Tribunal: STF
Processo: ARE 1448348
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-12-19
Data de publicação: 2023-12-19

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 3ª Região, ementado nos seguintes termos: 



    “PROCESSO CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUDITOR DA RECEITA FEDERAL DO BRASIL. INOCORRÊNCIA DE PRESCRIÇÃO. APLICAÇÃO DAS PENALIDADES. PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE RAZOABILIDADE. CONDENAÇÃO MANTIDA. APELAÇÃO E REMESSA OFICIAL DESPROVIDAS. 1. Trata-se de Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público Federal, a fim de responsabilizar o réu, pela prática de atos de improbidade administrativa, nos termos do artigo 12, inciso I, e artigo 13, § 3º, todos da Lei n.º 8.429/92, em virtude de acréscimo patrimonial incompatível com os proventos de servidor de servidor público federal. 2. Consoante o Processo Administrativo Disciplinar, foram encontradas 3 (três) transações em dólares no ‘Merchants Bank of New York’, nos valores de US$ 5.491,42 (em 31/03/1999), USS 149.980,00 (em 23/02/2000) e US$ 156.152,84 (em 21/03/2000), tendo como ordenante o réu, então Auditor Fiscal da Receita. 3. O Ministério Público Federal apresentou a conversão e atualização de valores, sendo a variação patrimonial a descoberto no importe original de R$ 548.204,83 (quinhentos e quarenta e oito mil reais, duzentos e quatro reais e oitenta e três centavos), atualizado para fevereiro de 2011 em R$ 1.034.157,96 (um milhão, trinta e quatro mil, cento e cinquenta e sete reais e noventa e seis centavos). 4. O juízo ‘a quo’ atestou que foi constatada a prática de atos de improbidade administrativa, previstos no artigo 9º e no artigo 11 da Lei n.º 8.429/92, e, apresentado o mesmo contexto probatório, optou por impor as penas previstas nos incisos I e III autonomamente, respeitados os princípios da proporcionalidade e da vedação do ‘bis in idem’. 5. Agravos retidos não conhecidos em razão da perda de objeto, por fato superveniente, e de não ter sido reiterado no recurso de apelação, consoante o artigo 523, § 1º, do Código de Processo Civil de 1973. 6. Observa-se que o montante apurado de R$ 1.034.157,96 (um milhão, trinta e quatro mil, cento e cinquenta e sete reais e noventa e seis centavos), atualizados para fevereiro de 2011, não é subsidiado pelos vencimentos recebidos, sendo desproporcional à renda obtida como Auditor Fiscal da Receita. 7. Cumpre ressaltar que os recursos financeiros apurados não foram incluídos pelo apelante nas Declarações de Ajuste Anual do Imposto sobre a Renda de Pessoa Física (DIRPF), correspondentes aos exercícios de 2000 e 2001. 8. Verifica-se que o apelante é a única pessoa que possui o nome com a grafia exata, repetida de forma idêntica nas três operações financeiras, e que o endereço indicado na operação realizada em 31 de março de 1999 é o mesmo endereço no qual o réu residiu por anos, na década de 90. 9. Consoante a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, competia ao Ministério Público Federal comprovar a desproporção entre o patrimônio do servidor público e a respectiva renda, entre devendo o apelante, por sua vez, demonstrar a licitude da evolução patrimonial. 10. Chega-se à conclusão que o apelante, na qualidade de Auditor Fiscal da Receita Federal, enriqueceu ilicitamente durante o exercício do cargo, entre os anos de 1999 e 2000, ao auferir bens e valores incompatíveis com os seus rendimentos. 11. Em razão do caráter fragmentário do Direito Penal, nem todo ilícito cível corresponde a uma infracão penal de modo que nada impede que se reconheça a responsabilidade civil pela prática de atos de improbidade administrativa, ainda que o agente tenha sido absolvido no Juízo criminal, desde que não decorra do reconhecimento inequívoco de inexistência do fato ou ausência de autoria. 12. Embora o artigo 12 da Lei de Improbidade Administrativa estabeleça várias sanções, as quais variam em grau e espécie conforme o ato de improbidade administrativa incorrido pelo apelante, cabe ao juiz eleger quais sanções serão aplicadas, podendo fixá-las de maneira cumulativa ou isolada, à luz dos princípios da razoabilidade e proporcionalidade. 13. Agravos retidos não conhecidos e recurso de apelação e remessa oficial não providos.” (eDOC 30, ID: fdd283ee, p. 21-23)



    Opostos embargos de declaração foram rejeitados (eDOC 159).



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, a, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 5º, II, XXXV, XXXIX, LIV e LV, 37, caput e § 4º, 93, IX, do texto constitucional (eDOC. 166, ID: 054d2ebd).



    Nas razões recursais, alega-se que no presente caso não houve demonstração da prática de qualquer conduta prevista na lei de improbidade administrativa.



    Sustenta-se que é fato que a alegação da inicial gira em torno da conduta tipificada no inciso VII, do artigo 9º, da Lei n.º 8.429/1992, que, segundo a inicial, estaria materializada nas transferências interbancárias relatadas em laudo técnico que foi elaborado no curso do processo disciplinar (eDOC. 166, ID: 054d2ebd, p. 11).



    Acentua-se que, para a pretensão do MP faça algum sentido, necessária a demonstração de que o Réu (i) adquiriu bens de qualquer natureza e (ii) que os valores destes bens sejam desproporcionais aos seus rendimentos, sendo certo que, consoante o art. 9º, caput, da Lei 8.429/1992, esta aquisição de bens em valores desproporcionais (iii) decorra do enriquecimento ilícito proveniente de qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade público. Por conseguinte, se a petição inicial não demonstrar a existência, CUMULATIVAMENTE, dos itens ‘(i)’, ‘(ii)’ e ‘(iii)’ acima, restará evidente que a ação não procede, tendo o Recorrente sido condenado pelo Tribunal a quo por ato de improbidade sem qualquer respaldo legal, o que afronta o artigo 37, caput e §4º, o princípio da legalidade, e o quanto disposto no inciso XXXIX, do artigo 5º, todos da CF (eDOC. 166, ID: 054d2ebd, p. 12).



    Aduz-se que o acórdão recorrido não indicou qualquer fato próximo de uma conduta anormal que, no exercício de seu cargo, tenha proporcionado algum tipo de vantagem patrimonial indevida, tampouco a existência de enriquecimento ilícito (eDOC. 166, ID: 054d2ebd, p. 13).



    Aponta-se, ainda, (i) a impossibilidade de utilização de prova emprestada sem observância ao contraditório; (ii) a nulidade das decisões das instâncias a quo, em razão do descumprimento do dever de fundamentação; (iii) a ausência de correta apreciação das provas produzidas nos autos; (iv) a ocorrência de bis in idem, tendo em vista a aplicação de sanções diversas pelo mesmo fato.



    O recurso foi inadmitido por incidência da Súmula 279/STF (eDOC 173, ID: ff53f4fa).



    Tendo sido interposto recurso especial, foram os autos enviados ao STJ que os devolveu à origem para eventual juízo de retratação por aplicação do Tema 1.199 desta Corte e novo juízo de admissibilidade (eDOC 181, ID: 9cbbd151).



    A Vice-Presidência do Tribunal Regional Federal da 3ª Região, manteve a decisão anterior por entender que o acórdão recorrido não diverge entendimento firmado no Tema 1.199 da repercussão geral. Negou-se seguimento ao recurso especial (eDOC 183, ID: 777cecee).



    Interposto agravo interno, o mesmo não foi conhecido (eDOC 186, ID: 74c01d4b).



    O recorrente reiterou os termos do agravo em recurso extraordinário anteriormente interposto (eDOC 187, ID: 19a5284e).



    O Ministério Público Federal, em parecer emitido pelo Subprocurador-Geral da República Juliano Baiocchi Villa-Verde de Carvalho, opina pela negativa de seguimento ao recurso na forma da seguinte ementa:



    “Processo civil. ARE. Decisão que não admitiu RE na origem. Acórdão de apelação que manteve procedência de ACP que condenou o réu por improbidade administrativa. 1. A pretensão apresentada no RE demanda reexame do acervo de provas do processo, pelo que incide a súmula 279/STF. 2. Necessidade de prévia análise da legislação infraconstitucional, notadamente a Lei 8.429/92, revela vulneração indireta ao texto constitucional. 3. Preliminar de repercussão geral trouxe argumentos genéricos incapazes de evidenciar que a discussão tratada nesses autos ultrapassa os interesses das partes envolvidas. 3. Pelo não seguimento.” (eDOC 198, ID: 480c900e)



    É o relatório.



    Decido.



    Com parcial razão o agravante a respeito da superveniência de aspecto fático-jurídico imprescindível ao deslinde da controvérsia não considerado pela decisão agravada (CPC, art. 493), referente ao advento da Lei 14.230/2021 e à sua interpretação constitucionalmente adequada, na linha do precedente representativo firmado no julgamento do ARE 843.989/PR (Tema 1.199).



    A esse respeito, extrai-se dos autos, inicialmente, que, em 30.8.2013, o Ministério Público Federal ofereceu ação civil pública de responsabilidade por ato de improbidade administrativa em desfavor do agravante visando a sua condenação pela prática de atos de improbidade administrativa previstos no art. 9º, VII e no art. 11 da Lei 8.429/92 (eDOC 2, ID: fc7d5f53).



    Em primeiro grau de jurisdição, a demanda foi julgada procedente, para condenar o agravante como incurso na conduta prevista (i) no art. 9º, VII, da Lei de Improbidade Administrativa, em sua redação original, e (ii) no art. 11 da Lei 8.429/1992, por meio de sentença datada de 18.7.2014 (eDOC 26, ID: fc7d5f53, p. 48-64, eDOC. 27, ID: aa2b7012, p. 1-9).



    Em segundo grau de jurisdição, o Tribunal Regional Federal da 3ª Região, negou provimento à apelação, mantendo incólume a sentença, por meio de acórdão datado de 24.7.2019 (eDOC 30, ID: fdd283ee). Contra esse acórdão, o agravante interpôs, em 02.12.2020, recurso extraordinário (eDOC 166, ID: 054d2ebd).



    Antes que sobreviesse o trânsito em julgado definitivo da decisão de mérito acerca da pretensão ministerial, contudo, houve o advento da Lei 14.230/2021, que, dentre outras inovações, alterou substancialmente o conteúdo do art. 11 da Lei 8.429/1992 e o regime jurídico do ato de improbidade administrativa nele previsto. Confira-se:



    “Art. 11 da Lei 8.429/1992 em sua redação original: 



    Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente: 



    I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência; 



    II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício; 



    III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo; 



    IV - negar publicidade aos atos oficiais; 



    V - frustrar a licitude de concurso público; 



    VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo; 



    VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço. (grifo nosso)



    Art. 11 da Lei 8.429/1992 com a redação dada pela Lei 14.230/2021:



    Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:



    I - (revogado); 



    II - (revogado); 



    III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo, propiciando beneficiamento por informação privilegiada ou colocando em risco a segurança da sociedade e do Estado; 



    IV - negar publicidade aos atos oficiais, exceto em razão de sua imprescindibilidade para a segurança da sociedade e do Estado ou de outras hipóteses instituídas em lei; 



    V - frustrar, em ofensa à imparcialidade, o caráter concorrencial de concurso público, de chamamento ou de procedimento licitatório, com vistas à obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros; 



    VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo, desde que disponha das condições para isso, com vistas a ocultar irregularidades; 



    VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço. 



    VIII - descumprir as normas relativas à celebração, fiscalização e aprovação de contas de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas. 



    IX - (revogado); 



    X - (revogado); 



    XI - nomear cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas; 



    XII - praticar, no âmbito da administração pública e com recursos do erário, ato de publicidade que contrarie o disposto no § 1º do art. 37 da Constituição Federal, de forma a promover inequívoco enaltecimento do agente público e personalização de atos, de programas, de obras, de serviços ou de campanhas dos órgãos públicos. 



    § 1º Nos termos da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, promulgada pelo Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006, somente haverá improbidade administrativa, na aplicação deste artigo, quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade. 



    § 2º Aplica-se o disposto no § 1º deste artigo a quaisquer atos de improbidade administrativa tipificados nesta Lei e em leis especiais e a quaisquer outros tipos especiais de improbidade administrativa instituídos por lei. 



    § 3º O enquadramento de conduta funcional na categoria de que trata este artigo pressupõe a demonstração objetiva da prática de ilegalidade no exercício da função pública, com a indicação das normas constitucionais, legais ou infralegais violadas. 



    § 4º Os atos de improbidade de que trata este artigo exigem lesividade relevante ao bem jurídico tutelado para serem passíveis de sancionamento e independem do reconhecimento da produção de danos ao erário e de enriquecimento ilícito dos agentes públicos. 



    § 5º Não se configurará improbidade a mera nomeação ou indicação política por parte dos detentores de mandatos eletivos, sendo necessária a aferição de dolo com finalidade ilícita por parte do agente” (grifo nosso)



    Como se percebe, a nova legislação alterou prodigiosamente o regramento normativo dos chamados atos de improbidade por condutas atentatórias aos princípios da administração pública (Lei 8.429/1992, art. 11). 



    Sem qualquer pretensão de exaustividade, as principais inovações introduzidas pela Lei 14.230/2021 para o ato de improbidade administrativa do art. 11 da Lei 8.429/1992 podem ser sintetizadas nas seguintes alterações: (i) necessidade do elemento subjetivo doloso para caracterização dos atos de improbidade por condutas atentatórias aos princípios da administração pública, com comprovação do dolo específico de obter proveito ou benefício indevido para o agente público ou terceiro (art. 11, caput e § 1º); (ii) tipificação taxativa dos atos dolosos de improbidade administrativa atentatórios aos princípios da administração pública (art. 11, parte final do caput e incisos III a XII) e; (iii) necessidade de lesividade relevante aos bens jurídicos tutelados para a caracterização do ato de improbidade (art. 11, § 4º). A esse respeito, tenho destacado, em sede doutrinária, que:



    “O caso do art. 11, sobre a violação de princípios da Administração Pública, é simbólico ao se levantar, por exemplo, a possibilidade de algum ato que viole o princípio da legalidade. 



    Essa questão foi abordada pela nova legislação com a retirada do rol exemplificativo do caput, vinculando o processo de subsunção ao enquadramento nas práticas descritas nos incisos do dispositivo. 



    A par desse aspecto, a nova Lei implicou significativa redução do âmbito de incidência dos preceitos proibitivos, sobretudo em virtude da melhor caracterização das condutas, com o emprego de elementos finalísticos qualificadores do ato. Exemplo desse incremento normativo é a nova redação do inciso III do art. 11. 



    Na legislação anterior, constituía ato de improbidade ‘revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo’. Agora, a ação reprovada consiste em ‘revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo, propiciando beneficiamento por informação privilegiada ou colocando em risco a segurança da sociedade e do Estado’. 



    Como se vê, há inequívoco fechamento do tipo, com a adjetivação aprimorada, de modo que o intérprete obtém na legislação maiores fatores de interpretação e análise da conduta do agente público. Ou seja, não basta que o servidor público quebre o sigilo de determinado fato, mas também que essa conduta resulte em benefício ou coloque em risco a segurança pública. 



    Essa redação qualificada dos tipos dos atos de improbidade ressoa também na melhor definição do elemento subjetivo da conduta. Os parágrafos 1º e 2º do art. 1º da nova Lei de Improbidade afastam a possibilidade de ter-se atos de improbidade culposos e rejeitam que o exame da ação ímproba, sob o ângulo subjetivo, esgote-se na voluntariedade da conduta.” (MENDES, Gilmar Ferreira. Supremo Tribunal Federal e Improbidade Administrativa: perspectivas sobre a reforma da Lei 8.429/1992. In: MENDES, Gilmar Ferreira; CARNEIRO, Rafael de A. Araripe. Nova Lei de Improbidade Administrativa: Inspirações e desafios. Almedina Brasil: São Paulo, 2022. p. 52 – grifei)



    Em suma, após as alterações promovidas pela Lei 14.230/2021, para que haja condenação por ato de improbidade administrativa, com fundamento no art. 11 da Lei 8.429/1992 (ofensa a princípios da Administração Pública), há que se demonstrar a prática dolosa de alguma das condutas descritas nos incisos do dispositivo mencionado e que essa conduta seja lesiva ao bem jurídico tutelado.



    De outro lado, no tocante ao art. 9º da Lei 8.429/1992 (ato de improbidade que acarrete enriquecimento ilícito), verifico que a Lei 14.230/2021 promoveu alterações em sua disciplina normativa. Apenas a título exemplificativo, a Lei 14.230/2021 introduziu, em relação ao art. 9º, VII, da Lei de Improbidade Administrativa, dentre outros, (i) necessidade, de forma expressa, do elemento subjetivo doloso para caracterização dos atos de improbidade; (ii) necessidade, literal e explícita, de que o enriquecimento ilícito seja propter officium. Além disso, (iii) a introdução do art. 17, § 19, da Lei 8.429/1992 traz elemento adicional à controvérsia, especialmente quanto ao ônus probatório.



    No julgamento do ARE 843.989/PR (Tema 1.199) (Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 9.12.2022), o Plenário do Supremo Tribunal Federal defrontou-se com a questão relativa à eventual retroatividade da Lei nº 14.230/2021 a fatos ocorridos antes da sua entrada em vigência, apreciando a questão, em especial, sob a perspectiva da necessidade da presença do elemento subjetivo dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa e da aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente.



    Na oportunidade, foram fixadas as seguintes diretrizes quanto à retroatividade das inovações: (1) que é necessária a comprovação da presença do elemento subjetivo “dolo” para a tipificação dos atos de improbidade administrativa; (2) que a revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa é irretroativa, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada e à processos de execução das penas e seus incidentes; (3) que a Lei nº 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; (4) e que o novo regime prescricional previsto na Lei nº 14.230/2021 é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei. 



    Como se vê, embora tenha sido afirmada a irretroatividade da extinção da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, a Corte estabeleceu exceção de retroatividade relativa para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. No particular, a tese de julgamento restou assim redigida:



    “A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente.” (ARE 843.989/PR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 9.12.2022)



    Definiu-se, portanto, como regra, a irretroatividade da Lei 14.230/2021, ressalvados os processos em que não tenha havido condenação transitada em julgado. Dito com outras palavras, admitiu-se a aplicação das novas disposições da Lei 8.429/1992 aos processos em curso nos quais ainda não tenha sido formada a coisa julgada quanto à condenação pelo ato de improbidade. 



    Ainda que tal precedente tenha debatido a retroatividade da Lei 14.230/2021 à luz das alterações referentes ao elemento subjetivo e ao prazo prescricional, a diretriz fixada no julgamento quanto à incidência imediata das novas disposições da Lei 8.429/1992 aos processos em que ainda não tenha ocorrido o trânsito em julgado é plenamente aplicável a casos em que não necessariamente esteja em discussão o elemento subjetivo da imputação, haja vista não ter sido essa a única alteração promovida pela Lei 14.230/2021. 



    Acrescente-se a isso a necessidade, que destaquei no voto em que proferi no julgamento do ARE 843.989/PR, de se conferir aos atos de improbidade administrativa tratamento similar àqueles da seara criminal, sobretudo quando em jogo garantias constitucionais. Entendo que diante da proximidade dos regimes jurídicos de combate a atos de improbidade administrativa e de persecução criminal, com sanções de grau similar de gravidade, impõe-se a incidência da garantia da retroatividade da norma sancionadora mais benéfica. 



    Não é novidade que o cuidado com o patrimônio público ocupou espaço preferencial no projeto constitucional de 1988. A moralidade administrativa foi expressamente alçada ao patamar de princípio da Administração Pública (Constituição, art. 37), e, dessa norma, floresceram, no próprio texto constitucional, as bases de novo e autônomo sistema de responsabilização cível de agentes públicos e privados cujas condutas atentam contra a probidade. 



    Os contornos constitucionais desse sistema evidenciam o rigor do Constituinte com os atos de improbidade administrativa, no que estabelece que importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível (CF/88, art. 37, § 4º). Ademais, como reforço na proteção da probidade administrativa, sob o ângulo da higidez do erário, o § 5º do art. 37 da Constituição previu igualmente a imprescritibilidade das ações de ressarcimento ao erário.



    O texto constitucional emitiu ao legislador, portanto, diversos comandos para edificação de grave e abrangente regime de responsabilização de agentes responsáveis por condutas ímprobas, fora da seara penal. 



    Este ponto é importante para compreensão da abordagem proposta. É inequívoco que a ação de improbidade administrativa não se desdobra no âmbito penal, bem como que há uma relativa independência entre as esferas, nos termos da parte final do § 4º do art. 37 da Constituição. Trata-se de responsabilidade formada na seara cível, fora do processo penal. 



    Disso não resulta, porém, que a questão esteja definitivamente resolvida, com a solução das controvérsias da ação de improbidade administrativa mediante a mera transposição de conceitos e princípios do direito civil. Isso porque o caráter sancionatório e o severo conjunto de responsabilidades atrelado ao regime de improbidade coloca-o em zona de inequívoca interface entre diferentes regimes de direito público. 



    Nesse sentido, a questão da retroatividade das inovações inseridas pela Lei 14.230/2021 relaciona-se profundamente com a natureza das normas de improbidade administrativa, ora agregadas à principiologia do direito penal, ora dele apartadas, com a incidência de regras do direito administrativo sancionador ou, quando menos, do próprio direito civil. 



    Reservadas as devidas vênias, não comungo do entendimento daqueles que posicionam os atos de improbidade administrativa exclusivamente no âmbito do direito civil, negligenciando o seu inequívoco caráter sancionador, bem como a profunda conexão entre o direito sancionador e o direito penal. 



    Conforme fiz ver no julgamento da Rcl 41.557/SP (DJe 10/03/2021), a relação entre direito penal e direito administrativo sancionador revela um nódulo problemático do sistema penal com o qual a doutrina especializada vem se ocupando desde o início do século XX, quase coincidindo com o desenvolvimento da própria dogmática jurídico-penal moderna. 



    O ponto central de tensão, para além de traçar uma diferenciação formal e material entre o ilícito penal e o ilícito administrativo – algo que foi objeto de preocupação da doutrina desde a publicação de Das Verwaltungsstrafrecht, por Goldschmidt, em 1902 – é a limitação do jus puniendi estatal por meio do reconhecimento (1) da proximidade entre as diferentes esferas normativas e (2) da extensão de garantias individuais tipicamente penais para o espaço do direito administrativo sancionador. 



    Nessa linha, o Tribunal Europeu de Direitos Humanos (TEDH) estabelece, a partir do paradigmático caso Oztürk, em 1984, um conceito amplo de direito penal, que reconhece o direito administrativo sancionador como “autêntico subsistema” da ordem jurídico-penal. A partir disso, determinados princípios jurídico-penais se estenderiam para o âmbito do direito administrativo sancionador, que pertenceria ao sistema penal em sentido lato. (OLIVEIRA, Ana Carolina. Direito de Intervenção e Direito Administrativo Sancionador, 2012, p. 128).



    Acerca disso, afirma a doutrina que: 



    “A unidade do jus puniendi do Estado obriga a transposição de garantias constitucionais e penais para o direito administrativo sancionador. As mínimas garantias devem ser: legalidade, proporcionalidade, presunção de inocência e ne bis in idem.” (OLIVEIRA, Ana Carolina. Direito de Intervenção e Direito Administrativo Sancionador. 2012. p. 241) 



    A assunção desse pressuposto pelo intérprete, principalmente no tocante ao princípio do ne bis in idem, resulta na compreensão, como será observado, que tais princípios devem ser aplicados não somente dentro dos subsistemas mas também e principalmente na relação que se coloca entre os subsistemas. 



    Reforçando a linha de fundamentação aqui construída, a professora e pesquisadora Helena Lobo da Costa, em monografia por meio da qual recebeu o título de Livre Docente pela Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, destaca que a interpretação no sentido da independência absoluta entre o direito penal e o direito administrativo sancionador revela um equívoco metodológico, que alcança sérios problemas práticos:



    “Em nossa doutrina e, especialmente, em nossa jurisprudência prevalece ainda o paradigma de ‘independência entre as instâncias’, que além de não apresentar fundamentação científica convincente, gera diversos resultados paradoxais. Além disso, constrói um modelo que pouco se coaduna com a ideia de unidade da ordem jurídica, como um sistema jurídico estruturado e dotado de racionalidade interna. O ordenamento jurídico não pode ser tido como um conjunto desconexo de normas jurídicas, submetidas somente ao princípio da hierarquia. (...) Portanto, a ideia de independência entre as instâncias apresenta diversas inconsistências, não podendo ser abraçada como dogma inquestionável, bem ao contrário”. (LOBO DA COSTA, Helena. Direito Penal Econômico e Direito Administrativo Sancionador. 2013. pp. 119 e 222)



    Nesse sentido, a doutrina e a jurisprudência dos Tribunais pátrios têm se inclinado pela aplicabilidade dos direitos e garantias constitucionais de cunho marcadamente penal, no que se refere à interpretação de normas jurídicas sucessivas que relevem ou minorem sanções a pessoas físicas e jurídicas (incluindo as de direito público) – direito sancionatório estatal. 



    Ressalto que as sanções prescritas aos atos de improbidade são graves e em grande parte equiparadas àquelas atreladas à prática de crime comum, conforme evidenciado pelo próprio art. 15 da Constituição, que em seu inciso III atribui à condenação criminal transitada em julgado a mesma consequência, no tocante aos direitos políticos, daquela atribuída às condutas ímprobas. 



    Essa penalidade de suspensão dos direitos políticos também está presente no sistema de responsabilidade político-administrativa de agentes políticos, os denominados crimes de responsabilidade. Basta observar que o Presidente da República, se condenado pelo Senado Federal em processo de impeachment, pode ser inabilitad