Tribunal: STF
Processo: Rcl 61565
Classe: Rcl
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-10-25
Data de publicação: 2023-10-25

Ementa:

Inteiro teor:
RECLAMAÇÃO. SISTEMA PENITENCIÁRIO. DECISÃO IMPUGNADA QUE REJEITOU PLEITO DE CONSTRUÇÃO DE ESTABELECIMENTOS PRISIONAIS PARA CUMPRIMENTO DE PENA NOS REGIMES ABERTO E SEMIABERTO. ALEGAÇÃO DE OFENSA À DECISÃO VINCULANTE PROFERIDA NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO 592.581 – TEMA 220 DA REPERCUSSÃO GERAL. DESCABIMENTO. DECISÃO VINCULANTE QUE VERSA EXCLUSIVAMENTE SOBRE A PROMOÇÃO DE MEDIDAS OU EXECUÇÃO DE OBRAS EMERGENCIAIS EM ESTABELECIMENTOS PRISIONAIS. AUSÊNCIA DE ESTRITA ADERÊNCIA. ACÓRDÃO FUNDADO EM ASPECTOS FÁTICOS E QUE DECLARA AS PROVIDÊNCIAS ADOTADAS PELO PODER PÚBLICO DURANTE A TRAMITAÇÃO DO FEITO. REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO QUE NÃO SE ADMITE NA VIA RECLAMATÓRIA. PRECEDENTES. RECLAMAÇÃO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO. 



    DECISÃO: Trata-se de reclamação ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Rondônia contra decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado de Rondônia nos autos do Processo nº 7003016-98.2017.8.22.0019, sob a alegação de inobservância da decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal no RE 592.581, Tema 220 de Repercussão Geral. 



    Narra o reclamante, em síntese, que ajuizou, na origem, Ação Civil Pública, objetivando “compelir o ente estatal a construir estabelecimento prisional adequado para o cumprimento de pena dos regimes aberto e semiaberto” na comarca de Machadinho do Oeste. Relata que a 2ª Câmara Especial do Tribunal de Justiça do Estado de Rondônia manteve sentença de improcedência, em razão da não caracterização de omissão do Estado. Em face desta decisão foi interposto recurso extraordinário, cujo seguimento foi negado pela presidência do tribunal local sob o fundamento de estar o acórdão recorrido em conformidade com o entendimento firmado no Tema 220 da repercussão geral. Referida decisão foi mantida pelo pleno do tribunal local ao julgar o agravo interno interposto pela reclamante nos termos do art. 1.021 do Código de Processo Civil.



    Aduz que o juízo reclamado, ao deixar de determinar ao Estado que promovesse a construção de unidades prisionais adequadas, violou o entendimento firmado no paradigma em referência, no sentido de que é lícito ao Judiciário impor à Administração Pública obrigação de fazer, consistente na promoção de medidas ou na execução de obras emergenciais em estabelecimentos prisionais.



    Requer, por estes fundamentos, a procedência da reclamação, para cassar o acórdão reclamado, a fim de adequar o julgado ao que decidido no Tema 220 da repercussão geral. 



    A Procuradoria-Geral da República opinou pela procedência da reclamação, em parecer que porta a seguinte ementa, in verbis (doc. 23):



    “RECLAMAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONSTRUÇÃO DE UNIDADE PRISIONAL. DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA. OMISSÃO DO PODER PÚBLICO. POSSIBILIDADE DE INTERVENÇÃO JUDICIAL. ENTENDIMENTO FIXADO PELO STF EM SEDE DE REPERCUSSÃO GERAL (TEMA 220). DECISÃO DO TRIBUNAL DE ORIGEM QUE NÃO OBSERVA OS PARÂMETROS DEFINIDOS PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. 



    - Parecer pela procedência da Reclamação”



    É o relatório. DECIDO. 



    Ab initio, pontuo que a via processual da reclamação, por expressa determinação constitucional, destina-se a preservar a competência desta Suprema Corte e garantir a autoridade de suas decisões, ex vi do artigo 102, inciso I, alínea l, além de salvaguardar o estrito cumprimento das súmulas vinculantes, nos termos do artigo 103-A, § 3º, da Constituição da República, incluído pela Emenda Constitucional 45/2004. 



    Nada obstante já encontrasse previsão na legislação anterior, a reclamação adquiriu especial relevo no atual Código de Processo Civil, enquanto meio assecuratório da observância da jurisprudência vinculante dos Tribunais Superiores e no afã da criação de um sistema de precedentes no processo civil brasileiro. Nesse sentido, o Código passou a prever, além das hipóteses diretamente depreendidas do texto constitucional (art. 988, I, II e III), o cabimento da reclamação para a garantia da “observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência” (artigo 988, IV).  



    Embora tenha sistematizado a disciplina jurídica da reclamação e ampliado em alguma medida seu âmbito de aplicação, o novo diploma processual não alterou a natureza eminentemente excepcional do instituto. Deveras, a excepcionalidade no manejo da reclamação é depreendida a todo tempo da redação do novo CPC, seja pela vedação de sua utilização como sucedâneo de ação rescisória (art. 988, §5º, I), seja pela exigência de prévio esgotamento das instâncias ordinárias, no caso de reclamação fundada na inobservância de tese fixada em recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida (art. 988, §5º, II). 



    A propósito, a jurisprudência desta Suprema Corte fixou diversas condições para a utilização da via reclamatória, de sorte a manter a logicidade do sistema recursal previsto no CPC e evitar o desvirtuamento do objetivo precípuo do Código, de racionalização e diminuição da litigiosidade em massa pela criação do microssistema de julgamento de casos repetitivos. Afirma-se, destarte, por exemplo, (i) a inviabilidade da reclamação para o revolvimento de fatos e provas adjacentes aos processos de origem, (ii) a necessidade de existência de estrita aderência entre a decisão reclamada e o conteúdo do paradigma invocado e (iii) a necessidade de demonstração de teratologia na aplicação de tese firmada sob a sistemática da repercussão geral. Neste sentido, os seguintes precedentes da Primeira Turma da Corte: 



    “Agravo regimental em reclamação. Alegação de violação do entendimento firmado na ADPF nº 828/DF-MC. Reclamação que objetiva o reexame de decisão fundamentada no conjunto fático-probatório dos autos. Sucedâneo recursal. Impossibilidade. Agravo regimental não provido. 



    1. Por atribuição constitucional, presta-se a reclamação para preservar a competência do STF e garantir a autoridade de suas decisões (art. 102, inciso I, alínea l, da CF/88), bem como para resguardar a correta aplicação das súmulas vinculantes (art. 103-A, § 3º, da CF/88). 



    2. A reclamação não pode ser utilizada como sucedâneo de recurso ou de ações judiciais em geral, tampouco para reanálise de fatos e provas. Precedentes. 3. Agravo regimental não provido”. (Rcl 50.238 AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 24/05/2022, grifei). 



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E DIREITO TRABALHISTA. AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. COMPETÊNCIA. CAUSA INSTAURADA ENTRE O PODER PÚBLICO E SERVIDOR. VÍNCULO CELETISTA. LEI FEDERAL Nº 11.350/2006. AGENTE COMUNITÁRIO DE SAÚDE E AGENTE DE COMBATE ÀS ENDEMIAS. ALEGADA AFRONTA À ADI 3.395. AUSÊNCIA DE ESTRITA ADERÊNCIA. 



    1. Agravo interno em reclamação ajuizado em face de decisão que afirmou a competência da Justiça do Trabalho, sob o fundamento de inexistir lei local inserindo os agentes comunitários de saúde no regime estatutário, na forma do art. 8º da Lei nº 11.350/2006. Alegação de violação à ADI 3.395. 



    2. A decisão da ADI 3.395 refere-se a causas envolvendo o Poder Público e seus servidores públicos, vinculados por relação estatutária ou de caráter jurídico-administrativo. Desse modo, não há relação de estrita aderência entre o ato reclamado e o paradigma invocado, requisito indispensável à propositura da reclamação. 3. Agravo interno a que se nega provimento”. (Rcl 54.159 AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe 15/09/2022, grifei).



    “CONSTITUCIONAL, TRABALHISTA E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. SUPOSTA AFRONTA AO TEMA 932 DA REPERCUSSÃO GERAL. AUSÊNCIA DE TERATOLOGIA. UTILIZAÇÃO DA RECLAMAÇÃO COMO SUBSTITUTIVO DE RECURSOS DE NATUREZA ORDINÁRIA OU EXTRAORDINÁRIA. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    1. O Tribunal reclamado decidiu em consonância com as diretrizes fixadas pelo Tema 932, pois assentou que em se tratando de embarcações que operam em alto mar, não pode ser considerada como imprevisível, dado o fato de que faz parte, da prática da navegação, a rotina de manter contato com a Capitania dos Portos, que desempenha a função de manter as embarcações avisadas a respeito dos fenômenos climáticos em curso. Nesse sentido, se a embarcação estava realmente equipada com instrumentos de salvamento, estes deveriam ter sido acionados, não havendo prova nos autos nesse sentido. Logo, caracterizado o risco da atividade a ensejar a responsabilização objetiva da reclamada, a esta incumbe responder pela reparação dos danos havidos. 



    2. Desse modo, cotejando a decisão reclamada com o paradigma de confronto apontado, e respeitado o âmbito cognitivo deste instrumental, não se constata teratologia no ato judicial que se alega afrontar o precedente deste TRIBUNAL. 



    3. Dessa forma, a postulação não passa de simples pedido de revisão do entendimento aplicado na origem, o que confirma a inviabilidade desta ação. Esta CORTE já teve a oportunidade de afirmar que a reclamação tem escopo bastante específico, não se prestando ao papel de simples substituto de recursos de natureza ordinária ou extraordinária (Rcl 6.880-AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Plenário, DJe de 22/2/2013). 



    4. Recurso de agravo a que se nega provimento”. (Rcl 54.142 AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 23/08/2022, grifei).



    Fixadas as premissas, verifico que a presente reclamação tem como fundamento principal a alegação de má-aplicação da tese vinculante fixada no julgamento do RE 592.581 - Tema 220 da sistemática da repercussão geral. Cuida-se de precedente em que esta Corte deferiu ao Poder Judiciário a possibilidade de determinar à Administração Pública a adoção de medidas em estabelecimentos prisionais com vistas a garantir a dignidade humana das pessoas privadas de liberdade. Eis a tese fixada naquela oportunidade:



    É lícito ao Judiciário impor à Administração Pública obrigação de fazer, consistente na promoção de medidas ou na execução de obras emergenciais em estabelecimentos prisionais para dar efetividade ao postulado da dignidade da pessoa humana e assegurar aos detentos o respeito à sua integridade física e moral, nos termos do que preceitua o art. 5º, XLIX, da Constituição Federal, não sendo oponível à decisão o argumento da reserva do possível nem o princípio da separação dos poderes.



    Pois bem. O cotejo analítico entre o paradigma e a decisão reclamada, proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado de Rondônia revela de plano a carência do requisito da estrita aderência entre a controvérsia de origem e o paradigma invocado. Isto porque o juízo reclamado afirmou, em se tratando de pedido de construção de estabelecimentos prisionais, ser indispensável a demonstração de flagrante omissão do poder público, o que não se teria verificado nos autos, ante as medidas adotadas pelo Estado de Rondônia no curso do processo.



    É o que se depreende do seguinte excerto extraído da decisão reclamada (doc. 7, fls. 17): 



    “Observa-se que a decisão agravada, considerando a fundamentação trazida no acórdão, aponta que não existe violação à dignidade da pessoa humana no caso, pois as medidas adotadas no município são suficientes para o cumprimento da pena nos regimes aberto e semiaberto na localidade. 



    Neste passo, a conclusão a que se chega é de que o acórdão está em conformidade com o tema invocado e a negativa de seguimento ao recurso extraordinário se mostra correta e deve ser mantida. ”



    Ante a ausência de estrita aderência entre o caso concreto e o paradigma invocado, que versa sobre reformas em estabelecimento prisional já existente, revela-se incabível a presente reclamação no que pertine ao Tema 220, visto ser este instrumento via de cognição estreita e que não se presta ao papel de sucedâneo recursal, sobretudo quando em análise a proteção estatal de determinada política pública. É, a propósito, a orientação firmada no precedente assim ementado:



    “AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. ALEGADO DESCUMPRIMENTO DA MEDIDA CAUTELAR NA ADPF 828. AUSÊNCIA DE ESTRITA ADERÊNCIA ENTRE O CONTEÚDO DO ATO RECLAMADO E O OBJETO DO PARADIGMA INVOCADO. 1. O ato reclamado trata de posse fundada em promessa de compra e venda fruída individualmente, enquanto o objeto da medida cautelar concedida na ADPF 828 se restringe a despejos, desocupações, remoções forçadas ou reintegrações de posse de natureza coletiva em imóveis que sirvam de moradia ou que representem área produtiva pelo trabalho individual ou familiar de populações vulneráveis. 2. Não havendo estrita aderência entre o conteúdo do ato reclamado e o objeto do paradigma, é incabível o manejo da ação reclamatória. 3. Agravo interno desprovido.”. (Rcl 53.594-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Nunes Marques, DJe 01/09/2022).



    Saliente-se, ademais, que a revisão do entendimento firmado pelo tribunal de origem acerca da suficiência ou não das medidas adotadas pelo Poder Público ao longo do feito de origem demandaria amplo revolvimento do conjunto fático-probatório adjacente ao processo de origem, providência incabível em sede de reclamação. Nesse sentido é a jurisprudência pacífica desta Corte:  



    “AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. SÚMULA VINCULANTE N. 13. ACÓRDÃO RECLAMADO FUNDAMENTADO EM OFENSA AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. IMPOSSIBILIDADE. USO DE RECLAMAÇÃO COMO SUCEDÂNEO DE RECURSO. PRECEDENTES. MULTA APLICADA NO PERCENTUAL DE 1%, CONFORME O § 4º DO ART. 1.021 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (Rcl 32.284-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Carmén Lúcia, DJe 11/04/2019).



    Neste particular, cumpre observar que o acórdão reclamado assim se manifestou sobre as circunstâncias fáticas que ensejaram a improcedência do pleito na origem:



    “No mesmo ano em que ajuizada a presente ação, foi inaugurado novo estabelecimento prisional na própria Comarca de Machadinho do Oeste, para cumprimento de pena em regime fechado, denominado ‘Centro de Ressocialização Machadinho do Oeste’. 



    A conclusão dessa obra evidencia que o Estado não tem sido omissão às questões afetas à segurança pública da Comarca de Machadinho do Oeste. Ocorre que há uma concorrência com outros tantos direitos constitucionais garantidos e de mesma relevância, como saúde, educação e etc, cujas implementações não são passíveis de realização plena e integral, dada a limitação orçamentária. 



    Contudo, sopesando todas as questões que envolvem a situação, conclui-se que não revela-se negligência do gestor estadual quanto ao sistema prisional aqui debatido, na medida em que melhorias estão sendo comprovadamente promovidas. 



    Dentro deste prisma de análise, em que pese possa o Poder Judiciário impor ao Poder Público a realização de obras públicas e a adoção de medidas necessárias em relação ao sistema prisional, é indispensável a demonstração de flagrante omissão constitucional, situação essa não apresentada no contexto dos autos.”(doc. 7, p. 17)



    Mais adiante, colhe-se a seguinte fundamentação:



    “É certo que o atendimento ao preso pode e deve ser continuamente melhorado pelo Poder Público, por meio de políticas públicas que visem integrá-los o mais amplamente possível à sociedade, como salientado pelo parquet. 



    Todavia, além de não caracterizada a inércia, constata-se que a solução provisoriamente adotada, qual seja, utilização de tornozeleiras eletrônicas, ainda que não seja a mais adequada, respeita o princípio constitucional da dignidade da pessoa humana, consoante fartos estudos e doutrinas sobre o tema. 



    Ademais, de uma forma geral, o que caracteriza a colônia agrícola ou industrial são os espaços para trabalho e ressocialização dos apenados. Ocorre que, na falta deste espaço físico especializado, o trabalho e processo de ressocialização do preso podem ser viabilizados por vias alternativas, como a realização dessas atividades externamente, mediante fiscalização, como tem sido realizado na Comarca de Machadinho do Oeste, com o uso de tornozeleiras eletrônicas.” (doc. 7, p. 17)



    Neste contexto, não sendo lícita a incursão sobre elementos fático-probatórios que lastrearam a conclusão do juízo reclamado, inviável o prosseguimento da presente ação.



    Ex positis, NEGO SEGUIMENTO à presente reclamação, nos termos dos artigos 932, inciso VIII, do Código de Processo Civil, combinado com o artigo 161, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, prejudicada a análise do pedido liminar.



    Publique-se.



    Brasília, 25 de outubro de 2023.



Ministro LUIZ FUX



Relator



Documento assinado digitalmente