Tribunal: STF
Processo: MS 35807
Classe: MS
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-03-23
Data de publicação: 2023-03-23

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de mandado de segurança, com pedido de medida liminar, impetrado pelo Estado do Pará em face do Conselheiro Relator do Pedido de Providências nº 1.00567/2018-95 do Conselho Nacional do Ministério Público, que, em decisão monocrática, concedeu o pedido liminar formulado pelo Procurador de Justiça Marcos Antônio Ferreira das Neves, determinando a suspensão dos efeitos da decisão prolatada na Sessão Ordinária do Colégio de Procuradores de Justiça do Estado do Pará, que indeferiu as diligências determinadas pelo Peticionante, nos autos do processo nº 004/2018, anulando-se todos os atos posteriores a esse fato, para que seja dado ao subscritor o direito de requisitar diligências e de proferir o seu voto em sessão determinada para tanto.



    Sustenta, em apertada síntese, que a decisão guerreada extrapolou a competência constitucional do Conselho Nacional do Ministério Público, por dois fundamentos.



    Em primeiro lugar, como a questão já estava judicializada por iniciativa do próprio peticionante, que impetrou junto ao Tribunal de Justiça do Estado do Pará o Mandado de Segurança nº 0804380-42.2018.8.14.0000, o Pedido de Providências não poderia ter sido conhecido pelo CNMP, por força de entendimento sumulado pelo próprio Conselho, o qual, em sua Súmula 8, determina o arquivamento de processo administrativo nessa hipótese.



    Em segundo lugar, o CNMP acaba por invadir competência exclusiva do Poder Legislativo, ao determinar a sustação da tramitação de projeto de lei junto à Assembleia Legislativa Estadual, incorrendo em violação ao princípio da separação de poderes.



    Requer a concessão de medida liminar em caráter de urgência, uma vez que, segundo alega, o anteprojeto de lei foi encaminhado pelo Procurador-Geral de Justiça à Assembleia Legislativa do Estado do Pará, onde se encontra pautado para apreciação, deliberação e aprovação para a sessão dos próximos dias 02 e 03/07/2018, últimas sessões antes do início do recesso do Legislativo , para a cassação da decisão proferida pelo CNMP, possibilitando a continuidade do trâmite legislativo. No mérito, requer a confirmação da medida liminar e a concessão da segurança pleiteada a fim de se resguardar o direito líquido e certo do Estado do Pará de exercitar sua competência legislativa de modo autônomo e sem interferências externas emanadas de órgão administrativos que lhe são estranhos .



    Prolatei despacho a fim de conceder ao Impetrante prazo para a comprovação da efetiva inclusão do projeto de lei na Ordem do Dia prevista para apreciação pelo Poder Legislativo do Estado do Pará nas datas de 02 e 03 de julho de 2018, dada a urgência qualificada alegada (eDOC 8).



    Por meio da petição 44565/2018, o Impetrante trouxe documentação comprobatória da inclusão do Projeto de Lei nº 585/2018-MP/PGJ na pauta da reunião da Comissão de Constituição e Justiça (eDOC 11).



    Entendendo não restar configurados os pressupostos do art. 13, VIII, do Regimento Interno, a Presidente desta Casa, no período do recesso judiciário, determinou a notificação da autoridade apontada como coatora, bem como o retorno dos autos ao Relator originário (eDOC 13).



    Na petição 45041/2018, o Impetrante requer a desistência do feito, haja vista a revogação da decisão pela autoridade coatora (eDOC 14).



    Nada obstante, pelo petitório 53776/2018, o Impetrante reflui de seu pedido de desistência, em virtude de não mais verificar a ocorrência de perda do objeto, haja vista a reforma da decisão monocrática do relator pelo Plenário do CNMP, com a consequente restauração da liminar anteriormente concedida, mantida em seus termos com o acréscimo de um único fundamento, a necessidade de observância da anterioridade eleitoral disposto no artigo 16 da Constituição Federal (eDOC 21). Requer, assim, a concessão da cautelar pleiteada, em especial porque o projeto de lei será submetido à apreciação da Assembleia Legislativa do Estado do Pará na data de 21.08.2018. 



    Em 20.8.2018, deferi a liminar para suspender os efeitos da decisão proferida nos autos do Pedido de Providências nº 1.00567/2018-95, em trâmite perante o Conselho Nacional do Ministério Público, até o final julgamento de mérito deste mandado de segurança. 



    Contra essa decisão, o Procurador de Justiça Marcos Antonio Ferreira das Neves, na condição de terceiro interessado, interpôs agravo interno (eDOC 36), aduzindo, em suma, que a decisão ora questionada acarreta lesão ao exercício de suas prerrogativas funcionais, haja vista que a liminar objeto deste writ lhe assegurou o direito de requisitar diligências e proferir voto em sessão designada para apreciação do projeto de lei complementar. 



    O Conselho Nacional do Ministério Público prestou informações (eDOC 43). 



    O Estado do Pará apresentou contrarrazões ao agravo interno (eDOC 49). 



    Ainda contra a decisão que deferiu a liminar insurgiu-se a União, que requereu seu ingresso no feito (eDOC 51). Alega que, diversamente do consignado na decisão impugnada, o ato do CNMP não representou invasão de competências do Poder Legislativo, mas exercício de competência própria do Conselho de apreciar a legalidade dos atos administrativos praticados por membros ou órgãos do Ministério Público. Esclarece que a sustação do projeto de lei no âmbito da Assembleia Legislativa apenas foi uma consequência indireta da decisão que tornou sem efeito os atos praticados anteriormente ao envio da proposta ao referido órgão, porquanto desrespeitadas prerrogativas asseguradas por lei e pela Constituição (eDOC 51, p. 7). 



    O Estado do Pará pugna pelo desprovimento do recurso da União (eDOC 55). 



    A Procuradoria-Geral da República opinou pela concessão da ordem, nos termos assim sintetizados (eDOC 57): 



    “MANDADO DE SEGURANÇA. CNMP. PROJETO DE LEI DE INICIATIVA DO CHEFE DO MINISTÉRIO PÚBLICO. ATO DE CARÁTER POLÍTICO COM ESTATURA CONSTITUCIONAL. IMPOSSIBILIDADE DE CONTROLE ADMINISTRATIVO. INTERFERÊNCIA NA COMPETÊNCIA DO PODER LEGISLATIVO ESTADUAL. CONCESSÃO.



    1. Mandado de segurança impetrado pelo Estado do Pará contra ato do Conselheiro Relator do CNMP que invalidou a decisão do Colégio de Procuradores de Justiça do Estado – que aprovou anteprojeto de lei com vistas a alterar a Lei Orgânica do MP/PA –, e anulou todos os atos subsequentes.



    2. O ato de instauração de processo legislativo pelo Chefe do Ministério Público estadual tem natureza eminentemente política, de estatura constitucional (art. 128 - §5º), no qual não há a possibilidade de ingerência do CNMP, que é órgão de atribuição eminentemente administrativa.



    3. A determinação expressa no ato impugnado para que a Assembleia Legislativa estadual fosse oficiada invade a competência constitucional do Poder Legislativo estadual na apreciação do projeto de lei, ofendendo o direito do impetrante quanto à autonomia e competência legislativa do Estado do Pará, infringindo o princípio da separação dos poderes.



    4. Não se inclui, nas atribuições constitucionais do CNMP, o exame da constitucionalidade de normas, muito menos o controle prévio de constitucionalidade de projeto de lei, como ocorreu no caso concreto, eis que o ato impugnado fundou-se em suposta ofensa ao art. 16 da Constituição.



    ' Parecer pelo prosseguimento da ação mandamental e pela concessão da ordem, com o prejuízo dos agravos interpostos.’ 



    É, em síntese, o relatório. Decido.



    É caso de se conceder a ordem. O pedido liminar formulado perante o Conselho Nacional do Ministério Público foi deferido em razão de dois fundamentos: (i) necessidade de preservação das prerrogativas de membro do MP de votar e requerer diligências em sessão do Colégio de Procuradores de Justiça; e (ii) aparente violação, pelo projeto de lei enviado ao Poder Legislativo, ao princípio da anterioridade/anualidade eleitoral. Este o teor da decisão ora impugnada:



    “Trata-se de Procedimento de Controle Administrativo manejado pelo Procurador de Justiça Marcos Antônio Ferreira das Neves em face do Ministério Público do Estado do Pará, visando à adoção de providências no sentido de cassar os efeitos da decisão proferida na Sessão Ordinária do Colégio de Procuradores de Justiça do Estado do Pará, em 03/05/2018, que indeferiu as diligências determinadas pelo Procurador de Justiça signatário, negando-lhe o direito de proferir voto, dadas as flagrantes ilegalidades que viciam de modo insanável o referido ato, ordenando-se ao Presidente do Colégio de Procuradores de Justiça do Estado do Pará que cumpra as diligências determinadas pelo Peticionante e lhe garanta o exercício do direito de voto na matéria em apreço.



    Ao conhecer do procedimento, deferi inaudita altera pars a liminar requerida por entender presentes os seus pressupostos, nos seguintes termos:



    “[...]



    Em razão do exposto, utilizando-me do poder geral de cautela, defiro a presente liminar determinando a suspensão dos efeitos da decisão prolatada na Sessão Ordinária do Colégio de Procuradores de Justiça do Estado do Pará, que indeferiu as diligências determinadas pelo Peticionante nos autos do processo n° 004/2018, anulando-se todos os atos posteriores a esse fato, para que seja dado ao subscritor o direito de requisitar diligências e de proferir o seu voto em sessão determinada para tanto.



    Autue-se o presente processo como PCA. [...]”



    Prestadas as informações, o Procurador-Geral de Justiça do MPE/PA informou a preexistência de um Mandado de Segurança (nº 0804380-42.2018.8.14.0000) impetrado pelo mesmo autor e cujo escopo era o mesmo do presente procedimento.



    Dessa forma, diante da prévia judicialização, e da aparente má-fé processual, revoguei a tutela provisória deferida in limine litis. No mérito, votei pela improcedência do pedido do autor, tendo em vista o teor da Súmula nº 8 deste CNMP.



    O Plenário, no entanto, considerando a desistência do autor no MS, e, considerando o seu arquivamento, reputou inexistente qualquer óbice ao conhecimento do mérito do presente procedimento de controle administrativo, razão pela qual, por maioria, superou a Súmula nº 8.



    Diante disso, o autor pretende que seja “RENOVADA a medida liminar deferida nos autos do procedimento em apreço, notificando-se, com a máxima urgência, a Assembleia Legislativa do Estado Pará, na pessoa de seu presidente, para que tenha ciência da decisão”.



    É o breve relatório. Decido.



    O autor do presente PCA pleiteia, mais uma vez, o deferimento de tutela a fim de ver resguardado o seu direito de realizar diligências e, em seguida, poder votar em processo administrativo que alega estar com vista.



    Como já havia manifestado em pronunciamento anterior, entendo presentes os requisitos autorizadores para a concessão da medida, quais sejam, a probabilidade do direito do requerente e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo.



    O risco ao resultado útil do processo está presente no fato de que a regular tramitação do processo legislativo pode acarretar na aprovação do projeto de lei encaminhado pelo PGJ/PA, o que tornaria irreversível o ato atacado pelo autor no presente PCA.



    No ponto, é válido mencionar que a Constituição Federal traz importante regra, a saber, o princípio da anualidade/anterioridade eleitoral, segundo o qual “A lei que alterar o processo eleitoral entrará em vigor na data de sua publicação, não se aplicando à eleição que ocorra até um ano da data de sua vigência” (art. 16, da CF/88).



    O escopo da norma constitucional é garantir que não sejam feitas alterações casuísticas e inoportunas às regras do processo eleitoral, o que ensejaria riscos à segurança jurídica.



    (…)



    Como disse em momento anterior, ainda que entendendo pela impossibilidade de se interferir na autonomia do PGJ, é fato que houve consulta ao colégio de procuradores, cujo pronunciamento, inclusive daqueles cujo voto foi vencido, compõe a justificativa do projeto encaminhado ao poder legislativo estadual, razão pela qual imperioso garantir o direito ao voto e ao pleno conhecimento do procedimento de todos os que compõe aquele colegiado.



    Continuo, desta forma, a entender que o deferimento da medida liminar não acarretará qualquer prejuízo ao requerido, eis que na hipótese de improcedência do presente PCA, ou mesmo da não ratificação da liminar em plenário, o projeto de lei retornará à sua tramitação normal.



    Outrossim, deve o requerente informar a este relator quais as diligências que pretende solicitar ao requerido, no prazo improrrogável de 5 dias.



    Diante do exposto, defiro a presente liminar determinando a suspensão dos efeitos da decisão prolatada na Sessão Ordinária do Colégio de Procuradores de Justiça do Estado do Pará, que indeferiu as diligências determinadas pelo Peticionante nos autos do processo n° 004/2018, anulando-se todos os atos posteriores a esse fato, para que seja dado ao subscritor o direito de requisitar diligências e de proferir o seu voto em sessão determinada para tanto.



    Notifique-se as partes e oficie-se a Assembleia Legislativa do Estado do Pará do teor da presente decisão.”



    Como assinalei na decisão que deferiu a liminar, o Conselho Nacional do Ministério Público detém a competência para realizar o controle da atuação administrativa e financeira do Ministério Público e do cumprimento dos deveres funcionais de seus membros, a teor do disposto no artigo 130-A, §2º, da Carta Magna, verbis:



    “Art. 130-A. O Conselho Nacional do Ministério Público compõe-se de quatorze membros nomeados pelo Presidente da República, depois de aprovada a escolha pela maioria absoluta do Senado Federal, para um mandato de dois anos, admitida uma recondução, sendo:



    (…) 



    § 2º Compete ao Conselho Nacional do Ministério Público o controle da atuação administrativa e financeira do Ministério Público e do cumprimento dos deveres funcionais de seus membros, cabendo lhe: 



    I zelar pela autonomia funcional e administrativa do Ministério Público, podendo expedir atos regulamentares, no âmbito de sua competência, ou recomendar providências; 



    II zelar pela observância do art. 37 e apreciar, de ofício ou mediante provocação, a legalidade dos atos administrativos praticados por membros ou órgãos do Ministério Público da União e dos Estados, podendo desconstituí-los, revê-los ou fixar prazo para que se adotem as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, sem prejuízo da competência dos Tribunais de Contas; 



    III receber e conhecer das reclamações contra membros ou órgãos do Ministério Público da União ou dos Estados, inclusive contra seus serviços auxiliares, sem prejuízo da competência disciplinar e correicional da instituição, podendo avocar processos disciplinares em curso, determinar a remoção, a disponibilidade ou a aposentadoria com subsídios ou proventos proporcionais ao tempo de serviço e aplicar outras sanções administrativas, assegurada ampla defesa; 



    IV rever, de ofício ou mediante provocação, os processos disciplinares de membros do Ministério Público da União ou dos Estados julgados há menos de um ano; 



    V elaborar relatório anual, propondo as providências que julgar necessárias sobre a situação do Ministério Público no País e as atividades do Conselho, o qual deve integrar a mensagem prevista no art. 84, XI.”



    Ou seja, seu âmbito de atuação restringe-se ao controle administrativo e financeiro do Ministério Público, sendo-lhe vedado, por consectário lógico, proceder ao controle da constitucionalidade de normas, assim como interferir na esfera de atuação de outros Poderes. E, in casu, a decisão ora questionada incorreu em ambas as vedações. De fato, ao determinar a cassação da decisão proferida pelo Colégio de Procuradores de Justiça do Estado do Pará, o Relator do Pedido de Providências foi além do mero controle administrativo do ato, tendo em vista que o anteprojeto de lei dali resultante foi enviado à Assembleia Legislativa do Estado do Pará para apreciação pelos deputados estaduais, de modo que a referida deliberação, ao sustar a tramitação do projeto de lei invade as competências do Poder Legislativo Estadual, violando, pois, o postulado da separação dos poderes.



    Ademais, como relatado, um dos fundamentos da mencionada deliberação foi a possível ofensa, pelo projeto de lei, ao princípio da anterioridade/anualidade eleitoral, o que representa controle prévio de constitucionalidade, igualmente vedado ao Conselho. Nesse sentido, há várias manifestações desta Corte, senão vejamos:



    “E M E N T A: MANDADO DE SEGURANÇA – CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA – SERVIDORES PÚBLICOS VINCULADOS AO PODER JUDICIÁRIO – ADICIONAL DE FUNÇÃO INSTITUÍDO PELA LEI ESTADUAL Nº 6.355/91 – RESOLUÇÃO Nº 01/92 DO E. TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA, QUE REGULAMENTOU, NO ÂMBITO DO PODER JUDICIÁRIO DAQUELA UNIDADE DA FEDERAÇÃO, A CONCESSÃO DE REFERIDO BENEFÍCIO – SUPOSTA EIVA DE INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA PELO CNJ – IMPOSSIBILIDADE DE O CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA, SOB ALEGAÇÃO DE “FLAGRANTE INCOMPATIBILIDADE COM OS PRECEITOS CONSTITUCIONAIS” E DE PREVALÊNCIA DO “PRINCÍPIO DA RESERVA DE LEI”, IMPOR, CAUTELARMENTE, AO PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA LOCAL QUE SE ABSTENHA DE CUMPRIR O DIPLOMA LEGISLATIVO EDITADO, EM RAZÃO DE SUA SUPOSTA ILEGITIMIDADE CONSTITUCIONAL – LIMITAÇÕES QUE INCIDEM SOBRE A COMPETÊNCIA DO CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA (CF, ART. 103-B, § 4º), CONSIDERADO O CARÁTER ESTRITAMENTE ADMINISTRATIVO DE QUE SE REVESTE O SEU PERFIL INSTITUCIONAL – PRECEDENTES – MAGISTÉRIO DA DOUTRINA – A QUESTÃO DO CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE PELO CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA – INADMISSIBILIDADE DE REFERIDA FISCALIZAÇÃO, SEGUNDO ORIENTAÇÃO FIRMADA PELO STF E, TAMBÉM, PELO PRÓPRIO CNJ – PARECER DA PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA PELO NÃO PROVIMENTO DESTA ESPÉCIE RECURSAL – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO.”(MS 28924 AgR, Relator(a): CELSO DE MELLO, Segunda Turma, julgado em 29.11.2019, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-028 DIVULG 11.02.2020 PUBLIC 12.02.2020, grifei).



    “EMENTA Mandado de segurança. Ato do Conselho Nacional de Justiça. Rol de atribuições do art. 103, § 4º, da CF. Impossibilidade de o CNJ realizar controle de constitucionalidade de ato normativo ou de lei, a menos que se trate de matéria já pacificada na Suprema Corte. Determinação de apresentação de documentos em procedimento já encerrado. Abuso de poder. Segurança concedida. 1. O Conselho Nacional de Justiça, com base no princípio da isonomia entre os magistrados, entendeu inconstitucionais as Resoluções nº 257/2005 e 296/2007, editadas pelo Tribunal de Justiça de São Paulo, com vistas a regulamentar a reclassificação de entrâncias promovida pelas Leis Complementares Estaduais nº 980/2005 e 991/2006. 2. Não compete ao Conselho Nacional de Justiça, mesmo em pretenso controle de legalidade dos atos do Poder Judiciário, emitir juízo acerca da constitucionalidade de norma em face de dispositivo ou princípio constitucional. Exorbitância do rol de atribuições do art. 103, § 4º, da CF. Precedentes. Exceção apenas admitida quando se trate de matéria já pacificada no STF, o que não ocorre no caso. 3. Determinação de apresentação de documentos após encerrado o procedimento administrativo de controle. Impossibilidade de se vislumbrar de que modo tal providência poderia alterar o resultado do aludido PCA, visto que já encerrado. Abuso de poder configurado. 4. Segurança concedida”. (MS 29077, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, julgado em 07.08.2018, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-184 DIVULG 23.07.2020 PUBLIC 24.07.2020, grifei).



    “EMENTA: AÇÃO CAUTELAR PREPARATÓRIA. LEI N. 8.223/2007 DO ESTADO DA PARAÍBA. CRIAÇÃO LEGAL DE CARGOS EM COMISSÃO NO TRIBUNAL DE JUSTIÇA ESTADUAL. ASSISTENTES ADMINISTRATIVOS. ATO DO CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. EXONERAÇÃO DETERMINADA. ALEGAÇÃO DE INCOMPETÊNCIA DO CNJ. LIMINAR DEFERIDA. REFERENDO. 1. Ação Cautelar preparatória de ação destinada à desconstituição da decisão administrativa do Conselho Nacional de Justiça que determinou a exoneração de servidores nomeados para os cargos em comissão criados pela Lei n. 8.223/2007 do Estado da Paraíba. 2. O Tribunal de Justiça da Paraíba deu exato cumprimento à lei ao promover as nomeações, mas, o Conselho Nacional de Justiça concluiu pela exoneração dos servidores em razão de haver “indícios de inconstitucionalidade material” naquele diploma legal. 3. Afastado o vício apontado pelo Conselho Nacional de Justiça sob critérios extraídos da Constituição da República (art. 37, incs. II e V), pois a ilegalidade não residiria nas efetivas nomeações ocorridas no Tribunal de Justiça da Paraíba, mas na própria norma legal que criou os cargos. 4. A Lei n. 8.223/2007, decretada e sancionada pelos Poderes Legislativo e Executivo do Estado da Paraíba, não pode ter o controle de constitucionalidade realizado pelo Conselho Nacional de Justiça, pois a Constituição da República confere essa competência, com exclusividade, ao Supremo Tribunal Federal. 5. Medida liminar referendada”. (AC 2390 MC-REF, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 19.08.2010, DJe-080 DIVULG 29.04.2011 PUBLIC 02.05.2011 EMENT VOL-02512-01 PP-00021, grifei).



    Ante o exposto, concedo a ordem para desconstituir a decisão proferida no Pedido de Providências nº 1.00567/2018-95, diante da constatação de que o Conselho Nacional do Ministério Público exorbitou de seus poderes.



    Publique-se. Intime-se.



    Brasília, 23 de março de 2023.



Ministro Edson Fachin



Relator



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