Tribunal: STF
Processo: ARE 1422313
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-04-28
Data de publicação: 2023-04-28

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, ementado nos seguintes termos: 



    “AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANO AMBIENTAL. REEXAME NECESSÁRIO. CABIMENTO. APLICAÇÃO, POR ANALOGIA, DO ART. 19 DA LEI 4.717/1965. INTERVENÇÃO EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE (APP) DO RIO GRANDE. LAGO ARTIFICIAL DE USINA HIDRELÉTRICA. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA NÃO COMPROVADA. ÁREA RURAL. FIXAÇÃO DE APP DE 100 METROS. DANO AMBIENTAL RECUPERÁVEL. DEVER DE INDENIZAR. DISPENSÁVEL NA HIPÓTESE. MULTA DIÁRIA. MANTIDA. REMESSA OFICIAL PARCIALMENTE PROVIDA. APELAÇÃO DO IBAMA. PROVIDA. APELAÇÕES DOS RÉUS. NÃO PROVIDAS. 



    1. Por aplicação analógica da primeira parte do art. 19 da Lei n° 4.717/65, as sentenças de improcedência de ação civil pública sujeitam-se indistintamente ao reexame necessário. Precedentes.



    2. Ação civil pública proposta pelo Ministério Público Federal para apuração de responsabilidade por dano ao meio ambiente, decorrente da ocupação de área considerada de preservação permanente localizada às margens do Rio Grande, no município de Cardoso/SP no loteamento Messias Leite, às margens do reservatório da Usina hidrelétrica Água Vermelha, impossibilitando a regeneração da floresta e da vegetação natural bem como acarretando outros danos ambientais.



    3. O fato de existirem, no curso do processo de apuração, três leis tratando dessa matéria (4.771, de 1965 - 7.803, de 1989 e 12.651, de 2012), por razões de segurança jurídica, deve-se aplicar o principio do tempus regit actum, até porque, como já decidiu o C. STJ, o novo Código Florestal tem eficácia ex nunc e não alcança fatos pretéritos quando isso implicar a redução do patamar de proteção do meio ambiente.



    4. A competência legal do CONAMA para editar normas, estabelecer critérios e padrões relativos ao controle e à manutenção da qualidade do meio ambiente com o objetivo de garantir o uso racional, principalmente, dos recursos hídricos, conforme dispõe o inciso VII do art. 8° da Lei n° 6.938, de 1981. Além disso, o CONAMA integra o Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA (art. da Lei n° 6.938/81), como órgão não apenas consultivo, mas também deliberativo do sistema (inciso II).



    5. Ao editar normas e regulamentar as leis ambientais, o CONAMA não está exercendo nada além de sua competência legal para garantir a determinação constitucional imposta pelo art. 225 da Carta Política, razão pela qual não há que se falar em ilegalidade ou inconstitucionalidade das Resoluções n° 4, de 1985, 302 e 303 de 2002, por ele editadas.



    6. Na ausência de prova da regularização fundiária a APP a ser considerada é de 100 (cem) metros, conforme estabelece a alínea "b" do art. 2° da Lei n° 4.771/65 e o inciso 1 do art. 3° da Resolução CONAMA 302/2002. Precedentes.



    7. Resta comprovado que o dano ambiental ocorreu e, portanto, a reparação da área danificada é determinação constitucional nos termos do § 3° do art. 225 da Constituição da República e deve ser promovida pelo seu causador.



    8. A área é plenamente recuperável, desde que se promova a demolição e a remoção das edificações e a elaboração de um Plano de Recuperação de Área Degradada (PRAD) que deve ser apresentado à autoridade ambiental competente para aprovação e fiscalização de sua execução.



    9. Na hipótese dos autos, merece ser mantida a r. sentença no sentido de restar prejudicado o pedido de indenização, haja vista que todas as despesas relativas à efetiva recuperação da área degradada correrão à conta dos réus e a aprovação do PRAD bem como sua execução serão acompanhados pelo órgão ambiental competente e pode ser fiscalizada pelo próprio MPF.



    10. A multa fixada nos termos do art. 537 do novo CPC tem por finalidade resguardar o cumprimento da determinação judicial, e pode ser aplicada na fase de conhecimento, em tutela provisória ou na. sentença, ou ainda na fase de execução, portanto, perfeitamente cabível a sua imposição e deve ser balizada pelos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade.



    11. Na hipótese dos autos, o valor da multa diária de RS 500,00 (quinhentos reais) é suficiente para manter o poder coercitivo que é a essência de sua imposição, não se revelando excessivo e, portanto, deve ser mantido.



    12. Remessa oficial parcialmente provida. Apelação do MAMA provida. Negado provimento ao recurso da AES e de Algemir Gonçalves Marques. Fixada a APP na faixa de 100 (cem) metros. Mantidas as demais determinações da r. Sentença.” (eDOC 26, ID: f0da7c02, p. 9-11)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 2º, 5º, II, do texto constitucional. (eDOC 33, ID: 3ed5365a)



    Nas razões recursais, alega-se que “ao reformar a r. sentença para redefinir a faixa de APP tratada nos autos, deixando de aplicar o artigo 62 da Lei no 12.651/2012 - Código Florestal -, equivocadamente submete a delimitação da APP no caso concreto à Resolução CONAMA no 302/2002.”, violando assim o princípio da legalidade.



    Sustenta ainda que “o v. acórdão recorrido, data maxima venia, contraria expressamente o princípio da independência entre os Poderes, previsto no artigo 20 da Constituição Federal, uma vez que fica evidente que houve interferência indevida do Poder Judiciário nas atribuições do Poder Executivo. O exame técnico de delimitação da APP é de competência exclusiva dos órgãos integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente (artigos 10 e 17-L da Lei nº 6.938/1981). A imposição pelo Poder Judiciário de determinada metragem dentro das possibilidades autorizadas pela legislação interfere nos aspectos de conveniência e oportunidade dos atos administrativos.” (eDOC 33, ID: 3ed5365a, p. 22)



    O recurso foi inadmitido (eDOC 41, ID: 08ead41b) e desta decisão, foi interposto agravo (eDOC 45, ID: 6a05bcda).



    Tendo em vista a ausência de intimação do Parquet para oferecimento de contrarrazões aos recursos excepcionais, determinou-se nova abertura de prazo e retorno dos autos para nova admissibilidade. (eDOC 54, ID: 17586594, p. 7)



    Efetuado novo juízo de admissibilidade recursal (eDOC 70, ID: bebb3823), vieram os autos a esta Corte.



    O Ministério Público Federal através de sua Subprocuradora-Geral da República, Maria Caetana Cintra Santos, opina pelo desprovimento do recurso em parecer assim ementado:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. AMBIENTAL. NÃO DEMONSTRADA A PRELIMINAR FORMAL DE REPERCUSSÃO GERAL DA TEMÁTICA. ALEGADA OFENSA AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE E DA INDEPENDÊNCIA DOS PODERES. INTERVENÇÃO EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE (APP) DO RIO GRANDE. LAGO ARTIFICIAL DE USINA HIDRELÉTRICA. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA NÃO COMPROVADA. ÁREA RURAL. FIXAÇÃO DE APP DE 100 METROS. REVOLVIMENTO DE MATÉRIA FÁTICA. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. - Parecer pelo não provimento do recurso extraordinário com agravo.” (eDOC 92, ID: 43474146)



    É o relatório.



    Decido. 



    Assiste razão ao recorrente.



    Na origem, cuida-se de ação civil pública em que se discute a legislação aplicável para a medição da área de preservação permanente nos arredores em que localizado reservatório artificial. O Tribunal de origem consignou a aplicabilidade da legislação vigente à época dos fatos. 



    Verifico que a matéria de que trata os autos guarda similitude com o decidido no julgamento conjunto das ADIs 4.901, 4.902 e 4.903, 4.937 e da ADC 42, propostas pelo Ministério Público para questionar a validade de diversas normas da Lei 12.651/2012 (Novo Código Florestal).



    Na oportunidade, esta Corte reconheceu, dentre outras, a constitucionalidade do art. 62 da citada lei. Nos termos do voto condutor, restou consignado:



    “Passa-se, então, à análise das impugnações dirigidas ao art. 62 do novo Código Florestal, em relação ao qual questiona a Procuradoria-Geral da República a nova disciplina da área de preservação permanente para os reservatórios artificiais de água destinados a geração de energia ou abastecimento público que foram registrados ou tiveram seus contratos de concessão ou autorização assinados anteriormente à Medida Provisória nº 2.166-67, de 24 de agosto de 2001. Enquadrando-se a área nesses requisitos, determina o dispositivo atualmente em vigor que a faixa da Área de Preservação Permanente será a distância entre o nível máximo operativo normal e a cota máxima maximorum. Sustenta o Requerente que a regra introduzida pela Lei nº 12.651/2012 remove APPs dos reservatórios formados antes da entrada em vigor da MP 2.166-67/2001, marco temporal que não possui razoabilidade, pois a obrigatoriedade de preservação de áreas no entorno de reservatórios artificiais é anterior à MP, pugnando pela declaração de inconstitucionalidade do citado artigo 62 por configurar evidente retrocesso ambiental. 



    O estabelecimento de dimensões diferenciadas da APP em relação a reservatórios registrados ou contratados no período anterior à MP nº 2166-67/2001 se enquadra na liberdade do legislador para adaptar a necessidade de proteção ambiental às particularidades de cada situação, em atenção ao poder que lhe confere a Constituição para alterar ou suprimir espaços territoriais especialmente protegidos (art. 225, § 1º, III). Trata-se da fixação de uma referência cronológica básica que serve de parâmetro para estabilizar expectativas quanto ao cumprimento das obrigações ambientais exigíveis em consonância com o tempo de implantação do empreendimento. 



    Ex positis, declaro a constitucionalidade dos artigos 5º, caput e §§ 1º e 2º, e 62 do novo Código Florestal, julgando, no ponto, improcedente a ADI nº 4.903 e procedente a ADC nº 42.



    Os dispositivos impugnados, todos constantes do Capítulo XIII do Código Florestal (Disposições Transitórias), apresentam regras de transição para a regularização de áreas consolidadas em APPs e em reservas legais. Conforme já assentado nas seções anteriores, regimes de transição são constitucionais desde que o núcleo constitucional de outros valores constitucionais não seja esvaziado. 



    No presente caso, tenho que as regras impugnadas, a despeito de relativizarem algumas obrigações ambientais, promovem transição razoável entre sistemas legislativos, revelando técnica de estabilização e regularização das situações jurídicas já utilizada em outras searas do Direito brasileiro que igualmente envolvem a proteção de bens jurídicos igualmente indisponíveis. Relativamente ao art. 61-A, § 13, IV, do novo Código Florestal, também renovo os argumentos já expendidos quanto ao art. 66, § 3º, do mesmo diploma, sobre a constitucionalidade da previsão legal de plantio de espécies exóticas em espaços protegidos. 



    Ao contrário do que alega a Procuradoria-Geral da República, a admissão do plantio de espécies exóticas em Áreas de Preservação Permanente não descaracteriza por completo a flora e a fauna nativas, podendo constituir solução apropriada para a recuperação de áreas degradadas, conforme decidir o órgão ambiental competente no caso concreto. Os artigos ora analisados estabelecem critérios para a recomposição das Áreas de Preservação Permanente, de acordo com o tamanho do imóvel. Assim, nas APPs ao longo de cursos d’água naturais, a obrigatoriedade de recomposição das faixas marginais varia entre 5 (cinco) e 100 (cem) metros, a depender da quantidade de módulos fiscais do imóvel rural, consoante os parágrafos primeiro a quarto do art. 61-A do novo Código Florestal. Em Áreas de Preservação Permanente no entorno de lagos e lagoas naturais, a largura da faixa marginal a ser recomposta (de cinco a trinta metros) também aumenta conforme a área do imóvel rural (art. 61-A, § 6º, do novo Código Florestal). (...). 



    (...) Não se deve ignorar que, conforme o art. 185, parágrafo único, da Constituição, a lei garantirá tratamento especial à propriedade produtiva, motivo pelo qual deve ser reputada constitucional a medida eleita pelo Legislativo para compatibilizar a necessidade de proteção ambiental e os imperativos de desenvolvimento socioeconômico”. (Grifei)



    No entanto, verifico que, no acórdão recorrido, deixou-se de aplicar ao caso as normas de transição estabelecidas pelo art. 62 da Lei 12.651/2012, de maneira a afastar a sua incidência ao caso em análise, aplicando os dispositivos da Lei Federal 4.771/1965 e da Resolução 302/2002 do CONAMA. Nesse sentido, observe-se o seguinte trecho do acórdão:



    “Sustenta a AES que a Lei 12.651, de 2012 deve ser aplicada ao caso, o que evidenciaria a falta de interesse de agir, pois, pela nova sistemática fixada em seu art. 62, não há mais que se falar que o imóvel em questão encontra-se em APP e, em razão disso, pugna pela extinção do feito, nos termos do art. 267, VI c/c o art. 462, 303, I e 471, 1 e II, todos do CPC. 



    A ilegalidade da ocupação desse imóvel vem sendo questionada desde 13/05/2005, data em que o primeiro réu foi autuado nos moldes do Auto de Infração Ambiental n° 263438, expedido pelo IBAMA (11. 23/24).



     Conforme consta da Escritura Pública às fls. 129/129v, o atual ocupante do imóvel e réu na presente ação, Algenir Gonçalves Marques, adquiriu o imóvel em questão no dia 08/06/1988. 



    Como se extrai do exposto, as irregularidades, do ponto de vista ambiental, relativas ao imóvel em questão vêm sendo apuradas e apontadas pelos órgãos ambientais desde 13/05/2005 (fl. 23/24). 



    O fato de existirem, no curso do processo de apuração, três leis tratando dessá matéria (4.771, de 1965 - 7.803, de 1989 e 12.651, de 2012), por razões de segurança jurídica, deve-se aplicar o princípio do tempus regit actum, até porque, como já decidiu o C. STJ, o novo Código Florestal tem eficácia ex nunc e não alcança fatos pretéritos quando isso implicar a redução do patamar de proteção do meio ambiente: 



    (…)



    Portanto, não há que se falar na aplicação do novo Código Florestal à presente hipótese. Logo, não tem qualquer relevância para o julgamento da presente ação, as questões, sejam elas legais ou constitucionais, que digam respeito à Lei n° 12.651, de 2012 e seus dispositivos. 



    Diante disso, prejudicadas as preliminares de inconstitucionalidade do art. 62 do novo Código Florestal, bem como de suspensão da ação até julgamento final das ADIs 4901, 4902 e 4903, pelo C. Supremo Tribunal Federal.



    Nesse passo vale ressaltar a competência legal do CONAMA para editar normas, estabelecer critérios e padrões relativos ao controle e à manutenção da qualidade do meio ambiente com o objetivo de garantir o uso racional, principalmente, dos recursos hídricos, conforme dispõe o inciso VII do art. 8° da Lei n° 6.938, de 1981. 



    Além disso, o CONAMA integra o Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA (art. 6° da Lei n° 6.938/81), como órgão não apenas consultivo, mas também deliberativo do sistema (inciso II). 



    Assim, ao editar normas e regulamentar as leis ambientais, o CONAMA não está exercendo nada além de sua competência legal para garantir a determinação constitucional imposta pelo art. 225 da Carta Política, razão pela qual não há que se falar em ilegalidade ou inconstitucionalidade das Resoluções n° 4, de 1985, 302 e 303 de 2002, por ele editadas. 



    (…)



    No que se refere à alegação de que as Resoluções do CONAMA não podem retroagir, basta reafirmar que os danos ambientais causados na área em questão vêm sendo apontados e discutidos desde 13/05/2005 e as Resoluções aplicáveis ao caso de n° 4, 302 e 303, foram editadas em 1985 e 2002, respectivamente. Portanto, não há que se falar em retroatividade, pois, todas são anteriores à apuração dos fatos e estavam em pleno vigor no momento da autuação do primeiro réu. Assim, rejeito a preliminar de irretroatividade das Resoluções do CONAMA. ” (eDOC 26, ID: f0da7c02, p. 14-16) 



    Desse modo, entendo que o acórdão recorrido, ao recusar a aplicação do art. 62 do Código Florestal ao caso concreto, esvaziou a força normativa do dispositivo legal, em dissonância com a decisão vinculativa exarada por esta Suprema Corte no julgamento das ADIs 4.901, 4.902 e 4.903, 4.937 e da ADC 42.



    Quanto à possibilidade de reforma do acórdão e de manifestação desta Corte constitucional, de plano, sobre o mérito da questão, verifico que o pedido realizado pelo Ministério Público Federal e a tutela concedida pelo Tribunal de piso envolvem obrigações de fazer relacionadas à recuperação da área e à adoção de práticas de regularização ambiental, além de obrigação de não fazer consistente em abstenção de intervenções na APP, perpassando, também, pela condenação ao dever de indenizar.



    O que se nota, portanto, é que o Tribunal de origem, com base nas provas dos autos, aliado ao afastamento do art. 62 do Código Florestal, concluiu pelas condenações descritas acima. Certo é que o novo ato judicial a ser emanado deve buscar compatibilizar os pedidos e as provas constantes nos autos com as questões definidas por esta Suprema Corte no julgamento das ADIs 4.901, 4.902 e 4.903, 4.937 e da ADC 42. 



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso para cassar o acórdão recorrido e determinar o retorno dos autos à origem a fim de que seja proferido novo julgamento, de maneira a observar-se a constitucionalidade do art. 62 do Código Florestal.



    Publique-se. 



    Brasília, 28 de abril de 2023.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



Documento assinado digitalmente