Tribunal: STF
Processo: MS 39303
Classe: MS
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-08-15
Data de publicação: 2023-08-15

Ementa:

Inteiro teor:
MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DA MESA DA CÂMARA DOS DEPUTADOS. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO A CLÁUSULA PÉTREA. APROVAÇÃO DA PEC 45/2019 NA CÂMARA DOS DEPUTADOS. PERDA DO OBJETO DA IMPETRAÇÃO. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO AO DEVIDO PROCESSO LEGISLATIVO. INTERPRETAÇÃO DO REGIMENTO INTERNO DA CÂMARA DOS DEPUTADOS. ATO INTERNA CORPORIS. IMPOSSIBILIDADE DE INTERVENÇÃO JUDICIAL. TEMA 1.120 DA REPERCUSSÃO GERAL. MANDADO DE SEGURANÇA A QUE SE NEGA SEGUIMENTO.



    Decisão: Trata-se de mandado de segurança, com pedido de liminar, impetrado por Alexandre Ramagem Rodrigues, na qualidade de parlamentar, contra ato da Mesa da Câmara dos Deputados, consubstanciado na tramitação da PEC 45/2019, com fundamento em violação à clausula pétrea e ao devido processo legislativo. 



    O impetrante sustenta, preliminarmente, que o presente writ não tem como intuito questionar interpretação regimental ou normas interna corporis da Câmara, razão pela qual não incide a tese fixada no Tema 1.120 da repercussão geral. No entender do impetrante, o objeto do mandamus é ato concreto do Presidente da Câmara dos Deputados consubstanciado na tramitação de PEC 45/2009, violadora dos artigos 58, 59 e 60 da Constituição Federal. 



    Quanto à violação à cláusula pétrea, argumenta que a previsão no art. 156-B da PEC de criação de um Conselho Federativo do Imposto sobre Bens e Serviços viola a forma Federativa de Estado, pois fere a norma inserta no art. 155 da CRFB/88. Aduz que o referido Conselho retira a autonomia dos Estados e Municípios, pois exclui a capacidade de auto-organização, autogoverno e autoadministração, e submete os entes federados à regras estabelecidas exclusivamente pela União. Nesse contexto, tratando-se de iniciativa que suprime a possibilidade de o ente federado exercer sua autonomia, sua capacidade política plena, seria patente sua inconstitucionalidade.



    Afirma que “a concentração de todas as atribuições de arrecadação de tributos estaduais e municipais em um órgão de nível central artificialmente criado” desconsidera a representatividade direta relacionada com os níveis de arrecadação e produtividade de cada Estado e Município, bem como viola a liberdade de organizar seu governo, eleger seus dirigentes e de gerenciar seus serviços e receitas. Assim, a referida PEC desrespeita a competência de arrecadar impostos e de gerir essa arrecadação. Ademais, ao concentrar competências constitucionalmente asseguradas aos Estados e Municípios, a criação do Conselho desconsidera as diferenças entre os entes Federados, “tratando realidades distintas como se idênticas fossem” e inobserva a representatividade populacional direta de cada ente.



     No que concerne ao devido processo legislativo, sustenta que a proposta de emenda em questão inobservou as normas previstas no Regimento Interno da Câmara dos Deputados e na Constituição. A apreciação do texto por meio de grupo de trabalho que substituiu a Comissão Especial, viola a regra constitucional de proporcionalidade partidária, regra essa aplicável à composição das comissões, nos termos do art. 58, §1º, da Constituição. Isto porque inexistente previsão regimental dos Grupos de Trabalho, eles não observam a regra constitucional da proporcionalidade partidária prevista para as Comissões Especiais. Ademais, quanto ao processo legislativo, tece as seguintes afirmações:



    “O Regimento Interno da Câmara estabelece regramentos específicos para a tramitação de PEC, com a finalidade de não se alterar a Constituição Federal na base do atropelo. Por isso o trâmite inclui, necessariamente - sem possibilidade de tramitação em regime de urgência, a análise pela Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania e a subsequente criação de Comissão Especial para discussão e votação do mérito, com possibilidades de emendas apenas na Comissão Especial. Ou seja, o parecer de PEC aprovado em Comissão Especial não pode ser alterado em Plenário, a não ser por meio de destaques. 



    No caso da PEC 45/2019, a situação  é crítica a ponto de que o texto inicialmente discutido foi apresentado somente no dia 5 de julho, após as 18 horas, já com a PEC em pauta. E, para piorar, o texto efetivamente votado somente foi apresentado já em 6 de julho, em meio ao processo de votação, e sem que seja sequer possível precisar qual foi o texto aprovado! Vale salientar que todas as mudanças que se sucederam, e ainda se sucedem, são mudanças substantivas e substanciais, inclusive previsão de alíquotas zero que não havia no texto pautado, e ainda inclusão de produtos beneficiados que também não constavam do texto pautado.



    Ora, se não  é possível sequer apresentar emendas em Plenário, como seria possível apresentar o próprio texto da PEC apenas em Plenário? E ainda alterar esse texto, sobrevindo um novo texto já em meio  à votação! Há completa e inegável subversão do processo legislativo.



    Essa subversão iniciou-se em 9/02/2023, quando ato do Presidente da Câmara criou o Grupo de Trabalho (GT) destinado a analisar e debater a PEC 45/2019 (doc. anexo). E em 22/06/2023 foi protocolado o parecer do relator com texto supostamente final (doc. anexo), que sequer foi votado pelo Grupo e agora já foi substancialmente alterado, em Plenário.”



    Em amparo à pretensão liminar, afirma a presença de periculum in mora em razão da possibilidade iminente de aprovação da PEC no âmbito da Câmara dos Deputados, porquanto “a PEC 45/2019 já foi votada em dois turnos”. Requer, por isso, que se determine a suspensão imediata de toda e qualquer deliberação sobre a PEC 45/2019. No mérito, pretende a anulação da deliberação do Plenário da Câmara dos Deputados que concluiu pela admissibilidade e aprovação da Proposta de Emenda à Constituição (PEC) nº 45/2019.



    A Câmara dos Deputados prestou informações defendendo, preliminarmente, o descabimento do mandado de segurança (doc. 16). Narra que a impetração ocorreu apenas em 12/7/2023, após, portanto, a finalização do processo legislativo dentro da Câmara, ocorrido em 7/7/2023. Ou seja, quando da impetração do presente writ, já estava finalizado o procedimento legislativo propriamente dito. 



    Defende que “Não é possível conceber, primo ictu oculi, que a PEC45/2019 tende a abolir a forma federativa de Estado”. Assim, nos casos em que não caracterizado o desrespeito às normas constitucionais pertinentes ao processo legislativo, é defeso ao Poder Judiciário exercer o controle jurisdicional em relação à interpretação do sentido e do alcance de normas meramente regimentais das Casas Legislativas, por se tratar de matéria interna corporis (Tema nº 1.120 da Repercussão Geral). 



    É o relatório. DECIDO.



    Ab initio, ressalto que o mandado de segurança não pode ser utilizado como mecanismo de controle direto da validade constitucional das leis e dos atos normativos em geral, posto não ser sucedâneo da ação direta de inconstitucionalidade. 



    O controle abstrato não pode ser provocado, originariamente, neste Supremo Tribunal Federal, por todos os cidadãos, pela própria limitação constitucional do rol de legitimados ativos para inaugurá-lo (art. 103 da CRFB). Precedentes: MS 32.809 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, Dje de 30/10/2014; MS 25.456 AgR, Rel. Min. Cezar Peluso, Pleno, DJ de 09/12/2005.



    Sendo assim, é possível questionar a própria legitimidade ad causam do impetrante quando a sua pretensão é de que, através de mandado de segurança individual, esta Suprema Corte conceda a ordem não para tutelar direito subjetivo líquido e certo, mas para que o ato normativo geral e abstrato seja considerado nulo de pleno direito. 



    In casu, verifico que a PEC em questão foi aprovada na Câmara dos Deputados. Deveras, se houve aprovação em 7/7/2023 e o presente writ foi impetrado posteriormente, em 12/7/23 (doc. 11), houve o encerramento da fase legislativa naquele âmbito. Este fato é conhecido também pelo impetrante, razão por que seu pleito é o de anulação da aprovação da PEC 45. Evidente, portanto, o descabimento do mandado de segurança, sobretudo porque o impetrante, sob a condição de parlamentar, fundamentou o presente mandamus em vício no processo legislativo, o fazendo apenas em face da Câmara dos Deputados. Destarte, imperioso é negar seguimento ao presente writ, pela perda do seu objeto. 



    Assim sendo, in casu, está ausente a legitimidade ativa do impetrante, que, como visto, é excepcional e se destina unicamente a coibir atos praticados no curso processo de aprovação de lei incompatíveis com disposições constitucionais. No mesmo sentido, em caso semelhante, confira-se o seguinte trecho do voto do Ministro Edson Fachin, no julgamento do MS 36.817:



    “Há, todavia, nesta mesma jurisprudência, a indicação dos limites do Mandado de Segurança para a correção de eventuais vícios consolidados em processos legislativos que chegam a termo. Uma vez perfeita a lei (ou um de seus equivalentes funcionais), a via do Mandado de Segurança torna-se prejudicada quer por sua natureza mandamental, quer por sua natureza subjetiva. Entender o contrário equivaleria a transformar o mandamus em modalidade de controle abstrato de constitucionalidade. Essa posição foi afirmada de modo reiterado pelo Supremo Tribunal Federal (cf. MS 35537, Rel. Min. Celso de Mello, decisão monocrática, DJe 17.04.2020; MS 34.723, Rel. Min. Celso de Mello, decisão monocrática, DJe 6.4.2007; MS 34.432 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 23.03.2017; MS 32.809 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 30.10.2014; MS 25.456 AgR, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe 09.12.2005; MS 34.733, Rel. Min. Dias Toffoli, decisão monocrática, DJe 12.09.2017).”



    Cito ainda os seguintes precedentes: MS 33.556, Rel. Ministra Cármen Lúcia; DJe de 12/3/2019; MS 35537, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 20/04/2020; MS 36570, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 09/03/2020; MS 36692, Rel. Min. Edson Fachin, DJe de 06/12/2019; e MS 35827, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 05/12/2019.



    É que o mandado de segurança não pode ser utilizado como mecanismo de controle abstrato da validade das leis e dos atos normativos em geral, porquanto não é sucedâneo das ações próprias ao controle concentrado de constitucionalidade, razão pela qual o pleito sub examine não merece prosperar. 



    Ademais, no que concerne à alegação de violação ao devido processo legislativo, destaco a impossibilidade de se questionar pela via jurisdicional as regras regimentais das Casas Legislativas. No caso sub examine, verifico que a análise da utilização dos Grupos de Trabalho em substituição às Comissões Especiais e a alegação da inobservância da regra da proporcionalidade partidária, demandaria interpretação do regimento interno da Câmara dos Deputados (Tema 1.120 da repercussão geral), bem como necessidade de dilação probatória, hipóteses vedadas via mandado de Segurança. Consectariamente, ao menos a partir da fundamentação articulada na petição vestibular, e diante da necessidade de se interpretar e cotejar a Carta Política com o regimento interno, in casu, descabe a intervenção do Poder Judiciário por meio desta via mandamental.



    Ex positis, NEGO SEGUIMENTO ao presente mandado de segurança, na forma do art. 21, § 1º, do RISTF, ante a sua manifesta inadmissibilidade. 



    Fica prejudicado o pedido de medida liminar. 



    Custa pelo impetrante.



    Publique-se. 



    Brasília, 15 de agosto de 2023.



Ministro LUIZ FUX



Relator



Documento assinado digitalmente