Tribunal: STF
Processo: Rcl 59618
Classe: Rcl
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-05-16
Data de publicação: 2023-05-16

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



    Trata-se de Reclamação, com pedido de medida liminar, proposta pelo Estado de Sergipe contra decisões proferidas pelo Juízo de Direito da 18ª Vara Cível da Comarca de Aracaju/SE e pela 2ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado de Sergipe, nos autos do Processo 0028460-55.2022.8.25.0001, que teriam usurpado a competência desta CORTE.



    Na inicial, a parte reclamante expõe as seguintes alegações de fato e de direito (eDoc. 1):



    “Cuida-se, na origem, de uma ação civil pública ajuizada, em 1º de julho de 2022, pelo Ministério Público do Estado de Sergipe, registrada sob o nº 202211801090 (NUP nº 0028460-55.2022.8.25.0001) 2, em trâmite na 18ª Vara Cível da Comarca de Aracaju/SE, cujo objetivo é o de ver declarada ‘a inconstitucionalidade dos artigos 1º, inciso I, c/c § 1º, incisos I e II, c/c § 6º, c/c art. 2º e 4º, todos da Lei Estadual nº 8.747/2020, posto conflitarem diretamente com o artigo 19, inciso III; art. 22, inciso XXVII; art. 37, inciso XXI; e art. 179, todos da Constituição Federal de 1988’, a fim de que, em razão disso, o Estado de Sergipe fosse proibido ‘de utilizar as cláusulas de restrição geográfica que constam da Lei Estadual nº 8.747/2020 ou outros atos normativos estaduais, desprezando-se abstratamente licitantes localizados em outras Unidades Federativas, nos procedimentos licitatórios em curso e que vierem a ser deflagrados pelo referido ente estatal’.



    Houve pedido de antecipação dos efeitos da tutela indeferido pelo Juízo de primeiro grau, o que deu ensejo à interposição pelo Parquet do agravo de instrumento em foco, repisando-se o pedido antecipatório da tutela. 



    O ilustre Desembargador EDSON ULISSES, do colendo Tribunal de Justiça do Estado de Sergipe, em decisão monocrática, deferiu o pedido de tutela antecipada recursal (…).



    Em sessão virtual ordinária realizada no dia 28.04.2023, o Grupo IV da 2ª Câmara Cível do TJSE, por unanimidade, determinou a instauração, no bojo do agravo de instrumento em tela, de incidente de inconstitucionalidade do art. 1º, inciso I, c/c § 1º, incisos I e II, c/c § 6º, c/c art. 2º e art. 4º, todos da Lei Estadual nº 8.747/2020, nos termos do voto do Relator, em acórdão ainda não disponibilizado. 



    Ocorre que o referido provimento jurisdicional, proferido em ‘ação civil pública’ com nítido caráter de ação direta de inconstitucionalidade, está em descompasso com o ordenamento jurídico pátrio no que se refere ao sistema de controle de constitucionalidade, tendo a egrégia 2ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado de Sergipe usurpado da competência originariamente atribuída a essa Suprema Corte para dirimir a questão. 



    Isso porque, conforme restará demonstrado, da forma como proposta a ação perante o juízo ordinário de primeiro grau, bem como ao colendo Tribunal de Justiça, pretende-se, na realidade, a apreciação direta de suposta afronta de legislação local em face da Carta Federal, o que é expressamente vedado pela própria Constituição, nos termos do seu art. 102, inciso I, alínea ‘a’. 



    [...]



    Da análise conjunta dos requerimentos feitos pelo órgão ministerial, infere-se que o Parquet visou guerrear diferentes disposições da Lei Estadual nº 8.747, de 09 de setembro de 2020, que estabelece normas acerca da concessão de tratamento diferenciado e simplificado para microempresas e empresas de pequeno porte, agricultores familiares, produtores rurais pessoa física, microempreendedores individuais - MEIs, e sociedades cooperativas nas contratações públicas de bens, serviços e obras no âmbito da Administração Pública Estadual. 



    [...]



    Clarividente que a declaração de inconstitucionalidade postulada nos autos originários não se caracterizou como simples questão prejudicial de tudo o que restou requerido. Ao revés, constitui-se tal pedido no pleito principal deduzido pelo autor da ação, de modo que a controvérsia acerca da (in)constitucionalidade da referida legislação se afigurou como o próprio objeto do litígio, numa evidente dissimulação do controle abstrato de inconstitucionalidade da referida lei estadual. 



    Emerge cristalino, portanto, que a declaração de inconstitucionalidade nos autos não foi causa de pedir (causa petendi) da demanda, mas o próprio provimento jurisdicional requerido. 



    [...]



    Ora, o provimento perseguido pelo Ministério Público estadual confunde-se com a própria pretensão de ver declarada, em sede de controle abstrato, a inconstitucionalidade das disposições da lei estadual que dão suporte legal às referidas cláusulas editalícias, eliminando, por completo, a forma normativa das mencionadas disposições. 



    Há, por conseguinte, nítido intento de dissimular o controle abstrato de constitucionalidade de ato normativo estadual em face da Constituição Federal, de competência privativa do Supremo Tribunal Federal. 



    Resta manifestamente demonstrado que o representante do Ministério Público se utilizou de ‘ação civil pública’ visando questionar a validade constitucional da referida legislação em tese, objetivo esse ao qual a ação civil pública não se presta.



    […]



    Sendo assim, falece competência da 18ª Vara Cível da Comarca de Aracaju (e, consequentemente, do Tribunal de Justiça sergipano) para o conhecimento e processamento de ações, cuja matéria visem à direta e abstratamente a declaração de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos. Ocorre que, não obstante sua incompetência absoluta para julgar a pretensão em testilha, tem-se que os insignes magistrados sergipanos conheceram da questão suscitada, tendo o ilustre Desembargador EDSON ULISSES já reconhecido a inconstitucionalidade das disposições legais impugnadas, proferindo decisão com evidente eficácia erga omnes (…).



    […]



    Sendo o controle concreto de constitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais conferido originariamente ao Supremo Tribunal Federal, não poderiam as instâncias ordinárias do Poder Judiciário sergipano ter conhecido, processado ou, muito menos, ter prolatado a decisão ora reclamada, declarando de forma abstrata a inconstitucionalidade das disposições normativas em comento.



    E, em assim agindo, invadiram e usurparam a competência privativa do Supremo Tribunal Federal prevista no artigo 102, I, ‘a’, da CF/88.”.



    Requer, ao final, “a procedência do pedido, para o fim de cassar a decisão que antecipou os efeitos da tutela recursal, declarar a usurpação de competência do STF, a incompetência do juízo de primeira instância e determinar o arquivamento da Ação Civil Pública nº 202211801090 (NUP nº 0028460-55.2022.8.25.0001) e do Agravo de Instrumento nº 202200841697 (NUP nº 0013370-10.2022.8.25.0000)”(eDoc. 1).



    É o relatório. Decido. 



    Na presente hipótese é cabível a reclamação, cuja finalidade constitucional é a preservação da competência desta SUPREMA CORTE nos termos do art. 103-A, caput e § 3º, da Constituição Federal e do art. 988, III e § 4º, do Código de Processo Civil de 2015.



    A análise dos autos demonstra assistir total razão ao reclamante, pois o Juízo reclamado, ao deferir a medida liminar suspendendo as cláusulas de restrição geográfica que constam da Lei Estadual 8.747/2020, claramente, usurpou competência constitucional exclusiva do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL na realização do controle abstrato de constitucionalidade das leis e atos normativos perante o texto da Constituição Federal.



    Em sua decisão, o magistrado utilizou-se dos seguintes fundamentos (eDoc. 8): 



    “A aparência do direito e a sua probabilidade têm de ser analisadas com o exame da constitucionalidade da Lei Estadual nº 8.747/2020, que dá suporte à prática dos atos questionados e que são apontados como causadores de danos ao patrimônio público estadual. 



    Vale frisar, inclusive, que é admissível a realização de controle incidental de constitucionalidade de leis em sede de Ação Civil Pública, desde que a eventual declaração de inconstitucionalidade seja realmente incidental, questão prejudicial ao pedido principal da ACP (e portanto a declaração de inconstitucionalidade não se confunda com o pedido principal), tal como já decidiu o Supremo Tribunal Federal: 



    [...]



    In cause, o pedido de declaração de inconstitucionalidade da Lei Estadual nº 8.747/2020 se apresenta como realmente incidental, questão prejudicial ao pedido principal que consiste na condenação do Estado de Sergipe em obrigação de não fazer, ‘proibindo-o de utilizar as cláusulas de restrição geográfica que constam da Lei Estadual nº 8.747/2020 ou outros atos normativos estaduais, desprezando-se abstratamente licitantes localizados em outras Unidades Federativas, nos procedimentos licitatórios em curso e que vierem a ser deflagrados pelo referido ente estatal’. 



    Admitida a possibilidade de realização do controle incidental de inconstitucionalidade na Ação Civil Pública de que tratam os autos, passo ao seu exame, para constatar a chapada inconstitucionalidade dos dispositivos legais em apreço. 



     Com efeito, ao dispor que ‘A Administração Pública Estadual deve realizar processo licitatório destinado exclusivamente à participação de microempresas e empresas de pequeno porte, agricultores familiares, produtores rurais pessoa física, microempreendedores individuais - MEIs, e sociedades cooperativas, sediadas no âmbito local ou regional, nos itens de contratação cujo valor estimado seja de até R$ 80.000,00 (oitenta mil reais).’ (Art. 2º) e que ‘Nas contratações estimadas em valor superior a R$ 80.000,00 (oitenta mil reais), a Administração Pública Estadual pode, em relação aos processos licitatórios destinados à aquisição de obras e serviços, exigir dos licitantes a subcontratação de microempresa, empresa de pequeno porte e sociedades cooperativas sediadas no âmbito local ou regional.’ (Art. 4º), a Lei Estadual nº 8.747/2020 viola o princípio constitucional da igualdade em múltiplas dimensões, ao impor restrições e exigências para participação em certames licitatórios e contratos administrativos públicos sob critérios desarrazoados e discriminatórios como são os relacionados a sede da participante no âmbito regional ou local (Art. 37, inciso XXI e Art. 19, inciso III da Constituição da República). 



    Assim, a lei não pode impor tratamento injustificadamente distinto a prestadores de serviços somente por estarem sediados, ou não, em determinado território, sob pena de comprometer, além da igualdade e da isonomia, a razoabilidade. Nesse sentido, cito o precedente da Corte Suprema: 



    [...]



    Nessa esteira, havendo fortes argumentos que descortinam a inconstitucionalidade dos dispositivos legais que dão suporte normativo aos atos administrativos questionados e apontados como causadores de danos ao patrimônio público estadual, configurado está o requisito do fumus boni iuris. 



    Já o periculum in mora reside, como bem apontado pelo agravante desde a petição inicial, na ‘permanência dos prejuízos provocados pela aplicação das disposições da Lei Estadual nº 8.747/2020, inviabilizando constantemente a contratação de produtos e serviços pela Administração Pública Estadual de forma mais vantajosa, além do risco de vir a ser gerado conflito federativo entre o Estado de Sergipe e outras Unidades da Federação, diante do favorecimento de microempresas e empresas de pequeno porte locais, em detrimento daquelas sediadas em outros estados’. 



    Isto posto, DEFIRO O PEDIDO DE TUTELA ANTECIPADA RECURSAL para, ante a presença de fortes indícios que descortinam a possível inconstitucionalidade dos artigos art. 2º e 4º da Lei Estadual nº 8.747/2020, determinar ao ESTADO DE SERGIPE a IMEDIATA obrigação de não fazer consistente na proibição de utilizar as cláusulas de restrição geográfica que constam da Lei Estadual nº 8.747/2020 ou outros atos normativos estaduais, desprezando-se abstratamente licitantes localizados em outras Unidades Federativas, nos procedimentos licitatórios em curso e que vierem a ser deflagrados pelo referido ente estatal até decisão final confirmatória, sob pena de multa, sem prejuízo da adoção de outras medidas legais na obtenção da tutela específica.”



    O objeto da ação civil pública, movida pelo Ministério Público do Estado de Sergipe, é a inconstitucionalidade dos artigos 1º, I, c/c § 1º, I e II, c/c § 6º, c/c art. 2º e 4º, todos da Lei Estadual 8.747/2020. Assim dispõe os dispositivos questionados:



    “Art. 1º Nas contratações públicas de bens, serviços e obras, no âmbito da Administração Pública Estadual, deve ser concedido tratamento favorecido, diferenciado e simplificado para microempresas e empresas de pequeno porte, agricultores familiares, produtores rurais pessoa física, microempreendedores individuais - MEIs, e sociedades cooperativas, nos termos do disposto nesta Lei, com objetivo de:



    I - promover o desenvolvimento econômico e social no âmbito local e regional;



    [...]



    § 1º Para efeitos desta Lei, considera-se:



    I - âmbito local - limites geográficos do Município onde deve ser executado o objeto da contratação;



    II - âmbito regional - limites geográficos do Estado de Sergipe ou da região metropolitana de Aracaju, ou ainda limites das regiões geográficas intermediárias e imediatas, conforme definido pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE.



    [...]



    § 6º O edital da licitação deve delimitar o âmbito geográfico de execução do objeto da contratação da exclusividade, sendo expressos nos autos os motivos ensejadores dessa delimitação.



    […]



    Art. 2º A Administração Pública Estadual deve realizar processo licitatório destinado exclusivamente à participação de microempresas e empresas de pequeno porte, agricultores familiares, produtores rurais pessoa física, microempreendedores individuais - MEIs, e sociedades cooperativas, sediadas no âmbito local ou regional, nos itens de contratação cujo valor estimado seja de até R$ 80.000,00 (oitenta mil reais).



    […]



    Art. 4º Nas contratações estimadas em valor superior a R$ 80.000,00 (oitenta mil reais), a Administração Pública Estadual pode, em relação aos processos licitatórios destinados à aquisição de obras e serviços, exigir dos licitantes a subcontratação de microempresa, empresa de pequeno porte e sociedades cooperativas sediadas no âmbito local ou regional.”



    A presente reclamação nos remete à discussão sobre os limites do controle difuso de constitucionalidade em sede de ação popular, ação civil pública e ações coletivas em geral. Conforme tenho sustentado (Direito constitucional. 38. Ed. São Paulo: Atlas, 2022. p. 822), em tese, nada impede o exercício do controle difuso de constitucionalidade nessas hipóteses, seja em relação às leis federais, seja em relação às leis estaduais, distritais ou municipais em face da Constituição Federal. Por exemplo, o Ministério Público ajuíza uma ação civil pública ou o eleitor ingressa com uma ação popular, em defesa do patrimônio público, para anulação de uma licitação baseada em lei municipal incompatível com o art. 37 da Constituição Federal. O Juiz e Tribunal – CF, art. 97 – poderão declarar, no caso concreto, a inconstitucionalidade da citada lei municipal, e anular a licitação objeto da ação civil pública, sempre com efeitos somente para as partes e naquele caso concreto. 



    Embora seja viável a outros órgãos do Poder Judiciário, no julgamento de ações envolvendo específica e concreta relação jurídica, exercer o controle incidental de constitucionalidade de leis ou atos normativos, é certo que “nos casos em que a declaração de inconstitucionalidade não é incidental, mas é o próprio objeto do pedido perante as instâncias inferiores, entende o STF que se configura a usurpação de sua competência” (Rcl. 4.238-MC, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA, DJ de 4/4/2006).



    Como destaco em sede doutrinária, quando a decisão do Juiz ou do Tribunal, "declarando a inconstitucionalidade da lei ou ato normativo - seja municipal, estadual, distrital ou federal -, em face da Constituição Federal gerar efeitos erga omnes, haverá usurpação da competência do Supremo Tribunal Federal, por ser o único Tribunal em cuja competência encontra-se a interpretação concentrada da Constituição Federal", não sendo, portanto, permitida essa utilização como "sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade, a fim de exercer controle concentrado de constitucionalidade de lei ou ato normativo" (Direito Constitucional. 38. ed. São Paulo: Atlas, 2022, capítulo 12, item 9.1.4).



    No caso concreto, conforme se depreende da leitura dos pedidos formulados, trata-se de Ação Civil Pública utilizada como sucedâneo de ações de controle concentrado de constitucionalidade, em que a declaração de inconstitucionalidade dos artigos 1º, I, c/c § 1º, I e II, c/c § 6º, c/c art. 2º e 4º, todos da Lei Estadual 8.747/2020, “não é posta como causa de pedir, mas, sim, como o próprio objeto do pedido, configurando hipótese reservada à ação direta de inconstitucionalidade de leis federais, da privativa competência originária do Supremo Tribunal” (Rcl. 2.224, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Pleno, DJ de 10/2/2006). No mesmo sentido: Rcl. 434, Rel. Min. FRANCISCO REZEK, Pleno, DJ de 9/12/1994; Rcl. 2.353, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, DJe de 20/11/2014; Rcl. 19.662, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, DJe de 1º/8/2017.



    A ação civil pública foi ajuizada com objetivo de determinar ao Estado que se abstenha de “de utilizar as cláusulas de restrição geográfica que constam da Lei Estadual nº 8.747/2020 ou outros atos normativos estaduais, desprezando-se abstratamente licitantes localizados em outras Unidades Federativas, nos procedimentos licitatórios em curso e que vierem a ser deflagrados pelo referido ente estatal”. A medida liminar concedida suspendeu abstratamente os efeitos dos artigos 1º, I, c/c § 1º, I e II, c/c § 6º, c/c art. 2º e 4º, todos da Lei Estadual 8.747/2020, o que, inevitavelmente, atribui ao ato reclamado, na prática, alcance e conteúdo semelhante ao produzido por esta CORTE nas ações direta de inconstitucionalidade. Não importa, dessa forma, se o pedido de declaração de inconstitucionalidade consta como principal ou, disfarçadamente, incidenter tantum, pois o objeto principal da referida ação civil pública pretende retirar do ordenamento jurídico o ato impugnado com efeitos erga omnes.



    Patente, portanto, conforme já pacificado por esta CORTE, a ocorrência de usurpação de competência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, definida no artigo 102, I, “a” da Constituição Federal (Rcl 2.353, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma; Rcl 1.503, Rel. Min. CARLOS VELLOSO, Rel. p/ Acórdão Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno; Rcl 2.224, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Tribunal Pleno; Rcl 434, Rel. Min. FRANCISCO REZEK, Tribunal Pleno).



    Diante do exposto, com base no artigo 932, VIII do Código de Processo Civil c/c artigos 21, § 1º e 161, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, JULGO PROCEDENTE o pedido, determinando a cassação da decisão liminar proferida nos autos do Agravo de Instrumento 0013370-10.2022.8.25.0000, bem como a extinção da Ação Civil Pública 0028460-55.2022.8.25.0001; restabelecendo, por consequência, a plena eficácia dos artigos 1º, I, c/c § 1º, I e II, c/c § 6º, c/c art. 2º e 4º, todos da Lei Estadual 8.747/2020.



    Oficie-se, com urgência, a autoridade reclamada.



    Publique-se.



    Brasília, 16 de maio de 2023.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



Documento assinado digitalmente