Tribunal: STF
Processo: RE 1360918
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-09-13
Data de publicação: 2023-09-13

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. RE Nº 1.014.286-RG/SP; TEMA RG Nº 942. SERVIDOR PÚBLICO. CONVERSÃO DE TEMPO DE SERVIÇO ESPECIAL EM TEMPO DE SERVIÇO COMUM. POSSIBILIDADE. NEGATIVA DE SEGUIMENTO.



    1. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, cuja ementa segue abaixo:



    “Apelação Cível Aposentadoria Especial - Servidor Municipal de Sorocaba que atuou em condições insalubres Guarda Civil Presunção de veracidade da alegação de insuficiência de recursos - Pedido de contagem de tempo de serviço de forma especial para fins de aposentadoria Artigo 40, § 4º, da Constituição Federal Inexistência de lei municipal que não pode impedir o servidor de ver o seu tempo de serviço contado de forma especial Utilização da regra aplicável ao regime geral de previdência Art. 57 da Lei nº 8.213/91 - Precedentes do STF e do Órgão Especial deste E. Tribunal de Justiça Cumprimento dos outros requisitos para a obtenção da aposentadoria especial que deverá ser verificado administrativamente - Sentença reformada, para julgar parcialmente procedente o pedido - Recurso do autor parcialmente provido. Recurso da Municipalidade de Sorocaba desprovido.” (e-doc. 8).



    2. Nas razões do recurso extraordinário, a parte recorrente afirma violados os arts. 5º, inc. XXXV, 40, § 4º, e 195 da Constituição da República. Afirma a inexistência de regulamentação da matéria. Sustenta que o mero recebimento de adicional de insalubridade não gera o reconhecimento de trabalho em condições insalubres. Alude à falta de custeio e à ausência de requerimento administrativo (e-doc. 8, p. 17-34, e-doc. 9, p. 1).



    3. Instado a reavaliar o que decidido (e-doc. 18), o Colegiado de origem negou o juízo de retratação, ante acórdão assim sintetizado:



    “DEVOLUÇÃO DOS AUTOS PARA JUÍZO DE RETRATAÇÃO Artigo 1.030, inciso II, do Código de Processo Civil Julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo nº 1.215.727/SP (Tema 1.057) pelo Supremo Tribunal Federal - GUARDA MUNICIPAL APOSENTADORIA ESPECIAL Pretensão de reconhecimento do direito à aposentadoria especial, com base no artigo 40, §4º, inciso III, da Constituição Federal Atividade Insalubre - Tese fixada no Tema 1.057: “Os guardas civis não possuem direito constitucional à aposentadoria especial por exercício de atividade de risco prevista no artigo 40, § 4º, inciso II, da Constituição Federal.” - Inaplicabilidade do referido precedente Pretensão de aposentadoria especial do autor que é fundada em condições especiais de trabalho que prejudiquem a saúde ou a integridade física (CF, art. 40, §4º, III) e não em atividade de risco (CF, art. 40, §4º, II) Distinção entre as hipóteses Acórdão mantido, sem juízo de retratação, por ser compatível com o Tema 1.057 do Supremo Tribunal Federal Devolução dos autos à Presidência da Seção de Direito Público.” (e-doc. 20).



    É o relatório.



    Decido.



    4. Transcrevo, para melhor compreensão da controvérsia, os fundamentos lançados quando da negativa de retratação: 



    “O julgado anteriormente proferido não comporta readequação, com fundamento no artigo 1.030, inciso II, do Código de Processo Civil, por não ser contrário à orientação firmada pelo E. Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário com Agravo nº 1.215.727/SP. 



    O autor é Guarda Civil do Município de Sorocaba e postula o reconhecimento do direito à aposentadoria especial pelo exercício de atividade insalubre, com fundamento no artigo 40, §4º, inciso III, da Constituição Federal e legislação infraconstitucional correlata. 



    A Constituição Federal trata, em seu artigo 40, §4º, incisos II e III, com redação dada pela Emenda Constitucional n° 47/05, sobre o regime próprio da previdência social dos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, incluídas suas autarquias e fundações, nos seguintes termos:



    Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo.



     (...) 



    § 4º É vedada a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria aos abrangidos pelo regime de que trata este artigo, ressalvados, nos termos definidos em leis complementares, os casos de servidores: 



    (...) 



    II - que exerçam atividades de risco; 



    III - cujas atividades sejam exercidas sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física.



    Nota-se que a Constituição Federal exige a edição de lei complementar federal para a deflagração dos efeitos da aposentadoria especial dos servidores que exerçam atividades de risco ou cujas atividades sejam exercidas sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física. 



    No caso dos autos, o autor alega possuir direito à aposentadoria especial por força do disposto no artigo 40, §4º, inciso III, da Constituição Federal, ou seja, em razão do exercício de atividades em condições que prejudiquem a sua saúde ou integridade física, especificamente, por insalubridade.



    O caso não trata, portanto, de pedido de aposentadoria especial em razão do exercício de atividade de risco, o que confere ao caso elemento diferenciador relevante (distinguishing) ao que foi decidido pelo E. Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário com Agravo nº 1.215.727/SP.



     No julgamento do ARE nº 1.215.727/SP, o C. Supremo Tribunal Federal firmou a seguinte tese: “Os guardas civis não possuem direito constitucional à aposentadoria especial por exercício de atividade de risco prevista no artigo 40, § 4º, inciso II, da Constituição Federal” (destaques nossos). 



    O caso analisado pela Suprema Corte tratou, portanto, de aposentadoria especial decorrente do risco da atividade laboral, prevista no inciso II do referido dispositivo constitucional, não tendo por objeto a aposentadoria especial prevista àqueles que exercem atividades em condições insalubres ou perigosas, que consta no inciso III do dispositivo em questão.



    Nesse sentido, o Ministro Relator Dias Toffoli não deixa dúvidas de que o precedente vinculante firmado no ARE nº 1.215.727/SP não se aplica no caso de aposentadoria especial àqueles que exercem atividades prejudiciais à saúde ou à integridade física: 



    “Preliminarmente, observo ser inaplicável ao caso a Súmula Vinculante nº 33. Isso porque esse enunciado concede o direito à aposentadoria especial àqueles que exercem atividades prejudiciais à saúde ou à integridade física (art. 40, § 4º, inciso III, da CF). Com efeito, a hipótese prevista no referido inciso não foi sequer apreciada pelas instâncias de origem, que se limitaram a julgar a demanda sob a óptica do enquadramento ou não das atividades dos guardas municipais como de risco (inciso II do indicado dispositivo). 



    Ademais, a decisão por mim proferida no Mandado de Injunção Coletivo nº 2.790 (DJe de 26/9/2011) não se enquadra na situação dos autos. É que, naquele processo, declarei a mora legislativa para possibilitar aos substituídos pelo então impetrante (Sindicato dos Servidores Públicos do Município de Jundiaí) a formulação dos pedidos de aposentadoria especial decorrente do exercício laboral realizado sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física (art. 40, § 4°, inciso III, da CF), os quais devem ser analisados pela autoridade administrativa competente, a quem competirá a apreciação da efetiva submissão dos servidores aos agentes insalubres ou perigosos. 



    Isso posto, ressalto que a matéria devolvida no recurso extraordinário se restringe exclusivamente à possibilidade de se conferir a guardas municipais o direito constitucional de aposentadoria especial decorrente do risco da atividade laboral (art. 40, § 4º, inciso II, da CF), independentemente da edição de lei complementar federal de caráter nacional que conceda esse benefício à categoria. 



    (...) 



    Pois bem, a única hipótese a ser apreciada no presente recurso é aquela relativa ao art. 40, § 4º, inciso II da CF, que diz respeito à aposentadoria especial de servidor público regido pelo regime próprio da previdência social decorrente do exercício de atividades de risco”



    No caso dos autos, todavia, a aposentadoria especial é fundada no fator “atividades exercidas sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física”, que possui amparo no inciso III do artigo 40, §4º, da Constituição Federal, e não no inciso II, tal como tratado nos autos do ARE nº 1.215.727/SP. 



    Por essa razão, no caso dos autos, é possível invocar, para fins de concessão de aposentadoria especial de guardas civis municipais, o teor da Lei nº 8.213/91 ou da Súmula Vinculante n° 33, que assim dispõe: 



    “Aplicam-se ao servidor público, no que couber, as regras do regime geral da previdência social sobre aposentadoria especial de que trata o artigo 40, § 4º, inciso III da Constituição Federal, até a edição de lei complementar específica.”



    A Súmula Vinculante n° 33 se aplica às hipóteses de aposentadoria especial fundadas no artigo 40, §4º, inciso III, da Constituição Federal, isto é, para as atividades exercidas sob condições especiais que “prejudiquem a saúde ou a integridade física”, hipótese tratada nos autos.



    Repisa-se que o entendimento fixado no Recurso Extraordinário com Agravo nº 1.215.727/SP (Tema 1.057) diz respeito exclusivamente à aposentadoria especial decorrente do exercício de atividade de risco, prevista no inciso II do dispositivo em comento.



    Dessa forma, o v. acórdão de fls. 331/343 não é incompatível com o entendimento adotado pelo E. Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário com Agravo nº 1.215.727/SP, razão pela qual entendo não ser hipótese de retratação, nos termos do artigo 1.030, inciso II, do Código de Processo Civil.” (e-doc. 20).



    5. A possibilidade de conversão de tempo especial em tempo comum para efeito de aposentadoria dos servidores, ainda quando ausente norma regulamentadora, foi assentada pelo Supremo Tribunal Federal quando do julgamento do RE nº 1.014.286-RG/SP — Tema nº 942 do ementário da Repercussão Geral. Confiram a ementa do citado precedente:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. APOSENTADORIA ESPECIAL DE SERVIDOR PÚBLICO. ARTIGO 40, § 4º, III, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. PEDIDO DE AVERBAÇÃO DE TEMPO DE SERVIÇO PRESTADO EM ATIVIDADES EXERCIDAS SOB CONDIÇÕES ESPECIAIS QUE PREJUDIQUEM A SAÚDE OU A INTEGRIDADE FÍSICA DO SERVIDOR, COM CONVERSÃO DO TEMPO ESPECIAL EM COMUM, MEDIANTE CONTAGEM DIFERENCIADA, PARA OBTENÇÃO DE OUTROS BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS. POSSIBILIDADE ATÉ A EDIÇÃO DA EMENDA CONSTITUCIONAL N.º 103/2019. DIREITO INTERTEMPORAL. APÓS A EDIÇÃO DA EC 103/2019, O DIREITO À CONVERSÃO OBEDECERÁ À LEGISLAÇÃO COMPLEMENTAR DOS ENTES FEDERADOS. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA CONFERIDA PELO ART. 40, § 4º-C DA CRFB. 



    1. A Constituição impõe a construção de critérios diferenciados para o cômputo do tempo de serviço em condições de prejuízo à saúde ou à integridade física, conforme permite verificar a interpretação sistemática e teleológica do art. 40, § 4°, CRFB. 



    2. Desde a edição das Emendas Constitucionais 20/1998 e 47/2005, não há mais dúvida acerca da efetiva existência do direito constitucional daqueles que laboraram em condições especiais à submissão a requisitos e critérios diferenciados para alcançar a aposentadoria. Nesse sentido é a orientação desta Suprema Corte, cristalizada no verbete de n.º 33 da Súmula da Jurisprudência Vinculante: “Aplicam-se ao servidor público, no que couber, as regras do regime geral da previdência social sobre aposentadoria especial de que trata o artigo 40, § 4º, inciso III da Constituição Federal, até a edição de lei complementar específica.” 



    3. Ao permitir a norma constitucional a aposentadoria especial com tempo reduzido de contribuição, verifica-se que reconhece os danos impostos a quem laborou em parte ou na integralidade de sua vida contributiva sob condições nocivas, de modo que nesse contexto o fator de conversão do tempo especial em comum opera como preceito de isonomia, equilibrando a compensação pelos riscos impostos. A conversão surge, destarte, como consectário lógico da isonomia na proteção dos trabalhadores expostos a agentes nocivos. 



    4. Após a EC 103/2019, o § 4º-C do art. 40 da Constituição, passou a dispor que o ente federado poderá estabelecer por lei complementar idade e tempo de contribuição diferenciados para aposentadoria de servidores cujas atividades sejam exercidas com efetiva exposição a agentes químicos, físicos e biológicos prejudiciais à saúde, ou associação desses agentes, vedada a caracterização por categoria profissional ou ocupação. Não há vedação expressa ao direito à conversão do tempo comum em especial, que poderá ser disposta em normativa local pelos entes federados, tal como operou a legislação federal em relação aos filiados ao RGPS, nos termos do art. 57, da Lei 8213/91. 



    5. Recurso extraordinário desprovido, com fixação da seguinte tese: “Até a edição da Emenda Constitucional nº 103/2019, o direito à conversão, em tempo comum, do prestado sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física de servidor público decorre da previsão de adoção de requisitos e critérios diferenciados para a jubilação daquele enquadrado na hipótese prevista no então vigente inciso III do § 4º do art. 40 da Constituição da República, devendo ser aplicadas as normas do regime geral de previdência social relativas à aposentadoria especial contidas na Lei 8.213/1991 para viabilizar sua concretização enquanto não sobrevier lei complementar disciplinadora da matéria. Após a vigência da EC n.º 103/2019, o direito à conversão em tempo comum, do prestado sob condições especiais pelos servidores obedecerá à legislação complementar dos entes federados, nos termos da competência conferida pelo art. 40, § 4º-C, da Constituição da República.”



    (RE nº 1.014.286-RG/SP, Tema RG nº 492, Rel. Min. Luiz Fux, Red. do Acórdão Min. Edson Fachin, Pleno, j. 31/08/2020, p. 24/09/2020; grifos nossos).



    6. No caso, o Colegiado de origem assentou a comprovação dos requisitos necessários à averbação do tempo de serviço prestado em condições insalubres, tendo sido atendido o previsto no art. 57 da Lei nº 8.213, de 1991. Confiram a seguinte transcrição do acórdão relativo ao julgamento da apelação:



    “No mais, o recurso do autor comporta parcial provimento. 



    A aposentadoria especial para aqueles servidores que exercem as suas atividades sob condições especiais está prevista no artigo 40, § 4º , da Constituição Federal, com a redação dada pela EC 47/ 05. 



    Está o respectivo dispositivo legal redigido nos seguintes termos: 



    § 4 º - É vedada a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria aos abrangidos pelo regime de que trata este artigo, ressalvados, nos termos definidos em leis complementares, os casos de servidores: 



    I portadores de deficiência; 



    I I que exerçam atividades de risco; 



    I I I cujas atividades sejam exercidas sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física.



     Todavia, até a presente data não foi editada legislação que regulamente a aposentadoria especial para os servidores públicos que exercem atividade insalubre. 



    A omissão legislativa a regulamentar o dispositivo inserido da Constituição Federal não pode impedir que o servidor público exerça o seu direito de ver contado, de forma especial, o seu tempo de serviço de forma insalubre ou perigosa, o que permite seja aplicado, de forma supletiva, o disposto no artigo 57, § 1º , da Lei nº 8.213/ 91.



    O artigo 57 da Lei nº 8.213/ 91, ao cuidar da previdência dos trabalhadores do setor privado, estabelece que:



    (...)



    A ausência de lei complementar regulando a aposentadoria especial dos servidores públicos mereceu pronunciamento do C. Supremo Tribunal Federal (...)



    E resultou na edição da Súmula Vinculante nº 33, aprovada na Sessão Plenária de 09.04.2014, segundo a qual:



    Aplicam-se ao servidor público, no que couber, as regras do regime geral da previdência social sobre aposentadoria especial de que trata o artigo 4 0 , § 4 º , inciso III da Constituição Federal, até a edição de lei complementar específica.



    Assim, ante a ausência de regulamentação no âmbito estadual, possível a aplicação supletiva do artigo 57 da Lei nº 8.213/ 91.



    (...)



    Assim, é certo que o servidor público tem direito a ver contado o seu tempo de tempo em atividade insalubre, de forma especial, com aplicação supletiva do disposto na legislação do regime de previdência geral.



    (...)



    Restou incontroverso nos autos que o autor exerce a função de Guarda Civil Municipal desde 13/ 10/ 1992 e que seus vencimentos contemplam o Regime Especial de Trabalho Policial RETP, que engloba os adicionais de insalubridade ou periculosidade, possuindo direito líquido e certo de ver contado o seu tempo de serviço em atividade insalubre de forma especial. 



    Todavia, não há com o acolher o pedido de efetiva concessão de aposentadoria, pois necessária a demonstração, no âmbito administrativo, do cumprimento de todos os outros requisitos para a obtenção da aposentadoria pretendida. 



    De fato, desde que o autor satisfaça os requisitos exigidos pelo Regime Geral de Previdência Social (inc. I do art. 57 da Lei nº 8.213/ 91), fica-lhe assegurado o direito à aposentadoria especial de que trata o inciso III do § 4º do artigo 40 da Constituição Federal, que vigorará até que o legislador do Município de Sorocaba implemente a regulamentação necessária para valer tal direito nesse âmbito.



    Dessa forma, merece ser reformada a sentença recorrida, para julgar parcialmente procedente o pedido, condenando a ré a averbar o tempo de serviço prestado em condições especiais pelo autor, nos termos do art. 40, § 4º da Constituição Federal de 1988, aplicando-se ao caso as regras do art. 57, da Lei nº 8.213/ 91.” (e-doc. 8, p. 7-13).



    7. Assim, somente a partir da análise do quadro fático-probatório, seria possível concluir em sentido contrário ao entendimento do Colegiado a quo, providência incabível em campo extraordinário. No ponto, há incidência do óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF. 



    8. Nesse sentido, cito os seguintes precedentes:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL. DIREITO PREVIDENCIÁRIO. APOSENTADORIA ESPECIAL. CONVERSÃO DO TEMPO DE SERVIÇO. CARACTERIZAÇÃO DA ESPECIALIDADE DO LABOR. ARTIGOS 57 E 58 DA LEI 8.213/91. 



    1. A avaliação judicial de critérios para a caracterização da especialidade do labor, para fins de reconhecimento de aposentadoria especial ou de conversão de tempo de serviço, conforme previsão dos artigos 57 e 58 da Lei 8.213/91, é controvérsia que não apresenta repercussão geral, o que inviabiliza o processamento do recurso extraordinário, nos termos do art. 543-A, §5º, do Código de Processo Civil. 



    2. O juízo acerca da especialidade do labor depende necessariamente da análise fático-probatória, em concreto, de diversos fatores, tais como o reconhecimento de atividades e agentes nocivos à saúde ou à integridade física do segurado; a comprovação de efetiva exposição aos referidos agentes e atividades; apreciação jurisdicional de laudos periciais e demais elementos probatórios; e a permanência, não ocasional nem intermitente, do exercício de trabalho em condições especiais. Logo, eventual divergência ao entendimento adotado pelo Tribunal de origem, em relação à caracterização da especialidade do trabalho, demandaria o reexame de fatos e provas e o da legislação infraconstitucional aplicável à espécie. INEXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL.”



    (ARE nº 906.569-RG/PE, Tema RG nº 852, Rel. Min. Edson Fachin, Pleno, j. 17/09/2015, p. 25/09/2015; grifos nossos).



    “DIREITO PREVIDENCIÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONCESSÃO DE BENEFÍCIOS. CUMPRIMENTO DE REQUISITOS. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. REEXAME DE FATOS E PROVAS DOS AUTOS. SÚMULA 279/STF. CÔMPUTO DO TEMPO DE SERVIÇO EXERCIDO EM CONDIÇÕES ESPECIAIS, PARA EFEITO DE APOSENTADORIA. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. 1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que matéria relativa ao cumprimento dos requisitos para concessão de benefícios previdenciários não tem natureza constitucional, justamente por tratar-se de matéria infraconstitucional e demandar o reexame do acervo probatório dos autos (Súmula 279/STF). Precedentes. 2. O Plenário do Supremo Tribunal Federal, no julgamento do AI 841.047, sob a relatoria do Min. Cezar Peluso, concluiu pela ausência da repercussão geral da matéria versada nos autos, atinentes ao cômputo do tempo de serviço exercido em condições especiais, para efeito de aposentadoria. 3. Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (ARE nº 834.478-AgR/RJ, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 28/04/2015, p. 22/05/2015).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. APOSENTADORIA. TEMPO DE SERVIÇO. CONDIÇÕES ESPECIAIS. TEMA INFRACONSTITUCIONAL. INEXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO, COM APLICAÇÃO DE MULTA. I – Para se chegar à conclusão contrária à adotada pelo Tribunal de origem, necessário seria o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos, o que atrai a incidência da Súmula 279/STF. A afronta à Constituição, se ocorrente, seria indireta. II – A questão em exame nestes autos teve sua repercussão geral negada por esta Corte no julgamento do ARE 841.047-RG. Essa decisão vale para todos os recursos sobre matéria idêntica, consoante determinam os arts. 326 e 327 do RISTF. III- Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC.”



    (ARE nº 966.396-AgR/SP, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, j. 09/12/2016, p. 16/12/2016).



    9. Ante o exposto, nego seguimento ao recurso extraordinário, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias anteriores, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, na forma do art. 85, § 11, do CPC, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo.



    Publique-se.



    Brasília, 13 de setembro de 2023.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator