Tribunal: STF
Processo: Rcl 63269
Classe: Rcl
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-10-27
Data de publicação: 2023-10-27

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO. ALEGADO DESCUMPRIMENTO DAS DECISÕES PROFERIDAS NA AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE N. 16 E NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO N. 760.931, TEMA 246. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE CULPA DA ENTIDADE ADMINISTRATIVA. RECLAMAÇÃO JULGADA PROCEDENTE.



Relatório



    1. Reclamação, com requerimento de medida liminar, ajuizada pela Companhia de Processamento de Dados do Estado de São Paulo – PRODESP, em 24.10.2023, contra decisão do Tribunal Superior do Trabalho no Processo n. AIRR 10829-25.2020.5.15.0025 pela qual teria sido desrespeitado o assentado por este Supremo Tribunal na Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 16, no Recurso Extraordinário 
n. 760.931 (Tema 246) e descumprida determinação de sobrestamento no Recurso Extraordinário n. 1.298.647 (Tema 1.118).



O caso



    2. Em 6.7.2021, o Tribunal Regional do Trabalho da Décima Quinta Região decidiu:



    “Feitas essas considerações, a condenação subsidiária da segunda reclamada é devida, pois o conjunto probatório assim autoriza. 



    Esclareço que a segunda reclamada não negou a existência de contrato com a primeira reclamada durante todo o período imprescrito de duração do contrato de trabalho do autor. Ademais, em que pese os argumentos defensivos, depreende-se que a culpa da recorrente restou caracterizada na medida em que foram comprovadas diversas irregularidades contratuais e legais cometidas pela prestadora. A título de exemplo, a primeira reclamada não pagou verbas rescisórias, depósitos fundiários, vale alimentação e cestas básicas, adicional noturno e adicional de periculosidade corretamente, o que sequer foi notado pelo segundo réu, atestando que, caso existente fiscalização, foi rasa e ineficiente. 



    Outrossim, pouco da vasta documentação trazida pela segunda reclamada diz respeito à unidade em Botucatu onde o reclamante trabalhou. Mais grave, os documentos colacionados ao ID 4d71643 e seguintes dizem respeito a um sem-número de trabalhadores e de nada servem para o deslinde do feito diante da sua generalidade. 



    Deste modo, ainda que tenha sido realizada a contratação civil sob a égide do art. 71 da Lei nº 8.666/1993, tem-se que houve descumprimento de obrigações legais e, por decorrência, contratuais, quanto ao dever de vigilância e de resguardo dos interesses dos empregados da prestadora de serviços, conforme disposições contidas no mesmo diploma legal, conforme Seção IV, ‘Da Execução do Contrato’, da referida Lei nº 8.666/1993. 



    A responsabilidade abarca todas as verbas consignadas no título judicial, não havendo que se falar em parcelas com caráter personalíssimo ou sancionatório, na medida em que as multas aplicadas integram o plexo de direitos trabalhistas sonegados ao autor. Assim, a responsabilidade recai sobre todos os títulos da condenação, inclusive recolhimentos fiscais e previdenciários, bem como multas celetistas. 



    Por todo o exposto, dou provimento ao apelo” (fl. 180, 
e-doc. 14, grifos nossos).



    Contra esse acórdão a Companhia de Processamento de Dados do Estado de São Paulo – PRODESP opôs embargos de declaração, rejeitados (fls. 205-207, e-doc. 14).



    A Companhia de Processamento de Dados do Estado de São Paulo – PRODESP interpôs recurso de revista ao qual negado seguimento 
(fls. 251-253, e-doc. 14). Essa decisão foi objeto de agravo de instrumento decidido pelo Tribunal Superior do Trabalho em 28.9.2022, nestes termos:



    “Todavia, o Regional foi expresso ao registrar que o ente público atuou com culpa in vigilando ao não fiscalizar de forma eficiente o cumprimento das obrigações trabalhistas pela empresa contratada. Desse modo, entendeu a corte regional não existir comprovação de que o tomador tenha cuidado de fiscalizar o cumprimento das obrigações trabalhistas assumidas pela primeira reclamada, ressaltando que: ’pouco da vasta documentação trazida pela segunda reclamada diz respeito à unidade em Botucatu onde o reclamante trabalhou. Mais grave, os documentos colacionados ao ID 4d71643 e seguintes dizem respeito a um sem-número de trabalhadores e de nada servem para o deslinde do feito diante da sua generalidade. 



    (...)



    No caso dos autos, a atribuição de responsabilidade subsidiária ao ente público decorreu da constatação de sua culpa in vigilando, em razão da ineficiência da fiscalização, denotada pelo descumprimento de obrigações trabalhistas básicas.



    (…)



    No mais, impende ressaltar que a discussão a respeito da distribuição do ônus da prova apenas assume relevo quando a decisão impugnada funda-se na ausência de provas ou no controverso fenômeno da prova dividida – quando, então, decide-se contrariamente aos interesses daquele a quem incumbia tal encargo –, o que, todavia, não ocorreu no presente caso, em que o Regional, ao proferir sua decisão, baseou-se na valoração do conjunto fático-probatório constante dos autos, julgando comprovada a culpa in vigilando do ente público” (fls. 304 e 306, e-doc. 14, grifos nossos).



    Contra essa decisão a reclamante interpôs recurso extraordinário, cujo seguimento foi negado:



    “A c. Turma manteve a responsabilidade subsidiária da Administração Pública, uma vez que constatou perfeita harmonia entre o acórdão regional e a decisão exarada pelo Supremo Tribunal Federal no RE 760.931/DF, com repercussão geral. De tal modo, e diante do caso concreto em que as decisões proferidas nos autos não firmam tese com fundamento no mero inadimplemento do prestador de serviços, para o fim de declarar a responsabilidade subsidiária do ente público, verifico que a v. decisão não contraria a tese de repercussão, em face da decisão vinculante proferida pelo e. Supremo Tribunal Federal, nos termos do Tema 246: ‘o inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93” (fls. 347-348, e-doc. 14).



    Consta do sítio eletrônico do Tribunal Superior do Trabalho que essa decisão foi objeto de agravo interno, desprovido pelo Tribunal Superior do Trabalho:



    “AGRAVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO DENEGADO. TEMA 246 DO EMENTÁRIO DE REPERCUSSÃO GERAL DO STF. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO POR MERO INADIMPLEMENTO. TEMA 1.118 DO STF NÃO APLICADO NAS DECISÕES RECORRIDAS. DESPROVIMENTO. MULTA POR PROTELAÇÃO DO FEITO. Deve ser mantida a decisão agravada, proferida em consonância com a tese de mérito fixada pelo Excelso Supremo Tribunal Federal no Tema 246 do ementário de repercussão geral, no sentido de que ‘o inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei 
nº 8.666/93'. Na hipótese destes autos, a C. Turma desta Corte Superior manteve a responsabilidade subsidiária da Administração Pública, diante das premissas fáticas consignadas no acórdão regional de constatação de omissão culposa do ente público e de comprovação da culpa in vigilando, não se tratando, portanto, de condenação por mero inadimplemento ou por imposição de ônus da prova. Assim, resta irretocável a decisão que negou seguimento ao recurso extraordinário, com fundamento no art. 1.030, I, ‘a’, do CPC. Constatado o caráter protelatório do agravo, incide a penalidade pecuniária prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC. Agravo desprovido, com aplicação de multa”.



    A Companhia de Processamento de Dados do Estado de São Paulo – PRODESP opôs embargos de declaração, pendentes de julgamento.



    3. Contra o acórdão prolatado pelo Tribunal Superior do Trabalho no AIRR – 10829-25.2020.5.15.0025 a Companhia de Processamento de Dados do Estado de São Paulo – PRODESP ajuíza a presente reclamação.



    Alega que “a condenação do ente público se deu em [razão de a] empresa prestadora de serviços não ter pagado os salários dos empregados, o que configura adoção da responsabilidade objetiva” (fl. 11, e-doc. 1).



    Sustenta descumprimento ao decidido por este Supremo Tribunal na Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 16, pois “fundamentar a conduta culposa no fato de a tomadora de serviços não ter, supostamente, acompanhado o pagamento dos créditos trabalhistas dos empregados da terceirizada, deferidos na ação, evidencia a adoção da teoria da responsabilidade objetiva” (fl. 11, e-doc. 1).



    Argumenta que, “Nos termos da tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Recurso Extraordinário com repercussão geral 760931/DF, o inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93” (fl. 11, e-doc. 1).



    Insiste em que ”somente é cabível a responsabilidade subsidiária do ente público tomador de serviços na hipótese de caracterização cabal do nexo de causalidade entre o inadimplemento das obrigações trabalhistas e conduta negligente de integrantes da Administração Pública na fiscalização da prestadora de serviços” (fl. 12, e-doc. 1).



    Alerta que “a condenação da Reclamante [teria sido] mantida com base tanto em responsabilidade objetiva, como na presunção de culpa (com indevida inversão do ônus da prova” (fl. 13, e-doc. 1).



    Enfatiza que “a Administração Pública está adstrita à lei, e a presunção é de que ela agiu, ao contratar com a principal Reclamada e durante toda a relação contratual nos estritos limites da lei e do contrato, e não o contrário” (fl. 13, 
e-doc. 1).



    Requer medida liminar para “suspender os efeitos da decisão proferida na Reclamação Trabalhista n. 0010995-94.2017.5.15.0079 impugnada, 
evitando-se a ocorrência de dano irreparável” (fl. 15, e-doc. 1).



     



    No mérito, pede “seja restabelecida a ordem jurisdicional, julgando-se PROCEDENTE a presente Reclamação Constitucional para cassar a r. decisão proferida pelo Colendo Tribunal Superior do Trabalho, exarada Reclamação Trabalhista n. 0010995-94.2017.5.15.0079, vez que em evidente afronta à decisão deste E. Corte, conforme exposto”(fl. 15, e-doc. 1).



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.



    4. No parágrafo único do art. 161 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, dispõe-se que “o Relator poderá julgar a reclamação quando a matéria for objeto de jurisprudência consolidada do Tribunal”, como se tem na espécie.



    5. Põe-se em foco nesta ação se, ao negar provimento ao agravo interno interposto pela reclamante, a autoridade reclamada teria descumprido o decidido pelo Supremo Tribunal Federal na Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 16 e no Recurso Extraordinário 
n. 760.931, Tema n. 246, e descumprido a determinação de sobrestamento no Recurso Extraordinário n. 1.298.647, Tema 1.118.



    6. Em 10.9.2008, no julgamento da Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 16, o Relator, Ministro Cezar Peluso, votou no sentido de não conhecer da ação, pela ausência de demonstração da existência de controvérsia judicial relevante sobre a validade constitucional do § 1º do art. 71 da Lei n. 8.666/1993.



    O Ministro Cezar Peluso concluiu que o autor da ação não teria interesse jurídico de agir, pois eventual reconhecimento da constitucionalidade do § 1º do art. 71 da Lei de Licitações não afastaria a aplicação da Súmula n. 331 do Tribunal Superior do Trabalho, que decorreria da apreciação de fatos, do comportamento da Administração Pública, não estando fundamentada, portanto, na inconstitucionalidade da norma objeto daquela ação.



    O Ministro Marco Aurélio votou pela admissão da ação, concluindo demonstrada efetiva e relevante controvérsia judicial sobre a interpretação do § 1º do art. 71 da Lei n. 8.666/1993. Assentou que, se a jurisprudência trabalhista fosse pacífica quanto à responsabilização subsidiária da Administração Pública, o Tribunal Superior do Trabalho não teria editado a Súmula n. 331, projetando para o campo da inconstitucionalidade o § 1º do art. 71 da Lei n. 8.666/1993, pelo que eventual procedência da ação declaratória resultaria na revisão daquele verbete pelo Tribunal trabalhista.



    O julgamento foi suspenso após pedido de vista do Ministro Menezes Direito.



    Com o falecimento do Ministro Menezes Direito e tendo o seu sucessor, Ministro Dias Toffoli, atuado como Advogado-Geral da União na causa, vieram-me os autos daquela ação para continuidade do julgamento.



    Acompanhei a dissidência inaugurada pelo Ministro Marco Aurélio, votando pelo conhecimento da Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 16 e, no mérito, pelo reconhecimento da constitucionalidade do § 1º do art. 71 da Lei n. 8.666/1993, nos termos seguintes:



    “Na espécie, o dispositivo em questão – art. 71, § 1º da Lei 
n. 8.666/93 – regulamenta expressamente o art. 37, inc. XXI da Constituição da República. (...)



    Autorizada a contratação pela entidade da Administração Pública de obras e serviços, por meio de licitação, tem-se que a inadimplência dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere à pessoa estatal contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, quanto este não o tiver feito.



    Não se poderia também onerar o objeto do acordo ou criar qualquer situação que venha restringir a regularização e o uso das obras ou edificações, inclusive perante o registro de imóveis, sem base legal para tanto.



    Ao incumbir exclusivamente à empresa contratada o pagamento das obrigações trabalhistas dos empregados a ela vinculados, o art. 71, § 1º, da Lei 8.666/93 fixa os limites da responsabilidade contratual do ente estatal na relação contratual firmada, o que não contraria a Constituição da República. (...)



    É certo que o dever de fiscalização cuidado pela jurisprudência deste Supremo Tribunal diz respeito, prioritariamente, ao objeto do contrato administrativo celebrado. Todavia, é inegável que, em atenção ao princípio da legalidade, a Administração Pública não pode anuir com o não cumprimento de deveres por entes por ela contratados, do que dá notícia legal a norma agora posta em questão. 



    Contudo, eventual descumprimento pela Administração Pública do seu dever legal de fiscalizar o adimplemento de obrigações trabalhistas por seu contratado, se for o caso, não impõe a automática responsabilidade subsidiária da entidade da Administração Pública por esse pagamento, pois não é capaz de gerar vínculo de natureza trabalhista entre a pessoa estatal e o empregado da empresa particular. Principalmente, se tanto ocorrer, isso não se insere no campo da inconstitucionalidade do dispositivo em causa. (...)



    A aplicação do art. 71, § 1º da Lei n. 8.666/93 não exime a entidade da Administração Pública do dever de observar os princípios constitucionais a ela referentes, entre os quais os da legalidade e da moralidade administrativa. 



    Isso não importa afirmar que a pessoa da Administração Pública possa ser diretamente chamada em juízo para responder por obrigações trabalhistas devidas por empresas por ela contratadas.



    Entendimento diverso resultaria em duplo prejuízo ao ente da Administração Pública, que, apesar de ter cumprido regularmente as obrigações previstas no contrato administrativo firmado, veria ameaçada sua execução e ainda teria de arcar com consequência do inadimplemento de obrigações trabalhistas pela empresa contratada” (DJ 9.9.2011).



    Vencido quanto ao conhecimento da Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 16/DF, o Ministro Cezar Peluso acompanhou-me no mérito, reajustando o voto antes proferido e ressaltando que, “se esta Corte entender de conhecer ainda assim quanto ao mérito, não tenho nada que discutir. Considero a norma constitucional também, o que não impedirá que a Justiça do Trabalho continue reconhecendo a responsabilidade da Administração com base nos fatos de cada causa” (DJ 9.9.2011). 



    Afirmei ser o § 1º do art. 71 da Lei n. 8.666/1993 taxativo e que, “no contrato administrativo, não se transferem ônus à Administração Pública que são entregues ao contratado. Se a Justiça do Trabalho afasta, ela tem que afastar essa norma por inconstitucionalidade, porque senão é descumprimento de lei. Não há alternativa” (DJ 9.9.2011).



    Em 24.11.2010, por maioria e nos termos do voto do Relator, Ministro Cezar Peluso, este Supremo Tribunal julgou procedente a Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 16, vencido o Ministro Ayres Britto e impedido o Ministro Dias Toffoli, para reconhecer constitucional o § 1º do art. 71 da Lei n. 8.666/1993. 



    7. Atentos à necessidade de se esclarecerem as balizas pelas quais a Administração Pública poderia vir a ser, excepcionalmente, responsabilizada pela “inadimplência do contratado, com referência aos encargos trabalhistas, fiscais e comerciais”, os Ministros deste Supremo Tribunal assim se pronunciaram:



    “O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - É bem verdade que os pontos que têm sido suscitados pelo TST fazem todo o sentido e talvez exijam dos órgãos de controle, seja TCU, seja Tribunal de Contas do Estado, aqueles responsáveis pelas contas do município, que haja realmente a fiscalização, porque, realmente, o pior dos mundos pode ocorrer para o empregado que prestou o serviço, a empresa recebeu da Administração, mas não cumpriu os deveres elementares. Então, essa questão continua posta e foi o que o TST, de alguma forma, tentou explicitar ao não declarar a inconstitucionalidade da lei e resgatar a ideia da súmula, para que haja essa culpa in vigilando, fundamental. Nós tivemos esses casos aqui mesmo na administração do Tribunal e tivemos de fiscalizar, porque pode ocorrer que a empresa terceirizada receba, como sói acontecer, em geral, o Poder Público é adimplente, pelo menos no plano federal essa questão não se coloca, mas não cumpre esses deveres elementares. Talvez, aqui, reclamem-se normas de organização e procedimento por parte dos próprios órgãos que têm de fiscalizar, inicialmente são os órgãos contratantes e, depois, os órgãos fiscalizadores. De modo que haja talvez até uma exigência de demonstração de que se fez o pagamento, o cumprimento pelo menos das verbas elementares: pagamento de salário, recolhimento da Previdência Social e do FGTS. 



    A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Mas já há. A legislação brasileira exige. Só se pode pagar a posteriori, por exemplo, nesses casos dos contratos, e se está quitada com a Previdência, porque inclusive a empresa não pode mais contratar. É que talvez ela não esteja sendo cumprida, o que não significa ausência de lei.



    O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - Vossa Excelência está acabando de demonstrar que a Administração Pública é obrigada a tomar atitude que, quando não toma, configura inadimplemento dela! 



    A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Claro, não discordo disso. 



    O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Na verdade, apresenta quitação em relação à Previdência, aos débitos anteriores. 



    O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - Dela. Isso é que gera responsabilidade que vem sendo reconhecida pela Justiça do Trabalho. Não é a inconstitucionalidade da norma. A norma é sábia. Ela diz que o mero inadimplemento não transfere a responsabilidade. O mero inadimplemento deveras não transfere, mas a inadimplência da obrigação da Administração é que lhe traz como consequência uma responsabilidade que a Justiça do Trabalho eventualmente pode reconhecer a despeito da constitucionalidade da lei. 



    O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - O que estava acontecendo, Presidente, é que, na quadra que se desenhou, a Justiça do Trabalho estava aceitando, de forma irrestrita, a responsabilidade do ente estatal. 



    O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - Agora há de ser no sentido de que ela vai ter de examinar os fatos. Estou de acordo. Vai ter de examinar os fatos. 



    O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Presidente, sabemos o que ocorre quando se edita verbete sobre certa matéria. A tendência é partir-se para a generalização. 



    A SENHORA MINISTRA ELLEN GRACIE - É muito pouco provável que a Justiça do Trabalho tenha examinado a responsabilidade desses administradores para definir se houve, ou não, culpa in eligendo, se houve, ou não, falta de fiscalização. É bem pouco provável. 



    O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - Se todos estiverem de acordo, eu também supero a preliminar e julgo a ação procedente, porque não tenho dúvida sobre a constitucionalidade” (DJ 9.9.2011). 



    8. O reconhecimento da constitucionalidade de norma pela qual se veda a transferência à Administração Pública da responsabilidade pelo pagamento dos encargos trabalhistas e fiscais resultantes da execução do contrato decorre do entendimento de se presumirem os atos administrativos válidos, legais e legítimos.



    9. Em estudo sobre o tema, anotei:



    “Considerada atributo do ‘ato administrativo’, a presunção de validade dos comportamentos da Administração Pública é um reflexo do princípio da juridicidade [legalidade] administrativa. Somente é válido o comportamento conforme e compatível, extrínseca e substancialmente, com o Direito. 



    A presunção, em Direito, é conceituada por Clóvis Beviláqua como ‘A ilação que se tira de um fato conhecido para provar a existência de outro desconhecido’.



    Sendo a juridicidade obrigatória para a Administração Pública, não se cogita que dela se subtraia o administrador público ou aquele que em nome ou por delegação administrativa atue, pelo que se supõe, primária e precariamente, que os atos da Administração sejam consoantes e compatíveis, em forma e substância, com o quanto disposto no Direito vigente.



    A presunção de validade dos atos da Administração Pública exerceria, no Direito Administrativo, segundo alguns autores, o papel que a boa-fé exerce no Direito Privado, tendo ambos a mesma finalidade, qual seja, a de assentar os fundamentos de certeza e consistência jurídica das relações firmadas, realizando-se, destarte, a função estabilizadora que compete ao Direito.



    Por presunção de validade entende-se aqui, pois, a ilação, elementar, precária e relativa, de cada ato da Administração Pública ser conforme e compatível com o Direito.



    Esta presunção não se atem aos aspectos formais dos atos da Administração Pública, devendo ser considerada também quanto aos aspectos material e teleológico do comportamento. Estende-se ela, pois, a todos os elementos do ato da Administração Pública, forma e merecimento, e a todos os elementos que lhe integram a essência como o perfeito atendimento do interesse público, à Justiça, à equidade e à moralidade pública. (…)



    Se a cada comportamento administrativo correspondesse embargo de algum interessado e não houvesse aquela presunção, somente prevaleceria o direito de petição e negados seriam outros direitos fundamentais. Assim, o interesse público fundamenta também aquela presunção de validade, não podendo o seu questionamento embaraçar a atividade administrativa, salvo nas hipóteses em que o próprio ato pelo qual ela se veicule seja suspenso em razão da arguição feita e das demonstrações nele apresentadas no sentido de sua invalidade.



    No Direito, a presunção de validade dos atos jurídicos e, em especial, dos atos da Administração Pública, de que aqui se cuida, nem sempre é expressa em norma jurídica, conquanto ela repouse no sistema de Direito adotado. Salvo hipóteses concernentes a atos administrativos especificados pela legislação, tal presunção dispensa declaração expressa, sem que apenas por isso seja considerado inexistente ou de aplicação restrita.



    O seu fundamento jurídico determina a sua natureza. Assim, a presunção de validade dos atos administrativos pode ser comum (hominis ou juris tantum) ou legal (de jure).



    Para a generalidade dos atos da Administração Pública prevalece a presunção comum, contestável e extinguível mediante comprovação da ruptura ou da afronta ao Direito neles encontrada ou por eles cometida. A prova da invalidade do ato fulmina-o e determina a sua retirada do mundo jurídico. Daí por que antes se afirmou ser a presunção de validade relativa e sujeita à contrastação.



    A presunção comum, diversamente da legal, não dispensa a autoridade administrativa do ônus da prova, mas coloca-a em situação passiva, cabendo ao autor da impugnação produzir a demonstração das irregularidades alegadas” (ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Princípios constitucionais da Administração Pública. Belo Horizonte: Lê, 1994, p. 121-123). 



    10. As declarações e informações oficiais de agentes públicos, no exercício do ofício, têm presunção relativa (juris tantum) de legitimidade e devem prevalecer até prova idônea e irrefutável em sentido contrário.



    A exceção à norma geral estabelecida no § 1º do art. 71 da Lei 
n. 8.666/1993 é a responsabilização subsidiária da Administração Pública em caso de descumprimento de contrato administrativo firmado com empresa terceirizada, que não se confunde com os contratos de trabalho ajustados entre empresa vencedora de licitação e seus trabalhadores. 



    Como toda exceção, deve ser interpretada com parcimônia e cautela, pois a manutenção de atos reclamados, como na espécie vertente, exige objetiva e cabal comprovação de a Administração Pública ter deixado de observar as normas referentes à validade do contrato firmado ou descumprido o dever de fiscalizar a execução deste.



    Para afirmar a responsabilidade subsidiária da Administração Pública por aqueles encargos, imprescindível a prova taxativa do nexo de causalidade entre a conduta da Administração e o dano sofrido pelo trabalhador. Sem a apresentação dessa prova, subsiste o ato administrativo, e a Administração Pública exime-se da responsabilidade por obrigações trabalhistas com relação àqueles que não compõem os seus quadros.



    11. Não se está a sugerir seja a Administração Pública irresponsável pela conduta dos agentes públicos. Entretanto, os trabalhadores de empresa contratada não são agentes públicos.



    Decorre da Constituição da República a obrigatória observância das normas legais que regem a atuação estatal, em especial os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.



    12. À luz desses princípios, a Administração Pública federal aprovou a Instrução Normativa n. 2/2008, alterada pela Instrução Normativa 
n. 3/2009, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, objetivando disciplinar a conduta a ser adotada pelos gestores responsáveis pela execução e fiscalização dos contratos administrativos, repercutindo na esfera contratual trabalhista, determinando-se o adimplemento das obrigações acordadas entre a empresa contratada e seus empregados. 



    Essa medida determinante do cumprimento das obrigações entre empresa e empregados reflete a preocupação da Administração Pública em impedir venha o trabalhador particular a ser prejudicado pela irresponsabilidade da empresa contratada. Esse o motivo para a excepcionalidade da responsabilização subsidiária da Administração Pública, que não se pode dar por mera presunção.



    13. Em numerosas reclamações ajuizadas neste Supremo Tribunal sobre a matéria, entre as quais, por exemplo, a Reclamação n. 15.610/RS, Relator o Ministro Teori Zavascki, vem sendo afirmado:



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO AGRAVO REGIMENTAL. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. ALEGAÇÃO DE OFENSA À ADC 16 E À SÚMULA VINCULANTE 10. APLICAÇÃO AUTOMÁTICA DA SÚMULA 331 DO TST. ATRIBUIÇÃO DE CULPA AO ENTE PÚBLICO POR PRESUNÇÃO. INADMISSIBILIDADE. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO” (Plenário, DJ 15.10.2013).



    No mesmo sentido o seguinte julgado:



    “AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. IMPOSSIBILIDADE DE TRANSFERIR PARA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA A OBRIGAÇÃO DE PAGAR OS ENCARGOS TRABALHISTAS RESULTANTES DA EXECUÇÃO DE CONTRATO ADMINISTRATIVO. CONSTITUCIONALIDADE DO ART. 71, § 1º, DA LEI 
N. 8.666/1993 RECONHECIDA NA AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE N. 16. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (Rcl 
n. 12.926-AgR/PR, de minha relatoria, Plenário, DJe 9.2.2012). 



    Confiram-se ainda as seguintes decisões monocráticas: Rcl 
n. 14.003/MG, Relator o Ministro Dias Toffoli, DJ 6.11.2013; Rcl 
n. 14.011/MG, Relator o Ministro Dias Toffoli, DJ 6.1.2013; Rcl 
n. 15.474/MG, Relator o Ministro Dias Toffoli, DJ 6.11.2013; Rcl n. 16.516-MC/SP, de minha relatoria, DJ 4.11.2013; Rcl n. 16.395/BA, Relator o Ministro Dias Toffoli, DJ 16.10.2013; Rcl n. 16.238-MC/DF, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, DJ 2.10.2013; Rcl n. 16.348-MC/SP, de minha relatoria, DJ 23.9.2013; Rcl n. 16.309-MC/BA, de minha relatoria, 
DJ 19.9.2013; Rcl n. 16.189/RS, Relator o Ministro Dias Toffoli, 
DJ 4.10.2013; Rcl n. 16.200-MC/PR, de minha relatoria, DJ 28.8.2013; Rcl 
n. 15.987/SP, Relator o Ministro Teori Zavascki, DJ 23.8.2013; Rcl n. 16.092-MC/ES, de minha relatoria, DJ 15.8.2013; Rcl n. 13.981/SP, Relator o Ministro Dias Toffoli, DJ 9.8.2013; Rcl 15.677-MC/RS, de minha relatoria, DJ 15.5.2013; Rcl n. 15.628-MC/SP, de minha relatoria, DJ 2.5.2013; Rcl 
n. 15.263-MC/RS, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, DJ 22.3.2013; Rcl n. 13.252/PR, Relator o Ministro Teori Zavascki, DJ 19.3.2013; 
Rcl n.12.677/SP, Relator o Ministro Teori Zavascki, DJ 19.3.2013; Rcl 
n. 12.956/DF, Relator o Ministro Teori Zavascki, DJ 20.3.2013; e Rcl 
n. 11.748/RO, Relator o Ministro Marco Aurélio, DJ 29.11.2012; e Rcl 
n. 7.517-AgR/DF, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Plenário