Tribunal: STF
Processo: SL 1575
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-04-25
Data de publicação: 2023-04-25

Ementa:

Inteiro teor:
Suspensão de liminar. Estado do Rio Grande do Sul. Ação civil pública. Parque Zoológico de Sapucaia do Sul e Reserva Florestal Balduíno Ramos (Horto Florestal). Obrigação de reparar as áreas ambientais degradadas e impedir o avanço da ocupação humana irregular. Acordo judicial homologado. Criação de Grupo de Trabalho intergovernamental destinado ao planejamento e à execução das medidas de recuperação ambiental e regularização urbana. Concessão de efeito suspensivo ao recurso interposto por grupo de invasores. Alegada proteção do direito de moradia. Inexistência de risco ao direito de habitação dos habitantes da área. Intervenção judicial prematura e indevida em ações governamentais e projetos administrativos ainda em fase de mero planejamento.



1. Insurgem-se, em litisconsórcio ativo, o Estado do Rio Grande do Sul, os Municípios de Sapucaia do Sul e de São Leopoldo e o Procurador-Geral de justiça riograndense contra decisão do Desembargador Relator da causa principal, pela qual determinada a suspensão das atividades destinadas à recuperação ambiental e à regularização urbana da comunidade do Horto Florestal, situado na região metropolitana de Porto Alegre.



2. Não existe, até o momento, nenhum ato concreto, tendente a autorizar ou determinar a expulsão de moradores da área disputada. Achando-se as atividades do Grupo de Trabalho intergovernamental ainda em estágio de planejamento, nada justifica, nesta fase meramente embrionária, a intervenção prematura e indevida do Poder Judiciário no processo de definição das políticas públicas necessárias à recuperação ambiental e à regularização da ocupação humana no território do Horto Florestal.



3. Ao Poder Judiciário não cabe atuar como órgão revisor, aditando, aperfeiçoando ou substituindo, por critérios próprios, as escolhas manifestadas licitamente pelos demais Poderes. Precedentes.



4. A interrupção das atividades do Grupo de Trabalho intergovernamental, criando situação de risco inverso, culminou por frustrar o processo de recuperação da reserva florestal e desestruturar os esforços de regularização da ocupação humana, contribuindo para o agravamento dos fatores de degradação ambiental e para o avanço da crise urbanística instalada no território do Horto Florestal.



5. Medida cautelar deferida. 



    Vistos etc.



    1. Trata-se de suspensão de liminar ajuizada, em litisconsórcio ativo, pelo Estado do Rio Grande do Sul, pelos Municípios de São Leopoldo e de Sapucaia do Sul e pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, visando a sustar os efeitos da tutela de urgência concedida pelo Desembargador Relator da 22ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, nos autos da Apelação Cível n. 70085631802, pela qual determinada a suspensão das atividades destinadas à recuperação ambiental e à regularização urbana da comunidade do Horto Florestal, situado na região metropolitana de Porto Alegre.



    2. Na origem, o Ministério Público do Estado do Rio Grande do Sul ajuizou ação civil pública para impedir o avanço da ocupação humana irregular nas áreas de proteção ambiental do Jardim Zoológico de Sapucaia do Sul, especialmente da Reserva Florestal Padre Balduíno Rambo (Horto Florestal), espaços de alto relevo ambiental, especialmente protegidas nos termos da legislação estadual.



    3. Consta dos autos que o Parque Zoológico de Sapucaia do Sul, situado nos territórios dos Municípios de São Leopoldo e de Sapucaia do Sul, RS, ocupa uma área de 822,94 hectares, de domínio da Fundação Zoobotânica do Estado do Rio Grande do Sul. Neste mesmo espaço, encontra-se a Reserva Florestal Balduíno Rambo, também denominada Horto Florestal.



    4. Verificou-se no inquérito civil instaurado pela Promotoria de Justiça e Defesa do Meio Ambiente de Porto Alegre/RS a situação precária em que se acha, atualmente, a região do Parque Zoológico e do Horto Florestal, sujeita à progressiva ocupação por invasores, com intensa degradação ambiental, mediante desmatamento, queimadas, poluição dos corpos hídricos, supressão da mata atlântica para exploração econômica, erosão do solo e deposição de lixo.



    5. Ajuizada a ação civil pública, perante a 10ª Vara da Fazenda Pública da Capital, as partes interessadas celebraram acordo judicial de cooperação, pelo qual definidas as diretrizes a serem seguidas por Grupo de Trabalho interinstitucional, responsável pelo planejamento e coordenação das atividades de recuperação ambiental e regularização urbana das áreas ocupadas, composto por representantes do Estado, dos Municípios, da comunidade diretamente impactada e do Ministério Público.



    6. Inconformados com a transação celebrada entre os entes federativos, um grupo de ocupantes da comunidade do Horto Florestal interpôs recurso de apelação contra a decisão homologatória do acordo judicial, com pedido de efeito suspensivo.



    7. O pleito foi acolhido pelo Desembargador Relator da apelação, suspendendo-se as atividades do Grupo de Trabalho interinstitucional, ao fundamento (a) de proteção do direito de moradia dos ocupantes do terreno; e (b) de inexistência de risco ambiental, por estar prevista no acordo, entre as medidas de recuperação da área, a possibilidade de alienação do imóvel para fins de exploração econômica, o que evidenciaria, segundo afirma, a ausência de relevo ecológico do terreno.



    8. Postula-se o acolhimento liminar do pedido de contracautela, para sustar “(...) os efeitos da v. decisão proferida pelo Eminente Desembargador Relator da Colenda 22ª Câmara Cível do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul nos autos da Apelação Cível n. 70085631802”.



    9. Embora regularmente intimados, os apelantes não se manifestaram nestes autos.



    10. O Procurador-Geral da República pronunciou-se pelo deferimento do pedido de contracautela:



    SUSPENSÃO DE LIMINAR. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. DECISÃO CONCESSIVA DE EFEITO SUSPENSIVO À SENTENÇA HOMOLOGATÓRIA DE NEGÓCIO JURÍDICOPROCESSUAL. PLANEJAMENTO URBANÍSTICO E AMBIENTAL. INDEVIDA INTERFERÊNCIA DO JUDICIÁRIO LOCAL EM MATÉRIA DE POLÍTICAS PÚBLICAS. SEPARAÇÃO DE PODERES. RISCO DE DANO À ORDEM PÚBLICA NA ACEPÇÃO JURÍDICOCONSTITUCIONAL. RISCO DE LESÃO À ORDEM PÚBLICA ADMINISTRATIVA. DEFERIMENTO DO PEDIDO. 



    1. Há risco de lesão à ordem pública, em sua acepção jurídico-constitucional, por ofensa ao princípio da separação de poderes, no cumprimento da decisão por meio da qual são obstados os efeitos de sentença homologatória de acordo celebrado no âmbito de ação civil pública, tendo em vista a indevida incursão do Judiciário na discricionariedade conferida aos gestores públicos para estabelecer políticas públicas de proteção ao meio ambiente e de planejamento urbanístico. 



    2. Há risco de grave lesão à ordem administrativa porquanto a decisão impugnada impede a execução do acordo entre os Poderes Executivos municipais e estadual para a construção de projeto de planejamento urbanístico e ambiental da área em questão, o qual prevê a participação da população, prorrogando um processo fático de degradação ambiental e desordem urbanística. 



    3. Ausência de risco de dano inverso à população afetada, tendo em vista que as ações de reintegração de posse estão suspensas por força dos encaminhamentos da ação civil pública subjacente e inexiste demonstração de eventual ato administrativo em curso para a retirada dos ocupantes irregulares da área. 



    — Parecer pelo deferimento do pedido de contracautela.



    É o relatório.



    Aprecio a admissibilidade da ação.



    Questões preliminares



    11. A via eleita – suspensão de liminar – consubstancia meio processual autônomo à disposição exclusiva das pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, destinada à sustação de decisões judiciais que potencialmente provoquem grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. 



    Destina-se o incidente de contracautela apenas a obstar a execução imediata de decisões judiciais proferidas contra a Fazenda Pública e seus agentes. Reveste-se, por isso mesmo, de absoluta excepcionalidade, motivo pelo qual comporta exegese estrita, a nortear e balizar o conteúdo e o alcance das respectivas normas de regência (SL 933-AgR-Segundo/PA, Red. p/ acórdão Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 17.8.2017; SL 1.214-AgR/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 5.026-AgR/PE, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 29.10.2015, v.g.), tendo em vista a própria singularidade dos requisitos que dão ensejo a pedido dessa natureza (ZAVASCKI, Teori Albino. Processo coletivo: tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de direitos. 7 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2017, p. 80). 



    Inadmissível, desse modo, o uso do instrumento de contracautela como mero sucedâneo das vias recursais, achando-se condicionado o seu manejo, exclusivamente, à prevenção contra o risco de grave lesão ao interesse público primário (SL 56-AgR/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 23.6.2006; SL 1.234-AgR/PI, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 3.450-AgR/CE, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 12.3.2010; STA 512-AgR/PI, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe 08.11.2011, v.g.). 



    Nessa linha, imprescindível a causa de pedir das ações suspensivas estar vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).



    Registro, por fim, que a análise do pedido de contracautela cinge-se à presença dos requisitos previstos em lei, não havendo, portanto, falar em apreciação do mérito do processo subjacente. De todo indispensável, contudo, que a tese sustentada tenha um mínimo de plausibilidade (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A Fazenda Pública em Juízo. 15 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2018. p. 657-8), num juízo sumário de cognição (SL 1.165-AgR/CE, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 13.02.2020; SS 1.918-AgR/DF, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ 30.4.2004; SS 3.023-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno DJ 25.4.2008; SS 3.717-AgR/RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 18.11.2014, v.g.).



    12. Assentadas tais premissas, reputo preenchidos os requisitos formais de admissibilidade.



    Aprecio, desse modo, o pedido de contracautela formulado pelos requerentes.



    Ausência de risco iminente ao direito de moradia dos ocupantes do Horto Florestal



    13. Como dito, o primeiro fundamento invocado pelo Desembargador Relator para justificar o acolhimento do pedido dos ocupantes do Horto Florestal refere-se à tutela do direito de moradia dos habitantes daquela área.



    Sobre esse aspecto, destaca-se o seguinte trecho da decisão impugnada:



    “(...) apenas ponderando que existe um número muito significativo de pessoas morando no local, bem como a pretensão de discussão da medida de reassentamento no recurso por eles interposto na origem, que posteriormente, será examinado por esta Corte, julgo que a concessão de efeito suspensivo ao apelo, se mostra prudente”.



    14. Vê-se, daí, que, além da invocação genérica de um direito social, não há indicação de fatos concretos ou situações específicas capazes de evidenciar o suposto risco à moradia dos ocupantes do Horto Florestal. Afirma-se, apenas, que o significativo número de ocupantes da área disputada justificaria, por si só, a suspensão do acordo intergovernamental.



    15. A suposição de estarem os habitantes do Horto Florestal expostos ao risco de expulsão, no entanto, não encontra suporte nos fatos ou na leitura dos termos do acordo e das diretrizes nele pactuadas. Com efeito, até o momento, nenhum ato de desapropriação de terras ou de expulsão de invasores foi sequer autorizado. Na realidade, foram suspensas as ações de reintegração de posse, em curso, de autoria do Estado do Rio Grande do Sul, justamente para permitir o planejamento global das ações a serem implementadas nas áreas disputadas.



    16. Apenas estão fixadas no acordo judicial diretrizes gerais para a preservação das áreas de proteção ambiental, inclusive com previsão de manutenção da ocupação humana, em grau compatível com a preservação dos ecossistemas existentes e da sua utilização para fins sócio-econômicos e ambientais.



    17. Ante a ausência de atos concretos tendentes à expulsão dos ocupantes da comunidade do Horto Florestal, nada justifica, nesta fase meramente embrionária, a intervenção prematura e indevida do Poder Judiciário no processo de definição e implementação da política pública de recuperação e preservação do Horto Florestal, associado à regularização da ocupação humana naquele território.



    18. Ao suspender as atividades do Grupo de Trabalho destinado à implementação do acordo judicial — fazendo cessar os estudos, o planejamento e as reuniões, inclusive a deliberação quanto a forma de participação das comunidades atingidas (Cláusula oitava) —, o ato impugnado, criando situação de risco inverso, culminou por frustrar o processo de recuperação da reserva florestal e desestruturar a regularização da ocupação humana, contribuindo para o agravamento dos fatores de degradação ambiental e para o avanço da crise urbanística instalada no território do Horto Florestal.



    Notória relevância histórico-cultural e ambiental do Horto Florestal



    19. Em sua decisão, o Relator da causa principal afirma que o terreno ocupado pelos recorrentes será “destinado a aproveitamento econômico de eventual empreendedor”, motivo pelo qual “não está configurada situação em que os imóveis estejam em área de risco e, tampouco, de proteção ambiental, já que prevista sua ocupação para exploração de atividade econômica”. Em outras palavras, afirma-se que o Estado pretende expulsar os ocupantes e vender as terras ao setor privado, para simples exploração econômica, o que descaracterizaria a existência de interesse ambiental a ser protegido.



    20. No ponto, basta a leitura dos termos do acordo para descaracterizar, por completo, a plausibilidade jurídica dessa fundamentação.



    21. Longe de negociarem entre si a exploração econômica (em sentido estrito) do território protegido, tal como faz parecer o ato impugnado, os autores do acordo intergovernamental, na realidade, firmam um compromisso de promoverem, conjuntamente, mediante planejamento estratégico e participativo, a exploração sustentável, de modo a compatibilizar a conservação da natureza com o uso sustentável de parcela de seus recursos naturais, nos seguintes termos:



    “(...) entendendo-se o uso sustentável como exploração do meio ambiente, de forma a assegurar a perenidade dos recursos ambientais renováveis e dos processos ecológicos, mantendo a biodiversidade e demais atributos ecológicos, de forma socialmente justa e economicamente viável, em consonância com o disposto nos arts. 15 e 22 da Lei n. 9.985/2000;”



    22. Oras, não se justifica a afirmação, expressamente manifestada pelo Desembargador Relator, de que a possibilidade de exploração do território do parque evidenciaria a falta de interesse ecológico da área. A uma, porque o uso sustentável constitui modalidade típica de manejo ecologicamente equilibrado dos espaços especialmente protegidos e das unidades de conservação (Lei nº 9.885/00, art. 7º, II); a duas, porque é de conhecimento público e notório o inestimável valor histórico, cultural e ambiental do território em questão.



    23. Com efeito, o território do Parque Zoológico e do Horto Florestal, localizado na região metropolitana de Porto Alegre, ostenta indiscutível relevo ambiental, seja por abrigar centenas de espécies de animais nativos e exóticos seja por atuar como corredor ambiental de fauna e da flora. Integra a região do Vale do Rio dos Sinos, com seus lagos e corredeiras, nas quais ocorre o fluxo gênico entre os diversos elementos dessa comunidade biológica.



    22. Trata-se não apenas de patrimônio natural do Estado do Rio Grande do Sul e do Brasil, mas também de patrimônio histórico-cultural, pelo qual a população tem acesso, por meio da administração do Parque, a atividades de difusão cultural, recreação e lazer, para adultos e crianças, de modo a contribuir para a formação da mentalidade conservacionista e para a educação ambiental.



    23. Como se vê, ao afirmar que o acordo intergovernamental objetiva simplesmente à negociação de terras e à desocupação de moradores, a decisão impugnada não guarda vínculo de fidelidade com a realidade dos autos, traduzindo manifestação de juízo crítico do próprio julgador contra a conveniência e a oportunidade da solução negociada e participativa celebrada entre o Estado, os Municípios e o Ministério Público estadual.



    24. Cabe rememorar, diante desse contexto, que, ao Poder Judiciário, “não cabe atuar como órgão revisor, aditando, aperfeiçoando ou substituindo, por critérios próprios, as escolhas manifestadas licitamente pelos demais Poderes” (ADI 7.330-MC, Rel. Min. Rosa Weber, j. 16.01.2023, DJe 18.01.2023).



    25. Em suma, entendo assistir razão aos requerentes, diante da comprovação dos graves riscos sócio-ambientais decorrentes da interrupção das atividades do Grupo de Trabalho intergovernamental, sem as quais o território do Parque Zoológico de Sapucaia do Sul e do Horto Florestal, patrimônio natural e cultural riograndense, estarão expostos ao avanço dos atos de degradação ambiental (como queimadas, desmatamento, derrubada da mata atlântica natural, deposição de lixo e contaminação dos corpos hídricos) e à expansão das ocupações irregulares. 



    26. Ante o exposto, defiro o pedido de medida liminar, para sustar os efeitos da decisão proferida nos autos da Apelação Cível n.º 70085631802 (0012669-12.2022.8.21.7000), autorizando, em consequência, a continuidade das atividades do Grupo de Trabalho intergovernamental, até final julgamento da decisão de mérito a ser proferida na causa principal.



    Publique-se.



    Brasília, 25 de abril de 2023.



Ministra ROSA WEBER



Presidente



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