Tribunal: STF
Processo: IF 5129
Classe: IF
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-09-27
Data de publicação: 2023-09-27

Ementa:

Inteiro teor:
Pedido de intervenção federal. Arts. 34, VII, b, e 36, III, da Constituição. Sistema penitenciário do Estado de Rondônia. “Presídio Urso Branco”. Medidas provisórias da Corte Interamericana de Direitos Humanos. Manifestação do Procurador-Geral da República pela insubsistência do interesse interventivo. Alteração substancial do quadro fático-normativo. Prejudicialidade.



    Vistos etc.



    1. Cuida-se de representação, formulada pelo Procurador-Geral da República, em 07.10.2008, para intervenção federal no Estado de Rondônia, com amparo nos arts. 34, VII, b, e 36, III, da Constituição, à alegação de “evidente violação aos direitos humanos em situação instalada na Casa de Detenção José Mário Alves, popularmente conhecida como Presídio de Urso Branco, localizado no Município de Porto Velho”, o que decorreria de graves ocorrências — tais como rebeliões, chacinas e tortura — e condições mais do que precárias no estabelecimento prisional, quadro que remontaria a novembro de 2000. Entre os fundamentos do pedido, as medidas provisórias concedidas pela Corte Interamericana de Direitos Humanos para assegurar os direitos humanos das pessoas privadas de liberdade no “Presídio Urso Branco”. 



    2. Após sucessivos despachos da Presidência desta Casa e manifestações dos interessados desde 2008, consignada, pela Ministra Cármen Lúcia, então Presidente desta Suprema Corte, em decisão de 10.9.2018 (doc. 75), compreensão no sentido de não prejudicado, naquele momento processual, o pleito interventivo, uma vez que, em síntese, “não obstante o levantamento das medidas provisórias pela Corte Interamericana de Direito Humanos, é incontroverso que, ao menos parte, as circunstâncias narradas no pedido inicial persistem, mantendo-se situações potencialmente reveladoras de desrespeito a direitos humanos dos encarcerados na Casa de Detenção José Mário Alves (presídio Urso Branco), o que já foi apurado pelo Conselho Nacional de Justiça em inspeções ali realizadas.”



    Registrado pendentes de total cumprimento o Pacto de Melhorias do Sistema Prisional de Rondônia, documento apresentado pelo Brasil à Corte Interamericana e sugerido pelo Procurador-Geral da República, em seu pronunciamento de 25.6.2014 nos presentes autos, como parâmetro para a intervenção federal.



    Especificamente, como registrado no decisum de Sua Excelência, não concretizado referido plano, segundo o Procurador-Geral da República, no tocante:



    a) “aos atrasos quanto ao cronograma de edificação de novas unidades para albergar a População carcerária excedente e solucionar o quadro de superlotação na penitenciária”. Inexistindo previsão para conclusão das obras “em decorrência de fatores como a insuficiência dos recursos públicos disponíveis”; 



    b) às condições de trabalho e segurança dos agentes penitenciários; 



    c) “à separação dos presos que contam com sentença condenatória em relação aos provisórios e preventivos”, além da separação em razão da periculosidade dos custodiados; 



    d) ao “uso de armas de fogo para conter motins e outros movimentos de desordenação os presos”;



    e) auditoria dos processos administrativos disciplinares arquivados em razão da “ausência de indícios suficientes de autoria e materialidade”, para que se “previna a impunidade quanto às graves violações cometidas pelos agentes públicos contra os presos”.



    Anotado, de qualquer maneira, dadas a excepcionalidade da intervenção no desenho federativo brasileiro e a complexidade e a estruturalidade do problema carcerário no país (já reconhecido, na ADPF 347, um estado de coisas inconstitucional na matéria), que o requerente deveria ir além da mera indicação do plano de melhorias como parâmetro para o atuar interventivo, de modo a “propor alternativas e indicar formas de superar as dificuldades apontadas a serem implementadas, como por exemplo, no caso da escassez de recursos, a demonstração do repasse e a efetiva utilização das verbas provenientes do Fundo Penitenciário Nacional”.



    A fim de averiguar a subsistência do quadro alegado, justificador do pedido de intervenção federal, determinada a expedição de ofício ao Governador de Rondônia, ao Ministério Público e à Defensoria Pública daquele Estado, para fornecerem informações atualizadas sobre o objeto do presente feito, especialmente no que diz com as melhorias ainda não efetivadas.



    3. Apresentadas resposta pela Defensoria Pública do Estado de Rondônia (doc. 92), anexo relatório elaborado pelos Defensores Públicos atuantes na execução penal, e manifestação pelo Sindicato dos Agentes Penitenciários e Socioeducadores do Estado de Rondônia— SINGEPERON (doc. 93).



    4. Em 29.01.2019 (doc. 103), diante da petição do SINGEPERON, solicitadas pelo Ministro Luiz Fux, então Vice-Presidente desta Casa, no exercício da Presidência, informações atualizadas ao Governador de Rondônia então recém-empossado, com subsequente vista ao Procurador-Geral da República. 



    5. Juntada nova manifestação pelo SINGEPERON (doc. 108), em que manifesta inadequado o cenário carcerário no tocante à quantidade e às condições de trabalho dos agentes penitenciários e requer a procedência do pedido interventivo.



    6. Prestadas informações atualizadas pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado de Rondônia e pelo Governador do Estado (docs. 131 a 138).



    7. Em pronunciamento datado de 05.8.2020, o Procurador-Geral da República requer a extinção do feito, por prejudicialidade, dada a perda superveniente do interesse de agir (doc. 138).



    É o relatório.



    Decido.



    8. Consoante relatado, trata-se de pedido de intervenção federal apresentado pelo Procurador-Geral da República no ano de 2008, com o fim de ver assegurados, no “Presídio Urso Branco” (Casa de Detenção José Mário Alves), os direitos da pessoa humana (arts. 34, VII, b), diante de graves acontecimentos como rebeliões, chacinas e tortura e das condições precárias no estabelecimento prisional, quadro que remontaria a novembro de 2000 e objeto de medidas provisórias concedidas pela Corte Interamericana de Direitos Humanos.



    9. A despeito da gravidade e insustentabilidade dos fatos narrados na petição inicial, verifico prejudicado o pleito interventivo, dada a substancial alteração do quadro fático-normativo, na linha da última manifestação do requerente.



    10. Em primeiro lugar, cabe consignar levantadas todas as medidas provisórias estabelecidas pela Corte Interamericana, em particular, finalmente, por meio da Resolução 25 de agosto de 20111. 



    Conquanto insuficiente, por si só, a circunstância do levantamento, para afastar a alegada necessidade de intervenção, relevante a compreensão do Tribunal internacional no sentido de que cessada a situação de extrema gravidade e urgência, requisito, nos termos do art. 63.2 da Convenção Americana, para a concessão — e a manutenção — de medidas provisórias, sem prejuízo, como também explicitado, da continuada e sempre presente a obrigação internacional do Estado brasileiro de garantir e respeitar os direitos humanos das pessoas privadas de liberdade (arts. 1.1 e 5 da Convenção Americana).



    Destaco as seguintes considerações conclusivas da Corte Interamericana, tecidas na referida resolução de 2011:



    9. La Corte Interamericana valora positivamente el Acuerdo [para la mejora del sistema penitenciario del estado de Rondônia y levantamiento de las medidas provisionales otorgadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos] presentado en la audiencia pública por Brasil y por los representantes de los beneficiarios y la actitud constructiva de ambas partes que se refleja en la adopción del mismo. El Tribunal toma nota que tanto el Estado como los representantes acordaron el levantamiento de las medidas provisionales y que la Comisión indicó que ha habido una mejora cualitativa en la Cárcel de Urso Branco. 



    10. Por otra parte, la Corte observa que desde diciembre de 2007 no se han registrado muertes violentas o motines en la Cárcel de Urso Branco. Asimismo, la población carcelaria ha disminuido a aproximadamente 700 internos en 2009 y desde entonces el número de internos ha permanecido sin mayores variaciones. Adicionalmente, el Estado se encuentra investigando las denuncias de violencia o malos tratos presentadas por los representantes, incluso algunos procesos penales ya han sido resueltos en primera instancia, tales como los relacionados con los hechos ocurridos en enero de 2002 que dieron origen a las presentes medidas provisionales. 



    11. En consecuencia, teniendo en cuenta el Acuerdo mencionado, la solicitud de levantamiento presentada por el Estado con el consentimiento de los representantes y la información presentada por las partes, la Corte Interamericana considera que los requisitos de extrema gravedad, urgencia y necesidad de prevenir daños irreparables a la integridad y a la vida de los beneficiarios han dejado de concurrir, de modo que procede el levantamiento de las presentes medidas provisionales.



    11. Como elemento de evidência do impacto interno das medidas provisórias interamericanas, a própria apresentação do presente pedido interventivo, compete consignar, foi responsável por impulsionar, de plano, a adoção de providências pelos órgãos estaduais. A começar logo decretada, pelo Governador do Estado de Rondônia, situação de emergência no sistema prisional estadual, por meio do Decreto nº 13.886, de 16.10.2008, em expressa consideração tanto das medidas provisórias interamericanas como, sobretudo, do pedido de intervenção federal2. Ou seja, engrenados os esforços internacionais, nacionais e subnacionais, em diálogo transnacional, no sentido de aprimorar as condições carcerárias rondonienses.



    12. Desde então, como sintetizado pelo Procurador-Geral da República ao manifestar-se pela perda superveniente de seu interesse na intervenção, o quadro inicialmente narrado sofreu significativas mudanças:



    Da leitura das informações prestadas, verifica-se que, embora persista a necessidade de melhorias das condições carcerárias, houve aprimoramentos substanciais desde que a presente ação foi ajuizada.



    Constata-se que o Governo do Estado, mesmo com as dificuldades orçamentárias, tem atuado para o aprimoramento do sistema prisional local, não mais legitimando o presente pedido de subtração temporária da autonomia estatal que, como medida extrema, não se revela proporcional no contexto atual. 



    O Ministério Público estadual, assim como o Ministério Público Federal naquele Estado, tem fiscalizado e acompanhado a situação prisional, que demonstra um cenário de normalidade institucional, no qual os agentes públicos, no exercício de suas funções institucionais, atuam regularmente para implementar e buscar as necessárias melhorias na proteção dos direitos humanos. 



    A Defensoria Pública do Estado tem recebido aumento de aporte orçamentário ao longo dos anos, o que, mesmo com as dificuldades ainda existentes, demonstram o empenho do Estado de Rondônia em fortalecer a assistência jurídica gratuita aos apenados. 



    Algumas das melhorias necessárias apontadas pela Defensoria Pública estadual, tais como o atendimento à saúde e a oferta de trabalho aos apenados, são situações que ultrapassam a questão carcerária, constituindo problemáticas que afetam a população local como um todo, a demandar soluções mais amplas que extrapolam o escopo da presente ação.



    Quanto às questões suscitadas pelo SINGEPERON, é certo que eventual intervenção federal no Estado não teria o condão de introduzir aumento salarial aos agentes penitenciários, não tendo a presente ação a efetividade e o alcance pretendido pela entidade sindical. 



    As autoridades locais têm atuado com empenho para a solução da questão, havendo condições mínimas no Estado para assegurar o respeito aos direitos humanos



    O pedido de decretação de intervenção federal, portanto, não se revela medida proporcional à atual conjuntura no Estado, uma vez que a ordem foi restabelecida por providências eficazes das autoridades estaduais, que estão sendo fiscalizadas pelo Ministério Público estadual e pelo Ministério Público Federal no Estado de Rondônia. 



    Não mais persiste o interesse jurídico na representação interventiva formulada pela Procuradoria-Geral da República, sem prejuízo de eventual novo pedido caso haja deterioração das providências em curso para o aprimoramento do sistema prisional do Estado de Rondônia.



    Em face do exposto, requer o PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA a extinção do feito por perda superveniente do interesse de agir.



    13. Em funcionamento, portanto, as engrenagens institucionais ordinárias, como também revelam os dados informados pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado de Rondônia, em 29.4.2019 (doc. 131): 



    “(...) no que se refere ao sistema penitenciário rondoniense, informo que este Ministério Público tem realizado o acompanhamento das condições da Casa de Detenção José Mário Alves da Silva (Presídio Urso Branco).



    Nesse contexto, foi instaurada Ação Civil Pública para Cumprimento de Obrigação de Fazer para acompanhar e fiscalizar o cumprimento das obrigações assumidas pelos entes públicos subscritores do Pacto para Melhoria do Sistema Prisional do Estado de Rondônia e Levantamento das Medidas Provisórias Outorgadas pela Corte Interamericana de Direitos Humanos (procedimento nº 2012001010004881/MP-RO, em anexo), que se encontra em trâmite perante a 2ª Vara Federal da Capital (ACP nº 0006374-27.2016.4.01.4100), atualmente com vistas ao Ministério Público para manifestação.



    Destaque-se, ainda, que foram instaurados vários Inquéritos Civis visando à fiscalização das condições das unidades prisionais do Estado de Rondônia, todos em trâmite na respectiva Promotoria Especializada da Capital, entre os quais: 1. Apurar a falta de regularidade no fornecimento de colchões, material de limpeza e kits de higiene. Também há pedido de providências em trâmite para regularizar a dispensação dos medicamentos nas unidades da Capital; 2. Apurar irregularidade na utilização de munição letal dentro da unidade prisional com lesões e/ou mortes na unidade prisional; 3. Apurar irregularidades no fornecimento de alimentação ao sistema prisional de Porto Velho; 4. Apurar irregularidade na prestação de serviços médicos nas unidades prisionais de Porto Velho; 5. Apurar falta de efetivo nas unidades da capital. 



    Outrossim, tramita na Vara de Execuções Penais desta Capital Processo Administrativo que trata da saúde penitenciária.



    Finalmente, informo que houve acordo com a Secretaria de Justiça de Rondônia - SEJUS, para que, tão logo haja a inauguração da nova unidade, com capacidade prevista de 603 vagas (programada para maio deste ano), sejam transferidos, preferencialmente, os apenados da Casa de Detenção José Mário Alves da Silva para o novo prédio, o qual terá melhores condições de abrigá-los.”



    14. Melhoria significativa houve, inclusive, em termos de superlotação, como já verificava a Corte Interamericana ao levantar as medidas provisórias. Ao tempo da última manifestação do Governador do Estado, de 07.5.2019 (doc. 136/137), construídas oito novas unidades prisionais, e em construção outras quatro, o que contribuiu para referido aprimoramento quantitativo, entre outras providências.



    Anexo à manifestação do Procurador-Geral de Justiça do Estado de Rondônia, o Relatório Anual de Visita à Casa de Detenção José Mário Alves da Silva, relativo à visita ocorrida em 28.3.2019 (doc. 135), indica redução no número de pessoas privadas de liberdade no Presídio Urso Branco. Com capacidade para 456 presos, constatada a presença de 652. 



    Embora então ainda superlotado, considerável a diminuição da população carcerária no estabelecimento — à época dos fatos narrados na inicial, abrigava em torno de 1.300 pessoas. Atualmente denominado Centro de Detenção Provisória de Porto Velho, acrescento, conta, conforme quantitativo da primeira quinzena de setembro de 20233, com 359 presos. 



    15. Alteração positiva também pode ser percebida no que tange à separação de presos provisórios e pessoas condenadas. Nos termos da manifestação da Defensoria Pública do Estado de Rondônia, de 09.10.2018 (doc. 92):



    “Também merece destaque o fato de que o cenário trazido no pedido interventivo no tocante à ausência de classificação de apenados dentro do Sistema Prisional como um todo alterou-se positivamente. Ainda não há um sistema de classificação propriamente dito, mas o trabalho desenvolvido pela Secretaria de Justiça alcança bons resultados. Há separação de presos definitivos e provisória, há unidades prisionais destinadas ao cumprimento de pessoas em situação de risco, como apenados que tem parentesco com agentes de segurança, com policiais, pessoas condenadas por crimes contra a dignidade sexual. Enfim, essa análise realizada pelo Poder Executivo através da Secretaria de Justiça é deveras importante para resguardar a integridade das pessoas em privação de liberdade.”



    Mais recentemente, anoto, o Urso Branco — agora Centro de Detenção Provisória de Porto Velho — passou a comportar, efetivamente, apenas presos provisórios.4



    16. Ademais, havidas rebeliões ainda em 2014 e 2015, os dados apontam substancialmente alterado o quadro de violência aguda e generalizada no Urso Branco — o que constituía, em larga medida, a situação de extrema gravidade e urgência justificadora das medidas provisórias estabelecidas pela Corte Interamericana a partir do ano de 2002. 



    Nos termos do Relatório do Mutirão Carcerário Regional no Presídio Urso Branco, de 2014, elaborado pelo Conselho Nacional de Justiça,5 ocorridas no estabelecimento uma morte por suicídio em 2011 e duas mortes por homicídio em 2007, o que contrasta com o quadro inicial, conformado por mais de cem mortes de 2000 a 2007.



    Consoante conclusão de referido relatório de 2014, embora não garantidos todos os direitos dos presos, com destaque para o desatendimento no campo da saúde — o que também leva, ainda que de modo mais silencioso, a violações do direito à vida —, “a Casa de Detenção Dr. José Mário Alves da Silva, conhecida como ‘Urso Branco’, não é mais o palco de sangue que o estigmatizou como um dos mais violentos presídios do Brasil. No seu interior não ocorrem mais massacres, e esquartejamentos humanos. Um sinal positivo de que é possível superar o caos nas Unidades Prisionais.”



    Na mesma linha, nessa perspectiva, o relatório elaborado pelo Ministério Público do Estado de Rondônia já mencionado (doc. 135), a enunciar que, no período de referência, a saber, de março de 2018 a fevereiro de 2019, constatado um homicídio.



    17. Nesses termos, mesmo que não alcançado cenário ideal — como evidencia também a constatação, no âmbito da ADPF 347, do estado de coisas inconstitucional do sistema carcerário brasileiro —, é de se concluir alterado de maneira substancial o cenário de violação aguda de direitos que ensejou o pedido interventivo, o que traduz a sua prejudicialidade.



    Relembro ser, da firme linha decisória deste Supremo Tribunal Federal, a excepcionalidade da intervenção no Estado Federal (ADI 6617, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Pleno, DJe 17.3.2021; IF 5179, Rel. Min. Cezar Peluso, DJe 08.10.2010, v.g.).



    O que não significa que esta Suprema Corte coadune com violações de direitos sem dimensão interventiva, apenas que a delicada tarefa do equilíbrio federativo demanda, na presente via, atuação ponderada e proporcional. Com efeito, ao empréstimo das precisas palavras do Ministro Néri da Silveira:



    "O Supremo Tribunal Federal, à evidência, não pode ser complacente diante da violência e do crime. E a sua jurisprudência, no que concerne à matéria criminal, é bem indicativa de sua compreensão, quanto ao papel que lhe cabe, também, na repressão à violência e ao crime.



    Sucede, porém, que esta Corte -- a quem a Constituição confere a competência maior de garantir o equilíbrio da Federação, de atuar como um autêntico poder moderador nas relações entre a União e os Estados-membros, ou nos conflitos que ocorram entre essas Unidades da Federação ou seus Poderes, -- por mais sensibilizada fique com acontecimentos de tão profundo teor humano, os quais merecem a mais veemente reprovação, não só dos membros do Tribunal, mas de toda a sociedade, não pode deixar de ter presente o bem maior do equilíbrio federativo. Daí o caráter excepcional da intervenção federal.



    (...).



    Este Tribunal não fica, assim, indiferente à realidade da violência, mas entende, também, que lhe incumbe o dever de determinar o procedimento repressivo, tão só, dentro dos limites que a Constituição e a lei autorizam. Fora dos limites de competência que a Constituição estabelece aos Poderes dos Estados e às Unidades da Federação, há o risco de os fatos comandarem as leis e isso não serve nem à integridade nacional e, menos ainda, à pureza da ordem jurídica.” (IF 114, Rel. Min. Néri da Silveira, Pleno, J. 13.3.1991, DJ 27.9.1996)



    Medida excepcional que é, portanto, há de ser adotada apenas em casos de extrema necessidade, o que não mais explicitado pelo Procurador-Geral da República, vale dizer, agora externada compreensão no sentido de que o quadro inicialmente desenhado resta substancialmente alterado.



    Ressalto, a propósito, não desinfluente que a compreensão externada pelo Procurador-Geral da República, o único agente constitucionalmente legitimado a representar por intervenção federal da espécie (art. 36, III, CRFB), seja pela insubsistência do interesse interventivo — o que corroborado, como visto, pelos dados apresentados nos autos.



    Insuficiente, relembro, que o requerente apresente pleito interventivo genérico — o que agora nem sequer mais apresentado. Necessário, ao contrário, pedido devidamente especificado e fundamentado, como salientado pela Ministra Cármen Lúcia em decisão monocrática proferida no feito, acima relatada, in verbis:



    “36. Como anotado antes, a situação descrita no pedido não é exclusiva de Rondônia. Reproduz-se na quase totalidade dos Estados federados, tendo a decretação interventiva, na espécie, potencialidade para configurar um indesejado efeito multiplicador, com gravíssimos reflexos na própria Federação. 



    Há de se considerar a finalidade da intervenção federal que, na palavra, por exemplo, do Ministro Célio Borja, é “afastar as autoridades locais de seus cargos (…); deslocar a competência para a União (…). Não é apenas para afastar pessoas, é para deslocar competência, é para fazer com que um outro agente exerça a competência que pertenceria de direito a terceiro.” Pressuposto desta medida gravíssima é “a insuficiência dos meios estaduais e a imprescindibilidade dos meios federais para assegurar a fruição, o exercício ou o gozo desses direitos humanos” (IF 114, Plenário, DJ 27.9.1996). 



     37. Pelas graves consequências, não poderia o Requerente se limitar a invocar o Plano de Melhorias e indicar aquelas providências ainda pendentes de concretização. Deveria, nos termos da jurisprudência deste Supremo Tribunal, propor alternativas e indicar formas de superar as dificuldades apontadas a serem implementadas, como por exemplo, no caso da escassez de recursos, a demonstração do repasse e a efetiva utilização das verbas provenientes do Fundo Penitenciário Nacional.”



    18. Inviável, portanto, o prosseguimento do feito interventivo, sem prejuízo de novo pedido, se e quando for o caso, e do necessário aprimoramento continuado do sistema carcerário estadual, sempre premente, com a atuação de todos os Poderes e o emprego dos instrumentos processuais ordinários.



    19. Ante o exposto, forte no art. 21, IX, do RI/STF, assento o prejuízo do presente pedido interventivo. 



    Publique-se. Oportunamente, arquivem-se.



    Brasília, 27 de setembro de 2023.



Ministra ROSA WEBER



Presidente



Documento assinado digitalmente




1  Disponível em: https://www.corteidh.or.cr/docs/medidas/urso_se_10.pdf 




2  Disponível em: http://ditel.casacivil.ro.gov.br/COTEL/Livros/Files/D13866.pdf. Nos termos do art. 2º: “Ficam determinadas as seguintes ações: “ I - instituição de Força Tarefa com vista ao enfrentamento dos encargos necessários para elaboração de projetos, construções, reformas e outros serviços e aquisições necessárias para adequar a habitabilidade, salubridade e segurança dos estabelecimentos prisionais, bem como contratação de pessoal; e II - priorização de todos os procedimentos administrativos tendentes ao atendimento dos objetivos elencados no inciso anterior.”




3  Disponível em: https://rondonia.ro.gov.br/wp-content/uploads/2023/09/1a-QUINZENA-SETEMBRO-2023.pdf




4  Cf. CNJ, O desafio para uma justiça criminal mais efetiva e inclusiva, 31.8.2021. Disponível em: https://www.cnj.jus.br/o-desafio-para-uma-justica-criminal-mais-efetiva-a-inclusiva/ 




5  Disponível em: https://www.cnj.jus.br/wp-content/uploads/2011/02/Relatorio_Mutirao_RONDONIA_reduzido.pdf