Tribunal: STF
Processo: RE 1429064
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-06-21
Data de publicação: 2023-06-21

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, assim ementado (Doc. 18, fl. 4):



    “APELAÇÃO CÍVEL. EXECUÇÃO. CERTIDÃO DE TRIBUNAL DE CONTAS. EXCEÇÃO DE EXECUTIVIDADE. TEMA 835 DO STF. INAPLICABILIDADE.



    1. A ORIENTAÇÃO DO STF EM REPERCUSSÃO GERAL – TEMA 835 -, NO SENTIDO DE QUE COMPETE EXCLUSIVAMENTE AO PODER LEGISLATIVO JULGAR AS CONTAS DO PODER EXECUTIVO, TANTO AS DE GOVERNO QUANTO AS DE GESTÃO, NÃO SE APLICA A TODO E QUALQUER EFEITO, E SIM APENAS PARA FINS DO ART. 1º, I, ALÍNEA G, DA LC 65/90, NA REDAÇÃO DA LC 135/10, ENTENDA-SE PARA FINS FICHA LIMPA. INTERPRETAÇÃO RAZOÁVEL E QUE FAZ SENTIDO, POIS DE OUTRO MODO, A DESAPROVAÇÃO DAS CONTAS DE GESTÃO PELO TRIBUNAL DE CONTAS PROVOCA, POR VIÉS, A INELEGIBILIDADE.



    2. SUBSISTE, POIS, O ENTENDIMENTO DE QUE, PARA OS DEMAIS FINS, A APROVAÇÃO PELO PODER LEGISLATIVO NÃO AFETA A DECISÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS QUE IMPÕE MULTA OU DECIDE PELO RESSARCIMENTO AO ERÁRIO, ISSO PORQUE, ENQUANTO O JULGAMENTO DO LEGISLATIVO SE BASEIA EM CRITÉRIO POLÍTICO, O DO TRIBUNAL DE CONTAS SE BASEIA EM CRITÉRIO TÉCNICO. ADEMAIS, A ORIENTAÇÃO DO STF NÃO APAGOU O § 3º DO ART. 71 DA CF, PELO QUAL AS DECISÕES DA CORTE DE CONTAS “DE QUE RESULTE IMPUTAÇÃO DE DÉBITO OU MULTA TERÃO EFICÁCIA DE TÍTULO EXECUTIVO”. A EXECUTIVIDADE RESULTA POR SI SÓ DA DECISÃO. NÃO DEPENDE DE QUALQUER OUTRA CONDIÇÃO OU REQUISITO, NEM DO JULGAMENTO DAS CONTAS PELA CÂMARA MUNICIPAL.



    3. APELAÇÃO PROVIDA”.



    No Recurso Extraordinário (Doc. 21), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, VASCO ALEXANDRE BRANDT alega que o acórdão recorrido contraria o disposto nos arts. 5º, XXXV; 31, §§ 1º e 2º; e 71, II, da Constituição Federal, bem como a tese fixada por esta CORTE no Tema 835 da repercussão geral. 



    Em suas razões recursais, o recorrente sustenta o seguinte contexto fático (Doc. 21, fls. 2-3):



    “O Município de Bom Princípio, por meio de sua procuradoria, ingressou com execução fiscal oriunda deste título executivo emitido pelo Tribunal de Contas do Estado do RS, em vista de suposto débito proveniente das contas de gestão do ano de 2016 que, hoje, atualizado, monta o valor de R$ 256.743,37, mesmo tendo farta comprovação documental das ações do Executivo, entendeu aquela Corte que ocorreu sobrepreço em obra, onde a Licitação foi efetivada pelo MENOR PREÇO GLOBAL e o Tribunal de Contas entendeu em fracionar os valores e glosar o transporte de materiais, que segundo a Corte, foi acima do preço estipulado pela tabela SINAP, sem levar em consideração os demais itens do certame, que, repita-se, tinha por critério de julgamento o MENOR PREÇO GLOBAL e NÃO o MENOR PREÇO POR ÍTEM. 



    Ocorre que, relativamente ao exercício de 2016, em inspeção especial restou fixado pelo Tribunal de Contas do Estado – TCE, um suposto débito no valor total de R$ 172.770,38, consubstanciados nos autos do expediente 004036.0200/16-7, na qual se exarou Certidão de Título Executivo de n.º 0079/2020 TCE/RS. 



    Ajuizada a execução, a exceção de pré-executividade interposta pelo Executado foi julgada procedente, em vista da impossibilidade de formação de Título Executivo após a emissão de Decreto Legislativo, apoiado em parecer prévio do próprio TCE, que aprovou as contas do gestor municipal. Se as contas foram aprovadas pelo PODER CONSTITUCIONALMENTE FORMADA PARA ESSE FIM, não há como se emitir cobranças e títulos executivos de supostos débitos que foram afastados pela Câmara Municipal no Decreto Legislativo 002/2018.



    Assim tendo a aprovação das contas ocorrida pela Câmara sem qualquer reparo ou sem imposição de qualquer censura ou débito, descabe a emissão de título executivo de contas aprovadas. O Título é nulo de pleno direito. 



    Ademais, como se pode perceber dos documentos juntados em anexo, as contas do gestor foram aprovadas por quem de direito tem a competência para tal, ou seja, o Poder Legislativo de Bom Princípio, por meio do Decreto Legislativo nº 002/2018, de 10 de dezembro de 2018, que aprovou as contas de 2016, ano do suposto débito”.



    Sustenta a inexigibilidade do título executivo em que se funda a ação, haja vista que houve a aprovação das contas pelo Poder Legislativo local. 



    Assevera que não agiu em momento algum com dolo, bem como que falece competência ao TCE para impor glosas e ressarcimentos ao Erário, mediante a expedição de títulos executivos de valores cujas decisões são proferidas no âmbito administrativo (Doc. 21, fl. 10), pois a este compete apenas a emissão de parecer prévio, de cunho meramente opinativo, não podendo imputar multa ou débito por eventual prejuízo, e expedir Certidão com eficácia de título executivo, sob pena de usurpar a competência da Casa Legislativa Municipal, de matriz constitucional (Doc. 21, fl. 15).



    Remetidos os autos ao Órgão Julgador para eventual adequação aos Temas 157 e 835 da repercussão geral, o Relator do processo, em juízo de retratação negativo, manteve o acórdão recorrido em acórdão assim ementada (Doc. 28, fl. 8):



    “APELAÇÃO CÍVEL. EXECUÇÃO CONTRA EX-PREFEITO BASEADA EM CERTIDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DEVOLUÇÃO À CÂMARA PELO 1° VICE-PRESIDENTE, PARA EVENTUAL RETRATAÇÃO, TENDO EM CONTA OS TEMAS 157 E 835 DO STF. 



    I. Acórdão que já se pronunciou no sentido de que a certidão de dívida e/ou multa do Tribunal de Contas é, por si só, título executivo constitucional (CR art. 71, § 3º, portanto independe da aprovação, ou não, das contas pelo Poder Legislativo. 



    2. A interpretação extensiva que se quer dar ao TEMA 835, qual seja de que a aprovação das contas pelo Legislativo apaga a executividade da certidão, visto ser abrangida pela respectiva competência, além de não ter caráter vinculativo, contrasta com outras decisões da mesma Corte no sentido de que a aprovação delas não exclui a responsabilização civil, administrativa e criminal mediante ação própria. 



    3. Quer-se incluir as questões da dívida e da multa na competência do Legislativo, isto é, da aprovação das contas, que são julgadas por critério político, ao sabor da grei do Executivo dentro do Legislativo, a fim de excluí-las da competência do Tribunal de Contas, que julga por critério técnico. Embora os precedentes do STF reconheçam que o TEMA 835 não se restringe à Ficha Limpa, também reconhecem que não exclui a responsabilização civil, administrativa e criminal mediante ação própria. 



    4. DECISÃO MANTIDA, COM DEVOLUÇÃO À 1ª VICE-PRESIDÊNCIA”.



    Em seguida, o RE foi admitido na origem e os autos encaminhados a esta CORTE SUPREMA (Doc. 30).



    É o relatório. Decido. 



     



    Cuida-se, na origem, de exceção de pré-executividade ajuizada por VASCO ALEXANDRE BRANDT, ex-prefeito municipal, impugnando Ação de Execução de Título Executivo Extrajudicial ajuizada pelo MUNICÍPIO DE BOM PRINCÍPIO/RS para a cobrança do valor de R$ 256.743,37 (duzentos e cinquenta e seis mil, setecentos e quarenta e três reais e trinta e sete centavos), decorrente de decisão do Tribunal de Contas do Estado proferida no Processo 004036-0200/16-7, no qual se constatou o sobrepreço em licitação para obra pública, que acarretou o pagamento indevido em favor da empresa Encopav Engenharia LTDA.



    O Juízo Singular acolheu a exceção de pré-executividade e extinguiu o processo, ao fundamento de que indevida a execução do título decorrente da decisão do TCE, haja vista que as contas do Prefeito foram aprovadas pela Câmara de Vereadores (Doc. 11).



    Interposta Apelação, o Tribunal de origem deu provimento ao recurso ao fundamento de que a aprovação das contas pelo Poder Legislativo não afeta decisão da Corte de Contas que impõe multa ou determina o ressarcimento ao erário, haja vista que se baseia em critério técnico, ao passo que a decisão da Casa Legislativa baseia-se em critério político. Para melhor compreensão da controvérsia, vejam-se os seguintes trechos do voto condutor do acórdão recorrido (Doc. 18, fls. 2-3):



    “A controvérsia está na orientação do STF em repercussão geral no sentido de que compete exclusivamente ao Poder Legislativo julgar as contas do Poder Executivo, tanto as de governo quanto as de gestão, mas não para todo e qualquer efeito, e sim apenas para fins do art. 1º, I, alínea g, da LC 65/90, na redação da LC 135/10, entenda-se, para fins Ficha Limpa. Interpretação razoável e que faz sentido, pois, de outro modo, a desaprovação das contas de gestão pelo Tribunal de Contas provoca, por viés, a inelegibilidade. 



    Isso está bem claro no voto do Min. Ricardo Levandowski, que prevaleceu do Pleno do STF: "III — Constituição Federal revela que o órgão competente para lavrar a decisão irrecorrível a que faz referência o art. 1°, L 'g’, da LC 64/1990, dada pela LC 135/ 2010, é a Câmara Municipal, e não o Tribunal de Contas. IV — Tese adotada pelo Plenário da Corte: 'Para fins do art. 1°, inciso I, alínea g, da Lei Complementar 64, de 18 de maio de 1990, alterado pela Lei Complementar 135, de 4 de junho de 2010, a apreciação das contas de prefeito, tanto as de governo quanto as de gestão, será exercida pelas Câmaras Municipais, com o auxílio dos Tribunais de Contas competentes, cujo parecer prévio somente deixará de prevalecer por decisão de 2/3 dos vereadores'. V — Recurso extraordinário conhecido e provido" (RE 848826, Rel. Min. Roberto Barroso, Redator o Min. Ricardo Lesandowski, Tribunal Pleno, em 10-8-2016, DJe de 23-8-2017). 



    Idem o Min. Dias Tóffoli: "2. Por sua vez, na apreciação do RE n° 848.826/CE, Relator p/ o acórdão o Ministro Ricardo Lewandowski, firmou-se a tese de que "para os fins do art. 1°, inciso 1, alínea 'g, da Lei Complementar 64, de 18 de maio de 1990, alterado pela Lei Complementar 135, de 4 de junho de 2010, a apreciação das contas de prefeitos, tanto as de governo quanto as de gestão, será exercida pelas Câmaras Municipais, com o auxílio dos Tribunais de Contas competentes, cujo parecer prévio somente deixará de prevalecer por decisão de 2/3 dos vereadores." (AgR no ARE 988482, Rel. Min. Dias Tóffoli, r Turma, em 29-6-2018, DJe 23-8-2018). 



    Nesse sentido já deliberou esta Câmara, vencido o relator, saudoso Des. Sérgio Luiz Grassi Beck, na Ap 70 077 649 515, da qual fiquei de redator, julgamento concluído na forma do art. 942 do CPC, com os votos dos Desembargadores Canibal, Fabrício e Ricardo. 



    Portanto, sem embargo da respeitabilidade do entendimento mais amplo, em precedentes desta Corte, subsiste o consagrado de que, para os demais fins, a aprovação pelo Poder Legislativo não afeta a decisão do Tribunal de Contas, que impõe multa ou decide pelo ressarcimento ao erário, isso porque, enquanto o julgamento do Legislativo se baseia em critério político, o do Tribunal de Contas se baseia em critério técnico. 



    Isso lado um. Lado outro, a orientação do STF não apagou o § 3° do art. 71 da CF —nem poderia fazê-lo —, pelo qual as decisões da Corte de Contas "de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo". Como se vê, a executividade resulta por si só da decisão. Não depende de qualquer outra condição ou requisito, como o resultado do julgamento das contas pela Câmara Municipal. 



    Consequentemente, a CDA não está baseada em documento ao qual falta requisito; logo, não é nula. 



    Nesses termos, voto por prover, a fim de que rejeitar a execução de executividade, invertidos os honorários, atualizados pelo IGP-M desde o ingresso do incidente, com juros da mora mensais de 1% a partir do trânsito em julgado (CPC, art. 85, § 16)”.



    Da análise dos autos conclui-se que a aplicação da penalidade pelo Tribunal de Contas do Estado ao então Prefeito não decorreu da apreciação de contas anuais prevista no artigo 71, I, da Constituição Federal. Diversamente, trata-se de sanção de multa e de ressarcimento ao erário, aplicada em razão da verificação de irregularidade na execução de processo licitatório em que se constatou o sobrepreço na realização de obra pública, fundamentada no inciso VIII do artigo 71 da Constituição Federal, segundo o qual compete ao Tribunal de Contas: VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário.



    Sobre a matéria, esta CORTE já decidiu que os Tribunais de Contas têm competência para aplicar multa aos administradores públicos. Nesse sentido, vejam-se os seguintes precedentes, ambos envolvendo prefeito municipal:



    “EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. APLICAÇÃO DE MULTA. TRIBUNAL DE CONTAS. COMPETÊNCIA. PRECEDENTES. 



    1. O acórdão recorrido está alinhado com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal no sentido de que “os tribunais de contas dos estados, no âmbito de sua atuação, detêm competência para imposição de multa a administradores públicos” (RE 729.744-RG e RE 848.826-RG).



    2. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 25% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015. 3. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015.” (ARE 1.153.832-AgR, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, DJe de 12/11/2018)



    “EMENTA Embargos de declaração no recurso extraordinário. Conversão em agravo regimental. Tribunal de Contas do Estado. Imposição de multa a administrador público. Possibilidade. Precedentes. 



    1. Os tribunais de contas dos estados, no âmbito de sua atuação, detêm competência para imposição de multa a administradores públicos.



    2. Decisão, ademais, embasada em normas infraconstitucionais, de insuscetível revisão na via extraordinária. Sanção que não equivale à apreciação da regularidade das contas apresentadas.



    3. Embargos de declaração recebidos como agravo regimental, ao qual se nega provimento.” (RE 590.655-ED, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, DJe de 9/8/2013)



    No mesmo sentido, vejam-se os seguintes precedentes monocráticos: ARE 1.385.141, de minha relatoria, DJe de 7/6/2022; RE 1.305.882, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, DJe de 13/4/2021; e o ARE 1.221.517, Rel. Min. NUNES MARQUES, DJe de 8/8/2022. Nesse último precedente (ARE 1.221.517), em que se discutia situação semelhante à ora analisada, o relator fez a seguinte ponderação:



    “[...] Tal o cenário, a situação tratada neste apelo extremo diverge da decidida nos Temas n. 157/RG e 835/RG. 



    É que nestes autos a discussão gira em torno de multa administrativa aplicada pelo TCE/MG em face de irregularidades na gestão de recursos públicos, em nada se referindo à apreciação das contas anuais que o recorrente, na qualidade de prefeito, tinha o compromisso de prestar. 



    Essa fundamental distinção é observada em diversas decisões monocráticas e colegiadas proferidas no âmbito deste Supremo, confirmando a competência da respectiva Corte de Contas para a imposição de sanções de natureza administrativa aos gestores sujeitos a sua atividade fiscalizadora […]”



    O acórdão recorrido observou esse entendimento.



    Citem-se, ainda, os seguintes precedentes, em que esta SUPREMA CORTE manteve decisões de Tribunais de Justiça que reconheceram a validade da aplicação de multa por Tribunais de Contas Estaduais a prefeitos em razão da verificação de irregularidades na execução de convênio ou em procedimento licitatório:



    “EMENTA Agravo regimental em recurso extraordinário. Direito Administrativo. Órgão competente para o julgamento de contas de prefeito. Natureza jurídica do objeto de julgamento. Ex-prefeito. Licitação e execução de convênio. Irregularidades. Aplicação de multa pelo Tribunal de Contas Estadual. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 



    1. A temática relacionada à competência para o julgamento das contas anuais dos prefeitos foi analisada pelo Supremo Tribunal Federal no RE nº 729.744/MG e no RE nº 848.826/CE, os quais deram origem, respectivamente, aos Temas nº 157 e nº 835 da Gestão por Temas da Repercussão Geral do portal do STF na internet.



    2. O Tribunal de origem afirmou que “o objeto do julgamento pelo Tribunal de Contas foram as contas da Tomada de Preços nº 01/2009; e na prestação de contas de verbas repassadas, mediante convênio, de responsabilidade do Apelado, não as contas que ele, como Prefeito do Município de Santa Isabel, relativas à Administração local, estava obrigado a prestar anualmente”. Desse modo, é inviável chegar-se a conclusão diversa daquela da instância de origem, para o acolhimento da pretensão deduzida pelo recorrente, sem detida análise dos fatos e das provas dos autos, bem como da legislação infraconstitucional utilizada na fundamentação do acórdão recorrido.



    3. Não se presta o recurso extraordinário para a análise da legislação infraconstitucional ou para o reexame do conjunto fático-probatório da causa (Súmula nº 279/STF).



    4. Agravo regimental não provido, com imposição de multa de 1% (um por cento) do valor atualizado da causa (art. 1.021, § 4º, do CPC).



    5. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do CPC, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita” (RE 1.306.305-AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, DJe de 22/3/2022).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. EX-PREFEITO. LICITAÇÃO. IRREGULARIDADES. APLICAÇÃO DE MULTA PELO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL N. 709/1993. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DE PROVAS E DA LEGISLAÇÃO LOCAL: SÚMULAS NS. 279 E 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (RE 1.275.300/SP-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, DJe. De 31/8/2020).



    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. 



    Fixam-se honorários advocatícios adicionais equivalentes a 10% (dez por cento) do valor a esse título arbitrado nas instâncias ordinárias (Código de Processo Civil de 2015, art. 85, § 11). 



    Ficam AMBAS AS PARTES advertidas de que:



    - a interposição de recursos manifestamente inadmissíveis ou improcedentes, ou meramente protelatórios, acarretará a imposição das sanções cabíveis;



    - decorridos 15 (quinze) dias úteis da intimação de cada parte sem a apresentação de recursos, será certificado o trânsito em julgado e dada baixa dos autos ao Juízo de origem.



    Publique-se. 



    Brasília, 21 de junho de 2023.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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