Tribunal: STF
Processo: ARE 1465080
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-11-10
Data de publicação: 2023-11-10

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL DECLARADA PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. ALTERAÇÃO DO PLANO DIRETOR. CONTROVÉRSIA SOBRE A PARTICIPAÇÃO DO ÓRGÃO COLEGIADO. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL: SÚMULA N. 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



Relatório



    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal de Justiça de Minas Gerais:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI MUNICIPAL DE LAGOA SANTA – ALTERAÇÃO DO PLANO DIRETOR – DESNECESSIDADE DE PARTICIPAÇÃO DO CONCIDADE NOS PROJETOS DE INICIATIVA DO PODER LEGISLATIVO RELATIVOS AO ORDENAMENTO TERRITORIAL – INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL – VIOLAÇÃO AO DISPOSTO NO ART. 244, § 2º, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL, AO PRINCÍPIO DEMOCRÁTICO E AO PRINCÍPIO DE VEDAÇÃO DE RETROCESSO SOCIAL – JULGAR PROCEDENTE O PEDIDO INICIAL. 



    1. A política de desenvolvimento urbano visa ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade, bem como garantir o bem-estar de seus habitantes, tendo como instrumento básico o Plano Diretor, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes. 



    2. Face à relevância e complexidade da política de desenvolvimento urbano exsurge a necessidade de observância ao princípio democrático, no sentido que o plano diretor deve ser elaborado e revisado com a participação popular, o que se dá, por exemplo, através da atuação de órgãos colegiados de política urbana em todos os níveis federativos, bem como, debates, audiências e consultas públicas. 



    3. O Poder Legislativo Municipal não pode obstar a participação popular em projetos de lei que versem sobre ordenamento territorial, sob pena de violação ao disposto no art. 244, § 2º, da Constituição Estadual, bem como ao princípio democrático e, ainda, ao princípio de vedação ao retrocesso social. 4. Jugar procedente o pedido inicial” 
(fl. 1, e-doc. 17). 



    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 24).



    2. No recurso extraordinário, o agravante alega ter o Tribunal de origem contrariado o inc. VIII do art. 30 e o art. 244 da Constituição da República. Argumenta que “a iniciativa de lei que altera o ordenamento territorial é de competência concorrente do Poder Legislativo e do Poder Executivo, e, poderá ser encaminhada ao órgão consultivo a qualquer momento, sem qualquer cerceamento à participação popular ou prejuízo ao processo democrático” (fl. 9, e-doc. 26).



    Assevera que “a lei em comento que altera o Plano Diretor Municipal, especificamente, o art. 58 da Lei 4.129 de 16 de janeiro de 2018, não veda a participação do CONCIDADE, apenas fixa sua participação após a iniciativa de lei” (fl. 9, e-doc. 26).



    Afirma que “não há quaisquer violações ao art. 244 da Constituição do Estado de Minas Gerais, sendo garantida sua participação no processo legislativo, por outro lado, a suspensão da norma, viola o Princípio da Separação, Harmonia e Independência dos Poderes, pois cerceia a participação do Poder Legislativo nos temas relativos ao Ordenamento Territorial, garantido por nossa Constituição Federal” (fl. 10, e-doc. 26).



    3. O recurso extraordinário foi inadmitido sob o fundamento de incidência da Súmula n. 2.833 do Supremo Tribunal Federal (e-doc. 31).



    No agravo interposto contra a inadmissibilidade do recurso extraordinário, o agravante sustenta que “o Recurso Extraordinário interposto contra acórdão, abrange o fundamento que ensejou a presente representação, qual seja, o suposto cerceamento de participação do Órgão Colegiado Concidade, visto que a participação do referido irá ocorrer no decorrer do processo legislativo” (fl. 3, e-doc. 33).



    Pede “a) O recebimento do presente agravo em recurso extraordinário; 
b) A intimação da Agravada para, querendo, apresentarem contrarrazões, nos termos do parágrafo terceiro do artigo 1.042 do Novo Código de Processo Civil – NCPC; c) A remessa dos autos para o Superior Tribunal de Justiça (STF), nos termos do parágrafo quarto do artigo supracitado; d) O total provimento ao presente agravo, para reformar a decisão que inadmitiu o recurso especial interposto” (fl. 7, e-doc. 33).



    Apreciada a matéria trazida na espécie, DECIDO.



    4. Razão jurídica não assiste ao agravante. 



    5. O Tribunal de origem decidiu:



    “Revelam os autos que o Prefeito do Município de Lagoa Santa ajuizou ‘Ação Direta de Inconstitucionalidade com Pedido Cautelar’, visando impugnar a Lei Municipal nº 4.693/2021, promulgada pela Câmara Municipal de Lagoa Santa, alegando, resumidamente, violação ao princípio democrático (arts. 1º, § 1º e 244, da CEMG), bem como vício de iniciativa, por violação à competência da União, asseverando que ‘quando a Lei Municipal impugnada exclui a necessidade de manifestação do CONCIDADE nos projetos de lei de ordenamento territorial oriundos do Poder Legislativo, ela afasta a participação de órgão coletivo que evidencia e é instrumento de garantia da gestão democrática.’ Feito o necessário resumo e delimitada a controvérsia, necessário trazer a lume o teor do Projeto de Lei nº 5.414/2021 (Altera a redação do art. 58 da Lei 4.129 de 16 de janeiro de 2018 que ‘Institui a revisão do Plano Diretor do Município de Lagoa Santa’), de iniciativa do Poder Legislativo: (...) Todavia, o Prefeito vetou o Projeto de Lei nº 5.414/2021, argumentando, resumidamente, que o referido projeto ‘tem por objetivo alterar a redação do art. 58 do Plano Diretor Municipal para fins de excluir a obrigatoriedade do Poder Legislativo submeter propostas para alteração do ordenamento territorial ao Conselho da Cidade (CONCIDADE)...’, entretanto, o ‘CONCIDADE órgão colegiado de assessoramento no planejamento urbano, de natureza consultiva e que conta com representantes do Poder Legislativo e Executivo, CODEMA, setor empresarial, setor técnico e setor popular, ou seja, ele externa a participação popular na política de desenvolvimento urbano, nos termos do art. 174 do Plano Diretor...’, sendo ‘por isso que o Poder Executivo e Legislativo devem buscar o assessoramento do CONCIDADE para modificação do ordenamento do solo, pois, além de refletir o anseio popular ele contribui para um análise técnica sobre o assunto.’ Asseverou, ainda, que ‘o art. 244 da Constituição Mineira consagra a participação dos conselhos na elabora das políticas urbanas...’, portanto, ‘a participação de conselhos como o CONCIDADE no processo legislativo de leis sobre plano direto e ordenamento do solo é imprescindível, não podendo um ato normativo municipal excluir sua participação na elaboração das leis, sob pena de afronta ao art. 244 da Constituição Mineira.’ Entretanto, o veto foi rejeitado pela casa legislativa e, consequentemente, restou promulgada a Lei nº 4.693/2021 que ‘Altera a redação do art. 58 da Lei 4.129 de 16 de janeiro de 2018 que ‘Institui a revisão do Plano Diretor do Município de Lagoa Santa e dá outras providências’. (fl. 31) Nesse passo, dispõe a Constituição do Estado de Minas Gerais: (...) Com efeito, após análise do tema, entendo pela inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 4.693/2021 e, consequentemente, pelo restabelecimento da obrigatoriedade de participação do CONCIDADE também nos projetos de lei de iniciativa do Poder Legislativo, que versam sobre o ordenamento territorial da municipalidade. De fato, a política de desenvolvimento urbano visa ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade, bem como garantir o bem-estar de seus habitantes, tendo como instrumento básico o Plano Diretor, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes. Nesse norte, face à relevância e complexidade da política de desenvolvimento urbano exsurge a necessidade de observância ao princípio democrático, no sentido que o plano diretor deve ser elaborado e revisado com a participação popular, o que se dá, por exemplo, através da atuação de órgãos colegiados de política urbana em todos os níveis federativos, bem como, debates, audiências e consultas públicas. Dessa forma, corroboro do entendimento sufragado pelo Prefeito Municipal, no sentido de que o Poder Legislativo Municipal não pode obstar a participação popular em projetos de lei que versem sobre ordenamento territorial, sob pena violação ao disposto no art. 244, § 2º, da Constituição Estadual, bem como ao princípio democrático e, ainda, ao princípio de vedação ao retrocesso social” (fls. 4-11, e-doc. 11).



    É de se anotar que a inconstitucionalidade da Lei municipal 
n. 4.693/2021 foi declarada pelo Tribunal de origem com fundamento em artigos da Constituição estadual que não são de reprodução obrigatória de dispositivos da Constituição da República.



    Rever o entendimento adotado pelo Tribunal de origem demandaria necessário reexame da legislação infraconstitucional aplicável ao processo (Constituição estadual e Lei municipal n. 4.693/2021). A alegada contrariedade à Constituição da República, se tivesse ocorrido, seria indireta, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário. Incide na espécie a Súmula n. 280 deste Supremo Tribunal Federal. Assim, por exemplo:



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL EM FACE DE CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. AUSÊNCIA DE NORMA DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. NECESSIDADE DE REEXAME DE FATOS. IMPOSSIBILIDADE. 1. O Tribunal de origem declarou lei municipal inconstitucional com base em dispositivo de controle normativo local que não é fruto de reprodução obrigatória de artigo da Constituição Federal. Tal situação afasta a competência do Supremo Tribunal Federal para a análise da questão (Súmula 280/STF). Precedentes. 
2. Para dissentir das conclusões adotadas pelo Tribunal a quo, seria necessário o reexame dos fatos e do material probatório constante dos autos, providência vedada em recurso extraordinário, o que atrai a incidência da Súmula 279/STF. 3. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que no caso não há prévia fixação de honorários advocatícios de sucumbência. 4. Agravo interno a que se nega provimento” (ARE n. 1.311.062-AgR, Relator o Ministro Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 4.10.2021).



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Administrativo. Auxílio-alimentação. Lei Municipal declarada inconstitucional por vincular o auxílio-alimentação ao salário mínimo. 3. Ação rescisória julgada procedente para desconstituir título executivo fundado em lei inconstitucional. 4. Necessidade de interpretação da legislação local pertinente. Incidência da Súmula 280. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 
6. Agravo regimental não provido” (ARE n. 1.437.413-AgR, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 6.11.2023).



    Nada há a prover quantos às alegações do agravante.



    6. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo (als. a e b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Ressalte-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil.



    Publique-se.



    Brasília, 10 de novembro de 2023.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora