Tribunal: STF
Processo: RE 1321263
Classe: RE
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-02-14
Data de publicação: 2023-02-14

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, assim ementado:



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTS. 116-A DA LOMPA, 25 A 28 DA LDO/2020, 8º E 9º DA LOA/2020. ORÇAMENTO IMPOSITIVO. MUNICÍPIO DE PORTO ALEGRE. AUTORIZAÇÃO DA CF/88. ART. 165, §9º, III, DA CF/88. INAPLICABILIDADE. AUTORIZAÇÃO DA CE/89. DESNECESSIDADE. INVASÃO DE INICIATIVA RESERVADA. NÃO VERIFICADA. POSSIBILIDADE DE EMENDA PARLAMENTAR. 



    1. As emendas parlamentares impositivas são instituto inserido pelas Emendas à CF/88 nº 86/2016, 100/2019 e 105/2019. No âmbito municipal, vêm sendo amplamente aceitas pela jurisprudência dos Tribunais de Justiça, inclusive pela desta Corte.



    3. O art. 166-A,caput e §§ 1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 8º e 9º, da LOMPA, assim como os arts. 25, caput e §1º e 4º, e 26, caput e parágrafo único, da LDO/2020, possuem correspondente no texto da CF/88.



    4. Os §§6º e 7º do art. 166-A da LOMPA, e art. 27 da LDO/2020, descrevem as medidas a serem adotadas em caso de impedimento técnico à execução da despesa. Tais disposições são instrumento a favor do controle a ser exercido pelo Executivo Municipal e asseguram a boa administração do dinheiro público. Não há necessidade de lei complementar federal para tanto, uma vez que o art. 165, §9º, III, da CF/88 não se aplica ao orçamento municipal, por força do disposto em seu §13.



    5. O eventual descumprimento de qualquer exigência legal por parte das instituições beneficiárias é questão inserida no conceito de impedimento de ordem técnica ou legal, que afasta a obrigatoriedade da execução da despesa. Portanto, os §§ 2º e 3º do art. 25 e o art. 28, ambos da LDO/2020, e o art. 8º da LOA/2020 não estão eivados de inconstitucionalidade.



    6. O art. 9º da LOA/2020 é regra de organização da peça orçamentária, consectário lógico da instituição das emendas impositivas.



    7. Os dispositivos impugnados agem dentro limites do que autoriza a competência legislativa e autonomia municipais. O referencial hierárquico para aplicação do princípio da simetria é a CF/88. Desnecessidade de autorização da CE/89. 8. Possibilidade de emendas parlamentares à projetos de iniciativa privativa do Executivo. Ausência de afronta à competência reservada. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE IMPROCEDENTE. UNÂNIME. 



    O recurso busca fundamento no art. 102, III, a, da Constituição Federal. A parte recorrente alega violação aos arts. 37, caput, e XXI; 165, I, II e III ,§ 9º, III e § 13; 166, §§ 3º e 4º, todos da Constituição Federal. Requer o provimento do recurso extraordinário para declaração de inconstitucionalidade do art. 116-A da Lei Orgânica do Município de Porto Alegre, acrescido à Lei Orgânica n. 46/2019, assim como dos arts. 25 a 28 da LDO de 2020 (Lei municipal nº 12.627, de 5 de novembro de 2019) e arts. 8º e 9º da LOA de 2020 (Lei municipal nº 12.655, de 27 de dezembro de 2019).



    A Procuradoria-Geral da República, em parecer, opinou pelo desprovimento do recurso extraordinário. A manifestação restou assim ementada:



    RECURSO EXTRAORDINÁRIO. EMENDAS PARLAMENTARES IMPOSITIVAS. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE AJUIZADA PELO PREFEITO MUNICIPAL. IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO ASSENTADA PELO ÓRGÃO ESPECIAL DO TJRS. RE ALEGANDO VIOLAÇÃO AOS ARTS. 165, I, II E III, § 9º, III E § 13, 166, §§ 3º E 4º, E 37, CAPUT E XXI, TODOS DA CF. ALEGAÇÕES IMPROCEDENTES. CONTROVÉRSIA SOLUCIONADA À LUZ DO TEXTO CONSTITUCIONAL E EM CONSONÂNCIA COM O PRINCÍPIO DA SIMETRIA. INEXISTÊNCIA DOS VÍCIOS SUSCITADOS. PARECER PELO DESPROVIMENTO DO RECURSO.



    Passo à análise do recurso.



    O recurso extraordinário não pode ser provido.



    Preliminarmente, há de se destacar que os dispositivos impugnados, constantes das Leis municipais nºs 12.627/2019 (LDO de 2020) e 12.655/2019 (LOA de 2020), tiveram sua eficácia exaurida. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme quanto à perda de objeto da ação direta de constitucionalidade na hipótese de exaurimento da eficácia da norma impugnada. No caso específico de leis orçamentárias, o Plenário desta Corte assim se manifestou:



    EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI Nº 15.406/2013, DO ESTADO DO CEARÁ – LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS – DIPLOMA LEGISLATIVO DE VIGÊNCIA TEMPORÁRIA – PLENO EXAURIMENTO DE SUA EFICÁCIA JURÍDICO-NORMATIVA – IRRELEVÂNCIA DE EXISTIREM, OU NÃO, EFEITOS RESIDUAIS CONCRETOS RESULTANTES DO ATO NORMATIVO CUJOS EFEITOS ESGOTARAM-SE EM RAZÃO DE DECURSO TEMPORAL – EXTINÇÃO ANÔMALA DO PROCESSO DE FISCALIZAÇÃO NORMATIVA ABSTRATA EM DECORRÊNCIA DA FALTA DE INTERESSE DE AGIR – PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO.



    (ADI 5.120-AgR, Rel. Min. Celso de Melo) 



    Desse modo, relativamente ao debate acerca da inconstitucionalidade das Leis municipais nºs 12.627/2019 e 12.655/2019, verifica-se prejudicialidade parcial do presente recurso, ante a perda de objeto.



    O recorrente sustenta também a inconstitucionalidade do art. 116-A da Lei Orgânica do Município de Porto Alegre, que estabeleceu, em âmbito municipal, a possibilidade de “emendas parlamentares impositivas”. Neste ponto, como assentado no acórdão recorrido, o dispositivo reproduz disposições de natureza orçamentária estabelecidas na Constituição Federal, sem ultrapassar os limites do modelo orçamentário estabelecido para a União.



    Cumpre destacar trecho da ementa da ADI 5.274/SC, julgada sob a relatoria da Ministra Cármen Lúcia, em que se assentou a importância da participação do Poder Legislativo na elaboração do orçamento (emendas impositivas), situação que veio a ser reforçada com a promulgação das Emendas Constitucionais nºs 86/2015 e 100/2019:



     [...] Ao enumerarem percentuais específicos para as emendas impositivas, de execução obrigatória, os §§ 9º a 20 do art. 166 da Constituição da República buscaram compatibilizar a discricionariedade do Executivo e a importância do Legislativo na elaboração do orçamento, harmonizando e reequilibrando a divisão entre os Poderes. As Emendas Constitucionais n. 86/2015 e n. 100/2019 reforçaram o anterior caráter autorizativo das previsões orçamentárias, nos termos da norma constitucional originária, modificada desde as alterações da Constituição da República.



    Apesar de o Constituinte derivado não ter expressamente incluído no art. 166, § 12, os membros do Poder Legislativo municipal, o Supremo Tribunal Federal tem se posicionado no sentido da possibilidade de inclusão das bancadas parlamentares municipais para propor emendas impositivas, uma vez que as normas constitucionais que tratam de processo legislativo, incluído o processo legislativo de leis orçamentárias, são de reprodução obrigatória, por força do princípio da simetria. Nesse sentido, confira-se a ementa do RE 1.301.031-AgR, julgado sob a relatoria do Ministro Edson Fachin:



    AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE NO TRIBUNAL DE JUSTIÇA. EMENDA À LEI ORGÂNICA MUNICIPAL. LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL. EMENDAS DE BANCADA. ORÇAMENTO IMPOSITIVO. MODELO FEDERAL. CONSONÂNCIA. ART. 166, §12, CRFB. NORMA DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA. AUTO-ORGANIZAÇÃO MUNICIPAL. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 



    1. A previsão do instituto de emendas de bancadas, em matéria orçamentária, no âmbito municipal, não contraria o modelo orçamentário estabelecido para a União. 



    2. O entendimento desta Suprema Corte é de que as normas constitucionais que tratam de processo legislativo, incluído o processo legislativo de leis orçamentárias, são de reprodução obrigatória, por força do princípio da simetria. 



    3. O constituinte estadual não tem o poder de restringir ou abrandar o poder de auto-organização conferido aos entes municipais nos termos do art. 29 da Constituição Federal. 



    4. Agravo regimental a que se nega provimento.



     De modo que o dispositivo da Lei Orgânica do Município de Porto Alegre observa os limites constitucionais às emendas parlamentares impositivas, razão pela qual não prosperam os argumentos apresentados no recurso extraordinário.



    Diante do exposto, com base no art. 932, IV e VIII, do CPC/2015 e no art. 21, § 1º, do RI/STF, nego provimento ao recurso. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não há prévia fixação de honorários advocatícios de sucumbência.



    Publique-se.



          Brasília, 14 de fevereiro de 2023.



    Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO 



    Relator