Tribunal: STF
Processo: Rcl 59161
Classe: Rcl
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-04-17
Data de publicação: 2023-04-17

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



    Trata-se de Reclamação, com pedido de medida liminar, proposta pelo Município de Lençois Paulista contra decisão proferida pela 14ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (Processo nº 1004246-06.2020.8.26.0319), a qual teria violado o decidido na Súmula Vinculante 10, bem como a tese fixada no Tema 46-RG (RE 576.189, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, DJe de 26/06/2009).



    Na inicial, a parte reclamante expõe as seguintes alegações de fato e de direito (eDoc. 1):



    “A empresa CONCEITO URBANIZAÇÃO E TERRAPALNAGEM LTDA. ajuizou ação contra o Município de Lençóis Paulista e o SAAE, afirmando que é responsável pela implantação de loteamento residencial, denominado “Jardim Yvone”, no Município de Lençóis Paulista/SP.



    Afirmou que, quando da aprovação do empreendimento, lhe foi exigido o pagamento de “contribuição” direcionada ao Fundo de Investimento em Saneamento Municipal – FISANEM, instituído pela Lei Municipal nº 4.094, de 16 de julho de 2010, e cujos recursos se prestam a custear os investimentos necessários para a continuidade, melhoria e expansão do serviço público essencial de saneamento básico.



    [...]



    Regularmente citados, o Município e o SAAE apresentaram contestação pugnando pela improcedência dos pedidos, pois é incontroverso que o loteamento se interligará ao sistema de saneamento básico municipal (água e esgoto), sendo que a implantação dos novos lotes resultará na necessidade de novos investimentos na manutenção, melhora e expansão das redes e de toda a infraestrutura do sistema de água e esgoto municipal. Houve a prolação de sentença de procedência da ação, ao fundamento de, após o exercício do contraditório, torna-se patente a inconstitucionalidade e ilegalidade da exação ora questionada, conforme se transcreve:



    [...]



    Inconformados, tanto o Município quanto o SAAE interpuseram apelações, às quais foi negado provimento, sob o entendimento de que a sentença de primeiro grau, que declarou a inconstitucionalidade dos dispositivos da lei municipal, estava correta. Que a cobrança feita do loteador para o custeio de investimentos em saneamento básico não encontra previsão constitucional, bem como “não é taxa de polícia, esta cobrada em razão da atividade do Estado que verifica o cumprimento das exigências legais pertinentes, concedendo licença, autorização, alvará, etc”. Fundamentou-se, ainda, que a exação “não é taxa de serviços, pois a contraprestação é indivisível”, conforme abaixo transcrito:



    [...]



    Irresignado, o Município interpôs Recurso Especial e Recurso Extraordinário, os quais se encontram em análise de juízo de admissibilidade, pelo Tribunal de origem.



    DO CABIMENTO DA RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL



    O primeiro pressuposto presente para o cabimento da reclamação constitucional refere-se ao manifesto descumprimento da Súmula Vinculante n° 10, uma vez que o acórdão proferido pela 14º Câmara de Direito Público, órgão fracionário do E. Tribunal de Justiça de São Paulo, expressamente declarou inconstitucional a Lei Municipal nº 4.094, de 16 de julho de 2010, para o fim de afastar a cobrança destinada ao Fundo de Investimento em Saneamento Municipal - FISANEM.



    A Lei Municipal nº 4.094/2010 foi editada para instituir a cobrança direcionada aos novos loteamentos que se interligarão ao sistema de saneamento básico municipal (água e esgoto) a fim de custear, através do FISANEM, os investimentos necessários para a manutenção, melhora e ampliação do serviço. Ao final, o que o acórdão proferido pela 14ª Câmara de Direito Público do TJSP fez, foi afastar a aplicação da referida lei municipal ao caso em concreto, sob o fundamento de inconstitucionalidade da norma.



    Ao assim fazê-lo, descumpriu claramente a Súmula Vinculante nº 10, segundo a qual ‘viola a cláusula de reserva de plenário (CF, artigo 97) a decisão de órgão fracionário de Tribunal que embora não declare expressamente a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do poder público, afasta sua incidência, no todo ou em parte.’



    E não se diga que o referido órgão fracionário, ao afastar a aplicação da lei municipal por inconstitucionalidade, simplesmente aplicou jurisprudência consolidada dos Tribunais Superiores, pois, ao contrário, a decisão prolatada afronta, também, o entendimento jurisprudencial pacífico desta Suprema Corte, e do Superior Tribunal de Justiça, conforme se demonstrará mais adiante.



    Conforme acima transcrito, a decisão da 14ª Câmara de Direito Público afastou a aplicação da lei municipal, fundamentando que ‘a cobrança feita pelo Município não tem previsão constitucional’ e que, ‘de qualquer ponto de vista, correto o julgamento de Primeiro Grau, que reconheceu a inconstitucionalidade na cobrança do tributo pela Autarquia Municipal.’



    Note-se que o acórdão proferido pelo órgão fracionário do TJSP, ao confirmar a sentença de primeiro grau, ratificou o entendimento firmado pelo juiz de piso, que declarou inconstitucionais os dispositivos da Lei Municipal nº 4.094/2010, conforme se transcreve abaixo:



    [...]



    De se notar que a motivação, tanto da sentença e quanto do acórdão que confirmou a sentença, realiza verdadeiro controle de constitucionalidade da norma municipal, pois confronta o dispositivo da norma municipal, criador da cobrança, com os requisitos constitucionais referentes à taxa de polícia, taxa de serviço, contribuição de melhoria e contribuição social. Repita-se.



    As decisões ora reclamadas, sentença e acórdão proferido por órgão fracionário, são expressas e claras quanto à declaração de inconstitucionalidade dos dispositivos da Lei Municipal nº 4.094/2010, ‘por evidente afronta aos arts. 145, II, 149, da Constituição da República.’



    Como cediço, nos termos do art. 97 da Constituição Federal, para que se declare uma norma inconstitucional é necessário o voto favorável da maioria absoluta dos membros do Tribunal ou de seu órgão especial, o que se convencionou denominar de cláusula de reserva de plenário, ‘in verbis’: […]



    [...]



    Nada obstante a não observância de Súmula Vinculante nº 10, o acórdão proferido também afronta a autoridade desta Suprema Corte, ao contrariar o entendimento firmado no julgamento do RE 576.189, com REPERCUSSÃO GERAL (Tema 046), segundo o qual os encargos financeiros destinados a manutenção, melhora e expansão do serviço público, constituem tarifa ou preço público, pois integrantes destes, de modo que o art. 175, inc. III, CF, autoriza a sua subordinação à política tarifária governamental, conforme abaixo:



    […]



    Nesse sentido, a lei municipal, declarada inconstitucional pelo órgão fracionário do TJSP, está em perfeita harmonia com a Lei Federal que instituiu o Marco Legal do Saneamento Básico (Lei n. 11.455/2007, com redação dada pela Lei n. 14.026/2020), a qual define como princípio fundamental o respeito à “capacidade de pagamento dos usuários”, conforme arts. 2º, inc. VIII e 30, inc. VI, “in verbis”:



    [...]



    Definitivamente, há necessidade da preservação da autoridade do STF, viabilizando a presente reclamação, inclusive com a cassação do acórdão proferido, julgando-se o caso em acordo com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, e por estarem presentes os requisitos legais para o deferimento da medida liminar. “



    Requer, no mérito, “na linha do entendimento firmado por este Supremo Tribunal no RE 576.189, seja julgada procedente a pretensão reclamação para cassar a decisão proferida pela 14ª Câmara de Direito Público do TJSP no processo nº 1004246-06.2020.8.26.0319, afirmando-se a licitude da cobrança dada a natureza jurídica de tarifa ou preço público da cobrança pelos serviços de água e esgoto;” e “subsidiariamente, requer-se a procedência da presente reclamação para que seja cassada a decisão proferida pela 14ª Câmara de Direito Público do TJSP no processo nº 1004246- 06.2020.8.26.0319, determinando-se a instauração de Incidente de Arguição de Inconstitucionalidade perante o Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo para a apreciação da alegada inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 4.094/2010” (eDoc. 1, fls. 26-27).



    É o relatório. Decido.



    A respeito do cabimento de Reclamação para o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, a Constituição da República dispõe o seguinte:



    “Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:



    I - processar e julgar, originariamente:



    (...)



    l) a reclamação para a preservação de sua competência e garantia da autoridade de suas decisões;”



    “Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei;



    (...)



    § 3º Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial reclamada, e determinará que outra seja proferida com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso”.



    Veja-se também o art. 988, I, II e III, do Código de Processo Civil:



    “Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para:



    I - preservar a competência do tribunal;



    II - garantir a autoridade das decisões do tribunal;



    III - garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade;”.



    Registre-se que esta ação foi aqui protocolada em 13/4/2023. Em consulta ao sítio eletrônico do TJSP, não existe até a presente data certificação de trânsito em julgado na origem. Assim, não incide, ao caso sob exame, o inciso I do parágrafo 5º do artigo 988 do CPC, que assimilou pacífico entendimento desta CORTE, materializado na Súmula 734 (“não cabe reclamação quando já houver transitado em julgado o ato judicial que se alega tenha desrespeitado decisão do Supremo Tribunal Federal”).



    Aponta-se como um dos paradigmas de controle o que decidido no Tema 46 da Repercussão Geral. A propósito, veja-se a ementa do julgado:



    “TRIBUTÁRIO. ENERGIA ELÉTRICA. ENCARGOS CRIADOS PELA LEI 10.438/02. NATUREZA JURÍDICA CORRESPONDENTE A PREÇO PÚBLICO OU TARIFA. INAPLICABILIDADE DO REGIME TRIBUTÁRIO. AUSÊNCIA DE COMPULSORIEDADE NA FRUIÇÃO DOS SERVIÇOS. RECEITA ORIGINÁRIA E PRIVADA DESTINADA A REMUNERAR CONCESSIONÁRIAS, PERMISSIONÁRIAS E AUTORIZADAS INTEGRANTES DO SISTEMA INTERLIGADO NACIONAL. RE IMPROVIDO.



    I - Os encargos de capacidade emergencial e de aquisição de energia elétrica emergencial, instituídos pela Lei 10.438/02, não possuem natureza tributária.



    II - Encargos destituídos de compulsoriedade, razão pela qual correspondem a tarifas ou preços públicos.



    III - Verbas que constituem receita originária e privada, destinada a remunerar concessionárias, permissionárias e autorizadas pelos custos do serviço, incluindo sua manutenção, melhora e expansão, e medidas para prevenir momentos de escassez.



    IV - O art. 175, III, da CF autoriza a subordinação dos referidos encargos à política tarifária governamental.



    V - Inocorrência de afronta aos princípios da legalidade, da não-afetação, da moralidade, da isonomia, da proporcionalidade e da razoabilidade.



    VI - Recurso extraordinário conhecido, ao qual se nega provimento.” (RE 576.189, Relator Min. RICARDO LEWANDOWSKI, DJe de 26/06/2009)



    Entretanto, sob esse parâmetro de controle, a presente reclamação é manifestamente incabível, ante a ausência de exaurimento da instância originária.



    O ato impugnado refere-se ao acórdão da Apelação Cível (eDoc. 23, fls. 2), que manteve a sentença que “julgou procedente a ação declaratória de inexigibilidade de débito c/c nulidade de cláusulas contratuais para declarar a inexigibilidade do Fisanem – Fundo de Investimento em Saneamento Municipal, referente ao Contrato nº 002/2020, celebrado entre a parte autora e o SAAE (Serviço Autônomo de Água e Esgoto), e ao Contrato Particular para Execução de Obra de Infraestrutura no Loteamento “Jardim Yvone” e seus anexos”.



    No caso particular, a referida decisão é passível de ser impugnada por meio de recursos adequados. Observa-se, em consulta ao sítio do TJSP, que, embora tenha ocorrido a interposição de Recurso Extraordinário, referido recurso ainda não teve sua admissibilidade analisada pelo Tribunal de origem.



    Ressalto que, quando suscitada a inobservância de repercussão geral, a jurisprudência da SUPREMA CORTE é firme no sentido de se exigir o percurso de todo o iter processual, ultimado na interposição de agravo interno contra a decisão que nega seguimento a Recurso Extraordinário (art. 1.030, I e § 2º, do CPC).



    Nessas circunstâncias, é evidente que não houve o pleno exaurimento das instâncias recursais na origem o que inviabiliza o ajuizamento desta ação. Conforme prescreve o art. 988, § 5º, inciso II, do CPC, o esgotamento dos meios recursais a quo é pressuposto para o cabimento da Reclamação, quando tem por fundamento a exigência de respeito a precedente julgado por esta SUPREMA CORTE, em regime de Repercussão Geral (Rcl 23.476-AgR, Rel. Min. TEORI ZAVASCKI, Segunda Turma, DJe 18/8/2016; Rcl 25.446, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, DJe de 1º/3/2017; Rcl 25.523, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, DJe de 14/2/2017; Rcl 23.337,Rel. Min. ROSA WEBER, DJe de 25/11/2016).



    A parte reclamante indicou também a suposta violação à Súmula Vinculante 10, cujo teor é o seguinte: 



    “viola a cláusula de reserva de plenário (CF, artigo 97) a decisão de órgão fracionário de Tribunal que embora não declare expressamente a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do poder público, afasta sua incidência, no todo ou em parte”



    Nesse ponto, verifica-se que o acórdão reclamado analisou a controvérsia nos seguintes termos (eDoc. 23, fl. 2):



    “A cobrança feita pelo Município não tem previsão constitucional.



    Decerto, não é taxa de poder de polícia, esta cobrada em razão da atividade do Estado que verifica o cumprimento das exigências legais pertinentes, concedendo licença, autorização, alvará, etc. Evidentemente, não é este o caso.



    Também não é taxa de serviço, pois a contraprestação é indivisível.



    De contribuição de melhoria tampouco se cogita, pois, ao que se retira do contrato, o loteador arcará com as obras de ampliação da estrutura sanitária.



    Entendendo-se tratar o caso de contribuição social, esta somente poderia ser instituída pela União Federal, nos termos do art. 149 da Constituição Federal.



    Destaco, ademais, que a alíquota e a base de cálculo da exação foram definidas por meio de decreto, em ofensa ao disposto no artigo 97, inciso IV, do CTN, in verbis:



    Art. 97. Somente a lei pode estabelecer:



    (...)



    IV - a fixação de alíquota do tributo e da sua base de cálculo, ressalvado o disposto nos artigos 21, 26, 39, 57 e 65;



    Enfim, de qualquer ponto de vista, correto o julgamento de Primeiro Grau, que reconheceu a inconstitucionalidade na cobrança do tributo pela Autarquia Municipal.



    Por consequência, mantenho a sentença recorrida por suas próprias razões.



    Diante do não provimento do recurso, ficam majorados os honorários advocatícios em 1% sobre o valor arbitrado, nos termos do art. 85, § 11, do CPC.



    Diante do exposto, pelo meu voto, proponho o NÃO PROVIMENTO dos recursos.”



    Logo, é possível assentar que o acórdão proferido pelo órgão fracionário, ao manter a sentença de primeiro grau, textualmente reconheceu a inconstitucionalidade do dispositivo em que instituída a cobrança do Fundo de Investimento em Saneamento Municipal – Fisanem, do Município de Lençóis Paulista (Lei Municipal nº 4.094/2010), exercendo o controle difuso de constitucionalidade. 



    No entanto, a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo estatal só pode ser declarada pelo voto da maioria absoluta da totalidade dos membros do tribunal ou, onde houver, dos integrantes do respectivo órgão especial, sob pena de absoluta nulidade da decisão emanada do órgão fracionário (turma, câmara ou seção), em respeito à previsão do art. 97 da Constituição Federal. 



    Essa verdadeira cláusula de reserva de plenário atua como condição de eficácia jurídica da própria declaração jurisdicional de inconstitucionalidade dos atos do Poder Público, aplicando-se para todos os tribunais, na via difusa, e para o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, também no controle concentrado. 



    Esta CORTE, no sentido de reforçar a exigência constitucional, editou a Súmula Vinculante 10, com o seguinte teor: 



    “Viola a cláusula de reserva de Plenário (CF, artigo 97) a decisão do órgão fracionário de tribunal que, embora não declare expressamente a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do poder público, afasta sua incidência, no todo ou em parte.”



    A jurisprudência deste TRIBUNAL tem reiteradamente proclamado que a desconsideração do princípio em causa gera, como inevitável efeito consequencial, a nulidade absoluta da decisão judicial colegiada que, emanando de órgão meramente fracionário, haja declarado a inconstitucionalidade de determinado ato estatal (RTJ 58/499; RTJ 71/233; RTJ 110/226; RTJ 117/265; RTJ 135/297; RTJ 95/859; RTJ 96/1188; RT 508/217; RF 193/131). 



    Dessa forma, 14ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo manteve a declaração de inconstitucionalidade do art. 1º, caput e Parágrafo único, da Lei nº 4.049/2010, do Município de Lençóis Paulista, que criou o “FUNDO DE INVESTIMENTO EM SANEAMENTO MUNICIPAL FISANEM, a ser gerenciado pelo Serviço Autônomo de Água e Esgoto SAAE”, exercido o controle difuso de constitucionalidade sem aplicação do artigo 97, da CF, e violando o enunciado da Súmula Vinculante 10, por desrespeito à cláusula de reserva de Plenário. 



    O entendimento sobre a necessidade de observância da Cláusula de reserva do Plenário vem sendo adotada por esta CORTE, conforme se infere dos seguintes julgados: Rcl 27.068 AgR, Rel. Min. ROSA WEBER, Redator p/ Acórdão: Min. ROBERTO BARROSO, DJe de 8/8/2018; Rcl 27.169 AgR, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, DJe de 25/6/2018; Rcl 27.173 AgR, Rel. Min. ROSA WEBER, Redator p/ Acórdão: Min. ROBERTO BARROSO, DJe de 19/6/2018; Rcl 22.882 AgR, Rel. Min. ROSA WEBER, Redator p/ Acórdão: Min. ROBERTO BARROSO, DJe de 12/6/2018; Rcl 27.184 AgR, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, DJe de 12/6/2018. 



    Diante do exposto, com base no art. 161, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, acolho o pedido subsidiário da parte Reclamante e JULGO PROCEDENTE o pedido, para cassar o acórdão reclamado (Processo nº 1004246- 06.2020.8.26.0319), proferido pela 14ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, e determino a instauração de Incidente de Arguição de Inconstitucionalidade perante o Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, para a apreciação da alegada inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 4.094/2010, por inobservância à Súmula Vinculante nº 10.



    Nos termos do art. 52, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, dispenso a remessa dos autos à Procuradoria-Geral da República.



    Publique-se.



    Brasília, 17 de abril de 2023.



Ministro ALEXANDRE DE MORAES



Relator



Documento assinado digitalmente