanar os vícios de representação alegados nos autos, no prazo de 15 dias, o qual não foi sanado, conforme certidão (eDOC 26).



    É o relatório.



    Decido. 



    A presente ação direta de inconstitucionalidade não reúne as condições necessárias para o seu conhecimento. 



    Não houve regularização dos vícios de representação; ainda que tais defeitos pudessem ser corrigido, há outras razões que impedem a sua plena cognoscibilidade a autorizar o julgamento definitivo do mérito.



    O objeto desta ação, considerada a diferença entre norma e texto-de-norma (MÜLLER, F. Normstruktur und Normativität. Zum Verhältnis von Recht und Wirklichkeit in der juristischen Hermeneutik, entwickelt an Fragen der Verfassungsinterpretation. Berlin: Duncker & Humblot, 1966), fora anteriormente apreciado, de forma percuciente e englobante, por este Supremo Tribunal Federal. 



    Considerado em seu aspecto normativo, o pedido formulado pelo partido requerente compreende a concretização de balizas para aplicação de medidas cautelares diversas da prisão, em sede de processo penal, na forma do art. 319 do Código de Processo Penal. 



    Segundo o próprio requerente, a ação versa sobre interpretação daquilo que já foi decido em um conjunto relativamento largo de decisões desta Corte:



    “A aplicação do bloco normativo formado pelos artigos 282, §§ 2º e 3º e 315 do CPP, c/c o art. 319, VI do CPP, nos termos em que postulados pelo partido, conformando-o aos princípios da separação entre os Poderes, da soberania popular, do voto direto, secreto, universal e periódico, à autonomia institucional dos Estados membros e ao estatuto constitucional dos mandatos políticos dos Chefes do Poder Executivo Estadual, faz-se especialmente necessária, notadamente após as decisão desta e. Corte nos autos da ADI nº 5.540/MG e, posteriormente, das ADI nº 4.764/AC, nº 4.797/MT e nº 4.798/PI.



    Ao apreciar a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 5.540/MG, este Supremo Tribunal Federal deu interpretação conforme ao art. 92, §1º, I, da Constituição do Estado de Minas Gerais, para assentar a desnecessidade de licença prévia da Assembleia Legislativa do Estado para que o Superior Tribunal de Justiça recebesse denúncia e instaurasse ação penal contra o Governador por crime comum, tornando aplicável, aos Governadores, a hipótese de afastamento cautelar prevista no art. 319, VI do CPP.



    No entanto, a forma como tal dispositivo deveria ser aplicado não foi detalhada, dando ensejo a múltiplas interpretações do mencionado bloco normativo.” 



    Tendo em vista a natureza objetiva do processo de controle abstrato de normas, a possibilidade de subsequentes interpretações jurídicas dadas às decisões é irredutível, e compõe a própria vida do direito. Ela não justifica contudo que a pluralidade de casos de aplicação concreta se transforme em imediatas vias de acesso à jurisdição em sede de controle concentrado. 



    Do rol de decisões que tratou da necessidade de licença prévia de Assembleias Legislativas para instauração de processos por crimes comuns contra Governadores de Estado, extrai-se que a possibilidade de aplicação da hipótese do art. 319 do CPP foi plenamente discutida e referendada. Assentou-se na ementa do acórdão da ADI 4.764/AC, para a qual o e. Ministro Luís Roberto Barroso restou redator:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. GOVERNADOR DE ESTADO. NORMAS DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL SOBRE CRIMES DE RESPONSABILIDADE. LICENÇA PRÉVIA DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA PARA INSTAURAÇÃO DE PROCESSOS POR CRIMES COMUNS . 



    (…)



    Também aos Governadores são aplicáveis as medidas cautelares diversas da prisão previstas no art. 319 do Código de Processo Penal, entre elas “a suspensão do exercício de função pública”, e outras que se mostrarem necessárias e cujo fundamento decorre do poder geral de cautela conferido pelo ordenamento jurídico brasileiro aos juízes.”



    É particularmente ilustrativo do debate da Corte a respeito da moldura interpretativa da norma inscrita no art. 319 do CPP — o que se lê no Extrato da Ata de Julgamento desta mesma ação :



    “Em seguida, o Tribunal, por unanimidade, nos termos do que proposto pelo Ministro Roberto Barroso, que redigirá o acórdão, fixou a seguinte tese, a figurar como uma proposta de súmula vinculante: “É vedado às unidades federativas instituírem normas que condicionem a instauração de ação penal contra o Governador, por crime comum, à prévia autorização da casa legislativa, cabendo ao Superior Tribunal de Justiça dispor, fundamentadamente, sobre a aplicação de medidas cautelares penais, inclusive afastamento do cargo”.



    Evidencia-se, portanto, que em lugar de uma omissão na análise das balizas de aplicação da norma, o Supremo Tribunal Federal entendeu que o próprio ordenamento jurídico, e o desenho institucional republicano de preservação das prerrogativas do juiz natural ofereciam os caminhos para coibir e reformar eventuais abusos. 



    Os precedentes da Corte indicam que se negue conhecimento a ações cujo objeto já tenha sido plenamente apreciado, ressalvando-se os casos de alteração do parâmetro de controle ou processo de inconstitucionalização decorrente de substanciais mutações sociais. Observe-se, a este título:



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO DE OPÇÃO AO CARGO DE DEFENSOR PÚBLICO. PRINCÍPIO DO CONCURSO PÚBLICO. IMPOSSIBILIDADE. MATÉRIA JÁ APRECIADA EM CONTROLE CONCENTRADO. EFICÁCIA PRECLUSIVA.



    1. Este Tribunal admite, excepcionalmente, a revisão de julgamento de Ação Direta quando há processo de inconstitucionalização decorrente de notórias mudanças fáticas (políticas, econômicas e sociais) e jurídica substanciais, ausentes no caso concreto. Eficácia preclusiva” (ADI 4.363/SP, Rel. Min. Edson Fachin, Pleno, Dje 9/12/2018).



    “DECISÃO: PROCESSO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DISPOSITIVO IMPUGNADO JÁ APRECIADO PELO PLENÁRIO. NEGATIVA DE SEGUIMENTO. 1. O dispositivo legal impugnado na presente ação teve a constitucionalidade apreciada em recente julgamento do Plenário deste Supremo Tribunal, de 08.03.2018. Por razões de economia processual e em virtude da ausência de justificativa para reapreciar questões específicas recentemente analisadas, como esta Corte tem entendido, inexiste fundamento para o regular processamento desta ação. Nesse sentido: ADI nº 4.363, Rel. Min. Edson Fachin, DJe de 16.03.2017. 2. Ação direta a qual se nega seguimento” (ADI 5759/DF, Rel. Min Luís Roberto Barroso, DJe 06/09/20). 



    Não identifico nos autos evidência nem de modificação dos parâmetros de controle, nem de mutação social que justifiquem o reexame da matéria. Portanto, concluo pelo não conhecimento da ação. 



    Ante o exposto, nego seguimento à ação direta de inconstitucionalidade, julgando extinto o processo, sem julgamento de mérito, nos termos dos arts. 485, inciso VI, do Código de Processo Civil, e 21, §1º do RISTF.



    Publique-se. Intime-se.



    Brasília, 25 de abril de 2023.



Ministro Edson Fachin



Relator



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