Tribunal: STF
Processo: ACO 2480
Classe: ACO
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-11-16
Data de publicação: 2023-11-16

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. O Estado de Minas Gerais e o Instituto de Geoinformação e Tecnologia (IGTEC) propuseram contra a União ação cível originária, com pedido de tutela de urgência, buscando ver afastado dos cadastros federais de inadimplentes o registro relativo ao Convênio n. 2001CV 000102-SQA, formalizado com a União, através do Ministério do Meio Ambiente. 



    Segundo narra, o ofício n. 27/2014/GAB/SRHU/MMA atestou a rejeição da prestação de contas e concedeu prazo de 15 dias para que se apresentasse comprovante de recolhimento do valor devido. Realça haver sido notificado, para restituir integralmente o valor alusivo à transação, sob pena de inscrição nos cadastros restritivos e instauração de tomada de contas especial. 



    Afirma que, embora concedida dilação de prazo pleiteada pelo IGTEC, o Ministério do Meio Ambiente inscreveu a parte autora no cadastro de inadimplência da União antes de ter decorrido o prazo concedido, sob o fundamento de que isso acontece de forma automática e, tendo, o Ministério do Meio Ambiente, informado, na mesma oportunidade, que não havia sido instaurada a tomada de contas especial.



    Sustenta a desproporcionalidade e a ilegalidade do registro desabonador. 



    Argui ofensa ao devido processo legal, na medida em que o procedimento previsto na Instrução Normativa/STN n. 1, de 15 de janeiro de 1997, não permite que haja defesa prévia ou apresentação de recurso em face da decisão que determina a inclusão nos cadastros de inadimplência. Cita jurisprudência do Supremo.



    Sob o ângulo do risco, menciona potencial embaraço à execução de políticas públicas, em decorrência do óbice à contratação de operações de crédito com instituições financeiras.



    Pleiteou, liminarmente, o afastamento das restrições cadastrais. No mérito, busca a confirmação da medida e seja declarada a ilicitude do registro de inadimplência da parte autora no SIAFI/CAUC. De forma subsidiária, pleiteou a retirada da sua inscrição do cadastro de inadimplentes, pelo menos até a apreciação dos documentos fornecidos para a prestação de contas, bem como deferimento de medida cautelar incidental. 



    Em 6 de agosto de 2014, o então Relator, ministro Celso de Mello, implementou tutela provisória, determinando ao ente central que suspendesse, até o julgamento da demanda, a inclusão do autor nos cadastros federais de inadimplentes em função do Convênio n. 2001CV 000102-SQA.



    O ente federado e o IGTEC informaram descumprimento da decisão mediante a qual implementada a liminar e pleiteou aplicação de multa diária à parte ré (petição/STF n. 36.541/2014). 



     



    Em 21 de agosto de 2014, o então Relator, ministro Celso de Mello, determinou a citação da União e postergou a análise do formulado pela parte autora. 



    A União interpôs agravo interno (petição/STF n. 38.916/2014). 



    Em 30 de setembro de 2014, o então relator, ministro Celso de Mello, julgou prejudicada a análise do pedido de aplicação de multa à parte ré e abriu vista à Procuradoria-Geral da República para que se manifestasse sobre o agravo interno.



    O ente central ofereceu contestação (petição/STF n. 48.081/2014). Informou ter oficiado o órgão responsável sobre a liminar concedida e o cumprimento do determinado. Aludindo ao art. 26-A, § 5º, da Lei n. 10.522, de 19 de julho de 2002, ao art. 25, § 1º, da Lei de Responsabilidade Fiscal e ao art. 25, §10, da Lei Complementar n. 101/01, diz desnecessária a prévia tomada de contas especial para a inscrição no rol de inadimplentes, porquanto o procedimento se prestaria à quantificação do dano ao erário e à identificação dos responsáveis. Afirma observados os princípios do contraditório e da ampla defesa, uma vez que o ofício n. 67/2014/GPO/GAB/SRHU/MMA e diversos expedientes foram encaminhados ao ente estadual de modo a oportunizar-lhe o oferecimento de argumentos acerca das irregularidades detectadas. Sustenta haver periculum in mora inverso. Requer a improcedência do pedido. 



    A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pelo desprovimento do agravo. 



    Inserido na pauta de sessão do Plenário de 28 de maio de 2015, negou-se seguimento ao agravo interno interposto pela União (eDoc-45 e 46). 



    As partes apresentaram alegações finais (petição/STF n. 34.897/2016 e 35.051/2016). 



    A Procuradoria-Geral da República preconizou a procedência do pedido (petição/STF n. 20.438/2022). 



    É o relatório. Decido. 



    2. Sendo o caso de julgamento antecipado e não havendo preliminares a serem examinadas, passo à apreciação do mérito. 



    Consoante o entendimento do Supremo firmado no RE 1.067.086, ministra Rosa Weber, DJe de 21 de outubro de 2020, a observância ao princípio constitucional do devido processo legal, assegurados o contraditório e a ampla defesa, é indispensável para o registro de ente federado nos cadastros de inadimplentes. 



    Na oportunidade daquele julgamento, o Tribunal Pleno fixou a seguinte tese de repercussão geral, alusiva ao Tema n. 327: 



    A inscrição de entes federados em cadastro de inadimplentes (ou outro que dê causa à negativa de realização de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres que impliquem transferência voluntária de recursos) pressupõe o respeito aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, somente reconhecido: 



    a) após o julgamento de tomada de contas especial ou procedimento análogo perante o Tribunal de Contas, nos casos de descumprimento parcial ou total de convênio, prestação de contas rejeitada, ou existência de débito decorrente de ressarcimento de recursos de natureza contratual (salvo os de conta não prestada) e; 



    b) após a devida notificação do ente faltoso e o decurso do prazo nela previsto (conforme constante em lei, regras infralegais ou em contrato), independentemente de tomada de contas especial, nos casos de não prestação de contas, não fornecimento de informações, débito decorrente de conta não prestada, ou quaisquer outras hipóteses em que incabível a tomada de contas especial. 



    A meu ver, as inscrições levadas a efeito pela União ocorreram em desacordo com o devido processo legal, na medida em que os registros, decorrentes de descumprimento do objeto conveniado, não foram precedidos da tomada de contas especial, como demonstram as alegações deduzidas pelo próprio ente central e a documentação acostada ao processo. 



    Não socorrem à parte ré as normas infralegais que preveem a inclusão no rol de inadimplentes antes mesmo da tomada de contas especial ou no início desse procedimento. Tais disposições revelam desconformidade com o ordenamento jurídico vigente, mediante o qual erigido o princípio do devido processo legal a patamar constitucional. 



    Nesse sentido, reporto-me às razões expendidas pela ministra Rosa Weber no voto condutor do acórdão no mencionado RE 1.067.086, julgado sob a sistemática da repercussão geral:



    II.6. O reconhecimento da inconstitucionalidade da exigência, pela lei e normas infralegais, da inscrição prévia, nos cadastros, do registro da inadimplência nos casos de convênio não cumprido ou conta rejeitada. 



    Necessário registrar a existência de normas dispondo deva, o registro da inadimplência nos cadastros, em quaisquer hipóteses, ser realizado justamente no início da fase externa da tomada de contas especial. Entretanto, é justamente este momento do registro o pomo da discórdia neste feito, razão pela qual, por óbvio, eventual deliberação, nesta ação, no sentido da exigência da conclusão, em algumas hipóteses, da tomada de contas especial leva, por consequência, ao afastamento da constitucionalidade destes dispositivos. 



    […] 



    Conquanto, repita-se, respeitável o posicionamento externado pelo articulista, entendo, como proponho neste voto, possa ele ser adotado apenas quanto à inadimplência decorrente da não prestação de conta, mas não quanto ao descumprimento de convênio ou rejeição de conta, o que exige o exaurimento do processo da tomada de contas especial. 



    […] 



    Necessário, portanto, ante os argumentos já expostos, pelo sistema da interpretação conforme a Constituição, afastar, nas hipóteses da inadimplência por convênio não cumprido ou conta rejeitada, a exigência normativa de seu registro em cadastros (que possam resultar na vedação de crédito), enquanto não julgada a tomada de contas especial porque, em tais hipóteses, somente quando esgotado tal procedimento estará garantida a efetividade do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal. 



    Registro que a notificação do Estado de Minas Gerais, feita mediante encaminhamento ofício, quanto à rejeição das contas alusivas ao convênio, não é suficiente para perfectibilizar o devido processo legal, por ser anterior à tomada de contas especial. 



    Cuida-se de conclusão alcançada unilateralmente pela União, em prejuízo do contraditório efetivo que deve ser garantido ao interessado para a aferição da inadimplência. 



    Foi essa a compreensão alcançada pelo Colegiado ao examinar o Tema n. 327/RG. Veja-se a seguinte passagem extraída do voto da Relatora, ministra Rosa Weber:



    Para que fique claro, não se discute neste voto o direito da União, ou de quaisquer outros entes federados, de condicionar a entrega de novos recursos à ausência de inadimplência financeira ou obrigacional por parte do ente contratante. 



    O ponto reside na fixação do momento em que se tem como segura a informação da inadimplência, o que só é alcançado após garantidos, mesmo no processo administrativo, o contraditório e a ampla defesa, enfim, o devido processo legal. 



    Considerada a atual normativa, a apuração de créditos da União decorrentes de suas tratativas anteriores, é feita em duas fases: uma interna, prévia, ocorrente no órgão concedente e outra externa, perante o Tribunal de Contas, a tomada de contas especial propriamente dita. 



    Nas hipóteses em que cabível a tomada de contas especial, pelo atual sistema jurídico-normativo, é ela a que melhor atende, de forma completa e exauriente, as garantias do contraditório, ampla defesa e devido processo administrativo. 



    Esse o quadro, impõe-se o acolhimento do pedido. 



    Quanto ao arbitramento dos honorários advocatícios, reputo cabível, dada a impossibilidade de mensurar o proveito econômico, a fixação mediante apreciação equitativa, na forma do art. 85, § 8º, do Código de Processo Civil, tendo em conta que o objeto da demanda recai sobre as inscrições nos cadastros restritivos, não se confundindo com o valor envolvido na avença que as originou. 



    À luz do § 2º do mesmo dispositivo processual, e considerada a natureza da demanda, o trabalho criterioso exercido pelos Procuradores e o tempo decorrido desde a propositura da ação, tenho como razoável a quantia de R$ 5.000,00 (cinco mil reais). 



    3. Do exposto, julgo procedente o pedido para, tornando definitiva a tutela de urgência implementada em 6 de agosto de 2014, determinar, até o julgamento de tomada de contas especial ou procedimento análogo perante tribunal de contas, a exclusão da inscrição do Estado de Minas Gerais nos cadastros federais de inadimplentes em decorrência do Convênio n. 2001CV 000102-SQA. 



    Condeno a parte ré ao pagamento de honorários advocatícios, os quais arbitro em R$ 5.000,00 (cinco mil reais), conforme a disciplina do art. 85, §§ 2º, 3º e 8º, do Código de Processo Civil. 



    4. Publique-se. 



Brasília, 16 de novembro de 2023.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



Documento assinado digitalmente