Tribunal: STF
Processo: Rcl 62166
Classe: Rcl
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-09-12
Data de publicação: 2023-09-12

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECLAMAÇÃO. PROCESSUAL CIVIL. ALEGADO DESCUMPRIMENTO DA DECISÃO PROFERIDA NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO N. 1.275.788: INOCORRÊNCIA. AUSÊNCIA DE IDENTIDADE MATERIAL. IMPOSSIBILIDADE DE UTILIZAÇÃO DE RECLAMAÇÃO COMO SUCEDÂNEO RECURSAL. PRECEDENTES. RECLAMAÇÃO À QUAL SE NEGA SEGUIMENTO.



Relatório



    1. Reclamação ajuizada pelo Município de Taboão da Serra/SP, em 9.9.2023, contra decisão proferida pela Quinta Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo no Processo n. 1002526- 07.2021.8.26.0609. Afirma-se descumprido o decidido pelo Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário n. 1.275.788, de minha relatoria.



O caso



    2. Em 28.7.2020, dei provimento ao Recurso Extraordinário 
n. 1.275.788, interposto pelo Ministério Público do Estado de São Paulo contra o Tribunal de Justiça daquele Estado.



    Contra essa decisão foi interposto agravo regimental pelo Município de Taboão da Serra/SP, ao qual, na Sessão Virtual de 16.10.2020 a 23.10.2020, a Segunda Turma deste Supremo Tribunal negou provimento:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. SUBSÍDIOS DE SECRETÁRIOS MUNICIPAIS, PREFEITO, VICEPREFEITO E VEREADORES. FIXAÇÃO PARA A LEGISLATURA SUBSEQUENTE: OBRIGATORIEDADE DE OBSERVÂNCIA DO PRINCÍPIO DA ANTERIORIDADE. IMPOSSIBILIDADE DE MAJORAÇÃO DOS SUBSÍDIOS PARA A MESMA LEGISLATURA. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (fl. 1, doc. 3).



    Essa decisão transitou em julgado em 5.8.2020.



    Em 24.7.2023, ao julgar a apelação na ação civil pública interposta pelo Município de Taboão da Serra/SP , a Quinta Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo assentou:



    “APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – Alterações dadas pela Lei nº 14.230/2021 à Lei nº 8.429/1992 – Tema 1.199, do STF - Tese: ‘1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se – nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA – a presença do elemento subjetivo – DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa –, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) Anova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.’ – DEFESA PRÉVIA – Alegação de preclusão consumativa – A apresentação de defesa prévia não impede a posterior apresentação da contestação se a decisão que ordenou a notificação do réu, nos termos do artigo 17, § 7º, da Lei 8.429/92, se deu na vigência da redação anterior do dispositivo Aplicação da ‘Teoria dos Atos Processuais Isolados’ – MÉRITO – Imputação do artigo 10 e artigo 11 da de Improbidade Administrativa ao réu – Sanção de Lei Municipal que previa aumento de subsídios de Secretários para a mesma legislatura, sem observância do princípio da anterioridade, posteriormente declarada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal (STF) – Requerido, Prefeito à época, que não vetou a lei inconstitucional – Ato de improbidade não caracterizado – Ausência de demonstração de elemento subjetivo doloso necessário para a condenação na hipótese – Lei nº 14.230/2021 que conferiu tratamento mais rigoroso ao estabelecer o dolo específico como requisito para a caracterização do ato de improbidade administrativa – Sentença mantida – Recurso improvido” (doc. 9).



    Contra esse acórdão o Município de Taboão da Serra/SP interpõe a presente reclamação.



    3. O reclamante alega que, “a partir da decisão da Egrégia Segunda Turma deste Colendo Supremo Tribunal Federal, da relatoria de S.Exa., a Exma. Sra. Ministra Cármen Lúcia, no Agravo Regimental no Recurso Extraordinário nº 1.275.788-SP, ingressou com ação civil pública por ato de improbidade, objetivando o ressarcimento ao erário contra o ex-prefeito” (fl. 2, doc. 1).



    Afirma que “a Juíza de piso [julgou] improcedente a ação civil pública de ressarcimento por ato de improbidade, ao fundamento da ausência do elemento subjetivo (dolo), por parte do réu (…) Da referida sentença, o Município interpôs apelação, vindo a Douta 5ª Câmara de Direito Público do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de S. Paulo a improver tal recurso, pelos mesmos fundamentos contidos na sentença recorrida” (fls. 3-4, doc. 1).



    Sustenta que a Quinta Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo, “na prática, terminou por ofender a r. decisão de S.Exa., a Exma. Sra. Ministra Cármen Lúcia, no Agravo Regimental no Recurso Extraordinário nº 1.275.788-SP, desafiando a reclamação constitucional ora apresentada” (fl. 4, doc. 1).



    Salienta que “o aumento dos subsídios pagos aos secretários municipais, no período de março/2013 a dezembro/2016, com amparo na Lei Municipal nº 2.157, que veio a ser sancionada pelo réu em 06/03/2013, veio a ser tipificado como ato ofensivo à moralidade administrativa não pelo Município, mas pela instância judiciária máxima deste país, ou seja, por este Colendo Supremo Tribunal Federal, no âmbito do Agravo Regimental no Recurso Extraordinário n. 1.275.788-SP; decisão esta que, destaque-se, transitou em julgado” (fl. 5, doc. 1).



    Anota que “a discussão judicial levada a efeito na ação civil pública de reparação do milionário prejuízo ao erário, causado por ato de improbidade não tem o condão de alcançar ou alterar o conteúdo da decisão adotada por este Colendo Supremo Tribunal no Agravo Regimental no Recurso Extraordinário n.1.275.788-SP, que classificou como imoral a conduta de majoração dos subsídios dos secretários municipais do réu na ação de improbidade de autoria do Município-Reclamante, inclusive sob pena de ofensa à cláusula pétrea contida no inc. XXXVI, do art. 5º, da Constituição” (fl. 8, doc. 1).



    Assevera que “a improcedência da ação de improbidade do 
Município-Reclamante, determinada pela Douta 5ª Câmara de Direito Público do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de S. Paulo, na prática, resulta na desconstituição do quanto já decidido, no mérito, por este C. Supremo Tribunal Federal, em sede do referido recurso extraordinário, interposto pelo Ministério Público do Estado de S.Paulo, o que é inadmissível” (fl. 8, doc. 1).



    Salienta que “a deliberação do Tribunal de Justiça do Estado de S. Paulo, na prática, teve o condão de invalidar a decisão de lavrada Eminente Ministra Cármen Lúcia, exarada no Agravo Regimental no Recurso Extraordinário 
nº 1.275.788-SP, por meio da qual reconheceu a imoralidade e, expressamente, retirou os efeitos jurídicos da Lei Municipal nº 2.157/2013 de Taboão da Serra, o que justifica a apresentação da presente reclamação, com a finalidade do restabelecimento da autoridade do quanto decidido por esta Corte Suprema, nos termos do disposto no arts. 102, inc. I, alínea ‘l’, da Constituição Federal e 988, inc. II do CPC” (fl. 9, doc. 1).



    Pede “a procedência da presente reclamação, com a determinação da consequente cassação do v. acórdão exarado em sede da apelação – Proc. nº 1002526-07.2021.8.26.0609, da Douta 5ª Câmara de Direito Público do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de S. Paulo, nos termos do disposto no art. 992, do CPC, restabelecendo a autoridade do quanto decidido por S. Exa. a Exma. Sra. Ministra Cármen Lúcia, deste Colendo Supremo Tribunal Federal, no Agravo Regimental no Recurso Extraordinário nº 1.275.788-SP, com fundamento no 
art. 102, inc. I, ‘l’, da Constituição” (fl. 9, doc. 1).



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.



    4. No parágrafo único do art. 161 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, dispõe-se que “o Relator poderá julgar a reclamação quando a matéria for objeto de jurisprudência consolidada do Tribunal”, como se dá na espécie. 



    5. Põe-se em foco nesta reclamação se, ao negar provimento à apelação ajuizada pelo Reclamante por “ausência de demonstração de elemento subjetivo doloso necessário para a condenação na hipótese [da] Lei nº 14.230/2021” (fl. 3, doc. 9), a Quinta Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo teria descumprido o decidido pelo Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário n. 1.275.788, de minha relatoria.



    6. A reclamação constitui instrumento constitucional processual posto no sistema como dupla garantia formal da jurisdição: primeiro, para o jurisdicionado que tenha recebido resposta a pleito formulado judicialmente e veja a decisão proferida afrontada, fragilizada e despojada de vigor e eficácia; segundo, para o Supremo Tribunal Federal (al. l do inc. I do art. 102 da Constituição da República) ou para o Superior Tribunal de Justiça (al. f do inc. I do art. 105 da Constituição), que podem ter as respectivas competências enfrentadas e menosprezadas por outros órgãos do Poder Judiciário e a autoridade das decisões proferidas mitigada diante de atos reclamados.



    Busca-se pela reclamação fazer que a prestação jurisdicional se mantenha dotada de vigor jurídico próprio ou que o órgão judicial de instância superior tenha sua competência resguardada.



    7. O reclamante alega ter a autoridade reclamada descumprido a decisão proferida no Recurso Extraordinário n. 1.275.788, de minha relatoria.



    Ao julgar prover o Recurso Extraordinário n. 1.275.788, assentei:



    “(...) Na espécie em exame, o Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo julgou improcedente a ação direta de inconstitucionalidade quanto à Lei n. 2.157/2013 do Município de Taboão da Serra/SP, (…)



    O acórdão recorrido diverge da jurisprudência deste Supremo Tribunal no sentido de que os subsídios de prefeito, do vice-prefeito, secretários municipais e vereadores devem ser fixados pela Câmara municipal para a legislatura subsequente, de acordo com o princípio da moralidade administrativa e com o disposto nos incs. V e VI do 
art. 29 da Constituição da República. (…)



    Este Supremo Tribunal decidiu, ainda, pela impossibilidade de fixação de reajustes de subsídios para prefeito, vice-prefeito e secretários municipais por leis com eficácia para a mesma legislatura.(...)



    O entendimento adotado no julgado recorrido divergiu dessa orientação jurisprudencial. 



    7. Pelo exposto, dou provimento ao recurso extraordinário (al. b do inc. V do art. 932 do Código de Processo Civil e § 2º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal)” (DJe 5.8.2020).



    8. Na espécie vertente, a Quinta Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo, ao examinar a apelação na ação civil pública, assentou:



    “Cuida-se de ação civil pública por ato de improbidade administrativa proposta pelo Município de Taboão da Serra em face de FERNANDO FERNANDES FILHO. Alega a parte requerente, em síntese, que o requerido foi prefeito do Município de 2013 a 2016, tendo sido reconduzido a um segundo mandato consecutivo, de 2017 a 2020. Traz que o Prefeito que o antecedeu sancionou a Lei Municipal nº 2.108/2012, que fixou os subsídios mensais dos secretários municipais em R$ 12.000,00, para o período de 2013 a 2016. Porém, logo após tomar posse, o réu sancionou, em março de 2013, a Lei 2.157/2013, que majorou os subsídios mensais dos secretários municipais para R$ 16.000,00. 



    Verifica-se que o referido aumento foi objeto de inquérito cível, que deu origem a representação ao Procurador-Geral de Justiça, com finalidade de ingresso de ação direta de inconstitucionalidade em face da Lei Municipal n. 2.157/2013, sob o fundamento de inobservância de anterioridade para fixação dos subsídios dos secretários municipais, tendo sido a ação julgada improcedente pelo Eg. Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo. Contra tal decisão, foi interposto recurso extraordinário e o Supremo Tribunal Federal reformado a decisão, manifestando entendimento no sentido da impossibilidade de fixação de reajustes de subsídios de secretários municipais por leis com eficácia para a mesma legislatura. 



    Assim, aduz a parte autora que o requerido, como chefe do Poder Executivo, tinha o poder-dever de exercer o controle de constitucionalidade preventivo, vetando o projeto de lei inconstitucional. 



    Finalmente, sustenta que, revelando consciência dolosa da ilicitude, o requerido, para corrigir a inconstitucionalidade, em 20/12/2016, sancionou a Lei Municipal nº 2.263/16, que fixou para o período subsequente (2016 a 2020) o mesmo valor dos subsídios para os secretários municipais, respeitando, desta vez, a regra da anterioridade. 



    Pois bem. 



    No caso dos autos, os fatos elencados não permitem concluir que esteja presente o elemento subjetivo que justifique a condenação do requerido por ato de improbidade que atente contra os princípios da administração pública e danos ao erário, tendo em vista que não restou demonstrado que o então Prefeito agiu com dolo. 



    Em primeiro lugar, pontue-se que a lei questionada teve iniciativa legislativa. 



    Ato contínuo, o próprio v. Acórdão do Eg. Tribunal de Justiça de São Paulo que declarou a constitucionalidade da lei trouxe diversas outras decisões do próprio Órgão Especial versando sobre a constitucionalidade de normas análogas, de modo que é de se concluir que não havia jurisprudência pacificada sobre o tema. 



    No mesmo sentido, o requerido trouxe prova de que o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo possuía orientação, em seu manual sobre a remuneração de agentes políticos 
(fl. 285), no sentido de que não seria necessário respeitar o princípio da anterioridade para o aumento de vencimentos de agentes do Poder Executivo. (…)



    Porém, de qualquer modo, não restou demonstrado no caso que o gestor buscou alguma decisão isolada, em expediente ardiloso, para encontrar pretexto para afastar a aplicação correta da legislação administrativa, de modo que resta acertada a 
r. sentença em concluir que o requerido não agiu com dolo, tendo em vista que procedeu em conformidade com entendimento defensável ao tempo dos fatos, diante da divergência interpretativa existente na jurisprudência. 



    Finalmente, o simples fato do Prefeito, posteriormente, ter sancionado a Lei Municipal n. 2.263/16 (fl. 26), que estipulava o mesmo salário de R$ 16.000,00 para os Secretários Municipais, mas, desta vez, respeitando o princípio da anterioridade, não corrobora qualquer atitude dolosa por parte do gestor, notadamente porque a lei teve iniciativa do Poder Legislativo e, no caso, não haveria fundamento para o veto da lei com base no princípio da anterioridade. (…)



    Assim, no espírito das alterações promovidas pela Lei 
nº 14.230/2021 e orientação jurisprudencial, constatada a ausência de conduta dolosa do réu, de rigor o desprovimento da apelação interposta pela Municipalidade, mantendo-se a 
r. sentença que julgou improcedente a presente ação de improbidade” (doc. 9).



    Não há identidade material entre a decisão pela qual manteve a improcedência da ação civil pública por ausência de dolo do agente público e o paradigma de descumprimento invocado, no qual reconheceu a inconstitucionalidade da Lei municipal n. 2.157/2013. Não foram atendidos, nesse ponto, os requisitos constitucionais da reclamação (al. l do inc. I do art. 102 e § 3º do 103-A da Constituição da República). Assim, por exemplo:



    “AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. AUSÊNCIA DE IDENTIDADE MATERIAL ENTRE O CONTEÚDO DO ATO RECLAMADO E OS FUNDAMENTOS DO PARADIGMA INVOCADO. NÃO CABIMENTO. AUSÊNCIA DE ARGUMENTOS NECESSÁRIOS PARA MODIFICAR DECISÃO AGRAVADA. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I O agravante não aduz argumentos capazes de afastar as razões lançadas no decisum atacado, devendo este, portanto, ser mantido por seus próprios fundamentos. II É inviável a reclamação na hipótese de ausência de identidade material entre os fundamentos do ato reclamado e o que foi efetivamente decidido nas ações apontadas como paradigma. III - Agravo regimental a que se nega provimento” (Rcl n. 33.071-AgR, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 31.3.2020).



    “AGRAVO INTERNO. RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO À DECISÃO PROFERIDA NO ARE 1.121.633 – RG (TEMA 1.046). AUSÊNCIA DE ESTRITA ADERÊNCIA ENTRE O ATO RECLAMADO E A DECISÃO PARADIGMA. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. À míngua de identidade material entre o paradigma invocado e o ato reclamado, não há como divisar a alegada afronta à autoridade de decisão desta Excelsa Corte. 2. Agravo interno conhecido e não provido, com aplicação da penalidade prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015, calculada à razão de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa, se unânime a votação” 
(Rcl n. 38.940-AgR, Relatora a Ministra Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 2.4.2020).



    9. A pretexto de questionar a contrariedade da decisão reclamada à autoridade deste Supremo Tribunal, que concluiu pela inconstitucionalidade da Lei municipal n. 2.157/2013, o reclamante pretende valer-se desta reclamação como sucedâneo de recurso.



    O objetivo da reclamação é a preservação da competência e a garantia da autoridade das decisões proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, não admissível o aproveitamento da reclamação como atalho processual impróprio para se percorrerem vias recursais com supressão de instâncias e descumprimento de procedimentos e fases legalmente definidos.



    A reclamação não pode ser utilizada como sucedâneo recursal, sendo instrumento inidôneo para o exame do conteúdo da decisão reclamada. Assim, por exemplo:



    “CONSTITUCIONAL. RECLAMAÇÃO. ALEGADA VIOLAÇÃO DA AUTORIDADE DE ORIENTAÇÃO JURISPRUDENCIAL SUMULADA. SÚMULA DA JURISPRUDÊNCIA DOMINANTE DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. NÃO CABIMENTO. DECISÃO QUE NEGA SEGUIMENTO À RECLAMAÇÃO (ART. 161, PAR. ÚN., DO RISTF). AGRAVO REGIMENTAL. A reclamação constitucional 
(art. 102, I, l da Constituição) não é meio de uniformização de jurisprudência. Tampouco serve como sucedâneo de recurso ou medida judicial eventualmente cabíveis para reformar decisão judicial. Não cabe reclamação constitucional por alegada violação de entendimento jurisprudencial, independentemente de ele estar consolidado na Súmula da Jurisprudência Dominante do Supremo Tribunal Federal (‘Súmula Tradicional’). Hipótese na qual a orientação sumulada tida por ofendida não era vinculante, nos termos do art. 103-A, § 3º da Constituição. Agravo regimental conhecido, mas ao qual se nega provimento” (Rcl n. 6.135-AgR, Relator o Ministro Joaquim Barbosa, Plenário, DJe 28.8.2008).



    “O remédio constitucional da reclamação não pode ser utilizado como um (inadmissível) atalho processual destinado a permitir, por razões de caráter meramente pragmático, a submissão imediata do litígio ao exame direto do Supremo Tribunal Federal. Precedentes. - A reclamação, constitucionalmente vocacionada a cumprir a dupla função a que alude o art. 102, I, l, da Carta Política (RTJ 134/1033), não se qualifica como sucedâneo recursal nem configura instrumento viabilizador do reexame do conteúdo do ato reclamado, eis que tal finalidade revela-se estranha à destinação constitucional subjacente à instituição dessa medida processual. Precedentes” (Rcl n. 4.381-AgR, Relator o Ministro Celso de Mello, Plenário, DJe 5.8.2011).



     Ausentes os requisitos processuais viabilizadores do regular trâmite desta reclamação.



    10. Pelo exposto, nego seguimento à presente reclamação (§ 1º do art. 21 e parágrafo único do art. 161 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Ressalte-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil. 



    Publique-se.



    Brasília, 12 de setembro de 2023.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora