Tribunal: STF
Processo: RE 1449019
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-08-07
Data de publicação: 2023-08-07

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



    Vistos.



    Telefônica Brasil S.A. interpõe recurso extraordinário, com fundamento na alínea “a” do permissivo constitucional, contra acórdão proferido pela 15ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado:



    “APELAÇÃO CÍVEL – Embargos à execução fiscal – Município de Santos – Taxas de licença para localização e funcionamento do exercício de 2019 – Estações Rádio Base – Uso e ocupação do solo urbano - Cobrança que decorre do exercício do poder de polícia dos Municípios - Previsão do fato gerador na Lei Municipal nº 3750/2971 (Código Tributário Municipal – Legitimidade da cobrança – Sentença mantida - Recurso não provido.”



    Opostos dois embargos de declaração, os primeiros foram acolhidos para “suprir o erro material apontado, sem modificação no julgado”, enquanto os segundos foram rejeitados.



    Sustenta a recorrente que “ao exigir a referida taxa em decorrência da instalação de Estações Rádio base no Município Recorrido e, por consequência, penalidade por falta de pagamento, o Município de Santos invadiu a esfera de COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO para legislar sobre a matéria - telecomunicações -, nos termos do artigo 21, inciso XI e artigo 22, inciso IV, da Constituição Federal, o que afronta diretamente o princípio federativo”. 



    Defende, em síntese, que:



    “Em que pese a competência do Município para legislar sobre assuntos de interesse local e exclusivamente sobre o uso e ocupação do solo, nos termos do artigo 30, incisos I e VIII da Constituição Federal, as disposições previstas na Lei Municipal que fundamentou a Certidão de Dívida Ativa objeto da presente ação de execução fiscal, extrapolam tal competência, na medida em que impõem restrições à prestação do serviço de telecomunicações, dificultando ou até inviabilizando a efetiva prestação do serviço de telefonia móvel no Município de Santos”.



    Em 03/04/2023, o Presidente da Seção de Direito Público do Tribunal de origem, em razão do julgamento do RE nº 776.594/SP, feito paradigma do Tema nº 919 da sistemática da repercussão geral, determinou a remessa dos autos à Câmara julgadora para a análise de eventual juízo de retratação.



    Após novo julgamento do feito, a 15ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo deixou de exercer o juízo de retratação mantendo o acórdão anteriormente proferido, nos termos da seguinte ementa:



    “APELAÇÃO CÍVEL - Embargos à execução fiscal - Município de Santos - Taxas de licença para localização e funcionamento do exercício de 2019 – Estações Rádio Base - Acórdão que reconheceu a legitimidade da cobrança - Apresentação de Recurso Extraordinário pela embargante - Recurso devolvido à Turma Julgadora para realização do juízo de conformidade em razão do julgamento do RE nº 776.594/SP (Tema 919) do Supremo Tribunal Federal, no qual foi fixada a tese de que a instituição de taxa de fiscalização de funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados de voz é de competência privativa da União nos termos do artigo 22, inciso IV, da Constituição Federal - Modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade estabeleceu que a decisão produzirá efeitos da partir da data da publicação da ata do julgado, ressalvadas as ações anteriormente ajuizadas - O entendimento do acórdão no sentido de que a lei municipal não adentra em assuntos de telecomunicações e trata de interesse local mediante a promoção de adequado ordenamento territorial uso e ocupação do solo não destoa do paradigma sufragado pela Corte Suprema - Manutenção da conclusão do julgamento anterior.”



    Admitido o recurso extraordinário, os autos foram remetidos a esta Suprema Corte. 



    Decido.



    No caso dos autos, o Tribunal de origem deu provimento à apelação interposta pelo Município de Santos para julgar improcedentes os embargos à execução. Nesse aspecto, extraem-se os seguintes fundamentos do voto condutor do acórdão recorrido:



    “O inciso II do artigo 145 da Constituição Federal dispõe que os Municípios poderão instituir ‘taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços, públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição’, enquanto o artigo 77 do Código Tributário Nacional prevê que o fato gerador das taxas é o exercício regular do poder de polícia ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou colocado à sua disposição. 



    Por sua vez, o artigo 30 da Constituição Federal dispõe:



    ‘Art. 30. Compete aos Municípios: 



    I - legislar sobre assuntos de interesse local;



    (...)



    VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano.’.



    O STF já consolidou o entendimento de constitucionalidade da instituição da taxa de instalação das ERB'S conforme julgamento do Agravo Regimental no Recurso Extraordinário nº 632.006, de relatoria da Min. Carmen Lúcia, julgado em 18/11/2014, cuja ementa encontra-se lavrada na seguinte forma:



    ‘AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. INSTALAÇÃO DE TORRES DE TELEFONIA CELULAR. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA MUNICIPAL PARA DISCIPLINAR O USO E A OCUPAÇÃO DO SOLO URBANO. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.’.



    Outrossim, o artigo 74 da Lei Geral das Telecomunicações (nº 9.472/97) dispõe: ‘A concessão, permissão ou autorização de serviço de telecomunicações não isenta a prestadora do atendimento às normas de engenharia e às leis municipais, estaduais ou do Distrito Federal relativas à construção civil e à instalação de cabos e equipamentos em logradouros públicos.’.



    Saliente-se que cabe ao Município fiscalizar a instalação das mencionadas antenas de transmissão pelo controle do uso e da ocupação do solo urbano, e não a atividade exercida pela embargante, esta sim, competência da União, nos termos da Lei Federal 9.472/97. 



    Nesse diapasão, o Município de Santos, em respeito ao princípio da legalidade previsto no artigo 150, inciso I, da Constituição Federal, instituiu a taxa decorrente do efetivo exercício do poder de polícia administrativa de fiscalização conforme previsão do artigo 102 e seguintes da Lei Complementar nº 3750/1971 (Código Tributário Municipal), sendo legítima, assim, a cobrança impugnada. 



    De se concluir, portanto, que, para que sejam instaladas em qualquer território municipal e que lá permaneçam, as Estações Rádio Base (ERB's) devem respeitar a legislação local que disponha sobre a maneira de ocupação do solo urbano.”



    Nesse contexto, verifica-se que o acórdão atacado concluiu pela legalidade da cobrança pelo Município da taxa de licença de localização e funcionamento de estação rádio base da empresa ora recorrente, sob o fundamento de que a exação tem por base o regular exercício do poder de polícia inerente à municipalidade.



    Pois bem. A partir do julgamento da ADI nº 3.110/SP, de relatoria do Ministro Edson Fachin, firmou o Plenário desta Suprema Corte o entendimento de que se insere dentro da competência privativa da União editar legislação a disciplinar o tema de telecomunicações. O acórdão desse julgamento possui a seguinte ementa:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL 10.995/2001 DE SÃO PAULO. INSTALAÇÃO DE ANTENAS TRANSMISSORAS DE TELEFONIA CELULAR. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. NORMA ESTADUAL EDITADA NO ÂMBITO DA COMPETÊNCIA ESTADUAL DE PROTEÇÃO À SAÚDE. LEI FEDERAL QUE CLARAMENTE REGULAMENTA A MATÉRIA. INCONSTITUCIONALIDADE. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO DIRETA.



    1. Nos casos em que a dúvida sobre a competência legislativa recai sobre norma que abrange mais de um tema, deve o intérprete acolher interpretação que não tolha a competência que detêm os entes menores para dispor sobre determinada matéria (presumption against preemption).



    2. Porque o federalismo é um instrumento de descentralização política que visa realizar direitos fundamentais, se a lei federal ou estadual claramente indicar, de forma necessária, adequada e razoável, que os efeitos de sua aplicação excluem o poder de complementação que detêm os entes menores (clear statement rule), é possível afastar a presunção de que, no âmbito regional, determinado tema deve ser disciplinado pelo ente maior.



    3. A União, no exercício de suas competências (art. 21, XI e art. 22, IV CRFB), editou a Lei 9.472/1997, que, de forma nítida, atribui à Anatel a definição de limites para a tolerância da radiação emitida por antenas transmissoras.



    4. A União, por meio da Lei 11.934, fixou limites proporcionalmente adequados à exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos. Precedente.



    5. Dessa forma, a presunção de que gozam os entes menores para, nos assuntos de interesse comum e concorrente, legislarem sobre seus respectivos interesses (presumption against preemption) foi nitidamente afastada por norma federal expressa (clear statement rule).



    6. É inconstitucional a Lei n. 10.995/2001 do Estado de São Paulo, pois, a pretexto de proteger a saúde da população, disciplinando a instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, adentrou na esfera de competência privativa da União.



    7. Ação direta julgada procedente” (DJe de 10/6/20).



    Registre-se que esse entendimento foi reafirmado pelo Plenário deste Supremo Tribunal Federal no julgamento de mérito do RE nº 1.370.232/SP, feito paradigma do Tema nº 1.235 da sistemática da repercussão geral, ocasião na qual restou fixada a seguinte tese:



    “É inconstitucional a Lei 13.756/2004 do Município de São Paulo, por configurar invasão à competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e radiodifusão (artigo 22,inciso IV, da Constituição Federal).”



    O acórdão desse julgado porta a seguinte ementa:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO CONSTITUCIONAL. INSTALAÇÃO DE ESTAÇÃO RÁDIO BASE. LEI 13.756/04 DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. PRECEDENTES. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONTROVÉRSIA CONSTITUCIONAL DOTADA DE REPERCUSSÃO GERAL. REAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO CONHECIDO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO DESPROVIDO” (DJe de 13/09/2022).



    Nesse sentido, anotem-se os seguintes julgados de ambas as Turmas da Suprema Corte:



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI 4.978/2002 DO MUNICÍPIO DE GOVERNADOR VALADARES, QUE REGULAMENTA ESTAÇÕES DE RÁDIO BASE. TEMA INSERIDO NO CONCEITO DE TELECOMUNICAÇÕES. MATÉRIA DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONFORMIDADE COM A JURISPRUDÊNCIA DO STF. 1. O Tribunal de origem declarou a inconstitucionalidade da Lei 4.978/2002, do Município de Governador Valadares, que dispõe sobre a localização, instalação e operação de antenas transmissoras de rádio, televisão, telefonia celular, telecomunicações em geral e outras antenas transmissoras de radiação eletromagnética. 2. Tal entendimento está alinhado à jurisprudência desta CORTE, no sentido de ser inconstitucional norma local que verse sobre instalação e operação de antenas transmissoras de ondas eletromagnéticas por usurpação da competência privativa da União (ADI 3.110/SP, Rel. Min. EDSON FACHIN, DJe de 10/6/2020; e RE 981.825 AgR-segundo-ED-ED-segundos-EDv-segundos-AgR-segundo, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe de 02-06-2021). 3. Agravo Interno a que se nega provimento” (ARE nº 1.382.759/MG-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, DJe de 13/03/2023).



    “Embargos de declaração no recurso extraordinário com agravo. Embargos de declaração recebidos como agravo regimental, nos termos do art. 1.024, §3º, CPC. 2. Instalação de estação de rádio-base em desacordo com legislação municipal. 3. Competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações. Precedentes. ADI 3.110. 4. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Embargos de declaração recebidos como agravo regimental, ao qual se nega provimento” (ARE nº 1.396.322/SP-ED, Segunda Turma, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 25/11/2022).



    “AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DECLARATÓRIOS NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 1º.10.2021. ESTAÇÃO RÁDIO BASE. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. ADI 3.110. DECISÃO MONOCRÁTICA QUE ACOLHEU OS EMBARGOS, COM EFEITOS INFRINGENTES, PARA DAR PROVIMENTO AO APELO EXTREMO APRESENTADO PELA PARTE RECORRIDA. ALTERAÇÃO JURISPRUDENCIAL. FATO JURÍDICO RELEVANTE. POSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 1. A União, por meio da Lei 11.934/2009, fixou limites proporcionalmente adequados à exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos (ADI 3.110). 2. Dessa forma, a presunção de que gozam os entes menores para, nos assuntos de interesse comum e concorrente, legislarem sobre seus respectivos interesses (presumption against preemption) foi nitidamente afastada por norma federal expressa (clear statement rule). 3. O Tribunal de origem, ao concluir pela competência do Município, no caso dos autos, divergiu do entendimento majoritário do STF no sentido de que, nos termos do art. 22, IV, da Constituição Federal, compete privativamente à União legislar sobre telecomunicações. Precedentes. 4. Aos embargos de declaração é possível a atribuição de excepcionais efeitos infringentes, quando existente fato jurídico relevante. Na hipótese, os embargos opostos contra decisão monocrática foram acolhidos para adequá-la à nova orientação firmada no julgamento da referida ADI 3.110. 5. Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE nº 1.271.779/SP-ED-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Edson Fachin, DJe de 16/05/2022 - grifo nosso).



    “Segundo agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Constitucional e Administrativo. Instalação de estações rádio base (ERB). Competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações. Entendimento firmado no julgamento da ADI nº 3.110/SP. Precedentes. 1. No julgamento da ADI nº 3.110/SP, o Plenário do Supremo Tribunal Federal firmou o entendimento de que se insere dentro da competência privativa da União editar legislação disciplinadora do tema de telecomunicações. 2. Agravo regimental não provido. 3. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.” (ARE 1.291.356-AgR-segundo/SP, Primeira Turma, minha Relatoria, DJe de 20/10/2021).



    Aplicando essa orientação, anotem-se as seguintes decisões monocráticas proferidas em casos idênticos ao presente: ARE nº 1.419.695/SP-ED-AgR, Relator o Ministro Roberto Barroso, DJe de 23/05/2023; ARE nº 1.417.732/SP, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, DJe de 14/02/2023; e ARE nº 1.403.772/SP, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe de 10/10/2022.



    Nesse contexto, verifica-se que o acórdão recorrido se afastou do entendimento atual deste Supremo Tribunal Federal, segundo o qual o Município não detém competência para regulamentar a atividade de instalação de Estações de Rádio Base, bem como não lhe compete cobrar taxa sobre essa atividade a título de exercício regular do poder de polícia.



    Ante o exposto, nos termos do artigo 932, inciso V, do Código de Processo Civil (Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015), dou provimento ao recurso extraordinário para anular o acórdão recorrido e restabelecer, em todos os seus termos, a sentença de primeiro grau.



    Publique-se. 



    Brasília, 7 de agosto de 2023.



    Ministro DIAS TOFFOLI



    Relator



    Documento assinado digitalmente