Tribunal: STF
Processo: RE 1414061
Classe: RE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-02-02
Data de publicação: 2023-02-02

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro, assim ementado (eDOC 4, p. 1-2 ):



    DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. 



    LEI MUNICIPAL N.º 6.055/2016, DE INICIATIVA PARLAMENTAR, QUE “DISPÕE SOBRE PROCEDIMENTOS E DIRETRIZES PARA A INSTALAÇÃO DE SANITÁRIOS NAS PRAÇAS E LOGRADOUROS PÚBLICOS DO MUNICÍPIO E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS”. 



    COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. VIOLAÇÃO AO ART. 112, § 1.º, II, “D”, C/C ART. 145, VI, “A”, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO SOBRE A MATÉRIA REFERIDA. OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES (ART. 2.º DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA E ART. 7.º DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL). 



    LEGISLAÇÃO QUE CRIA DESPESA PÚBLICA, SEM A DEVIDA PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA, EM EVIDENTE VIOLAÇÃO AO ART. 211, I, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL.



    PROCEDÊNCIA DA REPRESENTAÇÃO PARA DECLARAR INCONSTITUCIONAL A LEI N.º 6.055/2016 DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO. 



    Os embargos de declaração foram rejeitados (eDOC 6).



    No recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa ao art. 30, I, da Constituição da República. 



    Nas razões recursais, sustenta-se, em suma, que o diploma legal impugnado trata de matéria de interesse local, cuja iniciativa legislativa compete, também, ao Legislativo municipal. 



    Alega que não há na referida lei nenhuma determinação à órgão do Poder Executivo e, portanto, inexiste qualquer violação à sua competência privativa.



    A Terceira Vice-Presidência do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro admitiu o recurso extraordinário (eDOC 12).



    É o relatório. Decido.



    A irresignação merece prosperar.



    Verifica-se que o Tribunal de origem, quando do julgamento da ação direta de inconstitucionalidade, asseverou que (eDOC 4, p. 8):



    A hipótese é de norma que cria obrigação para a Administração Pública municipal, consistente na instalação de sanitários nas praças e logradouros públicos. 



    Sendo assim, evidente o vício formal de inconstitucionalidade da referida legislação, que teve origem em Projeto de Lei proposto por Parlamentar. 



    Também deve ser salientado que a norma acima referida fere o princípio da Separação de Poderes ao legislar sobre matéria de competência privativa legislativa do Prefeito do Município do Rio de Janeiro, na forma do art. 2.º da Constituição da República e art. 7.º da Constituição Estadual. 



    Por fim, acrescente-se que a norma, ao instituir os procedimentos e diretrizes para a instalação de sanitários públicos em praças e logradouros públicos do Município, demanda a criação de uma estrutura na Administração Pública e, consequentemente, gera despesa pública, sem a devida previsão orçamentária, em evidente violação ao art. 211, I, da Constituição Estadual, razão pela qual tem-se como plausível a possibilidade da ocorrência de dano ao erário público, o que impõe o reconhecimento de sua inconstitucionalidade. 



    Eis o teor da Lei nº 6.055/2016, do Município do Rio de Janeiro, que foi objeto da impugnação no Tribunal local:



    Art. 1º Esta Lei estabelece procedimentos para instalação de sanitários nas praças e logradouros públicos do Município para atender às necessidades dos usuários desses locais. 



    §1º - Inclui-se nos procedimentos a instalação de água, esgoto e luz. 



    § 2º - Os sanitários deverão ser padronizados e instalados em locais que não atrapalhem o fluxo de pedestres. 



    Art. 2º - A autorização para a instalação dos sanitários será realizada mediante requerimento feito junto às subprefeituras locais e/ou órgão determinado pelo Poder Executivo. 



    Parágrafo único. O requerimento citado no caput deverá informar a necessidade para instalação do equipamento, expondo de maneira minuciosa o local de funcionamento, bem como a planta com as medidas da área de construção.



    Art. 3°- A construção deverá manter as características e as singularidades do local de sua instalação a fim de não comprometer os aspectos visuais e ambientais dos logradouros públicos. 



    Art. 4°- A implantação de sanitários poderá ser efetivada pelo Poder Público através de processo licitatório próprio ou solicitada por pessoas físicas que cumpram as exigências previstas nesta Lei, ficando estes responsáveis pela sua construção e manutenção. 



    Art. 5°- É facultado ao Poder Executivo realizar ou delegar a manutenção dos sanitários por ele implantados, podendo autorizar ou efetuar a cobrança pela sua utilização. 



    Art. 6°- O poder Executivo regulamentará a presente Lei.



    Art. 7°- Esta Lei entra em vigor na data da sua publicação.



    Observa-se que o entendimento adotado pelo Tribunal de origem está em dissonância com a jurisprudência desta Corte. 



    O Supremo Tribunal Federal quando do julgamento do ARE-RG 878.911, Relator Ministro Gilmar Mendes, DJe de 11.10.2016 (Tema 917), reconheceu a existência de repercussão geral da matéria e, ao julgar o mérito, reafirmou a jurisprudência dominante sobre a matéria, fixando a seguinte tese:



    Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, "a", "c" e "e", da Constituição Federal).



    Nesse mesmo sentido, confiram-se os seguintes precedentes:



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CRIAÇÃO DO FUNDO ROTATIVO DE EMERGÊNCIA DA AGRICULTURA FAMILIAR. ISENÇÃO DE PAGAMENTO CONCEDIDA AOS PRODUTORES RURAIS BENEFICIADOS PELO PROGRAMA EMERGENCIAL DE MANUTENÇÃO E APOIO A PEQUENOS PROPRIETÁRIOS RURAIS. LEI GAÚCHA N. 11.367/1999. 1. Perda de objeto da presente ação e do interesse de agir do Autor quanto aos arts. 3º e 4º da Lei gaúcha n. 11.367/1999, pela revogação parcial da lei impugnada pela Lei gaúcha n. 11.774/2002. 2. Ausência de contrariedade ao art. 22, inc. I, da Constituição da República: normas de direito administrativo e financeiro. 3. O art. 1º da Lei n. 11.367/1999 não contraria o art. 61, § 1º, inc. II, alínea e, da Constituição da República porque não criou ou extinguiu secretarias ou órgãos da administração pública. 4. O Supremo Tribunal Federal assentou que a reserva de lei de iniciativa do chefe do Executivo, prevista no art. 61, § 1º, inc. II, al. b, da Constituição, somente se aplica aos territórios federais. Precedentes. 5. Não comprovação de ter sido excedido o limite da dívida mobiliária do Estado ou de prejuízo no desenvolvimento de políticas públicas estaduais. Matéria de fato. Ofensa constitucional indireta. Precedentes. Inexistência de contrariedade ao art. 52, inc. IX, da Constituição da República. 6. A opção política do legislador estadual de isentar de pagamento os produtores rurais beneficiados pelo programa emergencial de manutenção e apoio a pequenos proprietários rurais não contraria o princípio da moralidade (art. 37, caput, da Constituição da República), nem equivale à tentativa de fraudar o pagamento da dívida contraída com a União. A isenção dos devedores primitivos foi conjugada com a assunção, pelo Estado do Rio Grande do Sul, da condição de devedor principal, sem prejudicar o adimplemento das obrigações assumidas. 7. A vedação do art. 63, inc. I, da Constituição da República não abrange a Lei gaúcha n. 11.367/1999. 8. O art. 167, inc. II, da Constituição da República dirige-se ao administrador público, a quem cabe executar os programas contemplados na lei, com a utilização de créditos orçamentários. 9. Ação direta de inconstitucionalidade julgada parcialmente procedente para declarar a inconstitucionalidade do art. 2º da Lei gaúcha n. 11.367/1999. 



    (ADI 2072, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 02.03.2015, grifos nossos)



    Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 11.521/2000 do Estado do Rio Grande do Sul. Obrigação do Governo de divulgar na imprensa oficial e na internet dados relativos a contratos de obras públicas. Ausência de vício formal e material. Princípio da publicidade e da transparência. Fiscalização. Constitucionalidade. 1. O art. 22, inciso XXVII, da Constituição Federal atribuiu à União a competência para editar normas gerais de licitações e contratos. A legislação questionada não traz regramento geral de contratos administrativos, mas simplesmente determina a publicação de dados básicos dos contratos de obras públicas realizadas em rodovias, portos e aeroportos. Sua incidência é pontual e restrita a contratos específicos da administração pública estadual, carecendo, nesse ponto, de teor de generalidade suficiente para caracterizá-la como norma geral. 2. Lei que obriga o Poder Executivo a divulgar na imprensa oficial e na internet dados relativos a contratos de obras públicas não depende de iniciativa do chefe do Poder Executivo. A lei em questão não cria, extingue ou modifica órgão administrativo, tampouco confere nova atribuição a órgão da administração pública. O fato de a regra estar dirigida ao Poder Executivo, por si só, não implica que ela deva ser de iniciativa privativa do Governador do Estado. Não incide, no caso, a vedação constitucional (CF, art. 61, § 1º, II, e). 3. A legislação estadual inspira-se no princípio da publicidade, na sua vertente mais específica, a da transparência dos atos do Poder Público. Enquadra-se, portanto, nesse contexto de aprimoramento da necessária transparência das atividades administrativas, reafirmando e cumprindo o princípio constitucional da publicidade da administração pública (art. 37, caput, CF/88). 4. É legítimo que o Poder Legislativo, no exercício do controle externo da administração pública, o qual lhe foi outorgado expressamente pelo poder constituinte, implemente medidas de aprimoramento da sua fiscalização, desde que respeitadas as demais balizas da Carta Constitucional, fato que ora se verifica. 5. Não ocorrência de violação aos ditames do art. 167, I e II, da Carta Magna, pois o custo gerado para o cumprimento da norma seria irrisório, sendo todo o aparato administrativo necessário ao cumprimento da determinação legal preexistente. 6. Ação julgada improcedente. 



    (ADI 2444, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 02.02.2015, grifos nossos)



    Não há falar em reserva da iniciativa parlamentar para além das hipóteses taxativamente previstas no texto da Constituição da República Federativa ou Constituições Estaduais, por força do princípio da simetria. Os diplomas legais que não criam ou alteram a estrutura ou a atribuição de órgãos da Administração Pública, nem tratam do regime jurídico de servidores públicos, não usurpam a iniciativa do Chefe do Poder Executivo. 



    A lei municipal que dispõe sobre procedimentos e diretrizes para a instalação de sanitários nas praças e logradouros públicos do Município do Rio de Janeiro apenas traçou diretrizes para atuação daquele ente federado no tema tratado. A lei atacada não impõe qualquer prazo ou parâmetro a órgãos do Executivo, contendo expressamente a previsão de que caberá àquele Poder regulamentá-la.



    Assim, ao contrário do disposto no acórdão recorrido, não se deu qualquer alteração na estrutura ou atribuição dos órgãos do Poder Executivo. A Câmara Municipal atuou em exercício legítimo de sua  competência prevista, no art. 30, I, da Constituição Federal, para tratar de interesse local, de forma abstrata e geral 



    Acerca do alcance da competência legislativa municipal, destaco trecho da decisão proferida no RE 1.221.929, Rel. Min. Luiz Fux, Dje 05.08.2019: 



    “Ora, in casu, a lei que institui a atividade de seminários e palestras preventivas de combate ao tráfico de pessoas e erradicação do trabalho escravo nas escolas da rede municipal de ensino do Rio de Janeiro, como bem assentado pelo Tribunal de origem, não importa na alteração de estrutura ou atribuição de órgão do Poder Executivo Municipal, seja da Secretaria de Educação, seja de qualquer outra. Tampouco trata de remuneração ou regime jurídico de servidores municipais. Muito menos se diga que a legislação importou em definir currículo escolar. Ela não criou, suprimiu ou modificou conteúdo de disciplinas escolares.



    Em tais circunstâncias, o entendimento adotado pelo acórdão recorrido está em harmonia com a tese assentada no julgamento do ARE 878.911, rel. min. Gilmar Mendes, Tema 917 de Repercussão Geral, DJe de 11/10/2016, no sentido de que não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, a, c e e, da Constituição Federal) .



    Demais disso, sobreleva notar, a legislação sub examine ostenta natureza eminentemente educativa, cujo mister é difundir informações a determinado grupo de vulneráveis sobre tema que lhes é sensível, passando ao largo de qualquer intuito de organização interna da Administração (...)”.



    Por fim, destaco ainda que, conforme o entendimento reafirmado no Tema 917 da repercussão geral, ainda que a lei questionada implique despesa para a Administração Pública, essa por si só não configura razão para a sua inconstitucionalidade. A criação de gasto público não afasta, necessariamente, a iniciativa do Poder Legislativo de qualquer esfera.



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário para julgar improcedente a ação direta de inconstitucionalidade estadual, nos termos dos artigos 932, IV, “b”, do CPC e 21, § 2º, do RISTF, por estar o acórdão recorrido em confronto com entendimento do Plenário desta Suprema Corte. 



    Publique-se.



    Brasília, 02 de fevereiro de 2022.



Ministro Edson Fachin



Relator



Documento assinado digitalmente