Tribunal: STF
Processo: ARE 1362548
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-10-30
Data de publicação: 2023-10-30

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS Nº 282 E Nº 356 DO STF. DEFICIÊNCIA NA FUNDAMENTAÇÃO DO APELO EXTREMO. SÚMULA Nº 284 DO STF. NEGATIVA DE PROVIMENTO.



    1. Inicialmente, serão analisados os pedidos de habilitação no processo na qualidade de amici curiae, apresentados pela Federação Nacional dos Auditores e Fiscais de Tributos Municipais (Fenafim), Associação dos Inspetores Fiscais do Município de Guarulhos (Assifig) e Associação Nacional dos Auditores Fiscais de Tributos dos Municípios e Distrito Federal (Anafisco). Em análises de recursos extraordinários, o Supremo Tribunal Federal tem jurisprudência firme pela inadmissão de amicus curiae quando não declarada a existência de repercussão geral sobre a controvérsia (RE nº 953.441/RS, Rel. Min. Roberto Barroso, p. 19/6/2017; RE nº 808.202/RS, Rel. Min. Dias Toffoli, p. 19/12/2016; ARE 803.462/MS Rel. Min. Teori Zavascki, p. 09/03/2016; AI nº 827.810/MG, Rel. Min. Cármen Lúcia, p. 12/12/2014). Pelo exposto, indefiro os pedidos de habilitação como amici curiae apresentados.



    2. Trata-se de agravo interposto contra decisão negativa de admissibilidade do recurso extraordinário apresentado em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado:



    "AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Questionamento de validade da Lei nº 4.823, de 22 de outubro de 1996, do Município de Guarulhos, que concede gratificação de produtividade fiscal aos servidores que ocupam cargos de Inspetor Fiscal de Rendas. Vantagem que é devida “segundo critérios previstos em regulamento” (artigo 2º).



    1. Alcance do pedido do autor. É importante considerar, em primeiro lugar, que o Supremo Tribunal Federal, com base no princípio da divisibilidade das leis, consolidou entendimento no sentido de que “em sede de jurisdição constitucional somente se deve proferir a nulidade dos dispositivos maculados pela inconstitucionalidade, de maneira que todos aqueles dispositivos legais que puderem subsistir autonomamente não são abarcados pelo juízo de inconstitucionalidade”. No presente caso, o questionamento do eminente Procurador-Geral de Justiça diz respeito exclusivamente à validade da gratificação de produtividade, por vício formal (relativo à suposta violação ao princípio da reserva legal), e por vício material (referente à suposta violação aos princípios da moralidade, impessoalidade e razoabilidade diante da previsão de extensão do benefício aos inativos e servidores em disponibilidade). Controle normativo que, neste caso, deve prosseguir com enfoque no referido tema, ou seja, abrangendo apenas os artigos 1º, 2º, 3º, 10 e 11 da lei impugnada, sem interferência nos demais dispositivos, que podem subsistir autonomamente, em caso de procedência do pedido, e também sem acolhimento da preliminar de inépcia da inicial, pois a questão, aqui, longe de justificar a extinção do processo, pode ser resolvida mediante simples reconhecimento de que os demais artigos da norma (referentes às atribuições do Inspetor Fiscal, dispensa de ponto, controle de frequência, reclassificação de carreira e ajuda de custo), não possuem relação de dependência ou interdependência com os dispositivos impugnados (referentes à gratificação de produtividade), daí apossibilidade de aplicação da teoria da divisibilidade da lei, como acima mencionado.



    2. Coisa julgada. Rejeição. ADIN n. 0249021-44.2012.8.26.0000, mencionada no item “1” de fl. 625, que envolveu discussão sobre dispositivos de norma diversa (Lei n. 7.024, de 03 de abril de 2012), referente às atribuições dos Agentes de Fiscalização, daí porque - inexistindo correlação do objeto daquele processo com o pedido formulado nesta ação - fica rejeitada a mencionada preliminar.



    3. Alegação de que em decisões anteriores do C. Órgão Especial, envolvendo outras questões constitucionais relativas à mesma norma (como por exemplo, competência dos inspetores fiscais, investidura em cargo diverso e criação de cargos sem descrição das atribuições), não houve questionamento sobre a constitucionalidade da gratificação de produtividade. Fato que, no entendimento do Prefeito, justificaria a inadmissibilidade da pressente ação, diante do caráter dúplice ou ambivalente de decisões dessa natureza. Rejeição. Embora no controle normativo abstrato a causa de pedir seja aberta, possibilitando o exame da questão constitucional com base em fundamento diverso, o pedido deve ser certo e determinado, e o julgamento, salvo os casos de arrastamento, deve obedecer o princípio da adstrição. Assim, o efeito dúplice só teria sentido se os dispositivos impugnados nestes autos (artigos 1º, 2º. 3º, 10 e11) tivessem sido objeto de impugnação nos processos anteriores, e que as ações tivessem sido julgadas improcedentes. É que sem pedido expresso, os artigos 1º, 2º, 3º,10 e 11, objeto desta ADIN, sequer poderiam ser declarados inconstitucionais nas ações anteriores. E se não poderiam ser declarados inconstitucionais (por falta de pedido), não há falarem ambivalência dos julgados para daí extrair a conclusão (equivocada) de que as decisões pretéritas, só porque abordaram outros temas da mesma norma, afirmaram aconstitucionalidade dos dispositivos agora impugnados.



    4. Preliminar de cerceamento de defesa. Rejeição. Procedimento instaurado pelo Ministério Público na esfera administrativa que possui natureza meramente informativa, como preparação (e não condição) para a propositura da ação direta de inconstitucionalidade. Ademais, em se tratando de controle normativo abstrato, desenvolvido por meio de processo objetivo, sem qualquer discussão, portanto, sobre interesses individuais ou subjetivos, não há falar-se (na concepção tradicional do direito processual) em “litígio” e “partes” e consequentemente em “cerceamento de defesa”.



    5. MÉRITO. Alegação de violação ao princípio da reserva legal. Reconhecimento. Embora a norma impugnada tenha estabelecido a forma de apuração da gratificação (por sistema de pontuação), bem como indicado os destinatários do benefício (ocupantes de cargos de Inspetor Fiscal), a quantidade máxima de pontuação (3.000) e o valor de cada ponto conquistado (0,0333% do valor do vencimento padrão), averdade é que a atribuição dos respectivos pontos (pressuposto fundamental da vantagem) ficou a critério do Executivo. Tomando por base as informações prestadas nos autos, o vencimento do Inspetor Fiscal, atualmente, é de R$ 6.163,52, e o valor de cada ponto (0,0333%) corresponde a R$ 2,05. Assim, o pagamento mensal para um servidor que elaborou 100 relatórios (item 4 do Anexo I Tabela de pontuação), equivalente a 2.000 pontos (100 atos x 20 pontos), seria de R$ 4.100,00 (R$ 2,05 x 2.000 pontos). Entretanto, esse valor poderia ser maior (ou poderia ser menor), dependendo da quantidade de pontos que o Chefe do Poder Executivo atribui àquele ato. Se ele modificar aquela pontuação de 20 para 30, a gratificação para quem elaborou os mesmos 100 relatórios (item 4 do Anexo I), corresponderia a 3.000 pontos (100 relatórios x 30 pontos), e a gratificação seria elevada para R$ 6.150,00 (3.000 pontos x R$ 2,05), o que indica que o poder de fixar ou alterar o valor da gratificação, na verdade, é do Prefeito Municipal, por delegação do Legislativo. Fato que justifica a procedência da ação, nessa parte, por ofensa ao princípio da reserva legal. Embora seja do Prefeito Municipal a iniciativa da proposta (dispondo sobre remuneração de servidores), toda questão (inclusive a regulamentação) envolvendo fixação do valor da gratificação deve ser tratada por meio de lei (em sentido estrito). Precedentes. Inconstitucionalidade manifesta. 6. Ação julgada parcialmente procedente, ressalvada a irrepetibilidade dos valores recebidos de boa-fé pelos servidores até a data do presente julgamento." (e-doc. 100).



    3. Opostos embargos de declaração, foram rejeitados (e-doc. 102).



    4. No recurso extraordinário, interposto com base na al. “a” do permissivo constitucional, o recorrente aponta violação ao art. 5º c.c. art. 37, inc. X, da Constituição da República. Afirma que, ao declarar inconstitucionalidade dos artigos da Lei municipal nº 4.823, de 1996, o acórdão é contraditório, já que os julgadores poderiam declarar inconstitucionalidade "das expressões que remetem ao regulamento, mantendo incólume os demais dispositivos" (e-doc. 104).



    5. Nas contrarrazões, a parte recorrida alega a impossibilidade de apreciação da matéria, considerando que o recurso extraordinário não serve ao reexame de direito local. Argumenta que o recorrente não demonstrou contrariedade à Constituição e repercussão geral da matéria. Sustenta que a fundamentação do recurso é deficiente, com indicação dos preceitos constitucionais contrariados, mas sem explicação consistente sobre o conteúdo da alegada violação. Aduz a ausência de prequestionamento. Sustenta, no mérito, o acerto da decisão recorrida (e-doc. 105, p. 6-19).



    6. O recurso extraordinário foi inadmitido, sob o fundamento de que "não ficou bem delineada a repercussão geral", "os fundamentos invocados pelo recorrente foram genéricos e pouco delimitados", "os dispositivos apontados no reclamo como desrespeitados não foram claramente abordados no julgado" e por ser necessária análise da legislação local para verificar as insurgências. Ademais, asseverou-se ser manifesta a imprecisão do recurso, visto que não aponta, de modo concreto, a violação de dispositivo da Constituição Federal e, pior, não identifica, como de rigor, qual exatamente a controvérsia acerca da questão constitucional (e-doc. 105, p. 21-23).



    É o relatório. 



    Decido.



    7. De início, observa-se que o art. 5º, inc. II, e o art. 37, inc. X, da Constituição da República, indicados, como violados, nas razões do recurso extraordinário, não foram objeto de prequestionamento. Não constaram como fundamentos de decidir e sequer dos embargos de declaração opostos em face do acórdão. Incidem, nesse ponto, os enunciados nº 282 e nº 356 da Súmula do STF, conforme as ementas dos precedentes abaixo:



    E. 282: “É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada.”



    E. 356: “O ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento.”



    8. Nesse sentido, cito julgados deste Supremo Tribunal Federal:



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS 282 E 356/STF. NECESSIDADE DE REAPRECIAÇÃO DE FATOS. SÚMULA 279/STF. 



    1. A alegada ofensa à Constituição não foi apreciada pelo acórdão impugnado. Tampouco foram opostos embargos de declaração para sanar eventual omissão. Portanto, o recurso extraordinário carece de prequestionamento (Súmulas 282 e 356/STF). 



    2. Para firmar entendimento diverso do acórdão recorrido quanto aos pontos aduzidos pela parte recorrente, seria indispensável o reexame do acervo probatório constante dos autos. Nessas condições, a hipótese atrai a incidência do enunciado da Súmula 279/STF. Precedente. 



    3. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios (arts. 17 e 18, Lei nº 7.347/1985). 4. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015.”



     (ARE nº 1.349.148-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 11/04/2022, p. 25/04/2022; grifos nossos).



    9. Registro, inclusive, ter sido essa uma das fundamentações do Tribunal a quo para inadmitir o recurso. Veja-se: “os dispositivos apontados no reclamo como desrespeitados não foram claramente abordados no julgado, razão pela qual está ausente o necessário prequestionamento, que deve ser explícito, conforme pacífica jurisprudência da Suprema Corte, ainda que se trate de questões constitucionais” (e-doc. 105, p. 21 e 22).



    10. Ademais, o recorrente não demonstrou as razões pelas quais entende violados os dispositivos constitucionais indicados no recurso extraordinário, o que caracteriza a deficiência na sua fundamentação, falha esta que não pode ser suprida apenas em sede de agravo. Inadmissível o apelo, nos termos da Súmula nº 284 do STF. Com esse entendimento, destaco julgados de ambas as Turmas desta Corte cujas ementas seguem reproduzidas:



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. SERVIÇOS DE TELEFONIA. ACESSO A DADOS CADASTRAIS. RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO CPC/1973. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTS. 2º E 37, XI, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. APLICAÇÃO DA SÚMULA Nº 284/STF. EVENTUAL VIOLAÇÃO REFLEXA DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA NÃO VIABILIZA O RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AGRAVO MANEJADO SOB A VIGÊNCIA DO CPC/2015.



    1. Aplicável, na hipótese, o entendimento jurisprudencial vertido na Súmula 284/STF: ‘É inadmissível o recurso extraordinário, quando a deficiência na sua fundamentação não permitir a exata compreensão da controvérsia’.



    2. Obstada a análise da suposta afronta aos preceitos constitucionais invocados, porquanto dependeria de prévia análise da legislação infraconstitucional aplicada à espécie, procedimento que refoge à competência jurisdicional extraordinária desta Corte Suprema, a teor do art. 102 da Magna Carta.



    3. As razões do agravo não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada, mormente no que se refere à ausência de ofensa a preceito da Constituição da República.



    4. Agravo interno conhecido e não provido.”



     (ARE nº 1.068.728-AgR/SE, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma; grifos nossos).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. ADMINISTRATIVO. TRANSPORTE PÚBLICO COLETIVO URBANO. GRATUIDADE A IDOSOS. RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO COM BASE NAS ALÍNEAS A, C E D DO INCISO III DO ART. 102 DA CONSTITUIÇÃO. DEFICIÊNCIA NA FUNDAMENTAÇÃO DO APELO EXTREMO. SÚMULA 284 DO STF. INOCORRÊNCIA DE CONFLITO DE COMPETÊNCIA LEGISLATIVA. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.



    I - É deficiente a fundamentação do recurso que não particulariza de que forma ocorreu a alegada ofensa à Constituição. Incidência da Súmula 284 do STF.



    II - A admissão do recurso extraordinário pela alínea d do inciso III do art. 102 da Constituição Federal pressupõe a ocorrência de conflito de competência legislativa entre os entes da Federação. Dessa forma, é incabível o apelo extremo, fundado no aludido dispositivo, cuja pretensão seja provocar o reexame da interpretação de norma infraconstitucional conferida pelo Juízo de origem.



    III - Agravo regimental a que se nega provimento.”



     (AI nº 833.240-AgR/RO, de minha relatoria, Segunda Turma, grifos nossos).



    11. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021; Rcl nº 24.841-ED-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020). 



     



    12. Para além, consigno ainda que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a Justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC.



    13. Do quanto exposto e apreciado, nego provimento ao agravo no recurso extraordinário, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. 



    Publique-se.



    Brasília, 30 de outubro de 2023.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator