Tribunal: STF
Processo: RE 1417231
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-02-08
Data de publicação: 2023-02-08

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. MEDIDAS PROVISÓRIAS NS. 664/2014 E 871/2019. RELEVÂNCIA E URGÊNCIA. EXCEPCIONALIDADE DA ANÁLISE PELO PODER JUDICIÁRIO. AUSÊNCIA DE OFENSA AO ART. 246 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. PRECEDENTES. RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO.



Relatório



    1. Recurso extraordinário interposto com base na al. b do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado da Turma Recursal dos Juizados Especiais Federais de Sergipe:



    “Divirjo do voto do anexo nº 38, pois a pensão devida deve ser vitalícia. 



    Isso porque a fixação de data de cessação de benefício (DCB) decorrente da alteração do art. 77, § 2º, inciso V, alínea ‘b’, da Lei nº 8.213/91 pela Medida Provisória – MP nº 664/2014 (Lei de conversão nº 13.135/2015), seguida de alteração pela MP nº 871/2019 (Lei de conversão nº 13.846/2019), vigente à época do óbito, é inconstitucional. 



    É que ambas as MP violaram o art. 246 da CF/88, incluído pela Emenda Constitucional – EC nº 32/2001, cuja redação é a seguinte (sem grifos no original): ‘Art. 246. É vedada a adoção de medida provisória na regulamentação de artigo da Constituição cuja redação tenha sido alterada por meio de emenda promulgada entre 1º de janeiro de 1995 até a promulgação desta emenda, inclusive’. 



    Ora, todo o Capítulo da ‘Seguridade Social’ da CF/88 foi alterado entre 01/01/1995 a 12/09/2001, data da publicação da promulgação da EC nº 32/2001, que foi aprovada justamente para conter a volúpia legislativa extraordinária do Poder Executivo, via medidas provisórias, especialmente pelas Emendas Constitucionais – EC nº 20/98 e nº 29/2000. 



    No caso específico da Previdência Social, a EC nº 20/98 alterou substancialmente todo o seu regramento constitucional, e a sua promulgação foi publicada em 16/12/1998, ou seja, dentro do intervalo de tempo previsto no art. 246 da CF/88. A MP mencionadas tiveram o expresso propósito de ‘alterar a Lei nº 8.213/91’, ou seja, regular de modo diferente o art. 201, inciso I, da CF/88, que foi alterado pela EC nº 20/98, em flagrante confronto com o art. 246 da CF/88, como já dito. 



    Por isso, todas as alterações promovidas por aquelas MP e, por via de consequência, pela suas leis de conversão são inconstitucionais por ofensa ao art. 62 caput e ao art. 246 da CF/88 e, por isso, não podem ser aplicadas, permanecendo íntegra a legislação anterior a sua edição. 



    Segundo, por via de consequência da invalidade das MP e de suas leis de conversão, não subsiste o disciplinado art. 77, § 2º, inciso V, alínea ‘b’, da lei nº 8.213/91, acerca da limitação da eficácia da pensão por morte no tempo com base na duração da relação conjugal ou de união estável que a deu causa, para fins de cassação de benefício previdenciário. 



    Alguns objetarão que as MP não pretenderam regulamentar dispositivo da CF/88 alterado por EC, mas apenas alterar regulamentação já existente, o que seria de um sofisma sem tamanho, para não usar a expressão mais adequada. 



    Ora, se a norma constitucional é a base de toda a ordem jurídica no Estado Democrático, ela deve ter a máxima eficácia possível, sob pena de uma legislação simplesmente ordinária – e uma mais ordinária do que a ordinária – poder alterá-la a qualquer tempo e de qualquer forma. 



    Assim, a máxima eficácia do art. 246 da CF/88 determina a vedação do uso de medidas provisórias quer para regular originariamente quer para alterar regulação já existente.



    Além disso, a alteração promovida pelas MP violaram o princípio da proibição do retrocesso, que garante a manutenção do patamar de proteção social já atingido pela legislação infraconstitucional reguladora dos direitos assegurados pela CF/88. 



    Ora, se a ordem social tem como objetivo o bem-estar e a justiça sociais (art. 194 da CF/88) e se a legislação previdenciária desde há muito tempo garantiu a proteção especial da família (art. 226 da CF/88) via concessão de pensão pela morte daquele que lhe provê a sobrevivência, nenhuma lei ordinária posterior – muito menos uma mera medida provisória – poderia suprimir tal garantia. 



    Sim, pois, o que as MP mencionada pretenderam fazer foi suprimir direitos previdenciários construídos ao longo de décadas para a proteção de quem se vê sem sua fonte de subsistência primária, em razão de evento inesperado, ao condicionar a eficácia de casamento regularmente celebrado a determinado tempo antes do evento morte, e mesmo ao limitar o pagamento da prestação em razão da idade do cônjuge beneficiário. 



    Ora, nada obstava – nem obsta – que o Poder Executivo envie projeto de lei ao Congresso Nacional propondo, por exemplo, que o cônjuge sobrevivente tivesse direito a apenas parte da pensão, em razão de ter renda própria, ou vedar o acúmulo de pensão com salários superiores ao teto dos benefícios do RGPS, pois haveria razão econômica suficiente para tanto: garantia concreta de meios para a própria sobrevivência sem o concurso do cônjuge falecido. 



    Mas, suprimir pura e simplesmente o direito, apenas fundado na faixa etária do sobrevivente e na duração preliminar do casamentou ou da união não, pois isso viola flagrantemente as instituições que o Estado deve proteger e a garantia da ‘cobertura do evento morte’ (art. 201, inciso I, do CF/88). 



    Por último, em relação à inconstitucionalidade, pretender legislar via MP sobre condições de elegibilidade em relação a benefícios da Seguridade Social é violar o critério atuarial que deve presidir a regulação de tais prestações (art. 201 caput da CF/88), além de vulnerar a garantia seletividade das utilidades securitárias, já que sem os estudos atuariais suficientes e sem a cobertura adequada de cada situação concreta (cônjuge empregado, cônjuge desempregado, cônjuge com grandes rendimentos, cônjuge sem grandes rendimentos, cônjuge incapacitado, cônjuge capaz etc.), haveria uma tabula rasa previdenciária incompatível com os objetivos da República: construir uma sociedade justa e solidária, erradicar a pobreza e a marginalização, reduzir as desigualdades sociais e promover o bem de todos (art. 3º da CF/88). 



    Por isso, Medida Provisória – MP nº 664/2014 (Lei de conversão nº 13.135/2015), seguida de alteração pela MP nº 71/2019 (Lei de conversão nº 13.846/2019) são inconstitucionais. 



    Amparado em tais razões, conheço do recurso, dou-lhe provimento, reformo parcialmente a sentença recorrida e dela excluo a data de cessação do benefício (DCB), e declaro a natureza vitalícia da pensão devida à autora. 



    Nos termos do art. 43, primeira parte, da Lei nº 9.099/95 e art. 1º da Lei nº 10.259/2001, comino ao réu a obrigação de RETIFICAR o benefício implantado conforme documento do anexo nº 37, dele excluir a DCB e registrar sua natureza vitalícia, no prazo de 15 (quinze) dias, independente do trânsito em julgado desta decisão. 



    A autarquia fica intimada a comprovar nos autos, no prazo de 15 (quinze) dias, o cumprimento do preceito cominatório acima estabelecido, sob pena de multa diária de R$ 420,00 (quatrocentos e vinte reais), a incidir a partir do 16º (décimo sexto) dia da sua intimação e até que se comprove o adimplemento da obrigação de fazer. 



    Sem custas e sem honorários, pois a sucumbente foi a recorrida, não a recorrente (art. 55 da Lei nº 9.099/95 e art. 1º da Lei nº 10.259/2001)” (fls. 5-6, e-doc. 16).



    2. O recorrente alega ter a Turma Recursal de origem contrariado o art. 2º, os incs. XXXV, LIV e LV do art. 5º, o caput do art. 62 e o art. 246 da Constituição da República.



    Assinala que “a Turma Recursal de Sergipe declarou a inconstitucionalidade das MP’s 664/2014 e 871/2019 e sua lei de conversão, especialmente no que diz respeito a fixação de data de cessação do benefício de pensão por morte” (fl. 10, e-doc. 20).



    Assevera que “nem a EC nº 20/98 nem a de nº 29/2000 trataram da disciplinar os casos em que seriam ou não devidos a pensão por morte nem o período de usufruto do benefício. A Emenda Constitucional nº 20, em 16/12/98 introduziu importantes mudanças no Regime Geral de Previdência Social – RGPS, mas a pensão por morte já se encontrava regulada há bastante tempo por lei ordinária, ou seja, pela Lei nº 8.213/91 e não sofreu modificação direta. Registramos que o STF tem excepcionado a aplicação do art. 246 quando: 1) houver mero deslocamento do dispositivo constitucional; 2) quando se trata de matéria já regulada por lei ordinária e que não foi modificada pela emenda constitucional” (fl. 16, e-doc. 20).



    Sustenta “não h(aver) que se falar em ausência de relevância e urgência das MP’S Nºs 664/2014 ou da MP 871/2019, tendo em vista a razoabilidade da fundamentação e demonstração de tais requisitos, justificados a contento na própria exposição de motivos das normas indevidamente atacadas” (fl. 26, e-doc. 20).



    Argumenta “não cabe(r) ao Judiciário, ao qual é vedado investir-se na condição de legislador positivo, sob o pretexto do princípio da isonomia, inserto no art. 5º, ‘caput’, da CF/1988, compelir à concessão de beneficio, sem qualquer previsão expressa da retroatividade” (fl. 35, e-doc. 20).



    Ressalta que “nem a MP 664/2014 nem a MP 871/2019 excluíram a proteção destinada ao dependente do segurado, apenas avaliaram por quanto tempo, a depender a efetiva dependência econômica existia entre este dependente e o instituidor, esta proteção pelo Estado seria necessária” (fl. 36, e-doc. 20).



    Sustenta a constitucionalidade das Medidas Provisórias ns. 664/2004 e 871/2019 e da Lei n. 13.135/2015 e pede o “provimento do presente recurso extraordinário no sentido da reforma do acórdão recorrido para que seja excluído do seu conteúdo capítulo da fundamentação e dispositivo que versam sobre a inconstitucionalidade das MPs nº 664/2014, nº 871/2019 em todos os aspectos atacados pelo colegiado sergipano, sendo aplicadas ao caso as regras nestes diplomas legais e que foram indevidamente afastadas pelo juízo de origem sob a alegativa de inconstitucionalidade” (fl. 39, e-doc. 20).



    Analisados os elementos havidos nos autos, DECIDO.



    3. Razão jurídica assiste ao recorrente.



    4. A norma originária do inc. I do art. 201 da Constituição da República dispunha:



    “Art. 201. Os planos de previdência social, mediante contribuição, atenderão, nos termos da lei, a: 



    I - cobertura dos eventos de doença, invalidez, morte, incluídos os resultantes de acidentes do trabalho, velhice e reclusão;”



    Com a Emenda Constitucional n. 20/1998, a norma passou a ser a seguinte: 



    “Art. 201. A previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, e atenderá, nos termos da lei, a: 



    I - cobertura dos eventos de doença, invalidez, morte e idade avançada;”



     



    No caso, não se vislumbra alteração substancial no inc. I do art. 201 da Constituição da República promovida pela Emenda Constitucional n. 20/1998, tendo permanecido quase inalterada a norma originária, não se havendo cogitar de inconstitucionalidade das Medidas Provisórias ns. 664/2004 e 871/2019. 



    Na espécie, as medidas provisórias foram editadas em observância às disposições do art. 246 da Constituição da República, conforme a jurisprudência deste Supremo Tribunal. Assim, por exemplo:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA PROVISÓRIA 398/2007, CONVERTIDA NA LEI 11.652/2008. AUTORIZAÇÃO PARA A CRIAÇÃO DA EMPRESA BRASIL DE COMUNICAÇÃO. POSTERIOR REVOGAÇÃO E EXAURIMENTO DA EFICÁCIA DE PARTE DAS NORMAS IMPUGNADAS. PERDA PARCIAL DE OBJETO. ALEGAÇÃO DE INOBSERVÂNCIA DOS REQUISITOS CONSTITUCIONAIS DE RELEVÂNCIA E URGÊNCIA. INEXISTÊNCIA. CONTROLE JUDICIAL QUE PRESSUPÕE FLAGRANTE ABUSO NA EDIÇÃO DE MEDIDA PROVISÓRIA. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO ARTIGO 246 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. DISPOSITIVOS QUE NÃO VISAM A REGULAMENTAR TEXTO CONSTITUCIONAL ALTERADO POR EMENDA. VEICULAÇÃO DE MATÉRIA ORÇAMENTÁRIA POR MEDIDA PROVISÓRIA. INEXISTÊNCIA. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PARCIALMENTE CONHECIDA E, NESTA PARTE, JULGADOS IMPROCEDENTES OS PEDIDOS. (...) O artigo 246 da Constituição Federal veda a adoção de medida provisória na regulamentação de artigo da Constituição cuja redação tenha sido alterada por meio de emenda promulgada entre 1º de janeiro de 1995 e a data da promulgação da EC 32/2001. 3. In casu, a medida provisória em exame não visou a densificar o conteúdo do texto constitucional abrangido pela vedação contida no artigo 246 da CRFB, mas sim a dar cumprimento às determinações constitucionais constantes dos artigos 21, XII, a, e 175, caput, da Carta Maior, mediante expedição de autorização normativa para a criação de empresa estatal voltada à exploração de serviços de radiodifusão pública. (...)” (ADI n. 3.994, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 9.9.2019).



    “Medida cautelar em ação direta de inconstitucionalidade. Medida Provisória nº 144, de 10 de dezembro de 2003, que dispõe sobre a comercialização de energia elétrica, altera as Leis nºs 5.655, de 1971, 8.631, de 1993, 9.074, de 1995, 9.427, de 1996, 9.478, de 1997, 9.648, de 1998, 9.991, de 2000, 10.438, de 2002, e dá outras providências. 2. Medida Provisória convertida na Lei nº 10.848, de 2004. Questão de ordem quanto à possibilidade de se analisar o alegado vício formal da medida provisória após a sua conversão em lei. A lei de conversão não convalida os vícios formais porventura existentes na medida provisória, que poderão ser objeto de análise do Tribunal, no âmbito do controle de constitucionalidade. Questão de ordem rejeitada, por maioria de votos. Vencida a tese de que a promulgação da lei de conversão prejudica a análise dos eventuais vícios formais da medida provisória. 3. Prosseguimento do julgamento quanto à análise das alegações de vícios formais presentes na Medida Provisória nº 144/2003, por violação ao art. 246 da Constituição: ‘É vedada a adoção de medida provisória na regulamentação de artigo da Constituição cuja redação tenha sido alterada por meio de emenda promulgada entre 1º de janeiro de 1995 até a promulgação desta emenda, inclusive’. Em princípio, a medida provisória impugnada não viola o art. 246 da Constituição, tendo em vista que a Emenda Constitucional nº 6/95 não promoveu alteração substancial na disciplina constitucional do setor elétrico, mas restringiu-se, em razão da revogação do art. 171 da Constituição, a substituir a expressão ‘empresa brasileira de capital nacional’ pela expressão ‘empresa constituída sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e administração no país’, incluída no § 1º do art. 176 da Constituição. Em verdade, a Medida Provisória n° 144/2003 não está destinada a dar eficácia às modificações introduzidas pela EC nº 6/95, eis que versa sobre a matéria tratada no art. 175 da Constituição, ou seja, sobre o regime de prestação de serviços públicos no setor elétrico. Vencida a tese que vislumbrava a afronta ao art. 246 da Constituição, propugnando pela interpretação conforme a Constituição para afastar a aplicação da medida provisória, assim como da lei de conversão, a qualquer atividade relacionada à exploração do potencial hidráulico para fins de produção de energia. 4. Medida cautelar indeferida, por maioria de votos” (ADI n. 3.090-MC, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Plenário, DJ 26.10.2007).



    Ao julgar o Recurso Extraordinário n. 1.334.154/SE, interposto pelo Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, em controvérsia análoga a deste processo, o Ministro Gilmar Mendes ressaltou:



    “Na espécie, o Tribunal de origem consignou que tanto a Medida Provisória nº 664/2014 quanto a Lei nº 13.135/2015 na qual foi posteriormente convertida são formalmente inconstitucionais, por violação ao art. 246, da Constituição Federal, ao argumento de que tais normas teriam regulamentado dispositivo da Constituição Federal objeto de emenda durante o período vedado. Com base nisso, reconheceu o direito do recorrido em receber pensão por morte sem o limite temporal inserido pela Lei nº 13.135/2015, aplicando-se, assim, a redação original do art. 77 da Lei 8213/91. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado: (...)



    Ocorre que, no caso em apreço, não se visualiza a alteração substancial no conteúdo da norma impugnada, motivo pelo qual não se verifica a alegada inconstitucionalidade. (...)



    Assim, verifica-se que não houve alteração substancial no conteúdo do art. 201, V, do texto constitucional, motivo pelo qual não subsiste a inconstitucionalidade declarada incidentalmente pelo Tribunal de origem. Isso porque, estando a vedação contida no art. 246 da Constituição Federal vocacionada a impedir a validade de medidas provisórias que regulamentem norma objeto de emenda constitucional, é certo que, não tendo o art. 201 sofrido alteração substancial na sua redação, tão pouco pode ser considerada a emenda constitucional apta a tornar inválida a medida provisória que a regulamenta” (DJe 5.2.2022).



      Confiram-se também os seguintes julgados: RE n. 1.187.238/SE, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, DJe 25.5.2020; RE n. 1.300.538/SE, Relator o Ministro Nunes Marques, DJe 7.10.2021; RE n. 1.358.292/SE, Relator o Ministro Dias Toffoli, DJe 20.4.2022; RE n. 1.264.165/SE, Relator o Ministro Roberto Barroso, DJe 22.4.2020; e RE n. 1.179.056/SE, Relator o Ministro Celso de Mello, DJe 26.8.2019. 



    5. Quanto à relevância e urgência das medidas provisórias, este Supremo Tribunal assentou que “o controle jurisdicional da interpretação conferida pelo Poder Executivo aos conceitos jurídicos indeterminados de urgência e relevância deve ser restrito às hipóteses de zona de certeza negativa da sua incidência. Ausentes evidências sólidas de abuso do Poder Executivo na edição da medida provisória, é corolário da separação de Poderes a adoção de postura autocontida do Poder Judiciário, de maneira a prestigiar as escolhas discricionárias executivas e legislativas” (ADI n. 4.101, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 6.7.2020).



    Confiram-se também, nesse sentido, os seguintes julgados:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRIBUTÁRIO E CONSTITUCIONAL. RENOVAÇÃO AUTOMÁTICA DE CERTIFICADO DE ENTIDADE BENEFICENTE DE ASSISTÊNCIA SOCIAL – CEBAS. MEDIDA PROVISÓRIA 446/2008. REQUISITOS DE RELEVÂNCIA E URGÊNCIA. EXAME PELO PODER JUDICIÁRIO APENAS EM CARÁTER EXCEPCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO, COM APLICAÇÃO DE MULTA. I – A verificação, pelo Poder Judiciário, da presença dos requisitos de relevância e urgência para a adoção de medida provisória apenas pode ser realizada em hipóteses excepcionais, nas quais seja constatado evidente abuso do Poder Executivo. II – A concessão do Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social – CEBAS no período de vigência da Medida Provisória 446/2008 não exime a entidade beneficiária de implementar os demais requisitos legais para fruição da imunidade prevista no art. 195, § 7º, da Constituição Federal. III – Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação de multa” (RE n. 1.222.118-AgR, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 18.5.2020).



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. MP Nº 1.195/1996. ART. 62 DA CONSTITUIÇÃO. EXAME DA RELEVÂNCIA E URGÊNCIA. CASOS EXCEPCIONAIS. CONVERSÃO 1/3 FÉRIAS EM ABONO PECÚNIARIO. AUSÊNCIA DE QUESTÃO CONSTITUCIONAL. PRECEDENTES. 1. A decisão agravada está alinhada à jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, firme no sentido de que somente se admite o exame jurisdicional do mérito dos requisitos de relevância e urgência na edição de medida provisória em casos excepcionalíssimos, em que a ausência desses pressupostos seja evidente. Precedentes. 2. Hipótese em que, para divergir da conclusão do Tribunal de origem, acerca do preenchimento dos requisitos ao direito à conversão do terço de férias em abono pecuniário, seria necessário o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos e da legislação infraconstitucional aplicável à espécie, o que inviabiliza o recurso extraordinário. Precedentes 3. Agravo regimental a que se nega provimento” (RE n. 526.353-AgR, Relator o Ministro Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 8.10.2015).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. CONSTITUCIONAL. REAJUSTE DE BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO A PARTIR DE 1999. NÃO-OCORRÊNCIA DE OFENSA AO § 4º DO ART. 201 E AO ART. 246 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. 1. A redação do § 2º do art. 201 do Texto Constitucional não foi alterada pela EC 20/1998. Na verdade, a referida emenda apenas promoveu o deslocamento da norma dentro do próprio art. 201, reposicionando-a no § 4º. Pelo que sua regulamentação por medida provisória não afronta o art. 246 da Carta Magna. 2. O Plenário do Supremo Tribunal Federal, ao apreciar o RE 376.846, da relatoria do ministro Carlos Velloso, decidiu que as normas que promoveram reajustes nos benefícios previdenciários nos períodos de 1997, 1999, 2000 e 2001 não ofendem o § 4º do art. 201 da Constituição Federal. 3. Agravo regimental desprovido” (AI n. 570.849-AgR, Relator o Ministro Ayres Britto, Segunda Turma, DJe 28.4.2011).



    O acórdão recorrido divergiu dessa orientação jurisprudencial.



    6. Pelo exposto, dou provimento ao recurso extraordinário (al. b do inc. V do art. 932 do Código de Processo Civil e § 2º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal) para cassar o acórdão recorrido e determinar o retorno dos autos à Turma Recursal de origem para, observada a jurisprudência deste Supremo Tribunal, decidir como de direito.



    Publique-se.



    Brasília, 8 de fevereiro de 2023.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora