Tribunal: STF
Processo: RE 1409154
Classe: RE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-01-26
Data de publicação: 2023-01-26

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de recurso extraordinário interposto em face de acórdão da Sexta Turma do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, assim ementado (eDOC 17, p. 7):



    “AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ILEGITIMIDADE MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. PATRIMÔNIO DA CEF DECORRENTE DE SUA PARTICIPAÇÃO NA COMPOSIÇÃO DOS RECURSOS DA FUNCEF. I - A Constituição da República conferiu funções de alta relevância ao Ministério Público, classificando-o como instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado e incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis (art. 127, da CF). A função de promover a ação civil pública para a proteção do patrimônio público e social de que trata o art. 129, inciso III, da Constituição Federal, deve ser interpretada em harmonia com a parte final do inciso IX do mesmo dispositivo constitucional que veda expressamente o exercício do "parquet" em funções incompatíveis com sua finalidade institucional consistente na representação judicial e consultoria jurídica de entidades públicas. Precedentes. 11 — O Ministério Público Federal não ostenta legitimidade para promover ação de reparação de danos para a tutela do patrimônio da Caixa Econômica Federal decorrente de sua participação na composição dos recursos da Fundação dos Economiários Federais — FUNCEF utilizados no pagamento de despesas de publicidade na ocasião da edificação de imóveis na Superquadra 311 Norte, em Brasília, uma vez que a Empresa Pública possui quadro de procuradores selecionados para representá-la em juízo, cabendo a ela promover as medidas que entender necessárias à preservação de seus interesses, posto que só é possível pleitear direito alheio em nome próprio quando autorizado por lei. III — Apelação do MPF a que se nega provimento.”



    Os embargos de declaração foram rejeitados. (eDOC 21, p. 7)



    No recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa ao artigo 129, III, da Constituição Federal. 



    Nas razões recursais, sustenta-se ser dever do Ministério Público o cuidado com o patrimônio público a fim de preservar-lhe de qualquer dano. Aduz-se, ainda, ser da competência do Parquet a tutela do interesse coletivo. Confira-se (eDOC 25):



    “Em que pese o entendimento do acórdão recorrido, não é razoável admitir que se afaste a legitimidade do Ministério Público de propor a ação civil pública com vistas a se obter a reparação do dano causado ao erário. 



    O que se pretende com a presente ação não se coaduna com o consignado pelo acórdão recorrido. O ressarcimento patrimonial que se pleiteia em favor daquela entidade é consequência lógica e inevitável que se tem a partir da intenção do Parquet em assumir a tutela do interesse coletivo, em virtude de dano sofrido pelos cofres públicos. 



    Não se pode permitir que o entendimento esposado no acórdão do e. TRF1 prevaleça, pois a intervenção do Ministério Público, pela via eleita, é plenamente justificável, tendo em vista a amplitude do dano sofrido pelo erário. Obstar o prosseguimento desta ação seria o mesmo que atentar contra aquilo que é dever do Estado, por intermédio do Ministério Público, a saber, promover a ação civil pública visando a defesa do patrimônio público e social. 



    Por isso, o acórdão 'está a merecer reforma. A legitimidade do Ministério Público na defesa do patrimônio público pela via processual da ação civil pública é inconteste, tanto sob o ponto de vista constitucional e infraconstitucional, quanto sob a ótica da doutrina e jurisprudência. 



    Com efeito, o Ministério Público Federal detém legitimidade para promover ação civil pública para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos, conforme previsão expressa no art. 129, III da Constituição (...).”



    A Vice-Presidência do TRF/1ª Região admitiu o recurso extraordinário (eDOC 39).



    A Procuradoria-Geral da República, instada a manifestar-se, opinou pelo provimento do RE, em parecer ementado conforme segue (eDOC 105, p. 1):



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. MALVERSAÇÃO DE VERBAS NA CONTRATAÇÃO DE EMPRESA DE PUBLICIDADE E PROPAGANDA. FUNDAÇÃO DE DIREITO PRIVADO (FUNCEF) SUBVENCIONADA POR EMPRESA PÚBLICA FEDERAL (CEF). LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO. TEMA 561 DA REPERCUSSÃO GERAL. PROTEÇÃO DO PATRIMÔNIO PÚBLICO. LEGITIMIDADE CONCORRENTE COM O ENTE ESTATAL, NA QUALIDADE DE SUBSTITUTO PROCESSUAL DE UMA COLETIVIDADE INDETERMINADA. INTERESSE PÚBLICO UNO. PRECEDENTES. PARECER PELO PROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.”



     



    É o relatório. Decido.



    A irresignação merece prosperar.



    O Tribunal de origem, quando do julgamento da apelação, assim asseverou: (eDOC 17, pp. 3-5)



    “(...)



    5. Desse modo, não merece reparo a sentença que concluiu não ter o Ministério Público Federal legitimidade para ajuizar ação de reparação de dano em favor de entidade de previdência fechada, que tem capacidade para residir em juízo na defesa do seu próprio patrimônio. 



    6. Com efeito, não há dúvida de que o Ministério Público ostenta legitimidade para propor ação civil pública em defesa do patrimônio público, conforme sinaliza a Súmula 329 do Superior Tribunal de Justiça, in verbis . "O Ministério Público tem legitimidade para propor ação civil pública em defesa do patrimônio público." 



    7. A propósito, a Constituição da República conferiu funções de alta relevância ao Ministério Público, classificando-o como instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado e incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis (art. 127, da CF). A função de promover a ação civil pública para a proteção do patrimônio público e social de que trata o art. 129, inciso 1111, da Constituição Federal, deve ser interpretada em harmonia com a parte final do inciso IX do mesmo dispositivo constitucional que veda expressamente o exercício do "parquet" em funções incompatíveis com sua finalidade institucional consistente na representação judicial e consultoria jurídica de entidades públicas. 8. Confira-se os dispositivos constitucionais:



    (...)



    12. Assim postos os fatos, entendo que o Ministério Público Federal não ostenta legitimidade para promover ação de reparação de danos para a tutela do patrimônio da Caixa Econômica Federal decorrente de sua participação na composição dos recursos da Fundação dos Economiários Federais — FUNCEF utilizados no pagamento de despesas de publicidade na ocasião da edificação de imóveis na Superquadra 311 Norte, em Brasília, uma vez que a Empresa Pública possui quadro de procuradores selecionados para representá-la em juízo, cabendo a ela promover as medidas que entender necessárias à preservação de seus interesses, posto que só é possível pleitear direito alheio em nome próprio quando autorizado por lei. Pelo exposto, nego provimento à apelação do Ministério Público Federal. É como voto.”



    Conforme consignado no parecer ministerial, “O Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE 409.356/RO, Tema 561 da sistemática da Repercussão Geral, concluiu que a legitimidade do Ministério Público em relação à tutela do patrimônio público, com base no artigo 127 da Constituição Federal, justifica-se no seu poder dever de promover a defesa dos interesses sociais. 14. Na ocasião, entendeu-se que ‘A exegese das normas ora elencadas demonstra que as restrições à atuação do Ministério Público na tutela coletiva são excepcionais e devem ser interpretadas restritivamente’” (eDOC 105, p. 5).



    Observe-se que o Supremo Tribunal Federal reconheceu a legitimidade ativa do Ministério Público para a propositura de ação civil pública, em se tratando de defesa do patrimônio público e do interesse da coletividade, inclusive quando o polo passivo é composto por empresa pública. Ao julgar o Tema 561, cujo processo piloto é o RE , o Plenário desta Casa concluiu: 



    RECURSO EXTRAORDINÁRIO EM REPERCUSSÃO GERAL. DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. DIREITO ADMINISTRATIVO. LEGITIMIDADE COLETIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO PARA A TUTELA DO PATRIMÔNIO PÚBLICO. ARTIGOS 127, CAPUT, E 129, II, III E IX, DA CONSTITUIÇÃO. RELEVÂNCIA CONSTITUCIONAL DA ATUAÇÃO COLETIVA DO PARQUET NA DEFESA DO INTERESSE PÚBLICO. VEDAÇÃO À REPRESENTAÇÃO JUDICIAL E CONSULTORIA JURÍDICA DE ENTIDADES PÚBLICAS. INAPLICABILIDADE. EXCEPCIONALIDADE DAS RESTRIÇÕES À LEGITIMIDADE COLETIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO. LEGITIMIDADE TAMBÉM CONFERIDA A QUALQUER CIDADÃO (ART. 5º, LXXIII, CRFB). NECESSIDADE DE FORTALECIMENTO DO SISTEMA DE CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. PRECEDENTES DO PLENÁRIO. RECURSO PARCIALMENTE CONHECIDO E, NA PARTE CONHECIDA, NÃO PROVIDO. 



    1. O Ministério Público ostenta legitimidade para a tutela coletiva destinada à proteção do patrimônio público, mormente porque múltiplos dispositivos Constitucionais evidenciam a elevada importância que o constituinte conferiu à atuação do parquet no âmbito das ações coletivas . 



    2. O Ministério Público, por força do art. 127, caput, da Carta Magna, tem dentre suas incumbências a “defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis”, mercê de o art. 129 da Lei Maior explicitar as funções institucionais do Ministério Público no sentido de “zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados” na Constituição (inciso II), “promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos” (inciso III) e “exercer outras funções que lhe forem conferidas, desde que compatíveis com sua finalidade, sendo-lhe vedada a representação judicial e a consultoria jurídica de entidades públicas” (inciso IX). 



    3. A tutela coletiva exercida pelo Ministério Público se submete apenas a restrições excepcionais, como, verbi gratia a norma que veda ao Ministério Público a representação judicial e a consultoria jurídica de entidades públicas (art. 129, IX, in fine, da CRFB), sendo certo que a Carta Magna atribui ao parquet ampla atribuição no campo da tutela do patrimônio público, interesse de cunho inegavelmente transindividual, bem como que sua atuação na proteção do patrimônio público não afasta a atuação do próprio ente público prejudicado, conforme prevê o art. 129, § 1º, da Constituição: “A legitimação do Ministério Público para as ações civis previstas neste artigo não impede a de terceiros, nas mesmas hipóteses, segundo o disposto nesta Constituição e na lei”. 



    4. O parquet, ao ajuizar ação coletiva para a tutela do Erário, não age como representante da entidade pública, e sim como substituto processual de uma coletividade indeterminada, é dizer, a sociedade como um todo, titular do direito à boa administração do patrimônio público, da mesma forma que qualquer cidadão também poderia fazêlo por meio de ação popular (art. 5º, LXXIII, da CRFB). 



    5. O combate em juízo à dilapidação ilegal do Erário configura atividade de defesa da ordem jurídica, dos interesses sociais e do patrimônio público, sendo todas essas funções institucionais atribuídas ao Ministério Público pelos artigos 127 e 129 da Constituição, de modo que entendimento contrário não apenas afronta a textual previsão da Carta Magna, mas também fragiliza o sistema de controle da Administração Pública, visto que deixaria a persecução de atos atentatórios à probidade e à moralidade administrativas basicamente ao talante do próprio ente público no bojo do qual a lesão ocorreu. 



    6. A jurisprudência do Plenário deste Supremo Tribunal Federal reconhece a legitimidade do Ministério Público para o ajuizamento de ação coletiva destinada à proteção do patrimônio público: RE 225777, Relator(a): Min. EROS GRAU, Relator(a) p/ Acórdão: Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 24/02/2011; RE 208790, Relator(a): Min. ILMAR GALVÃO, Tribunal Pleno, julgado em 27/09/2000. 



    7. In casu: a) O Ministério Público do Estado de Rondônia ajuizou ação civil pública contra o Estado de Rondônia e um policial militar, postulando a anulação do ato administrativo que transferiu o referido policial para a reserva, porquanto ele não contava com tempo de serviço suficiente para esse fim, mercê de pleitear também exclusão do pagamento de gratificações e limitação da remuneração ao teto salarial estadual. b) A alegação recursal de impossibilidade de exercício de controle de constitucionalidade incidental no bojo de ação civil pública demanda interpretação do art. 103 do Código de Defesa do Consumidor, o qual versa sobre os limites subjetivos da coisa julgada nas ações coletivas, revelando-se incabível o Recurso Extraordinário para “rever a interpretação dada a normas infraconstitucionais pela decisão recorrida”, nos termos da Súmula n.º 636 deste Supremo Tribunal Federal. c) Por sua vez, a causa de pedir recursal que sustenta o direito à incorporação da gratificação por cargo de gerenciamento superior aos proventos do Recorrente demanda o exame da legislação local, não havendo questão propriamente constitucional a ser apreciada, de modo que incide o óbice da Súmula n.º 280 desta Corte, verbis: “Por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário.” 



    8. Recurso Extraordinário parcialmente conhecido e, na parte conhecida, desprovido, fixando-se a seguinte tese para aplicação a casos idênticos, na forma do art. 1.040, III, do Código de Processo Civil de 2015: “O Ministério Público tem legitimidade para ajuizar Ação Civil Pública que vise anular ato administrativo de aposentadoria que importe em lesão patrimônio público”.



    Cabe transcrever,por relevante, também os julgados de ambas as Turmas que ratificam esse entendimento:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. MINISTÉRIO PÚBLICO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PARA DEFESA DO PATRIMÔNIO PÚBLICO. LEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” (RE 638.083-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, DJe 18.06.2014).



    “Agravo regimental no agravo de instrumento. Prequestionamento. Demonstração. Defesa do patrimônio público. Ação civil pública. Via processual adequada. Legitimidade ativa do Ministério Público para seu ajuizamento. Precedentes. 1. A jurisprudência da Corte, em tema de prequestionamento, posiciona-se no sentido de que, para aferir sua ocorrência, não é necessário que o acórdão recorrido tenha tratado explicitamente dos dispositivos constitucionais invocados pelo recorrente, bastando que tal decisão tenha versado inequivocamente sobre a matéria neles abordada. 2. O Supremo Tribunal Federal pacificou o entendimento no sentido da legitimidade do Ministério Público para a propositura de ações civis públicas em defesa do patrimônio público. 3. Agravo regimental não provido.” (AI 730.619/MG-AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, DJe de 31.07.2013).



     “AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO. ART. 129, III, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PROTEÇÃO AO PATRIMÔNIO PÚBLICO. ELETROPAULO. CONTRATAÇÃO DE MÃO-DE-OBRA. AUSÊNCIA DE PROCEDIMENTO LICITATÓRIO. EMPRESA PÚBLICA À ÉPOCA DA ASSINATURA DO CONTRATO. PARTICIPAÇÃO MAJORITÁRIA DO ESTADO DE SÃO PAULO NO CAPITAL SOCIAL. LEI N. 98.666/93, ART. 24, I E XXVI. NECESSIDADE DE LICITAÇÃO. ALEGAÇÃO DE AFRONTA AOS ARTIGOS 5º, LIV e LV, 37, § 5º, II e XIX, 127, caput, e 129, III e IX, DA CARTA FEDERAL. OFENSA REFLEXA. MATÉRIA FÁTICA. SÚMULA N. 279/STF. DECISÃO QUE SE MANTÉM POR SEUS PRÓPRIOS FUNDAMENTOS. 



    1. A violação reflexa e oblíqua da Constituição Federal decorrente da necessidade de análise de malferimento de dispositivo infraconstitucional torna inadmissível o recurso extraordinário. Precedentes.



    2. Legitimatio ad causam do Ministério Público à luz da dicção do art. 129, III, da C.F/1988, que o habilita a demandar em prol do patrimônio público. Precedentes: RE 459.138-AgR, Rel Min. GILMAR MENDES, 2ª Turma, DJ 25.4.2008; RE 262.134-AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, 2ª Turma, DJ 2.2.2007; AI 495.632-AgR, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, 1ª Turma, DJ 16.6.2006;AI 244.217- AgR, Rel. Min. EROS GRAU, 1ª Turma, DJ 25.11.2005.



    3. Os princípios da legalidade, do devido processo legal, da ampla defesa e do contraditório, da motivação das decisões judiciais, bem como os limites da coisa julgada, quando a verificação de sua ofensa dependa do reexame prévio de normas infraconstitucionais, revelam ofensa indireta ou reflexa à Constituição Federal, o que, por si só, não desafia a abertura da instância extraordinária. Precedentes.



    4. A Súmula 279/STF dispõe verbis: Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário.



    5. É que o recurso extraordinário não se presta ao exame de questões que demandam revolvimento do contexto fático-probatório dos autos, adstringindo-se à análise da violação direta da ordem constitucional.



    6. In casu, o acórdão recorrido assentou: AÇÃO CIVIL PÚBLICA Improbidade ELETROPAULO. Empresa controlada pelo Estado Dispensa de licitação para contratação de mão-de-obra complementar. Emergência. - Ação procedente Declaração de nulidade contratual e condenação na indenização da taxa de administração, solidariamente Agravo retido desprovido Preliminares rejeitadas Sentença mantida Recursos desprovidos.



    7. Agravo Regimental a que se nega provimento.” (AI 837.555/SP-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. LUIZ FUX, DJe 29.03.2012).



    Ante o exposto, em consonância com o parecer ministerial, dou provimento ao recurso, com base no art. 21, § 2º, do RISTF e no art. 932, V, b , do Código de Processo Civil, para, reformando o acórdão recorrido, reconhecer a legitimidade ativa do Ministério Público Federal nos autos nº 35192-62.2010.4.01.3400, em trâmite na 14ª Vara da Seção Judiciária do Distrito Federal e determino que dê-se continuidade ao julgamento da ação. 



    Publique-se. 



    Brasília, 26 de janeiro de 2023.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



Documento assinado digitalmente