Tribunal: STF
Processo: ACO 3176
Classe: ACO
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-05-30
Data de publicação: 2023-05-30

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. O Estado de Mato Grosso propôs contra a União ação cível originária, com pedido de tutela de urgência, buscando ver afastado dos cadastros federais de inadimplentes o registro relativo ao Convênio n. 724.456/2009, formalizado com o Ministério das Cidades.



    Segundo narra, houve a reprovação das contas prestadas por aspectos técnicos e financeiros. Realça haver sido notificado, mediante o ofício n. 549/2018/CGCV/DIRAD/GES, para restituir o valor alusivo à transação, sob pena de inscrição nos cadastros restritivos e instauração de tomada de contas especial.



     



    Aludindo ao art. 8º da Lei n. 8.443, de 16 de julho de 1992, diz serem finalidades da tomada de contas especial a apuração dos fatos, a identificação dos responsáveis e a quantificação do dano, de modo que, antes de sua conclusão, a inscrição no rol desabonador surge como medida contrária à ordem jurídica. 



    Argui ofensa ao devido processo legal, frisando ser inconstitucional o procedimento previsto na Instrução Normativa n. 1, de 15 de janeiro de 1997, da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e na Portaria Interministerial n. 424, de 30 de dezembro de 2016, por permitir o lançamento no cadastro de inadimplentes antes da conclusão da tomada de contas especial. Cita jurisprudência do Supremo.



    Segundo aduz, sua inclusão nos cadastros federais viola o princípio da proporcionalidade na medida em que não se afigura a providência menos restritiva para o atingimento da finalidade pública em tela.



    Invocando o princípio da intranscendência subjetiva das sanções, assevera inviável o registro, explicando que a irregularidade a lhe dar causa ocorreu em gestão anterior.



    Sob o ângulo do risco, menciona potencial embaraço à prestação de serviços públicos essenciais, em decorrência do óbice à contratação de operações de crédito com instituições financeiras e ao recebimento de recursos federais.



    Pleiteou, liminarmente, o afastamento das restrições cadastrais. No mérito, busca a confirmação da medida.



    Em 22 de outubro de 2018, o ministro Celso de Mello, que me antecedeu na relatoria deste feito, implementou tutela provisória, determinando ao ente central que se abstivesse de incluir o autor nos cadastros restritivos.



    A União ofereceu contestação (petição/STF n. 17.604/2019). Aludindo ao art. 26-A, § 5º, da Lei n. 10.522, de 19 de julho de 2002, e ao art. 25, § 4º, da Lei de Responsabilidade Fiscal, diz desnecessária a prévia tomada de contas especial para a inscrição no rol de inadimplentes, porquanto o procedimento se prestaria à quantificação do dano ao erário e à identificação dos responsáveis. Afirma observados os princípios do contraditório e da ampla defesa, uma vez que os ofícios n. 550/2018, 551/2018, 552/2018, 553/2018 e 554/2018, nos quais noticiada a rejeição das contas prestadas e aberto prazo para manifestação, foram encaminhados ao ente estadual de modo a oportunizar-lhe o oferecimento de argumentos acerca das irregularidades detectadas, nos termos do art. 8º, I, da Lei n. 11.945, de 4 de junho de 2009. Refuta o articulado quanto ao princípio da intranscendência subjetiva, assinalando que as inconsistências identificadas são imputadas à pessoa jurídica, e não ao gestor público. Invoca o art. 25, § 1º, IV, “b”, da Lei de Responsabilidade Fiscal para preconizar a inexistência de direito automático dos entes federados ao recebimento de transferências voluntárias. Requer a improcedência do pedido e, subsidiariamente, o sobrestamento do processo até o julgamento do Tema n. 327 da sistemática da repercussão geral.



    O autor apresentou réplica (petição/STF n. 40.833/2019).



    A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pela improcedência do pedido.



    É o relatório. Decido. 



    2. Sendo caso de julgamento antecipado e não havendo preliminares por examinar, passo à apreciação do mérito. 



    Consoante o entendimento do Supremo firmado no RE 1.067.086, ministra Rosa Weber, DJe de 21 de outubro de 2020, a observância ao princípio constitucional do devido processo legal, assegurados o contraditório e a ampla defesa, é indispensável para o registro de ente federado nos cadastros de inadimplentes. 



    Na oportunidade daquele julgamento, o Tribunal Pleno fixou a seguinte tese de repercussão geral, alusiva ao Tema n. 327: 



    A inscrição de entes federados em cadastro de inadimplentes (ou outro que dê causa à negativa de realização de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres que impliquem transferência voluntária de recursos) pressupõe o respeito aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, somente reconhecido: 



    a) após o julgamento de tomada de contas especial ou procedimento análogo perante o Tribunal de Contas, nos casos de descumprimento parcial ou total de convênio, prestação de contas rejeitada, ou existência de débito decorrente de ressarcimento de recursos de natureza contratual (salvo os de conta não prestada) e; 



    b) após a devida notificação do ente faltoso e o decurso do prazo nela previsto (conforme constante em lei, regras infralegais ou em contrato), independentemente de tomada de contas especial, nos casos de não prestação de contas, não fornecimento de informações, débito decorrente de conta não prestada, ou quaisquer outras hipóteses em que incabível a tomada de contas especial. 



    A meu ver, as inscrições levadas a efeito pela União ocorreram em desacordo com o devido processo legal, porquanto, decorrendo de descumprimento do objeto conveniado, não foram precedidas pela tomada de contas especial, como demonstram as alegações deduzidas pelo próprio ente central e a documentação acostada ao processo. 



    Não socorrem à parte ré as normas infralegais que preveem a inclusão no rol de inadimplentes antes mesmo da tomada de contas especial ou no início desse procedimento. Tais disposições revelam desconformidade com o ordenamento jurídico vigente, mediante o qual erigido o princípio do devido processo legal a patamar constitucional. 



    Nesse sentido, reporto-me às razões expendidas pela ministra Rosa Weber no voto condutor do acórdão prolatado no referido RE 1.067.086, julgado sob a sistemática da repercussão geral:



    II.6. O reconhecimento da inconstitucionalidade da exigência, pela lei e normas infralegais, da inscrição prévia, nos cadastros, do registro da inadimplência nos casos de convênio não cumprido ou conta rejeitada. 



    Necessário registrar a existência de normas dispondo deva, o registro da inadimplência nos cadastros, em quaisquer hipóteses, ser realizado justamente no início da fase externa da tomada de contas especial. Entretanto, é justamente este momento do registro o pomo da discórdia neste feito, razão pela qual, por óbvio, eventual deliberação, nesta ação, no sentido da exigência da conclusão, em algumas hipóteses, da tomada de contas especial leva, por consequência, ao afastamento da constitucionalidade destes dispositivos. 



    […] 



    Conquanto, repita-se, respeitável o posicionamento externado pelo articulista, entendo, como proponho neste voto, possa ele ser adotado apenas quanto à inadimplência decorrente da não prestação de conta, mas não quanto ao descumprimento de convênio ou rejeição de conta, o que exige o exaurimento do processo da tomada de contas especial. 



    […] 



    Necessário, portanto, ante os argumentos já expostos, pelo sistema da interpretação conforme a Constituição, afastar, nas hipóteses da inadimplência por convênio não cumprido ou conta rejeitada, a exigência normativa de seu registro em cadastros (que possam resultar na vedação de crédito), enquanto não julgada a tomada de contas especial porque, em tais hipóteses, somente quando esgotado tal procedimento estará garantida a efetividade do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal. 



    Observo que a notificação do Estado de Mato Grosso, feita mediante encaminhamento dos ofícios n. 550/2018, 551/2018, 552/2018, 553/2018 e 554/2018, quanto à rejeição das contas alusivas ao convênio, não é suficiente para perfectibilizar o devido processo legal, por ser anterior à tomada de contas especial. 



    Cuida-se de conclusão alcançada unilateralmente pela União, em prejuízo do contraditório efetivo que deve ser garantido ao interessado para a aferição da inadimplência. 



    Foi essa a compreensão alcançada pelo Colegiado ao examinar o Tema n. 327/RG. Veja-se a seguinte passagem extraída do voto da Relatora, ministra Rosa Weber:



    Para que fique claro, não se discute neste voto o direito da União, ou de quaisquer outros entes federados, de condicionar a entrega de novos recursos à ausência de inadimplência financeira ou obrigacional por parte do ente contratante. 



    O ponto reside na fixação do momento em que se tem como segura a informação da inadimplência, o que só é alcançado após garantidos, mesmo no processo administrativo, o contraditório e a ampla defesa, enfim, o devido processo legal. 



    Considerada a atual normativa, a apuração de créditos da União decorrentes de suas tratativas anteriores, é feita em duas fases: uma interna, prévia, ocorrente no órgão concedente e outra externa, perante o Tribunal de Contas, a tomada de contas especial propriamente dita. 



    Nas hipóteses em que cabível a tomada de contas especial, pelo atual sistema jurídico-normativo, é ela a que melhor atende, de forma completa e exauriente, as garantias do contraditório, ampla defesa e devido processo administrativo. 



    Esse o quadro, impõe-se o acolhimento do pedido. 



    Não deve prosperar, de outro lado, a alegação de afronta ao princípio da intranscendência subjetiva das sanções, visto que figuram na condição de convenentes do ajuste celebrado os próprios entes políticos, e não seus gestores. Daí a impossibilidade de aplicar o aludido postulado a fim de impedir a responsabilização da pessoa jurídica em função da alteração do mandatário local, conforme assentado pelo Tribunal Pleno, exemplificativamente, na ACO 3.275, de cujo acórdão extraio o trecho a seguir: 



    AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. […] IRREGULARIDADE DA GESTÃO ANTERIOR. PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA. INAPLICABILIDADE. […] 



    […] 



    3. A jurisprudência desta CORTE se firmou no sentido de que o princípio da intranscendência subjetiva das sanções não se aplica com mudança do mandatário local, sob o fundamento da impossibilidade de penalização do Estado em razão de irregularidades apontadas em convênios firmados por ex-gestores. 



    […] 



    (ACO 3.275, Plenário, Redator do acórdão o ministro Alexandre de Moraes, DJe de 18 de junho de 2021) 



    Quanto ao arbitramento dos honorários advocatícios, reputo cabível, dada a inviabilidade de mensurar o proveito econômico, a fixação mediante apreciação equitativa, na forma do art. 85, § 8º, do Código de Processo Civil, tendo em conta que o objeto da demanda recai sobre as inscrições nos cadastros restritivos, não se confundindo com o valor envolvido na avença que as originou. 



    À luz do § 2º do mesmo dispositivo processual, e considerada a natureza da demanda, o trabalho criterioso exercido pelos Procuradores e o tempo decorrido desde a propositura da ação, tenho como razoável a quantia de R$ 5.000,00 (cinco mil reais). 



    3. Do exposto, julgo procedente o pedido para, tornando definitiva a tutela de urgência implementada em 22 de outubro de 2018, determinar, até o julgamento de tomada de contas especial ou procedimento análogo perante tribunal de contas, que a União se abstenha de inscrever o Estado de Mato Grosso nos cadastros federais de inadimplentes em decorrência do Convênio n. 724.456/2009.



    Condeno a parte ré ao pagamento de honorários advocatícios, os quais arbitro em R$ 5.000,00 (cinco mil reais), conforme a disciplina do art. 85, §§ 2º, 3º e 8º, do Código de Processo Civil. 



    4. Publique-se. 



Brasília, 30 de maio de 2023.



Ministro NUNES MARQUES



Relator