Tribunal: STF
Processo: ARE 1455221
Classe: ARE
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-09-20
Data de publicação: 2023-09-20

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de agravo contra decisão que negou seguimento ao recurso extraordinário interposto em desfavor de acórdão cuja ementa segue transcrita:   



    “EMENTA: AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ADMINISTRATIVO. CONSTITUCIONAL. OBRIGAÇÃO DE FAZER. UNIVERSIDADE. GARANTIA DE PLENO ACESSO ÀS PESSOAS COM NECESSIDADES ESPECIAIS À EDUCAÇÃO E À CULTURA. DIREITO FUNDAMENTAL. PRINCÍPIO DA ISONOMIA. APLICAÇÃO. SENTENÇA REFORMADA. 



    1. Apelação cível interposta pela UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ contra sentença que julgou procedente ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público Federal, para condenar a autarquia a "proceder a efetiva implementação da plena acessibilidade as portadores de necessidades especiais em todos os campi universitários e em suas dependências administrativas, com conclusão das obras no prazo de 180 (cento e oitenta dias) a contar da intimação da sentença". Honorários advocatícios fixados na forma do § 3.°, do artigo 85 do Novo CPC, cujo percentual deverá incidir sobre o valor atualizado da causa (inciso III, § 4, artigo 85, do CPC/2015). 



    2. Inconformada, a Universidade recorre. Sustenta que elaborou projeto e empenhando, até 2017, o total de R$ 11.899.874,74 (onze milhões, oitocentos e noventa e nove mil, oitocentos e setenta e quatro reais e setenta e quatro centavos) e solicitando ao Ministério da Educação a complementação dos recursos em R$ 5.453.484,98 (cinco milhões, quatrocentos e cinquenta e três mil, quatrocentos e oitenta e quatro reais e noventa e oito centavos) para conclusão das obras restantes. Além desses valores, segundo o Memorando n°381/2017/PROPLAD/UFC, empenhou também R$ 7.428.916,90 (sete milhões, quatrocentos e vinte e oito mil, novecentos e dezesseis reais e noventa centavos) de seu próprio orçamento de capital para essa finalidade. Afirma que foram realizados 5 (cinco) processos licitatórios, tendo as ações resultado na conclusão de 100% das obras do seu maior campus: o do Piei e de diversas instalações pulverizadas, como laboratórios e outros prédios. 



    3. Destaca que meta de plena acessibilidade apenas o término das obras em dois de seus campi de Porangabuçu e Benfica. Contudo, explica, atraso se deu por culpa da empresa vencedora da licitação, que alegou dificuldades logísticas e pediu rescisão do contrato sem executar as obras do projeto, atrasando a implementação dessa acessibilidade. Afirma que os prazos estipulados são exíguos em relação à complexidade da obrigação imposta. Ainda, alega a ausência de disponibilidade orçamentária para o cumprimento integral da decisão, visto que ainda se busca a alocação de recursos para conclusão das obras. Invoca a reserva do possível e pede reforma da sentença para que sejam julgados improcedentes os pedidos. Subsidiariamente, pugna pelo elastecimento do prazo fixado para 18 meses a contar da disponibilidade orçamentária. Por fim, requer que seja afastada a condenação ao pagamento de honorários advocatícios. 



    4. Impende ressaltar a importância do tratamento dado pela Constituição Federal (art, 227, §2º, CF) e por diversas leis ordinárias (Lei 10.098/2000, Decreto 5.296/2004, Resolução 23.381/2012 TSE) à proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiência, dos idosos e das gestantes, sendo notórias as dificuldades enfrentadas por estas para o desempenho de simples atividades do cotidiano, como andar pelas calçadas ou utilizar transporte público. 



    5. Conquanto relevante e sensível o tema, não se desconhece que a implementação de medidas que visem melhorar o acesso e a mobilidade nos locais/prédios públicos deve ser precedida de planejamento, com estudos detalhados e específicos sobre as reais necessidades das pessoas portadoras de limitações, e em função de cada localidade. 



    6. A decisão de se iniciar e/ou findar a análise de procedimento de implementação de medidas que visem a melhorar o acesso e a mobilidade nos locais/prédios públicos diz respeito à política pública da Universidade, ou seja, é intrínseca a quem detém competência para formular e implementar tais políticas, que, certamente, não é o Poder Judiciário. "É dizer: determinar prazo, fixar quando executar, também faz parte do mérito administrativo e, igualmente, integra a formulação de política pública." (Precedente: TRF5. APELAÇÃO CÍVEL Nº 585094/CE - 0013097-55.2011.4.05.8100. Rel. Des. Paulo Roberto de Oliveira Lima. Julg. 20/09/2016). 



    7. Sem condenação em custas e honorários (art. 18 da Lei 7.347/85). 



    8. Apelação provida, para julgar improcedente a ação” (Documento eletrônico 44)



    Os embargos de declaração que se seguiram foram improvidos (documento eletrônico 51), 



    No recurso extraordinário, fundamentado no art. 102, III, a, da Constituição Federal, alegou-se, em suma, violação aos arts. 5º, caput e I; 6°; 7º, XXXI; 23, caput e II; 24, caput e XIV; 109, §2°; e 203, IV; 208, III; 227, §1°, II, e §2°; e 244, da mesma Carta. 



    Bem examinados os autos, decido. 



    O Tribunal de origem assim analisou a controvérsia:



    “Impende ressaltar a importância do tratamento dado pela Constituição Federal (art, 227, §2º, CF) e por diversas leis ordinárias (Lei 10.098/2000, Decreto 5.296/2004, Resolução 23.381/2012 TSE) para a proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiência, dos idosos e das gestantes, sendo notórias as dificuldades enfrentadas por elas para o desempenho de simples atividades do cotidiano, como andar pelas calçadas ou se utilizar do transporte público. 



    Nessa seara, a acessibilidade aos locais públicos por pessoas portadoras das mais diversas limitações e deficiências deve ser encarada como de relevante importância, pois busca garantir a elas o exercício da cidadania. 



    Conquanto relevante e sensível o tema, não se desconhece que a implementação de medidas que visem melhorar o acesso e a mobilidade nos locais/prédios públicos deve ser precedida de planejamento, com estudos detalhados e específicos sobre as reais necessidades das pessoas portadoras de limitações, e em função de cada localidade. 



    A decisão de se iniciar e/ou findar a análise de procedimento de implementação de medidas que visem a melhorar o acesso e a mobilidade nos locais/prédios públicos diz respeito à política pública da Universidade, ou seja, é intrínseca a quem detém competência para formular e implementar tais políticas, que, certamente, não é o Poder Judiciário. ´É dizer: determinar prazo, fixar quando executar, também faz parte do mérito administrativo e, igualmente, integra a formulação de política pública’. (Precedente: TRF5. APELAÇÃO CÍVEL Nº 585094/CE - 0013097-55.2011.4.05.8100. Rel. Des. Paulo Roberto de Oliveira Lima. Julg. 20/09/2016). (Documento eletrônico 44)



    A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é consolidada, no sentido de que o Poder Judiciário, em casos excepcionais e configurada a inércia ou morosidade da Administração, pode determinar a implementação pelo Estado de políticas públicas para assegurar o exercício de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação ao princípio da separação dos Poderes, previsto no art. 2° da Carta da República. Com a mesma orientação, cito os seguintes precedentes: 



    “EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA PARA REFORMA EM PRÉDIO DO DEPARTAMENTO REGIONAL DE SAÚDE – OBRIGAÇÃO JURÍDICO-CONSTITUCIONAL QUE IMPÕE AO PODER PÚBLICO O DEVER DE OBSERVÂNCIA DO DIREITO CONSTITUCIONAL DE ACESSIBILIDADE ÀS PESSOAS COM DEFICIÊNCIA (CF, ART. 227, § 2º) – IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS – VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DA RESERVA DO POSSÍVEL – INOCORRÊNCIA – DECISÃO QUE SE AJUSTA À JURISPRUDÊNCIA PREVALECENTE NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – CONSEQUENTE INVIABILIDADE DO RECURSO QUE A IMPUGNA – SUCUMBÊNCIA RECURSAL – (CPC, ART. 85, § 11) – NÃO DECRETAÇÃO , NO CASO, ANTE A AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM VERBA HONORÁRIA NA ORIGEM – AGRAVO INTERNO IMPROVIDO”. (ARE 1.189.014 AgR/SP, Rel. Min. Celso de Mello, Dje 9/10/2016)



    “PRÉDIO PÚBLICO – PORTADOR DE NECESSIDADE ESPECIAL – ACESSO. A Constituição de 1988, a Convenção Internacional sobre Direitos das Pessoas com Deficiência e as Leis nº 7.853/89 – federal –, nº 5.500/86 e nº 9.086/95 – estas duas do Estado de São Paulo – asseguram o direito dos portadores de necessidades especiais ao acesso a prédios públicos, devendo a Administração adotar providências que o viabilizem. (RE 440.028/SP, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe 26/11/2003).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. DETERIORAÇÃO DAS INSTALAÇÕES DE INSTITUIÇÃO PÚBLICA DE ENSINO. CONSTRUÇÃO DE NOVA ESCOLA. POSSIBILIDADE. INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. GARANTIA DO DIREITO À EDUCAÇÃO BÁSICA. PRECEDENTES. As duas Turmas do Supremo Tribunal Federal possuem entendimento de que é possível ao Judiciário, em situações excepcionais, determinar ao Poder Executivo a implementação de políticas públicas para garantir direitos constitucionalmente assegurados, a exemplo do direito ao acesso à educação básica, sem que isso implique ofensa ao princípio da separação dos Poderes. Precedentes. Agravo regimental a que se nega provimento. (ARE 761.127-AgR/AP, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, DJe 18/8/2014 )



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO - CRIANÇA DE ATÉ SEIS ANOS DE IDADE - ATENDIMENTO EM CRECHE E EM PRÉ-ESCOLA - EDUCAÇÃO INFANTIL - DIREITO ASSEGURADO PELO PRÓPRIO TEXTO CONSTITUCIONAL (CF, ART. 208, IV) - COMPREENSÃO GLOBAL DO DIREITO CONSTITUCIONAL À EDUCAÇÃO - DEVER JURÍDICO CUJA EXECUÇÃO SE IMPÕE AO PODER PÚBLICO, NOTADAMENTE AO MUNICÍPIO (CF, ART. 211, § 2º) - RECURSO IMPROVIDO.



    […] 



    - Embora resida, primariamente, nos Poderes Legislativo e Executivo, a prerrogativa de formular e executar políticas públicas, revela-se possível, no entanto, ao Poder Judiciário, determinar, ainda que em bases excepcionais, especialmente nas hipóteses de políticas públicas definidas pela própria Constituição, sejam estas implementadas pelos órgãos estatais inadimplentes, cuja omissão - por importar em descumprimento dos encargos político-jurídicos que sobre eles incidem em caráter mandatório - mostra-se apta a comprometer a eficácia e a integridade de direitos sociais e culturais impregnados de estatura constitucional. A questão pertinente à ‘reserva do possível’. Doutrina”. (RE 410.715-AgR/SP, Rel. Min. Celso de Mello, DJe 3/2/2006)



    A Universidade Federal do Ceará deixou de implementar providências, determinadas em Resolução do Ministério Público Federal, para concretizar acessibilidade de pessoas com deficiência ou com mobilidade reduzida, nos termos das leis vigentes. Não se trata, portanto, de interferir na competência do Poder Executivo quanto à conveniência e oportunidade para a realização de políticas públicas, mas de garantir a proteção aos direitos constitucionais relativos à pessoa com deficiência, além, o caso ora exame, do direito à educação. 



    Destaco, ainda, que os direitos das pessoas com deficiência são garantidos pela Carta Magna, notadamente com a assinatura, em Nova Iorque, da Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, que foi aprovada pelo Decreto Legislativo 186/2008, possuindo, portanto, status de emenda constitucional, nos termos do art. 5°, § 3°, da Lei Maior.



    Ressalto, por oportuno, quanto aos limites orçamentários aos quais está vinculado o recorrido, saliento que o Poder Público, ressalvada a ocorrência de motivo objetivamente mensurável, não pode furtar-se à observância de seus encargos constitucionais. Com esse entendimento, oportuna a menção de trecho do voto condutor do AI 598.212-ED/PR, de relatoria do Ministro Celso de Mello:



    “Não se mostrará lícito, contudo, ao Poder Público criar obstáculo artificial que revele – a partir de indevida manipulação de sua atividade financeira e/ou político-administrativa – o arbitrário, ilegítimo e censurável propósito de fraudar, de frustrar e de inviabilizar o estabelecimento e a preservação, em favor da pessoa e dos cidadãos, de condições materiais mínimas de existência e de gozo de direitos fundamentais (ADPF 45/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Informativo/STF nº 345/2004), a significar, portanto, que se revela legítima a possibilidade de controle jurisdicional da invocação estatal da cláusula da ‘reserva do possível’, considerada, para tanto, a teoria das ‘restrições das restrições’, segundo a qual – consoante observa LUÍS FERNANDO SGARBOSSA (‘Crítica à Teoria dos Custos dos Direitos’, vol. 1/273-274, item n. 2, 2010, Fabris Editor) – as limitações a direitos fundamentais, como o de que ora se cuida sujeitam-se, em seu processo hermenêutico, a uma exegese necessariamente restritiva, sob pena de ofensa a determinados parâmetros de índole constitucional, como, p. ex., aqueles fundados na proibição de retrocesso social, na proteção ao mínimo existencial (que deriva do princípio da dignidade da pessoa humana), na vedação da proteção insuficiente e, também, na proibição de excesso. 



    Cumpre advertir, desse modo, na linha de expressivo magistério doutrinário (OTÁVIO HENRIQUE MARTINS PORT, ‘Os Direitos Sociais e Econômicos e a Discricionariedade da Administração Pública’, p. 105/110, item n. 6, e p. 209/211, itens ns. 17-21, 2005, RCS Editora Ltda., v.g.), que a cláusula da ‘reserva do possível’ – ressalvada a ocorrência de justo motivo objetivamente aferível – não pode ser invocada, pelo Estado, com a finalidade de exonerar-se, dolosamente, do cumprimento de suas obrigações constitucionais, notadamente quando dessa conduta governamental negativa puder resultar nulificação ou, até mesmo, aniquilação de direitos constitucionais impregnados de um sentido de essencial fundamentalidade. 



    Cabe referir, ainda, neste ponto, ante a extrema pertinência de suas observações, a advertência de LUIZA CRISTINA FONSECA FRISCHEISEN, ilustre Procuradora Regional da República (‘Políticas Públicas – A Responsabilidade do Administrador e o Ministério Público’, p. 59, 95 e 97, 2000, Max Limonad), cujo magistério a propósito da limitada discricionariedade governamental em tema de concretização das políticas públicas constitucionais assinala:



     ‘Nesse contexto constitucional, que implica também na renovação das práticas políticas, o administrador está vinculado às políticas públicas estabelecidas na Constituição Federal; a sua omissão é passível de responsabilização e a sua margem de discricionariedade é mínima, não contemplando o não fazer. 



    Como demonstrado no item anterior, o administrador público está vinculado à Constituição e às normas infraconstitucionais para a implementação das políticas públicas relativas à ordem social constitucional, ou seja, própria à finalidade da mesma: o bem-estar e a justiça social. 



    Conclui-se, portanto, que o administrador não tem discricionariedade para deliberar sobre a oportunidade e conveniência de implementação de políticas públicas discriminadas na ordem social constitucional, pois tal restou deliberado pelo Constituinte e pelo legislador que elaborou as normas de integração. 



    As dúvidas sobre essa margem de discricionariedade devem ser dirimidas pelo Judiciário, cabendo ao Juiz dar sentido concreto à norma e controlar a legitimidade do ato administrativo (omissivo ou comissivo), verificando se o mesmo não contraria sua finalidade constitucional, no caso, a concretização da ordem social constitucional.’ [...]” (grifei). 



    Posto isso, conheço do recurso extraordinário e dou-lhe provimento para que o Juízo a quo proceda a novo exame da ação civil pública proposta pelo recorrente, com observância da jurisprudência firmada pelo Supremo Tribunal Federal.



    Publique-se.



    Brasília, 20 de setembro de 2023.



Ministro Cristiano Zanin



Relator