Tribunal: STF
Processo: ADPF 1061
Classe: ADPF
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-12-12
Data de publicação: 2023-12-12

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Cuida-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental, com pedido de medida liminar, ajuizada pelo Partido Novo, tendo como objeto os arts. 2º, 6º e 9º da Lei Municipal nº 11.323, de 21 de dezembro de 2022, e, por arrastamento, dos demais dispositivos.



    Relatou o requerente que essa lei instituiu taxa pela utilização efetiva ou potencial do serviço público de manejo de resíduos sólidos urbanos no Município de Fortaleza. Ponderou, de início, que não tem a pretensão de rever a Súmula vinculante nº 19, mas demonstrar que o ato normativo questionado violou os princípios da tipicidade, da isonomia, da irretroatividade e da proporcionalidade.



    Defendeu ser cabível a presente ação. Nesse ponto, asseverou que os princípios citados consistem em preceitos fundamentais; que a lei hostilizada é ato de Poder Público; e que o requisito da subsidiariedade foi atendido, pois inexistiria “outro instrumento hábil e eficaz o suficiente para sanar a violação ao preceito fundamental indicado”.



    Apontou ter legitimidade ativa.



    No mérito, relativamente à alegada violação da isonomia, destacou, desde logo, que a lei em referência estabeleceu, no que diz respeito à coleta e tratamento de resíduo sólido urbano não residencial, limite de cem litros por dia. Segundo seu entendimento, “não parece fazer o mínimo sentido lógico estabelecer um limite de cem litros por dia para o pagamento de TMRSU àqueles cunhados como não residencial, e não colocar qualquer limite à coleta e ao tratamento dos resíduos de origem residencial”. Nesse contexto, disse que “a base de cálculo da taxa é justamente o custo anual necessário para a prestação do serviço público”. E complementou aduzindo que, caso seja ultrapassado aquele limite, o legislador não teria indicado caber “aos industriais, aos comerciários e aos prestadores de serviços arcar com o custo da coleta e do tratamento de seus próprios resíduos sólidos”.



    Também sustentou inexistir razão para que as unidades imobiliárias sejam distinguidas “nas categorias residencial, não residencial e terreno, assim como as de categoria residencial em subcategorias padrão baixo, normal, padrão alto e luxo”. Ressaltou, ainda, que “base de cálculo leva[] em conta o custo anual da prestação do serviço público e um dos elementos da base de cálculo é a metragem quadrada da área edificada, e não a quantidade de lixo a ser recolhido e tratado”.



    Sobre a violação da tipicidade tributária, disse que a lei impugnada fixa a base de cálculo da taxa por meio do “custo anual necessário para a adequada e eficiente prestação do serviço público de manejo de resíduos sólidos urbanos”. Alegou que esse custo varia ano a ano, podendo depender de valor de contrato ou de orçamento disponibilizado pela municipalidade, e que a lei considerou “aspecto externo não correspondente e nem mesmo com qualquer vinculação com a prestação do serviço”.



    Quanto à irretroatividade, entendeu que o parâmetro custo anual relativo à base de cálculo, “por óbvio, considerará os eventos anteriores, sem ter uma visão prospectiva. Não há como imaginar a possibilidade de se saber o custo anual necessário em estimativa”. De sua óptica, “[n]esse cenário, não é possível imaginar que a Lei Municipal nº 11.323, de 21 de dezembro de 2022, se aplique ao ano de 2023, uma vez que estará considerando fato gerador de coleta e de tratamento de resíduos sólidos relativo ano anterior de sua vigência e eficácia”.



    No tocante à proporcionalidade, defendeu que a lei em tela possibilita a cobrança da taxa em situações nas quais não há produção de resíduo sólido urbano. Disse, assim, que a lei não atente à necessidade, à adequação nem à proporcionalidade em sentido estrito.



    Sobre a medida cautelar, consignou estar presente o fumus boni iuris, reiterando a violação àqueles princípios. A respeito do perigo da demora, referiu que a cobrança ilegal do tributo acarreta redução ilegítima do patrimônio dos contribuintes e destacou que a previsão de arrecadação da taxa é superior a cento e cinquenta milhões de reais. Afirmou que esse valor poderia ser revertido na economia municipal.



    Pediu que seja concedida a medida cautelar, a fim de suspender a eficácia da Lei Municipal nº 11.323, de 21 de dezembro de 2022. Subsidiariamente, pediu que não sejam os contribuintes inscritos em dívida ativa ou em qualquer cadastro de inadimplentes até o deslinde da presente matéria pela Corte.



    No mérito, pediu a declaração de inconstitucionalidade dos arts. 2º, 6º e 9º da Lei Municipal nº 11.323, de 21 de dezembro de 2022, bem como a declaração de inconstitucionalidade, por arrastamento, da aludida Lei Municipal nº 11.323, de 21 de dezembro de 2022.



    Adotei o rito do art. 12 da Lei nº 9.868/99 (aplicação analógica).



    O Município de Fortaleza, nas informações por si prestadas, alegou, preliminarmente, não ser possível o conhecimento da arguição de descumprimento de preceito fundamental, em razão do não atendimento ao requisito da subsidiariedade. Destacou que o Procurador-Geral de Justiça propôs, no Tribunal de Justiça do Estado do Ceará, ação direta de inconstitucionalidade impugnando o mesmo ato normativo (ADI nº 0625950-17.2023.8.06.0000). 



    No mérito, defendeu inexistir violação da isonomia ou da tipicidade tributária. Asseverou que a Lei nº 8.408/99, com alterações, estabelece responsabilidade aos grandes produtores de resíduos sólidos, cabendo a eles processar e dar destinação final tais resíduos como ônus decorrente da própria exploração da atividade econômica. Salientou que, ultrapassado o limite de 100 (cem) litros por dia de resíduo sólido não residencial, não se tem o fato gerador da TMRSU (Lei nº 11.323/22). Sustentou ser válida a base de cálculo desse tributo, a qual leva em conta a área edificada do imóvel. Indicou não haver ofensa ao princípio da irretroatividade. Nesse ponto, aduziu que custo por estimativa não deve ser confundido com esse princípio. Também anotou inexistir desrespeito ao princípio da proporcionalidade, registrando que a utilização do serviço ensejador da taxa é de caráter compulsório e que “terreno sem edificação, sobretudo coberto de vegetação nativa, também produz lixo, seja pela ação da natureza (mato que cresce, folhas e frutos que caem etc) seja pela ação do homem”. Apontou que a lei elegeu valor mínimo em relação a imóveis considerados como terrenos, “em atenção à correlação razoável exigida pelo STF e aos postulados da razoabilidade e da proporcionalidade”. Discorreu sobre a necessidade do indeferimento da medida cautelar.



    A Câmara Municipal de Fortaleza igualmente prestou informações. Preliminarmente, também afirmou que não houve observância ao requisito da subsidiariedade, destacando a existência da ADI nº 0625950-17.2023.8.06.0000 em tramitação no Tribunal de Justiça do Estado do Ceará. No mérito, defendeu a constitucionalidade do ato normativo questionado, argumentando não haver violação da isonomia, da tipicidade, da irretroatividade ou da proporcionalidade tributária. Alegou não estarem presentes os requisitos para a concessão de medida cautelar. 



    O Advogado-Geral da União se manifestou, preliminarmente, pelo não conhecimento da presente arguição, e, no mérito, pela improcedência do pedido.



    O Procurador-Geral da República opinou pelo não conhecimento da arguição de descumprimento de preceito fundamental.



    Decido.



    Inviável a arguição.



    Como já registrei em outras ocasiões (vide, v.g., ADPF nºs 430/MG, 436/DF e 801), destaca-se que, tal como expressamente previsto na Lei nº 9.882/1999 e reiterado pela jurisprudência desta Corte, é plenamente cabível arguição de preceito fundamental contra lei municipal. No entanto, dada a natureza extremamente específica desse instrumento de controle concentrado, é exigido para o seu processamento, além da adequação do objeto, outros requisitos previstos na legislação.



    Com efeito, os pressupostos de cabimento da ADPF podem ser subdivididos em pressupostos gerais e o pressuposto específico previsto no art. 1º, parágrafo único, inc. I, da Lei 9.882/1999 (BARROSO, Luís Roberto. O controle de constitucionalidade no direito brasileiro: exposição sistemática da doutrina e análise crítica da jurisprudência. 4 ed. São Paulo: Saraiva, 2009. pg. 278-292). 



    O último refere-se tão somente às hipóteses em que a ADPF é ajuizada com amparo no referido preceito da lei federal, correspondendo à demonstração da existência de controvérsia constitucional relevante sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, incluídos os anteriores à Constituição. 



    Os pressupostos gerais, no entanto, são sempre exigíveis, sendo eles: a demonstração de violação em tese a preceito fundamental (caput do art. 1º da Lei nº 9.882/1999); e não haver outro meio eficaz de sanar a lesividade arguida na ação, exigência denominada de “princípio da subsidiariedade” (art. 4º, § 1º, da Lei nº 9.882/1999).



    Acerca do último pressuposto, a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal assentou que o outro meio eficaz de sanar a lesão, cuja viabilidade torna incabível a ADPF, deve ser compreendido, no contexto da ordem constitucional global, como aquele apto a solver a controvérsia constitucional relevante de forma ampla, geral e imediata (ADPF nº 33/PA, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJ de 7/12/05). 



    No caso em apreço, não foi atendido o requisito da subsidiariedade, visto que existem outros meios processuais aptos a sanar a controvérsia posta nos autos, com a abrangência e prontidão exigidas pela jurisprudência desta Corte. 



    Dentre eles, destaca-se o cabimento de ação direta de inconstitucionalidade estadual, o qual afasta a admissibilidade de arguição de preceito fundamental perante este Supremo Tribunal Federal.



    Com efeito, a Constituição Federal de 1988 dispôs, no art. 125, § 2º, sobre a instituição, no âmbito dos Estados, da representação de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face da Constituição Estadual.



    Cumpre observar que cada ente federado é livre para moldar essa ação direta da maneira que melhor lhe convier, desde que não afronte cláusulas constitucionais gerais. Nada obstante, os Estados passaram a prever o instrumento em suas Constituições, conferindo-lhe desenho normativo muito semelhante ao da ação direta de inconstitucionalidade federal.



    Nessa linha, o art. 108, inc. VII, alínea f, da Constituição do Estado do Ceará fixa a competência do Tribunal de Justiça para julgar a ação direta de inconstitucionalidade estadual. Confira-se:



    “Art. 108. Compete ao Tribunal de Justiça:



    (...)



    VII – processar e julgar, originariamente:



    (...)



    *f) as ações diretas de inconstitucionalidade, nos termos do art. 128 desta Constituição; 



    *Redação dada pela Emenda Constitucional nº 63, de 2 de julho de 2009 – D.O. de 7.07.2009. Redação anterior: f) as representações de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais e municipais contestados em face desta Constituição;



    (...)



    Art. 128. Somente pelo voto da maioria absoluta de seus membros, os Tribunais poderão declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo estadual ou municipal, incidentalmente ou em ação direta. 



    *Parágrafo único. As decisões definitivas de mérito, proferidas pelo Tribunal de Justiça, nas ações diretas de inconstitucionalidade e nas ações declaratórias de constitucionalidade desta Constituição, produzirão eficácia contra todos e efeito vinculante relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário estadual e aos órgãos e entidades da administração pública direta e indireta, nas esferas estadual e municipal. 



    *Acrescido pela Emenda Constitucional nº 63, de 2 de julho de 2009 – D.O. de 7. 07. 2009”1 (grifo nosso).



    No que diz respeito à Lei nº 11.323/22 do Município de Fortaleza, a qual instituiu taxa pela utilização efetiva ou potencial do serviço público de manejo de resíduos sólidos urbanos, verifica-se — como bem destacaram os arguidos, o Advogado-Geral da União e o Procurador-Geral da República — que já existe ação direta de inconstitucionalidade estadual impugnando o diploma em questão, ajuizada pelo Procurador-Geral de Justiça no Tribunal de Justiça do Estado do Ceará. Trata-se da ADI nº 0625950-17.2023.8.06.0000.



    E tal ação direta de inconstitucionalidade é meio apto a sanar a controvérsia posta nos autos, com abrangência e prontidão já referidas. Por ser esclarecedor, transcrevo trecho do parecer do Procurador-Geral da República:



    “A insurgência desta arguição cinge-se à lei municipal que instituiu a taxa pela utilização, efetiva ou potencial, do serviço público de manejo de resíduos sólidos urbanos naquela unidade Federativa.



    Os preceitos tidos por violados pela lei municipal são de reprodução obrigatória, pois consubstanciam premissas básicas do Estado Democrático de Direito e do modelo federativo vigente. Portanto, revelam-se como parâmetros passíveis de invocação em ação direta ajuizada perante o Tribunal de Justiça do Estado do Ceará.



    Ressalte-se, ainda, que a Constituição do Estado do Ceará asseverou a necessidade de observância pelas leis municipais dos princípios estabelecidos nas constituições federal e estadual (arts. 25 e 26), bem como disciplinou os limites do poder estatal de modo geral (art. 20, II e III) e, de maneira específica, do poder de tributar (art. 191, I, II, §§ 1º e 2º).



    Merece destaque a notícia trazida pelo Município de Fortaleza, em sua peça informativa, de que ‘em 28.04.2023, o Procurador-Geral de Justiça propôs ação direta de inconstitucionalidade junto ao Tribunal de Justiça do Estado do Ceará impugnando o mesmo normativo (ADI 0625950-17.2023.8.06.0000), ainda pendente de julgamento de mérito’. Note-se que o ajuizamento da ação de controle abstrato perante a Corte cearense ocorreu quase de forma concomitante com a propositura desta arguição, ocorrida em 27.4.2023.



    (...)



    Nesse contexto, a ação de controle abstrato de constitucionalidade em trâmite perante o Tribunal de Justiça do Estado do Ceará revela-se meio juridicamente eficaz e apto a mitigar a violação de preceitos fundamentais suscitada, o que evidencia a não observância do requisito da subsidiariedade (...)”.



    Corroborando o entendimento pela impossibilidade do conhecimento da presente arguição, cito a ADPF nº 610/SP-AgR, Tribunal Pleno, de minha relatoria:



    “Agravo regimental em arguição de descumprimento de preceito fundamental. Não atendimento ao requisito da subsidiariedade. Representação de inconstitucionalidade no âmbito do estado-membro. Agravo regimental não provido. 1. A subsidiariedade constitui pressuposto negativo de admissibilidade da arguição de descumprimento de preceito fundamental, sem o qual a ação deve ser rejeitada de plano (art. 4º, § 1º, da Lei nº 9.882/99). Precedentes. 2. Segundo o entendimento atual do Supremo Tribunal Federal, a possibilidade, concretamente aferida, de impugnação da norma, seja estadual, seja municipal, mediante ação direta de inconstitucionalidade no tribunal de justiça local inviabiliza a propositura de ADPF. Precedentes. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento” (ADPF nº 610/SP-AgR, Tribunal Pleno, de minha relatoria, DJe de 27/10/22).



    Nesse quadro, incabível a arguição de descumprimento de preceito fundamental, por não estar atendido o requisito da subsidiariedade. 



    Isso posto, não conheço da presente arguição.



    Publique-se.



    Brasília, 12 de dezembro de 2023.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente




1  A Constituição do Estado do Ceará pode ser consultada no site da Assembleia Legislativa do Estado do Ceará. Disponível em: https://belt.al.ce.gov.br/index.php/constituicao-do-ceara/constituicao-do-ceara-em-pdf. Acesso em: 30 de nov de 2023.