Tribunal: STF
Processo: Rcl 63254
Classe: Rcl
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-11-24
Data de publicação: 2023-11-24

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:  Trata-se de reclamação constitucional, proposta pelo Estado de Minas Gerais, contra decisão proferida pela Turma Recursal de Governador Valadares/MG, nos autos do processo nº 5000839-10.2022.8.13.0396, que condenou o reclamante e o Município de São João do Manteninha/MG, a fornecer acompanhamento domiciliar por fonoaudiólogo e fisioterapeuta a paciente idosa. 



    Na petição inicial, o autor afirma que, nos termos do art. 19-Q da Lei 8.080/90, a incorporação de novos medicamentos, produtos e procedimentos compete ao gestor federal do Sistema Único de Saúde, ou seja, à União, de modo que não procede qualquer pedido dirigido unicamente contra o Estado de Minas Gerais, de medicamentos não incorporados e não previstos nos Protocolos Clínicos e Diretrizes Terapêuticas do SUS, em relação aos quais o ente federativo não detém o poder normativo de alteração, adequação e inclusão.



    Assim, entende que a decisão que negou seguimento ao apelo extremo, objetivando a inclusão da União no polo passivo da lide, afronta o entendimento firmado por esta Corte no RE-RG 855.178, tema 793 da sistemática da repercussão geral.



    Ao final, requer a cassação da decisão reclamada para que outra seja proferida, com a inclusão da União no polo passivo da demanda, em observância ao que foi decidido no julgamento do RE 855.178/SE (Tema 793); ou, eventualmente, o sobrestamento do feito até o julgamento do Tema 1.234/STF.



    É o relatório. 



    Decido.



    Inicialmente, dispenso a remessa dos autos à Procuradoria-Geral da República, por entender que o processo já está em condições de julgamento (RISTF, art. 52, parágrafo único). 



    Superada a questão, rememoro que a reclamação, tal como prevista no art. 102, I, l, da Constituição, e regulada nos artigos 988 a 993 do Código de Processo Civil e 156 a 162 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, tem cabimento para preservar a competência do tribunal ou garantir a autoridade das suas decisões, bem como contra ato administrativo ou decisão judicial que contrarie súmula vinculante (§3º do art. 103-A do texto constitucional). 



    No processo de origem, a sentença condenou o ora reclamante e o Município de São João do Manteninha, a fornecerem, de forma solidária, “o acompanhamento médico domiciliar com fonoaudiólogo, em favor da sra. Maria da Penha Vicente, pelo tempo necessário ao tratamento da paciente, a ser indicado por um profissional de saúde” (eDOC 3, ID: 71d4ef5f, p. 35).



    O Estado reclamante interpôs recurso inominado, ao qual foi dado parcial provimento, tão somente para “condicionar o atendimento domiciliar da Fonoaudióloga à apresentação de Receituário Médico, trimestralmente, que ateste expressamente a necessidade da profissional”. 



     Das razões que fundamentaram o acórdão, destaco os seguintes trechos:



    “O cerne da demanda é aferir se o Estado de Minas Gerais e/ou Município de São João do Manteninha devem fornecer fonoaudióloga, em atendimento domiciliar, à paciente Maria da Penha Vicente. 



    À luz do entendimento firmado no Tema 793/S.T.F., é de responsabilidade comum dos entes políticos (União, Estados e Municípios) a prestação de serviços e medicamentos destinados à saúde da população, devendo esta responsabilidade ser direcionada, conforme as regras de repartição de competência, a um desses entes. 



    Na ocasião de atendimento e internação domiciliar no âmbito do S.U.S., o artigo 19-I da Lei 8.080/90 [1] e Portaria nº 825/2016 do MS dispõem apenas que é competência comum dos entes público sua prestação, sem indicar quem seria o ente responsável pela operacionalização do tratamento domiciliar. 



    A propósito, o STF e TJMG já se pronunciaram sobre essa questão:



    (...)



    Isso significa que tanto o Estado de Minas Gerais, quanto o Município de São João do Manteninha devem fornecer os serviços de Fonoaudióloga, em atendimento domiciliar, à paciente Maria da Penha Vicente. 



    A necessidade do tratamento, em si, restou demonstrada no Relatório Médico de ID 442165411, onde a Médica - vinculada ao próprio S.U.S. - indicou o atendimento por Fonoaudióloga como forma de melhorar a qualidade de vida da Sra. Maria da Penha Vicente, que sofre de Hidrocefalia Secundária.



    O Laudo Médico elaborado por profissional que acompanha efetivamente o paciente é documento de alto valor probatório, que, no caso dos autos, foi impugnado genericamente pelos requeridos. Para uma impugnação adequada de um documento técnico, claramente é necessário outro documento técnico, feito por um perito ou outro profissional habilitado; no entanto, os Recorrentes só requereram a prova pericial na fase recursal, dispensando qualquer outro tipo de prova na 1ª Instância, consoante as manifestações de ID’s 442167127 / 442167128. 



    Assim, houve a preclusão probatória por parte dos Recorrentes, subsistindo, neste caso, o Laudo Médico juntado na inicial. 



    (...)



    Por fim, no que se refere ao pedido subsidiário com escopo de condicionar a prestação dos serviços médicos à apresentação de receita médica mensal, mostra-se prudente a medida requerida a fim de que não haja prejuízo ao erário e se avalie, periodicamente, a necessidade do tratamento. No entanto, a retenção da Receita Médica mensalmente foge da razoabilidade, sobretudo pelo quadro clínico da Requerente não ser dos melhores, de sorte que a retenção trimestral se mostra mais equânime”. (eDOC 4, ID: 056f8faf, p. 29/30, grifo nosso)



    Irresignado, o reclamante interpôs recurso extraordinário, com fundamento no artigo 102, inciso III, alínea “a”, da Constituição Federal, apontando ofensa ao art. 196 do texto constitucional e ao tema 793 da sistemática da repercussão geral. (eDOC 4, ID: 056f8faf, p. 41)



    Afirma que, o artigo 18, V, da Lei 8080/90, é expresso ao dispor que compete à direção municipal do SUS “dar execução, no âmbito municipal, à política de insumos e equipamentos para a saúde”, de modo que não há dúvidas acerca da responsabilidade do Município em fornecer o insumo. 



    Ao final requer o provimento do recurso para “reformar o acórdão recorrido e determinar o direcionamento da decisão ao Município de São João do Manteninha, bem assim seja reconhecido ao Estado o direito ao ressarcimento, caso tenha suportado ou suporte o ônus financeiro”. (eDOC 4, ID: 056f8faf, p. 49)



    O recurso extraordinário teve seguimento negado pela Turma Recursal. (eDOC 4, ID: 056f8faf, p. 56)



    Interposto agravo interno contra essa decisão, objetivando a aplicação do tema 793, a Turma também negou-lhe provimento, uma vez que “o Acórdão combatido está em consonância com o que foi decidido no Tema 793/STF, julgado sob o rito da Repercussão Geral”. Esse acórdão foi assim ementado:



    “AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TEMA 793 DO STF. ACÓRDÃO EM CONSONÂNCIA COM ENTENDIMENTO DA EXCELSA CORTE. NÃO PROVIMENTO”. (eDOC 4, ID: 056f8faf, p. 85)



    Nesse contexto, destaco que esta Suprema Corte, no julgamento do RE-RG 855.178, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 16.3.2015 (tema 793), firmou entendimento segundo o qual constitui obrigação solidária entre os entes da federação prover o fornecimento de meios adequados à garantia do direito à saúde. Em sede de embargos de declaração, foi fixada a seguinte tese de julgamento: 



    “Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro”. (Tribunal Pleno, Rel. Min. Luiz Fux, Redator do acórdão Min. Edson Fachin, DJe 16.4.2020; grifei) 



    Cumpre ressaltar que, no entanto, em virtude da existência de decisões conflitantes sobre a aplicação do aludido tema 793, especialmente no que se refere à imprescindibilidade da presença da União no polo passivo, quando se pleiteia medicamento não incorporado ao SUS, o STF reconheceu a repercussão geral da controvérsia (tema 1.234, RE-RG 1.366.243). Confira-se trecho da manifestação:



    “(....)



    A matéria aqui suscitada possui densidade constitucional suficiente para o reconhecimento da existência de repercussão geral, competindo a esta Suprema Corte conferir segurança jurídica no que respeita à aplicação de seus próprios precedentes (Tema 793, RE 855.178-ED, Rel. Min. Luiz Fux, Red. p/ acórdão Min. Edson Fachin), notadamente quanto à obrigatoriedade de a União constar do polo passivo de lide que verse sobre a obtenção de medicamento ou tratamento registrado pela Anvisa, mas ainda não incorporado nas políticas públicas do SUS. 



    (...)



    Assim, o objeto do presente recurso extraordinário, ao discutir a obrigatoriedade de a União Federal integrar o polo passivo de demanda que trate do fornecimento de medicamento não padronizado no SUS, embora registrado na Anvisa, tem clara relação com o decidido e fixado no Tema 793 do Supremo Tribunal Federal.



    Necessário atinar para o fato de que esta Corte concluiu pela solidariedade dos entes federados no fornecimento de medicamentos como forma de não obstar o acesso à Justiça, principalmente no que se refere a habitantes de municípios longínquos. Por outro lado, não se pode desconsiderar que o processamento de ações contra entes que não sejam os responsáveis primeiros pelo cumprimento da obrigação leva a demandas de ressarcimento desnecessárias, que apenas contribuem para o abarrotamento do Poder Judiciário.



    Em pesquisa realizada na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, verifica-se que tem prevalecido o entendimento de que é imprescindível o ingresso da União nas demandas que versem especificamente sobre o fornecimento de medicamentos registrados na ANVISA, mas não padronizados no SUS.



    (…)



    De modo contrário, ressalto decisão na Rcl 53.632, Rel. Min. André Mendonça, DJe de 30/5/2022, no sentido de que a inclusão da União no polo passivo é exigida apenas no caso de fornecimento de medicamentos não registrados na Anvisa.



    Destarte, a vexata quaestio transcende os limites subjetivos da causa, porquanto o tema em apreço sobressai do ponto de vista constitucional (artigo 109, I, da Constituição Federal), notadamente quanto à necessidade de se conferir balizas adequadas acerca da responsabilização por demandas que envolvam a prestação do direito à saúde, em especial quando versarem sobre o fornecimento de medicamentos pelo Poder Público.



    Ressalto que a definição sobre a quem cabe arcar com os custos de medicamento ou tratamento requeridos judicialmente, além da competência para o processamento e julgamento dessas demandas, alinha-se com a meta de assegurar uma vida saudável e promover o bem-estar para todas e todos, em todas as idades (ODS 3 da Agenda 2030 das Nações Unidas)”.



    O acórdão que reconheceu a existência da repercussão geral do tema foi ementado nos seguintes termos:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS REGISTRADOS NA AGÊNCIA NACIONAL DE VIGILÂNCIA SANITÁRIA - ANVISA, MAS NÃO PADRONIZADOS NO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE - SUS. INTERESSE PROCESSUAL DA UNIÃO. SOLIDARIEDADE DOS ENTES FEDERADOS. COMPETÊNCIA PARA PROCESSAMENTO DA CAUSA. MULTIPLICIDADE DE RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS. PAPEL UNIFORMIZADOR DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RELEVÂNCIA DA QUESTÃO CONSTITUCIONAL. MANIFESTAÇÃO PELA EXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL”. (RE-RG 1.366.243, DJe de 13.9.2022).



    Distribuído o paradigma à minha relatoria, determinei a suspensão nacional do processamento dos recursos especiais e extraordinários que tratam da questão controvertida no Tema 1.234 da Repercussão Geral, inclusive dos processos em que se discute a aplicação do Tema 793 da Repercussão Geral, até o julgamento definitivo do do RE-RG 1.366.243. (DJe 12.4.2023)



    Conforme consignado na ordem de suspensão nacional, as instâncias ordinárias, ao realizarem os juízos de admissibilidade de recursos especiais e extraordinários — em que haja discussão expressa sobre a inclusão ou não da União no polo passivo de demanda sobre o fornecimento de medicamentos/tratamentos registrados na Anvisa, padronizados ou não pelo Sistema Único de Saúde —, deverão suspender o processamento desses recursos até que sobrevenha decisão definitiva desta Suprema Corte sobre o tema 1.234 da repercussão geral, ressalvada, evidentemente, a possibilidade de deferimento e adequação de medidas cautelares a qualquer momento.



    Posteriormente, diante da notícia de fato novo consubstanciado no julgamento do IAC 14 pelo Superior Tribunal de Justiça, o qual trata da mesma matéria controvertida, deferi pedido incidental de tutela provisória para estabelecer parâmetros a serem observados pelas instâncias de piso, decisão esta referendada pelo Plenário desta Corte, consoante ementa com o seguinte teor:



    “REFERENDO NA TUTELA PROVISÓRIA INCIDENTAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 1.234. LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO E COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL NAS DEMANDAS QUE VERSAM SOBRE FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS REGISTRADOS NA ANVISA, MAS NÃO PADRONIZADOS NO SUS. DECISÃO DO STJ NO IAC 14. DEFERIMENTO PARCIAL DA MEDIDA CAUTELAR PLEITEADA. 



    1. O julgamento do IAC 14 pelo Superior Tribunal de Justiça constitui fato novo relevante que impacta diretamente o desfecho do Tema 1234, tanto pela coincidência da matéria controvertida – que foi expressamente apontada na decisão de suspensão nacional dos processos – quanto pelas próprias conclusões da Corte Superior no que concerne à solidariedade dos entes federativos nas ações e serviços de saúde.



     2. Reflexões conduzidas desde o julgamento da STA 175, em 2009, inclusive da respectiva audiência pública, incentivaram os Poderes Legislativo e Executivo a buscar organizar e refinar a repartição de responsabilidades no âmbito do Sistema Único de Saúde. Reporto-me especificamente (i) às modificações introduzidas pelas Leis 12.401/2011 e 12.466/2010 na Lei 8.080/1990, (ii) ao Decreto 7.508/2011; e (iii) às sucessivas pactuações no âmbito da Comissão Intergestores Tripartite. 



    3. Há um esforço de construção dialógica e verdadeiramente federativa do conceito constitucional de solidariedade ao qual o Poder Judiciário não pode permanecer alheio, sob pena de incutir graves desprogramações orçamentárias e de desorganizar a complexa estrutura do SUS, sobretudo quando não estabelecida dinâmica adequada de ressarcimento. O conceito de solidariedade no âmbito da saúde deve contemplar e dialogar com o arcabouço institucional que o Legislador, no exercício de sua liberdade de conformação, deu ao Sistema Único de Saúde. 



    4. No julgamento do Tema 793 da sistemática a repercussão geral, a compreensão majoritária da Corte formou-se no sentido de observar, na composição do polo passivo de demandas judiciais relativas a medicamentos padronizados, a repartição de atribuições no SUS. A solidariedade constitucional pode ter se revestido de inúmeros significados ao longo do desenvolvimento da jurisprudência desta Corte, mas não se equiparou, sobretudo após a reforma do SUS e o julgamento do Tema 793, à livre escolha do cidadão do ente federativo contra o qual pretende litigar. 



    5. Tutela provisória concedida em parte para estabelecer que, até o julgamento definitivo do Tema 1.234 da Repercussão Geral, sejam observados os seguintes parâmetros: 



    5.1. nas demandas judiciais envolvendo medicamentos ou tratamentos padronizados: a composição do polo passivo deve observar a repartição de responsabilidades estruturada no Sistema Único de Saúde, ainda que isso implique deslocamento de competência, cabendo ao magistrado verificar a correta formação da relação processual; 



    5.2. nas demandas judiciais relativas a medicamentos não incorporados: devem ser processadas e julgadas pelo Juízo, estadual ou federal, ao qual foram direcionadas pelo cidadão, sendo vedada, até o julgamento definitivo do Tema 1234 da Repercussão Geral, a declinação da competência ou determinação de inclusão da União no polo passivo; 



    5.3. diante da necessidade de evitar cenário de insegurança jurídica, esses parâmetros devem ser observados pelos processos sem sentença prolatada; diferentemente, os processos com sentença prolatada até a data desta decisão (17 de abril de 2023) devem permanecer no ramo da Justiça do magistrado sentenciante até o trânsito em julgado e respectiva execução (adotei essa regra de julgamento em: RE 960429 ED-segundos Tema 992, de minha relatoria, DJe de 5.2.2021); 



    5.4. ficam mantidas as demais determinações contidas na decisão de suspensão nacional de processos na fase de recursos especial e extraordinário. 



    6. Tutela provisória referendada”. (RE 1.366.243 TPI-Ref, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe 25.4.2023; grifo nosso)



    Conforme visto, na hipótese dos autos, há discussão expressa acerca da interpretação do tema 793 da sistemática da repercussão geral, assim como sobre a inclusão ou não da União no polo passivo de demanda relativa a tratamento de saúde disponibilizado pelo SUS.



    Nestes termos, estando o processo em fase de recurso extraordinário, deve haver a suspensão do processo pelas instâncias ordinárias, até que sobrevenha decisão definitiva desta Suprema Corte sobre o tema 1.234 da repercussão geral. 



    Nesse sentido, confiram-se:



    “Agravo regimental na reclamação. 2. Direito Constitucional. 3. RE-RG 1.366.243, tema 1234 da sistemática da Repercussão Geral. Formação do polo passivo de demandas que versem sobre fornecimento de medicamentos registrados na Agência Nacional de Vigilância Sanitária, padronizados ou não no Sistema Único de Saúde. Determinação de sobrestamento nacional dos processos que versam sobre a matéria. 4. Desrespeito à ordem de suspensão e à decisão cautelar proferidas no âmbito do RE-RG 1.366.243. 4. Agravo regimental parcialmente provido para julgar parcialmente procedente a reclamação e cassar o ato reclamado, determinando o sobrestamento do feito originário até que sobrevenha decisão do STF no Tema 1234 da Repercussão Geral”. (Rcl 57186 AgR, Relator(a): NUNES MARQUES, Relator(a) p/ Acórdão: GILMAR MENDES, Segunda Turma, DJe 26.10.2023, grifo nosso)



    “DIREITO PROCESSUAL CIVIL E CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO. REGRAS DE REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIA. TEMAS 793 E 1.234 DA REPERCUSSÃO GERAL. 1. Agravo interno contra decisão que julgou parcialmente procedente o pedido formulado na reclamação, determinando a cassação da decisão reclamada e o sobrestamento do feito até o julgamento de mérito do RE 1.366.243-RG (Tema 1.234). 2. Hipótese em que se discute a formação do polo passivo em demanda que busca o fornecimento de medicamentos devidamente incorporados ao SUS, de responsabilidade exclusiva da União. 3. Há identidade entre a controvérsia discutida na origem e a matéria objeto do Tema 1.234-RG. Embora a definição do tema refira-se apenas a medicamentos ‘não padronizados’, a leitura do inteiro teor da manifestação da repercussão geral revela que a intenção é revisitar a forma de aplicação a parte final do Tema 793. Nesse sentido foi a decisão do relator, Min. Gilmar Mendes, que determinou a suspensão nacional dos recursos especiais e extraordinários ‘em que haja discussão expressa sobre a inclusão ou não da União no polo passivo de demanda sobre fornecimento de medicamentos/tratamentos registrados na Anvisa, padronizados ou não pelo Sistema Único de Saúde’. 4. Foram esgotadas as instâncias ordinárias e, embora a decisão reclamada seja anterior, o reconhecimento da repercussão geral amparou-se na existência de decisões conflitantes nesta Corte. Nesse cenário, é prudente que o recurso extraordinário fique sobrestado na origem, para aguardar a fixação da respectiva tese. 5. Agravo interno a que se nega provimento”. (Rcl 54580 AgR, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, DJe 11.9.2023, grifo nosso)



    Desse modo, deve o juízo reclamado, em observância ao que determinado na suspensão nacional, sobrestar o recurso extraordinário interposto até a conclusão do julgamento de mérito do Tema 1234 da Repercussão Geral.



    Ante o exposto, dou parcial provimento à reclamação para cassar o ato reclamado, determinando o sobrestamento do feito originário até que sobrevenha decisão do STF no Tema 1234 da Repercussão Geral (RE-RG 1.366.243).



    Após, o juízo reclamado deverá proceder a novo julgamento da causa nos termos da orientação a ser firmada pelo STF.



    Publique-se.



    Brasília, 24 de novembro de 2023.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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