Tribunal: STF
Processo: ADI 7339
Classe: ADI
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-09-15
Data de publicação: 2023-09-15

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, ajuizada pela ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE ENTIDADES DE PRAÇAS MILITARES ESTADUAIS (ANASPRA), a qual tem por objeto a Lei Estadual N° 14.529/2022 do Estado da Bahia.



    O requerente aponta a legitimidade ativa para propor Ação Direta de Inconstitucionalidade com base no art. 3º do Estatuto da ANASPRA e no art. 2°. inciso IX da Lei Federal n°. 9868/99. (eDOC 1, p. 2).



    Sustenta a inconstitucionalidade formal dos dispositivos atacados, por ofensa ao devido processo legislativo (inciso LIV do art. 5° da CF/88), ao pluralismo político (inciso V do art. 1o. da CF/88) e ao princípio da moralidade administrativa (art. 37 da CF/88) na tramitação do Projeto de Lei n°14.529/2022, que deu origem à Lei Estadual nº 14.529/2022.



    Alega, quanto ao conteúdo da Lei Estadual n°14.529/2022, que ela viola a competência privativa da União (art. 21, inciso XXI da Constituição Federal de 1988), descumprindo normas gerais sobre pensão militar (Decreto-Lei nº 667, de 2 de julho de 1969 com as alterações promovidas pela Lei Federal nº 13.954, de 16 de dezembro de 2019), o ato jurídico perfeito (art. 5º, inciso XXXVI, da CF/88), o Princípio da Dignidade da Pessoa Humana (art. 1º, inciso III, CF/88) e do Princípio da Prioridade Absoluta ( art. 227, caput e § 3°, II, CF/88).



    Requer a manifestação do Governador e do Presidente da Assembleia Legislativa do Estado da Bahia, bem como que se manifestem o Advogado-Geral da União e o Procurador-Geral da República.



    E, no mérito, pede a procedência da ação, a fim de que a Lei Estadual nº 14.529/2022, seja declarada inconstitucional, ou, ao menos, os §§ 9º, 10º e 11º do Art. 1º; § 1º, do Art. 3º; Art. 5o; Art. 11 e Art. 12 da referida lei.



    Em despacho a presidente deste Supremo Tribunal Federal, Ministra Rosa Weber, afirmou que o presente caso não se amolda à hipótese prevista no art. 13, VIII, do Regimento Interno deste Supremo Tribunal Federal, pois não identificou situação de urgência; indeferindo, dessa forma, o pedido de MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 7.339 BAHIA e encaminhou os autos ao Ministro Relator. (eDOC 19).



    Em despacho solicitei informações ao Governador e à Assembleia Legislativa do Estado da Bahia, no prazo de trinta dias (art. 6º, parágrafo único, da Lei 9.868/98). Reputei, ainda, necessária a oitiva da Advocacia Geral da União e da Procuradoria-Geral da República, no prazo de quinze dias (art. 8º, da Lei n.º 9.868/99). (eDOC 20)



     O Governador do Estado da Bahia alega que as razões levantadas pela entidade requerente são totalmente improcedentes. Pois, conforme documentação anexada aos autos pela própria ANASPRA, o trâmite regimental do Projeto de Lei foi regular, tendo sido convertido em lei por decisão política soberana da Assembleia Legislativa. Declara que a aplicação e interpretação de disposições regimentais na tramitação de proposição legislativa é questão interna corporis, não justificando a intervenção judicial. Também, aduz a legislação em disputa estar no âmbito da competência que a CRFB reserva aos estados Federados, além de estar dentro dos parâmetros constitucionais aplicáveis. (eDOC 25)



    A Assembleia Legislativa do Estado da Bahia apontou, preliminarmente, a ilegitimidade ad causam da requerente, uma vez que esta representa apenas fração da categoria funcional dos militares. No mérito, asseverou terem sido observados os limites materiais e formais definidos na Constituição Federal (eDOC 29).



    A ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE ENTIDADES DE PRAÇAS MILITARES ESTADUAIS (ANASPRA) se manifestou acerca das informações do Governador do Estado da Bahia. Ela pede por não prosperar os argumentos trazido pelo Governador, pois as questões trazidas não se limitam à interpretação do sentido e do alcance de normas meramente regimentais das Casas Legislativas. (eDOC 33)



    A entidade solicita desconsiderar as razões aduzidas pelo Presidente da Assembleia Legislativa do Estado da Bahia de: (i) ilegitimidade ativa do requerente por representar mero seguimento da categoria funcional dos policiais militares e (ii) de regularidade do processo legislativo, visto que: (i) o art. 3º do Estatuto da ANASPRA prevê expressamente a legitimidade da Associação para atuar em prol dos seus membros em âmbito judicial e (ii) que o Deputado Estadual Rosemberg Pinto o qual assinou os pareceres (eDOC30 e eDOC 31) para comprovar que o Projeto de Lei nº 24.562/2022 foi discutido nas comissões da Assembleia em questão - não integrava à Comissão de Finanças, Orçamento, Fiscalização e Controle (2019-2023) e à Comissão de Constituição e Justiça (2019-2023) na 19ª Legislatura, conforme seu currículo retirado no sítio da própria ALBA.



    Dessa forma, reitera pela concessão de medida cautelar para fins de que seja ordenada a suspensão da vigência integral da Lei Estadual nº 14.529/2022, ou, ao menos, os §§ 9º, 10º e 11º do Art. 1º; § 1º, do Art. 3º; Art. 5o; Art. 11 e Art. 12 da referida lei estadual. (eDOC 33)



    O Advogado-Geral da União (AGU) manifesta-se pelo não conhecimento da ação direta e, no mérito, pela improcedência do pedido formulado pela autora. Alega que a requerente carece de legitimidade ativa para impugnar a Lei estadual nº 14.529/2022. Além disso, defende a ausência de procuração com poderes específicos para impugnar o ato normativo questionado, a falta de evidência de falha no curso do processo legislativo visto que é matéria interna corporis -, a lacuna de afronta à competência legislativa da União - pois os dispositivos questionados pelo requerente não se contrapõem às normas gerais da legislação federal acerca da matéria - e a inexistência de afronta à irredutibilidade que diverge de vitaliciedade.



    Em somatório a isso, a AGU expõe a exigência de comprovar periodicamente a dependência econômica dos beneficiários inválidos ser moderada e razoável, não se caracterizando violação à dignidade da pessoa humana ou à proteção da criança e do adolescente. Assim, diante do vício constatado, a presente ação não deve ser conhecida. (eDOC 37)



    A Procuradoria-Geral da República reportou-se às razões deduzidas na inicial para se manifestar pelo não conhecimento da ação, visto que há a ausência de procuração que confira ao advogado subscritor da petição inicial poderes específicos para impugnar a lei ou o ato normativo tidos por objeto de ação direta de inconstitucionalidade, entendendo ser um vício sanável. Para mais, defende a entidade de classe não ostentar pela abrangência nacional e representar apenas uma parcela da categoria, não atendendo ao elencado no art. 103, IX, da CF. Por isso, não detêm legitimidade para propor ações de controle concentrado de constitucionalidade. (eDOC 40)



    É, em síntese, o relatório.



    Decido.



    Examino, preliminarmente, a legitimidade ativa do Requerente. Ao longo dos anos este Supremo Tribunal Federal tem consolidado critérios que devem, como regra, orientar a aferição da legitimidade ativa de associações para propor ações do controle concentrado de constitucionalidade. Em voto de minha lavra, consignei que: 



    “a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal estabelece os seguintes requisitos a serem atendidos pelas entidades de classe no ajuizamento de ação de controle concentrado: a) abrangência nacional; b) delimitação subjetiva da associação; c) pertinência temática; e d) compatibilidade entre a abrangência da representação da associação e o ato questionado.” (ADI 4912, Relator(a): Min. EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 11/05/2016, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-106 DIVULG 23-05-2016 PUBLIC 24-05-2016).



    Diante de tais requisitos, verifico, conforme se depreende de seu estatuto, que a Requerente representa mero segmento da categoria funcional dos militares estaduais, que, nos termos do artigo 8º do Decreto-lei nº 667/1969, é composta de oficiais e de praças militares, razão pela qual há apenas uma subclasse ou fração de uma classe para os fins dispostos no referido artigo.



    Nesse sentido, a ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE ENTIDADES DE PRAÇAS MILITARES ESTADUAIS (ANASPRA), não é parte legítima para a propositura de ação direta de inconstitucionalidade, consoante dispõe o art. 103, inciso IX, da Constituição da República. 



    Em adição, não há o requisito de pertinência temática, visto que a entidade representa apenas praças e a Lei Estadual N° 14.529/2022 afeta toda a categoria militar.



    Diversos são os julgados deste Supremo Tribunal em que se deixou de reconhecer a legitimidade ativa de entidades devido à ausência de pertinência temática, a título de exemplo, cito:



    “AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CLÁUSULA DÉCIMA SEGUNDA DO CONVÊNIO ICMS 142/2018. ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE SUPERMERCADOS (ABRAS). ILEGITIMIDADE ATIVA. AUSÊNCIA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA. LIAME INDIRETO. AGRAVO DESPROVIDO. 1. Não é necessário que as associações representativas de categorias econômicas comprovem homogeneidade, sendo suficiente para a comprovação de sua legitimidade ativa o preenchimento dos requisitos de pertinência temática e abrangência nacional. 2. A comprovação da pertinência temática exige a existência de correlação direta entre os objetivos específicos da entidade e o conteúdo da lei ou ato normativo impugnado. 3. Agravo regimental conhecido e desprovido.” (ADI 6249 AgR, Relator(a): EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 22/11/2022, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-243 DIVULG 30-11-2022 PUBLIC 01-12-2022)



    No que diz respeito a Requerente da presente ação, destaca-se jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal sobre a sua ilegitimidade ativa e o déficit de pertinência temática, veja-se, em caso similar:



    “Agravo regimental em ação direta de inconstitucionalidade. Parágrafo único do art. 1º da Lei nº 4.377/2001 do Estado do Sergipe. Norma que repercute tão somente na carreira dos oficiais policiais militares. Associação Nacional das Entidades Representativas de Praças Policiais e Bombeiros Militares (ANASPRA). Entidade representativa dos interesses dos praças policiais militares. Ilegitimidade ativa. Ausência de pertinência temática. Agravo a que se nega provimento. 1. A jurisprudência do STF é firme no sentido de se exigir, para a caracterização da legitimidade ativa das entidades de classe e das confederações sindicais para as ações de controle concentrado, a existência de correlação entre o objeto do pedido de declaração de inconstitucionalidade e os objetivos institucionais da associação. 2. A categoria funcional dos policiais militares é subdividida em duas carreiras distintas, a dos oficiais policiais militares e a dos praças policiais militares, nos termos do art. 8º do Decreto-Lei nº 667/69, cujo ingresso ocorre por meio de concursos distintos, sendo também diversos os cursos de formação e as atribuições. Não há pertinência temática entre o objeto social da associação autora, que reúne as entidades de praças policiais militares dos estados e do Distrito Federal e atua na defesa dos interesses de tal categoria, e o conteúdo normativo do dispositivo legal questionado, que repercute tão somente na carreira dos oficiais policiais militares. 3. Agravo regimental a que se nega provimento.. (ADI 4441 AgR, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 01/08/2014, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-195 DIVULG 06-10-2014 PUBLIC 07-10-2014)



    Quanto ao caráter facionário dessa associação, há jurisprudências deste Supremo Tribunal Federal a respeito do tema:



    “Processo constitucional. Agravo regimental em ação direta de inconstitucionalidade. Natureza regulamentar do ato impugnado. Ato secundário (regulamentar). Inexistência de ofensa direta à Constituição Federal. Controle de legalidade. Pretensão manifestamente incompatível com a via da ação direta de inconstitucionalidade. Associação fracionária. Associação representativa apenas de fração da categoria profissional.Art. 2º da Portaria nº 2.265, de 16.102014, do Ministro de Estado da Saúde. Precedentes. 1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é pacífica no sentido de que ação direta de inconstitucionalidade não configura meio idôneo para impugnar ato secundário (regulamentar) em face de legislação infraconstitucional. Nesse sentido: ADI 4.095 AgR, Rel. Min. Rosa Weber; ADI 2.792 AgR, Rel. Min. Carlos Velloso; ADI 1.383 MC, Rel. Min. Moreira Alves; ADI 3.074 AgR, Rel. Min. Teori Zavascki. 2 A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal também é pacífica no sentido de que entidade que represente somente fração da categoria profissional atingida pela norma carece de legitimidade ativa para ingressar com ação direta de inconstitucionalidade. Nesse sentido: ADI 1.486 MC, Rel. Min. Moreira Alves; ADI 1.875 AgR, Rel. Min. Celso de Mello; ADI 1.788, Red. para o Ac. Min. Nelson Jobim; ADI 3.617 AgR, Rel. Min. Cezar Peluso; ADI 5.444 AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes. 3. Agravo Regimental a que se nega provimento.” (ADI 5903 AgR, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 16/06/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-169 DIVULG 03-07-2020 PUBLIC 06-07-2020)



    “CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO. ASSOCIAÇÃO NACIONAL DAS UNIVERSIDADES PARTICULARES (ANUP). LEI 4.647/2015 DO ESTADO DO MATO GROSSO DO SUL. ENTIDADE QUE REPRESENTA APENAS PARCELA DA CLASSE ECONÔMICA ATINGIDA PELA NORMA IMPUGNADA. AUSÊNCIA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA. ILEGITIMIDADE ATIVA. NÃO PROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 1. A Associação Nacional das Universidades Particulares (ANUP) não possui legitimidade para a propositura de Ação Direta de Inconstitucionalidade contra a Lei 4.647/2015 do Estado do Mato Grosso do Sul, porque seu escopo de atuação não abrange a totalidade da categoria econômica afetada pela norma em comento. Ausente, também, a necessária pertinência temática. Precedentes. 2. Agravo Regimental a que se nega provimento.” (ADI 5444 AgR, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 09/02/2018, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-036 DIVULG 23-02-2018 PUBLIC 26-02-2018)



    Diante do citado, a entidade de classe não ostenta abrangência nacional. Ainda assim, mesmo que ela fosse comprovada, a ANASPRA careceria de outros pressupostos para possuir legitimidade ativa. Nesse sentido, a respeito da abrangência nacional, há julgados deste Tribunal:



    “Ação direta de inconstitucionalidade. Lei 4.572/2014, do Estado de Mato Grosso do Sul. Associação Brasileira de Medicina de Grupo (ABRAMGE). Entidade de classe. Abrangência nacional não demonstrada. Legitimação especial. Fração de categoria. Ilegitimidade ativa ad causam. Carência da ação. Precedentes. 1. A autora se apresenta, a teor do seu estatuto social, como entidade de âmbito nacional, no entanto, não logrou demonstrar o preenchimento do requisito concernente à adequada representatividade geográfica, ou seja, sua abrangência nacional. Precedentes. 2. Na esteira da jurisprudência do STF, a legitimação ativa especial conferida às entidades de classe de âmbito nacional (CF, art. 103, IX, in fine) supõe adequada representatividade, tanto sob o aspecto objetivo quanto o subjetivo. 3. Ao representarem apenas fração das categorias profissionais afetadas pela norma questionada, carecem, as autoras, da representatividade adequada para impugná-la, sob o ângulo subjetivo. Precedentes. 4. Ação direta de inconstitucionalidade não conhecida.” (ADI 5237, Relator(a): ROSA WEBER, Tribunal Pleno, julgado em 14/12/2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-001 DIVULG 07-01-2022 PUBLIC 10-01-2022)



    “Ação direta de inconstitucionalidade. Lei 12.318/2010. Alienação parental. Associação de Advogadas pela Igualdade de Gênero (AAIG). Entidade de classe. Abrangência nacional não demonstrada. Legitimação especial. Pertinência temática. Adequação material entre o conteúdo do ato impugnado e a finalidade institucional da associação. Ausência. Ilegitimidade ativa ad causam. Carência da ação. Precedentes. 1. A autora se apresenta, a teor do seu estatuto social, como entidade de âmbito nacional, no entanto, não logrou demonstrar o preenchimento do requisito concernente à adequada representatividade geográfica, ou seja, sua abrangência nacional. Precedentes. 2. A legitimação especial ou temática para a propositura da ação direta de inconstitucionalidade exige, no caso das entidades de classe de âmbito nacional, a adequação material da quaestio, manifestada na relação de pertinência entre o conteúdo do ato impugnado e as finalidades institucionais da associação. Precedentes. 3. O diploma legislativo impugnado, concernente à alienação parental, não expressa interesse específico e próprio da classe em questão, a inviabilizar o reconhecimento da presença do necessário vínculo de afinidade temática entre o objeto da demanda e os objetivos institucionais da autora. O liame apenas mediato, indireto e subjetivo não satisfaz o requisito da pertinência temática. Precedentes. 4. Ação direta de inconstitucionalidade não conhecida.” (ADI 6273, Relator(a): ROSA WEBER, Tribunal Pleno, julgado em 18/12/2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-015 DIVULG 27-01-2022 PUBLIC 28-01-2022)



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EMENDA CONSTITUCIONAL 45/04. VEDAÇÃO DE FÉRIAS COLETIVAS NOS JUÍZOS E TRIBUNAIS DE SEGUNDO GRAU. AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE ATIVA. NÃO COMPROVAÇÃO, EM CONCRETO, DA ABRANGÊNCIA NACIONAL DA REQUERENTE. REPRESENTATIVIDADE DEFICITÁRIA, RESTRITA APENAS A UMA FRAÇÃO DA CLASSE DA MAGISTRATURA NACIONAL. PRETENSÃO DE REDISCUSSÃO DOS FUNDAMENTOS DO ACÓRDÃO RECORRIDO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO REJEITADOS.” (ADI 3843 AgR-ED, Relator(a): TEORI ZAVASCKI, Tribunal Pleno, julgado em 09/04/2015, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-079 DIVULG 28-04-2015 PUBLIC 29-04-2015)



    Em somatório a isso, a procuração apresentada possui ausência de poderes específicos para impugnar o ato normativo questionado. Pode-se observar em jurisprudências semelhantes:



    “Ação direta de que não se conhece, por não haver sido cumprida a diligência destinada à regularização da representação processual (procuração com poderes específicos para atacar a norma impugnada)” (ADI 2187, Relator(a): OCTAVIO GALLOTTI, Tribunal Pleno, julgado em 15/06/2000, DJ 12-12-2003 PP-00063 EMENT VOL-02136-01 PP-00083)



    “AGRAVO REGIMENTAL EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. CONFEDERAÇÃO DE SERVIDORES. FIXAÇÃO DE VALOR. REQUISIÇÕES DE PEQUENO VALOR. MUNICÍPIO. LEGITIMIDADE ATIVA. PERTINÊNCIA TEMÁTICA. PROCURAÇÃO COM PODERES ESPECÍFICOS. 1. A jurisprudência desta Corte é firme no sentido da necessidade de subscrição da exordial por procurador devidamente amparado por poderes especiais para o questionamento do ato normativo. Nesse sentido, o ato de mandato deve conter descrição mínima do objeto digno de hostilização. Precedentes. 2. Admite-se a regularização processual do feito, contudo é próprio da economia processual deixar de intimar o Requerente para fazê-lo, quando se nota a carência da ação, que torna desnecessária a providência. Precedentes. 3. As confederações são legitimadas a valer-se de ações de controle objetivo somente nos casos em que o objeto da ação esteja especificamente ligado aos interesses próprios da categoria profissional e econômica representada. No particular, o objeto impugnado extrapola os respectivos objetivos institucionais. 4. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ADPF 480 AgR, Relator(a): EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 13/04/2018, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-079 DIVULG 23-04-2018 PUBLIC 24-04-2018)



    Ante o exposto, nos termos do art. 21, §1° do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, não conheço da presente ac¸a~o direta de inconstitucionalidade, negando-lhe seguimento em virtude da manifesta ilegitimidade ativa ad causam do Requerente e da falta de procuração com poderes específicos.



    Publique-se. Intime-se.



    Brasília, 15 de setembro de 2023.



Ministro Edson Fachin



Relator



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