Tribunal: STF
Processo: RE 1453854
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-09-18
Data de publicação: 2023-09-18

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (Doc. 3).



    Na origem, trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pela PREFEITA DE BAURU em face do art. 3º da Lei 7.034, de 2 de março de 2018, daquele Município, o qual “dispõe sobre a qualificação de entidades como Organizações Sociais e dá outras providências”. 



    A autora sustenta que o art. 3º do ato normativo municipal ora impugnado, ao instituir critérios diferentes para a qualificação e composição do Conselho de Administração, se afastou dos critérios estabelecidos no art. 3º da Lei Federal 9.637, de 15 de maio de 1998, violando a competência legislativa da União para dispor sobre normas gerais de licitação e contratos administrativos (art. 22, XXVII, da Constituição Federal), bem como os arts. 111; 117; e 144 da Constituição Estadual.



    Ressalta que, de acordo o art. 29 da Carta Federal e 144 da Carta Estadual, os Municípios têm competência para se auto-organizarem, desde que respeitados os princípios estabelecidos nas constituições Federal e Estadual.



    Sustenta a existência de fumus boni iuris e periculum in mora e requer a suspensão liminar do dispositivo legal ora impugnado, a fim que o Município passe a utilizar os requisitos estabelecidos na Lei Federal 9.637/98.



    Ao final, requer seja julgada procedente a Ação Direta para declarar a inconstitucionalidade parcial da Lei do Município de Bauru 7.034/2018, conferindo-lhe efeitos ex tunc.



    O Ministério Público do Estado de São Paulo requereu o aditamento do pedido para que fosse analisada a inconstitucionalidade de outros dispositivos da Lei Municipal 7.034/2018 quais sejam: arts. 2º, “d”; 3º, I, “c”, II, V, VIII, e parágrafo único; 4º, VI; 5º, §§ 1º, 2º e 3º; 7º, III e IV; 8º, §§ 1º e 3º; 11; 12; 13, caput, e § 3º; 15; 18, 19; e 22 (fls. 32-57, Doc. 2), o qual foi deferido nos termos em que proposto (Doc. 3).



    Em seguida, o Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo julgou procedente a Ação Direta para declarar a inconstitucionalidade das normas questionadas. Todavia, modulou os efeitos da decisão “em 120 dias (cento e vinte) dias da data do julgamento ‘para que o Município possa ajustar os parâmetros de composição do Conselho de Administração das Organizações Sociais na forma da Lei Federal 9.637/98, ratificando as qualificações e contratos de gestão, porventura, com elas celebrados”. O acórdão encontra-se assim ementado (fls. 3-4, Doc. 3):



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Art. 3º da Lei Municipal n. 7.034, de 02 de março de 2018, do Município de Bauru, que “dispõe sobre a qualificação de entidades como Organizações Sociais e dá outras providências”. 



    a) Pedido de aditamento à inicial formulado pelo i. Procurador-geral de Justiça apontando, em acréscimo e dado o caráter aberto da ação, a inconstitucionalidade dos arts. 2º, “d”; 3º, I, “c”, II, V, VIII e parágrafo único; 4º, VI; 5º, §§§1º, 2º e 3º; 7º, III e IV; 8º, §§ 1º e 3º; 11; 12; 13, caput e § 3º; 15; 18; 19 e 22 da Lei Municipal n. 7.034/2018. Deferimento, mesmo após a requisição de informações à autoridade requerida, desde que haja identidade quanto ao fundamento jurídico invocado na alegação de inconstitucionalidade, o que se verifica na hipótese dos autos, observada a intimação das partes para manifestação; 



    b) Quanto ao mérito, configurada invasão à competência privativa da União. Legislador ordinário federal que editou, no exercício constitucional da União para legislar privativamente sobre normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, prevista no artigo 22, inciso XXVII, da Constituição da República, a Lei nº 9.637/1998, que representa o marco legal das Organizações Sociais estabelecendo normas gerais referentes à matéria, o que inclui a estruturação de seu Conselho de Administração, entre outros assuntos. Lei nº 9.637/1998 de observância obrigatória por todos os entes federados, sendo permitido, todavia, que sejam editadas normas específicas, de forma complementar, sem que isso contrarie as normas gerais estabelecidas pela União, uma vez que “não é dado ao Município dispor em sentido que frustre o objetivo buscado pelas leis editadas no plano federal ou estadual”. Dispositivos da lei municipal atacada que suprimiram ou acrescentaram regras não previstas na norma geral, de observância obrigatória aos Municípios, por força do art. 144 da Carta Estadual. Configurada violação, igualmente, ao art. 111 da citada Carta Bandeirante. Precedentes da Corte Suprema e deste C. Órgão Especial.



    Ação procedente, com modulação.”



    No Recurso Extraordinário (Doc. 5), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO alega ter o acórdão recorrido violado os arts. 5º, XXXVI; e 22, XXVII, da CF/1988. 



    Para tanto, o recorrente sustenta que o acórdão recorrido, “ao julgar o pedido procedente, mas inserindo na modulação dos efeitos a ratificação das qualificações e contratos de gestão, porventura, celebrados com o Município, acabou, sem justificativa calcada concretamente na segurança jurídica e no interesse social, por chancelar contratos inconstitucionais entre o poder público e organizações sociais na cidade de Bauru, perpetuando no tempo por prazos e condições não conhecidas a violação dos valores constitucionais reconhecidamente ofendidos, incorrendo em invasão da competência legislativa da União para dispor sobre normas gerais de licitação e contratos administrativos (art. 22, XXVII, da Constituição Federal) e ataque direto aos disposto no princípio da segurança jurídica (art. 5º, XXXVI, da Constituição Federal)” (fls. 5-6, Doc. 5).



    Defende que a ratificação concedida “atinge qualificações e contratações precedentes e que forma alcançadas pela declaração de inconstitucionalidade, tornando inócuo, por absoluta ineficácia, o provimento jurisdicional, e permitindo a duração indefinida desses atos da Administração anteriores, formulados em modelagem reconhecidamente inconstitucional” (fl. 7, Doc. 5).



    Acrescenta que “a legislação local ao modificar e estabelecer requisitos específicos fora de suas competência, restringiu o espectro de contratação do Município com determinadas organizações sociais que se enquadravam nas regras declaradas inconstitucionais, daí porque ser contraditório declarar que todas essas entidades beneficiadas permaneçam com seus contratos em vigor por indefinido tempo” (fls. 11-12, Doc. 5).



    Assevera, ainda, que “em razão da natureza dos dispositivos julgados inconstitucionais, o emprego da técnica de modulação dos efeitos, na forma em que foi manejado, equivale a ratificar os efeitos por eles produzidos na realidade concreta, tornando improfícua a declaração de inconstitucionalidade” (fl. 13, Doc. 5).



    Pondera que “autorizar-se a modulação de efeitos para a manutenção por prazos indeterminados de contratos com organizações sociais firmados sob requisitos inconstitucionais implica, em verdade, a violação, a um só tempo dos valores constitucionais objeto de ponderação – o princípio da segurança jurídica (art 5º, XXXVI) e o parâmetro de controle de constitucionalidade (art. 22, XXVII), ambos da Constituição, pois preservado interesse de um grupo, em detrimento do interesse de toda a coletividade à correta celebração de convenções públicas” (fl. 19, Doc. 5).



    Ao final, requer o conhecimento e provimento do presente recurso a fim de afastar a modulação dos efeitos do acórdão recorrido.



    Não foram apresentadas contrarrazões (fl. 5, Doc. 6).



    O Recurso Extraordinário foi admitido na origem e os autos remetidos ao SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (Doc. 7).



    É o relatório. Decido. 



    Preenchidos os pressupostos legais e constitucionais de admissibilidade, demonstrada a repercussão geral e o prequestionada da matéria, passo à análise do mérito do Recurso Extraordinário.



    Assiste razão ao recorrente. 



    Embora o Tribunal de origem tenha julgado procedente a Ação Direta para declarar a inconstitucionalidade dos dispositivos legais impugnados, modulou os efeitos da decisão para ratificar as qualificações e contratos de gestão procedidos sob a égide da lei declarada inconstitucional.



    A jurisprudência desta SUPREMA CORTE firmou-se no sentido de que, por razões de segurança jurídica ou excepcional interesse social, nos termos do art. 27 da Lei 9.868/1999, é possível modular os efeitos da declaração de inconstitucionalidade.



    No entanto, tal medida não se aplica quando o emprego da técnica de modulação seja equivalente à ratificação de todos os efeitos produzidos pela norma declarada inconstitucional, tornando absolutamente inócua a decisão da ADI. Nesse sentido:



     



    “EMBARGOS DECLARATÓRIOS EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. AGENTES POLÍTICOS. FIXAÇÃO DE REMUNERAÇÃO. PRINCÍPIO DA ANTERIORIDADE. INCONSTITUCIONALIDADE DO ARTIGO 3º DAS LEIS 10.415/2013, 10.729/2014, 11.069/2015, 11.285/2016 E 11.692/2018 DO MUNICÍPIO DE SOROCABA-SP. AUSÊNCIA DE ERRO, OMISSÃO, CONTRADIÇÃO OU OBSCURIDADE. IMPOSSIBILIDADE DE MODULAÇÃO DE EFEITOS NO CASO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO REJEITADOS. 



    1. No acórdão embargado, o Plenário deste Supremo Tribunal Federal julgou inconstitucionais os respectivos artigos 3º das Leis 10.415/2013, 10.729/2014, 11.069/2015, 11.285/2016 do Município de Sorocaba por violarem o princípio da anterioridade, e operarem ilegítima revisão de subsídios de Secretários Municipais, Prefeito e Vice-Prefeito.



    2. Os embargos de declaração não constituem meio hábil para a reforma do julgado, sendo cabíveis somente quando houver no acórdão omissão, contradição ou obscuridade, o que não ocorre no presente caso.



    3. Em razão da natureza dos dispositivos julgados inconstitucionais, o emprego da técnica de modulação de efeitos equivaleria a ratificar todos os efeitos por eles produzidos na realidade concreta, tornando absolutamente sem efeito a decisão embargada.



    3. Embargos de declaração rejeitados.” (RE 1.236.916-ED, Rel. Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, DJe de 28/8/2020)



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ESTADUAL JULGADA PROCEDENTE, COM RESSALVA. MODULAÇÃO DOS EFEITOS AFASTADA NO CASO. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    I – Em razão da natureza dos dispositivos julgados inconstitucionais, o emprego da técnica de modulação, no caso, equivaleria a ratificar todos os efeitos por eles produzidos na realidade concreta, tornando absolutamente inócua a decisão do Tribunal de origem que declarou a inconstitucionalidade. Precedentes. 



    II – Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 1,368,014-AgR, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWISK, Segunda Turma, DJe de 9/12/2022)



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ORÇAMENTO. § 5º DO ART. 69 DA LEI N° 17.278, DE 11 DE SETEMBRO DE 2020, DO ESTADO DO CEARÁ. INCONSTITUCIONALIDADE DE IMPOSIÇÃO DE RESTRIÇÃO UNILATERAL, PELO PODER EXECUTIVO, AO ORÇAMENTO DO MINISTÉRIO PÚBLICO. AUSÊNCIA DE ERRO, OMISSÃO, CONTRADIÇÃO OU OBSCURIDADE. IMPOSSIBILIDADE DE MODULAÇÃO DE EFEITOS NO CASO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO REJEITADOS. 



    1. No acórdão embargado, o Plenário deste Supremo Tribunal Federal julgou inconstitucional a expressão “no Ministério Público Estadual” constante do § 5º do art. 69 da Lei n° 17.278/2020, do Estado do Ceará, pela incompatibilidade com a autonomia financeira daquele órgão.



    2. Os embargos de declaração não constituem meio hábil para a reforma do julgado, sendo cabíveis somente quando houver no acórdão omissão, contradição ou obscuridade, o que não ocorre no presente caso.



    3. Em razão da natureza do diploma julgado inconstitucional o emprego da técnica de modulação de efeitos equivaleria a ratificar todos os efeitos por ele produzido na realidade concreta, tornando absolutamente sem efeito a decisão embargada.



    4. Embargos de declaração rejeitados.” (ADI 6.594-ED, Rel. Min. EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, DJe de 3/6/2022).



    Na presente hipótese, não se vislumbram razões de segurança jurídica ou excepcional interesse social aptos a ensejar a modulação dos efeitos do julgado. Além disso, a modulação proferida pelo Tribunal a quo ratifica injustificadamente os atos produzidos sob a égide da norma declarada inconstitucional, tornando inócua a decisão da ADI, razão pela qual o acórdão recorrido deve ser reformado neste ponto.



    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, DOU PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO para afastar a modulação dos efeitos do julgado.



    Publique-se. 



    Brasília, 18 de setembro de 2023.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



Documento assinado digitalmente