Tribunal: STF
Processo: RE 1430242
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-07-06
Data de publicação: 2023-07-06

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO  



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO EM POLÍTICAS PÚBLICAS. EXCEPCIONALIDADE. CASOS DE INÉRCIA E DESÍDIA DO PODER PÚBLICO. HIPÓTESE INOCORRENTE. REEXAME DE FATOS E PROVAS: ÓBICE DO ENUNCIADO Nº 279 DA SÚMULA DO STF. NEGATIVA DE PROVIMENTO.   



    1. Trata-se de agravo interposto contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, assim ementado:  



    “ADMINISTRATIVO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. TUTELA DO PATRIMÔNIO HISTÓRICO E CULTURAL. IGREJA TOMBADA PELO IPHAN. DETERIORAÇÃO. REPARAÇÃO DE AVARIAS EM SUAS DEPENDÊNCIAS. POLÍTICA PÚBLICA. IMPROCEDÊNCIA DA PRETENSÃO AUTORAL. APELAÇÕES PROVIDAS. 



    1. Apelações interpostas pela UNIÃO FEDERAL, INSTITUTO DO PATRIMÔNIO HISTÓRICO E ARTÍSTICO NACIONAL - IPHAM e ARQUIDIOCESE DE ARACAJU, contra o MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, em face de sentença proferida pelo Juízo da 3ª Vara Federal da Seção Judiciária de Sergipe, que julgou procedente a pretensão autoral, para condenar a UNIÃO FEDERAL, o IPHAN e a ARQUIDIOCESE DE ARACAJU a, solidariamente, no prazo máximo de 01 (um) ano, restaurar a Igreja Nossa Senhora do Amparo, localizada no Município de São Cristóvão/SE, cujas obras deverão ser previamente aprovadas e acompanhadas pelo instituto réu (IPHAN). Tendo em vista a longa renitência em proceder ao ora determinado, garantido por tutela de urgência, o Juízo de origem fixou multa diária para o caso de descumprimento da sentença, no valor de R$ 300,00 (trezentos reais) para a Arquidiocese, R$ 1.000,00 (um mil reais) para o IPHAN e R$ 2.000,00 (dois mil reais) para a União Federal, observando-se suas capacidades financeiras. Sem condenação em honorários advocatícios, uma vez que a ação foi promovida pelo Ministério Público Federal, órgão que tem seus Representantes custeados pelo Erário Federal. 



    2. A ARQUIDIOCESE DE ARACAJU, em suas razões recursais, alega, primeiramente, a nulidade da sentença, em razão de o Estado de Sergipe e o Município de São Cristóvão/SE não terem sido incluídos no polo passivo da relação jurídica processual. Em segundo lugar, reitera a tese de sua ilegitimidade passiva ad causam, sob o argumento de que a responsabilidade pela recuperação e manutenção da Igreja do Amparo é das entidades que a tombaram, quais sejam, a UNIÃO FEDERAL, o Estado de Sergipe, o Município de São Cristóvão e o IPHAN. 



    3. A UNIÃO FEDERAL, em suas razões, alega, preliminarmente, sua ilegitimidade passiva ad causam, sob o argumento de que recairia tão somente sobre o IPHAN a atribuição de adotar as medidas indispensáveis para a proteção do patrimônio histórico e artístico nacional. Quanto ao mérito, sustenta que a obrigação de fazer imposta pela sentença não condiz com sua realidade orçamentária, além de contrariar o princípio constitucional da separação dos poderes. 



    4. Por sua vez, o IPHAN, em sua apelação, limita-se a impugnar o reconhecimento do caráter solidário da obrigação de fazer imposta na sentença. Argumenta que sua obrigação de prover recursos para as reparações na Igreja Nossa Senhora do Amparo, localizada no Município de São Cristóvão/SE, é subsidiária, somente tendo lugar em caso de insuficiência de recursos do proprietário do imóvel para promover os necessários reparos.” 



    5. O parecer do MPF5 opinou pelo desprovimento das apelações da ARQUIDIOCESE DE ARACAJU e da UNIÃO FEDERAL e pelo provimento do recurso do IPHAN, a fim de que, no capítulo dispositivo da condenação, seja reconhecida sua subsidiária responsabilidade pelos recursos necessários à obra de restauro da Igreja Nossa Senhora do Amparo, localizada no Município de São Cristóvão/SE. 



    6. Narra a exordial, confeccionada pelo Ministério Público do Estado de Sergipe e posteriormente ratificada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, após declínio de competência promovido no âmbito da Justiça do Estado de Sergipe: ‘O Ministério Público do Estado de Sergipe instaurou Inquérito Civil visando diagnosticar o estado de conservação dos bens materiais integrantes do patrimônio cultural de Sergipe, a partir de denúncias de descaracterização, danificação e estado de ruína em que se encontram inúmeros bens culturais do povo sergipano. A Cidade de São Cristóvão foi elevada à categoria de monumento histórico pelo Governo do Estado de Sergipe, através do Decreto-Lei Estadual 94, de 22 de junho de 1938. O Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional - IPHAN encaminhou para esta Promotoria de Justiça informações e levantamento fotográfico relatando que a igreja de Nossa Senhora do Amparo está em bom estado de conservação. Entretanto, apresenta ainda alguns problemas que precisam ser solucionados. Com efeito, verificou-se, por ocasião da vistoria, a existência dos seguintes danos: (i) Instalações elétricas inadequadas, com ausência de identificação e advertências, isolação inadequada, fiação não embutida e sem barreiras e invólucros etc; (ii) Não existe proteção contra incêndio; (iii) Infiltrações nas paredes; (iv) Ornamentação artística das paredes está danificada; Ornamentação artística dos elementos de composição está danificada; (v) Infiltrações na cobertura e infestação térmitas e ataque biológico na cobertura; (vi) Infiltrações nas paredes dos espaços internos; (vii) Necessidade de restauração dos elementos integrados (paravento, retábulos, forros, sanefa, tribuna, púlpito, revestimentos em talha e pia)’. 



    7. Como se pode observar da leitura da inicial, o Ministério Público aponta para a necessidade de restauração da Igreja Nossa Senhora do Amparo, localizada no Município de São Cristóvão/SE, tendo o Juízo de origem julgado procedente a pretensão autoral, para condenar a UNIÃO FEDERAL, o IPHAN e a ARQUIDIOCESE DE ARACAJU a, solidariamente, no prazo máximo de 01 (um) ano, restaurar a Igreja.



    8. A despeito de não haver dúvidas quanto à importância da pretensão perseguida pelo Ministério Público Federal na presente ação civil pública, a decisão de implementar tais procedimentos é matéria inserida no âmbito do poder discricionário da Administração. 



    9. Daí que, sabe-se bem, ao Poder Judiciário não cabe substituir os Poderes Legislativo e Executivo no exercício de atribuições que lhes são próprias e indelegáveis, sob pena de vulnerar o princípio da separação dos poderes, de base constitucional. 



    10. Em verdade, o entendimento prevalente da Segunda Turma deste Tribunal é o de que, de fato, a formulação de políticas públicas, como na hipótese em debate, é de competência exclusiva dos Poderes Executivo e Legislativo. 



    11. Em assim sendo, é de rigor que não deve o Poder Judiciário assumir postura criadora de direito com base em decisões de cunho eminentemente valorativo e, por conseguinte, não lhe compete ordenar a aplicação dos recursos nessa ou naquela obra ou atividade, elegendo prioridades e exercendo juízo de conveniência e oportunidade. Atuação que tal, como dito, não é atribuição do Judiciário. Essa é a regra. 



    12. Também é certo que há exceções a essa regra, inclusive, delimitada pela Suprema Corte no sentido de que há situações excepcionais a demandar atuação do Poder Judiciário, ainda que nesse agir envolva a aplicação de recursos públicos em favor de certa demanda social. É o caso, por exemplo, em que a omissão do Poder Competente seja de tal monta em cumprir os encargos político-jurídicos que o não agir comprometa seriamente a eficácia e integridade de direitos individuais e/ou coletivos (cf. STF, ADPF 45 MC/DF, Relator Ministro Celso de Mello, julgado em 29/04/2004). 



    13. Traçada essa premissa, não se enxerga, na hipótese dos autos, a fresta da aludida excepcionalidade.



    14. Conforme exposto, cabe ao gestor público eleger as prioridades referentes às sérias e latentes carências nas áreas de educação, de infraestrutura, de transporte, na segurança pública, na própria saúde, que reclamam, urgentemente, ações e intervenções dos gestores dos entes federados, mas que, em razão dos parcos recursos disponíveis para atender a todas essas demandas, findam por eleger aquelas que entendem de impossível adiamento. 



    15. A análise do Judiciário é essencialmente estrita a um ponto específico do problema. É dizer: o Judiciário, quando julga uma demanda dessa natureza, analisa-a sob uma ótica micro, com olhar voltado a uma situação pontual, precisa. De outra parte, o administrador público tem a obrigação de analisar a problemática sob uma ótica macro, buscando compatibilizar as necessidades mais prementes da população com os recursos financeiros disponíveis para tanto, e o faz tendo sempre como norte a Administração Pública como um todo. 



    16. De fato, administrar é justamente verificar as condições financeiras de que o ente dispõe e eleger as prioridades de execução. Para isso fora eleito o chefe do poder executivo, seja ele municipal, estadual ou federal, não cabendo esse papel, portanto, ao Judiciário, sob pena de malferimento do princípio constitucional da separação dos poderes.



    17. Analisar a matéria trazida à apreciação, diferentemente do Gestor Público que, como dito, precisa ter um olhar global das necessidades dos administrados, o Judiciário, essencialmente, examina aspectos particulares, restritos, do que lhe é reclamado. Assim, a título ilustrativo, se colocada e demonstrada para o Juiz a necessidade de premente aquisição de um equipamento hospitalar para melhorar as condições de atendimento da população, evidentemente que a conclusão será única, a de que deve ser providenciada a compra pelo gestor. Mas e as demais prioridades da população, como atendê-las? 



    18. O Judiciário analisa aspectos singulares que são inseridos nas ações (e de fato é esse o seu papel), não tendo, pois, o domínio das totais necessidades da população. Por isso mesmo não é possível ao Judiciário determinar que o Administrador, dentre as necessidades que são múltiplas, utilize os recursos nesta ou naquela atividade/prioridade, sob pena de intervenção na implementação de políticas públicas, competência delegada constitucionalmente ao Poder Executivo. 



    19. Daí o reclamo da sociedade, justo é verdade, para que o Estado cumpra efetivamente o seu mister e de alguma maneira minimize essas carências. Contudo, essa deve ser voltada, em regra, para o Poder Executivo, e não ao Judiciário, salvo excepcionalíssima situação, mas que não é o caso dos autos. 



    20. Diante do provimento dos recursos, fica prejudicada a análise das preliminares ali suscitadas.



    21. Apelações providas, para julgar improcedente o pedido. Sem condenação em pagamento de honorários advocatícios, dado que, consoante jurisprudência pacífica, a propositura de ação civil pública constitui função institucional do Ministério Público, sendo incabível sua condenação ao pagamento dos ônus da sucumbência.”



    (e-doc. 17; grifos acrescidos).  



    2. Nas razões do recurso (e-doc. 19), interposto com fundamento na alínea “a” do permissivo constitucional, o Ministério Público Federal alega ofensa aos arts. 2º e 5º, inc. XXXV, da Constituição da República, sob a argumentação de que a omissão do Poder Judiciário na espécie tratada nesta lide não preenche a garantia da inafastabilidade da jurisdição. 



    3. O recurso foi admitido pelo TRF-5 (e-doc. 21).  



    É o relatório.  



    Decido.  



    4. É de grande sensibilidade o tema da atuação do Poder Judiciário em matéria de políticas públicas, porque envolve a necessária interdependência das tarefas constitucionalmente cometidas a cada um dos Três Poderes, encarregados das competências de legislar, administrar e julgar, nos termos do art. 2º da Constituição da República.  



    5. Em aprofundamento da reputada sistemática de freios e contrapesos, é reconhecida a possibilidade de o Poder Judiciário, em situações excepcionalíssimas, manifestar-se sobre políticas públicas com o objetivo de instar a Administração a cumprir o mister que lhe já é atribuído pela Constituição, notadamente, no que atina à proteção de direitos difusos, como a defesa do patrimônio histórico e cultural.  



    6. Nesta ordem de ideias, o STF produziu jurisprudência no sentido de que a atuação do Judiciário deve ater-se a casos peculiares, nos quais se constate inércia do Poder Público (ARE nº 1.408.531-AgR/RJ, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, j. 07/02/2023, p. 08/02/2023; ARE nº 1.289.323-AgR/RJ, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 04/10/2021, p. 13/10/2021; ARE nº 1.230.668-AgR-EDv-AgR/AM, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 16/08/2022, p. 29/08/2022).  



    7. Noutro giro, é considerada excessiva a atuação do Judiciário quando não demonstrada situação de ilegalidade ou abuso de poder, sobressaindo incabível, de todo modo, a supressão completa da margem administrativa de decisão por eventual comando jurisdicional. Confira-se, neste aspecto, precedente desta Supre Corte:  



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Direito Administrativo. 3. defensoria pública.Implantação de plantão permanente na cidade de Erechim. Mérito administrativo. Impossibilidade de ingerência do Poder Judiciário ante a ausência de ilegalidade ou abuso de poder. Princípio da separação dos poderes. Precedentes. Inexistência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (RE nº 636.686-AgR/RS, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. 25/06/2013, p. 16/08/2013; grifos acrescidos).  



    8. Guardadas tais balizas, verifica-se que no acórdão recorrido não foi encontrada situação excepcional que permita a intervenção do Poder Judiciário nos reparos necessários na Igreja Nossa Senhora do Amparo, situada no Município de São Cristóvão/SE (e-doc. 17).



    9. Para divergir do acórdão recorrido, e então concluir, eventualmente, pela premência dos reparos em igreja referida no processo, indispensável o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, o que encontra óbice no enunciado nº 279 da Súmula do STF.  



    11. Ante o exposto, nego provimento ao agravo, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Inexistindo fixação de honorários advocatícios na origem, incabível o disposto no § 11 do art. 85 do CPC.  



    Publique-se.



    Brasília, 6 de julho de 2023.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator