Tribunal: STF
Processo: RMS 39507
Classe: RMS
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-11-29
Data de publicação: 2023-11-29

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de recurso ordinário em mandado de segurança interposto contra acórdão do Superior Tribunal de Justiça que denegou a segurança, mantendo decisão monocrática da relatora no MS 23.053/DF.



    Na origem, Vani Marques Barros impetrou writ contra ato de Ministro de Estado das Relações Exteriores que a demitiu do cargo de Oficial de Chancelaria, em virtude de sua condição de permissionária de imóvel funcional concomitantemente à de proprietária de imóvel particular residencial no Distrito Federal.



    A relatora, Ministra Assusete Magalhães, denegou a ordem, por entender ausente demonstração de direito líquido e certo. Interposto agravo interno, a Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça negou provimento ao recurso, em ementa assim redigida:



    “ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NOS EMBARGOS DECLARATÓRIOS NO MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. IRREGULARIDADE NA OCUPAÇÃO DE IMÓVEL FUNCIONAL. PENDÊNCIA DE AÇÃO DE REINTEGRAÇÃO DE POSSE. PRINCÍPIO DA INDEPENDÊNCIA DAS INSTÂNCIAS. JUÍZO PROBATÓRIO DA INSTÂNCIA ADMINISTRATIVA. CONTROLE PELA VIA MANDAMENTAL. IMPOSSIBILIDADE. SANÇÃO APLICADA EM CONSONÂNCIA COM A SÚMULA 650/STJ. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO. 



I. Trata-se de Mandado de Segurança impetrado contra ato do Ministro de Estado das Relações Exteriores, consubstanciado na penalidade de demissão, aplicada à parte impetrante em decorrência da propriedade de imóvel particular enquanto cessionária de imóvel funcional, com base nos arts. 132, XIII, 117, IX, da Lei 8.112/90, 13, X e XI, e 16, VII e IX, do Decreto 980/93 e 27, IV, da Lei 11.440/2006. 



II. Não se sustenta a tese de que a pendência de ação de reintegração de posse do imóvel funcional, proposta pela União, excluiria da Administração a possibilidade de responsabilizar a impetrante administrativamente. Com efeito, ao contrário do que defende a impetração, a propositura da Ação Cível não traduz a intenção de entregar ao Judiciário a solução da controvérsia administrativa, uma vez que a pretensão cível, de natureza reintegratória, não se confunde com a pretensão administrativa, de caráter sancionador. Ademais, é pacífico no STJ que "as instâncias penal e administrativa são independentes, sendo que a única vinculação admitida ocorre quando, na seara criminal, restar provada a inexistência do fato ou a negativa de autoria" (STJ, MS 20.556/DF, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe de 01/12/2016). Nesse sentido: STJ, AgInt no AREsp 1.906.641/SC, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA TURMA, DJe de 17/08/2022; RMS 55.152/SP, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, DJe de 14/05/2021. 



III. Quanto à alegada ausência de provas, cabe destacar que "compete ao Poder Judiciário apreciar, à luz dos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, a regularidade do procedimento administrativo disciplinar sem, contudo, reexaminar as provas para adentrar o mérito da decisão administrativa" (STJ, MS 20.922/DF, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe de 14/02/2017). Na mesma direção: STJ, MS 22.608/DF, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe de 07/10/2022; AgInt no MS 22.629/DF, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe de 19/11/2021. 



IV. Por fim, não prospera a alegação de desvio de finalidade ante a adoção de pena demissória, quando sugerida a suspensão de 90 dias pela Comissão de PAD, tendo em vista que, no caso, a autoridade instauradora o fez de maneira fundamentada e em consonância com Súmula 650/STJ. Ademais, "diante da gravidade dos ilícitos imputados ao servidor acusado, pode a autoridade julgadora, mediante decisão adequadamente motivada, majorar a penalidade proposta, sem que tal medida represente maltrato aos princípios do contraditório e da ampla defesa, consoante autoriza o disposto no art. 168, parágrafo único, da Lei n. 8.112/1990" (STJ, MS 25.258/DF, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe de 19/06/2023). No mesmo sentido: STJ, AgInt no MS 25.618/DF, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe de 01/12/2022; MS 21.544/DF, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe de 07/03/2017; AgInt no RMS 60.890/MG, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, DJe de 19/04/2021. 



V. Agravo interno improvido.” (documento eletrônico 77)



    Contra o acórdão, a impetrante interpôs o presente recurso ordinário, reiterando os argumentos deduzidos na inicial, em especial quanto à suposta inexistência de independência das instâncias, por ser “nítida a ‘dependência’ entre a conclusão de quem é a propriedade do imóvel e a aplicação de eventual sanção na via administrativa pelo mesmo fato; sendo que essa conclusão somente poderia se dar pela via judicial, uma vez que instaurada a controvérsia quando do ajuizamento da ação de reintegração de posse”.



    O cerne da alegação está vertido nos seguintes termos:



    “Conforme demonstrado na inicial, a União entregou ao Poder Judiciário a incumbência de decidir se a então servidora era (ou não) a proprietária de imóvel residência urbano, o que, em se confirmando, tornaria irregular a utilização do imóvel funcional. Não se nega aqui que “a punição disciplinar não se condiciona ao julgamento no âmbito civil” (conforme posto pelo Juízo a quo). No entanto, ao ajuizar a ação, a União expressou objetivamente o entendimento de que ao Judiciário competia (tal como efetivamente lhe compete) dirimir a controvérsia fática dos autos, devendo, portanto, se sujeitar ao resultado judicial.” (documento eletrônico 85, p. 8)



    Alega, ainda, argumento novo, no sentido de que não houve dolo ou má-fé na conduta, o que deveria ser objeto de consideração no momento da aplicação da sanção. Daí por que a autoridade coatora teria incorrido em ilegalidade ao deixar de acolher proposta de sanção menor contida no relatório final da comissão processante.



    Requer, ao fim, a reforma da decisão recorrida ou, subsidiariamente, o reconhecimento à penalidade sugerida no relatório final do PAD, qual seja, a suspensão, “pois, do contrário, se estaria a violar os princípios da isonomia, da proporcionalidade e da razoabilidade, como bem apontados na jurisprudência supramencionada”.



    A União apresentou contrarrazões, requerendo seja negado provimento ao recurso (documento eletrônico 98).



    É o relatório. Decido.



    O presente recurso ordinário comporta julgamento imediato, nos termos do art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    De início, destaco que a recorrente reproduz os mesmos argumentos deduzidos na inicial do mandado de segurança, sem realizar impugnação específica dos fundamentos adotados no acórdão recorrido. 



    Da leitura da petição, verifica-se que o recurso veicula mera repetição da argumentação, sem apresentar alegações capazes de contrapor, com densidade suficiente, a fundamentação contida no acórdão do Superior Tribunal de Justiça, que analisou de forma pormenorizada as teses ventiladas na inicial.



    A recorrente persiste, em larga medida, sustentando que: (i) haveria relação de dependência entre o resultado da ação de reintegração de posse do imóvel funcional (Processo n. 00032027- 94.2016.4.01.3400) e a conclusão administrativa alcançada no âmbito do processo administrativo disciplinar objeto do mandado de segurança; e (ii) ausência de discricionariedade para a autoridade aplicar pena mais grave que aquela proposta no relatório final.



    A recorrente descumpre, por consequência, o ônus de impugnação específica da decisão, com a não observância ao princípio da dialeticidade recursal, conforme sólida jurisprudência desta Suprema Corte:



    “Ementa: Direito processual civil. Agravo interno em recurso ordinário em mandado de segurança. Procedimento Administrativo Disciplinar. Cassação de Aposentadoria. Indeferimento Motivado De Provas. 1. Agravo interposto contra decisão que negou seguimento a recurso ordinário em mandado de segurança, no qual se impugnava a cassação da aposentadoria do impetrante 2. Na decisão agravada foram refutados detalhadamente todos os argumentos apresentados pela parte, conforme a jurisprudência desta Corte. 3. O agravante não impugnou os fundamentos da decisão agravada, limitando-se a reiterar os argumentos deduzidos na petição inicial do writ. A ausência de impugnação específica determina a inadmissibilidade do recurso, conforme orientação do Supremo Tribunal Federal. Precedentes. 4. Agravo interno não conhecido.” (RMS 37.836 AgR/DF, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 18/4/2022 - grifei)



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA DA DECISÃO GUERREADA NA CORTE A QUO. VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA DIALETICIDADE RECURSAL. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. AUSÊNCIA DE NOVO INTERROGATÓRIO AO FINAL DA OITIVA DE TESTEMUNHAS. PREJUÍZO NÃO DEMONSTRADO. PAS DE NULLITÉ SANS GRIEF. AGRAVO DESPROVIDO. 1. Ausente impugnação específica aos fundamentos da decisão que denegou a segurança pleiteada, correta a detecção da violação ao princípio da dialeticidade recursal pela Corte a quo. 2. A jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que quando não demonstrado prejuízo à defesa do impetrante, não se reconhece a nulidade do ato. 3. In casu, não restou demonstrado pelo Impetrante o prejuízo concreto da alegada ausência de novo interrogatório após a oitiva das testemunhas arroladas no processo administrativo disciplinar, em especial diante da constatação de que o exercício do contraditório e a ampla defesa foram assegurados pelo acompanhamento de todo o procedimento e apresentação de defesa escrita ao final. 4. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa do art. 1.021, § 4º, do CPC.” (RMS 37.631 AgR/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe de 27/6/2022 - grifei)



    “EMENTA Agravo regimental em recurso ordinário em mandado de segurança. Não conhecimento do recurso ordinário. Falta de impugnação específica da motivação do acórdão recorrido. Ausência de desconstituição pelo agravo regimental do fundamento da decisão agravada ou de apresentação de razão suficiente para ensejar sua reforma. Agravo regimental não provido. 1. Recurso ordinário em mandado de segurança do qual não se conhece, ante a falta de impugnação específica dos fundamentos do acórdão recorrido proferido pelo Superior Tribunal de Justiça. 2. Segundo a firme jurisprudência da Suprema Corte, não subsiste o recurso ordinário em mandado de segurança quando ausente ataque específico aos fundamentos da decisão recorrida. Precedentes. 3. O agravante não desconstitui o fundamento da decisão ora agravada nem aduz qualquer razão apta a ensejar sua reforma. 4. Agravo regimental não provido.” (RMS 38.441 AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe de 5/8/2022 - grifei)



    “Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA DOS FUNDAMENTOS. 1. Agravo em recurso ordinário em mandado de segurança, por meio do qual o plenário do Superior Tribunal de Justiça manteve a negativa da segurança. 2. O descumprimento do dever processual de impugnação específica dos fundamentos do acórdão recorrido torna inviável o recurso. Precedentes. 3. Agravo a que se nega provimento.” (RMS 38323 AgR/DF, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 27/10/2022)



    No mérito, as alegações formuladas pela recorrente, relativas às supostas ilegalidades praticadas no curso do procedimento administrativo disciplinar, foram amplamente enfrentadas pelo Superior Tribunal de Justiça, que as rejeitou de forma individualizada e em consonância com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.



    Nesse sentido, cito, inicialmente, a alegação de que a conclusão de mérito no processo administrativo disciplinar haveria de aguardar o resultado da ação de reintegração de posse proposta pela União para reaver a posse do imóvel funcional. A tese foi rechaçada pelo Superior Tribunal de Justiça, com respaldo em jurisprudência daquela Corte, nos seguintes termos:



    “Não se sustenta a tese de que a pendência de ação de reintegração de posse do imóvel funcional, proposta pela União, excluiria da Administração a possibilidade de responsabilizar a impetrante administrativamente. Com efeito, ao contrário do que defende a impetração, a propositura da ação cível não traduz a intenção de entregar ao Judiciário a solução da controvérsia administrativa, uma vez que a pretensão cível, de natureza reintegratória, não se confunde com a pretensão administrativa, de caráter sancionador. Ademais, é pacífico no STJ que "as instâncias penal e administrativa são independentes, sendo que a única vinculação admitida ocorre quando, na seara criminal, restar provada a inexistência do fato ou a negativa de autoria" (MS 20.556/DF, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe de 01/12/2016).” (documento eletrônico 78, p. 5)



    De fato, não procede a alegação formulada pela recorrente. A propositura de ação de reintegração de posse veicula tão somente pretensão de proteção possessória, visando à retomada do imóvel funcional. O ajuizamento da demanda não implica a renúncia do poder disciplinar da Administração ou a submissão ao Poder Judiciário da decisão quanto à prática ou não de ilícito funcional, que se resolve a partir dos elementos de prova colhidos pela União.



    A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é pacífica no sentido de que são independentes as instâncias administrativa, cível e penal, excepcionando-se apenas as hipóteses em que se reconhece a inexistência do fato ou a negativa de autoria. Confira-se:



    “EMENTA Agravo regimental em recurso ordinário em mandado de segurança. Processo administrativo disciplinar. Ausência de obrigatoriedade de decisão judicial em processo de improbidade administrativa para aplicação da sanção de demissão. Sanção aplicada de acordo com a apuração dos fatos no âmbito do processo administrativo disciplinar. Impossibilidade de rediscussão de fatos e provas em sede de mandado de segurança. Agravo regimental não provido. 1. A jurisprudência da Suprema Corte é pacífica no sentido da independência entre as instâncias cível, penal e administrativa, não havendo que se falar em violação dos princípios da presunção de inocência e do devido processo legal pela aplicação de sanção administrativa por descumprimento de dever funcional fixada em processo disciplinar legitimamente instaurado antes de finalizado o processo cível ou penal em que apurados os mesmo fatos. Precedentes. 2. A análise da proporcionalidade da sanção aplicada, mediante rediscussão de fatos e provas produzidas no PAD, é incompatível com a via do mandado de segurança. Precedentes. 3. Agravo regimental não provido.” (RMS 28919 AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe de 12/2/2015 - grifei)



    “Ementa: AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. DEMISSÃO. INDEPENDÊNCIA ENTRE INSTÂNCIAS ADMINISTRATIVA, CÍVEL E PENAL. INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. IMPOSSIBILIDADE. 1. Nos termos da jurisprudência sedimentada nesta Corte, são independentes as instâncias administrativa, cível e penal, excepcionando-se apenas as hipóteses em que é reconhecida, no âmbito penal, a negativa da autoria ou da materialidade do fato. Precedentes. 2. Inexiste violação dos princípios do contraditório e da ampla defesa quando é oportunizada ao servidor a faculdade de participar de todo o Processo Administrativo Disciplinar do qual é parte, inclusive com a oportunidade de remarcar perícia médica solicitada. 3. Não se admite, na estreia via do mandado de segurança, a realização de dilação probatória. Precedentes. 4. Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC.” (RMS 35469 AgR/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe de 11/3/2019 - grifei)



    Com relação à tese de ausência de discricionariedade para a autoridade aplicar pena mais grave que aquela proposta no relatório final, também houve suficiente enfrentamento no acórdão recorrido. A comissão processante de processo administrativo disciplinar não concentra as funções de acusar, instruir e julgar. A autoridade julgadora pode agravar a penalidade suscitada no relatório, desde que o faça de forma motivada, a partir do conjunto probatório produzido.



    Trata-se de autorização expressa contida no art. 168, parágrafo único, da Lei Federal n. 8.112/1990, que disciplina o processo administrativo disciplinar aplicável aos servidores públicos federais:



    Art. 168. O julgamento acatará o relatório da comissão, salvo quando contrário às provas dos autos.



    Parágrafo único. Quando o relatório da comissão contrariar as provas dos autos, a autoridade julgadora poderá, motivadamente, agravar a penalidade proposta, abrandá-la ou isentar o servidor de responsabilidade.



    A conclusão alcançada no acórdão recorrido está em conformidade não apenas com a Lei Federal precitada, mas com a jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal sobre a matéria:



    “Ementa: AGRAVO INTERNO NO RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR – PAD. TIPIFICAÇÃO DOS ILÍCITOS IMPUTADOS. RELATÓRIO DA COMISSÃO PROCESSANTE. AUTONOMIA DA AUTORIDADE JULGADORA. ARTIGO 168 DA LEI 8.112/1990. PENA DE DEMISSÃO. ARTIGO 132 DA LEI 8.112/1990. ATO VINCULADO. DESCARACTERIZAÇÃO DO DOLO. AUSÊNCIA DE PROVA PRÉ- CONSTITUÍDA. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. PRETENSÃO QUE EXTRAPOLA A VIA MANDAMENTAL. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. A autoridade julgadora do processo administrativo disciplinar não está vinculada à conclusão da comissão processante, consoante disposto no art. 168 da Lei 8.112/1990. Precedentes: RMS 33.666, Redator para o acórdão Min. Edson Fachin, Primeira Turma, DJe de 21/9/2016 e RMS 24.619, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe de 22/11/2011. 2. O art. 132, IV, da Lei 8.112/1990, que disciplina a demissão do servidor que incorre em ato de improbidade administrativa, faz remissão às condutas tipificadas na Lei nº 8.429/1992, razão pela qual, nessa qualidade, podem ser processadas e punidas pela Administração Pública. Precedentes: RMS 33.666, Rel. Min. Marco Aurélio, Redator p/ acórdão Min. Edson Fachin, Primeira Turma, DJe de 21/9/2016 e RMS 30.010, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 17/2/2016. 3. A via estreita do Mandado de Segurança não permite o exame da alegação de ausência de dolo específico na conduta praticada, em razão da necessidade de reexame do conjunto fático-probatório. 4. Agravo interno a que se NEGA PROVIMENTO.” (RMS 34817 AgR/DF, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe de 13/5/2020 - grifei)



    No mesmo sentido, vide RMS 25300 AgR/DF, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe de 26/11/2018; RMS 24561/DF, Rel. Min. Marco Aurélio, Redator p/ Acórdão Joaquim Barbosa, Primeira Turma, DJ de 18/6/2004; e RMS 25485/DF, Rel. Min. Carlos Britto, Primeira Turma, DJ de 5/5/2006.



    Da mesma forma, não há demonstração de manifesta desproporcionalidade na aplicação da penalidade de demissão, em especial porque houve reconhecimento da prática de ilícito previsto no art. 132 da Lei Federal n. 8.112/1990, ao qual o legislador cometeu a sanção expulsória. Há, portanto, correta correspondência com a previsão normativa aplicável à conduta praticada, inexistindo fundamento para cassação do ato.



    Nesse sentido, colaciono o seguinte julgado:



    “Agravo regimental no recurso ordinário em mandado de segurança. 2. Direito Administrativo. 3. Servidor público. Processo Administrativo Disciplinar. Pena de demissão. 4. Conduta: valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da dignidade da função pública. 5. Proporcionalidade e razoabilidade da penalidade aplicada. Decisão da Comissão Processante amparada no acervo probatório constante do PAD e guarda correta correspondência à previsão normativa aplicável à espécie. 6. Necessidade de dilação probatória. Impossibilidade na via do mandado de segurança. 7. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 8. Negado provimento ao agravo regimental.” (RMS 37.526 AgR/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe de 10/4/2023)



    Examinando o recurso ordinário interposto, não verifico, portanto, fundamentos jurídicos robustos capazes de infirmar o acórdão recorrido.



    Posto isso, nego provimento ao presente recurso, com fundamento no art. 21, § 1º, do RISTF, sem condenação em honorários advocatícios, nos termos do art. 25, da Lei Federal n. 12.016/2009.



    Publique-se.



    Brasília, 29 de novembro de 2023.



Ministro Cristiano Zanin



Relator