Tribunal: STF
Processo: RE 1470163
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-12-11
Data de publicação: 2023-12-11

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Trata-se de recurso extraordinário interposto com fundamento no artigo 102, inciso III, alínea “a”, da Constituição Federal, contra acórdão proferido pela 3ª Turma Cível do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios, assim ementado:



    “APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO ANULATÓRIA DE ATO ADMINISTRATIVO. FRAUDE AO SISTEMA DE TRANSPORTE COLETIVO. VERIFICAÇÃO. ACÓRDÃO N. 547.391. RE N. 661.702/DF (TEMA 546). JULGAMENTO. REEXAME PARCIAL. ART. 1.040, II, DO CPC/15. INCIDÊNCIA. DETERMINAÇÃO. EXISTÊNCIA. CPC/73. INCIDÊNCIA. SENTENÇA PROFERIDA EM 06/05/2011. TEORIA DO ISOLAMENTO DOS ATOS PROCESSUAIS. ART. 14 DO CPC/15. APLICAÇÃO. TRANSPORTE IRREGULAR DE PASSAGEIROS. VEÍCULO DE PASSEIO. PARTICULAR. FRAUDE AO SISTEMA DE TRANSPORTE COLETIVO. COMPROVAÇÃO. ÔNUS PROBATÓRIO. DISTRIBUIÇÃO. TEORIA ESTÁTICA. INCIDÊNCIA. UTILIZAÇÃO DO VEÍCULO PARA TRANSPORTE REMUNERADO. INDÍCIOS. EXISTÊNCIA. SANÇÃO LEGAL APLICÁVEL. ART. 231, VIII, DO CTB. ART. 333, I, DO CPC/73. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. INCIDÊNCIA. APLICAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. INOVAÇÃO RECURSAL. SUPRESSÃO DE INSTÂNCIA. CONTORNOS DA RESOLUÇÃO DA LIDE. DELIMITAÇÃO. ARTS. 2º, 128 E 300, TODOS DO CPC/73. FASE COGNITIVA. PEDIDO. INEXISTÊNCIA. PEDIDO SUBSIDIÁRIO. DESPROVIMENTO. FATO IMPEDITIVO, MODIFICATIVO OU EXTINTIVO. ART. 333, II, DO CPC/73. INCIDÊNCIA. DEMONSTRAÇÃO. INEXISTÊNCIA. ATO ADMINISTRATIVO. PRESUNÇÃO RELATIVA DE LEGITIMIDADE. INFIRMAÇÃO. OCORRÊNCIA. FRAUDE NÃO CONFIGURADA. APREENSÃO DO VEÍCULO. IMPOSSIBILIDADE. MULTA. INAPLICABILIDADE. ART. 28 DA LEI DISTRITAL N. 239/92. APLICABILIDADE EM CASO DE FRAUDE. CONSTITUCIONALIDADE. RECURSO EXTRAORDINÁRIO N. 661.702/DF (TEMA 546). INCOMPATIBILIDADE COM O ACÓRDÃO ANTERIOR. AUSÊNCIA. APELAÇÃO. DESPROVIDA. ACÓRDÃO ORIGINÁRIO N. 547.391. FIXAÇÃO DOS HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. INTEGRAÇÃO. NECESSIDADE. CONSTITUCIONALIDADE E INAPLICABILIDADE, NO CASO EM TELA, DO ART. 28, CAPUT, DA LEI DISTRITAL N. 239/92, POR INEXISTÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DA FRAUDE E DESCUMPRIMENTO DO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. SENTENÇA MANTIDA. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. MAJORAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. ENUNCIADO ADMINISTRATIVO N. 7 DO STJ. INCIDÊNCIA. 



    1. Após o julgamento do Recurso Extraordinário n. 661.702/DF (Tema 546), em sobrevindo determinação do Presidente deste Tribunal, nos termos do art. 1.040, II, do CPC/15, para reexame de acórdão, que contenha julgamento de apelação interposta em face de sentença proferida antes do início da vigência do atual CPC, que contenha discussão sobre a tese firmada pelo STF, apesar da unidade do processo, incidirão à resolução da questão o regramento inserto no CPC revogado, em razão da aplicação da Teoria do Isolamento dos Atos Processuais, nos termos do art. 14 do CPC vigente. 



    2. É constitucional a norma distrital relativa à organização de serviço público de transporte coletivo, consoante o art. 30, V, da CRFB, tal qual a normativa decorrente do art. 28, caput, da Lei Distrital n. 239/92, que prevê a possibilidade do cometimento de fraude a este sistema, através da realização deste transporte por não permissionário ou concessionário, apesar da inconstitucionalidade do parágrafo sétimo deste artigo, conforme decidido pelo e. STF, por condicionar a liberação dos veículos apreendidos ao “pagamento das multas, preços públicos e demais encargos devidos ao Departamento Metropolitano de Transportes Urbanos – DMTU e Departamento de Trânsito do Distrito Federal – DETRAN/DF”, com descumprimento, no caso do § 7º, ao princípio do devido processo legal (incluso o administrativo). (RE n. 661.702/DF, Tema 546). 



    3. O transporte coletivo e irregular de passageiros, efetuado em veículo particular, que não reúne características e potencialidade para fraudar o sistema de transporte coletivo, não configura infração ao art. 28, caput, da Lei Distrital n. 239/92, mas infração ao art. 231, VIII, do CTB, por se tratar de ato que diz respeito à segurança do trânsito, ressalvada a comprovação da consabida carona e da não exigência de remuneração. 3.1. Contudo, buscar este enquadramento legal, nesta fase recursal, conforme emerge do pedido subsidiário das razões recursais, configura inovação recursal e supressão de instância, em razão de ter inexistido pedido contraposto na contestação, de acordo com o art. 278, § 1º, do CPC/73, tampouco reconvenção, conforme o art. 297, 315 a 318, todos deste Código. 3.2. Portanto, enquanto um imperativo legal, emerge a necessidade da adstrição do juiz aos contornos da resolução da lide, delimitados pela pretensão e respectiva resistência, nos termos dos arts. 2º, 128 e 300, todos do CPC/73, pois conforme emerge da contestação, os Réus destacaram que “o fundamento legal da autuação não é o Código de Trânsito Brasileiro, mas a referida Lei Distrital”. 



    4. A comprovação do cometimento de fraude ao serviço do transporte público do Distrito Federal demanda a desincumbência do ônus probatório por parte deste Ente de direito público, quanto “a existência de fato impeditivo, modificativo ou extintivo” do direito do administrado de ser sancionado de acordo com a previsão legal, ante a incidência do princípio da legalidade, nos termos do art. 333, II, do CPC/73, c/c, art. 5º, II, da CRFB, pois tanto a imputação da fraude como a multa correlata são atos administrativos que gozam de presunção relativa de legitimidade, sem que esta relatividade implique em inversão do ônus probatório quanto à comprovação da existência dos fatos, pois resta materializada a aplicação da Teoria Estática de Distribuição do Ônus Probatório. 4.1. Por conseguinte, podem ser impugnadas pelo administrado, conforme art. 333, I, do CPC/73, através da comprovação da inexistência do fato imputado, qual seja, a fraude, ou da existência do cometimento de outra infração administrativa, como a prevista no art. 231, VIII, do CTB, sem que este fato enseje em menoscabo ao exercício do Poder de Polícia pelos agentes do Estado ou ao pressuposto da autoexecutoriedade. 



    5. Ao Autor caberia comprovar a inexistência do ato aludido como fraudulento, enquanto aos Réus caberia a demonstração da “existência de fato impeditivo, modificativo ou extintivo do direito” daquela parte processual, a fim de afastar a relatividade da presunção de legitimidade do seu ato administrativo, sem que esta parte processual fosse obrigada a provar a legitimidade do seu ato administrativo. 5.1. Emerge dos autos que o Autor não fraudava o sistema de transporte coletivo do Distrito Federal, em razão de ter comprovado, com a juntada do auto de infração, que a sua conduta amolda-se, em tese, à infração de trânsito prevista no art. 231, VIII, do CTB, pois da caracterização da infração, pelo agente estatal, emerge que a tipificação é de transporte irregular remunerado, aliado ao fato de que o veículo conduzido não tinha o condão de ensejar ardil necessário para a existência da fraude. 5.2. Portanto, o Autor comprovou a ilegitimidade e a ilegalidade do ato administrativo, pois resta consignado no auto de infração, em seu item 4, que a infração cometida é aquela prevista no art. 28 da Lei Distrital n. 239/92; e por conseguinte, a inexistência da fraude, enquanto os Réus não conseguiram infirmar esta prova documental juntadas pelo Autor, nos termos do art. 333, II, do CPC/73, aliado ao fato de que, na fase de especificação de provas, aquela parte processual requereu o julgamento antecipado da lide, sob o argumento de tratar-se de questão unicamente de direito, defendendo que cabe ao Autor, nos termos do art. 333, I, do CPC/73, “a prova dos fatos constitutivos do seu direito”. 5.3. Por conseguinte, é inaplicável a apreensão do veículo e a multa corretada, bem como a sua cobrança. 



    6. Conquanto que por razões, parcialmente, diversas dos fundamentos da resolução outrora empreendida por este Colegiado, constata-se que a decisão desta Turma, materializada no Acórdão n. 547.391, não contraria, portanto, o decidido pelo e. STF, pois a parte da tese firmada no Tema 546, relativa à constitucionalidade da norma local que reconhece fraude ao sistema de transporte coletivo, não é aplicável ao julgamento primevo, em razão da inexistência de comprovação desta infração administrativa. 



    7. Em sede de reexame de Apelação, nos termos do art. 1.040, II, do CPC/15, conhecida, na parte concernente à discussão sobre o cometimento de fraude ao sistema de transporte público e cabimento da aplicação da multa correlata, deve ser mantido o desprovimento deste recurso, conforme interpretação a contrario sensu do art. 557, § 1º, do CPC/73. Pedido subsidiário. Desprovimento. Inovação recursal. Supressão de instância. Acórdão originário n. 547.391. Manutenção. Integração. Necessidade. Constitucionalidade e inaplicabilidade do art. 28, caput, da Lei Distrital n. 239/92. Sentença mantida. Honorários advocatícios. Majoração. Impossibilidade. Enunciado Administrativo n. 7 do STJ. Incidência.”



    Opostos embargos de declaração, foram rejeitados. 



    Sustenta o recorrente que o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do processo paradigma do Tema 546 da Repercussão Geral, “não distinguiu a infração de acordo com a natureza do automóvel, como sugere o v. acórdão impugnado. Ao contrário, manteve, in totum, a possibilidade de sancionamento do serviço de transporte não regulamentado no âmbito desta Unidade Federada. O que a Suprema Corte vedou foi, apenas, a retenção do automóvel para fins de exigência do pagamento de multa”.



    Acrescenta que “o discriminem realizado pelo Tribunal a quo afrontou o conteúdo da decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal, esvaziando completamente o que fora decidido por essa excelsa Corte”.



    Decido. 



    O Tribunal de origem, ao analisar o caso dos autos, reconheceu a procedência do pedido autoral de nulidade dos autos de infração em questão amparado na seguinte fundamentação:



    “De início, necessário se faz deixar bem vincado que o Acórdão n. 547.391 coaduna-se com a tese firmada no Tema 546 pelo STF no que concerne ao reconhecimento da inconstitucionalidade do art. 28, § 7º, da Lei Distrital n. 239/92, materializado, no caso em tela, na conduta dos Réus de exigir o pagamento de multa, como condição para a liberação do veículo do Autor.



    Desta forma, presentes os pressupostos de admissibilidade, neste reexame, conheço da apelação, somente, na parte afeta à discussão sobre a possibilidade de cometimento de fraude ao serviço de transporte público pelo Autor com consequente aplicação de multa pelos agentes dos Réus, em razão da constitucionalidade do art. 28, caput, da Lei Distrital n. 239/92, cuja redação foi alterada pelo art. 2º da Lei Distrital n. 953/95.



    (...)



    Portanto, nos termos da fundamentação supra, no caso em tela, fraude ao sistema de transporte coletivo não restou comprovado pelos Réus, notadamente, em razão do fato de que do auto de infração a fundamentação legal já vir impressa, sem chance de alteração ou adequação da conduta flagrada, pelo agente estatal, ao princípio da legalidade.



    Outrossim, tanto a imputação da fraude como a multa correlata são atos administrativos que gozam de presunção relativa de legitimidade.



    (...)



    No caso em tela, emerge dos autos que o Autor não fraudava o sistema de transporte coletivo do Distrito Federal, em razão de ter comprovado que utilizava um veículo inapto para este desiderato, ante o fato de tratar-se de veículo de passeio, sem a aptidão de possibilitar um ardil, ao confundir-se, com aqueles possuídos pelos permissionários ou concessionários do serviço público em comento.



    Portanto, não resta comprovada a fraude, em razão dos Réus não conseguirem infirmar, nos termos do art. 333, II, do CPC/73, o fato de que se tratava de um veículo de passeio, cujo aliciamento de passageiros pelo Autor, no máximo configuraria a infração de trânsito, prevista no art. 231, VIII, do CTB, aliado ao fato de que na fase de especificação de provas, aquela parte processual requereu o julgamento antecipado da lide, sob o argumento de tratar-se de questão unicamente de direito, defendendo que cabe ao Autor, nos termos do art. 333, I, do CPC/73, “a prova dos fatos constitutivos do seu direito, para eventualmente afastar a presunção de veracidade que gozo o ato administrativo impugnado” (ID 12652449, pag. 58).



    Por conseguinte, é inaplicável, ao caso em tela, a apreensão ou retenção do veículo e a multa corretada, bem como a sua cobrança, nos termos do art. 28, caput, da Lei Distrital n. 239/92, apesar da constitucionalidade desta norma regra, conforme tese firmada pelo STF (Tema 546).”



    Pois bem, o Plenário deste Supremo Tribunal Federal, no exame do RE nº 661.702/DF (Tema 546), Relator o Ministro Marco Aurélio, DJe de 10/03/2021, com repercussão geral reconhecida, fixou a seguinte tese: 



    “Surge constitucional previsão normativa local voltada a coibir fraude considerado o serviço público de transporte coletivo e inconstitucional condicionar a liberação de veículo apreendido ao pagamento de multas, preços públicos e demais encargos decorrentes de infração” (grifei). 



    Nessa perspectiva, constata-se que o Tribunal de origem não se afastou do entendimento firmado por esta Suprema Corte no julgamento do referido processo paradigma no sentido da constitucionalidade do artigo 28 da Lei Distrital nº 239/1992.



    No mais, verifica-se que o acolhimento da pretensão recursal não prescinde da análise da legislação infraconstitucional pertinente (Lei Distrital nº 139/1992) e do reexame dos fatos e provas dos autos. Assim, a afronta aos dispositivos constitucionais suscitados no recurso extraordinário seria, se ocorresse, indireta ou reflexa, o que é insuficiente para amparar o apelo extremo. Incidência das Súmulas nºs 279 e 280 desta Suprema Corte. Nesse sentido:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. ART. 28 DA LEI DISTRITAL 239/1992. TEMA 546 DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL. REGULARIDADE DO AUTO DE INFRAÇÃO. PREQUESTIONAMENTO. NÃO OCORRÊNCIA. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 282 E 356/STF. NECESSIDADE DA ANÁLISE DE NORMAS INFRACONSTITUCIONAIS. IMPOSSIBILIDADE. OFENSA REFLEXA. NECESSIDADE DO REEXAME DE PROVAS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279/STF. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I - O Supremo Tribunal Federal não admite a tese do chamado prequestionamento implícito, sendo certo que, caso a questão constitucional não tenha sido apreciada pelo Tribunal a quo, é necessária e indispensável a oposição de embargos de declaração, os quais devem trazer a discussão da matéria a ser prequestionada, a fim de possibilitar ao Tribunal de origem a apreciação do ponto sob o ângulo constitucional. II – Este Tribunal, no julgamento do Tema 546 da sistemática da Repercussão Geral, firmou entendimento a respeito da constitucionalidade do art. 28 da Lei Distrital 239/1992, que estabelece sanções aplicáveis em caso de fraude ao sistema de transporte coletivo local. III – A regularidade do auto de infração demandaria o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos. Súmula 279/STF. IV – É inadmissível o recurso extraordinário quando sua análise implica a revisão da interpretação de normas infraconstitucionais que fundamentam o acórdão recorrido, dado que apenas ofensa direta à Constituição Federal enseja a interposição do apelo extremo. V – Agravo regimental a que se nega provimento” (RE nº 1.346.166/DF-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, DJe de 22/04/2022).



    “Agravo regimental no recurso extraordinário. 2. Direito Administrativo. 3. Transporte irregular de passageiros. Veículo de passeio. Características necessárias para fraudar o sistema de transporte coletivo. Leis Distritais 239/1992 e 953/1995. 4. Necessidade de reexame de fatos e provas e análise da legislação infraconstitucional pertinente. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Negado provimento ao agravo regimental” (RE nº 1.342.831/DF-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 25/02/2022).



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Direito Administrativo. Transporte irregular de passageiros. Nulidade de auto de infração de trânsito. Repercussão geral reconhecida no RE nº 661.702/DF-RG. Constitucionalidade do art. 28 da Lei Distrital nº 239/1992. Legislação local. Ofensa reflexa. Precedentes. 1. Nos autos do RE nº 661.702/DF-RG, o Plenário do Supremo Tribunal Federal, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe de 10/3/21, com repercussão geral reconhecida, fixou a seguinte tese: “[s]urge constitucional previsão normativa local voltada a coibir fraude considerado o serviço público de transporte coletivo e inconstitucional condicionar a liberação de veículo apreendido ao pagamento de multas, preços públicos e demais encargos decorrentes de infração”. 2. Na hipótese em disputa nos autos, é inviável chegar-se a conclusão diversa daquela da instância de origem, para o acolhimento da pretensão deduzida pelo recorrente, sem detida análise dos fatos e das provas dos autos, bem como da legislação infraconstitucional utilizada na fundamentação do acórdão recorrido. 3. Como se sabe, não se presta o recurso extraordinário para a análise da legislação local (Súmula nº 280/STF). 4. Agravo regimental não provido. 5. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, majora-se a verba honorária em valor equivalente a 10% (dez por cento) do total daquela já fixada (art. 85, §§ 2º, 3º e 11, do CPC), observada a eventual concessão do benefício de gratuidade da justiça” (ARE nº 714.319/DF-AgR, Primeira Turma, de minha relatoria, DJe de 15/03/2022).



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONFORMIDADE COM A TESE FIXADA NO RE 661.702-RG – TEMA 546 DA REPERCUSSÃO GERAL. INCIDÊNCIA DO ÓBICE DA SÚMULA 279 DO STF. VIOLAÇÃO INDIRETA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. 1. O Tribunal de origem alinhou-se à jurisprudência desta CORTE, fixada no Tema 546 da repercussão geral. 2. O acolhimento do recurso passa necessariamente pela revisão das provas. Incide, portanto, o óbice da Súmula 279 desta CORTE: Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário. 3. A análise da pretensão recursal demandaria a análise da legislação infraconstitucional aplicável à espécie, de forma que as alegadas ofensas à Constituição seriam meramente indiretas (ou mediatas), o que inviabiliza o conhecimento do referido apelo. 4. Agravo Interno a que se nega provimento” (RE nº 1.317.975/DF-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, DJe de 02/07/2021).



    Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observado os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 11 de dezembro de 2023.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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