Tribunal: STF
Processo: MS 38954
Classe: MS
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-02-10
Data de publicação: 2023-02-10

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:

Trata-se de mandado de segurança, com pedido de liminar, impetrado por Maria do Carmo Fraga Souza, em face de ato praticado pelo Tribunal de Contas da União (TCU), o qual se imputa ilegal com os seguintes fundamentos:

 a)	A impetrante é pensionista militar desde junho de 2016, ante o falecimento de seu cônjuge;
 b)	foi comunicada pelo comando da 6ª RM, em 22 de setembro de 2022, que sua pensão teria sido considerada ilegal pelo Tribunal de Contas da União, nos autos do TC 010.543/2022-8;
 c)	no entanto, o TCU já havia julgado a legalidade da pensão concedida em 2017, nos autos do TC 006.717/2017-9, tendo-a considerado legal;
 d)	entre o primeiro julgamento pelo TCU e o novo entendimento houve a inclusão de outra pensionista, filha do de cujus;
 e)	“a 6ª RM, seguiu, todos os procedimentos presentes e futuros, relativos a aposentadoria e a pensão, embasados na legislação corrente, que a qual, após 6 (seis) anos de deferimento da pensão, e julgamento de legal pelo próprio TCU, não observando a legislação corrente e entendimento jurisprudencial do STF, toma uma decisão ilegal e arbitrária”;
 f)	a autotutela da Administração Pública fere o direito que se consolidou, na hipótese vertente, no tempo e ameaça o interesse público proveniente do princípio da estabilidade das relações jurídicas, de forma que não se poderia mais admitir a revisão da pensão percebida pela Impetrante, traduzido na natureza alimentar da verba que vinha sendo regularmente adimplida no período, qual seja, a pensão militar desde 2016, operando-se, assim, a decadência de 5 (cinco) anos;
 g)	 “é cabível a administração pública, rever seus atos, a qualquer tempo, desde que ressalvado OS DIREITOS ADQUIRIDOS, que no caso concreto, foi a impossibilidade de rever a pensão, pela DECADÊNCIA QUINQUENAL, conforme entendimento 445 do STF e art. 54 da Lei 9.784/99, sob a matéria, quanto ao prazo que o TCU tem para análise das pensões, que é de decadencial de 5 anos, após o termo inicial de pagamento, ou de chegada na corte para julgamento”.

Requer a concessão de liminar “inaudita altera parte” para “a finalidade colimada, de Anulação e/ou Suspensão do Processo Administrativo, que julgou a pensão em grau hierarquicamente superior ilegal, restaurando o ‘status quo’, de antes da intimação de 22 de setembro de 2022, ou seja, pensão de Capitão, e que em caso, da diminuição da pensão em face da decisão do TCU, no próximo pagamento, que seja expedida folha completar e os valores devidos, sejam imediatamente pagos e corrigidos, após a intimação da Liminar Concedida a Impetrante, sob pena de responsabilização jurídico/administrativo, e multa diária em pró da impetrante, definhado por este juízo e paga pela administração publica federal”.
No mérito, postula a concessão em definitivo da segurança, “invalidando o ato coator, declarando sua ilegalidade e ineficácia perante a impetrante, reconhecendo o direito de manutenção na sua pensão, nos moldes que hoje está definida, ou seja, proventos de Capitão”.
A Presidência desta Suprema Corte determinou a intimação da autoridade impetrada para prestar informações, as quais foram juntadas aos autos (e-docs. 9 a 14). 
E o relatório. Decido.
Aponta-se como ato coator o Acórdão nº 3525/2022-TCU-2ª Câmara, no qual o Tribunal de Contas da União, ao declarar ilegal a concessão de promoção de Roberto Eraldo Sebalhos Souza para grau hierárquico superior, em face de invalidez adquirida após a reforma, acabou por readequar a base de cálculo dos proventos a serem percebidos pela ora impetrante na qualidade de beneficiária da pensão militar instituída por Roberto Eraldo Sebalhos Souza. 
A impetrante defende a incidência do prazo quinquenal previsto no artigo 54 da Lei Federal nº 9.784/99, após o qual é vedado à Administração rever os próprios autos, exercendo a autotutela em prejuízo do administrado.
Compulsados os autos, depreende-se das informações prestadas pelo TCU que 

“29. No caso sob análise, o ato de alteração da pensão militar deu entrada no TCU em 05/05/2021. A apreciação desse ato se deu em 12/07/2022, por meio do Acórdão nº 3525/2022 – TCU – 2ª Câmara, ou seja, antes da fluência do prazo quinquenal de registro tácito estabelecido no RE 636.553.” (e-doc. 9, p. 11).	

Extrai-se também das informações que, apesar de a pensão ter sido considerada legal na primeira análise, promovida a alteração das pensionistas, novo exame de legalidade deve ser realizado, agora de acordo com a novel jurisprudência daquela Corte de Contas. Vide:

“10. Impende observar que o presente mandamus se dá contra o Acórdão 3525/2022-TCU-2ª Câmara (TC-010.543/2022-8), o qual foi proferido com base na jurisprudência mais atual desta Corte de Contas e dos tribunais pátrios. 
11. Ademais, apesar de o ato de concessão inicial e de alteração da reforma do instituidor da pensão terem sidos considerados legais, por meio do Acórdão 6429/2014- TCU-2ª Câmara e o ato de alteração da pensão militar, nos termos em foi concedido e diante do novel entendimento da jurisprudência desta Corte de Contas e dos tribunais pátrios, ter sido considerado ilegal, segundo o Acórdão 3525/2022-TCU-2ª Câmara, tal situação não é estranha a esse tribunal, vez que já se deparou com casos semelhantes, ex vi, do Acórdão 17.731-TCU-1ª Câmara, onde restou consignado:
(...)
12. Nesses termos, o ato de reforma do Instituidor é distinto e dissociado do ato de concessão de pensão militar ora em discussão. Daí porque não cabe à pensionista, ora impetrante, invocar ato jurídico perfeito oriundo dos atos de reforma do Instituidor, de cujus. Isto é, o julgamento pela legalidade do ato de reforma do Instituidor não é capaz de vincular o julgamento do respectivo ato de concessão de pensão militar, eis que tais atos (reforma e pensão), obviamente, têm natureza jurídica distinta. Tal distinção, inclusive, é suficiente para afastar argumento no sentido de retroação de entendimento jurídico. 
13. Por se constituírem em benefícios distintos a reforma e a pensão, a eles têm incidência as normas vigentes à data em que ocorrem os seus respectivos fatos geradores – implemento das condições para reforma, no primeiro caso, e óbito do instituidor, no segundo. Por tal razão, o processo de pensão militar há de ser examinado de forma autônoma e independente do processo de reforma do instituidor. 
14. Dito isso, o direito da Impetrante a pensão militar, na forma em que foi concedida no ato de alteração, enviada ao TCU em 05/05/2021, foi considerado ilegal por meio do Acórdão 3525/2022-TCU-2ª Câmara, em 12/07/2022, conforme as respectivas normas de vigência e o atual entendimento da Corte de Contas acerca da matéria, bem como jurisprudência dos tribunais pátrios.” (e-doc. 9, p. 4-5).	

Inicialmente, ressalto que o acórdão 3525/2022, está devidamente fundamentado, do qual destaco as seguintes considerações:

“Considerando que as hipóteses de concessão de proventos com base no grau hierárquico imediatamente superior por incapacidade definitiva encontram-se disciplinadas no art. 110 da Lei 6.880/1980;  
Considerando que, nos termos do art. 110 da Lei 6.880/1980, a concessão de proventos correspondentes ao grau hierárquico superior por incapacidade definitiva restringe-se a militares da ativa ou da reserva remunerada, não alcançando militares que sejam considerados incapazes quando já reformados;  
Considerando a impossibilidade de nova elevação de posto a militar já contemplado com proventos em posto superior ao da ativa quando da passagem para a reserva, com fundamento no art. 50, inciso II, da Lei 6.880/1980, por contar mais de 30 anos de serviço;  
Considerando que esse entendimento está em sintonia com a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça sobre o tema, a exemplo das decisões proferidas nos Recursos Especiais 966.142/RJ e 1.340.075/CE;  
Considerando que o ato em exame contempla elevação de grau hierárquico por incapacidade definitiva a militar que já estava reformado e/ou que já havia sido contemplado com proventos em posto superior ao da ativa quando da passagem para a reserva, em desacordo com a legislação de regência (Acórdãos 2.225/2019-TCU-Plenário, 5.411/2021-TCU-Primeira Câmara e 7.403/2021-TCU-Segunda Câmara, dentre outros);” (e-doc. 1, p. 49).

Ademais, observo que a presente hipótese não versa sobre negativa de registro de ato de concessão de inicial de aposentadoria/pensão, mas sim de apreciação originária de ato de alteração de aposentadoria, fundamentado na parte final do inciso III do art. 71 da CF/88, o qual possui a seguinte redação:

“Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório; (grifei)”

Para fins de esclarecimento, cito, por oportuno, precedente análogo (MS nº 27.757/DF, DJe de 9/3/09) em que a ministra Ellen Gracie assim consignou: 

“A alteração é um ato novo, que não influencia o ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão. É que a eventual ilegalidade do ato de alteração não causa a cassação do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, motivo pelo qual não há que falar em contraditório e ampla defesa. 
Situação diversa se dá em caso de revisão ou cassação (cancelamento) de aposentadoria, reforma ou pensão já julgada e registrada pelo Tribunal de Contas da União, em que se deve exigir a observância do contraditório e da ampla defesa’”(grifei).

Nessa perspectiva, concluo que, na espécie, sendo atos que, nos termos do art. 71, inciso III, da CF/88, necessitam de registro pela Corte de Contas — em decorrência do exercício do controle externo — devem observar o entendimento firmado neste Supremo Tribunal, no julgamento do RE nº 636.553/RS, vinculado ao Tema 445 da repercussão geral, por meio do qual se assentou, nos termos do voto do ministro relator Gilmar Mendes, que os aludidos atos praticados pelo TCU prescindem de observância do contraditório e da ampla defesa, bem como fixou o prazo de cinco anos para efetuar o registro da concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, após o qual considerar-se-ão tacitamente registrados. 
Por oportuno, transcrevo trecho de interesse do acórdão proferido  RE nº 636.553/RS (Tema 445 RG):

“Como bem lembrado pelo Ministro Edson Fachin, desde 1957 o STF tem se posicionado no sentido de que o ato de concessão de aposentadoria teria natureza de ato complexo, segundo o qual seria necessária a conjugação da vontade do órgão de origem e do TCU para que o ato se perfectibilizasse. Por esse motivo, após a edição da Lei 9.784/1999, firmou-se o entendimento de que seu art. 54 não poderia ser aplicado durante o período entre a publicação do ato de aposentadoria pelo órgão de origem e a apreciação da sua legalidade pelo TCU, haja vista ainda inexistir ato acabado. 
Quanto a esse ponto, entendo que merece ser mantida a jurisprudência há muito firmada, no sentido de que a concessão de aposentadoria ou pensão constitui ato administrativo complexo, que somente se aperfeiçoa após o julgamento de sua legalidade pelo Tribunal de Contas. 
Nesses termos, por constituir exercício da competência constitucional (art. 71, III, CF/88), tal ato ocorre sem a participação dos interessados e, portanto, sem a observância do contraditório e da ampla defesa. Nesse sentido, cito o teor da Súmula Vinculante 3: 
“Nos processos perante o Tribunal de Contas da União, asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão”. (destaquei)
Todavia, em diversas oportunidades, manifestei minha preocupação com a alteração de situações já aparentemente consolidadas pelo tempo à luz do princípio da segurança jurídica e da confiança legítima, bem como da necessidade da estabilização das relações jurídicas, seja em favor da Administração ou em favor do administrado. Assim, apesar de entender pela inaplicabilidade direta do art. 54 da Lei 9.784/1999 antes do julgamento da legalidade do ato de aposentação pelo TCU, é inegável a necessidade de observar o princípio da segurança jurídica. 
(...)
Assim, apesar de entender que a concessão da aposentadoria é ato complexo e que o art. 54 da Lei 9784/1999 não se aplica diretamente à hipótese, parece-me que, por motivos de segurança jurídica e necessidade da estabilização das relações, é necessário fixar-se, por analogia, um prazo para que a Corte de Contas exerça seu dever constitucional. Diante da inexistência de norma que incida diretamente à hipótese, aplica-se ao caso o disposto no art. 4º da LINDB, in verbis : 
“Art. 4º Quando a lei for omissa, o juiz decidirá o caso de acordo com a analogia, os costumes e os princípios gerais de direito”. Nesses termos, tendo em vista o princípio da isonomia, parece-me que o mais correto seria a aplicação, por analogia, do Decreto 20.910/1932, que assim dispõe:  
“Art. 1º As dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se originarem”. 
Ora, se o administrado tem o prazo de 5 anos para buscar qualquer direito contra a Fazenda Pública, também podemos considerar que o Poder Público, no exercício do controle externo, teria o mesmo prazo para rever eventual ato administrativo favorável ao administrado. Podemos citar ainda a utilização do prazo de 5 anos pela Lei 9.873/1999 (que dispõe sobre a “prescrição para o exercício de ação punitiva pela Administração Pública Federal, direta e indireta”), bem como a própria Lei 9.784/1999, que, apesar de não se aplicar diretamente ao caso, pode servir de diretriz para a fixação de prazo razoável ao Tribunal de Contas. 
Feitas essas considerações, parece-me que a fixação do prazo de 5 anos se afigura razoável para que o TCU proceda ao registro dos atos de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, após o qual se considerarão definitivamente registrados. 
Diante de todo o quadro já exposto, verifica-se que a discussão acerca da observância do contraditório e da ampla defesa após o transcurso do prazo de 5 anos depois da chegada do processo ao TCU encontra-se prejudicada. Isso porque findo o referido prazo, o ato de aposentação considerar-se-á registrado tacitamente, não havendo mais a possibilidade de alteração pela Corte de Contas. Sugiro, então, a fixação da seguinte tese de repercussão geral, a ser aplicada de maneira objetiva aos recursos extraordinários que versem sobre as mesmas questões: Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, o Tribunal de Contas da União está sujeito ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo àquela Corte.”

Assim, tendo em vista que o ato concessório que originalmente rendeu ensejo a alteração de pensão em debate foi encaminhado para análise no TCU em 05/05/2021 e o julgamento ocorreu em 12/07/2022, portanto, antes de cinco anos contados da ciência do Tribunal de Contas da União acerca da existência o ato, não prospera a alegação da impetrante de que a Corte de Contas da União teria ultrapassado o prazo de cinco anos para verificação de legalidade e registro do ato de alteração de seus proventos, como também não visualizo qualquer ofensa aos princípios do contraditório e da ampla defesa.
Ante o exposto, denego a segurança (art. 21, § 1º, RISTF). Prejudicada a apreciação do pedido liminar.
Publique-se.
Brasília, 10 de fevereiro de 2023.

Ministro DIAS TOFFOLI
Relator
Documento assinado digitalmente