Tribunal: STF
Processo: MS 39142
Classe: MS
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-10-02
Data de publicação: 2023-10-02

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. Yolanda Brolo de Souza insurge-se contra ato do Tribunal de Contas da União (TCU) consubstanciado no acórdão n. 1.984//2023/Primeira Câmara, que, no âmbito da TC n. 028.452/2022-4, concluiu ilegal pensão militar a si concedida.



    Segundo narra, José Alves de Souza — Cabo da Marinha e seu marido —, passou para a reserva no ano de 1997, tendo sido reformado em 2007 e falecido em 23 de agosto de 2021. Explica que o militar vinha recebendo proventos com base no posto/graduação de referência para cálculo de proventos de 3ª Sargento, sem que aqueles dois atos funcionais fossem submetidos à apreciação da Corte de Contas.



    Informa que, em 17 de abril de 2021, recebeu da Marinha do Brasil a carta n. 83-79/2023/SVPM/MB 80/086, dando ciência da deliberação do TCU pela ilegalidade do ato de deferimento da pensão e consequente negativa ao registro correspondente, com determinação, ainda, de retificação e redução dos proventos.



    Sustenta que a diminuição do valor do benefício, o qual, segundo frisa, deve ser equivalente à integralidade da quantia auferida pelo militar falecido, viola o princípio do devido processo legal, aí considerados o contraditório e a ampla defesa.



    Argumenta que o teor do enunciado vinculante n. 3 da Súmula do Supremo deve ser interpretado em conjunto com o entendimento firmado no julgamento do RE 636.553.



    Ressalta que o órgão fiscalizador, apesar de haver declarado ilegal a pensão concedida, na verdade considerou ilegítima sua base de cálculo, ou seja, os valores recebidos pelo militar no momento da passagem para a reserva e/ou quando da reforma. Salienta impertinente o entendimento, porquanto já decorridos mais de 24 (vinte e quatro) anos desde a formalização do primeiro ato.



    Anota que o art. 2º, § 2º, XIII, da Lei n. 9.784/1999 consagrou o princípio da segurança jurídica no âmbito do processo administrativo ao vedar a aplicação retroativa de nova interpretação.



    A impetrante afirma não ter condições de arcar com as custas e despesas processuais, por isso pede gratuidade de justiça.



    Requer, ao fim:



    a) a concessão de MEDIDA LIMINAR, a perdurar até o julgamento deste writ, para:



    a1) suspender e sustar os efeitos do Acórdão 1984/2023 – 1ª Câmara, proferido pelo Tribunal de Contas da União – TCU nos autos nº 028.452/2022-4 pelo Tribunal de Contas da União – TCU, aludido na notificação (Carta nº 83-79/2023 – SVPM/MB 80/086) da Marinha do Brasil, recebida pela Impetrante na data 17/04/2023, e 



    [...]



    e) seja, ao tempo do julgamento, mantida e confirmada nos termos requeridos acima e/ou deferida a medida liminar pretendida para: 



    e1) invalidar e cassar os efeitos do Acórdão 1984/2023 – 1ª Câmara, proferido pelo Tribunal de Contas da União – TCU nos autos nº 028.452/2022-4 pelo Tribunal de Contas da União – TCU, aludido na notificação (Carta nº 83-79/2023 – SVPM/MB 80/086) da Marinha do Brasil, recebida pela Impetrante na data 17/04/2023, com efeitos ex tunc;



    e2) determinar à autoridade coatora para fazer e/ou mandar fazer imediatamente retornar o pagamento da integralidade da pensão por morte militar, que vinha percebendo antes da redução ilegal, sob pena de multa diária ou, ao menos, determinar que as importâncias devidas a tal título sejam depositadas mensalmente em juízo, sob pena de multa; 



    e3) pagar as importâncias devidas à Impetrante a título de diferenças do valor da pensão desde a data do ato impugnado ou, ao menos, a contar do mês de ajuizamento deste mandado de segurança.



    Foram prestadas informações.



    A Procuradoria-Geral da República emitiu parecer pelo indeferimento da ordem.



    É o relatório. Decido.



    2. Inicialmente, acolho o pedido de justiça gratuita.



    No mais, entendo que a segurança deve ser denegada.



    Como se lê do art. 5º, LXIX e LXX, da Constituição Federal, a ação constitucional do mandado de segurança visa proteger direito líquido e certo, individual ou coletivo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, independentemente da categoria, isto é, aquele que, materializado por sua efetiva existência e extensão, possa ser exercido no momento da formalização do mandamus.



    Por outro lado, o ato de concessão de pensão ou aposentadoria é caracterizado como um ato complexo, ou seja, somente se torna perfeito com a apreciação e o posterior registro pelo Tribunal de Contas da União do ato concessivo.



    Nesse sentido, ao apreciar o RE 636.553, Relator o ministro Gilmar Mendes, o Plenário desta Corte, em acórdão publicado no DJe de 26 de maio de 2020, assentou que, tendo em vista os postulados da segurança jurídica e da confiança legítima, os quais fundamentam a estabilização das relações jurídicas, a Cortel de Contas dispõe do prazo de 5 (cinco) anos para efetivar o registro dos atos de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, contados da entrada do procedimento no órgão de fiscalização. O Supremo concluiu, então, que, após esse período, os atos devem ser tidos como definitivamente registrados:



    Recurso extraordinário. Repercussão geral. 



    2. Aposentadoria. Ato complexo. Necessária a conjugação das vontades do órgão de origem e do Tribunal de Contas. Inaplicabilidade do art. 54 da Lei 9.784/1999 antes da perfectibilização do ato de aposentadoria, reforma ou pensão. Manutenção da jurisprudência quanto a este ponto. 



    3. Princípios da segurança jurídica e da confiança legítima. Necessidade da estabilização das relações jurídicas. Fixação do prazo de 5 anos para que o TCU proceda ao registro dos atos de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, após o qual se considerarão definitivamente registrados. 



    4. Termo inicial do prazo. Chegada do processo ao Tribunal de Contas. 



    5. Discussão acerca do contraditório e da ampla defesa prejudicada.



     6. TESE: "Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas". 



    7. Caso concreto. Ato inicial da concessão de aposentadoria ocorrido em 1995. Chegada do processo ao TCU em 1996. Negativa do registro pela Corte de Contas em 2003. Transcurso de mais de 5 anos. 



    8. Negado provimento ao recurso.



    Esse entendimento veio prestigiar a segurança jurídica (CF, art. 5º, XXXVI) e, em consequência, a estabilidade das relações, que não podem ficar eternamente sujeitas à revisão, principalmente se houve mudança de entendimento pela Administração Pública.



    Na hipótese, como se vê do eDoc 25, fls. 1-4, José Alves de Souza passou para a reserva em 31 de janeiro de 1997 e teve o ato de reforma inicial efetuado em 15 de novembro de 2007 — reforma ex officio por idade-limite de permanência na reserva de praças — sendo adotado como base de cálculo para os proventos o “Posto/Graduação de referência para cálculo de proventos de reserva” de 3º Sargento.



    O militar faleceu em 23 de agosto de 2021 (eDoc 5), fato que deu ensejo à instituição de pensão em benefício da ora impetrante, com apuração de valores sobre o “Posto/Graduação” na data do óbito, ou seja, o de 3º Sargento. 



    O TCU, em 21 de março de 2023, analisando o ato inicial de pensão militar deferido pelo Comando da Marinha, concluiu ilegal o ato de concessão do benefício, negou o registro correspondente e determinou a formalização de novo ato sem a irregularidade apontada (eDoc 14).



    O voto do Relator foi assim redigido, no ponto que aqui interessa:



    Em apreciação o ato inicial da pensão militar instituída pelo Sr. José Alves de Souza, deferido pelo Serviço de Inativos e Pensionistas do Comando da Marinha em benefício da Sra. Yolanda Brolo de Souza, na condição de cônjuge.



    2. Os pareceres exarados pela antiga Secretaria de Fiscalização de Integridade de Atos e Pagamentos de Pessoal e de Benefícios Sociais – Sefip (peças 5 e 6), atual Unidade de Auditoria Especializada em Pessoal (AudPessoal), e pelo Ministério Público junto ao TCU (peça 7), representado pela Procuradora-Geral Cristina Machado da Costa e Silva, são convergentes e propõem a ilegalidade da concessão pensional ora em exame.



    3. Conforme ressaltou a Sefip, o mapa de tempo de serviço constante do ato de reforma do instituidor da pensão incluía o período prestado em atividades exercidas na esfera privada, o qual, conforme disposto no art. 137, § 1º, da Lei 6.880/1980, somente pode contar para fins de passagem para inatividade, e não para deferimento da vantagem denominada “posto/graduação acima”.



    4. Observo que o ato de reforma emitido em favor do instituidor José Alves de Souza contemplou o tempo de serviço para reforma de mais de 30 anos. Contudo, o mapa de cômputo de tempo de serviço em anexo (peça 3, p. 6) registra 28 anos e 239 dias de tempo computável para todos os efeitos e 3 anos e 62 dias de atividade em empresa privada, embasado no Parecer 005/FA-52, de 01/12/1993.



    5. Assiste razão aos pareceres exarados nos autos, no sentido de que inexiste fundamento legal para o cálculo da pensão militar com base no soldo de posto acima do que o instituidor exerceu na ativa. Para melhor compreensão da matéria, transcrevo trecho do voto condutor do Acórdão 17.731/2021 –1ª Câmara (relator Ministro Vital do Rêgo):



    [...]



    6. No mesmo sentido, menciono como precedentes os Acórdãos 631/2020 (relator Ministro Vital do Rêgo), 1.725/2021 (relator Ministro Benjamin Zymler), 520/2022 (relator Ministro Jorge Oliveira) e 5.242/2022 (de minha relatoria), todos da Primeira Câmara, bem como os Acórdãos 6.206/2020 (relatora Ministra Ana Arraes) e 5929/2021 (relator Ministro Aroldo Cedraz), da Segunda Câmara.



    7. No caso em exame, excluindo-se o tempo laborado em atividades privadas, de 3 anos e 62 dias, por ausência de previsão legal, o militar não satisfaz o requisito temporal de trinta anos de serviço que lhe daria, em sua passagem para a reserva remunerada, o direito ao posto acima.



    8. Em conclusão, cabe considerar ilegal a pensão instituída pelo Sr. José Alves de Souza e negar registro ao respectivo ato.



    9. Outrossim, de conformidade com o art. 262 do Regimento Interno/TCU, importa determinar ao Comando da Marinha que faça cessar os pagamentos decorrentes do ato impugnado, sob pena de responsabilidade solidária da autoridade administrativa omissa.



    10. Deve-se, igualmente, determinar ao órgão de origem que comunique à beneficiária do ato sobre a deliberação do Tribunal, alertando-a de que o efeito suspensivo proveniente da interposição de eventuais recursos não a exime da devolução dos valores percebidos indevidamente após a notificação, caso esses recursos não sejam providos. Após, devem ser remetidos ao Tribunal documentos comprobatórios de que ela foi cientificada do julgamento desta Corte.



    11. Por fim, esclareço que o ato em questão deu entrada nesta Corte de Contas em 2022, não se aplicando a sistemática definida pelo Plenário, mediante o Acórdão 122/2021 (rel. min. Walton Alencar Rodrigues), na linha de observar o Recurso Extraordinário 636.553, em que foi fixado prazo de cinco anos para que o TCU registre os atos de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, após o qual serão considerados “tacitamente registrados”, podendo posteriormente o ato que contenha alguma ilegalidade ser submetido ao procedimento de revisão de ofício, com base no art. 54 da Lei 9.784/1999 c/c o art. 260, § 2º, do Regimento Interno/TCU.



    Ante o exposto, voto por que seja adotada a deliberação que ora submeto a este Colegiado.



    Como se extrai da leitura, o órgão de controle entendeu que a pensão militar instituída por José Alves de Souza e deferida pelo Serviço de Inativos e Pensionistas do Comando da Marinha em benefício da impetrante, na condição de cônjuge, é ilegal, visto que o ato de reforma teria considerado tempo de serviço exercido em empresa privada — 3 (três) anos e 62 (sessenta e dois) dias —, de modo que inexistiria fundamento legal para o cálculo da pensão militar com base no soldo de posto acima do ocupado pelo instituidor na época do desligamento.



    A Corte de Contas pontuou não satisfeito o requisito temporal de 30 (trinta) anos de serviço que daria ao militar, na passagem para a reserva remunerada, o direito a proventos no posto acima.



    Nesse cenário, não se verifica decadência para a análise do ato concessivo da pensão, tendo em conta que o procedimento ingressou no TCU em 3 de março de 2022 e foi apreciado em 21 de março de 2023 (acórdão n. 1.984/2023/Primeira Câmara), ou seja, antes da fluência do prazo quinquenal de registro tácito mencionado no RE 636.553.



    Outra análise tem de ser feita nesses casos.



    Explico.



    O Tribunal de Contas vem tendo como ilegal o ato inicial de concessão de pensão militar, por ilegitimidade da base de cálculo, quando esta corresponde ao soldo de um posto acima do titularizado pelo militar na ativa. 



    Em outras palavras, o órgão fiscalizador analisa os requisitos tanto para o deferimento do benefício atinente à pensão como para a concessão de entrada na reserva/reforma.



    Todavia, por vezes ocorre de o TCU já haver reconhecido, mais de 5 (cinco) anos antes, a legalidade do ato de passagem do militar para a reserva ou o ato de reforma, tendo concluído pela legitimidade inclusive dos valores dos proventos obtidos com base no soldo de um posto acima daquele exercido na ativa. 



    Nessas circunstâncias, tenho me pronunciado no sentido da decadência para nova análise do ato de saída da ativa e de reforma, em relação aos valores de base de cálculo. Entendo estar em análise, nessa hipótese, o preenchimento dos requisitos legais do ato que redundou na pensão e não a adequação do soldo ou da base de cálculo das quantias recebidas pelo militar ao deixar a ativa ou ser reformado, os quais não podem ser reapreciados.



    Não há como, em casos assim, examinar o processo de pensão militar de maneira autônoma e independente daquele de transição da ativa para a reserva ou de reforma do instituidor, visto que a base de cálculo é a mesma.



    Esse posicionamento não se aplica ao caso dos autos.



    Os atos formalizados por ocasião da ida para a reserva e da reforma não foram examinados pelo TCU, como informa a própria impetrante na petição inicial.



    O fundamento para a manutenção da base de cálculo da pensão é tão somente o decurso de tempo, ou seja, a inexistência de apreciação pelo TCU, o que não pode ser admitido, por se tratar de ato complexo.



    Ilustra esse entendimento as decisões proferidas no MS 37.152 MC, ministro Roberto Barroso, DJe de 7 de fevereiro de 2022; e no MS 38.375, ministro André Mendonça, DJe de 24 de março de 2022.



    Não há, assim, empecilho para que o ato inicial de concessão da pensão militar seja objeto de deliberação pelo Tribunal de Contas da União.



    3. Ante o exposto, denego a segurança.



    4. Dê-se ciência à autoridade impetrada.



    5. Preclusas as vias impugnatórias, arquive-se.



    6. Intime-se. Publique-se.



Brasília, 22 2 de outubro de 2023.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



Documento assinado digitalmente