Tribunal: STF
Processo: MS 39508
Classe: MS
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-11-30
Data de publicação: 2023-11-30

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA ATO DO CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. NEGATIVA DE ABERTURA DE VISTA AO MINISTÉRIO PÚBLICO APÓS APRESENTAÇÃO DAS RAZÕES FINAIS. NÃO COMPROVAÇÃO DE DIREITO QUALIFICADO COMO LÍQUIDO E CERTO. MANDADO DE SEGURANÇA INDEFERIDO.



Relatório



    1. Mandado de segurança, com requerimento de medida liminar, impetrado, em 28.10.2023, por Luiz Antônio Araújo Mendonça, Desembargador do Tribunal de Justiça de Sergipe, contra “decisão proferida pela eminente Conselheira Salise Sanchotene no dia 09 de novembro de 2023” (fl. 1, e-doc. 1) e, “em 07 de novembro de 2023, o Ministério Público Federal se manifestou nos autos do INQ 1095/DF, em trâmite perante o Superior Tribunal de Justiça, oportunidade em que requereu o sobrestamento das investigações, pelo prazo de 90 (noventa) dias, para tratativas referentes ao Acordo de Não Persecução Penal” (fl. 2, e-doc. 1).



    Noticia que “o referido procedimento foi instaurado em fevereiro de 2016, com o objetivo de investigar a suposta prática de crime de corrupção passiva pelo ora Impetrante, a partir do encontro fortuito de provas no bojo de quatro operações policiais deflagradas nos estados da Bahia e Sergipe, quais sejam: Operação Poço Vermelho, Operação Valquíria, Operação Pedra Noventa e Operação Caso Angular” (fl. 2, e-doc. 1).



    Afirma que, “paralelamente, objetivando investigar o mesmo contexto fático, o Conselho Nacional de Justiça instaurou o Pedido de Providências 
n. 0003734-61.2015.2.00.0000, o qual posteriormente convolou-se no PAD 
n. 0002421-84.2023.2.00.0000” (fl. 2, e-doc. 1).



    Expõe que, “diante do requerimento de sobrestamento feito pelo Parquet no inquérito judicial e tendo em vista a identidade de fatos apurados neste e no procedimento administrativo, a defesa do Impetrante requereu, no bojo do PAD n. 0002421-84.2023.2.00.0000, a concessão de vista ao Ministério Público Federal, visando a sua manifestação quanto ao interesse em entabular resolução consensual nos autos supracitados, em momento anterior à inclusão em pauta do procedimento administrativo” (fl. 2, e-doc. 1). 



    Anota que “a eminente Relatora, Conselheira Salise Sanchotene, indeferiu o pleito defensivo sob o argumento de que vigora no ordenamento jurídico a independência entre as instâncias, motivo pelo qual a análise do processo administrativo não estaria vinculada à realizada na seara penal e o processo administrativo já encontrava-se pronto para julgamento, motivo pelo qual determinou sua inclusão em pauta” (fl. 3, e-doc. 1). 



    Alega haver “violação à direito líquido e certo do ora Impetrante, haja vista que o iminente julgamento do processo administrativo disciplinar tal como está prestes a ocorrer – é dizer, totalmente dissociado e alheio às providências tomadas na persecução penal – importará, inequivocamente, na imposição de sanção desproporcional, fazendo com que o resultado global da intervenção estatal sobre o indivíduo caracterize o excesso proibido pelo ordenamento pátrio” (fl. 3, e-doc. 1). 



    Assevera que, “em 8..2023, tendo em vista o princípio da economia processual, a fim de evitar a contaminação dos atos subsequentes pelas nulidades expostas acima, o Impetrante pleiteou (i) o reconhecimento da nulidade das provas testemunhais produzidas, tendo em vista a inobservância do art. 212 
do Código de Processo Penal c/c art. 18, § 4º, da Res. CNJ 135/2011, 
determinando-se o desentranhamento e a renovação dos atos processuais contaminados; (ii) o reconhecimento da nulidade das inquirições das informantes, diante do indeferimento do acompanhamento da produção da prova pela assistente técnica admitida nos autos, determinando-se o desentranhamento e a renovação dos atos processuais contaminados; e (iii) o reconhecimento da nulidade da r. decisão do mm. Juiz Instrutor que indeferiu a realização de diligências complementares, nos termos do art. 402, do Código de Processo Penal” (fls. 2-3, e-doc. 1). 



    Sustenta que, “em que pese a ausência de vinculação automática entre as searas, há necessidade de se mitigar a independência entre as instâncias para permitir, ao menos, eventual resolução consensual neste processo por parte do órgão que detém a pretensão acusatória no âmbito da instância que impõe a sanção mais severa” (fl. 16, e-doc. 1).



    Argumenta que “a providência requerida pela defesa e indeferida pelo Conselho Nacional de Justiça teria o condão de prevenir a imposição de sanção desproporcional ao permitir a comunicação entre as instâncias penal e administrativa, e com isso, possibilitar a formulação de um compromisso processual unitário entre as partes” (fl. 17, e-doc. 1).



    Requer “a concessão da tutela de urgência, inaudita altera parte, a fim de suspender imediatamente o Processo Administrativo Disciplinar nº 0002421- 84.2023.2.00.0000, até que o Ministério Público Federal se manifeste quanto à possibilidade de resolução consensual do feito” (fl. 20, e-doc. 1).



    Pede, no mérito, “concessão definitiva da segurança pleiteada, com a confirmação da medida liminar, a fim de que o ato coator seja declarado nulo e seja possibilitada, ao menos, a negociação de resolução consensual do feito, nos termos da fundamentação supra” (fl. 21, e-doc. 1).



    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.



    3. Razão jurídica não assiste ao impetrante.



    4. Da interpretação teleológica da al. r do inc. I do art. 102 da Constituição da República extraiu-se e consolidou-se na jurisprudência não competir a este Supremo Tribunal atuar como instância revisora de decisão do Conselho Nacional de Justiça ou do Conselho Nacional do Ministério Público, “de sorte que, ressalvadas as hipóteses de flagrante ilegalidade ou teratologia, impõe-se ao Poder Judiciário autocontenção (judicial self-restraint) e deferência às valorações realizadas pelos órgãos especializados, dada sua maior capacidade institucional para o tratamento da matéria”:



    “AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. CONSELHO NACIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO – CNMP. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PROCURADOR DE JUSTIÇA ESTADUAL. ENTREVISTA EM RÁDIO LOCAL. LIBERDADE DE EXPRESSÃO. ABUSO DO EXERCÍCIO DE DIREITO. EXCESSO DE LINGUAGEM. VIOLAÇÃO DE DEVERES FUNCIONAIS DE MEMBRO DO MINISTÉRIO PÚBLICO. ATRIBUIÇÕES CONSTITUCIONALMENTE ATRIBUÍDAS AO CNMP. 
ART. 130-A, § 2º, III, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. DEFERÊNCIA. CAPACIDADE INSTITUCIONAL. HABILITAÇÃO TÉCNICA. APLICAÇÃO DA PENALIDADE DE ADVERTÊNCIA. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. (…) O Supremo Tribunal Federal não é instância recursal das decisões administrativas tomadas pelo CNMP no regular exercício das atribuições constitucionalmente estabelecidas, de sorte que, ressalvadas as hipóteses de flagrante ilegalidade ou teratologia, impõe-se ao Poder Judiciário autocontenção (judicial 
self-restraint) e deferência às valorações realizadas pelos órgãos especializados, dada sua maior capacidade institucional para o tratamento da matéria. (...)” (MS n. 34.493-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 16.5.2019).



    Mesmo com o exame das decisões positivas daqueles Conselhos constitucionais, a orientação jurisprudencial deste Supremo Tribunal é no sentido de que o exercício de sua competência, nesses casos, é excepcional, em respeito às atribuições constitucionais características, “que os órgãos constitucionais de natureza técnica merecem, evitando-se a interferência desnecessária ou indevida” (MS n. 33.324-ED, Relator o Ministro Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 21.6.2016).



    Na esteira desses precedentes, tem-se que o controle judicial dos atos do Conselho Nacional de Justiça pelo Supremo Tribunal Federal somente se justifica nas situações em que constatadas, de plano: a) inobservância do devido processo legal; b) exorbitância das atribuições do Conselho; 
c) antijuridicidade ou manifesta falta de razoabilidade do ato impugnado. Confira-se, por exemplo:



    “Agravo regimental em mandado de segurança. Processo de revisão disciplinar no Conselho Nacional de Justiça. Decisão de Tribunal Regional do Trabalho confirmada pelo Tribunal Superior do Trabalho. Artigo 102, inciso I, alínea r, da Constituição Federal. Incompetência do Supremo Tribunal Federal. Agravo regimental não provido.



    1. Tendo em vista a ordem jurídica em vigor, torna-se necessária a interpretação restritiva da alínea r do inciso I do art. 102 da Constituição Federal, incluída pela EC nº 45/2004, a fim de que o Supremo Tribunal Federal não atue, por meio de mandado de segurança originário nesta Corte, como instância ordinária revisora de toda e qualquer decisão do Conselho Nacional de Justiça (MS nº 26.749/DF-QO, Relator o Ministro Sepúlveda Pertence, noticiado no Informativo do STF, nº 474, Brasília, 1º a 3 de agosto de 2007).



    2. Não dá ensejo à impetração de mandado de segurança originário no Supremo Tribunal Federal a decisão do Conselho Nacional de Justiça – proferida nos estritos limites de sua competência ordinária de ‘controle da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário e do cumprimento dos deveres funcionais dos juízes’ 
(art. 103-B, § 4º, da Constituição Federal) – de que não decorra intervenção na atuação dos tribunais ou que não determine qualquer providência lesiva do direito vindicado.



    3. Agravo regimental não provido” (MS n. 28.549-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Pleno, DJe 8.4.2013).



    “Agravo regimental em mandado de segurança. 2. Direito Administrativo. 3. Conselho Nacional de Justiça. Competência correicional. Apuração de faltas funcionais de magistrados. 
Art. 103-B, § 4º, da Constituição Federal. 4. Pedido de revisão. 
Art. 83, I, RICNJ. Conclusão adotada pelo tribunal de origem poderia ser contrária à prova dos autos. Existência de elementos indiciários. Abertura de processo administrativo disciplinar. Inocorrência de ilegalidade. 5. Não compete ao STF substituir-se ao CNJ na análise valorativa dos elementos indiciários. Exceções. Violação ao devido processo legal, exorbitância das competências do Conselho ou manifesta irrazoabilidade do ato impugnado. Hipóteses não verificadas no caso dos autos. 6. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 7. Negado provimento ao agravo regimental” 
(MS n. 33.128-AgR, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Segunda Turma, Dje 31.5.2019).



    5. Tem-se na espécie processo administrativo disciplinar instaurado pelo Conselho Nacional de Justiça em desfavor do impetrante para apuração “da prática de possíveis crimes e infrações disciplinares pelo Desembargador requerido, a seguir discriminadas: a) aceitação ou recebimento de vantagem pecuniária indevida em troca da prolação de decisões judiciais em habeas corpus em que seriam pacientes integrantes de organização criminosa ligada ao tráfico de drogas; b) suspeita de participação no homicídio de José Augusto Aurelino Batista; c) ocultação de bens e lavagem de dinheiro; e 
d) impedimento ou embaraço à investigação” (e-doc. 12).



    O processo foi instruído regularmente e aguarda publicação de pauta para julgamento, tendo sido garantido ao investigado o pleno exercício do contraditório e da ampla defesa.



    6. Paralelamente à apuração de ilícito administrativo, foi instaurado o Inquérito n. 1.072/DF no Superior Tribunal de Justiça, para apurar a apontada prática dos crimes de homicídio e corrupção passiva, referentes aos mesmos fatos apurados no Conselho Nacional de Justiça.



    Esse inquérito foi desmembrado no Inquérito n. 1.072/DF, que tinha por objeto o crime de homicídio, e no Inquérito n. 1.095/DF, que investiga suposta prática de corrupção passiva pelo magistrado impetrante.



    Em 22.2.2021, foi arquivado o Inquérito n. 1.072/DF, tendo sido mantida a investigação referente ao Inquérito n. 1.095/DF.



    Em 7.11.2023, o Ministério Público Federal requereu o sobrestamento do processo por noventa dias para “as tratativas referentes ao Acordo de Não Persecução Penal (ANPP)”, tendo sido deferido pelo Ministro Og Fernandes, Relator no Superior Tribunal de Justiça.



    7. Considerando o sobrestamento do Inquérito n. 1.095/DF, a defesa do impetrante requereu, no Conselho Nacional de Justiça, abertura de vista ao Ministério Público Federal, antes da inclusão do processo em pauta de julgamento, para que se manifeste “sobre o interesse em entabular resolução consensual nestes autos” (e-doc. 4).



    O requerimento foi indeferido pela Relatora, nestes termos:



    “O pedido formulado pela defesa não merece acolhimento.



    Como bem sustentou, vigora no ordenamento jurídico a independência entre as instâncias, de modo que a análise do processo administrativo disciplinar não se vincula à realizada na seara penal, tampouco são utilizados os mesmos parâmetros normativos para o julgamento do feito.



    Ademais, no âmbito criminal, o Ministério Público figura como titular da ação penal, o que não ocorre no âmbito administrativo.



    As diretrizes impostas na Resolução 135/2011 foram devidamente seguidas.



    As razões finais já foram ofertadas pelo MPF e pela defesa, assim como pela terceira interessada, devidamente habilitada nos autos.



    O feito se encontra maduro para julgamento.



    Por estas razões, desnecessária a providência requerida pela defesa, razão pela qual INDEFIRO o pedido” (e-doc. 14). 



    Este o ato apontado coator.



    8. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme ao assentar a independência das responsabilidades administrativa e penal, exceto quando, nesta última, comprovar-se ausente a materialidade ou a autoria. Nesse sentido, por exemplo:



    “MANDADO DE SEGURANÇA – PROVA. O mandado de segurança não viabiliza dilação probatória, razão pela qual os fatos devem ser demonstrados, a priori, pelo Impetrante. RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVA E PENAL – INDEPENDÊNCIA. A jurisprudência sedimentada do Supremo Tribunal Federal é no sentido da independência das responsabilidades administrativa e penal. A exceção corre à conta de situação concreta em que, no campo penal, hajam ficado patenteadas a inexistência da materialidade ou a negativa de autoria” (MS n. 22.476, Relator o Ministro Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJ 03.10.97).



    “MANDADO DE SEGURANÇA. AUTONOMIA E INDEPENDÊNCIA DAS INSTÂNCIAS PENAL E ADMINISTRATIVA. EXCEÇÃO. DIREITO LÍQUIDO E CERTO INEXISTENTE. INSUFICIÊNCIA DE PROVAS. DILAÇÃO PROBATÓRIA. IMPOSSIBILIDADE. 1. Sentença proferida em processo penal poderá servir de prova em processos administrativos apenas se a decisão concluir pela não-ocorrência material do fato ou pela negativa de autoria. Exceção ao princípio da independência e autonomia das instâncias administrativa e penal. 2. Decisão judicial em sede penal incapaz de gerar direito líquido e certo de impedir o TCU de proceder à tomada de contas. 3. Questões controvertidas a exigir dilação probatória não são suscetíveis de análise em mandado de segurança. Segurança denegada” (MS n. 23.625/DF, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Maurício Corrêa, DJ de 24/6/03).



    “MANDADO DE SEGURANÇA. AGENTE DE POLICIA FEDERAL. DEMISSAO. – A DEFESA DO INDICIADO EM PROCESSO ADMINISTRATIVO, COMO OCORRE NO PROCESSO PENAL, SE FAZ COM RELAÇÃO AOS FATOS QUE LHE SÃO IMPUTADOS, E NÃO QUANTO A ENQUADRAMENTO LEGAL. – O PRAZO DE PRESCRIÇÃO DIZ RESPEITO A PENA IMPOSTA PELO PRESIDENTE DA REPUBLICA E NÃO A PROPOSTA PELA COMISSAO DE INQUERITO. – A DECISÃO NA INSTÂNCIA PENAL SÓ TEM REPERCUSSAO NA INSTÂNCIA ADMINISTRATIVA QUANDO AQUELA SE MANIFESTA PELA INEXISTÊNCIA MATERIAL DO FATO OU PELA NEGATIVA DE SUA AUTORIA. MANDADO DE SEGURANÇA INDEFERIDO” 
(MS n. 21.321, Relator o Ministro Moreira Alves, Pleno, DJe 18.9.1992).



    9. Na espécie, não se comprova nem de plano nem indiciariamente agravo a algum direito líquido e certo do impetrante pelo indeferimento do requerimento de abertura de vista ao Ministério Público para que se manifeste sobre eventual resolução consensual da questão posta no processo administrativo disciplinar.



    Tem-se no art. 28-A do Código de Processo Penal que, “não sendo caso de arquivamento e tendo o investigado confessado formal e circunstancialmente a prática de infração penal sem violência ou grave ameaça e com pena mínima inferior a 4 (quatro) anos, o Ministério Público poderá propor acordo de não persecução penal, desde que necessário e suficiente para reprovação e prevenção do crime (...)” (grifos nossos).



    Como realçado, por exemplo, por Guilherme Madeira Dezem e Luciano Anderson de Souza, para oferecimento de acordo de não persecução penal, “o investigado deve confessar a prática do delito. Essa confissão deve ser formal e circunstanciada. É importante notar situação prática a demandar atenção do promotor. Caso ao final do inquérito policial o promotor verifique que não tenha havido confissão por parte do investigado e também perceba que haja elementos para o oferecimento da denúncia, nada obsta que o promotor devolva os autos à delegacia para que apresente a possibilidade de confissão ao investigado e formulação dessa proposta” (DEZEM, Guilherme Madeira; SOUZA, Luciano Anderson de. Comentários ao Pacote Anticrime: Lei n. 13.964/2019. São Paulo: Thomas Reuters. 2020).



    Sendo a confissão requisito para propositura de acordo de não persecução penal, não se sustenta o argumento do impetrante de haver “violação a direito líquido e certo do ora Impetrante, haja vista que o iminente julgamento do processo administrativo disciplinar tal como está prestes a ocorrer – é dizer, totalmente dissociado e alheio às providências tomadas na persecução penal – importará, inequivocamente, na imposição de sanção desproporcional, fazendo com que o resultado global da intervenção estatal sobre o indivíduo caracterize o excesso proibido pelo ordenamento pátrio”. 



    Eventual homologação de acordo de não persecução penal no Inquérito n. 1.095/DF, em tramitação no Superior Tribunal de Justiça, não afasta a jurisprudência deste Supremo Tribunal quanto à independência das instâncias administrativa e judicial e não afeta a competência disciplinar do Conselho Nacional de Justiça na espécie.



    10. Ausente, portanto, no caso, demonstração de direito do impetrante, menos ainda de que pudesse ser qualificado como líquido e certo, tampouco tendo comprovados ilegalidade ou abuso de poder a tisnar o ato questionado. Inexistente, assim, base jurídica para o seguimento regular da presente impetração, que, nos termos da legislação vigente, há de ser indeferida. 



    11. Pelo exposto, indefiro o mandado de segurança (art. 10 da Lei 
n. 12.016/2009 e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), prejudicado o requerimento liminar.



    Publique-se.



    Brasília, 30 de novembro de 2023.



Ministra Cármen Lúcia



Relatora