Tribunal: STF
Processo: MS 35666
Classe: MS
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-10-04
Data de publicação: 2023-10-04

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. Sérgio de Souza Pimentel formalizou mandado de segurança, com pedido de liminar, contra ato do  Tribunal de Contas da União (TCU) consubstanciado no acórdão n. 1.331/2017/Plenário (revisão de ofício em aposentadoria), mantido pelo acórdão n. 507/2018/Plenário (pedido de reexame), que apontou ilegalidade na aposentadoria a ele concedida (TC n. 021.967/2014-8).



    Segundo narra, trabalhou na Empresa Pública dos Portos (Portobras) desde 1979, tendo sido dispensado sem motivos. Alega que, no ano de 1999, foi reintegrado ao serviço público por força da anistia prevista na Lei n. 8.874/1994.



    Relata que, em 2002, o Ministério dos Transportes promoveu a transposição de regime (de celetista para estatutário) e deferiu sua aposentadoria pelo regime próprio dos servidores efetivos, cujo ato foi julgado legal pelo Tribunal de Contas da União, por meio do acórdão n. 5.379/2014/Primeira Câmara.



    Conforme afirma, em 2015, o TCU, “ao julgar processo de representação envolvendo o regime jurídico aplicável aos anistiados, considerou ilegal a transposição de regimes. Em consequência, determinou aos órgãos interessados o restabelecimento do vínculo celetista para os anistiados oriundos da EBTU e da Portobras, e deliberou pela revisão dos atos de aposentadoria já aprovados (Acórdão n. 303/2015)”.



    Frisa que a Corte de Contas, posteriormente, procedeu à revisão parcial do acórdão n. 5.379/2014/Primeira Câmara, que havia julgado legal a sua aposentadoria, para considerar ilegítimo o referido ato de aposentação.



    Destaca a boa-fé e a prescrição do ato de transposição de regime de trabalho ocorrida em 2022 (Lei n. 9.784/1999, art. 54).



    Postula, ao fim:



    [...] a concessão da segurança para anular os Acórdãos TCU nºs 1331/2017 – 1ª Câmara e 507/2018 — TCU – Plenário, mantendo-se o Acórdão nº 5.379/2014-TCU1ªCâmara, que julgou legal e registrou a Portaria COGEP nº 2000 de 07/10/2013, publicada no DOU de 08/10/2013, por ser esta expressão da mais lidima e salutar justiça. 



    Requer ainda que seja a autoridade coatora intimada para apresentar as informações de praxe, bem como intimada a UNIÃO FEDERAL, através da sua representação legal a Advocacia-Geral da União para, querendo, ingressar no feito (art. 7°, II, da Lei 12.016/2009), bem como, após as informações, seja ouvida a Procuradoria-Geral da República, como de direito.



    O ministro Celso de Mello, então Relator, deferiu o pedido de liminar (eDoc 29).



    A União interpôs agravo interno (eDoc 37).



    Foram apresentadas informações.



    Não houve contraminuta ao recurso.



    A Procuradoria-Geral da República opinou pela denegação da segurança.



    É o relatório. Decido.



    2. Entendo que a segurança deve ser denegada.



    É fato notório que durante o Governo Collor promoveu-se a extinção de diversas empresas públicas, com a consequente dispensa de seus empregados, os quais acabaram anistiados com fundamento na Lei n. 8.878/1994.



    Na espécie, o impetrante, admitido em empresa pública extinta, terminou demitido e, tempos mais tarde, anistiado (Lei n. 8.878/1994), retornando ao serviço público em ordem a exercer regularmente suas funções. Em 2002, foi deslocado, ex officio, do regime celetista para o estatutário, sem haver sido cumprido o disposto no art. 37, II, da Carta da República – exigência de concurso público para ingresso no serviço público federal. 



    Posteriormente, o Ministério ao qual estava vinculado o autor, concedeu-lhe aposentadoria pelo regime próprio, ato julgado legal pelo Tribunal de Contas da União (acórdão n. 5.379/2014/Primeira Câmara).



    Esse quadro se manteve inalterado até a instauração de processo administrativo no âmbito da Corte de Contas (representação — TC n. 030.981/2011-5), quando assentou-se a ilegalidade da transposição do regime celetista para o estatutário, procedendo-se à reanálise dos atos de concessão de aposentadoria nele tratados.



    Em relação ao autor, que já estava na inatividade e cujo ato de aposentação a própria Corte de Contas havia considerado legítimo, procedeu-se à instauração de processo de revisão de ofício em aposentadoria (TC n. 021.967/2014-8), que culminou na expedição do acórdão n. 1.331/2017/Plenário, cujo entendimento foi no sentido da ilegalidade da aposentadoria concedida e na dispensa da reposição das quantias indevidamente recebidas de boa-fé pelos beneficiários, além da “readequação da aposentadoria para o regime previdenciário correto” (eDocs 20, 21 e 22).



    Apresentado pedido de reexame pelo impetrante, o Plenário do TCU negou-lhe provimento (eDocs 17, 18 e 19).



    Esse o ato impugnado.



    Acerca dessa matéria, o Supremo tem decidido que a reintegração de empregado público anistiado a partir da Lei n. 8.878/1994 deve ocorrer com observância do regime em que ele foi admitido, sendo vedada a transposição do regime celetista para o estatutário, sob pena de flagrante ofensa à prévia necessidade de concurso público para ingresso em cargo público, nos termos do inciso II do art. 37 da Constituição Federal, que assim dispõe:



    Art. 37. […]



     […] 



    II – a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração



    Ilustra esse entendimento o acórdão prolatado pela Primeira Turma no MS 34.948, ministro Roberto Barroso, DJe de 20 de outubro de 2022, assim resumido:



    DIREITO DMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). APOSENTADORIA. TRANSPOSIÇÃO DE REGIME A ANISTIADOS. DECADÊNCIA. LEIS Nº 8.878/1994 E 9.784/1999. 



    1. Mandado de segurança, com pedido liminar, impetrado contra ato do Tribunal de Contas da União (acórdãos TCU nºs 1.320/2016, 3.086/2016 e 228/2017, proferidos nos autos do processo nº 023.402-2011), que revisou de ofício o acórdão TCU nº 7.187/2011, em razão do reconhecimento de inconstitucionalidade na transposição do regime jurídico de anistiados. 



    2. As situações flagrantemente inconstitucionais não devem ser consolidadas pelo transcurso do prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/99, sob pena de subversão dos princípios, das regras e dos preceitos previstos na Constituição Federal de 1988. Precedente: RE 817.338, Rel. Min. Dias Toffoli, julgado sob o regime de repercussão geral. 



    3. Segurança denegada. Liminar revogada, prejudicado o Agravo da União. Resguardado o direito da impetrante à percepção de seus proventos, até que sejam ultimadas as medidas administrativas para o reenquadramento. 



    (Grifei)



    Transcrevo a seguir, por oportuno, trechos do voto condutor, proferido pelo ilustre Relator. Neles, Sua Excelência ressalta que a aposentadoria é ato complexo que se aperfeiçoa com o pronunciamento do Tribunal de Contas da União. Destaca, ademais, que não se pode reconhecer a decadência entre o ato de transposição do regime celetista para o estatutário, formalizado em 2002, e o alusivo ao registro da aposentadoria na Corte de Contas, ocorrido no ano de 2011, esse último decorrente do primeiro. Confira-se:



    […] 



    2. Esclareço, de início, que o prazo de decadência previsto pela Lei nº 9.784/1999 só começa a fluir após o exercício do controle da legalidade da aposentadoria pelo Tribunal de Contas da União (TCU), momento em que o ato complexo de aposentadoria se perfectibiliza (MS 27.296-AgR, Relª. Minª. Rosa Weber). Desse modo, não se pode reconhecer a decadência entre o ato de transposição, ocorrido em 2002, e o registro da aposentadoria no TCU, em 2011. Conforme alegado nas informações, o prazo decadencial da Lei nº 9.874/1999 apenas se aplica para a revisão do ato de registro. No entanto, a revisão ocorreu no curso do prazo de cinco anos, já que teve início em 2011 e a revisão ocorrera em 2016, garantindo-se o contraditório e a ampla defesa, nos termos do art. 260, § 2º, do Regimento Interno do TCU. 



    3. O entendimento encontra amparo na jurisprudência do Supremo Tribunal, que rejeita a “aplicação do prazo decadencial enquanto não ocorrer o aperfeiçoamento do ato complexo de concessão de aposentadoria” (RE 911.054- AgR/MG, Rel. Min. Luís Roberto Barroso). No mesmo sentido: 



    “I – Nos termos dos precedentes firmados pelo Plenário desta Corte, não se opera a decadência prevista no art. 54 da Lei 9.784/99 no período compreendido entre o ato administrativo concessivo de aposentadoria ou pensão e o posterior julgamento de sua legalidade e registro pelo Tribunal de Contas da União – que consubstancia o exercício da competência constitucional de controle externo (art. 71, III, CF)”. (MS 24.781/DF, Red. p/o acórdão o Ministro Gilmar Mendes).



    4. Além disso, e mais importante, esta Corte apreciou o RE 817.338, Rel. Min. Dias Toffoli, sob o regime de repercussão geral. Na ocasião, quanto à decadência do direito de a Administração Pública rever seus atos eivados de violação direta à Constituição, foi fixada a seguinte tese:



    “No exercício do seu poder de autotutela, poderá a Administração Pública rever os atos de concessão de anistia a cabos da Aeronáutica com fundamento na Portaria nº 1.104/1964, quando se comprovar a ausência de ato com motivação exclusivamente política, assegurando-se ao anistiado, em procedimento administrativo, o devido processo legal e a não devolução das verbas já recebidas.”



    5. Embora o caso julgado naquela oportunidade tenha sido a revisão de anistias concedidas a cabos da Aeronáutica, pode-se observar que nos fundamentos do acórdão foi assentada a possibilidade de revisão de atos administrativos, mesmo após o transcurso do prazo de 5 (cinco) anos previsto na Lei nº 9.784/1999. Veja-se a ementa do julgado



    DIREITO CONSTITUCIONAL. REPERCUSSÃO GERAL. DIREITO ADMINISTRATIVO. ANISTIA POLÍTICA. REVISÃO. EXERCÍCIO DE AUTOTUTELA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. DECADÊNCIA. NÃO OCORRÊNCIA. PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO COM DEVIDO PROCESSO LEGAL. ATO FLAGRANTEMENTE INCONSTITUCIONAL. VIOLAÇÃO DO ART. 8º DO ADCT. NÃO COMPROVAÇÃO DE ATO COM MOTIVAÇÃO EXCLUSIVAMENTE POLÍTICA. INEXISTÊNCIA DE INOBSERVÂNCIA DO PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA. RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS PROVIDOS, COM FIXAÇÃO DE TESE.



     1. A Constituição Federal de 1988, no art. 8º do ADCT, assim como os diplomas que versam sobre a anistia, não contempla aqueles militares que não foram vítimas de punição, demissão, afastamento de suas atividades profissionais por atos de motivação política, a exemplo dos cabos da Aeronáutica que foram licenciados com fundamento na legislação disciplinar ordinária por alcançarem o tempo legal de serviço militar (Portaria nº 1.104-GM3/64). 



    2. O decurso do lapso temporal de 5 (cinco) anos não é causa impeditiva bastante para inibir a Administração Pública de revisar determinado ato, haja vista que a ressalva da parte final da cabeça do art. 54 da Lei nº 9.784/99 autoriza a anulação do ato a qualquer tempo, uma vez demonstrada, no âmbito do procedimento administrativo, com observância do devido processo legal, a má-fé do beneficiário. 



    3. As situações flagrantemente inconstitucionais não devem ser consolidadas pelo transcurso do prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/99, sob pena de subversão dos princípios, das regras e dos preceitos previstos na Constituição Federal de 1988. Precedentes. 



    4. Recursos extraordinários providos.



    5. Fixou-se a seguinte tese: “No exercício de seu poder de autotutela, poderá a Administração Pública rever os atos de concessão de anistia a cabos da Aeronáutica relativos à Portaria nº 1.104, editada pelo Ministro de Estado da Aeronáutica, em 12 de outubro de 1964 quando se comprovar a ausência de ato com motivação exclusivamente política, assegurando-se ao anistiado, em procedimento administrativo, o devido processo legal e a não devolução das verbas já recebidas.” (grifei)



    6. Em vista desse entendimento, que consolida precedentes prévios dessa Casa, não se pode reconhecer a nulidade alegada pela impetrante deste writ. De modo que é legítima a revisão de atos flagrantemente inconstitucionais, mesmo após o transcurso do prazo decadencial, notadamente quando se resguardam os princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, como ocorreu na hipótese.



    7. No mais, como bem pontuado pela Procuradoria-Geral da República, a Corte de Contas se deteve na liceidade dos procedimentos adotados pelos órgãos públicos para implementar a Lei da Anistia. Casos dessa ordem dispensam cuidados com o contraditório individualizado e afastam a incidência da Súmula Vinculante 3, segundo já deliberou o Supremo Tribunal Federal: 



    A Súmula Vinculante nº 3, apontada como paradigma, aplica-se apenas aos processos envolvendo algum provimento que afete diretamente a esfera jurídica do interessado, individualmente considerado. A Súmula Vinculante nº 3 não abrange, portanto, acórdãos do Tribunal de Contas de natureza genérica, que afetem uma coletividade de indivíduos. (...) Portanto, o provimento da Corte de Contas atingiu indistintamente todos os servidores, sendo inaplicável, na espécie, a exigência de contraditório individualizado, sob pena de se inviabilizar o trabalho de fiscalização. (Rcl 7.411-AgR, Rel. Min. Luís Roberto Barroso) 



    8. Por outro lado, não desconheço os riscos à segurança jurídica que a presente compreensão pode ocasionar. O caso dos autos é exemplar acerca desse ponto, pois houve a transposição da impetrante em 2002, e o registro de sua aposentadoria perante a Corte de Contas, em 2011. Somente em 2016 foi proferido o ato ora impugnado, que reviu o ato concessório e a própria transposição de cargos. Assim, o TCU demorou mais de 14 (quatorze) anos para decidir de forma definitiva a questão. 



    9. Enfatizo também que, no caso, está em discussão a concessão de verba de natureza alimentar, necessária à subsistência da impetrante. Ademais, não se pode atribuir à parte a responsabilidade por irregularidades cometidas pela autoridade administrativa fiscalizada pelo TCU. A Corte de Contas vem reconhecendo essas peculiaridades em casos análogos e destacando que o reenquadramento não necessariamente deve levar à cessação da remuneração da parte. 



    10. Em face do exposto, revogo a liminar deferida nos autos e denego a segurança, prejudicado o Agravo da União. Resguardo o direito à percepção da remuneração atual da impetrante até que sejam ultimadas as providências administrativas para regularizar seu enquadramento funcional. Determino que a autoridade fiscalizada seja oficiada acerca dessa decisão (Titular do Serviço de Cadastro de Aposentados e Instituidores de Pensão do Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil).



    Vejam-se, ainda, as seguinte ementas:



    MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO ADMINISTRATIVO. DIREITO PREVIDENCIÁRIO. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. APOSENTADORIA. TRANSPOSIÇÃO DE REGIME A ANISTIADOS. LEI 8.878/1994. LEI 9.784/1999. ALEGAÇÃO DE DECADÊNCIA. INOCORRÊNCIA. ALEGAÇÃO DE OFENSA À DIREITO ADQUIRIDO, AO ATO JURÍDICO PERFEITO E À SEGURANÇA JURÍDICA. INEXISTÊNCIA. CONCESSÃO DE APOSENTADORIA. ATO JURÍDICO COMPLEXO. NECESSIDADE DE REGISTRO NO TCU. ALEGAÇÃO DE AFRONTA AO PRINCÍPIO DA IRREDUTIBILIDADE DOS VENCIMENTOS. INOCORRÊNCIA. VANTAGEM CONCEDIDA DE FORMA ILEGAL. CONTROVÉRSIA FÁTICA ENTRE VERSÕES APRESENTADAS. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. INVIABILIDADE EM SEDE MANDAMENTAL. ATRIBUIÇÕES TÉCNICAS CONSTITUCIONALMENTE ATRIBUÍDAS À CORTE DE CONTAS. ART. 71, III, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. DEFERÊNCIA. CAPACIDADE INSTITUCIONAL. HABILITAÇÃO TÉCNICA. INEXISTÊNCIA DE ILEGALIDADE, ABUSO DE PODER OU TERATOLOGIA. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. ORDEM DENEGADA.



    1. “O retorno do servidor à Administração Pública, à prestação de serviços, faz-se observada a situação jurídica originária, descabendo transmudar o regime da Consolidação das Leis do Trabalho em especial – inteligência das Leis nº 8.878/94 e 8.212/90” (RMS 30548, Rel. Min. Marco Aurélio, PRIMEIRA TURMA, j. 15/9/2015, DJe 28/10/2015). 



    2. A “existência de controvérsia sobre matéria de fato revela-se bastante para descaracterizar a liquidez necessária à configuração de situação amparável pela ação de mandado de segurança. Precedentes.”(MS 32.244, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe de 16/12/2013). 



    3. Ex positis, DENEGO A ORDEM pleiteada neste mandado de segurança. Por consectário lógico, revogo a liminar anteriormente concedida e declaro prejudicado o agravo interno interposto pela União contra o decisum liminar.



     (MS 35.409, Primeira Turma, ministro Luiz Fux, DJe de 23 de junho de 2020 – grifei)



    Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Administrativo. 3. Anistia. Lei 8.878/1994. Pretensão de transposição do regime celetista para o regime estatutário, estabelecido na Lei 8.112/1990. 4. Impossibilidade. Acórdão recorrido de acordo com a jurisprudência firmada por esta Corte, no sentido de que a reintegração de empregado público anistiado deve ser feita em observância ao regime a que estava submetido quando da sua admissão. Precedentes. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. Majoração de honorários. 6. Negativa de provimento ao agravo regimental. Majorado valor da verba honorária. 



    (ARE 1.170.620 AgR, Segunda Turma, ministro Gilmar Mendes, DJe de 17 de maio de 2019 – grifei)



    Da leitura das transcrições se depreende que a reintegração de empregado público anistiado sem observância do regime a que estava submetido no momento da admissão – celetista, no caso – é ilegal e/ou inconstitucional. E mais: o reingresso, mesmo que nos quadros do Poder Executivo, não poderia implicar a submissão ao estatuto dos servidores públicos federais, aplicável àqueles que preenchem determinados requisitos legais, como a prévia aprovação em regular concurso público, por exemplo. 



    O fundamento utilizado foi a violação do princípio constitucional expresso do concurso público (CF, art. 37, II). 



    Nessa hipótese, não pode prevalecer o postulado da segurança jurídica e da confiança a despeito da flagrante inconstitucionalidade do ato de transmutação do regime celetista para o estatutário, com a consequente aposentadoria segundo as regras desse último. 



    Analisando os fundamentos que culminaram na formação da tese fixada no julgamento do RE 817.338 e aqueles constantes do acórdão do TCU, verifico haver inconstitucionalidade flagrante, a atrair a incidência do art. 54, § 2º, da Lei n. 9.784/1999. 



    A circunstância delineada por uma jurisprudência administrativa inconstante acerca do tema e por uma atuação do Tribunal de Contas motivada pela emissão de notas e pareceres elaborados por membros da Advocacia-Geral da União não tem o condão de afastar a evidente inconstitucionalidade tanto da aposentadoria quanto da anterior transmutação do regime celetista para o estatutário, uma vez que o vício não se convalesce.



    Nesse contexto, a maioria dos recolhimentos das contribuições previdenciárias realizadas pela parte impetrante foi direcionada ao Regime Geral da Previdência Social (RGPS). Todavia, uma vez alterada a contribuição para o Regime Próprio de Previdência (RPP), em contrariedade à Lei Maior, o pagamento de algumas poucas parcelas foi o suficiente para lhe garantir aposentadoria pelo RPP dos servidores públicos federais. 



    Com a declaração de ilegalidade do ato impugnado, pretende-se impedir futuras aposentadorias pelo Regime Próprio de Previdência sem que tenham sido efetivadas todas as contribuições. 



    Fere-se, aqui também, caso assim não seja entendido, o princípio da isonomia.



     Explico. 



    Um servidor público federal que haja alcançado idade para se aposentar nos termos da legislação, mas não tenha efetuado o número de contribuições necessárias, deverá trabalhar e contribuir pelo tempo restante a fim de adquirir o direito à passagem para a inatividade pelo regime próprio. 



    Por isso, no caso em análise, a coisa julgada administrativa não suplanta a inconstitucionalidade flagrante.



     



    Tendo em vista que o próprio Tribunal de Contas da União, inicialmente, entendia pela legalidade da transposição de regime em discussão, para efeito de registro de aposentadoria, bem como pela mudança recente do entendimento desta Turma, deixo de determinar a devolução dos valores recebidos indevidamente pelo impetrante por força do deferimento de medida liminar pelo então Relator, ministro Celso de Mello.



    3. Ante o exposto, revogando a liminar anteriormente deferida, denego a segurança e julgo prejudicado o agravo interno interposto pela União.



    4. Dê-se ciência à autoridade impetrada.



    5. Preclusas as vias impugnatórias, arquive-se.



    6. Intime-se. Publique-se.



Brasília, 4 de outubro de 2023.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



Documento assinado digitalmente