Tribunal: STF
Processo: RE 913517
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-12-07
Data de publicação: 2023-12-07

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, ementado nos seguintes termos:  



    “1. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei Estadual nº 13.747, de 07 de outubro de 2009 (regulamentada pelo Decreto nº 55.015, de 11 de novembro de 2009), com a alteração dada pela Lei nº 14.951, de 06 de fevereiro de 2013, que “obriga os fornecedores de bens e serviços a fixar data e turno para realização de serviços ou entrega de produtos aos consumidores”.



    2. PRELIMINARES; 2.1. Ilegitimidade de parte. Rejeição. O fato de a associação em questão abranger o território nacional não exclui a sua atuação no âmbito municipal ou estadual, como exigido pelo art. 90, V, da Constituição do Estado. E, no caso, levando em conta o objeto da lei atacada, o interesse das empresas representadas pela agravada é inegável. 2.2. Impossibilidade jurídica do pedido. Rejeição. Embora a petição inicial em determinado tópico, sustente a inconstitucionalidade da Lei estadual em face da Constituição Federal (art. 22, inciso IV), a matéria pode ser conhecida no âmbito da Justiça Estadual, com apoio nos artigos 1º e 144 da Constituição Paulista. Precedentes deste C. Órgão Especial.



    3. MÉRITO. 3.1. ALEGAÇÃO DE OFENSA AO PRINCÍPIO FEDERATIVO E AOS PRINCÍPIOS DA ISONOMIA E DA MODICIDADE TARIFÁRIA. Não reconhecimento. Lei impugnada que não envolve disciplina sobre “distribuição de energia elétrica”, referindo-se, na verdade, apenas ao estabelecimento de turnos para realização de serviços ou entrega de produtos, de modo que, em relação às concessionárias de distribuição de energia elétrica, especificamente, a legislação estadual implica somente no dever de agendar previamente com o consumidor a data e o turno em que pretende realizar vistorias ou efetuas ligação de redes elétricas, sem qualquer interferência no serviço de geração, transmissão, distribuição ou comercialização de energia.



    O Supremo Tribunal Federal já decidiu nesse sentido, em caso análogo envolvendo serviço público de telecomunicações, proclamando que “o texto constitucional não impede a edição de legislação estadual ou municipal que – sem ter como objeto principal a prestação dos serviços de telecomunicações – acabe por produzir impacto na atividade desempenhada pelas concessionárias de serviço público federal. As leis estaduais concernentes ao ICMS, a incidir sobre a atividade de telecomunicações, e a legislação municipal atinente ao suo do solo, de crucial importância na colocação de antenas e formação de redes, chegam a afetar a execução dos serviços, mas não revelam inconstitucionalidade formal” (ADI 4739 MC/DF, Rel. Min. Marco Aurélio, j. 07/02/2013).



    Norma impugnada, ademais, que foi editada pelo Estado dentro de sua competência (concorrente) para legislar sobre produção e consumo (artigo 24, inciso V, da Constituição Federal), por isso inexistente qualquer vício de inconstitucionalidade, inclusive em relação ao alegado vício de iniciativa (porque a norma não envolve disciplina sobre serviços públicos) ou em relação à alegada violação do princípio da isonomia, porque “a lei estadual busca atender às necessidades específicas dos consumidores paulistas” (fl. 491); ou ainda em relação à alegação de ofensa ao princípio da modicidade das tarifas (em razão do aumento de custos operacionais), porque, “a legislação estadual implica somente no dever de agendar previamente com o consumidor a data e o turno em que pretende realizar vistorias ou efetuar ligação de redes elétricas”, importando, no máximo, no aumento de custos gerenciais, sem influencia no valor das tarifas.



    4. Ação julgada improcedente” (eDOC 3, p. 172-173)  



    Na origem, trata-se de representação de inconstitucionalidade proposta com objetivo de conferir interpretação conforme à Lei Estadual nº 13.747/2009, que obriga fornecedores de bens e serviços localizados no Estado de São Paulo a fixarem data e turno para realização de serviços ou entrega de produtos aos consumidores, de maneira a afastar a incidência da norma às empresas prestadoras de serviço público sob o regime de concessão. 



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 18; 21, XII, “b”; e 22, IV, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, alega-se que a norma impugnada, ao impor obrigação sobre a prestação de serviço público federal de energia elétrica, incorreu em invasão de competência privativa da União (eDOC 4, p. 23-40).



    Sustenta-se que o fundamento utilizado pelo Tribunal de origem, de que a matéria abordada pela Lei nº 13.747/2009 não se reportaria especificam à energia, mas às relações de consumo, não se sustenta. 



    Argumenta-se que as disposições da norma impugnada interferem diretamente na forma de prestação de serviços das concessionárias de energia, de maneira a impactar no seu gerenciamento de custos e nos investimentos a serem realizados para melhoria dos serviços prestados (eDOC 4, p. 33).



    Aduz-se, ainda, que o acórdão do Tribunal de origem violou o princípio da isonomia, na medida em que ratificou o tratamento desigual criado pelo Recorrido (com base na Lei Estadual) entre (i) os usuários de energia elétrica do Estado de São Paulo e os demais usuários do Brasil; e (ii) as concessionárias de energia do Estado de São Paulo (representadas pela ABRADEE) e as demais concessionárias de serviço público federal de distribuição de energia elétrica do país (eDOC 4, p. 37).



    Parecer da Procuradoria-Geral da República, assim ementado:  



    “Recurso extraordinário. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente. Lei estadual que obriga os fornecedores de bens e serviços a fixar data e turno para realização de serviços ou entrega de produtos aos consumidores. 



    A Lei est. 13.747/2009 somente regulou a entrega de produtos e a realização de serviços aos consumidores paulistas, matéria de competência do estado membro, conforme o art. 24, v, da CR. 



    A edição de lei sobre o modo pelo qual se prestam serviços aos consumidores de energia, estabelecendo ao menos o turno do dia no qual receberão a assistência das concessionárias de energia elétrica, é tema de direito civil, na espécie de direito do consumidor, e não recai na competência do art. 22, iv, da CR, pois a competência federal para legislar sobre energia deve ser interpretada sistemática e teleologicamente em função de ser a União titular das principais fontes de energia elétrica e do imperativo de unidade de padrões técnicos do sistema nacional de energia elétrica.



    O legislador estadual, com fundamento na competência do art. 24, v, da CR, editou a lei em questão para garantir aos paulistas, nos termos da legislação consumerista, o direito à informação sobre o turno da prestação de serviços, evitando que se tenha de prestar em casa, à espera indefinida de quem lhe proveja serviço essencial, como o fornecimento de energia elétrica. 



    Parecer pelo desprovimento do recurso” (eDOC 6, p. 1-2)  



    É o relatório.



    Decido. 



    Com razão a recorrente. 



    O Tribunal de origem consignou que a Lei Estadual nº 13.747/2009 não legisla sobre energia, mas sim sobre direito do consumidor e que, portanto, a norma não padece de vício de inconstitucionalidade, por se tratar de competência concorrente entre a União e os Estados. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado:  



    “É importante considerar, entretanto, que a lei impugnada, no caso, não envolve disciplina sobre “distribuição de energia elétrica”, referindo-se, na verdade, apenas ao estabelecimento de turnos para realização de serviços ou entrega de produtos, de modo que, em relação às concessionárias de distribuição de energia elétrica, especificamente, a legislação estadual implica somente no dever de agendar previamente com o consumidor a data e o turno em que pretende realizar vistorias ou efetuar ligação de redes elétricas, sem qualquer interferência no serviço de geração, transmissão, distribuição ou comercialização de energia.



    Trata-se de norma editada pelo Estado dentro de sua competência (concorrente) para legislar sobre produção e consumo (artigo 24, inciso V, da Constituição Federal), por isso inexistente qualquer vício de inconstitucionalidade, inclusive em relação ao alegado vício de iniciativa (porque a norma não envolve disciplina sobre serviços públicos) ou em relação à alegada violação do princípio da isonomia, porque “a lei busca atender as necessidades específicas dos consumidores paulistas”(fl. 491); ou ainda em relação à alegação de ofensa ao princípio da modicidade das tarifas (em razão do aumento de custos operacionais), porque, como vimos, “a legislação estadual implica somente no dever de agendar previamente com o consumidor a data e o turno em que pretende realizar vistorias ou efetuas ligação de redes elétricas”, importando no máximo, no aumento de custos gerenciais, sem influência no valor das tarifas.



    (...)



    Ademais, como foi bem sustentado pelo requerido, a lei impugnada, no caso, teve por objetivo apenas tornar explícito a necessidade de cumprimento de preceito inserto no artigo 39, inciso XII, do Código de Defesa do Consumidor, que reputa abusiva a conduta de “deixar de estipular prazo para cumprimento de sua obrigação ou deixar a fixação do seu termo inicial ao seu exclusivo critério”, daí porque – não existindo interferência direta no objeto principal na atividade das concessionárias – impõe-se o reconhecimento de improcedência da ação, com apoio no princípio da presunção de constitucionalidade que milita em favor das leis” (eDOC 3, p. 180-182)  



    Poia bem. 



    Verifico que a Lei Estadual nº 13.747/2009 dispõe sobre a obrigação de os fornecedores de bens e serviços localizados no Estado de São Paulo fixar data e turno para a entrega dos produtos ou realização dos serviços aos consumidores, o que inclui, por via indireta, no serviço prestado pelas concessionárias de energia elétrica.



    No ponto, anoto que a Constituição confere à União a competência para explorar os serviços de energia elétrica, e, em paralelo, a competência privativa para legislar acerca deles:



    “ Art. 21. Compete à União:



    (...)



    XII - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão:



    (...)



    b) os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético dos cursos de água, em articulação com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergéticos”



    “Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:



    IV - águas, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão” (grifo nosso)



    Da mesma forma, a Constituição atribui ao Poder Público o dever de prestar os serviços públicos, diretamente ou mediante regime de concessão ou permissão, bem como o dever de legislar sobre os direitos dos usuários desses serviços e sobre sua política tarifária: 



    “Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos. 



    Parágrafo único. A lei disporá sobre: 



    I - o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão; 



    II - os direitos dos usuários”. 



 Uma vez que a União é a responsável pela prestação dos serviços de energia elétrica, também lhe cabe legislar sobre o regime das empresas concessionárias e permissionárias dos referidos serviços, os direitos dos usuários, as políticas tarifárias e a obrigação de manter o serviço adequado. 



 Ademais, conforme se extrai do disposto no art. 175 da Constituição, a competência da União para legislar sobre energia não se restringe ao vínculo existente entre o poder concedente e as concessionárias. Abrange, entre outros temas, a regulamentação da relação entre o usuário e as empresas prestadoras dos serviços



    A Lei Estadual nº 13.747/2009 cria deveres ao prestador de serviço no exercício de suas obrigações contratuais, além de dispor sobre direitos do usuário no tocante a serviços que não são de titularidade daquela pessoa política. 



    O Supremo Tribunal Federal tem firme entendimento no sentido da impossibilidade de interferência do Estado-membro, mediante a edição de leis estaduais, nas relações jurídico-contratuais entre as empresas concessionárias e seus usuários.



    Em conformidade com esse entendimento, a decisão proferida por este Plenário nos autos da ADI 6.214, de minha relatoria:



    “CONSTITUCIONAL. FEDERALISMO E RESPEITO ÀS REGRAS DE DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA. DISPOSITIVOS DO CÓDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR DO ESTADO DE PERNAMBUCO (LEI ESTADUAL 16.559/2019). CONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL DOS ARTS. 2º, 14, 17, 19, 25, 30, 34, 37, 38, 40, 41, 42, 45, 60 E 61. OBRIGAÇÕES ACESSÓRIAS VOLTADAS À IMPLEMENTAÇÃO DE UM MODELO DE PROTEÇÃO AOS DIREITOS DO CONSUMIDOR. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL DO ART. 46. EXTRAPOLAÇÃO DA COMPETÊNCIA CONCORRENTE DO ESTADO PARA LEGISLAR SOBRE PRODUÇÃO E CONSUMO (ART. 24, V, DA CF). INTERPRETAÇÃO CONFORME A CONSTITUIÇÃO AOS ARTS. 20, PARA AFASTAR A SUA INCIDÊNCIA SOBRE SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÃO, E 168, PARA RESTRINGIR SUA APLICAÇÃO AOS FORNECEDORES LOCALIZADOS NO ESTADO DO PERNAMBUCO. PROCEDÊNCIA PARCIAL. 1. As regras de distribuição de competências legislativas são alicerces do federalismo e consagram a fórmula de divisão de centros de poder em um Estado de Direito. Princípio da predominância do interesse. 2. A Constituição Federal de 1988, presumindo de forma absoluta para algumas matérias a presença do princípio da predominância do interesse, estabeleceu, a priori, diversas competências para cada um dos entes federativos, União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios, e, a partir dessas opções, pode ora acentuar maior centralização de poder, principalmente na própria União (CF, art. 22), ora permitir uma maior descentralização nos Estados-membros e nos Municípios (CF, arts. 24 e 30, inciso I). 3. Os arts. 2º, 14, 17, 19, 25, 30, 34, 37, 38, 40, 41 e 42 da Lei estadual 16.559/2019 preveem diversas obrigações voltadas a uma maior transparência e garantia de acesso a informações essenciais por parte dos usuários dos serviços e mercadorias oferecidos pelos diversos fornecedores arrolados na legislação pernambucana. Embora os dispositivos legais tenham essas empresas como destinatárias, a principal razão de ser das normas não está na interferência na prestação de serviços e no fornecimento das mercadorias em si, mas na implementação de um modelo de informação ao consumidor usuário daqueles produtos e serviços. 4. Ao estabelecer aos fornecedores os deveres de receber, analisar e responder às reclamações dos consumidores, o art. 45 visa a uma maior proteção ao consumidor, como parte hipossuficiente da relação de consumo. Ressalva, no ponto, da interpretação conforme a Constituição dada pelo SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL no julgamento da ADI 6086 (Rel. Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, DJe de 28/5/2020) para afastar a incidência da norma em relação aos serviços de telecomunicação. 5. Os arts. 60 e 61 tratam de assistência técnica mediante atendimento presencial do consumidor no Estado de Pernambuco, a afastar a alegação de interferência na esfera de competência privativa da União para legislar sobre comércio interestadual. Em relação ao art. 168, impõe-se seja dada interpretação conforme a Constituição, para restringir a sua incidência aos fornecedores localizados no Estado de Pernambuco. 6. O princípio da livre iniciativa, garantido no art. 170 da Constituição, não proíbe o Estado de atuar subsidiariamente sobre a dinâmica econômica para garantir o alcance de objetivos indispensáveis para a manutenção da coesão social, entre eles a proteção do consumidor (art. 170, V, da CF), desde que haja proporcionalidade entre a restrição imposta e a finalidade de interesse público, como ocorre no caso. 7. Previsão de medidas adequadas e proporcionais, destinadas a uma maior proteção à relação de consumo, e que não representam custo logístico e financeiro elevado para os fornecedores de serviços a que se destinam. 8. O art. 46 cria indevidamente uma definição para produtos essenciais, não disposta no § 3° do art. 18 da Lei Federal 8.078/1990, extrapolando a competência concorrente do Estado para legislar sobre produção e consumo (art. 24, V, da CF). 9. Inadmissibilidade de se impor a obrigação prevista no art. 20 da legislação pernambucana às concessionárias dos serviços de telecomunicações situadas no Estado de Pernambuco, sob pena de usurpação de competência privativa da União para disciplinar sobre a matéria (arts. 21, XI e XII, b, e 22, IV, da CF) e para dispor sobre a relação jurídica entre as concessionárias e seus usuários (art. 175, caput e II, da CF). 10. Ação Direta conhecida e julgada parcialmente procedente, para: i) assentar a constitucionalidade dos arts. 2º, 14, 17, 25, 19, 30, 34, 37, 38, 40, 41, 42, 45, 60 e 61 da Lei 16.559, de 15 de janeiro de 2019, do Estado de Pernambuco; ii) declarar a inconstitucionalidade do art. 46 de referida lei estadual; e iii) conferir interpretação conforme a Constituição ao art. 20, para afastar sua incidência sobre as empresas prestadoras de serviços de telecomunicações; e ao art. 168, para restringir seus efeitos aos fornecedores localizados no Estado de Pernambuco” (ADI 6214, Rel. Min. Gilmar Mendes, Rel. p/ Acórdão Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 21.05.2021)



    Embora a lei impugnada tenha o intuito de proteger e padronizar os horários de atendimento ao cliente, extrapola o campo do direito do consumidor e acaba interferindo na regulação do setor elétrico. A relação entre o usuário e o prestador do serviço público foi pensada como categoria própria pelo Constituinte, que recomendou à lei que tratar das concessões sempre dispor sobre os direitos dos usuários (art. 175, parágrafo único, II). 



    É firme, na jurisprudência desta Corte, o entendimento segundo o qual é da competência privativa da União legislar sobre energias, por força do que dispõem o artigo 22, IV, da Constituição Federal. Nesse sentido, cito os seguintes precedentes:



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Constitucional. 3. Lei Estadual 10.998/2019. Imposição à concessionária de energia elétrica do Estado do Espírito Santo da obrigação de disponibilizar, na fatura, a fotografia do equipamento de aferição utilizado no momento da leitura do consumo. 4. Inconstitucionalidade. Competência privativa da União para legislar sobre serviços de energia elétrica, bem como sobre as condições de prestação do serviço pelas concessionárias. Precedentes. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Negado provimento ao agravo regimental” (ARE 1310034 AgR-segundo, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 13.09.2023 - grifo nosso)



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. DIVULGAÇÃO DOS PREÇOS DOS COMBUSTÍVEIS AUTOMOTIVOS. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE ENERGIA. PRECEDENTES. VEDADA POR NORMA ESTADUAL SE DISPOR SOBRE REGULAMENTAÇÃO PARALELA E CONTRAPOSTA DA LEGISLAÇÃO FEDERAL EXISTENTE. ACÓRDÃO RECORRIDO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DESTE SUPREMO TRIBUNAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ARE 1342368 AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 10.12.2021 - grifo nosso)



    Verifico, portanto, que a lei em questão não pode ter aplicação sobre as empresas prestadoras de serviços de energia, por ofensa ao disposto nos artigos 22, IV; e 175, parágrafo único, II, da Constituição Federal.



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário, para reformar o acórdão do Tribunal de origem (eDOC 3, p. 172) e conferir interpretação conforme à Lei Estadual nº 13.747/2009, de maneira a afastar a sua incidência sobre os serviços de energia elétrica.



    Publique-se.



    Brasília, 7 de dezembro de 2023.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



Documento assinado digitalmente