Tribunal: STF
Processo: ARE 1419177
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-03-01
Data de publicação: 2023-03-01

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    A Mesa da Câmara Municipal de Marília interpõe agravo contra a decisão mediante a qual não foi admitido o recurso extraordinário manejado em face de acórdão proferido pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei nº 8.782, de 20 de dezembro de 2021, de iniciativa parlamentar, que inclui o inciso XVI no artigo 23 da Lei n. 7.166, de 17 de agosto de 2010, obrigando as empresas concessionárias de serviço de transporte público (no Município de Marília) a efetuar a “implantação, manutenção e substituição dos pontos de ônibus, que deverão possuir assentos e coberturas. 1. Alegação de violação do artigo 25 da Constituição Paulista. Rejeição. Conforme jurisprudência consolidada pelo Supremo Tribunal Federal, “ausência de dotação orçamentária prévia em legislação específica não autoriza a declaração de inconstitucionalidade da lei, impedindo tão-somente a sua aplicação naquele exercício financeiro” (ADI 3.599/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes). 2. Alegação de vício de iniciativa e ofensa aos princípios da separação dos poderes e da reserva da administração. Reconhecimento. 2.1. Lei impugnada, de autoria parlamentar, que impõe obrigações às concessionárias de serviços públicos de transporte de passageiros, ou seja, avança sobre área de gestão, inclusive com interferência (indevida) em contratos de concessão. Precedentes. 4. Ação julgada procedente”



    No apelo extremo, sustenta a recorrente que o acordão referenciado violou os arts. 2º; 30, inciso I; 61, § 1º, da Carta Magna. 



    Assevera, com base nos dispositivos supracitados, que não houve violação ao princípio federativo, haja vista que o diploma impugnado trata de matéria de interesse local. 



    Argumenta, ainda, que inexiste violação à separação de poderes, pois a iniciativa para a lei questionada é concorrente, sendo certo que a matéria tratada não estaria inserida naquelas reservadas com exclusividade à iniciativa do Chefe do Poder Executivo local. 



    Sustenta, por último, que o julgado, ao negar o exercício da competência legislativa pelos vereadores municipais, tolheu o postulado da separação de poderes. 



    Apresentadas contrarrazões (doc. 11), o recurso extraordinário não foi admitido (doc. 12). 



    Irresignada com a decisão que inadmitiu o recurso extraordinário, a recorrente interpôs o tempestivo agravo (doc. 14), em que sustenta a desnecessidade de prequestionamento da matéria em razão da inexistência de omissão, de modo que não seriam aplicáveis as Súmulas 282 e 356 do Supremo Tribunal Federal. 



    Alega, ainda, que, nas razões do apelo extraordinário, buscou afastar, especificamente, os fundamentos utilizados para a declaração de inconstitucionalidade, sendo eles o vício de iniciativa, a violação da separação dos Poderes e a reserva da Administração. 



    Encaminhados os autos à douta Procuradoria-Geral da República, esta apresentou manifestação no sentido do desprovimento do recurso (doc. 22). Veja a ementa que sintetiza o parecer:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. TEMÁTICA CONSTITUCIONAL NÃO PREQUESTIONADA. SÚMULAS 282/STF E 356/STF. - Parecer pelo conhecimento do agravo para negar-lhe provimento.”



    É o breve relatório.



    Examinados os autos, decido. 



    O recurso não merece trânsito.



    A decisão que não admitiu o processamento do apelo extremo o fez sob o fundamento de que não foram atendidos os pressupostos legais específicos do recurso extraordinário, notadamente o necessário prequestionamento da matéria em debate, de modo a atrair a incidência das Súmulas 282 e 356 deste Tribunal.



    Com efeito, registro que o art. 30, I, da Constituição Federal, indicado como violado no recurso extraordinário, carece do necessário prequestionamento, haja vista que o acórdão prolatado pela Corte Estadual não se debruça, sequer implicitamente, sobre referida norma, que dispõe sobre competência legislativa municipal em assuntos de interesse local.



    Anoto, ainda, que não foram opostos embargos de declaração para sanar eventual omissão no acórdão recorrido. Desse modo, incidem na espécie as Súmulas nºs 282 e 356 desta Corte. Nesse sentido, destaca-se:  



AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS 282 E 356 DO STF. AJUDA DE CUSTO. MILITAR. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA. SÚMULA 636 DO STF. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I Ausência de prequestionamento. Incidência da Súmula 282 do STF. Ademais, não opostos embargos declaratórios para suprir a omissão, é inviável o recurso, nos termos da Súmula 356 do STF. II Esta Corte entende inadmissível a interposição de RE por contrariedade ao princípio da legalidade quando a verificação da ofensa envolva a reapreciação de interpretação dada a normas infraconstitucionais pelo Tribunal a quo (Súmula 636 do STF). III Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE nº 800.777/RS-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe de 29/5/14)



    Ainda que assim não fosse, não prosperaria a irresignação.



    O Tribunal a quo assentou a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 8.782/2021, de iniciativa parlamentar, sob o fundamento central de que ela, ao obrigar as empresas concessionárias de serviço de transporte público municipal a efetuar a implantação, manutenção e substituição de pontos de ônibus, avançou sobre área de gestão, de sorte a ofender o princípio da separação de poderes. 



    Ao decidir nos mencionados termos, a Corte Estadual não se afastou da jurisprudência desta Suprema Corte, segundo a qual “padece de inconstitucionalidade formal a lei de iniciativa parlamentar que disponha sobre atribuições ou estabeleça obrigações em contratos celebrados pela Administração Pública, matéria da competência privativa do Chefe do Poder Executivo” (RE 1.252.153 AgR/RJ, Segunda Turma, Rel. Min. Edson Fachin, DJe de 21/6/21).



    Com efeito, não obstante o nobre escopo da referida norma, nota-se que o diploma em referência, originado de projeto de iniciativa do Poder Legislativo, acaba por incidir em matéria sujeita à reserva de administração, por ser atinente aos contratos administrativos celebrados com as concessionárias de serviço de transporte coletivo. 



    Nesse sentido, cito os seguintes precedentes deste Supremo Tribunal: 



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS 282 E 356 DO STF. LEI 19.939/2019, DO ESTADO DO PARANÁ. OBRIGAÇÃO DAS EMPRESAS CONCESSIONÁRIAS DE RODOVIAS DE REALIZAR O RESGATE E A ASSISTÊNCIA VETERINÁRIAS DE EMERGÊNCIA DE ANIMAIS ACIDENTADOS. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR. INCONSTITUCIONALIDADE. EQUILÍBRIO ECONÔMICOFINANCEIRO DOS CONTRATOS CELEBRADOS PELO PODER EXECUTIVO. MATÉRIA SUJEITA À RESERVA DA ADMINISTRAÇÃO. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. VIOLAÇÃO. 1. O Juízo de origem não analisou a questão acerca da suspensão dos efeitos da Lei Estadual 19.939/2019, antes de sua vigência, não tendo sido esgotados todos os mecanismos ordinários de discussão, INEXISTINDO, portanto, o NECESSÁRIO PREQUESTIONAMENTO EXPLÍCITO, que pressupõe o debate e a decisão prévios sobre o tema jurígeno constitucional versado no recurso. Incidência das Súmulas 282 (É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada) e 356 (O ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento), ambas desta CORTE SUPREMA. 2. A Lei Estadual 19.939/2019, do Estado do Paraná, de iniciativa parlamentar, que dispõe sobre “a obrigação das empresas concessionárias de rodovias em atividade no Estado do Paraná de realizar o resgate e a assistência veterinária de emergência de animais acidentados nas rodovias e estradas por elas administradas, e dá outras providências”, adentrou em matéria sujeita à reserva da Administração, uma vez que se imiscuiu nos aspectos atinentes a contratos administrativos celebrados com as concessionárias de rodovias estaduais. 3. A lei estadual impugnada também interfere indevidamente nas estipulações contratuais estabelecidas entre o Poder Executivo concedente e as empresas concessionárias, ferindo, assim, o disposto no art. 37, XXI, da Constituição Federal. 4. Agravo Interno a que se nega provimento.” (ARE nº 1.349.609 AgR/PR, Primeira Turma, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe de 18/2/22).



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Constitucional. 3. Representação de inconstitucionalidade. Art. 2º da Lei 6.048/2016, do Município do Rio de Janeiro. Iniciativa parlamentar. Interferência na gestão de contratos de gestão celebrados pelo Poder Público e as Organizações Sociais. Representação de inconstitucionalidade julgada procedente pelo Órgão Especial do TJRJ. 4. O Supremo Tribunal Federal já firmou o entendimento no sentido de que padece de inconstitucionalidade formal a lei resultante de iniciativa parlamentar que disponha sobre matéria afeta à reserva de administração, como aquela atinente à gestão de contratos celebrados pela Administração Pública. Precedentes. 5. Negado provimento ao agravo regimental.” (ARE nº 1.337.997 AgR/RJ, Segunda Turma, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 1º/12/21).



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 5.127/2015. MUNICÍPIO DE VOLTA REDONDA. OBRIGATORIEDADE DE INSTALAÇÃO DE AR CONDICIONADO NOS VEÍCULOS DE TRANSPORTE COLETIVO MUNICIPAL. PROCESSO LEGISLATIVO. INICIATIVA PRIVATIVA. PODER EXECUTIVO. SERVIÇOS PÚBLICOS. 1. O Supremo Tribunal Federal firmou orientação no sentido de que compete ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa de leis que interfiram na gestão de contratos de concessão de serviços públicos. 2. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios. 3. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015.” (ARE 1075713 AgR, Relator o Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 06/08/2018) 



    Ademais, especificamente quanto ao vício de inconstitucionalidade formal em caso de iniciativa parlamentar que impacta no equilíbrio econômico-financeiro de contratos administrativos celebrados com concessionárias de serviço de transporte coletivo urbano municipal, colaciono os seguintes precedentes desta Corte:



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei nº 4.166/05 do Município de Cascavel/PR. Lei de iniciativa parlamentar que concede gratuidade no transporte coletivo urbano às pessoas maiores de 60 anos. Equilíbrio econômico-financeiro dos contratos. Reserva de Administração. Separação de Poderes. Violação. Precedentes. Recurso extraordinário parcialmente provido. 1. O Supremo Tribunal Federal tem declarado a inconstitucionalidade de leis de iniciativa do poder legislativo que preveem determinado benefício tarifário no acesso a serviço público concedido, tendo em vista a interferência indevida na gestão do contrato administrativo de concessão, matéria reservada ao Poder Executivo, estando evidenciada a ofensa ao princípio da separação dos poderes. 2. Não obstante o nobre escopo da referida norma de estender aos idosos entre 60 (sessenta) e 65 (sessenta e cinco) anos, independentemente do horário, a gratuidade nos transportes coletivos urbanos esteja prevista no art. 230, § 2º, da Constituição Federal, o diploma em referência, originado de projeto de iniciativa do poder legislativo, acaba por incidir em matéria sujeita à reserva de administração, por ser atinente aos contratos administrativos celebrados com as concessionárias de serviço de transporte coletivo urbano municipal (art. 30, inciso V, da Constituição Federal). 3. Agravo regimental não provido.” (ARE 929591 AgR, de minha Relatoria, Segunda Turma, DJe de 27/10/2017).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE PELO TRIBUNAL DE JUSTIÇA. LEI MUNICIPAL. TRANSPORTE PÚBLICO. ESTUDANTES. ISENÇÃO DE TARIFA. LEI DE INICIATIVA DO PODER EXECUTIVO LOCAL. INCONSTITUCIONALIDADE DE EMENDA PARLAMENTAR. AUMENTO DE DESPESA PÚBLICA. RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO: DESEQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DO CONTRATO DE CONCESSÃO. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ARE 1.343.233 AgR/SP, Primeira Turma, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 18/11/21).



    Por derradeiro, esclareço que, no caso presente, se mostra incabível suscitar a tese firmada pelo STF no Tema nº 917, considerando que a controvérsia não está situada em contexto no qual se discute a disciplina do funcionamento da Administração Pública versus a mera geração de despesa por lei de iniciativa do poder legislativo. Trata-se, em verdade, de norma que invade o âmbito da reserva de administração, mediante interferência indevida em termos de contratos administrativos firmados entre concessionárias e o poder executivo municipal.



    Diferentemente do caso em apreço, o leading case daquele tema de repercussão geral dizia respeito à competência para iniciativa de lei municipal que preveja a obrigatoriedade de instalação de câmeras de segurança em escolas públicas municipais, passando ao largo da discussão sobre o teor de contratos administrativos.



    Desse modo, entendo que o acórdão recorrido harmoniza-se com a jurisprudência desta Suprema Corte, devendo ser mantido por seus próprios fundamentos.



    Ante o exposto, nos termos do art. 21, § 1º, do Regimento Interno do STF, nego seguimento ao recurso.



    Publique-se.



    Brasília, 1º de março de 2023.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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