Tribunal: STF
Processo: RE 1463782
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-11-14
Data de publicação: 2023-11-14

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto pelo PREFEITO DO MUNICÍPIO DE CARMO DO RIO CLARO/MG e de Agravo em Recurso Extraordinário interposto pela MESA DA CÂMARA MUNICIPAL DE CARMO DO RIO CLARO, em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais (Doc. 13).



    Na origem, o Prefeito do Município de Carmo do Rio Claro/MG ajuizou Ação Direta de Inconstitucionalidade em face do art. 33, § 2º, “b”, da Lei Orgânica do Município, bem como do art. 1º da Lei Municipal 1.870, de 2 de janeiro de 2007, o qual possuem a seguinte redação:



    “LEI ORGÂNICA:



    Art. 33 – O Município instituirá conselho de política de administração e remuneração de pessoal, integrado por servidores estáveis designados pelo Prefeito Municipal. 



    § 1º - A fixação dos padrões de vencimento e dos demais componentes do sistema remuneratório observará: 



    I – a natureza, o grau de responsabilidade e a complexidade dos cargos componentes de cada carreira; 



    II – os requisitos para a investidura; 



    III – as peculiaridades dos cargos. 



    § 2º - Aplicam-se a esses servidores o disposto no art. 7º, inciso IV, VI, VIII, IX,XIII, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXII, XXIII, XXV, XXX e XXXI da Constituição da República e os que, nos termos da Lei, visem a melhoria de sua condição social e a produtividade do serviço público especialmente:



    a) férias-prêmio, com duração de três meses, adquiridas a cada período de cinco anos de efetivo exercício de serviço público, admitida sua conversão em espécie, por opção do servidor público; 



    b) adicional sobre a remuneração quando completarem vinte e seis anos de serviço para o Município de Carmo do Rio Claro”.



    LEI MUNICIPAL 1.870/2007:



    “Art. 1º Fica fixado em 80% (oitenta por cento), do vencimento básico do cargo efetivo, o adicional de que trata a alínea “b” do § 2º do art. 33 da Lei Orgânica Municipal”.



    Na inicial, alega o autor que “o referido adicional previsto no artigo 33, §2º, “b”, da LOM de Carmo do Rio Claro, regulamentado pela Lei Municipal nº 1.870/2007, está a causar grande desequilíbrio nas contas públicas e, em um cenário de médio a longo prazo, se mostrará impraticável e se converterá em ônus invencível para a Administração Pública deste Município” (Doc. 1, fl. 3).



    Entende que o valor do adicional (80%) é exorbitante, de forma que viola os arts. 37, caput, e XIV, e 61, § 1º, “a” e “c”, da CF/1988, bem como os arts. 13, 24, § 4º; 66, III, “b”, da CEMG.



    Alega que “o artigo 33, §2º, “b”, da LOM e a Lei Municipal 1.807/2007, ao regulamentá-lo, previram um novo adicional a par do já existente quinquênio, cuja aquisição também tem, como único fundamento, o requisito tempo de serviço” (Doc. 1, fl. 7).



    Pondera que o “servidor público municipal recebe 05 (cinco) quinquênios ao longo de 25 (vinte e cinco) anos, de serviço, os quais se incorporam aos seus vencimentos e, a partir do 26º (vigésimo sexto) ano, tem seu salário novamente inflado com o adicional de 80% que aqui se contesta, totalizando 130% de adicionais, decorrendo daí o famoso efeito cascata ou de repique, absolutamente vedado tanto pela Constituição Federal, quanto pela Estadual” (Doc. 1, fl. 8).



    Argumenta que “as normas em comento também violam os princípios constitucionais da moralidade, razoabilidade, proporcionalidade, finalidade e interesse público, além de não atender a nenhuma exigência do serviço” (Doc. 1, fl. 11).



    Noutra vertente, assevera que esta CORTE, no julgamento do RE 590.829 (Tema 223/RG), fixou tese no sentido de que é “inconstitucional a normatização de direitos dos servidores na Lei Orgânica do Município, por tratar-se de matéria de iniciativa legislativa privativa do Chefe do Poder Executivo” (Doc. 1, fl. 12).



    Entende que “o artigo 33, §2º, “b” da LOM, indiscutivelmente dispõe sobre direito dos servidores públicos do Município de Carmo do Rio Claro, o que, na esteira do julgamento proferido pela Suprema Corte é vedado, posto tratar-se de matéria reservada à iniciativa exclusiva do Poder Executivo” (Doc. 1, fls. 14-15).



    O Tribunal de origem julgou procedente o pedido, reconhecendo a inconstitucionalidade formal e material da norma local. Ao final, modulou os efeitos da decisão para resguardar “os direitos dos servidores que já recebiam o benefício ou já tinham reunido os requisitos para tanto até a data do julgamento da medida cautelar por este colendo Órgão Colegiado” (Doc. 13, fl. 17).



    O acórdão recebeu a seguinte ementa (Doc. 13, fl. 1):



    “EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MUNICÍPIO DE CARMO DO RIO CLARO. ADICIONAL POR TEMPO DE SERVIÇO CONCEDIDO AOS SERVIDORES QUE COMPLETEM 26 (VINTE E SEIS) ANOS DE SERVIÇO PÚBLICO. VANTAGEM INICIALMENTE PREVISTA EM LEI ORGÂNICA. VÍCIO DE INICIATIVA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. IDÊNTICO FUNDAMENTO FÁTICO DOS QUINQUÊNIOS. IMPOSSIBILIDADE. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. MODULAÇÃO DOS EFEITOS. SEGURANÇA JURÍDICA, BOA-FÉ E IRREDUTIBILIDADE DE VENCIMENTOS. POSSIBILIDADE. Considerando que o Município tem autonomia funcional, administrativa e financeira, das quais decorre, inclusive, a prerrogativa de dispor sobre o regime jurídico dos servidores públicos que integram o quadro de pessoal do Poder Executivo local, é inconstitucional a lei que trata desta matéria quando a proposta advém de iniciativa parlamentar, por ofensa ao princípio da reserva da administração. A Constituição da República, em seu artigo 37, inciso XIV, determina que os acréscimos pecuniários percebidos por servidor público não serão computados nem acumulados para fins de concessão de acréscimos ulteriores, cuja norma de observância obrigatória também consta do artigo 24, §4º, da Constituição Mineira. Tendo em vista que o adicional previsto nas normas impugnadas possui o mesmo fundamento fático dos quinquênios estabelecidos no artigo 33, §2º, alínea “c”, da LOM, as mesmas também estão eivadas de vício material de inconstitucionalidade. Cabível a modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade para conferir efeitos prospectivos à decisão, considerando o direito fundamental à irredutibilidade de vencimentos e os princípios da segurança jurídica e da boa-fé”.



    Opostos sucessivos Embargos de Declaração (Docs. 15, 19, 23, 27), foram todos rejeitados (Docs. 17, 21, 25 e 29).



    No Recurso Extraordinário interposto pelo PREFEITO DO MUNICÍPIO DE CARMO DO RIO CLARO (Doc. 31), com amparo no art. 102, III, “a”, da CF/1988, alega-se que o acórdão recorrido, ao modular os efeitos da decisão que declarou a inconstitucionalidade das normas locais, resguardando “os direitos daqueles que já recebiam o benefício ou já haviam reunido os requisitos para a sua obtenção até a data do julgamento da medida cautelar” (Doc. 31, fl. 4), violou o art. 37, XIV, da CF/1988.



    Afirma que “ao considerar as normas inconstitucionais, não se poderia cogitar da continuidade do pagamento do benefício, o que equivaleria a perpetuar a situação de inconstitucionalidade da norma em face dos beneficiários que continuarão a receber o adicional e também a fazer jus, eventualmente, a novos quinquênios, reajustes e recomposições salariais” (Doc. 31, fl. 8).



    Sustenta que “a maioria dos 84 servidores públicos municipais que atualmente recebem o adicional de 80%, recebem tal verba de forma recente. Consoante se pode perceber de relação já apresentada na instância inicial, são pouquíssimos os servidores que recebem o adicional inconstitucional há mais de 05 (cinco) anos” (Doc. 31, fl. 8).



    Ressalta que embora a norma local esteja em vigor desde 2007, nenhum servidor começou a usufruir o benefício deste sua edição. Assim, pondera que o impacto na remuneração dos servidores “não se dará na grande proporção alardeada na decisão recorrida, de forma a impedir totalmente a integral e imediata suspensão de todo e qualquer pagamento a ele relativo” (Doc. 31, fl. 8).



    Ao final, requer o provimento do presente recurso para “declarar que o adicional nelas mencionado não será devido a nenhum servidor público do Município, quer tenham eles implementado, ou não, o requisito temporal para sua obtenção”. Ou, alternativamente, “seja determinado que os valores recebidos pelos servidores relativos ao adicional de tempo de serviço de vinte e seis anos passem a ser pagos como vantagem nominalmente identificada até que os respectivos valores sejam absorvidos por aumentos futuros a serem a eles concedidos” (Doc. 31, fl. 13).



    O recurso foi admitido na origem (Doc. 35).



    Quanto ao Recurso Extraordinário interposto pela MESA DIRETORA DA CÂMARA DO MUNÍCIPIO DE CARMO DO RIO CLARO (Doc. 37), com fundamento no art. 102, III, “a”, da CF/1988, aduz que o art. 33, § 2º, “b”, da Lei Orgânica do Município e a Lei Municipal 1.870/2007, não ofendem os arts. 37, XIV, e 61 da Constituição Federal. 



    Afirma que “a existência da concessão de vantagem em Lei Orgânica Municipal não constitui vício formal, uma vez que reproduziu norma estadual, não gerou despesas e não invadiu a esfera normativa privativa do Chefe do Poder Executivo, sendo devidamente regulamentada pela proposta de emenda de iniciativa do Prefeito” (Doc. 37, fl. 11).



    Por outro lado, sustenta que as normas contestadas não padecem do vício de inconstitucionalidade material, pois os “referidos adicionais não se enquadram na vedação conhecida por efeito de repicão ou cascata, pois possuem fundamentos e requisitos distintos. Afinal, o adicional de 80% incide sobre ‘tempo de serviço para o município’ e exige como requisito ‘completar o tempo de 26 (vinte e seis) anos de serviço. O quinquênio, por sua vez, incide sobre o ‘período de exercício efetivo de cargo ou função no serviço público’, ou seja, não se restringe a serviços prestados ao Município” (Doc. 37, fl. 12).



    Ao final, requer o provimento do presente recurso para que seja reconhecida a constitucionalidade da norma local, ou, subsidiariamente, “seja acatado o pedido para estender os efeitos da decisão aos servidores que tiveram o tempo de serviço congelado pela Lei Complementar nº 173/2020, para resguardar seus direitos em caso de revogação da norma ou mudança de entendimento jurisprudencial” (Doc. 37, fl. 18).



    O Tribunal de origem inadmitiu o RE aplicando a Súmula 284/STF, ante a deficiência na sua fundamentação (Doc. 41).



    No Agravo (Doc. 43), a parte agravante alega que fundamentou adequadamente o recurso.



    É o relatório. Decido. 



     



    O Tribunal de origem solucionou a controvérsia nos seguintes termos (Doc. 13, fls. 2-12):



    “Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pelo PREFEITO MUNICIPAL DE CARMO DO RIO CLARO em face do artigo 33, §2º, “b”, da Lei Orgânica, que prevê um adicional sobre a remuneração dos servidores locais quando esses completarem 26 (vinte e seis) anos de serviço público, bem como da Lei Municipal n. 1.870/2007, que o regulamenta e fixa o benefício em 80% (oitenta por cento) do vencimento básico do cargo efetivo. 



    […]



    A iniciativa legislativa em matéria relativa ao regime jurídico e fixação da remuneração e vantagens dos servidores públicos é reservada, competindo ao Chefe do Poder Executivo, consoante previsão expressa na Constituição Estadual: 



    […]



    Considerando que o Município tem autonomia funcional, administrativa e financeira, das quais decorre, inclusive, a prerrogativa de dispor sobre o regime jurídico dos servidores públicos que integram o quadro de pessoal do Poder Executivo local, é inconstitucional a lei que trata desta matéria quando a proposta advém de iniciativa parlamentar, por ofensa ao princípio da reserva da administração. 



    […]



    Ademais, além do vício de inconstitucionalidade formal, as normas impugnadas previram (artigo 33, §2º, “b”, da Lei Orgânica) e regulamentaram (Lei Municipal n. 1.870/2007) vantagem aos servidores públicos locais que possui o mesmo fundamento fático dos quinquênios estabelecidos no artigo 33, §2º, alínea “c”, da LOM, qual seja, o tempo de serviço. 



    […]



    A Constituição da República, em seu artigo 37, inciso XIV, determina que os acréscimos pecuniários percebidos por servidor público não serão computados nem acumulados para fins de concessão de acréscimos ulteriores, cuja norma de observância obrigatória também consta do artigo 24, §4º, da Constituição Mineira, cuja citação revela-se oportuna: 



    […]



    Destarte, forçoso reconhecer também a inconstitucionalidade material do artigo 33, §2º, “b”, da Lei Orgânica, bem como da Lei n. 1.870/2007, ambas do Município de Carmo do Rio Claro, por violação ao artigo 37, inciso XIV, da CRFB/88 e ao artigo 24, §4º, da Constituição do Estado de Minas Gerais”.



    Quanto à insurgência da Mesa Diretora da Câmara Municipal com o mérito do acórdão recorrido que declarou a inconstitucionalidade formal e material do art. 33, § 2º, “b”, da Lei Orgânica do Município de Carmo do Rio Claro, bem como do art. 1º da Lei Municipal 1.870/2007, que previram adicional de 80% a servidores públicos que completassem 26 anos de serviço, observo que o acórdão impugnado está em conformidade com o julgamento do RE 590.829-RG (Rel. Min. MARCO AURÉLIO, Tema 223/RG), julgado sob a sistemática da repercussão geral, em que o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL fixou a seguinte tese:



    “É inconstitucional, por afrontar a iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, a normatização de direitos dos servidores públicos em lei orgânica do Município.”



    Por outro lado, o Prefeito do Município insurge-se contra a parte do acórdão que, a despeito de declarar a inconstitucionalidade dos dispositivos da norma local, modulou os efeitos da decisão para preservar o direito ao adicional dos “servidores que já recebam a vantagem ou tenham reunido os requisitos para tanto, até o julgamento da medida cautelar, em observância à segurança jurídica, à boa-fé e à irredutibilidade de salário” (Doc. 13, fl. 17).



    Igualmente, essa decisão está em consonância com a jurisprudência desta SUPREMA CORTE, no sentido de que é dispensada a reposição ao erário de verbas alimentares recebidas de boa-fé. Nesse sentido, são os seguintes precedentes:



    “EMENTA: AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. FUNDAMENTAÇÃO A RESPEITO DA REPERCUSSÃO GERAL. INSUFICIÊNCIA. NORMA LOCAL QUE ESTABELECEU REVISÃO GERAL ANUAL PARA AGENTES POLÍTICOS DO PODER EXECUTIVO. INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA PELO JUÍZO DE ORIGEM COM EFEITOS EX TUNC. VALORES RECEBIDOS DE BOA FÉ. NATUREZA ALIMENTAR. IRREPETIBILIDADE. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONFORMIDADE COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. 



    1. Os Recursos Extraordinários somente serão conhecidos e julgados, quando essenciais e relevantes as questões constitucionais a serem analisadas, sendo imprescindível ao recorrente, em sua petição de interposição de recurso, a apresentação formal e motivada da repercussão geral, que demonstre, perante o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, a existência de acentuado interesse geral na solução das questões constitucionais discutidas no processo, que transcenda a defesa puramente de interesses subjetivos e particulares.



    2. A obrigação do recorrente em apresentar formal e motivadamente a preliminar de repercussão geral, que demonstre sob o ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, a relevância da questão constitucional debatida que ultrapasse os interesses subjetivos da causa, conforme exigência constitucional e legal (art. 102, § 3º, da CF/88, c/c art. 1.035, § 2º, do CPC/2015), não se confunde com meras invocações desacompanhadas de sólidos fundamentos no sentido de que o tema controvertido é portador de ampla repercussão e de suma importância para o cenário econômico, político, social ou jurídico, ou que não interessa única e simplesmente às partes envolvidas na lide, muito menos ainda divagações de que a jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL é incontroversa no tocante à causa debatida, entre outras de igual patamar argumentativo.



    3. O Tribunal de origem declarou a inconstitucionalidade, com efeitos ex tunc, da expressão agentes políticos do Poder Executivo Municipal constante dos arts. 1º e 2º da Lei Complementar 183/2019; da Lei 1.646/2020; e da Lei Complementar 194/2021, todas do Município de Floreal/SP, que concediam a revisão geral anual sobre a remuneração dos agentes políticos do Poder Executivo Municipal, vinculando aos índices de revisão anual aplicáveis aos servidores públicos municipais, ao fundamento de que afrontam os arts. 29, V e VI; e 37, caput, X e XIII, da Constituição Federal. Fez-se, todavia, a ressalva de que eventuais verbas recebidas durante a vigência das referidas normas, dado seu caráter alimentar, são irrepetíveis.



    4. Essa decisão se coaduna com a jurisprudência desta SUPREMA CORTE, no sentido de que é dispensada a reposição ao erário de verbas alimentares recebidas de boa-fé.



    5. Agravo Interno a que se nega provimento” (RE 1415618 AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe de 17/5/2023).



    “Ementa: Direito Constitucional e Previdenciário. Agravo interno em ação rescisória. Irrepetibilidade dos valores já recebidos. Precedentes. 



    1. Agravo interno contra decisão desta Corte que deu provimento parcial ao pedido formulado na ação rescisória.



    2. Não é possível determinar a devolução de valores já recebidos por força de decisão judicial transitada em julgado, por serem de natureza alimentar e auferidos de boa-fé. Precedentes.



    3. Agravo interno a qual se nega provimento." (AR 1976-AgR, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, DJe de 1º/6/2020)



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. OMISSÃO. MODULAÇÃO DOS EFEITOS DE DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 27 DA LEI Nº 9.868/1999. VANTAGEM REMUNERATÓRIA RECEBIDA DE BOA-FÉ POR SIGNIFICATIVO LAPSO TEMPORAL. PRECEDENTES. 



    1. Verificadas razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social, nos moldes do art. 27 da Lei nº 9.868/1999, cumpre ao Supremo Tribunal Federal harmonizar o princípio da nulidade da norma inconstitucional com a exigência de preservação, considerado o aspecto temporal, histórico e irreversível da realidade, de preceitos outros da Lei Maior que, sem essa providência, seriam feridos caso atribuída eficácia retroativa ou plena à decisão: notadamente a segurança jurídica, a confiança legítima e a boa-fé objetiva.



    2. O caráter alimentar da vantagem remuneratória recebida de boa-fé, por significativo lapso temporal, impõe a incidência do art. 27 da Lei nº 9.868/1999 para restringir os efeitos da declaração de inconstitucionalidade do art. 64, parágrafo único, da Lei nº 13.417/2010 do Estado do Rio Grande do Sul, assentando a inexigibilidade de devolução dos valores recebidos, a título de adicional de dedicação exclusiva, pelos servidores extranumerários em exercício na Secretaria de Saúde estadual, até a data da publicação do acórdão embargado (31.5.2017). Precedentes.



    3. Embargos de declaração acolhidos em parte para fins de modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade.” (ADI 4884 ED, Rel. Min. ROSA WEBER, Tribunal Pleno, DJe de 8/10/2018) 



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO A AMBOS OS RECURSOS.



    Publique-se. 



    Brasília, 14 de novembro de 2023.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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