Tribunal: STF
Processo: ARE 1427598
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-04-25
Data de publicação: 2023-04-25

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    O Ministério Público do Estado de Pernambuco interpõe agravo interno contra a decisão mediante a qual não foi admitido o recurso extraordinário manejado em face de acórdão proferido pelo 2º Vice-Presidente do Tribunal de Justiça de Pernambuco, assim ementado:



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SUJEITO PASSIVO. EXPREFEITO, EX-VICE-PREFEITO E EX-SECRETÁRIO. UTILIZAÇÃO INDEVIDA DE SERVIDOR PÚBLICO PARA FINS PARTICULARES (CAMPANHA ELEITORAL). ENRIQUECIMENTO ILÍCITO. OCORRÊNCIA DOLO CONFIGURADO. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA COMUM ESTADUAL. UTILIZAÇÃO DE PROVA EMPRESTADA. SUBMISSÃO AO CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA. VALIDADE. REDUÇÃO DAS SANÇÕES COMINADAS. PROPORCIONALIDADE. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. 



    1. A competência da justiça eleitoral se restringe ao processo eleitoral, não abrangendo o julgamento das ações de improbidade administrativas decorrente de atos de ímprobos contidos na Lei 8.429/92. Precedentes do STJ e do TJPE (CC 88.995/PA, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 12/11/2008, DJe 01/12/2008 e Embargos de Declaração 323754-70000010-97.200,8.17.1100, Rel. Jorge Americo Pereira de Lira, 1ª Câmara de Direito Público, julgado em 02/09/2014, DJe 08/09/2014). 



    2. No que tange a prova emprestada, já é de todo sabido a sua validade quando o magistrado, ao adotá-la, faculta às partes o exercício do contraditório e da ampla defesa. Nesse pensar o STJ: AgInt no AREsp 916.197/RS, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, julgado em 19/09/2017, DJe 25/09/2017. 



    3. A afronta à legalidade, consubstanciada no uso da máquina administrativa para fins particulares, notadamente desviando o servidor público Robson Muniz Barreto de sua função para atuar exclusivamente na condução de carro de som utilizado na campanha eleitoral, evidencia o favorecimento próprio e demonstração de dolo suficiente para a configuração de ato de improbidade. 



    4. A imputação de ato de improbidade, dado o seu impacto político e institucional, deve ser reservada para os casos em que desonestidade e malícia e má-fé na administração da coisa Pública restar devidamente caracterizada, como na hipótese. 



    5. Para fixar sanções no caso de improbidade administrativa deve o julgador se pautar no princípio da razoabilidade e da Proporcionalidade, considerando também a extensão do dano e o proveito patrimonial obtido pelo agente. Da análise da situação posta, percebe-se que o apelante, apesar de obter proveito patrimonial, causou danos materiais de pequena monta ao Município, levando em consideração que a situação ilegal envolveu a retirada do servidor de suas atividades precípuas, ou seja, apesar do ente municipal efetuar o pagamento da remuneração do servidor, não obteve a contraprestação devida: prestação do serviço. 



    6. Assim, pautando-se na pequena duração da ilegalidade, considero, com base no princípio da razoabilidade e da proporcionalidade e também na extensão do dano e no proveito patrimonial obtido pelo agente que a suspensão dos direitos políticos não se mostra proporcional ao ato ímprobo praticado pelo apelante. 



    7. Nos termos do art. 18 da Lei nº 7.347/1985 (Lei de ação civil pública), aplicável às ações de improbidade, descabe a condenação em honorários de advogado, custas e despesas processuais, salvo comprovada má-fé, sendo incabível pelo princípio da simetria, a condenação em custas e despesas processuais em favor do órgão ministerial e contra os réus. 



    8. Apelo a que se dá parcial provimento.”



    No apelo extremo, sustenta o recorrente que o acordão referenciado violou os arts. 15, inciso V, e 37, § 4º, da Carta Magna.



    Assevera, com base nos dispositivos supracitados, que a prática de ato de improbidade administrativa sujeita o agente público “à suspensão dos direitos políticos” (e-Doc. 31)



    Argumenta, ainda, que coube ao art. 12 da Lei n. 8.429/92 regulamentar a forma e a gradação das penas para tais casos, não cabendo, no entanto, “a condenação em improbidade administrativa sem a suspensão dos direitos políticos” (e-Doc. 31).



    Sustenta, por último, que o reconhecimento de conduta dolosa do agente soa incongruente com a decisão do Tribunal de Justiça Estadual que mantém incólumes os direitos políticos dos funcionários públicos, uma vez que o dolo na conduta de improbidade administrativa dispensaria o exame de razoabilidade e proporcionalidade no que concerne à suspensão de tais direitos.



    Não foram apresentadas contrarrazões.



    Irresignada com a decisão que inadmitiu o recurso extraordinário, o recorrente interpôs o tempestivo agravo (e-Doc. 47), em que sustenta que a relevância da matéria é indiscutível do ponto de vista político e social, porquanto a questão constitucional debatida nos autos é relativa à obrigatoriedade de aplicação da sanção de suspensão dos direitos políticos e multa do agente, sempre que se constatar que houve conduta dolosa na prática da improbidade administrativa.



    Alega, ainda, que, nas razões do recurso extraordinário, não se buscou uma nova avaliação do contexto fático-probatório, apenas a subsunção do preceito constitucional violada ao caso concreto.



    Encaminhados os autos à douta Procuradoria-Geral da República, esta apresentou manifestação no sentido do desprovimento do recurso (doc. 22). Veja a ementa que sintetiza o parecer:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONDENAÇÃO. UTILIZAÇÃO INDEVIDA DE SERVIDOR PÚBLICO PARA FINS PARTICULARES. ENRIQUECIMENTO ILÍCITO. RECONHECIMENTO DO DOLO. AFASTAMENTO DA PENA DE SUSPENSÃO DOS DIREITOS POLÍTICOS PELO TJPE. GRADAÇÃO DAS SANÇÕES. REVOLVIMENTO DE FATOS E PROVAS. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. APLICAÇÃO DA SÚMULA 279/STF. PRECEDENTES. PARECER PELO DESPROVIMENTO DO AGRAVO”.



    Examinados os autos, decido. 



    A irresignação não merece prosperar, uma vez que o recorrente não demonstrou a contento a repercussão geral da matéria, devidamente fundamentada nos aspectos econômico, político, social ou jurídico que ultrapassem os interesses subjetivos da causa frente às questões constitucionais invocadas no recurso extraordinário.



    In casu, o recurso extraordinário contêm argumentação genérica no sentido de que haveria transcendência da matéria versada. Em verdade, porém, o agravante não logrou êxito em demonstrar como a discussão em testilha exorbitaria a situação fática descrita na ação civil pública por ato de improbidade administrativa deflagrada no Município de Palmerina - Pernambuco. 



    Isto posto, o cerne do debate em comento gravita em torno da alegada obrigatoriedade de aplicação da sanção de suspensão dos direitos políticos prevista no art. 37, § 4º, da Carta Magna sempre que houver condenação pela prática de ato doloso de improbidade.



    Entretanto, é dever da parte recorrente demonstrar de forma devidamente fundamentada, expressa e clara as circunstâncias que poderiam configurar a relevância das questões constitucionais suscitadas no recurso extraordinário, o que não ocorreu no caso em tela.



    Com efeito, a mera afirmação genérica de existência de repercussão geral, desacompanhada de robusta fundamentação da relevância econômica, política, social ou jurídica da questão constitucional, não é suficiente para o conhecimento do recurso extraordinário, nos termos do art. 102, § 3º, da Constituição Federal e do art. 1.035 do CPC/2015. Nesse sentido:



    “DIREITO PENAL E PROCESSUAL PENAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO CPC/2015. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DA REPERCUSSÃO GERAL. INOBSERVÂNCIA DO ART. 1.035, §§ 1º E 2º, DO CPC/2015. REPERCUSSÃO GERAL PRESUMIDA OU RECONHECIDA EM OUTRO RECURSO NÃO VIABILIZA APELO SEM A PRELIMINAR FUNDAMENTADA DA REPERCUSSÃO GERAL. INDIVIDUALIZAÇÃO DA PENA. DEBATE DE ÂMBITO INFRACONSTITUCIONAL. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. 1. As razões do agravo interno não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 2. Deficiência na fundamentação, em recurso extraordinário interposto sob a égide do CPC/2015, da existência de repercussão geral da questão constitucional suscitada. Inobservância do art. 1.035, §§ 1º e 2º, do CPC/2015. O preenchimento desse requisito demanda a demonstração, no caso concreto, da existência de questões relevantes do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico que ultrapassem os interesses subjetivos do processo. A afirmação genérica da existência de repercussão geral ou a simples indicação de tema ou precedente desta Suprema Corte são insuficientes para o atendimento do pressuposto. 3. Agravo interno conhecido e não provido” (ARE nº 1.321.091/SP-AgR, Primeira Turma, Relatora a Ministra Rosa Weber, DJe de 28/5/21 - grifo nosso).  



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CRIMINAL. REITERAÇÃO DA TESE DO RECURSO INADMITIDO. PRELIMINAR DE REPERCUSSÃO GERAL. FUNDAMENTAÇÃO DEFICIENTE. DISCUSSÃO DE ÂMBITO INFRACONSTITUCIONAL. VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO, DA AMPLA DEFESA, DOS LIMITES DA COISA JULGADA E DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL (TEMA 660). FALTA DE FUNDAMENTAÇÃO. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL (TEMA 339). SUBSISTÊNCIA DA DECISÃO AGRAVADA. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I - As razões do agravo regimental são inaptas para desconstituir os fundamentos da decisão agravada, que, por isso, se mantêm hígidos. II - É ônus da parte recorrente apresentar a preliminar, formal e fundamentada, de repercussão geral da matéria constitucional versada no recurso extraordinário, com indicação específica das circunstâncias que evidenciem, no caso concreto, a transcendência dos interesses subjetivos da causa, para que seja atendido o requisito previsto no art. 102, § 3°, da CF e no art. 1.035 do CPC, o que não foi observado pela parte recorrente. III - O Supremo Tribunal Federal já definiu que a violação dos princípios do contraditório, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do devido processo legal, quando implicarem em exame de legislação infraconstitucional, é matéria sem repercussão geral (Tema 660 - ARE 748.371-RG/MT). IV - No julgamento do AI 791.292-QO-RG/PE (Tema 339), relatado pelo Ministro Gilmar Mendes, reconheceu-se a repercussão geral e reafirmou-se a orientação no sentido de que a exigência do art. 93, IX, da Constituição, não impõe seja a decisão exaustivamente fundamentada. O que se busca é que o julgador indique, de forma clara, as razões de seu convencimento. V - Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE nº 1.263.035/MG-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, DJe de 22/5/20).  



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PENAL E PROCESSUAL PENAL. CRIMES DE TRÁFICO ILÍCITO DE ENTORPECENTES E POSSE IRREGULAR DE ARMA DE FOGO DE USO PERMITIDO. ARTIGO 33 DA LEI 11.343/2006 E ARTIGO 12 DA LEI 10.826/2003. DEFICIÊNCIA NA FUNDAMENTAÇÃO DA PRELIMINAR DE REPERCUSSÃO GERAL. ARTIGO 1.035, § 2º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015 C/C ARTIGO 327, § 1º, DO REGIMENTO INTERNO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. MATÉRIA CRIMINAL. INEXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO PRESUMIDA. PRECEDENTES. ALEGADA VIOLAÇÃO AO ARTIGO 5º, LIV E LV, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRINCÍPIOS DO DEVIDO PROCESSO LEGAL, DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. OFENSA REFLEXA AO TEXTO CONSTITUCIONAL. ALEGADA VIOLAÇÃO AOS ARTIGOS 5º, LIII E LVII, E 129, I, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRINCÍPIOS DO JUIZ NATURAL, DA PRESUNÇÃO DE INOCÊNCIA E DO SISTEMA ACUSATÓRIO. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICOPROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO STF. ALEGADA OFENSA AO SISTEMA ACUSATÓRIO. MATÉRIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE PREJUÍZO. PAS DE NULLITÉ SANS GRIEF. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.” (ARE nº 1.264.183/RS-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe de 26/5/20).



    Superada a preliminar de repercussão geral, compreendo que a questão posta em debate foi solucionada à vista de exaustiva análise dos fatos e provas dos autos, bem como das condutas imputadas aos ora recorrentes e, ainda, à luz da interpretação dada à legislação infraconstitucional pertinente (Lei n. 8.429/1992), de insuscetível reapreciação, nesta via extraordinário, pois a afronta ao texto constitucional, se houvesse, seria indireta ou reflexa. Incidência da Súmula nº 279 deste STF. 



    Acerca do tema, a propósito, os seguintes precedentes:



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Administrativo. 3. Improbidade administrativa. 4. Matéria infraconstitucional. Ofensa reflexa à Constituição Federal. Necessidade de reexame do acervo probatório. Súmula 279 do STF. 5. Alegação de ofensa à ampla defesa. Tema 660 da sistemática da repercussão geral. 6. Alegação de ofensa ao inciso IX do art. 93 da Constituição Federal. Inexistência. Precedente. AI-QO-RG 791.292. 7. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 8. Agravo regimental a que se nega provimento (ARE nº 1.196.155/MG-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 10/6/19).



    AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 12.11.2018. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/92. REEXAME DE FATOS E PROVAS E DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCONAL. IMPOSSIBILIDADE. OFENSA REFLEXA. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279 DO STF. TEMA 339 DA REPERCUSSÃO GERAL. 1. No tocante à violação do dever constitucional de motivação das decisões, o art. 93, IX, da Constituição Federal, exige que o acórdão seja fundamentado, ainda que sucintamente, sem determinar, contudo, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas, nem que sejam corretos os fundamentos da decisão. Precedente: AI-QO-RG 791.292, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, DJe 13.08.2010. Tema 339. 2. É inadmissível o extraordinário quando para se chegar a conclusão diversa daquela a que chegou o Tribunal de origem, exija-se o reexame das provas dos autos e a análise da legislação infraconstitucional aplicável à espécie. Incide, na espécie, o óbice da Súmula 279 do STF, além de ser reflexa a alegada afronta à Constituição Federal. 3. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, §4º, CPC. Inaplicável a majoração de honorários, por se tratar de ação civil pública na origem (ARE nº 1.167.571-AgR/SP, Segunda Turma, Rel. Min. Edson Fachin, DJe de 29/11/19).



    SEGUNDO AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ELETROPAULO. CONTRATAÇÃO SEM CONCURSO PÚBLICO. AGENTE POLÍTICO. INADMISSIBILIDADE DE AGRAVO CONTRA DECISÃO QUE APLICA A SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL (TEMAS 339 E 660). AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA A FUNDAMENTO DA DECISÃO ORA AGRAVADA. LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO PARA A DEFESA DO PATRIMÔNIO PÚBLICO. PRECEDENTES. ALEGAÇÕES SOBRE A INEXISTÊNCIA DO ATO DE IMPROBIDADE, A AUSÊNCIA DE DOLO E GRADAÇÃO DAS SANÇÕES. LEI 8.429/1992. MATÉRIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO STF. AGRAVO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS NO JUÍZO RECORRIDO. IMPOSSIBILIDADE DE MAJORAÇÃO NESTA SEDE RECURSAL. ARTIGO 85, § 11, DO CPC/2015. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO (ARE nº 803.568-AgR-segundo/SP, Primeira Turma, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 11/12/19).



    Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Administrativo. Ação civil pública. Improbidade administrativa. Contratação irregular. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Precedentes. 1. Inadmissível, em recurso extraordinário, o reexame dos fatos e das provas dos autos (Súmula nº 279/STF) e da legislação infraconstitucional. 2. Agravo regimental não provido (ARE nº 1.202.601-AgR/SP, Tribunal Pleno, de minha relatoria, DJe de 1/8/19)”.



    No que concerne à alegada violação à norma do art. 37, § 4º da Constituição Federal, em função da ausência de gradação das penalidades aplicadas pelo Tribunal a quo, importa assinalar que a revisão das sanções impostas aos recorrentes não dispensa a análise da legislação infraconstitucional, demandando ainda, desta Corte, o reexame de matéria fático-probatória, ambos impossíveis de serem levados a cabo em recurso extraordinário. Vide:



    PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PRELIMINAR DE REPERCUSSÃO GERAL. FUNDAMENTAÇÃO DEFICIENTE. ÔNUS DO RECORRENTE. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. INEXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL (ARE 748.371-RG, REL. MIN. GILMAR MENDES, TEMA 660). IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SANÇÕES. GRADAÇÃO. ANÁLISE DE MATÉRIA FÁTICO-PROBATÓRIA E NECESSIDADE DE INTERPRETAÇÃO DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279/STF. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO (ARE nº 884.264/DF-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Teori Zavascki, DJe de 27/10/15).



    DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. POLICIAL MILITAR. ARTS. 11 e 12 DA LEI 8.429/1992. NÃO OCORRÊNCIA. ANÁLISE DE EVENTUAL AFRONTA AOS PRECEITOS CONSTITUCIONAIS INVOCADOS NO APELO EXTREMO DEPENDENTE DA REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA CONSTANTE NO ACÓRDÃO REGIONAL. ÂMBITO INFRACONSTITUCIONAL DO DEBATE. ACÓRDÃO RECORRIDO PUBLICADO EM 03.6.2008. Com espeque no conjunto probatório, ante a aplicação dos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, o Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios manteve a sentença que não enquadrou a conduta dos agravados como improbidade administrativa, uma vez que praticada sem que estivessem no exercício da atividade policial, e afastou a aplicação das penalidades previstas na Lei 8.429/1992. As razões do agravo regimental não são aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada, mormente no que se refere ao âmbito infraconstitucional do debate e a reelaboração da moldura fática constante do acórdão recorrido, a inviabilizar o trânsito do recurso extraordinário. Precedentes. Agravo regimental conhecido e não provido (AI nº 768.891/DF-AgR, Primeira Turma, Relª. Minª. Rosa Weber, DJe de 20/6/14).



    Ação civil pública- Ato de improbidade - Desvio de verbas - Cumulação de cargos - Pena - Estando devidamente comprovado nos autos o ato de improbidade perpetrado pelos réus, consistente no desvio de verbas, lesão ao Erário, enriquecimento ilícito e cumulação ilegal de cargos, a ação era mesmo de ser julgada procedente. Penas que devem ser mantidas ante a gravidade do fato praticado e por serem aplicadas com base no que vem previsto no artigo 12 da Lei no 8.429/92. Preliminares rejeitadas. Recurso dos réus improvidos, provido o recurso do Ministério Público. (ARE 1347809, Primeira Turma, minha relatoria, DJe de 28-10-2021)



    Na mesma linha, cito: ARE 1351279 AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe de 17-12-2021; ARE 1330130, Rel. Min. Nunez Marques, Segunda Turma, DJe de 22-11-2021; ARE 1179511 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe de 12-12-2019; ARE 803568 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe de 20-02-2020; e ARE 955079 AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 23-09-2016.



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso.



    Publique-se.



    Brasília, 25 de abril de 2023.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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