Tribunal: STF
Processo: SL 1669
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-09-25
Data de publicação: 2023-09-25

Ementa:

Inteiro teor:
Suspensão de liminar. Ação direta de inconstitucionalidade. Tribunal de Justiça do Estado do Estado de São Paulo. Eleição para o Conselho Tutelar. Decisão que suspende a eficácia de norma municipal que prevê, como condição de elegibilidade, a conclusão do ensino médio. Ausência de impacto no pleito vindouro. Negativa de seguimento. 



    Vistos etc.



    1. Trata-se de pedido de suspensão, apresentado pelo Prefeito do Município de Araras (SP), com o fim de sobrestar os efeitos da decisão liminar proferida pelo Desembargador Relator na ADI nº 2209494-65.2023.8.26.0000, em trâmite perante o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, pela qual suspensa a eficácia do inc. XII do art. 65 da Lei Municipal nº 5.614/2023, que exige a conclusão do ensino médio para ser membro do Conselho Tutelar. 



    2. O requerente narra ajuizada, na origem, ação direta de inconstitucionalidade pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo, questionada a higidez constitucional de condições de elegibilidade de membro do Conselho Tutelar Municipal previstas na Lei Municipal nº 5.614/2023, especificamente aquelas consistente em (i) residência no Município, por, no mínimo, quatro anos, (ii) experiência mínima de um ano na promoção, proteção e defesa dos direitos da criança e do adolescente, (iii) ensino médio completo, (iv) frequência a curso de formação e (iv) avaliação psicológica de caráter eliminatório.



    Inicialmente indeferida a medida liminar pelo Desembargador Relator, a decisão foi reconsiderada em agravo interno, apenas para sobrestar a eficácia do inc. XII do art. 65 da Lei Municipal nº 5.614/2023, que exige a conclusão do ensino médio para ser membro do Conselho Tutelar. 



    Argumenta, o Prefeito Municipal, que a tutela provisória concedida na origem traduz lesão à ordem pública, por impactar nas eleições para o Conselho Tutelar que ocorrerão, de forma unificada em âmbito nacional, em 1º de outubro de 2023. Entende que esse quadro “possivelmente acarretará a eleição de membros que não atendem aos requisitos válidos para todo o país na temática, especialmente no que diz à conclusão do ensino médio”.



    Acrescenta, no tocante à controvérsia constitucional de fundo, que o requisito da conclusão do ensino médio, previsto na norma municipal, observa o art. 12, § 2º, II, da Resolução nº 231/2022 do CONANDA. 



    Requer, em sede liminar e no mérito, a suspensão dos efeitos da tutela provisória, até o trânsito em julgado da decisão final do processo.



    É o relatório.



    Decido.



    3. A via eleita – suspensão de liminar – consubstancia meio processual autônomo à disposição, exclusiva, segundo as normas de regência, das pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, para buscar a sustação – com objetivo de salvaguardar o interesse público primário –, nas causas contra o Poder Público e seus agentes, de decisões judiciais que potencialmente provoquem grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. 



    O incidente de contracautela – vocacionado a impedir a execução imediata de uma decisão judicial proferida contra a Fazenda Pública e seus agentes nas hipóteses previstas em lei – reveste-se de absoluta excepcionalidade (SL 933-AgR-Segundo/PA, Red. p/ acórdão Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 17.8.2017; SL 1.214-AgR/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 5.026-AgR/PE, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 29.10.2015, v.g.), tendo em vista a própria singularidade dos requisitos que dão ensejo a pedido dessa natureza (ZAVASCKI, Teori Albino. Processo coletivo: tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de direitos. 7 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2017, p. 80). Daí porque, medida de caráter excepcional que é, comporta exegese estrita, a nortear e balizar o conteúdo e o alcance das respectivas normas de regência. 



    Restrito o instituto da contracautela a decisões proferidas por tribunais de instância inferior, não constitui em qualquer hipótese a suspensão de liminar sucedâneo recursal, condicionado o seu manejo à prevenção de grave lesão ao interesse público primário (SL 56-AgR/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 23.6.2006; SL 1.234-AgR/PI, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 3.450-AgR/CE, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 12.3.2010; STA 512-AgR/PI, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe 08.11.2011, v.g.). 



    Nessa linha, imprescindível que, na suspensão de liminar, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).



    Registro, por fim, que a análise do pedido de contracautela se cinge à presença dos requisitos previstos em lei, impertinente cogitar de apreciação meritória do processo subjacente, ainda que de todo indispensável tenha, a tese sustentada, um mínimo de plausibilidade (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A Fazenda Pública em Juízo. 15 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2018. p. 657-8), em juízo sumário de cognição (SL 1.165-AgR/CE, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 13.02.2020; SS 1.918-AgR/DF, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ 30.4.2004; SS 3.023-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno DJ 25.4.2008; SS 3.717-AgR/RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 18.11.2014, v.g.).



    4. No que diz particularmente com o controle abstrato de constitucionalidade estadual, fixada, por esta Suprema Corte, orientação inicial no sentido de incabível a suspensão de decisão proferida em tal sede pelos tribunais locais, nos termos da SL 10-AgR (Pleno, Rel. Min. Maurício Corrêa, DJ 16.4.2004). Seria a suspensão, como lá se anotou, “inadequada para sustar os efeitos da cautelar concedida no processo de controle concentrado de constitucionalidade”, porque processo de cunho objetivo. 



    Decisões mais recentes, de outro lado, mitigaram a vedação, a admitir o instrumento de modo excepcional, inobstante a natureza do feito originário, desde que possível verificar lesão concreta e imediata à ordem pública. Nesse sentido, v.g., SL 1042-AgR (Pleno, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 30.8.2018), SL 879-AgR (Pleno, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 08.5.2017) e SL 423-AgR (Pleno, Rel. Min. Joaquim Barbosa, DJe 14.4.2014).



    É dizer, assentada a cognoscibilidade do pedido suspensivo se, uma vez plenamente eficaz a decisão impugnada e aplicada no âmbito administrativo, apta à produção de efeitos concretos e imediatos.



    5. Na espécie, não verifico lesão concreta e imediata a autorizar o manejo da suspensão em ação direta de inconstitucionalidade.



    Consoante relatado, o pedido liminar havia sido inicialmente indeferido na ação direta, a qual visa à declaração de inconstitucionalidade de diferentes condições de elegibilidade de membros do Conselho Tutelar do Município, nos seguintes termos:



    “Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo em face das expressões ‘há no mínimo 4 (quatro) anos’, do inciso IV, e ‘mínima de 01 (um) ano’, do inciso, VII, bem como dos incisos XII, XIII e XV, do art. 65 da Lei nº 5.614, de 30 de março de 2023, do Município de Araras, que tratam dos requisitos para a candidatura a membro do Conselho Tutelar.



    Sustenta o autor, em síntese, que as exigências do legislador para a posse no cargo de membro do Conselho Tutelar são excessivas e sem fundamento legítimo, desrespeitando o princípio da razoabilidade. Aduz que a autonomia do Município para estabelecer o processo de escolha não é ilimitada e que o Estatuto da Criança e do Adolescente e a Lei Federal nº 9.504/1997 não fazem exigências semelhantes. Propugnando pela maior amplitude do espectro de candidatos ao cargo, o autor invoca a Súmula Vinculante nº 44 e a tese firmada no julgamento do Tema nº 338.



    Em análise sumária própria dessa fase do procedimento, e sem prejuízo de mais bem aprofundado exame ao final, não se vislumbra manifesta inconstitucionalidade nas expressões impugnadas, além de não existir urgência a justificar a concessão da medida liminar, pois em eventual caso de procedência da ação o provimento jurisdicional não será inútil à tutela do interesse primário contido na pretensão, em vista dos efeitos ex tunc do acórdão e do rito célere e concentrado da representação de inconstitucionalidade.”



    Subsequentemente, em 18.9.2023, no agravo interno, reconsiderada em parte a decisão, para deferir a tutela antecipada quanto à conclusão do ensino médio, in verbis:



    “Vistos etc.



    Refletindo melhor sobre a questão, entendo ser caso de deferimento, em parte, da liminar.



    Deveras, quanto à escolaridade e exigência de ensino médio completo a norma impugnada realmente aparenta extrapolar os limites da razoabilidade e proporcionalidade quando comparável à exigência de mera alfabetização dos candidatos a mandatos no Executivo e Legislativo.



    No mais, porém, mantenho a decisão agravada por não me convencer de seu desacerto. A exigência de residência e experiência mínimas, em princípio, se mostra legítima para o bom exercício das funções, a exemplo da frequência de curso de formação, e a previsão na lei de avaliação psicológica não conflita com a Súmula Vinculante 44.



    Por essa razão, dada a existência do perigo de perecimento do direito, haja vista a noticiada realização de eleição para o preenchimento do cargo de conselheiro tutelar em outubro de 2023, reconsidero a decisão agravada e defiro, em parte, a liminar apenas para suspensão da eficácia do art. 65, XII, da Lei 5.614, de 30 de março de 2023, do Município de Araras.”



    A argumentação do requerente, por sua vez, centra-se no impacto da decisão impugnada nas eleições do Conselho Tutelar marcadas, nacionalmente, para 1º de outubro de 2023, considerada, sobretudo, a possibilidade de que candidatos concorram sem o preenchimento do requisito dispensado, que consta não apenas da lei municipal, mas também de resolução do CONANDA.



    Em primeiro lugar, contudo, deve-se lembrar que as decisões liminares em ações direta de inconstitucionalidade operam, como regra, ex nunc (art. 11, § 1º, da Lei nº 9.868/1999, ADI 430-MC, rel. Min. Sepúlveda Pertence, Pleno, DJ 26.4.1991 e ADI 711-QO, Rel. Min. Néri da Silveira, Pleno, DJ 11.6.1993). Com efeito, “a eficácia ex tunc da medida cautelar não se presume, pois depende de expressa determinação constante da decisão que a defere, em sede de ação direta de inconstitucionalidade” (ADI 2195-MC, Rel. Min. Celso de Mello, Pleno, DJ 09.02.2001).



    No caso, inexistente, na decisão impugnada, ressalva expressa em sentido diverso quanto à sua eficácia, é de se compreender que não repercute, na eleição em curso, a suspensão da condição de elegibilidade relativa ao ensino médio, dado o momento em que proferida.



    Conforme calendário disponibilizado pelo Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente de Araras (Edital nº 001/2023 e Resolução nº 08/2023)1, o processo de eleição dos membros do Conselho Tutelar já se encontrava em estágio avançado ao tempo do ajuizamento da ação direta — e, portanto, do deferimento parcial da liminar. 



    Ajuizada a ação, precisamente, em 11.8.2023, data da divulgação final da lista dos candidatos que concorrerão no pleito, depois da habilitação dos pré-candidatos em 07.6.2023, da realização das provas objetiva e dissertativa em 16.7.2023 e das avaliações psicológicas findas em 07.8.2023, agora em curso a campanha eleitoral, de 16.8 a 29.9.2023.



    Ou seja, ainda que não se trate de processo eleitoral propriamente dito, vê-se, dentro de uma mínima pretensão de estabilidade do pleito em curso, ultrapassada a fase de inscrição dos candidatos e realizadas todas as provas e avaliações exigidas, agora já habilitados os candidatos que efetivamente concorrerão às vagas no Conselho Tutelar Municipal.



    Assim, ex nunc a medida liminar e avançado o processo de eleição, inclusive com as provas já feitas e corrigidas, inviável reconhecer lesão concreta e imediata que autorize, na hipótese, o emprego da medida suspensiva em sede de controle abstrato de constitucionalidade.



    6. Mesmo que cognoscível fosse o pedido suspensivo, acrescento, deve ser igualmente afastado, no mérito, o risco de grave lesão cogitado, ausente impacto no pleito vindouro.



    Rememoro que o requerente argumenta, quanto à lesão aos valores protegidos pelo microssistema das contracautelas, que “possivelmente acarretará a eleição de membros que não atendem aos requisitos válidos para todo o país na temática, especialmente no que diz à conclusão do ensino médio”. 



    Ocorre que, para além do exposto quanto à sucessão de fases realizadas e estabilizadas, não demonstrada a existência de pretensos candidatos que se beneficiariam da decisão e tumultuariam o processo de eleição para o Conselho Tutelar de 2023.



    Lembre-se recair, sobre o requerente do pedido de contracautela, o ônus processual de comprovar a efetiva ocorrência de situação de grave risco ao interesse público – cuja existência jamais se presume. Insuficiente, desse modo, a mera alegação genérica e abstrata de que o ato decisório ameaça os valores protegidos pela legislação regente. Vale destacar, nesse contexto, a lição de Lúcia Valle Figueiredo (Mandado de Segurança. 6ª ed. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 169-70):



    “para suspensão da liminar ou da sentença, o pedido deverá ser feito com a prova inequívoca de que esses valores encontram-se fortemente ameaçados. Não bastará, como é óbvio, a mera alegação. Far-se-á mister, sem sombra de qualquer dúvida, a demonstração cabal da possível violação a esses valores.”



    Também esse é o entendimento majoritário desta Casa que não admite, para efeito de suspensão de liminar, risco de lesão presumido ou hipotético (SL 1.182/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, decisão monocrática, DJe 19.11.2018; SS 4.242-AgR/RJ, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe 02.6.2011, v.g.). Confiram-se os seguintes precedentes, o último de minha lavra:



    “Suspensão de segurança. Potencialidade danosa do ato decisório. Necessidade de comprovação inequívoca de sua ocorrência. Excepcionalidade da medida de contracautela (Lei nº 4.348/64, art. 4º). Em tema de suspensão de segurança, não se presume a potencialidade danosa da decisão concessiva do writ mandamental ou daquela que defere liminar em sede de mandado de segurança. 



    A existência da situação de grave risco ao interesse público, alegada para justificar a concessão da drástica medida de contracautela, há de resultar cumpridamente demonstrada pela entidade estatal que requer a providência excepcional autorizada pelo art. 4º da Lei nº 4.348/64. Não basta, para esse efeito, a mera e unilateral declaração de que, da execução da decisão concessiva do mandado de segurança ou daquela que deferiu a liminar mandamental, resultarão comprometidos os valores sociais protegidos pela medida de contracautela (ordem, saúde, segurança e economia públicas). 



    Pedido indeferido.” (SS 1.183/PA, Rel. Min. Celso de Mello (Presidente), decisão monocrática, DJ 04.8.1998)



    “Agravo regimental na suspensão de segurança. Decisão concessiva de segurança a candidatos em concurso público portadores de deficiência desclassificados do certame na fase de exames físicos. Risco de lesão à ordem ou à economia públicas não demonstrado. Agravo regimental não provido.



    1. O agravante não logrou comprovar de maneira concreta e objetiva qual seria a grave lesão à ordem pública administrativa decorrente da decisão atacada.



    2. Por outro lado, tem o ato administrativo que desclassifica candidatos com deficiência em decorrência de suas limitações físicas claro caráter ilegal, além de ser dissonante quanto aos princípios e valores estimados na norma.



    3. Não evidenciada a plausibilidade do direito invocado pelo requerente nem demonstrado o alegado risco à ordem ou à economia públicas, é ausente a comprovação de fundamentos que justifiquem a concessão da medida pleiteada.



    4. Agravo regimental não provido.” (SS 5.246-AgR/MA, Rel. Min. Dias Toffoli (Presidente), Tribunal Pleno, DJe 14.5.2020)



    “5. Constitui ônus indeclinável do autor, ante a natureza excepcionalíssima do incidente de contracautela, a demonstração – que jamais se presume – da efetiva potencialidade lesiva da decisão impugnada. Insuficiente, para esse efeito, a mera alegação superficial e genérica, desacompanhada de prova inequívoca de que o ato decisório que se pretende suspender provoca grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.” (SL 1.430-AgR/RJ, Rel. Min. Rosa Weber (Vice-Presidente), Tribunal Pleno, DJe 26.5.2021)



    7. Inviável, nesses moldes, o prosseguimento da medida suspensiva, seja na perspectiva da incognoscibilidade, seja por não demonstrado risco de grave lesão à ordem pública.



    8. Ante o exposto, nego seguimento à presente suspensão de liminar (art. 21, § 1º, do RISTF).



    Publique-se.



    Brasília, 25 de setembro de 2023.



Ministra ROSA WEBER



Presidente



Documento assinado digitalmente




1  Cf. https://araras.sp.gov.br/im/images/auto/20230626182630_Resolucao_008_2023_-_aletracao_calendario_PC_conselho_e_conteudo_prova.pdf