Tribunal: STF
Processo: RE 1390533
Classe: RE
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-07-11
Data de publicação: 2023-07-11

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    1. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (TJSP), assim ementado (e-doc. 5):



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - Lei nº 13.945, de 27 de setembro de 2021, do Município de São José do Rio Preto, de iniciativa parlamentar com integral veto do Prefeito, que cria a 'obrigatoriedade de escolas públicas e privadas disponibilizarem cadeiras em locais determinados nas salas de aula aos portadores de transtorno de Déficit de Atenção e Hiperatividade TDAH' - Alegação de usurpação da competência privativa do Poder Executivo, violando a separação os poderes, bem como da competência concorrente da União e dos Estados para legislar sobre Educação - SISTEMA DE ENSINO - Projeto apresentado por parlamentar direcionado a obrigar os gestores escolares a implementarem organização do ambiente de sala de aula para potencializar o aprendizado de portadores de TDAH - Nítida invasão da autonomia dos estabelecimentos educacionais para implemento do projeto didático-pedagógico de acolhimento de alunos como referido transtorno, além de usurpar competência da União e dos Estados para disciplinar a matéria que não é de interesse somente local (artigos 209, inciso I e 211 da CF/88; 239 e 248 da CE/89) - Superveniência, ainda, da Lei Federal nº 14.254, de 30 de novembro de 2021, que estabelece o programa nacional de acompanhamento integral de educandos portadores de TDAH, com fixação de diretrizes gerais que limitam a atuação suplementar dos Municípios no que couber (artigo 30, incisos I e II, da CF/88) - Necessidade de infraestrutura permanente multidisciplinar que adentra na organização das Secretarias de Educação e Saúde do Município, afastando a aplicação do precedente do Tema 917, em repercussão geral, do S.T.F. - Inconstitucionalidade verificada por ofensa aos artigos 5º; 47, incisos II, XIV e XIX, alínea 'a'; e 144 da Constituição Estadual - Precedentes deste Órgão Especial - Ação julgada procedente.”



    2. O recurso extraordinário busca fundamento no art. 102, III, a, da Constituição Federal, e nos arts. 994, VII, e 1.029 do Código de Processo Civil. O recorrente alega contrariedade aos arts. 2º; 22, XXIV; 24, IX, XIV e XV; 30, I e II; 61, § 1º, II; e 84, II, todos da Constituição Federal de 1988 (e-doc. 7).



    3. No mérito, argumenta ser “[i]nconteste a semelhança entre o caso em julgamento e o paradigma utilizado pela Suprema Corte na fixação do Tema 917 da Repercussão Geral. Os fatos discutidos e a ratio decidendi (tese jurídica) se assemelham, não sendo razoável e adequado (proporcional), portanto, que no caso concreto seja adotado entendimento diverso, sob risco de afronta ao Princípio da Segurança Jurídica”.



    4. O recurso extraordinário foi admitido na origem (e-doc. 9).



    5. A Procuradoria-Geral da República requereu a devolução dos autos ao TJSP para análise da admissibilidade recursal à luz do Tema 917 da repercussão geral, em parecer assim ementado (e-doc. 16):



    “Direito administrativo. Recurso extraordinário. Pleito do Ministério Público estadual para declarar a constitucionalidade da Lei 13.945/2021 do Município de São José do Rio Preto/SP. 



    1. O caso concreto possui pontos de contato com o Tema 917 de Repercussão Geral e o Tribunal a quo não exerceu o juízo de admissibilidade do RE à luz do referido precedente vinculante. 



    2. No julgamento do leading case do Tema 917 de RG esse e. STF reconheceu a constitucionalidade de Lei do Município do Rio de Janeiro que impôs à Administração determinações mais intrusivas do que as trazidas pela Lei 13.945/2021, do Município de São José do Rio Preto/SP, objeto desse RE. 



    3. Pela remessa dos autos ao TJSP para que realize o juízo de admissibilidade do RE à luz do Tema 917 de Repercussão Geral. 



    4. Caso assim não se entenda, pelo provimento do recurso extraordinário para que seja declarada a constitucionalidade da Lei 13.945/2021 do Município de São José do Rio Preto/SP”.



    6. É o relatório. Passo à decisão.



    7. Cuida-se, na origem, de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Prefeito do Município de São José do Rio Preto contra a Lei nº 13.945/2021 da referida municipalidade, a qual garante aos portadores de transtorno Déficit de Atenção e Hiperatividade TDAH assentos em locais determinados em salas de aulas nas escolas públicas e privadas da municipalidade, por suposto vício formal de iniciativa e alegada usurpação de competência legislativa da União, dos Estados e do Distrito Federal.



    Eis o teor da Lei, objeto da ação de inconstitucionalidade em questão:



    “Art. 1º As unidades escolares públicas e privadas, do Município de São José do Rio Preto, ficam obrigadas a disponibilizar, em suas salas de aula, assentos na primeira fila aos alunos com Transtorno de Déficit de Atenção e Hiperatividade - TDAH assegurando seu posicionamento afastado de janelas, cartazes e outros elementos, que contribuam para qualquer tipo de distração.



    Parágrafo único. Nos casos em que houver alunos com outros tipos de deficiência ou dificuldades de aprendizagem, além do Transtorno de Déficit de Atenção e Hiperatividade - TDAH, os professores terão autonomia para organizar a sala de aula de acordo com as estratégias pedagógicas que entendam necessárias para cada caso.



    Art. 2º Para o atendimento ao disposto no artigo 1º, será necessário a apresentação por parte dos pais ou responsáveis pelo aluno, de laudo neurológico comprovante de TDAH, no momento da efetivação da matrícula ou rematrícula.



    Art. 3º As unidades escolares das redes públicas e privadas deverão promover a organização de suas classes de forma a assegurar ao aluno com TDAH a otimização do aproveitamento de sua experiência educacional e social, em consonância com o projeto pedagógico da escola, respeitada a frequência obrigatória.



    Art. 4º Esta Lei entra em vigor 30 (trinta) dias após a data da sua publicação.



    Câmara Municipal de São José do Rio Preto,



    27 de setembro de 2021”.



    7. O Tribunal de origem declarou a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 13.945/2021, de São José do Rio Preto/SP, de iniciativa parlamentar, que dispunha sobre a “obrigatoriedade de as Escolas Públicas e Privadas disponibilizarem cadeiras em locais determinados nas salas de aulas aos portadores de Déficit de Atenção e Hiperatividade – TDAH no Município (...)”. Os integrantes do Órgão Especial do TJSP, por maioria de votos, compreenderam que “não há como arredar a integral inconstitucionalidade da referida Lei, por invadir competência privativa do Chefe do Poder Executivo, bem como a da União para fixação de normas gerais sobre aprendizagem”.



    8. Como se observa, o acórdão recorrido está assentado em duas premissas: (i) a primeira refere-se à possível violação da competência privativa do Chefe do Poder Executivo local para iniciar leis que alterem as rotinas dos órgãos sob a sua gestão; e (ii) a segunda correlaciona-se à usurpação da competência privativa da União para legislar sobre as diretrizes e bases da educação nacional.



    9. Verifica-se que, em relação ao alegado vício de iniciativa, o acórdão recorrido não está em harmonia com a tese firmada julgamento do ARE 878.911-RG, sob a relatoria do Ministro Gilmar Mendes, reconheceu a repercussão geral da controvérsia e reafirmou a jurisprudência no sentido de que não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. Confira-se a ementa do referido julgado (Tema 917):



    “Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral. 2. Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013, do Município do Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias. 3. Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Competência privativa do Poder Executivo municipal. Não ocorrência. Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. 4. Repercussão geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência desta Corte. 5. Recurso extraordinário provido.”



    10. Ademais, no tocante à suposta inconstitucionalidade material, constata-se também que o juízo de origem divergiu da jurisprudência desta Suprema Corte, que se orienta no sentido da possibilidade de os Municípios suplementarem as legislações federal e estaduais de modo a aprimorar a acessibilidade, a proteção e a garantia das pessoas com deficiência, com base nos artigos 23, inciso II, e 30, inciso I, da Constituição da República. Nesse sentido foram os julgados proferidos no RE 891.523, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 05/04/2017 e no ARE 665.381-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe de 07/08/2014, cuja ementa transcrevo:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA MUNICIPAL. MATÉRIA DE INTERESSE LOCAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.”



    11. Saliente-se, ainda, por oportuno, o acórdão recente da Primeira Turma desta Suprema Corte, proferido em caso análogo a este:



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. REPRESENTAÇÃO POR INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 5.760/2014 DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO – RJ. ACESSIBILIDADE A LOCAIS DE USO COLETIVO PARA PESSOAS OSTOMIZADAS. PROTEÇÃO E GARANTIA DAS PESSOAS COM NECESSIDADES ESPECIAIS. COMPETÊNCIA COMUM DA UNIÃO, DOS ESTADOS, DO DISTRITO FEDERAL E DOS MUNICÍPIOS. ARTIGO 23, INCISO II, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. PRECEDENTES. VÍCIO DE INICIATIVA NÃO CONFIGURADO. ARE 878.911. TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL. ACÓRDÃO RECORRIDO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.” (RE 1.227.510-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe de 13/02/2020, destaquei)



    12. Ressalto que a edição da lei impugnada não exime o Município de São José do Rio Preto da observância às normas nacionais relativas ao ensino de pessoas com transtorno de aprendizagem, que veiculam muitas outras obrigações além da mera definição dos locais de assento - medida que, isoladamente, não é apta a promover a proteção integral dos destinatários da lei.



    13. Sobre o assunto, a União editou a Lei nº 14.254, de 30 de novembro de 2021, publicada no D.O.U. de 1º.12.2021, que dispõe sobre o acompanhamento integral para educandos com dislexia ou Transtorno do Déficit de Atenção com Hiperatividade (TDAH) ou outro transtorno de aprendizagem. Eis o inteiro teor da norma:



    Art. 1º O poder público deve desenvolver e manter programa de acompanhamento integral para educandos com dislexia, Transtorno do Deficit de Atenção com Hiperatividade (TDAH) ou outro transtorno de aprendizagem.



    Parágrafo único. O acompanhamento integral previsto no caput deste artigo compreende a identificação precoce do transtorno, o encaminhamento do educando para diagnóstico, o apoio educacional na rede de ensino, bem como o apoio terapêutico especializado na rede de saúde.



    Art. 2º As escolas da educação básica das redes pública e privada, com o apoio da família e dos serviços de saúde existentes, devem garantir o cuidado e a proteção ao educando com dislexia, TDAH ou outro transtorno de aprendizagem, com vistas ao seu pleno desenvolvimento físico, mental, moral, espiritual e social, com auxílio das redes de proteção social existentes no território, de natureza governamental ou não governamental.



    Art. 3º Educandos com dislexia, TDAH ou outro transtorno de aprendizagem que apresentam alterações no desenvolvimento da leitura e da escrita, ou instabilidade na atenção, que repercutam na aprendizagem devem ter assegurado o acompanhamento específico direcionado à sua dificuldade, da forma mais precoce possível, pelos seus educadores no âmbito da escola na qual estão matriculados e podem contar com apoio e orientação da área de saúde, de assistência social e de outras políticas públicas existentes no território.



    Art. 4º Necessidades específicas no desenvolvimento do educando serão atendidas pelos profissionais da rede de ensino em parceria com profissionais da rede de saúde.



    Parágrafo único. Caso seja verificada a necessidade de intervenção terapêutica, esta deverá ser realizada em serviço de saúde em que seja possível a avaliação diagnóstica, com metas de acompanhamento por equipe multidisciplinar composta por profissionais necessários ao desempenho dessa abordagem.



    Art. 5º No âmbito do programa estabelecido no art. 1º desta Lei, os sistemas de ensino devem garantir aos professores da educação básica amplo acesso à informação, inclusive quanto aos encaminhamentos possíveis para atendimento multissetorial, e formação continuada para capacitá-los à identificação precoce dos sinais relacionados aos transtornos de aprendizagem ou ao TDAH, bem como para o atendimento educacional escolar dos educandos.



    Art. 6º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação. 



    14. Há outras normas gerais que tratam do ensino para pessoas afetadas por transtornos de aprendizagem, com especial destaque à Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei nº 9.394/1996 – LDB) e à Lei do Plano Nacional de Educação (Lei nº 13.005/2014 – PNE). Confira-se a redação dos arts. 58 e 59 da LDB:



    Art. 58. Entende-se por educação especial, para os efeitos desta Lei, a modalidade de educação escolar oferecida preferencialmente na rede regular de ensino, para educandos com deficiência, transtornos globais do desenvolvimento e altas habilidades ou superdotação. (Redação dada pela Lei nº 12.796, de 2013)



    § 1º Haverá, quando necessário, serviços de apoio especializado, na escola regular, para atender às peculiaridades da clientela de educação especial.



    § 2º O atendimento educacional será feito em classes, escolas ou serviços especializados, sempre que, em função das condições específicas dos alunos, não for possível a sua integração nas classes comuns de ensino regular.



    § 3º A oferta de educação especial, nos termos do caput deste artigo, tem início na educação infantil e estende-se ao longo da vida, observados o inciso III do art. 4º e o parágrafo único do art. 60 desta Lei. (Redação dada pela Lei nº 13.632, de 2018)



    Art. 59. Os sistemas de ensino assegurarão aos educandos com deficiência, transtornos globais do desenvolvimento e altas habilidades ou superdotação: (Redação dada pela Lei nº 12.796, de 2013)



    I - currículos, métodos, técnicas, recursos educativos e organização específicos, para atender às suas necessidades;



    II - terminalidade específica para aqueles que não puderem atingir o nível exigido para a conclusão do ensino fundamental, em virtude de suas deficiências, e aceleração para concluir em menor tempo o programa escolar para os superdotados;



    III - professores com especialização adequada em nível médio ou superior, para atendimento especializado, bem como professores do ensino regular capacitados para a integração desses educandos nas classes comuns;



    IV - educação especial para o trabalho, visando a sua efetiva integração na vida em sociedade, inclusive condições adequadas para os que não revelarem capacidade de inserção no trabalho competitivo, mediante articulação com os órgãos oficiais afins, bem como para aqueles que apresentam uma habilidade superior nas áreas artística, intelectual ou psicomotora;



    V - acesso igualitário aos benefícios dos programas sociais suplementares disponíveis para o respectivo nível do ensino regular.



    15. Nessa mesma linha, a Lei do Plano Nacional de Educação estabelece como meta n° 4 “universalizar, para a população de 4 (quatro) a 17 (dezessete) anos com deficiência, transtornos globais do desenvolvimento e altas habilidades ou superdotação, o acesso à educação básica e ao atendimento educacional especializado, preferencialmente na rede regular de ensino, com a garantia de sistema educacional inclusivo, de salas de recursos multifuncionais, classes, escolas ou serviços especializados, públicos ou conveniados”. 



    16.  Além disso, fixa, dentre outras, as seguintes estratégias:



    (...)



    4.4) garantir atendimento educacional especializado em salas de recursos multifuncionais, classes, escolas ou serviços especializados, públicos ou conveniados, nas formas complementar e suplementar, a todos (as) alunos (as) com deficiência, transtornos globais do desenvolvimento e altas habilidades ou superdotação, matriculados na rede pública de educação básica, conforme necessidade identificada por meio de avaliação, ouvidos a família e o aluno;



    (...)



    4.6) manter e ampliar programas suplementares que promovam a acessibilidade nas instituições públicas, para garantir o acesso e a permanência dos (as) alunos (as) com deficiência por meio da adequação arquitetônica, da oferta de transporte acessível e da disponibilização de material didático próprio e de recursos de tecnologia assistiva, assegurando, ainda, no contexto escolar, em todas as etapas, níveis e modalidades de ensino, a identificação dos (as) alunos (as) com altas habilidades ou superdotação;



    (...)



    17. Para cumprir esses objetivos, a Lei prevê, em seu art. 7°, caput e § 1º, que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios atuarão em regime de colaboração, visando ao alcance das metas e à implementação das estratégias objeto do PNE, cabendo aos gestores a adoção das medidas governamentais necessárias ao seu alcance.



    18. Em nível infralegal, também há regulamentação federal sobre o tema. Por exemplo: (i) Decreto nº 10.502/2020, que institui a Política Nacional de Educação Especial: Equitativa, Inclusiva e com Aprendizado ao Longo da Vida, sob responsabilidade do Ministério da Educação (MEC); e (ii) Resoluções n° 2/2001 e n° 4/2009 do Conselho Nacional da Educação.



    19. De toda forma, a existência de normativa nacional sobre a matéria não impede o Município de suplementar a lei federal de normas gerais, como reconhecido expressamente no acórdão recorrido. E ao fazê-lo, por meio da edição da Lei nº 13.945/2021, o Município de São José do Rio Preto não incorreu em violação a preceitos constitucionais, conforme demonstrado acima.



    20. Diante do exposto, com base no art. 932,V, do CPC/2015, e art. 21, § 2º, do RI/STF, dou provimento ao recurso extraordinário, para declarar a constitucionalidade da Lei nº 13.945/2021, do Município de São José do Rio Preto. 



    Publique-se.



          Brasília, 11 de julho de 2023.



Ministro Luís Roberto Barroso



Relator