Tribunal: STF
Processo: ADI 7064
Classe: ADI
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-05-25
Data de publicação: 2023-05-25

Ementa:

Inteiro teor:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EMENDAS CONSTITUCIONAIS 113/2021 E 114/2021. ARTIGO 107, CAPUT E I, DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS. REGIME DE PAGAMENTO DE PRECATÓRIOS. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM DE PARTE DAS REQUERENTES. ENTIDADES REPRESENTATIVAS DE SERVIDORES PÚBLICOS. AUSÊNCIA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA. INTERESSE MERAMENTE ECONÔMICO. LIAME MEDIATO E INDIRETO COM AS NORMAS IMPUGNADAS. EXCLUSÃO DO POLO ATIVO E INCLUSÃO COMO AMICI CURIAE.



    DECISÃO: Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, ajuizada pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil - CFOAB, pela Associação dos Magistrados Brasileiros - AMB, pela Confederação dos Servidores Públicos do Brasil - CSPB, pela Confederação Nacional dos Servidores e Funcionários Públicos das Fundações, Autarquias e Prefeituras Municipais - CSPM, pela Confederação Nacional das Carreiras Tipicas de Estado - CONACATE e pela Confederação Brasileira de Trabalhadores Policiais Civis - COBRAPOL, tendo por objeto as Emendas Constitucionais 113/2021 e 114/2021, bem como o artigo 107, caput e I, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, acrescentado pela Emenda Constitucional 95/2016, que dispõem sobre regime de pagamentos de precatórios, Novo Regime Fiscal e autorização do parcelamento de débitos previdenciários dos Municípios.



    Como parâmetro de controle, foram indicados os artigos 1º; 2º; 5º, caput, XXII, XXXVI, LIV e LXXVIII; 37, caput; 55, III; 60 I e § 2º, da Constituição Federal.



    Em sede preliminar, as associações representativas de servidores públicos justificaram seu interesse processual nos seguintes termos:



    “As Confederações de Trabalhadores autoras são entidades associativas formadas para os fins de representar, defender e coordenar os interesses gerais dos trabalhadores de suas respectivas bases, regularmente constituídas. Nesse contexto, inconteste que os atos normativos ora impugnados atingem diretamente os interesses que estas entidades visam tutelar eis que obstaculizam o direito líquido e certo de todos os integrantes de suas bases enquanto credores da União Federal, notadamente no casos dos servidores públicos federais, estaduais e municipais, e dos beneficiários da Previdência Social, em relação à satisfação dos créditos oriundos de sentenças judiciais qualificadas pelo trânsito em julgado em ações diversas.”



    A Constituição de 1988 ampliou consideravelmente a legitimidade ativa para provocar o controle normativo abstrato, antes restrito ao Procurador-Geral da República, a fim de reforçar a jurisdição constitucional por meio da democratização das suas vias de acesso. Especificamente, as hipóteses de habilitação que as Requerentes alegam ostentar apresentam previsão no inciso IX do artigo 103 da Constituição, que confere legitimidade ativa à “confederação sindical” e à “entidade de classe de âmbito nacional”.



    A apreciação da legitimação ativa nesses casos não se verifica de maneira apriorística. Coube ao Supremo Tribunal Federal, por meio de construção jurisprudencial, estabelecer algumas balizas interpretativas a respeito da atuação das confederações sindicais e das entidades de classe no processo objetivo de controle de constitucionalidade. Assim, construíram-se as seguintes condicionantes procedimentais:



    Confederação sindical:



    a) o reconhecimento da condição de confederação, entidade sindical de grau máximo, assim considerada a agremiação constituída por, no mínimo, três federações sindicais integrantes de uma mesma categoria econômica ou profissional, registrada no órgão competente do Poder Executivo federal (Súmula 677/STF);



    b) a relação de pertinência temática entre os objetivos institucionais da confederação postulante e a norma específica objeto de impugnação (ADI 1.873, Rel. Min. Marco Aurélio, Plenário, DJ de 19/9/2003).



    Entidade de classe de âmbito nacional:



    a) a homogeneidade (dimensão positiva) ou, ao revés, a ausência de hibridismo (dimensão negativa) entre os membros integrantes da entidade, sejam eles pessoas físicas ou jurídicas (ADI 108-QI, Rel. Min Celso de Mello, Plenário, DJ de 5/6/1992; ADI 146, Rel. Min. Maurício Corrêa, Plenário, DJ de 19/12/2002);



    b) o atendimento ao requisito subjetivo de legitimação em sede de tutela coletiva (representatividade da “categoria” em sua totalidade) e ao requisito objetivo de “legitimação nacional” (comprovação do “caráter nacional” pela presença efetiva de associados – pessoas físicas e/ou jurídicas – em, pelo menos, nove Estados da Federação, em aplicação analógica do artigo 7º, § 1º, da Lei 9.096/1995). Vide: ADI 386, Rel. Min. Sydney Sanches, Plenário, DJ de 28/6/1991; e ADI 1.486-MC, Rel. Min. Moreira Alves, Plenário, DJ de 13/12/1996;



    c) pertinência temática entre os objetivos institucionais/estatutários da entidade postulante e a norma específica objeto de impugnação (ADI 1.873, Rel. Min. Marco Aurélio, Plenário, DJ de 19/9/2003).



    Em conjunto, esses requisitos permitem a avaliação, caso a caso, da legitimidade ativa para a propositura das ações de controle concentrado.



    In casu, verifica-se que não restou demonstrada a pertinência temática entre o objeto da presente ação e os objetivos institucionais da Confederação dos Servidores Públicos do Brasil - CSPB, da Confederação Nacional dos Servidores e Funcionários Públicos das Fundações, Autarquias e Prefeituras Municipais - CSPM, da Confederação Nacional das Carreiras Tipicas de Estado - CONACATE e da Confederação Brasileira de Trabalhadores Policiais Civis - COBRAPOL, cuja única relação com as normas impugnadas é a possibilidade de seus associados serem credores do Estado, contingência que abarca toda a coletividade, não sendo específica das categorias representadas.



    Deveras, o mero interesse econômico caracteriza vínculo mediato e indireto que não satisfaz o requisito da pertinência temática, indispensável à legitimidade ativa entidades de classe e confederações sindicais em sede de controle abstrato de constitucionalidade: Nesse sentido:



    “AGRAVO REGIMENTAL NA ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. § 3º DO ART. 1º DA LEI N. 3.624/2005, ALTERADOS PELA LEI N. 6.618/2020 DO DISTRITO FEDERAL. REQUISIÇÕES DE PEQUENO VALOR. LIMITE. ALTERAÇÃO. VINTE SALÁRIOS MÍNIMOS. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM: AUSÊNCIA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA ENTRE O OBJETO DA AÇÃO E AS FINALIDADES DA AUTORA. VÍNCULO INDIRETO. PRECEDENTES. DESCUMPRIMENTO DO PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.” (ADPF 1.015-AgR, Plenário, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 25/11/2022)



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ASSOCIAÇÃO DOS FUNCIONÁRIOS DO IPEA – AFIPEA. ENTIDADE DE CLASSE. REPRESENTATIVIDADE E ABRANGÊNCIA NACIONAL NÃO DEMONSTRADAS. COMPOSIÇÃO HETEROGÊNEA. AUSÊNCIA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. ART. 103, IX, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. CARÊNCIA DA AÇÃO. PRECEDENTES. EXTINÇÃO DO FEITO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. ARTS. 17, 485, VI, DO CPC, 2º E 4º, CAPUT, DA LEI Nº 9.868/1999 E 21, § 1º, DO RISTF. NEGATIVA DE SEGUIMENTO. (...) 6. A pretensão, como posta na narrativa inicial, traduz interesse que não pode ser enquadrado como específico dos servidores do Ipea. Ausência de pertinência temática. Ilegitimidade ad causam. Precedentes. 7. Negativa de seguimento à ação direta de inconstitucionalidade, prejudicado o exame do pedido de medida cautelar. Extinção sem resolução do mérito.” (ADI 6.956, Plenário, Rel. Min. Rosa Weber, DJe de 16/8/2022)



    “AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR 173/2020. PROGRAMA FEDERATIVO DE ENFRENTAMENTO AO CORONAVÍRUS - SARS-COV-2 (COVID-19). CONFEDERAÇÃO NACIONAL DAS CARREIRAS TÍPICAS DE ESTADO (CONACATE). PERTINÊNCIA TEMÁTICA. AUSÊNCIA. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. AGRAVO REGIMENTAL CONHECIDO E DESPROVIDO. 1. A jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL exige, para a caracterização da legitimidade ativa das entidades de classe e confederações sindicais, nas ações de controle concentrado de constitucionalidade, a existência de correlação entre o objeto da declaração de inconstitucionalidade e o específico escopo institucional associativo. 2. Não há, no caso presente, relação de referibilidade direta entre os dispositivos impugnados e o objetivo institucional específico da Autora, ora Agravante, de representação dos interesses gerais da categoria servidores públicos federais, estaduais e municipais, lotados nos Poderes Legislativos e Tribunais de Contas, desatendido o requisito da pertinência temática. Precedentes. 3. Agravo Regimental conhecido e desprovido.” (ADI 6.692-AgR, Plenário, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe de 18/8/2021)



    “AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO. ALEGAÇÃO DE MORA DO PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA. EDIÇÃO DE ATO NORMATIVO. ART. 93, V, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. AUSÊNCIA DE OMISSÃO DE DEVER CONSTITUCIONAL. PERTINÊNCIA TEMÁTICA. AUSÊNCIA. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. LIAME INDIRETO. INSUFICIÊNCIA DE MERO INTERESSE DE CARÁTER ECONÔMICO-FINANCEIRO. AGRAVO REGIMENTAL CONHECIDO E DESPROVIDO. 1. A Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão tem cabimento quando o poder público se abstém de um dever que a Constituição lhe atribuiu. 2. Não é o que ocorre na presente hipótese, pois não se deve confundir ‘omissão normativa’ com ‘opção normativa’, que se consubstancia em legítima escolha do Presidente do Tribunal de Justiça, para, a partir da análise orçamentária e de responsabilidade fiscal, decidir sobre eventual edição de ato normativo para majoração do subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, de forma proporcional ao aumento do subsídio dos Ministros do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, estabelecido pela Lei Federal 13.752/2018. 3. A jurisprudência do STF exige, para a caracterização da legitimidade ativa das entidades de classe e das confederações sindicais em ações de controle concentrado, a existência de correlação direta entre o objeto do pedido de declaração de inconstitucionalidade e os objetivos institucionais da associação. 4. Não há pertinência temática entre as normas impugnadas, que cuidam de interesse relacionado aos magistrados, e os objetivos institucionais perseguidos pela Agravante (FEBRAFITE), voltados, genericamente, à proteção dos interesses dos auditores fiscais da receita estadual e distrital. O liame mediato, indireto, não satisfaz o requisito da pertinência temática. Precedentes. 5. Agravo Regimental conhecido e desprovido.” (ADO 53-AgR, Plenário, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe de 7/11/2019)



    Nada obstante, o artigo 7º, § 2º, da Lei federal 9.868/1999 autoriza a admissão da manifestação de órgãos ou entidades investidas de representatividade adequada nos processos de controle abstrato de constitucionalidade que versem sobre matérias de grande relevância.



    A despeito de sua tradicional qualificação como processo objetivo, o controle abstrato de constitucionalidade não deve cingir-se ao mero cotejo de diplomas normativos, mas também considerar o cenário fático sobre o qual incide a norma objurgada, ampliando o acesso à jurisdição constitucional a novos atores que, em alguma medida, sejam afetados em sua esfera jurídica.



    Com efeito, o telos precípuo da intervenção do amicus curiae consiste na pluralização do debate constitucional, com vistas a municiar a Suprema Corte dos elementos informativos necessários ou mesmo trazer novos argumentos para o deslinde da controvérsia. Assim, a habilitação de entidades representativas se legitima sempre que restar efetivamente demonstrado o nexo de pertinência entre as finalidades institucionais da entidade e o objeto da ação direta.



    In casu, verifica-se que a relação entre as questões debatidas nos autos e as atribuições institucionais das associações de servidores públicos postulantes, apesar de não ser apta a configurar a pertinência temática exigida para a legitimação ativa em sede de controle abstrato de constitucionalidade, é suficiente para justificar sua intervenção no feito na qualidade de amici curiae.



    Ex positis, DETERMINO a exclusão da Confederação dos Servidores Públicos do Brasil - CSPB, da Confederação Nacional dos Servidores e Funcionários Públicos das Fundações, Autarquias e Prefeituras Municipais - CSPM, da Confederação Nacional das Carreiras Tipicas de Estado - CONACATE e da Confederação Brasileira de Trabalhadores Policiais Civis - COBRAPOL do polo ativo da ação e sua inclusão no feito na qualidade de amici curiae.



    Publique-se.



    Brasília, 25 de maio de 2023.



Ministro LUIZ FUX



Relator



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