Tribunal: STF
Processo: RMS 31941
Classe: RMS
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-03-22
Data de publicação: 2023-03-22

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ALTERAÇÃO DO PEDIDO E DA CAUSA DE PEDIR: INOCORRÊNCIA, NA ESPÉCIE. SUPERAÇÃO DO ACÓRDÃO RECORRIDO. RECURSO ORDINÁRIO: EFEITO DEVOLUTIVO. RE Nº 817.338-RG/DF, TEMA RG Nº 839. REVISÃO DE ANISTIA POLÍTICA CONCEDIDA COM FUNDAMENTO NA PORTARIA Nº 1.104-GM3, DE 1964: POSSIBILIDADE. DECADÊNCIA: INOCORRÊNCIA. DILAÇÃO PROBATÓRIA: IMPOSSIBILIDADE NA VIA MANDAMENTAL.



1. O mandamus se volta contra efetivo ato concreto direcionado contra a esfera individual de direitos da impetrante (ato de instauração do procedimento de revisão da anistia política), referido desde a petição inicial, não se configurando, portanto, situação de alteração do pedido e da causa de pedir. Superação do acórdão recorrido.



2. O recurso ordinário devolve ao Supremo Tribunal Federal o conhecimento amplo da matéria impugnada, à luz das disposições processuais aplicáveis, seja o art. 515, caput, do CPC de 1973 (então vigente à época de interposição do recurso), seja o art. 1.013 do CPC de 2015. Nesta apreciação, cumpre respeitar os limites da demanda e o brocardo tantum devolutum quantum appellatum, apropriado, inclusive, para a sede do recurso ordinário.



3. Paradigma: “No exercício de seu poder de autotutela, poderá a Administração Pública rever os atos de concessão de anistia a cabos da Aeronáutica relativos à Portaria nº 1.104, editada pelo Ministro de Estado da Aeronáutica, em 12 de outubro de 1964 quando se comprovar a ausência de ato com motivação exclusivamente política, assegurando-se ao anistiado, em procedimento administrativo, o devido processo legal e a não devolução das verbas já recebidas.” (RE nº 817.338-RG/DF, Tema RG nº 839).



4. Do enquadramento do caso concreto à hipótese do paradigma assentado por esta Corte, ambos relativos à instauração de processo administrativo de revisão de declaração da anistia política fundamentada na exclusão do militar com fundamento único na Portaria nº 1.104-GM3/1964, verifico a impossibilidade de assentar ter ocorrido a decadência do direito da Administração Pública em reapreciar a concessão desta anistia política.



5. Quanto a demais razões que eventualmente implicassem a apreciação de fatos e provas relativos ao procedimento da concessão da anistia política em si, verifica-se a inequívoca inadequação da via eleita, considerando a inviabilidade de dilação probatória na via mandamental.



6. Recurso ordinário em mandado de segurança ao qual se nega provimento, para confirmar a denegação a ordem, de acordo com os termos de fundamentação apresentados nesta decisão. 



  Relatório



    1. Trata-se de recurso ordinário em mandado de segurança interposto em face de acórdão proferido pelo Superior Tribunal de Justiça, no qual denegada a ordem. Transcrevo respectivos ementa e trecho do voto: 



    “EMENTA: ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL – MANDADO DE SEGURANÇA – ANISTIA POLÍTICA – PORTARIA INTERMINISTERIAL MJ/AGU Nº 134/2011 – REVISÃO DOS ATOS DE ANISTIA – SÚMULA 266/STF – FATO SUPERVENIENTE – ALTERAÇÃO DO PEDIDO E CAUSA DE PEDIR – IMPOSSIBILIDADE – PRECEDENTES DA PRIMEIRA SEÇÃO.



    1. A Primeira Seção firmou entendimento de que a revisão determinada pela Portaria Interministerial MJ/AGU nº 134/2011, por consubstanciar-se em simples fase de estudos acerca de eventuais irregularidades nas concessões das anistias com base na Portaria nº 1.104/GM3/1964, não afeta a esfera individual de direitos dos impetrantes. Incidência, por analogia, da Súmula 266/STF.



     2. Hipótese em que, após a impetração do mandamus, o Grupo de Trabalho Interministerial, instituído pela Portaria Interministerial MJ/AGU 134/2011, concluiu procedimento revisional, pela anulação da portaria que havia declarado particular como anistiado político.



    3. Inadmissível a alteração do pedido e da causa de pedir, após a impetração do mandado de segurança. Precedentes do STJ.



    4. Mandado de segurança denegado.



    VOTO (TRECHO):



(...)



    A matéria versada no presente mandamus já foi objeto de análise pela Primeira Seção, por ocasião do julgamento do MS 16.425/DF, sob a relatoria do Ministro Arnaldo Esteves Lima, que firmou entendimento de que a revisão determinada pela Portaria Interministerial MJ/AGU nº 134/2011, por consubstanciar-se em simples fase de estudos acerca de eventuais irregularidades nas concessões das anistias com base na Portaria nº 1.104/GM3/1964, não afeta a esfera individual de direitos dos impetrantes. Consignou, ainda, que a apreciação das teses apresentadas somente terá importância nos casos em que, após concluída a fase de estudos, a Administração der cumprimento ao previsto no artigo 5º da citada Portaria revisional, sendo o caso de incidência, por analogia, da Súmula 266/STF ("Não cabe mandado de segurança contra lei em tese").



    A título de exemplo, cito o referido precedente, bem como outros julgados que seguiram essa mesma linha jurisprudencial:



    ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA PREVENTIVO. ANISTIA POLÍTICA. PORTARIA INTERMINISTERIAL 134, DE 15/2/11, DA ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO E DO MINISTRO DA JUSTIÇA. ATO QUE NÃO INTERFERE NA ESFERA INDIVIDUAL DE DIREITOS DO IMPETRANTE. SÚMULA 266/STF. APLICAÇÃO. DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA. NÃO OCORRÊNCIA. MANDADO DE SEGURANÇA DENEGADO. 1. A concessão de mandado de segurança preventivo pressupõe a ocorrência de "justo receio" do impetrante de ser alvo de ato ilegal ou abusivo de autoridade, tendente a violar de forma objetiva, atual e iminente, seu direito líquido e certo. 2. A finalidade da Portaria Interministerial nº 134, de 15/2/11, se restringe à instauração de procedimento de revisão das portarias que reconheceram a condição de anistiados políticos dos cabos da Aeronáutica licenciados com base na Portaria 1.104-GM3/1964, sem, contudo, afetar os direitos individuais destes, na medida em que, conforme expresso em seu art. 5º, "Para os casos que não se enquadrarem no Parecer AGU/CGU/ASNG Nº 01/2011 e no referido procedimento de revisão, serão abertos procedimentos de anulação de portaria concessiva de anistia política". 3. A revisão determinada pela citada Portaria Interministerial consubstancia, antes e acima de tudo, mera fase de estudos contra a qual não se mostra oponível a tese de decadência administrativa, porquanto incapaz de afetar a esfera individual de direitos do impetrante. 4. A análise da tese de decadência administrativa somente terá relevância naquelas hipóteses em que, após realizada a primeira fase de estudos, a Administração instaurar processos de cassação previstos no art. 5º da Portaria Interministerial nº 134, de 15/2/11. Apenas após a realização de tais estudos será possível aferir a possibilidade de aplicação da primeira parte do art. 54 da Lei 9.784/99, ou, até mesmo, eventualmente, a exceção prevista em sua parte final, que afasta a decadência nas hipóteses de "comprovada má-fé". 5. Em tais procedimentos de anulação necessariamente deverão ser assegurados a ampla defesa e o contraditório, conforme expressamente previsto no art. 7º da referida Portaria Interministerial, bem como no art. 17 da Lei 10.559/02 (que "Regulamenta o art. 8º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias e dá outras providências"). 6. "Não cabe mandado de segurança contra lei em tese" (Súmula 266/STF). 7. Mandado de segurança denegado, nos termos do art. 6º, § 5º, da Lei 12.016/09. (MS 16425/DF, Rel. Ministro ARNALDO ESTEVES LIMA, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 08/06/2011, DJe 17/06/2011)



    PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. ANISTIA POLÍTICA. PORTARIA INTERMINISTERIAL 134/2011. INSTAURAÇÃO DE PROCEDIMENTO TENDENTE A REVER AS ANISTIAS CONCEDIDAS COM BASE NA PORTARIA 1.104/1964. AUSÊNCIA DE AMEAÇA DE LESÃO A DIREITO. MANIFESTAÇÃO DO PODER DE AUTOTUTELA. 1. A impetração insurge-se contra a Portaria Interministerial 134, de 15.2.2011, que instaurou procedimento de revisão de anistias concedidas com base na Portaria GM3 1.104/64. Não é objeto da presente impetração eventual ato de instauração de procedimento administrativo amparado nas conclusões do Grupo de Trabalho Interministerial. 2. O ato coator limita-se a: a) determinar que se proceda à revisão das anistias concedidas com fulcro na Portaria 1.104-GM3/1964 (art. 1º); b) instituir Grupo de Trabalho para promover a averiguação individual das anistias sujeitas à revisão (art. 2º) - o qual funcionará na Consultoria Jurídica do Ministério da Justiça (art. 6º) -, conferindo-lhe competência para deflagrar procedimento contraditório e decidir sobre as questões de mérito relativas às suas atribuições (art. 7º); e c) indicar que, após a revisão, será aberto novo procedimento para anulação das portarias concessivas de anistia, nos casos em que se verificar que o afastamento das Forças Armadas não decorreu de perseguição política (art. 5º). 3. Para que, eventualmente, seja anulada a portaria que concedeu a anistia, será necessário instalar procedimento próprio, conforme o art. 5º da Portaria Interministerial 134/2011. 4. Nesse contexto, fica claro que o ato, por si, é incapaz de atingir diretamente qualquer direito. Não há sequer ameaça de cassação de anistia ou suspensão dos pagamentos da reparação mensal. 5. Ademais, o reexame das anistias concedidas constitui legítima manifestação do poder de autotutela da Administração, consubstanciado no direito de rever seus próprios atos. Saliente-se novamente que a própria Portaria Interministerial 134 evidencia que, tanto na revisão, como em eventual procedimento de cassação das anistias, haverá oportunidade de manifestação dos interessados, permitindo o contraditório e a ampla defesa. 6. O Grupo de Trabalho interministerial não invade competência do Colegiado da Comissão de anistia porque sua atividade é um estudo, no exercício da consultoria e assessoramento, sem conteúdo vinculativo (ainda que produzido em contraditório), que eventualmente poderá ensejar procedimento de revisão, nos termos do art. 5º da Portaria Interministerial 134/2011. A ele não cabe decidir sobre cassação ou manutenção da condição de anistiado e, conforme ratificado em informações, suas atribuições não implicam supressão das competências legais da Comissão de Anistia. 7. A elaboração de estudo preliminar no exercício do poder de autotutela da Administração, por membros designados pelo Advogado-Geral entre servidores públicos, não acarreta ilegitimidade passiva do Advogado-Geral da União nem fere o princípio da imparcialidade, porquanto não resultará diretamente na cassação de anistias e não produzirá efeitos concretos sobre a esfera de direito da parte impetrante, até a instauração de ulterior processo administrativo. 8. A Primeira Seção firmou o entendimento de que "a análise da tese de decadência administrativa somente terá relevância naquelas hipóteses em que, após realizada a primeira fase de estudos, a Administração vier a instaurar os processos de cassação previstos no art. 5º da Portaria Interministerial nº 134, de 15/2/11, mormente se considerado que apenas após realizados tais estudos será possível aferir a possibilidade de aplicação da primeira parte do art. 54 da Lei 9.784/99, ou, até mesmo, eventualmente, a exceção prevista em sua parte final, que afasta a decadência nas hipóteses de 'comprovada má-fé'" (AgRg no MS 16.219/DF). 9. Posição adotada pela Primeira Seção do STJ, em 8.6.2011, ao julgar os Mandados de Segurança 16.425/DF e 16.543/DF, de relatoria do e. Min. Arnaldo Esteves Lima. 10. Mandado de Segurança denegado. (MS 16945/DF, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 28/09/2011, DJe 06/10/2011)



    PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. ANISTIA POLÍTICA. MILITAR. PORTARIA INTERMINISTERIAL 134/2011. REVISÃO DOS ATOS ANISTIADORES FUNDADOS NA PORTARIA 1.104-GM3/1964. ATO COATOR QUE NÃO ATINGIU A ESFERA INDIVIDUAL DE DIREITOS DO IMPETRANTE. SÚMULA 266/STF. TESE DE DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA. INADEQUAÇÃO. ORIENTAÇÃO FIRMADA PELA 1ª SEÇÃO DESTA CORTE SUPERIOR NO MS 16.425/DF, REL. MIN. ARNALDO ESTEVES LIMA, DJE DE 17.6.11). DENEGAÇÃO DO MANDADO DE SEGURANÇA. 1. No caso dos autos, o impetrante ajuizou o presente mandado de segurança contra ato do Ministro de Estado da Justiça e do Advogado-Geral da União, especificamente a Portaria Interministerial 134/2011 que determinou a revisão das portarias concessivas de anistia política de militares fundadas em afastamentos motivados pela Portaria 1.104-GM3/1964 da Força Aérea Brasileira. 2. A análise dos termos do ato coator permite afirmar que o seu principal objetivo foi constituir procedimento de averiguação preliminar das portarias anistiadoras concedidas aos militares indicados no anexo da portaria. Assim, somente após a referida averiguação preliminar, é que será instaurado procedimento específico de anulação da portaria concessiva de anistia política para cada um dos militares que não se enquadrarem nos termos do parecer conclusivo da Advocacia Geral da União. 3. Tais considerações permitem concluir que o ato coator não atingiu a esfera individual de direitos do impetrante, o que somente poderá ser cogitado na hipótese de instauração do procedimento específico previsto no art. 5º da Portaria Interministerial 134/2011, o que atrai a incidência, por analogia, da Súmula 266/STF: "Não cabe mandado de segurança contra lei em tese". 4. Outrossim, é manifesta a inadequação, no presente momento, da apreciação de eventual configuração de decadência administrativa da Administração Pública para rever os atos administrativos anistiadores, nos termos do art. 54 da Lei 9.874/99. 5. Mandado de segurança denegado. (MS 16.224/DF, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 24/08/2011, DJe 30/08/2011)



    In casu, observo que há notícia de que o Grupo de Trabalho Interministerial, instituído pela Portaria Interministerial MJ/AGU nº 134/2011, após conclusão do procedimento revisional, já anulou a portaria que havia declarado Arthur Barros Pessoa Filho como anistiado político, conforme Portaria MJ nº 1.008, de 1º.6.2012, publicada no DOU de 4.6.2012. Esse ato foi suspenso, em razão da liminar anteriormente concedida no presente writ.



    Contudo, ainda que na hipótese em apreço já haja ato administrativo com efeitos concretos sobre a relação jurídica de anistiado político do particular, a exordial do presente mandamus não questiona a legalidade deste último ato, mas sim, a Portaria Interministerial nº MJ/AGU 134/2011 que determinou a instauração do procedimento de revisão da anistia anteriormente concedida.



    Sobre o tema, destaco que a jurisprudência desta Corte Superior não admite a alteração do pedido e da causa de pedir, após a impetração do mandado de segurança. (Precedentes do STJ: AgRg no MS 17018/DF, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 24/08/2011, DJe 30/08/2011; AgRg no MS 15895/DF, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 24/08/2011, DJe 06/09/2011; AgRg no REsp 989.026/ES, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 16.12.2008, DJe 17.02.2009; REsp 907.236/CE, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 06.11.2008, DJe 01.12.2008; REsp 710.081/SP, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 14.03.2006, DJ 27.03.2006; REsp 614.771/DF, Rel. Ministra DENISE ARRUDA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 13.12.2005, DJ 01.02.2006; REsp 688.151/MG, Rel. Ministra NANCY ANDRIGHI, TERCEIRA TURMA, julgado em 07.04.2005, DJ 08.08.2005; AgRg no Ag 322.635/MA, Rel. Ministro FRANCIULLI NETTO, SEGUNDA TURMA, julgado em 18.09.2003, DJ 19.12.2003).



    Inclusive, a Primeira Seção recentemente apreciou situação idêntica à presente, em que o Grupo de Trabalho, criado pela Portaria Interministerial MJ/AGU nº 134/2011, concluiu pela anulação de anistia anteriormente concedida



    Cito o julgado, ocorrido na assentada de 22.8.2012:



    ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO MANDADO DE SEGURANÇA. ANISTIA POLÍTICA. EX-CABOS DA FORÇA AÉREA. PROCESSO DE ANULAÇÃO. CONCLUSÃO. PERDA SUPERVENIENTE DO OBJETO DO MANDAMUS. ALTERAÇÃO DA CAUSA DE PEDIR. INOVAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. Sob o argumento de que ocorrera a decadência administrativa, o agravante impetrou mandado de segurança objetivando encerrar o processo que tramitava perante o Grupo de Trabalho criado pela Portaria Interministerial MJ/AGU 134/11 - cuja abertura foi autorizada pelo Ministro de Estado da Justiça por meio do Despacho 641, de 28/7/11 - , e que tinha por finalidade anular a Portaria 2.496, de 17/12/03, que reconhecera sua condição de anistiado político. 2. A decisão agravada extinguiu o feito sem a resolução do mérito, com base no entendimento firmado pela Primeira Seção no julgamento do MS 15.457/DF, relatado pelo Min. CASTRO MEIRA, segundo o qual o mandado de segurança não seria via adequada para se discutir a eventual decadência do direito de a Administração anular ato de concessão de anistia política, porquanto seria necessária a produção probatória. 3. O encerramento do processo de anulação aberto pelo Grupo de Trabalho criado pela Portaria Interministerial MJ/AGU 134/11 importa na perda superveniente do objeto do mandado de segurança. 4. Após a impetração do mandado de segurança, é vedada a alteração do pedido e da causa de pedir. Hipótese em que o presente writ não pode ser utilizado para atacar ato diverso, qual seja, o próprio ato de anulação da anistia. Nesse sentido: AgRg no MS 17.018/DF, Rel. Min. MAURO CAMPBELL MARQUES, Primeira Seção, DJe 30/8/11; AgRg no MS 15.895/DF, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN, Primeira Seção, DJe 6/9/11. 5. Agravo regimental não provido. (AgRg no MS 17.481/DF, Rel. Ministro ARNALDO ESTEVES LIMA, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 22/08/2012, DJe 30/08/2012, grifei).



    Com essas considerações, denego a segurança, cassando a liminar anteriormente concedida.” (e-doc. 5, p. 21-30; grifos no original).



    2. No pedido inicial (e-doc. 1, p. 23-28), a impetrante, viúva de ex-cabo da Força Aérea Brasileira, com anistia política então reconhecida com fundamento na Portaria nº 1.104-GM3/1964, postulou a concessão de liminar "para determinar que a Administração suspenda o processo administrativo anulatório da portaria anistiadora do falecido marido Impetrante" a fim de que "se abstenha de praticar qualquer ato que importe na suspensão ou o cancelamento da anistia do falecido marido da Impetrante, até decisão do mérito do presente mandamus", e, no mérito, o deferimento da ordem "para o fito de ser reconhecida a Decadência Administrativa do direito da Administração Pública anular a Portaria declaratória da Anistia do falecido marido da Impetrante".



    3. Já em sede recursal (e-doc. 5, p. 40-54), postula o deferimento de medida liminar, para determinar a suspensão do processo administrativo anulatório da portaria anistiadora do falecido marido da impetrante, instaurado por despacho da autoridade impetrada e, no mérito, a reforma do acórdão recorrido, com a concessão da ordem, reconhecendo-se a decadência administrativa do direito da Administração Pública anular a Portaria declaratória da anistia do falecido marido da recorrente.



    4. A recorrente sustenta que o mandamus possui caráter repressivo, com insurgência contra ato concreto de autoridade coatora que autorizou a abertura de processo administrativo de anulação da anistia política de seu falecido marido, a dizer, o Despacho do Ministro da Justiça nº 653, de 28 de julho de 2011. Aduz que a anistia política sob apreciação já se acha protegida pelo instituto da decadência administrativa. 



    5. Por seu turno, a recorrida apresenta contrarrazões (e-doc. 5, p. 60-77), em que alega, preliminarmente, a inadmissibilidade do recurso ordinário, já que suas razões não infirmam os fundamentos da decisão recorrida (incidência dos enunciados nº 283 e nº 284 do STF), e, no mérito, a inadequação da via eleita, diante da impossibilidade de produção e exame de lastro probatório em sede mandamental, a possibilidade do exercício da autotutela pela Administração, a inexistência de decadência para revisão das portarias concessivas de anistia política.



    É o relatório.



Análise



    I. Da inocorrência, na espécie, de situação de inovação de pedido e causa de pedir — superação do acórdão recorrido



     



    6. De início, cumpre registrar que assiste razão à recorrente, quando sustenta que o presente mandamus possui caráter repressivo e não preventivo. Com efeito, a impetração foi apresentada em 08/09/2011, posteriormente, portanto, à edição, pela autoridade impetrada, do ato concreto que instaurou o processo administrativo de revisão da portaria anistiadora de seu falecido marido, o Despacho do Ministro da Justiça nº 653, de 28 de julho de 2011.



    7. Assim, não se trata na espécie de insurgência adstrita à Portaria Interministerial MJ/AGU nº 134/2011, noutras palavras, não se trata de impugnação a uma simples fase de estudos acerca de eventuais irregularidades nas concessões das anistias com base na Portaria nº 1.104/GM3/1964. O mandamus se volta contra efetivo ato concreto direcionado contra a esfera individual de direitos da impetrante.



    8. Verifica-se, do cenário, falha no teor da apreciação e, especialmente, no item 2 do acórdão recorrido, ao assentar “2. Hipótese em que, após a impetração do mandamus, o Grupo de Trabalho Interministerial, instituído pela Portaria Interministerial MJ/AGU 134/2011, concluiu procedimento revisional, pela anulação da portaria que havia declarado particular como anistiado político.” O procedimento revisional, neste caso, iniciou-se antes da impetração.



    9. Não há que se falar, portanto, em situação de alteração do pedido ou da causa de pedir. Desde a exordial já se via o expresso pedido de suspensão do “processo administrativo anulatório da portaria anistiadora do falecido marido da Impetrante” (e-doc. 1, p. 23), pedido este posteriormente renovado (não inovado), nesta sede recursal.



    10. Neste ponto, portanto, o acórdão recorrido não merece prosperar, devendo ser superado, já que a ordem foi denegada, como já citado acima, em razão da impossibilidade de alteração do pedido e da causa de pedir — o que não ocorreu na espécie. 



    II. Da apreciação do recurso ordinário — aplicação do entendimento firmado no paradigma: RE nº 817.338-RG/DF, Tema nº 839 do rol da Repercussão Geral.



    11. Como consabido, assim como ocorre com a apelação, o recurso ordinário devolve ao Supremo Tribunal Federal o conhecimento amplo da matéria impugnada, à luz das disposições processuais aplicáveis, seja o art. 515, caput, do CPC de 1973 (então vigente à época de interposição do recurso), seja o art. 1.013 do CPC de 2015. Nesta apreciação, cumpre respeitar os limites da demanda e também o brocardo tantum devolutum quantum appellatum, apropriado, inclusive, para a sede do recurso ordinário, ademais, não sendo permitida a alteração da causa de pedir nem do pedido formulado na origem.



    Passo à análise.



    12. Na espécie, como já destacado, a parte impetrante impugna, desde sua exordial, o próprio procedimento administrativo de anulação da portaria anistiadora, indicando inequivocamente o ato concreto de sua instauração, o Despacho do Ministro da Justiça nº 653, de 28 de julho de 2011, e sustentando, em especial, a ocorrência da decadência administrativa.



    13. Necessário registrar, para efeito de adequada identificação do caso concreto, que a declaração de anistia política sob comento se materializou na Portaria do Ministro de Estado da Justiça nº 1.903, de 14 de julho de 2004 (e-doc. 1, p. 50), e foi fundamentada no afastamento do militar decorrente da aplicação da Portaria nº 1.104-GM3/1964 (Nota nº 18/2011/GTI, de 13 de julho de 2011, e-doc. 1, p. 40-47).



    14. Pontuo que não se trata aqui de apreciação de fatos e provas do caso concreto, o que, por certo, não tem cabimento na sede mandamental, mas apenas da escorreita evidenciação da espécie, para fins de seu enquadramento na hipótese jurídica que dá solução ao processo.



    15. Com efeito, a presente postulação, portanto, não difere de várias outras já julgadas ou em tramitação neste Pretório Excelso, inclusive, já tendo sido assentado o entendimento da Corte sobre o assunto em julgado-paradigma, proferido no RE nº 817.338-RG/DF, Tema nº 839 do rol da Repercussão Geral. Neste Tema aferiu-se: a possibilidade de um ato administrativo, caso evidenciada a violação direta ao texto constitucional, ser anulado pela Administração Pública quando decorrido o prazo decadencial previsto na Lei nº 9.784, de 1999; e se Portaria que disciplina tempo máximo de serviço de militar atende aos requisitos do art. 8º do ADCT. 



    16. Ao apreciar a hipótese, sob a sistemática da repercussão geral, esta Suprema Corte assim se manifestou (com estrita delimitação da tese de julgamento):



    “EMENTA: Direito Constitucional. Repercussão geral. Direito Administrativo. Anistia política. Revisão. Exercício de autotutela da administração pública. Decadência. Não ocorrência. Procedimento administrativo com devido processo legal. Ato flagrantemente inconstitucional. Violação do art. 8º do ADCT. Não comprovação de ato com motivação exclusivamente política. Inexistência de inobservância do princípio da segurança jurídica. Recursos extraordinários providos, com fixação de tese.



    1. A Constituição Federal de 1988, no art. 8º do ADCT, assim como os diplomas que versam sobre a anistia, não contempla aqueles militares que não foram vítimas de punição, demissão, afastamento de suas atividades profissionais por atos de motivação política, a exemplo dos cabos da Aeronáutica que foram licenciados com fundamento na legislação disciplinar ordinária por alcançarem o tempo legal de serviço militar (Portaria nº 1.104-GM3/64).



    2. O decurso do lapso temporal de 5 (cinco) anos não é causa impeditiva bastante para inibir a Administração Pública de revisar determinado ato, haja vista que a ressalva da parte final da cabeça do art. 54 da Lei nº 9.784/99 autoriza a anulação do ato a qualquer tempo, uma vez demonstrada, no âmbito do procedimento administrativo, com observância do devido processo legal, a má-fé do beneficiário.



    3. As situações flagrantemente inconstitucionais não devem ser consolidadas pelo transcurso do prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/99, sob pena de subversão dos princípios, das regras e dos preceitos previstos na Constituição Federal de 1988. Precedentes.



    4. Recursos extraordinários providos.



    5. Fixou-se a seguinte tese: “No exercício de seu poder de autotutela, poderá a Administração Pública rever os atos de concessão de anistia a cabos da Aeronáutica relativos à Portaria nº 1.104, editada pelo Ministro de Estado da Aeronáutica, em 12 de outubro de 1964 quando se comprovar a ausência de ato com motivação exclusivamente política, assegurando-se ao anistiado, em procedimento administrativo, o devido processo legal e a não devolução das verbas já recebidas.”



    TRECHO DO VOTO: (...)



    A Lei Maior, no art. 8º do ADCT, bem como os diplomas que versam sobre a anistia, não contempla aqueles militares que não foram vítimas de punição, demissão, afastamento de suas atividades profissionais por atos de motivação política, a exemplo dos cabos da Aeronáutica que foram licenciados com fundamento na legislação disciplinar ordinária por alcançarem o tempo legal de serviço militar (Portaria nº 1.104-GM3/64).



    No caso, o ato de concessão das anistias malfere a ordem constitucional, pois não se amolda ao figurino do art. 8º do ADCT, que não agasalha os militares licenciados pelo decurso do tempo, situação que não se reveste de motivação estritamente política.



    Destaque-se que esta Corte firmou entendimento de que a “anistia prevista no art. 8º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias não alcança os militares expulsos com base em legislação disciplinar ordinária, ainda que em razão de atos praticados por motivação política”. Esse é o teor da orientação que restou consubstanciada no enunciado nº 674 da Súmula da Jurisprudência dominante do Supremo Tribunal Federal. Embora o verbete se refira às situações de expulsão, sua razão de decidir alcança igualmente os militares que foram licenciados das Força Armadas em razão do implemento do tempo de serviço.



    Ademais, é cediço na Suprema Corte que, diante de suspeitas de ilegalidade, a Administração há de exercer seu poder-dever de anular seus próprios atos, sem que isso importe em desrespeito ao princípio da segurança jurídica ou da confiança.



    Esse poder de autotutela da Administração está em consonância com as Súmulas nº 346 e nº 473 do Supremo Tribunal Federal, que enunciam: 



    “A administração pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos (Súmula 346).” 



    “A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial (Súmula 473).”



    Nesse ponto, assevero ser insubsistente o direito defendido na inicial do mandado de segurança e reafirmado nas contrarrazões recursais, visto ser impossível atribuir-se legitimidade a qualquer ato concessivo de anistia sem observância dos requisitos jurídicos constitucionais, sob pena de se transpor a ordem constitucional e de se caminhar de encontro aos ditames preconizados pelo Estado Democrático de Direito.



    O princípio da segurança jurídica, da óptica objetiva, obsta a retroação da lei, tutelando o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada. Do ângulo subjetivo, a segurança jurídica vela pela confiança legítima, buscando preservar fatos pretéritos de evoluções interpretativas, bem como conservar efeitos jurídicos de atos considerados inválidos por qualquer razão. Em outras palavras, a confiança legítima destina-se a resguar