Tribunal: STF
Processo: RE 1311663
Classe: RE
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-02-08
Data de publicação: 2023-02-08

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. Em nova apreciação da questão jurídica, tenho por relevantes os argumentos trazidos pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo, no agravo interno interposto (e. Doc. 23).



    Reconsidero a decisão proferida em 14/6/2021, na qual neguei provimento ao apelo extremo (e. Doc. 21), tendo em vista as novas luzes da jurisprudência desta Suprema Corte no tocante ao art. 113 do ADCT.



    Julgo prejudicado o agravo interno e restabeleço a análise do recurso extraordinário.



    Trata-se de extraordinário formalizado pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça local, assim ementado:



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE LEI Nº 10.118, DE 07 DE FEVEREIRO DE 2020, MUNICÍPIO DE PRESIDENTE PRUDENTE QUE INSTITUI NOVAS REGRAS PARA A CONTRIBUIÇÃO DE ILUMINAÇÃO PÚBLICA (CIP), ESTABELECENDO NOVOS VALORES NO ANEXO ÚNICO, CONCEDENDO ISENÇÕES E DANDO OUTRAS PROVIDÊNCIAS - NORMA QUE DISCIPLINA TEMA DE DIREITO TRIBUTÁRIO COMPETÊNCIA LEGISLATIVA CONCORRENTE - (…) - REFLEXOS NO ORÇAMENTO DO MUNICÍPIO - IRRELEVÂNCIA - NORMA QUE NÃO CRIA OBRIGAÇÕES OU AUMENTO DE DESPESA AO PODER PÚBLICO ARTIGO 113 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS QUE NÃO SE APLICA AOS MUNICÍPIOS DISPOSITIVO QUE IMPÕE REQUISITO PARA PROJETOS DE LEIS FEDERAIS, RESTRITO AO NOVO REGIME FISCAL DA UNIÃO - PRECEDENTES - AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE.



    O recorrente alega violação ao art. 29, caput, da Constituição Federal, e ao art. 113 do ADCT.



    Sustenta a inconstitucionalidade da Lei n. 10. 118/2020 do Município de Presidente Prudente, que institui novas regras para a Contribuição de Iluminação Pública – CIP.



    Assevera que o processo legislativo daquela norma deveria ter observado a previsão do art. 113 do ADCT, que exige que qualquer proposição legislativa, a criar ou alterar despesa obrigatória ou renúncia de receita, deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto financeiro e orçamentário.



    É o relatório do essencial. Decido.



    2. O Colegiado de origem julgou improcedente o pedido inicial em ação direta de inconstitucionalidade, por entender, entre outros fundamentos, que o art. 113 do ADCT não se aplicaria aos municípios, pois inserido no “Novo Regime Fiscal dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União”, devendo ser interpretado restritivamente, inclusive por não se qualificar como norma de reprodução obrigatória. Colho do acórdão o seguinte trecho elucidativo:



    Vale dizer, a lei de iniciativa parlamentar objurgada veicula matéria de natureza tributária nos exatos limites da competência legislativa comum, sendo irrelevante que sua aplicação possa repercutir no orçamento do município porque não diz respeito a normas orçamentárias, não havendo que se falar em imposição indevida de obrigações ao Poder Executivo ou interferência em assunto inserido na reserva de administração, descabendo cogitar de violação ao artigo 47 da Carta Paulista, sob pena de esvaziar a função típica da Câmara Municipal.



    ......................................................................................................



    Como se sabe, os projetos de lei federal que impliquem aumento de despesa ou renúncia fiscal devem observar o disposto no Novo Regime Fiscal, introduzido pela Emenda Constitucional n. 95/2016 (artigos 106 a 114 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias), que impôs o teto de gastos públicos, limitando o aumento de despesas primárias do Governo Federal com o objetivo de promover, a médio e longo prazo, o reequilíbrio fiscal da União.



    A exigência de estimativa de impacto orçamentário e financeiro prevista pelo artigo 113 do ADCT introduziu regra constitucional relativa ao processo legislativo, de tal sorte que a norma aprovada em desacordo com o novo texto padeceria de vício de inconstitucionalidade formal. 



    Sucede que este C. Órgão Especial tem sufragado o entendimento no sentido de que o artigo 113 do ADCT não se aplica aos Municípios, pois está inserido no “Novo Regime Fiscal dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União”, devendo ser interpretado restritivamente, nos termos do artigo 106 do mesmo diploma normativo, verbis:



    .......................................................................................................



    Cumpre, ainda, registrar que, nos termos do artigo 125, § 2º, da Carta da República, a ação direta de inconstitucionalidade proposta perante o Tribunal de Justiça somente diz respeito a eventual afronta à Constituição Estadual, ao passo que o art. 113 do ADCT não se qualifica como norma de reprodução obrigatória, verbis: (...).



    (grifei)



    O art. 113 do ADCT prevê que “qualquer proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renuncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa de seu impacto orçamentário e financeiro”. Saliento jurisprudência recente deste Supremo no sentido de que essa norma do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias é de reprodução obrigatória a todos os Entes Federativos. 



    Evoco, nesse contexto, julgados do Plenário desta Corte, em sede de controle concentrado de constitucionalidade, que confirmam o entendimento:



    CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. IMUNIDADE DE IGREJAS E TEMPLOS DE QUALQUER CRENÇA. ICMS. TRIBUTAÇÃO INDIRETA. GUERRA FISCAL. CONCESSÃO DE BENEFÍCIO FISCAL E ANÁLISE DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO. ART. 113 DO ADCT (REDAÇÃO DA EC 95/2016). EXTENSÃO A TODOS OS ENTES FEDERATIVOS. INCONSTITUCIONALIDADE.



    (...)



    3. A Emenda Constitucional 95/2016, por meio da nova redação do art. 113 do ADCT, estabeleceu requisito adicional para a validade formal de leis que criem despesa ou concedam benefícios fiscais, requisitos esse que, por expressar medida indispensável para o equilíbrio da atividade financeira do Estado, dirigi-se a todos os níveis federativos.



    4. Medida cautelar confirmada e Ação Direta julgada procedente.



    (ADI 5816/RO, Tribunal Pleno, ministro Alexandre de Moraes, DJe de 26/11/2019, grifei)



    (...) O ARTIGO 113 DO ADCT DIRIGE-SE A TODOS OS ENTES FEDERATIVOS. AUSÊNCIA DE ESTIMATIVA DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO DA LEI IMPUGNADA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. CONHECIMENTO PARCIAL DA AÇÃO E, NA PARTE CONHECIDA, JULGADO PROCEDENTE O PEDIDO. MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO.



    (...) 



    2. O artigo 113 do ADCT tem caráter nacional e irradia obrigações a todos os entes federativos. Precedentes.



    3. A Lei nº 1.237/2018 do Estado de Roraima cria e altera despesas obrigatórias de forma a gerar impacto orçamentário. A ausência de prévia instrução da proposta legislativa com a estimativa do impacto financeiro e orçamentário, nos termos do art. 113 do ADCT, aplicável a todos os entes federativos, implica inconstitucionalidade formal. 



    (...) 



    5. Conhecimento parcial da ação direta e, na parte conhecida, julgado procedente o pedido para declarar a inconstitucionalidade formal da Lei nº 1.237, de 22 de janeiro de 2018, do Estado de Roraima, com efeitos ex nunc a contar da data da publicação da ata do julgamento.



    (ADI 6102/RR, Tribunal Pleno, ministra Rosa Weber, DJe de 10/2/2021, grifei) 



    Direito constitucional e tributário. Ação direta de inconstitucionalidade. IPVA. Isenção. Ausência de estudo de impacto orçamentário e financeiro. 1. Ação direta contra a Lei Complementar nº 278, de 29 de maio de 2019, do Estado de Roraima, que acrescentou o inciso VIII e o § 10 ao art. 98 da Lei estadual nº 59/1993. As normas impugnadas versam sobre a concessão de isenção do imposto sobre a propriedade de veículos automotores (IPVA) às motocicletas, motonetas e ciclomotores com potência de até 160 cilindradas. 



    2. Inconstitucionalidade formal. Ausência de elaboração de estudo de impacto orçamentário e financeiro. O art. 113 do ADCT foi introduzido pela Emenda Constitucional nº 95/2016, que se destina a disciplinar “o Novo Regime Fiscal no âmbito dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União”. A regra em questão, porém, não se restringe à União, conforme a sua interpretação literal, teleológica e sistemática.



    3. Primeiro, a redação do dispositivo não determina que a regra seja limitada à União, sendo possível a sua extensão aos demais entes. Segundo, a norma, ao buscar a gestão fiscal responsável, concretiza princípios constitucionais como a impessoalidade, a moralidade, a publicidade e a eficiência (art. 37 da CF/1988). Terceiro, a inclusão do art. 113 do ADCT acompanha o tratamento que já vinha sendo conferido ao tema pelo art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal, aplicável a todos os entes da Federação.



    4. A exigência de estudo de impacto orçamentário e financeiro não atenta contra a forma federativa, notadamente a autonomia financeira dos entes. Esse requisito visa a permitir que o legislador, como poder vocacionado para a instituição de benefícios fiscais, compreenda a extensão financeira de sua opção política.



    5. Com base no art. 113 do ADCT, toda “proposição legislativa [federal, estadual, distrital ou municipal] que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro”, em linha com a previsão do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal.



    6. A Lei Complementar do Estado de Roraima nº 278/2019 incorreu em vício de inconstitucionalidade formal, por violação ao art. 113 do ADCT.



    7. Pedido julgado procedente, para declarar a inconstitucionalidade formal da Lei Complementar nº 278, de 29 de maio de 2019, do Estado de Roraima, por violação ao art. 113 do ADCT.



    8. Fixação da seguinte tese de julgamento: “É inconstitucional lei estadual que concede benefício fiscal sem a prévia estimativa de impacto orçamentário e financeiro exigida pelo art. 113 do ADCT.”.



    (ADI 6303/RR, Tribunal Pleno, ministro Roberto Barroso, DJe de 18/3/2022, grifei) 



    As razões de decidir adotadas nesses precedentes são aplicáveis ao contexto destes autos, tendo o acórdão recorrido divergido dessa compreensão.



    Desse modo, conforme a jurisprudência recente deste STF, a regra deliberativa a respeito dos impactos orçamentários e financeiros constitui imposição constitucional relevante – e sua abrangência ultrapassa o limite federativo da União. 



    3. Em face do exposto, dou provimento ao recurso extraordinário para cassar o acórdão de origem, determinando que o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo profira novo julgamento, de acordo com o estatuído pelo art. 113 do ADCT (norma de reprodução obrigatória a todos os Entes Federativos). 



    4. Publique-se.



Brasília, 8 de fevereiro de 2023.



Ministro NUNES MARQUES



Relator