Tribunal: STF
Processo: RE 1363100
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-09-11
Data de publicação: 2023-09-11

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. LEI COMPLEMENTAR Nº 173, DE 2020. CONSTITUCIONALIDADE.  CONTAGEM DO PERÍODO PARA AQUISIÇÃO DE VANTAGENS DECORRENTES DO TEMPO DE SERVIÇO. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES: ADIS Nº 6.442/DF, Nº 6.447/DF, Nº 6.450/DF E Nº 6.525/DF, E RE Nº 1.311.742-RG/SP — TEMA Nº 1.137 DA REPERCUSSÃO GERAL. PROVIMENTO.
 1.	Trata-se de recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Colégio Recursal de Pirassununga/SP, assim ementado:

“RECURSO INOMINADO – LC 173/2020 – SENTENÇA QUE DETERMINOU A CONTAGEM DO TEMPO DE SERVIÇO DE SERVIDOR PÚBLICO PARA FINS DE OBTENÇÃO DE VANTAGENS POR TEMPO DE SERVIÇO – POSSIBILIDADE - LEI COMPLEMENTAR FEDERAL QUE INVADIU A COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DOS ESTADOS E MUNICÍPIOS - AFRONTA AO PACTO FEDERATIVO – COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE DIREITO FINANCEIRO – NORMAS QUE DEVEM POSSUIR CARÁTER GERAL – IMPOSSIBILIDADE DE LEI COMPLEMENTAR FEDERAL DISPOR SOBRE REGIME JURÍDICO DE SERVIDORES PÚBLICOS ESTADUAIS – LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL QUE PREVÊ OUTROS MECANISMOS PARA CONTENÇÃO DE GASTOS, OS QUAIS NÃO FORAM ADOTADOS - SENTENÇA MANTIDA – RECURSO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” (e-doc. 28).
2. No recurso extraordinário, apresentado com base nas alíneas “a” e “b” do permissivo constitucional, o recorrente aponta violados os arts. 24, inc. I, § 1º, 163, incs. I e V, e 169, caput, da Constituição da República. Diz contrariado o entendimento do Supremo proferido no julgamento da ADI nº 6.450/DF e do RE nº 1.311.742-RG/SP — Tema nº 1.137 do ementário da Repercussão Geral. Discorre sobre a constitucionalidade do art. 8º da Lei Complementar nº 173, de 2020, a qual estabeleceu contenção de gastos com os servidores públicos em razão da necessidade de redirecionar recursos financeiros às providências necessárias ao enfrentamento da pandemia de Covid-19. Requer o provimento do recurso, com a reforma do acórdão recorrido, a fim de serem julgados improcedentes os pedidos iniciais (e-doc. 30).

É o relatório.

Decido.

3. Para melhor compreensão da controvérsia, transcrevo os fundamentos do acórdão recorrido:

“No mérito, é o caso de negar-lhe provimento. De início não há como não tecer elogios às brilhantes razões oferecidas pela Procuradoria do Estado na pessoa da Dra. Juliana Leme Souza Gonçalves e Dr. João Manoel A.M.S.C. Galdi (contestação). De forma absolutamente técnica opôs verdadeira resistência contra a bem lançada sentença de tal forma que nos obriga, nos termos da legislação processual civil, a enfrentar seus argumentos. 
Nos dizeres da Fazenda, a pandemia exigiu uma reforma da lei prevendo um cenário fiscal excepcional que deve ser interpretado restritivamente de modo que somente gastos com medidas de enfrentamento à saúde podem "furar" os limites legais, devendo as demais despesas continuar sob a regência das disposições ordinárias, mesmo as que impõem compensações entre receitas e dispêndios; a Lei Complementar 173/2020, no espírito da responsabilidade fiscal, flexibilizou para todos os entes federados as disposições e limites da LRF, mas trouxe restrições também; dentre elas a proibição, contida no inciso IX do art. 8º, de, durante a vigência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, no caso da União, ou pelas assembleias legislativas, na hipótese dos estados e municípios, enquanto perdurar a situação, contar esse tempo como de período aquisitivo necessário exclusivamente para a concessão de anuênios, triênios, quinquênios, licenças-prêmio e demais mecanismos equivalentes que aumentem a despesa com pessoal em decorrência da aquisição de determinado tempo de serviço, sem qualquer prejuízo para o tempo de efetivo exercício, aposentadoria, e quaisquer outros fins. 
Para a Fazenda, tal restrição não pode ser interpretada como restrita à União ou sob a necessidade de incorporação por estados e municípios. Lança para isso alguns argumentos.
i. O primeiro é de que a interpretação da recente lei complementar deve ser feita em bloco com a LRF ("bloco de normas de responsabilidade fiscal"); e estando em bloco devem ter o mesmo destino. Assim, se não há dúvida de que as normas da LRF podem ser imediatamente aplicada aos entes - independentemente de incorporação interna - as demais normas que compõe esse bloco, como a Lei Complementar 173/2020, também devem ter aplicação imediata; 
ii. O seguinte é uma espécie de “reductio ad absurdum”, vez que interpretação contrária implicaria dizer que o ente federado poderia escolher ou não sujeitar-se à lei; 
iii. O terceiro é finalístico, pois a sua inobservância pode conduzir à falência do país; 
iv. O quarto é pela interpretação sistemática: a flexibilização dos limites fiscais deve se dar juntamente com a adoção das restrições; 
v. Eventual lei estadual seria inócua, vez que somente a União poderia legislar sobre esta matéria; 
vi. Não há qualquer necessidade de internalização da lei, até porque tal disposição, no que se refere ao inciso IX, sequer é aplicável à União, pois a Lei 8.112 há muito não prevê para os servidores federais os adicionais temporais ou mesmo licença prêmio, sendo benefícios que só subsistem nos entes infranacionais.
O fundamento de validade das normas de responsabilidade fiscal: a delimitação constitucional para tratar da matéria "finanças públicas"
 O primeiro argumento diz que a norma vale por pertencer ao "bloco de normas de responsabilidade fiscal". Com a devida vênia, isso não diz muito. 
A estratégia argumentativa é clara. Como a Lei de Responsabilidade Fiscal tem a sua validade reconhecida pelo Tribunal Pleno do STF, um juízo de identidade entre a lei impugnada e a LRF implicaria no reconhecimento necessário da validade daquela. 
A validade é essencialmente relacional; algo vale em relação a outro, não há uma validade "solipsista", considerada de forma isolada, em si mesma. O tal "bloco de normas de responsabilidade fiscal" não vale por si; adquire validade com fundamento na constituição. Aliás, o topo do art. 1º é explícito em dizer que a Lei de Responsabilidade Fiscal tem "amparo" no "Capítulo II do Título VI da Constituição", que são justamente os artigos de 163 a 169. 
A competência estabelecida neste trecho do texto constitucional está delimitada formal e materialmente no art. 163. Do ponto de vista formal há uma exigência de lei complementar; tal aspecto não está controverso nos autos. O que nos importa aqui é exatamente apontar os traçados do limite material estabelecido pelo inciso I, qual seja, a extensão da expressão normativa "finanças públicas". 
Em outras palavras, para saber se a norma impugnada é válida é preciso dizer se ela se enquadra como norma sobre "finanças públicas". 
O mesmo exercício aplica-se à própria Lei de Responsabilidade Fiscal, a qual, também no topo do seu art. 1º enuncia a sua natureza: "normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal". 
A Lei de Responsabilidade Fiscal não vale por ser de responsabilidade fiscal, vale por tratar, como a própria lei diz, de "finanças públicas". 
As normas sobre "finanças públicas" estatuídas pela União e que se apliquem a outros entes federativos devem ser somente "gerais".
(...)
A proibição do inciso IX do art. 8º da Lei Complementar 173/2020 não se trata de norma geral.
A vedação à contagem do período de calamidade pública em razão da pandemia do COVID-19 para fins de cálculo dos adicionais por tempo de serviço definitivamente não tem um caráter de "norma geral". 
Parece óbvio que a generalidade indicada no inciso I do art. 163 da Constituição federal exige uma interpretação restritiva, afinal o adjetivo empregado "gerais" refere-se a uma propriedade que é citada comumente como essencial a todas as leis, independentemente do gênero (ordinária ou complementar).
...
Ora, para a manutenção do equilíbrio fiscal durante a pandemia, as despesas com pessoal são sim matéria de relevo fiscal. Todavia, o equacionamento destas despesas com a oscilação de receitas é matéria interna de cada ente federativo. Cabe à União, enquanto coordenadora, apontar as diretrizes fiscais a serem perseguidas por todos os entes, mas ao impor de forma detalhada como estas metas devem ser alcançadas suprime o papel dos demais entes e atenta de forma indevida contra as suas autonomias. 
Proibir o aumento de despesas durante uma calamidade fiscal poderia até ser lícito (tem um caráter genérico), mas proibir a criação de cargos ou alterações que ampliem gastos desta natureza seria nitidamente inconstitucional, pois, seria uma estratégia perfeitamente aceitável que o governador ou prefeito, p. ex., instituísse uma redução de outros gastos justamente para poder compensar a contratação de médicos para combater a pandemia. Por esta razão que o §1º do art. 8º da referida lei complementar excetua as medidas específicas tomadas no enfrentamento do coronavírus e o §2º permite a compensação de rubricas.
(...)
A proibição do inciso IX do art. 8º da Lei Complementar 173/2020 é uma afronta à autonomia dos entes federados locais
(...)
Ao determinar uma proibição tal qual o fez no inciso IX do art. 8º da Lei Complementar 173/2020, a União não coordenou os demais entes federados, mas agiu por eles, no lugar deles.
(...)
Não se pode, somente a pretexto do “equilíbrio fiscal”, suprimir ou reduzir direitos de terceiros (como contribuintes, servidores ou usuários dos serviços públicos), pois são estranhos à gestão das finanças públicas e estão todos sujeitos a regimes jurídicos específicos.” (e-doc. 28).
4. Entendo que o recurso merece provimento. Quando do julgamento conjunto das ADIs nº 6.442/DF, nº 6.447/DF, nº 6.450/DF e nº 6.525/DF, o Supremo concluiu pela constitucionalidade das medidas de contenção de despesas com pessoal ante a necessidade de propiciar as medidas necessárias ao enfrentamento da pandemia de Covid-19. Transcrevo a ementa pertinente:

“AÇÕES DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR 173/2020. PROGRAMA FEDERATIVO DE ENFRENTAMENTO AO CORONAVÍRUS (COVID-19). ALTERAÇÕES NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL - LC 101/2000. PRELIMINARES. CONHECIMENTO PARCIAL DA ADI 6442. § 5º DO ART. 7º. NORMA DE EFICÁCIA EXAURIDA. MÉRITO. ARTS. 2º, § 6º; 7º E 8º. CONSTITUCIONALIDADE FORMAL DAS NORMAS. NORMAS GERAIS DE DIREITO FINANCEIRO E RESPONSABILIDADE FISCAL. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DA UNIÃO. CONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. PRINCÍPIOS FEDERATIVO E DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. PADRÕES DE PRUDÊNCIA FISCAL. MECANISMOS DE SOLIDARIEDADE FEDERATIVA FISCAL. ENFRENTAMENTO DE CRISE SANITÁRIA E FISCAL DECORRENTES DA PANDEMIA. COMPETÊNCIA BASEADA NO ART. 169 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA, DA IRREDUTIBILIDADE DE VENCIMENTOS, DA PROPORCIONALIDADE, DA VEDAÇÃO AO RETROCESSO. DEVIDO PROCESSO LEGAL. RENÚNCIA DE DEMANDA JUDICIAL. NORMA DE CARÁTER FACULTATIVO. COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL PARA DIRIMIR CONFLITOS FEDERATIVOS. IMPROCEDÊNCIA. 
1. A Jurisdição Constitucional abstrata brasileira não admite o ajuizamento ou a continuidade de ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo já revogado, substancialmente alterado ou cuja eficácia já tenha se exaurido, independentemente do fato de terem produzido efeitos concretos residuais. Precedentes. Não conhecimento da ADI 6442 quanto à impugnação do art. 5º, § 7º, da LC 173/2020. 
2. Ausência de violação ao processo legislativo em razão de as deliberações no Congresso Nacional terem ocorrido por meio do Sistema de Deliberação Remota. Normalidade da tramitação da lei. Ausência de vício de iniciativa legislativa, uma vez que as normas versadas na lei não dizem respeito ao regime jurídico dos servidores públicos, mas sim sobre a organização financeira dos entes federativos. 
3. O § 6º do art. 2º da LC 173/2020 não ofende a autonomia dos Estados, Distrito Federal e Municípios, uma vez que a norma apenas confere uma benesse fiscal condicionada à renúncia de uma pretensão deduzida em juízo, a critério do gestor público respectivo. 
4. O art. 7º, primeira parte, da LC 173/2020, reforça a necessidade de uma gestão fiscal transparente e planejada, impedindo que atos que atentem contra a responsabilidade fiscal sejam transferidas para o próximo gestor, principalmente quando em jogo despesas com pessoal. A norma, assim, não representa afronta ao pacto federativo, uma vez que diz respeito a tema relativo à prudência fiscal aplicada a todos os entes da federação. 
5. Quanto à alteração do art. 65 da LRF, o art. 7º da LC 173/2020 nada mais fez do que possibilitar uma flexibilização temporária das amarras fiscais impostas pela LRF em caso de enfrentamento de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional. 
6. A norma do art. 8º da LC 173/2020 estabeleceu diversas proibições temporárias direcionadas a todos os entes públicos, em sua maioria ligadas diretamente ao aumento de despesas com pessoal. Nesse sentido, a norma impugnada traz medidas de contenção de gastos com funcionalismo, destinadas a impedir novos dispêndios, congelando-se o crescimento vegetativo dos existentes, permitindo, assim, o direcionamento de esforços para políticas públicas de enfrentamento da calamidade pública decorrente da pandemia da COVID-19. 
7. Os arts. 7º e 8º da LC 173/2020 pretendem, a um só tempo, evitar que a irresponsabilidade fiscal do ente federativo, por incompetência ou populismo, seja sustentada e compensada pela União, em detrimento dos demais entes federativos. A previsão de contenção de gastos com o aumento de despesas obrigatórias com pessoal, principalmente no cenário de enfrentamento de uma pandemia, é absolutamente consentânea com as normas da Constituição Federal e com o fortalecimento do federalismo fiscal responsável. 
8. As providências estabelecidas nos arts. 7º e 8º da LC 173/2020 versam sobre normas de direito financeiro, cujo objetivo é permitir que os entes federados empreguem esforços orçamentários para o enfrentamento da pandemia e impedir o aumento de despesas ao fim do mandato do gestor público, pelo que se mostra compatível com o art. 169 da Constituição Federal. Não há redução do valor da remuneração dos servidores públicos, uma vez que apenas proibiu-se, temporariamente, o aumento de despesas com pessoal para possibilitar que os entes federados enfrentem as crises decorrentes da pandemia de COVID-19, buscando sempre a manutenção do equilíbrio fiscal. 
9. O art. 2º, § 6º da LC 173/2020, ao prever o instituto da renúncia de direito material em âmbito de disputa judicial entre a União e os demais entes não viola o princípio do devido processo legal. Norma de caráter facultativo. 
10. Incompetência originária do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL para conhecer e dirimir conflito decorrente da aplicação do § 6º do art. 2º da LC 173/2020. Inaplicabilidade do art. 102, I, f, da CF, por ausência de risco ao equilíbrio federativo. 
11. Conhecimento parcial da ADI 6442. Julgamento pela improcedência das ADIs 6442, 6447, 6450 e 6525.” 
(ADI nº 6.450/DF, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 15/03/2021, p. 23/03/2021; grifos acrescidos).

5. Por ocasião da análise do Tema nº 1.137 do ementário da Repercussão Geral, o Plenário reafirmou o entendimento acima indicado, proclamando a seguinte tese: “É constitucional o artigo 8º da Lei Complementar 173/2020, editado no âmbito do Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus SARS-CoV-2 (Covid-19)”. Confira-se a ementa do julgado:

“RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPRESENTATIVO DA CONTROVÉRSIA. ADMINISTRATIVO E FINANCEIRO. PROGRAMA FEDERATIVO DE ENFRENTAMENTO AO CORONAVÍRUS SARS-COV-2 (COVID-19). SERVIDOR PÚBLICO. CONTENÇÃO DE DESPESAS COM PESSOAL. ARTIGO 8º, INCISO IX, DA LEI COMPLEMENTAR 173/2020. CONSTITUCIONALIDADE. AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.442, 6.447, 6.450 E 6.525. MULTIPLICIDADE DE RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS. CONTROVÉRSIA CONSTITUCIONAL DOTADA DE REPERCUSSÃO GERAL. REAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO.”
(RE nº 1.311.742-RG/SP, Tema nº 1.137, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 15/04/2021, p. 26/05/2021).

6.  O Colegiado de origem, ao determinar a contagem do tempo de serviço prestado no interregno de 27 de maio de 2020 a 31 de dezembro de 2021, para efeito do implemento do direito a sexta-parte e licença-prêmio, concluiu em sentido diverso do externado pelo Supremo nos precedentes acima indicados. Isso porque foi reconhecida a constitucionalidade do art. 8º da Lei Complementar estadual nº 173, de 2020, o qual vedava, expressamente, a contagem de tempo de serviço, no período indicado, para aquisição de benefício dessa natureza, a fim de evitar ônus financeiros à Administração.

7. Nesse sentido, dentre tantos outros, cito os seguintes pronunciamentos individuais já transitados em julgado: ARE nº 1.322.585/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 16/12/2022, p. 19/12/2022; ARE nº 1.316.704/SP, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 20/10/2021, 21/10/2021; RE nº 1.354.540/SP, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 22/11/2021, p. 25/11/2021; RE nº 1.420.553/SP, Rel. Min. Cármen Lúcia, j. 25/04/2023, p. 27/04/2023; RE nº 1.356.722/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, j. 22/02/2022, p. 02/03/2022; RE nº 1.340.828/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 25/11/2021, p. 1º/12/2021; RE nº 1.343.884/SP, Rel. Min. Nunes Marques, j. 02/03/2022, p. 15/03/2022; RE nº 1.423.533/SP, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 14/03/2023, p. 21/03/2023; RE nº 1.356.093/SP, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. 14/12/2021, p. 16/12/2021; e Rcl nº 48.214/SP, Rel. Min. Rosa Weber, j. 10/02/2022, p. 16/02/2022. 

8. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021; Rcl nº 24.841-ED-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020). 

9. Para além, consigno ainda que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a Justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC. 

10. Ante exposto, dou provimento ao recurso extraordinário, para, reformando o acórdão recorrido, julgar improcedentes os pedidos. Fica invertida a sucumbência, observada eventual concessão de Justiça gratuita. 

Publique-se.
Brasília, 11 de setembro de 2023.

Ministro ANDRÉ MENDONÇA
Relator