Tribunal: STF
Processo: ARE 1452448
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-10-18
Data de publicação: 2023-10-18

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PROCESSUAL CIVIL. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. TÍTULO EXTRAJUDICIAL. CRÉDITO NÃO TRIBUTÁRIO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL NO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. PRESCRITIBILIDADE. TEMA 899 DA REPERCUSSÃO GERAL. TERMO INICIAL DA PRETENSÃO EXECUTÓRIA. SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



Relatório



    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal Regional Federal da Segunda Região:



    “AGRAVO DE INSTRUMENTO. EXCEÇÃO DE 
PRÉ-EXECUTIVIDADE. EXECUÇÃO FISCAL DE DÍVIDA NÃO TRIBUTÁRIA. TOMADA ESPECIAL DE CONTAS. ACÓRDÃO DO TCU. PRESCRIÇÃO. REPERCUSSÃO GERAL. STF. TEMA 897. IMPRESCRITIBILIDADE DAS AÇÕES DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO FUNDADAS EM ATOS DE IMPROBIDADE DOLOSOS. 1. Trata-se de agravo de instrumento contra a decisão que indeferiu a exceção de pré-executividade oferecida pelo ora Agravante em execução fiscal de dívida não tributária fundada em acórdão do TCU. 2. Os autos originários consistem em execução fiscal ajuizada pelo INSTITUTO NACIONAL DE METROLOGIA, QUALIDADE E TECNOLOGIA – INMETRO, em face dos Agravantes, objetivando a satisfação de crédito não-tributário no expressivo valor de R$ 23.342.667,11, relativo à execução de CDA constituída a partir de acórdão do TCU n. 2173/2010, proferido em processo de Tomada de Contas Especial, TC 015.038/2001-2, no qual foram julgadas irregulares as contas apresentadas pela Sociedade SERGEN SERVICOS GERAIS DE ENGENHARIA e pelos gestores indicados como responsáveis solidários, referentes a ‘obras de implantação e infraestrutura do parque tecnológico de Xerém’ tendo havido a imputação de débito, com fulcro no art. 19 da Lei 8.443/1992 e de multa, nos termos do art. 57 da Lei 8.443/1992, além de outras determinações. 3. Ainda que houvesse sido ultrapassado o lapso prescricional de 05 (cinco) anos, o que somente à luz do processo administrativo se poderia afirmar, a verdade é que, em se tratando de ato ímprobo doloso, sequer se poderia cogitar de prescritibilidade da execução fiscal visando ao ressarcimento ao erário, na medida em que o legislador constituinte ressalvou expressamente da prescritibilidade as ações de ressarcimento nos casos de ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário (art. 37, § 5º, da CF/88). 4. Já decidiu o Supremo Tribunal Federal, em Sessão Plenária, por maioria de votos, apreciando o Tema 897 da repercussão geral, por dar parcial provimento ao RE 852.475/SP para afastar a prescrição da sanção de ressarcimento e determinar o retorno dos autos ao tribunal recorrido para que, superada a preliminar de mérito pela imprescritibilidade das ações de ressarcimento por improbidade administrativa, fosse apreciado o mérito apenas quanto à pretensão de ressarcimento, fixando em seguida a seguinte tese: ‘São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa’. 5. Agravo de instrumento conhecido e desprovido” (fl. 9, e-doc. 6).



    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 10).



    2. No recurso extraordinário, os agravantes alegam ter o Tribunal de origem contrariado o § 5º do art. 37 da Constituição da República. Asseveram que, “como a execução de origem foi ofertada em 08/04/2019, sem que tivesse ocorrido qualquer hipótese de interrupção ou de suspensão do prazo, houve clara, manifesta e inequívoca prescrição da pretensão executiva, que se findou em 08/11/2018” (fl. 6, e-doc. 13).



    3. O recurso extraordinário foi inadmitido pela incidência das Súmulas ns. 279 e 282 do Supremo Tribunal Federal (e-doc. 21).



    4. No agravo interposto contra a inadmissibilidade do recurso extraordinário, os agravantes sustentam que “o Acórdão nº 2.173/2010-TCU-Plenário, que é o título executivo de origem transitou em julgado administrativamente no dia 08/11/2013, sendo que o art. 1º-A, da Lei 
nº 9.873/1999 c/c o art. 1º do Decreto nº 20.910/1932 fixam o prazo prescricional de 5 (cinco) anos para a propositura de ação objetivando a cobrança de crédito não-tributário” (fl. 2, e-doc. 25).



    Argumentam que “não havia – como de fato não há – qualquer motivo jurídico razoável para se afastar a tese nº 899 ao presente caso, tampouco é razoável alegar que o termo inicial da contagem do prazo não seria o da decisão do TCU, mas sim do momento em que o órgão de representação receberia formalmente o acórdão” (fl. 4, e-doc. 25).



    Ressaltam que “os dois fundamentos para inadmitir o RE devem ser afastados, já que a violação ao art. 37, par. 5º, da CF, é direta e flagrante. Não há a necessidade de se interpretar qualquer norma infraconstitucional para se compreender a extensão da negativa de vigência à carta magna” (fl. 6,  
e-doc. 25).



    Assinalam que, “sobre a incidência da Súmula 282, do STF, convém rememorar que o teor do art. 37, par. 5º, da CF, foi discutido em todas as instâncias ordinárias, não havendo pertinência a alegação, constante da decisão agravada, de que a matéria não teria sido ventilada” (fl. 6, e-doc. 25).



    Enfatizam que “a matéria recursal não é fática, mas se cinge a interpretação da Tese 899, do STF, sobre a prescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário em face de agentes públicos reconhecida em acórdão de Tribunal de Contas” (fl. 6, e-doc. 25).



    Realçam que “o Acórdão nº 2.173/2010-TCU-Plenário, que dá substrato à execução de origem, transitou em julgado administrativamente no dia 08/11/2013, sendo que o art. 1º-A, da Lei nº 9.873/1999 c/c o art. 1º, do Decreto nº 20.910/1932, fixam o prazo prescricional de 5 (cinco) anos para a propositura de ação objetivando a cobrança de crédito não-tributário” (fl. 7, e-doc. 25).



    Reiteram “a divergência direta ao art. 37, par. 5º, da CF, gerando, inclusive divergência jurisprudencial sobre o teor do julgado no RE 636.886, que ensejou a formação da Tese nº 899 e que reconheceu que a pretensão de ressarcimento ao erário em face de agentes públicos reconhecida em acórdão de Tribunal de Contas prescreve na forma da Lei 6.830/1980 (Lei de Execução Fiscal)” (fl. 10, e-doc. 25).



    Pedem o provimento do agravo no recurso extraordinário (fl. 10, e-doc. 25).



    5. Em 14.9.2023, foi determinada vista à Procuradoria-Geral da República, que opinou pelo desprovimento do presente recurso extraordinário com agravo, em parecer com a seguinte ementa:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. EXECUÇÃO FISCAL. DÍVIDA NÃO TRIBUTÁRIA. DÉBITO ORIUNDO DE CONDENAÇÃO IMPOSTA PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO EM TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. PRESCRIÇÃO QUINQUENAL. TEMA 899 DA REPERCUSSÃO GERAL. TERMO INICIAL. CIÊNCIA DO ACÓRDÃO. APLICAÇÃO DA TEORIA DA ACTIO NATA. QUESTÃO INFRACONSTITUCIONAL. REVOLVIMENTO DE FATOS E PROVAS. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. APLICAÇÃO DA SÚMULA 279/STF. PRECEDENTES. PARECER PELO DESPROVIMENTO DO AGRAVO” (fl. 1, e-doc. 229).



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.



    6. Cumpre afastar o óbice da decisão agravada quanto à ausência de prequestionamento, por ter sido a matéria objeto de oportuna impugnação.



    A superação desse fundamento, entretanto, é insuficiente para o acolhimento da pretensão dos agravantes, pois razão de direito não lhes assiste.



    7. No julgamento do Recurso Extraordinário n. 636.886-RG (Tema 899), Relator o Ministro Alexandre de Moraes, este Supremo Tribunal revisitou os Temas 666 e 897 da repercussão geral, assentando a tese de ser “prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas". 



    Nos termos do acórdão publicado no Diário da Justiça eletrônico de 24.6.2020, prevaleceu o voto do Relator, Ministro Alexandre de Moraes, no sentido da aplicabilidade do prazo prescricional de cinco anos, previsto na Lei de Execuções Fiscais n. 6.830/1980, para a exigibilidade de título extrajudicial consubstanciado em decisões finais proferidas pelo Tribunal de Contas da União.



    Ainda que se considerasse essa tese de repercussão geral, o Tribunal de origem, por fundamento infraconstitucional diverso, concluiu não ter ocorrido, na espécie vertente, a prescrição da pretensão executória, como se tem na seguinte passagem do voto proferido no acórdão recorrido:



    “Ademais, no caso dos autos, sequer se poderia afastar a prescrição por decurso do prazo prescricional quinquenal a que se refere o Ministro Alexandre de Moraes em seu voto, com fulcro ‘no artigo 174 do Código Tributário Nacional c/c art. 40 da Lei 6.830/1980, que rege a Execução Fiscal e fixa em cinco anos, respectivamente, o prazo para a cobrança do crédito fiscal e para a declaração da prescrição intercorrente.’, sem levar em consideração a possibilidade de atos interruptivos do prazo prescricional intercorrente, mediante imprescindível análise do processo administrativo, no bojo do qual se poderia conferir se houve a intimação dos devedores para a quitação da dívida, o que somente se poderia descartar diante de uma presunção de absurda e inadmissível inação do Estado, haja vista o vulto das quantias envolvidas. 



    Por outro lado, in casu, ainda que se reconheça a ausência de improbidade na conduta objeto de análise perante o TCU, merece destaque a análise feita pelo Juízo a quo para afastar a ocorrência de prescrição: 



    Dessa forma, o Exequente, através da Procuradoria-Geral Federal, apenas tomou ciência da decisão do Tribunal de Contas da União em relação à condenação proferida no Acórdão nº 2.173/2010-TCU-Plenário, a partir de, no mínimo, 26.09.2014, data em que o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União encaminhou o Ofício nº 2030/2014 – TCU/PROC-MEVM ao órgão responsável pela cobrança, no caso, a PGF/AGU, conforme se observa do Evento 11, anexo 02. 



    Tem-se, portanto, que a data de início do prazo prescricional para o INSTITUTO NACIONAL DE METROLOGIA, QUALIDADE E TECNOLOGIA-INMETRO jamais pode ser anterior ao momento da ciência da existência do Acórdão nº 2.173/2010-TCU-Plenário, que não ocorreu antes de 26.09.2014, momento em que, nos termos do art. 81, inciso III, da Lei nº 8.443/1992, o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União cientificou o órgão de representação processual do Exequente (Procuradoria-Geral Federal/Advocacia Geral da União) da existência da condenação de ressarcimento ao erário público. 



    Cumpre, assim, afastar a alegação de prescrição da ação, tudo na forma da fundamentação supra” (fl. 8, e-doc. 6).



    A Procuradoria-Geral da República ressaltou que, “Ao avaliar o pedido de reconhecimento da prescrição executiva, na exceção de pré-executividade apresentada pelos ora recorrentes, o Juízo Federal, aplicando o entendimento firmado no precedente em epígrafe, entendeu que não transcorreu o prazo prescricional quinquenal” (fl. 6, e-doc. 229).



    8. Quanto à aplicabilidade da tese fixada no Tema 899 da repercussão geral, no julgamento do Agravo Regimental no Recurso Extraordinário n. 1.393.329, a Primeira Turma deste Supremo Tribunal, em controvérsia similar à trazida neste processo, assentou a impossibilidade de rever a contagem do prazo prescricional realizada pelas instâncias ordinárias, que, para resolverem a questão processual apresentada, aplicaram a legislação infraconstitucional pertinente: 



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TÍTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL ORIUNDO DE DECISÃO DO TCU PROFERIDA EM SEDE DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. PRESCRITIBILIDADE. TEMA 899 DA REPERCUSSÃO GERAL. INCIDÊNCIA. OCORRÊNCIA DE PRESCRIÇÃO. ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DE FATOS E PROVAS. PROVIDÊNCIAS VEDADAS NA VIA EXTRAORDINÁRIA. 1. Na origem, cuida-se de ação ordinária ajuizada em face da UNIÃO e da FUNASA, visando à declaração de nulidade de acórdão do TCU proferido no processo de Tomada de Contas Especial n. 023.648/2007-5, o qual deu origem à CDA n. 20129444304655-34, em decorrência da ausência de comprovação da regular aplicação dos recursos oriundos de Convênio firmado entre a FUNASA e o Município de Cândido Godói/RS no quadriênio 1997/2000, período em que o autor foi prefeito daquela cidade. 2. O Tribunal de origem, inicialmente, afastou a aplicação ao caso do Tema 899 da repercussão geral, ao entendimento de que a Corte de Contas determinou que o demandante devolvesse os valores recebidos em função do convênio firmado com o Ministério da Saúde, de tal sorte que não existirá uma ação autônoma de ressarcimento embasada em acórdão do Tribunal de Contas, já que esse ressarcimento é buscado através da execução de tais créditos (Vol. 146, fl. 2). Aduziu que no caso concreto não ocorreu a prescrição, mas sim a decadência do direito do autor, cujo prazo começou ‘a contar a partir do trânsito em julgado administrativo da decisão por meio da qual o Tribunal de Contas ‘condena’ o agente público, imputando-lhe débito de alguma natureza’. 3. No julgamento do RE 636.886-RG, Tema 899, de minha relatoria, DJe de 24/6/2020, o Plenário desta SUPREMA CORTE fixou tese no sentido de que ‘É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas’. 4. O referido precedente paradigma tratava da prescritibilidade (ou não) da execução de título executivo extrajudicial oriundo de acórdão do TCU firmado em Tomada de Contas Especial em que se imputou débito ao particular. No presente processo, de forma idêntica, a execução baseia-se em título executivo extrajudicial oriundo de decisão do TCU proferida nos autos da Tomada de Contas Especial n. TC 023.648/2007-5, que transitou em julgado em 30/11/2010. Logo, o presente caso amolda-se ao Tema 899 da repercussão geral. 5. O art. 1º-A, da Lei 9.873/1999, que regulamenta o prazo prescricional para o exercício de ação punitiva pela Administração Pública Federal, direta e indireta, dispõe que: Constituído definitivamente o crédito não tributário, após o término regular do processo administrativo, prescreve em 5 (cinco) anos a ação de execução da administração pública federal relativa a crédito decorrente da aplicação de multa por infração à legislação em vigor. Na hipótese dos autos, a Execução Fiscal n. 5003038-58.2012.4.04.7115 foi ajuizada em face do recorrente em 30/10/2012 (Vol. 85, fl. 2) - dentro, portanto, do prazo prescricional. 6. Para se chegar à conclusão diversa do entendimento formulado pelo acórdão recorrido acerca do prazo prescricional para ajuizamento da ação anulatória em face do acórdão do TCU, seria necessário analisar a questão à luz da legislação infraconstitucional de regência (Decreto 20.910/1932), bem como dos fatos e provas constantes dos autos, providências vedadas nesta sede recursal. 7. Agravo Interno a que se nega provimento. Na forma do art. 1.021, §§ 4º e 5º, do Código de Processo Civil de 2015, em caso de votação unânime, fica condenado o agravante a pagar ao agravado multa de um por cento do valor atualizado da causa, cujo depósito prévio passa a ser condição para a interposição de qualquer outro recurso (à exceção da Fazenda Pública e do beneficiário de gratuidade da justiça, que farão o pagamento ao final)” (DJe 7.10.2022).



    Anote-se que, na espécie vertente, a aplicação do Tema 899 da repercussão geral não alteraria a contagem do prazo prescricional realizada nas instâncias ordinárias da Justiça Federal.



    9. Analisar os argumentos dos agravantes e rever o entendimento adotado pelo Tribunal de origem, quanto ao termo inicial do prazo prescricional da pretensão executória, pela aplicação da teoria da actio nata, demandaria o reexame da matéria fático-probatória e da legislação infraconstitucional aplicável ao processo (Leis ns. 6.830/1980, 9.873/1999, 8.443/1992 e Decreto n. 20.910/1932). A alegada contrariedade à Constituição da República, se tivesse ocorrido, seria indireta, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário. Incide na espécie a Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal. Assim, por exemplo:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. EXECUÇÃO CONTRA A FAZENDA PÚBLICA. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. TERMO INICIAL DA PRESCRIÇÃO. ANÁLISE DE NORMAS INFRACONSTITUCIONAIS. OFENSA CONSTITUCIONAL INDIRETA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ARE n. 749.479-AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 12.8.2013).



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITOS ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. EXECUÇÃO FISCAL. ACÓRDÃO DE TRIBUNAL DE CONTAS. EMBARGOS DE TERCEIRO. CÔNJUGE DO DEVEDOR. TRANSFERÊNCIA PATRIMONIAL. FRAUDE À EXECUÇÃO. PRESCRIÇÃO. TERMO INICIAL. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. O recurso extraordinário é instrumento de impugnação de decisão judicial inadequado para a análise de matéria infraconstitucional, bem como para a valoração e exame minucioso do acervo fático-probatório engendrado nos autos (Súmula 279 do STF). 2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita” (ARE n. 1.368.952-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 3.5.2022).



    “AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO TRIBUTÁRIO. TERMO INICIAL. PRAZO PRESCRICIONAL. PRETENSÃO EXECUTÓRIA. ALEGADA OFENSA AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. REEXAME DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA NÃO ENSEJA RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. SÚMULAS Nº 279 E 636/STF. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. ART. 97 DA CF. DESNECESSIDADE DA OBSERVÂNCIA DA RESERVA DE PLENÁRIO. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. As razões do agravo interno não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada, mormente no que se refere aos óbices das Súmulas nº 279 e 636 do STF. 2. A controvérsia, conforme já asseverado na decisão guerreada, não alcança estatura constitucional. Não há falar em afronta aos preceitos constitucionais indicados nas razões recursais. Compreensão diversa demandaria a análise da legislação infraconstitucional encampada na decisão da Corte de origem e a reelaboração da moldura fática delineada, a tornar oblíqua e reflexa eventual ofensa à Constituição, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. Desatendida a exigência do art. 102, III, ‘a’, da Lei Maior, nos termos da jurisprudência desta Suprema Corte. 3. Imprescindível, à caracterização da afronta à cláusula da reserva de plenário, que a decisão esteja fundamentada na incompatibilidade entre a norma legal e a Constituição Federal, o que não se verifica in casu. 4. A teor do art. 85, § 11, do CPC, o ‘tribunal, ao julgar recurso, majorará os honorários fixados anteriormente levando em conta o trabalho adicional realizado em grau recursal, observando, conforme o caso, o disposto nos §§ 2º a 6º, sendo vedado ao tribunal, no cômputo geral da fixação de honorários devidos ao advogado do vencedor, ultrapassar os respectivos limites estabelecidos nos §§ 2º e 3º para a fase de conhecimento’. 5. Agravo interno conhecido e não provido” (ARE n. 1.413.816-AgR, Relatora a Ministra Rosa Weber, Plenário DJe 28.6.2023).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO DO TRABALHO. PRESCRIÇÃO. PRINCÍPIO ACTIO NATA. CONTROVÉRSIA DECIDIDA À LUZ DO ACERVO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS E DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL PERTINENTE. 1. Não é possível, em recurso extraordinário, reexaminar a legislação infraconstitucional aplicada ao caso, bem como analisar o acervo fático-probatório dos autos. 2. Agravo regimental desprovido” (ARE n. 661.922-AgR, Relator o Ministro Ayres Britto, Segunda Turma, DJe 17.2.2012).



    Pertinente o pronunciamento da Procuradoria-Geral da República, ao realçar que, “para se chegar a conclusão em sentido diverso da adotada pelo acórdão impugnado, quanto ao início do prazo prescricional, realmente seria necessário tanto a análise da legislação infraconstitucional e quanto o revolvimento do conjunto fático-probatório delineado pelas instâncias ordinárias, procedimento vedado na via extraordinária. Correta, portanto, a aplicação dos termos da Súmula 279/STF” (fl. 13, e-doc. 229).



    Nada há a prover quanto às alegações dos agravantes.



    9. Pelo exposto, nego provimento ao presente recurso extraordinário com agravo (al. a do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Publique-se.



    Brasília, 18 de outubro de 2023.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora