Tribunal: STF
Processo: AO 2776
Classe: AO
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-08-02
Data de publicação: 2023-08-02

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



    Trata-se de Ação Originária, com pedido de tutela de urgência, ajuizada por Maria do Socorro Falcão Caldeira em face do Estado do Tocantins, na qual se requer que seja mantida “como interina do Cartório de Protestos de Títulos, Registro de Documentos e de Pessoas Jurídicas de Araguaína/TO”.



    A autora narra que “foi publicada uma decisão administrativa da Corregedora Geral de Justiça, no sentido de destituir a Requerente do cargo de Tabeliã Interina do Cartório de Protesto, Registro de Pessoas Jurídicas e Títulos e Documentos de Araguaína/TO. O fundamento é que a Requerente é filha da antiga Delegatária e que o Provimento n. 78/2018 do CNJ c/c Súmula Vinculante n. 13 proíbem tal situação, estabelecendo-se como critério de seleção da interinidade o colaborador mais antigo da delegação”.



    Salienta que “Nesta ação, o que a Requerente pretende é ser mantida na condição de interna do Cartório”.



    Relata que "em 30/06/1978, a Requerente foi nomeada Escrevente Substituta do Tabelionato de Protesto e Registro de Pessoas Jurídicas e Documentos de Araguaína/TO”.



    Afirma que “Com a vacância da delegação, em 28/07/1997, a Requerente foi alçada ao posto de titular, por ato do Presidente do Tribunal de Justiça do Estado do Tocantins”, mas “anos depois, o CNJ decidiu pela nulidade da nomeação, pois não houve aprovação em concurso público”.



    Informa que foi impetrado mandado de segurança contra a decisão do CNJ, tendo sido denegada a ordem.



    Alega que está à frente do Cartório desde 1997, quando não havia a Súmula Vinculante 13 e tampouco o Provimento 77 do CNJ, de modo que “considerando a segurança jurídica e a regra de que o tempo rege o ato (também aplicável no campo do Direito Administrativo), a condição da Requerente na delegação não pode ser afetada/alterada por normas jurídicas posteriores à sua nomeação”.



    Sustenta que “foi nomeada para ser a Titular (depois voltou para interinidade) por ato do Presidente do TJTO, que obviamente sabia do parentesco existente entre ela e a tabeliã que estava sendo substituída. Se à época isso não foi considerado, pois inexistia os institutos jurídicos em questão, não é crível que agora se revisite a questão, com fundamento em novas jurídicas posteriores. Por outro lado, tem-se que a sua remoção como interina atenta a eficiência administrativa”.



    Considera que, nos termos do Provimento 77 do CNJ, o interino nomeado deverá ser outro tabelião da mesma cidade ou de cidade contígua e com a mesma atribuição do serviço vago. Contudo, “A cidade de Araguaína só tem um cartório de Protesto, Registro de Pessoas Jurídicas e de Títulos e Documentos. Logo, não há um par para acumular e fazer as vezes de substituto”. Além disso, pontua que nenhuma das cidades contíguas possuem delegação similar à da autora e inexiste delegatário com a mesma competência.



    Por fim, argumenta que “no caso em tela a opção está sendo em trocar uma interina que já foi titular por mais de 20 anos por uma terceira pessoa que nunca pisou os pés na delegação. Por óbvio, tal postura contraria o princípio da eficiência – posto que, querendo ou não, esse interino também sairá em breve, seja com a nomeação do próximo aprovado no concurso público, seja com eventual procedência da ação judicial n. 0004323-51.2023.8.27.2706”.



    No mérito, requer “que seja reconhecido o direito pretendido pela Requerente, mantendo-a como interina do Cartório de Protestos de Títulos, Registro de Documentos e de Pessoas Jurídicas de Araguaína/TO”.



    A presente ação foi originariamente ajuizada perante a 1ª Vara da Fazenda e Registros Públicos de Palmas/TO, em 11/7/2023, tendo sido autuada como Ação Ordinária sob o número 0026988-89.2023.8.27.2729.



    Em seguida, o Juízo de origem reconheceu a conexão da ação com o Processo 0004323-51.2023.8.27.2706 e determinou a remessa dos autos ao Juízo da 1ª Vara da Fazenda e Registros Públicos de Araguaína/TO.



    Contra essa decisão foi interposto o Agravo de Instrumento 0009417-95.2023.8.27.2700, no qual foi reconhecida a competência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL para apreciar e julgar a ação principal, sendo determinado o sobrestamento do agravo de instrumento, conforme se pode aferir do seguinte trecho do decisum:



    “Pois bem, do compulsar do presente recurso vislumbro barreira intransponível ao processamento da demanda originária junto a primeira instancia, exteriorizada no fato de que quanto a matéria de fundo, a Corregedoria Geral de Justiça deste Tribunal de Justiça nada mais fez do que dar cumprimento a Resolução do CNJ que trata a citada matéria. 



    Sendo assim, alternativa não me resta senão determinar que o magistrado de origem, em 24 horas. remeta os autos da ação originária para apreciação da Suprema Corte, a fim de que a questão posta possa ser apreciada pela festejada Corte Constitucional. 



    Lado outro, mantenham-se os autos do presente recurso sobrestados até que o pronunciamento do STF.” 



    É o Relatório. Decido.



    Remetido o processo a esta CORTE, necessário se faz chamá-lo à ordem.



    De início, importante delimitar o objeto da ação. Da análise dos autos, é possível verificar que a pretensão central da parte autora consiste em declará-la como “interina do Cartório de Protestos de Títulos, Registro de Documentos e de Pessoas Jurídicas de Araguaína/TO”.



    Assim, o objeto da pretensão, neste tópico, a rigor, consiste na suspensão dos efeitos da Provimento 77 do Conselho Nacional de Justiça – que veda, no serviço notarial e de registro, a prática de nepotismo - o que define a competência originária do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL para o processamento desta ação civil.



    Logo, com base no entendimento firmado pelo Plenário do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, quando do julgamento da ADI 4412, Rel. Min. GILMAR MENDES, Sessão Plenária de 18/11/2020, no qual se fixou a tese de que “Nos termos do artigo 102, inciso I, r, da Constituição Federal, é competência exclusiva do Supremo Tribunal Federal processar e julgar, originariamente, todas as ações ajuizadas contra decisões do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público proferidas no exercício de suas competências constitucionais, respectivamente, previstas nos artigos 103-B, § 4º, e 130-A, § 2º, da Constituição Federal”, assento a competência da CORTE para julgar a presente ação.



    Conforme já afirmado, identificado que a autora pretende, na realidade, a invalidação do Provimento 77/2018-CNJ - que veda, no serviço notarial e de registro, a prática de nepotismo - verifica-se que caberia ao Tribunal de Justiça do respectivo Estado-membro o simples cumprimento da decisão administrativa do Conselho Nacional de Justiça, sem qualquer possibilidade de valoração do seu conteúdo, o que lhe retira pertinência subjetiva para integrar a relação jurídica processual, razão pela qual reconheço, ex officio, a ilegitimidade do Estado do Tocantins para figurar no polo passivo da ação. E, para regularização da relação processual, deverá a pretensão ser direcionada contra o Conselho Nacional de Justiça, como verificado em casos similares.



    Superados todos esses pontos e considerando o entendimento já consolidado nesta Corte sobre a matéria em exame, a pretensão da autora merece rejeição, de plano. 



    No mérito, a autora, na realidade, visa a manutenção na serventia, na condição de interina, até a realização do Concurso Público para a outorga das Serventias Extrajudiciais no âmbito do Estado.



    O pedido não merece acolhida. A autora intenciona afastar recomendação do Corregedor Nacional de Justiça, no sentido de que fosse tomada providências para “a destituição de todos os interinos, com vínculo de parentesco até terceiro grau com o antigo delegatário, independentemente da data de designação, em cumprimento do Provimento nº 77/2018/CNJ”.



    Veja que, mesmo que se busque tutela de natureza preventiva, não há que se afastar referida recomendação emanada pelo Corregedor Nacional de Justiça, tendo em vista que o Conselho Nacional de Justiça, no estrito âmbito de suas atribuições constitucionais, com destaque para a fiscalização do serviço notarial e de registro (arts. 103-B, § 4º, I e III, e 236, § 1º, da CF/88), ao proibir, por meio do Provimento 77/2018, a prática do nepotismo no desempenho destes serviços em período de interinidade, apenas deu concretude a preceitos constitucionais, notadamente os previstos no artigo 37, caput, da Constituição Federal. Em outras palavras, o ato normativo editado pelo CNJ, encontra seu fundamento de validade justamente nos princípios constitucionais que informam a Administração Pública, com destaque para o da moralidade. Por essa razão, tem-se por irrelevante a falta de previsão legal a estabelecer óbices para a designação de interino, segundo hipóteses caracterizadoras da prática de nepotismo. Não há que se cogitar, assim, de violação ao artigo 39, §2°, da Lei 8.935/1994.



    Nessa linha, a jurisprudência desta CORTE é assente no sentido de que a vedação ao nepotismo é consequência lógica da norma insculpida no caput do artigo 37 da Constituição Federal, em obediência, notadamente, aos princípios da moralidade e da impessoalidade.



    O Plenário deste Tribunal, ao apreciar o RE 579.951, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, DJe de 23/10/2008, que deu ensejo à edição da Súmula Vinculante 13, consignou que “as restrições impostas à atuação do administrador público pelo princípio da moralidade e demais postulados contidos no referido dispositivo da Constituição são autoaplicáveis, visto que trazem em si carga de normatividade apta a produzir efeitos jurídicos, permitindo, em consequência, ao Judiciário exercer o controle dos atos que vulnerem os valores fundantes do texto constitucional”. O referido acórdão restou assim ementado:



    “ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.  VEDAÇÃO NEPOTISMO. NECESSIDADE DE LEI FORMAL. INEXIGIBILIDADE. PROIBIÇÃO QUE DECORRE DO ART. 37, CAPUT, DA CF. RE PROVIDO EM PARTE. I - Embora restrita ao âmbito do Judiciário, a Resolução 7/2005 do Conselho Nacional da Justiça, a prática do nepotismo nos demais Poderes é ilícita. II - A vedação do nepotismo não exige a edição de lei formal para coibir a prática. III - Proibição que decorre diretamente dos princípios contidos no art. 37, caput, da Constituição Federal. IV - Precedentes. V - RE conhecido e parcialmente provido para anular a nomeação do servidor, aparentado com agente político, ocupante, de cargo em comissão.” (Grifo nosso)



    Não se mostra razoável, sob o ponto de vista da moralidade administrativa, que o titular, ao renunciar, falecer ou perder a delegação, abra caminho para que seja designado como interino, cônjuge, companheiro, ou parente até terceiro grau, inclusive por afinidade, justamente por ser o substituto mais antigo, tendo chegado a tal posição por livre iniciativa do delegatário.



    O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL já firmou jurisprudência nesse sentido. Esse foi o entendimento do Min. ROBERTO BARROSO, no julgamento do MS 36.215, do qual destaco o seguinte trecho:



    “(…) O art. 39, § 2º, da Lei nº 8.935/1994, que estabelece a designação do substituto mais antigo em caso de extinção da delegação da serventia extrajudicial, foi adequadamente interpretado pelo CNJ à luz do art. 37, caput, da Constituição. De fato, é razoável entender que o princípio da moralidade impede que a filha de tabeliã falecida (doc. 8) seja alçada à função de interina, por configurar nepotismo, mesmo tendo atuado como substituta por mais tempo que os outros serventuários. Esta Corte já se pronunciou, em algumas oportunidades, no sentido de que “[o] titular interino não atua como delegado do serviço notarial e de registro porque não preenche os requisitos para tanto; age, em verdade, como preposto do Poder Público (...)” (MS 30.180-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli). Como tal, o interino se submete aos princípios regentes da atuação da Administração Pública, como o da moralidade. A influência familiar não pode ser o fio condutor das nomeações para funções públicas, o que não é eliminado pela morte superveniente da titular do cartório. Ao contrário: em vida, a titular pôde criar todas as condições para que a filha viesse a assumir o posto em questão.”



    Esse entendimento foi consagrado no Plenário do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, que, ao apreciar o RE 808.202, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Tema 779 da repercussão geral, assentou que “os substitutos ou interinos designados para o exercício de função delegada não se equiparam aos titulares de serventias extrajudiciais, visto não atenderem aos requisitos estabelecidos nos arts. 37, inciso II; e 236, § 3º, da Constituição Federal para o provimento originário da função, inserindo-se na categoria dos agentes estatais”. Por oportuno, trago à colação a ementa do referido julgado:



    “Direito Constitucional. Notários e registradores. Titulares e substitutos. Equiparação. Inviabilidade. Inteligência dos arts. 37, inciso II; e 236, § 3º, da CF/88. Remuneração dos interinos designados para o exercício de função delegada. Incidência do teto remuneratório do art. 37, inciso XI, da CF/88. Obrigatoriedade. Recurso extraordinário provido. 1. Os substitutos ou interinos designados para o exercício de função delegada não se equiparam aos titulares de serventias extrajudiciais, visto não atenderem aos requisitos estabelecidos nos arts. 37, inciso II; e 236, § 3º, da Constituição Federal, para o ingresso originário na função. Jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal. 2. Diferentemente dos titulares de ofícios de notas e registros, que se classificam como agentes delegados, os substitutos ou interinos de serventias extrajudiciais atuam como prepostos do Estado e se inserem na categoria genérica dos agentes estatais, razão pela qual se aplica a eles o teto remuneratório do art. 37, inciso XI, da Carta da República. 3. Tese aprovada: ‘os substitutos ou interinos designados para o exercício de função delegada não se equiparam aos titulares de serventias extrajudiciais, visto não atenderem aos requisitos estabelecidos nos arts. 37, inciso II; e 236, § 3º, da Constituição Federal para o provimento originário da função, inserindo-se na categoria dos agentes estatais, razão pela qual se aplica a eles o teto remuneratório do art. 37, inciso XI, da Carta da República.’ 4. Recurso extraordinário provido.” 



    Seguindo essa orientação, menciono, ainda, as seguintes decisões monocráticas: MS 37.542, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, DJe de 08/01/2021; e MS 36.654, Rel. Min. ROSA WEBER, DJe de 21/10/2020.



    Portanto, em observância aos princípios constitucionais da moralidade e da impessoalidade, não há que se falar em direito à manutenção da nomeação da autora como interina da serventia, sem que se sujeite aos preceitos contidos no art. 2º, § 2º, do Provimento/CNJ 77/2018, que veda, também no serviço notarial e de registro, a prática do nepotismo.



    Além do mais, não prospera a alegação de impossibilidade de aplicação retroativa do Provimento 77/2018 do CNJ, no tocante às hipóteses de vedação ao nepotismo, sob o argumento da anterioridade de sua designação para responder como interino pela serventia em relação à edição do ato normativo. No caso, não há que se falar em direito adquirido à interinidade, uma vez que a administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial (Súmula 473 do STF).



    Da mesma forma, não procede a alegação de flexibilização da necessidade de observância do Provimento 77/2018 do CNJ, no caso concreto, ante os princípios da segurança jurídica e da boa-fé. Conforme já assentado, a atividade desempenhada em caráter de interinidade, a despeito de iniciada por ato de designação, se desenvolve no tempo de forma precária e provisória, o que a sujeita a modificações decorrentes de fatos supervenientes, como o verificado na hipótese em apreço. Seguindo essa orientação, menciono, ainda, as seguintes decisões monocráticas: MS 37.542, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, DJe de 08/01/2021; e MS 36.654, Rel. Min. ROSA WEBER, DJe de 21/10/2020.



    Além disso, os princípios da boa-fé e da segurança jurídica são considerados para a preservação da validade de todos os atos, tal como decidido na ADI 1.498. Aqueles que receberam os valores todos esses anos, obviamente, não são compelidos a devolvê-los, porque praticaram os serviços, justificando a respectiva remuneração. Então, a boa-fé se mantém nesse sentido, mas não é possível mais, a meu ver, continuar perpetuando uma agressão à Constituição.



    Frise-se, por fim, que o parágrafo 3º do artigo 236 da Constituição Federal prevê que o ingresso na atividade notarial e de registro depende de concurso público de provas e títulos, não se permitindo que qualquer serventia fique vaga, sem abertura de concurso de provimento ou de remoção, por mais de seis meses. Ainda mais, quando irregular a situação de interinidade, uma vez feridas as regras do nepotismo. Na presente hipótese, convive-se por muito tempo com este quadro irregular. A autora remanesce até hoje, inclusive por força da liminar deferida nesta ação pela instância ordinária, à frente da serventia, como interina, muito embora seu cônjuge, antigo titular, tenha falecido em 26/07/2013, isto é, há mais de nove anos.



    Portanto, em observância aos princípios constitucionais da moralidade e da impessoalidade, a designação precária da autora deverá ser afastada, em obediência ao art. 2º, § 2º, do Provimento CNJ 77/2018, sem prejuízo da validade dos atos notariais e registrais praticados como decorrência de sua atuação como interina.



    Por fim, fica o registro de que a controvérsia sobre o direito à Titularidade da serventia já foi objeto de análise desta CORTE, nos autos da AO 2.639, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, bem como nos autos do MS 29.027, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, no qual foi proferido acórdão, já transitado em julgado, com a seguinte ementa:



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. SERVENTIA EXTRAJUDICIAL. EFETIVAÇÃO, APÓS 1988, SEM CONCURSO PÚBLICO. NÃO INCIDÊNCIA DA REGRA DE TRANSIÇÃO PREVISTA NO ART. 208 DA CF/67 (EC 22/82). ORDEM DENEGADA.



    1. A orientação jurisprudencial desta SUPREMA CORTE firmou-se no sentido de que o prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei 9.784/99 não alcança situações flagrantemente inconstitucionais, sob pena de subversão das determinações insertas na Constituição Federal. Precedentes.



    2. A impetrante foi nomeada escrevente e substituta em 1978, respondendo, desde então, pelo Tabelionato de Protesto e Registro de Pessoas Jurídicas e Documentos de Araguaína-TO. Contudo, foi efetivada como titular da Serventia apenas no ano de 1997, na vigência da Constituição de 1988. Inexiste, portanto, o direito adquirido à efetivação, como titular, com base no artigo 208 da CF/67.



    3. O CNJ atuou conforme suas prerrogativas constitucionais e de acordo com a jurisprudência desta CORTE, não incorrendo em qualquer ilegalidade ou abuso de poder.



    4. Mandado de Segurança a que se denega a ordem”



    Ante o exposto, com fundamento no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL:



    a) JULGO RESOLVIDO O PROCESSO, SEM EXAME DO MÉRITO, em relação ao Estado do Tocantins, em razão de sua ilegitimidade passiva, nos termos do artigo 485, VI c/c § 3º, do CPC/2015;



    c) no mérito, JULGO IMPROCEDENTE A AÇÃO.



    Assentado que a parte se insurge, de fato, contra ato proferido pelo CNJ, retifique-se a autuação a fim de constar o Conselho Nacional de Justiça no polo passivo da ação.



    Em caso de interposição de agravo interno, proceda-se à citação do Conselho Nacional de Justiça, nos termos dos artigos 242, § 3º, c/c 246 do Código de Processo Civil.



    Oficie-se ao Tribunal de Justiça do Estado de Tocantins (AGRAVO DE INSTRUMENTO Nº 0009417-95.2023.8.27.2700/TO) e a 1ª Vara da Fazenda e Registros Públicos de Araguaína (PROCEDIMENTO COMUM CÍVEL Nº 0004323-51.2023.8.27.2706/TO e PROCEDIMENTO COMUM CÍVEL Nº 0026988-89.2023.8.27.2729/TO), com urgência, sobre o inteiro teor desta decisão.



    Nos termos do art. 52, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, dispensa-se remessa dos autos à Procuradoria-Geral da República.



    Publique-se.



    Brasília, 02 de agosto de 2023.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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