Tribunal: STF
Processo: ACO 3115
Classe: ACO
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-06-12
Data de publicação: 2023-06-12

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. O Estado de Mato Grosso propôs contra a União e a Superintendência do Desenvolvimento do Centro-Oeste (Sudeco) ação cível originária, com pedido de tutela de urgência, buscando ver prorrogado o Convênio n. 768.046/2011, formalizado com a Sudeco, ou, subsidiariamente, afastados dos cadastros federais de inadimplentes registros dele originados.



    Segundo narra, por meio dos ofícios n. 1684/2016/GS/SINFRA e 1549/2016/GS/SINFRA, foram apresentados esclarecimentos acerca do relatório conclusivo de irregularidades na execução da obra e requerida a prorrogação do convênio por 270 (duzentos e setenta) dias.



    Relata que as explicações oferecidas acabaram rejeitadas e que a prorrogação veio a ser indeferida. Realça ter sido notificado, mediante ofício, para restituir R$ 2.146.971,67 (dois milhões cento e quarenta e seis mil novecentos e setenta e um reais e sessenta e sete centavos), sob pena de inscrição nos cadastros restritivos e instauração de tomada de contas especial.



    Argui inobservado o princípio da legalidade e exorbitados os limites do poder regulamentar ante o condicionamento da prorrogação do convênio à apresentação de justificativa de sua necessidade, na medida em que fundamentada a imposição exclusivamente em portaria interministerial. 



    Informa adotadas medidas para a correção dos vícios referentes à execução do objeto do convênio, razão pela qual tem como desarrazoada a não prorrogação.



    Aponta ofender o devido processo legal a inclusão em lista de inadimplentes antes da instauração de tomada de contas especial. Cita o Tema n. 327 do repertório da repercussão geral.



    Sob o ângulo do risco, menciona potencial embaraço à prestação de serviços públicos essenciais, em decorrência do óbice à contratação de operações de crédito com instituições financeiras e ao recebimento de recursos federais.



    Pleiteou, em liminar, a prorrogação do convênio ou, subsidiariamente, o afastamento das restrições cadastrais. No mérito, busca a confirmação da medida.



    Em 5 de abril de 2018, o ministro Celso de Mello, que me antecedeu na relatoria deste feito, implementou tutela provisória, determinando aos réus que se abstivessem de incluir o autor na lista de inadimplentes.



    A Sudeco ofereceu contestação (petição/STF n. 40.351/2018). Alega que o objeto do convênio não foi inteiramente executado, estando a obra em situação precária. Salienta respeitado o devido processo legal, porquanto oportunizadas manifestações sobre as irregularidades. Realça ausentes elementos probatórios quanto à correção na execução do convênio. Aludindo à Instrução Normativa n. 1, de 15 de janeiro de 1997, e à Lei n. 10.522, de 19 de julho de 2002, aduz a legalidade da inscrição e da determinação de restituição dos recursos. Sustenta a desnecessidade de prévia instauração de tomada de contas especial para inscrever ente subnacional nos cadastros desabonadores. Pede a improcedência dos pedidos. 



    A União apresentou contestação (petição/STF n. 72.183/2018). Suscita ilegitimidade, porquanto firmado o convênio com a Sudeco, pessoa jurídica com personalidade própria. Afirma a incompetência absoluta do Supremo quanto ao pedido de prorrogação da vigência do acordo, na medida em que não se revela grave o suficiente para abalar o pacto federativo. Diz impossível a prorrogação de ajuste vencido. Articula ausência de violação ao devido processo legal, ante a desnecessidade de prévia tomada de contas para inscrição nos cadastros restritivos. Requer o reconhecimento da ilegitimidade passiva ou da incompetência absoluta da Corte. Subsidiariamente, pede a improcedência dos pedidos.



    A parte autora apresentou réplica (petições/STF n. 40.576/2020 e 40.577/2020).



    A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pela improcedência do pedido.



    É o relatório. Decido. 



    2. A configuração da competência originária decorrente do art. 102, I, “f”, da Constituição Federal pressupõe não apenas a presença de entes políticos ou entidades da respectiva Administração indireta em polos opostos na relação processual como também a existência de conflito que se mostre grave a ponto de oferecer risco à estabilidade do pacto federativo.



    Tal competência ostenta caráter absoluto e constitui matéria de ordem pública, insuscetível de preclusão e passível de verificação a qualquer tempo.



    A discussão acerca da prorrogação do convênio n. 768.046/2011 revela natureza patrimonial, sem impacto político ou institucional entre os entes envolvidos, sendo incapaz de abalar o pacto federativo. Em outras oportunidades, o Supremo já reconheceu a própria incompetência para solucionar controvérsia desse jaez (ACOs 3.041, ministro Alexandre de Moraes, DJe de 10 de abril de 2018; 3.248, ministra Cármen Lúcia, DJe de 6 de maio de 2019); 2.466, ministro Marco Aurélio, DJe de 7 de outubro de 2014; 3.533, ministra Cármen Lúcia, DJe de 26 de outubro de 2021; 2.452, ministro Marco Aurélio, DJe de 1º de julho de 2014; e 3.326, ministro Edson Fachin, DJe de 18 de dezembro de 2019).



     



    Considerando a inviabilidade de cumulação dos pedidos (CPC, art. 327, § 1º, II), reconheço a competência da Corte para processar e julgar a presente demanda exclusivamente na parte em que voltada ao afastamento dos cadastros federais de inadimplentes do registro relativo ao Convênio n. 768.046/2011.



    Reconheço a legitimidade da União para integrar o polo passivo da relação processual, porquanto, embora a Sudeco tenha personalidade jurídica própria, cabe ao ente central, na qualidade de gestor, proceder à inscrição cadastral, conforme firmado, a título ilustrativo, na ACO 1.995 AgR, ministro Marco Aurélio, Plenário, DJe de 4 de agosto de 2015. 



    Consoante o entendimento deste Tribunal firmado no RE 1.067.086, ministra Rosa Weber, DJe de 21 de outubro de 2020, a observância ao princípio constitucional do devido processo legal, assegurados o contraditório e a ampla defesa, é indispensável para a inclusão de ente federado em rol de inadimplentes. 



    Na oportunidade daquele julgamento, o Plenário fixou a seguinte tese de repercussão geral, sob o Tema n. 327: 



    A inscrição de entes federados em cadastro de inadimplentes (ou outro que dê causa à negativa de realização de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres que impliquem transferência voluntária de recursos) pressupõe o respeito aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, somente reconhecido: 



    a) após o julgamento de tomada de contas especial ou procedimento análogo perante o Tribunal de Contas, nos casos de descumprimento parcial ou total de convênio, prestação de contas rejeitada, ou existência de débito decorrente de ressarcimento de recursos de natureza contratual (salvo os de conta não prestada) e; 



    b) após a devida notificação do ente faltoso e o decurso do prazo nela previsto (conforme constante em lei, regras infralegais ou em contrato), independentemente de tomada de contas especial, nos casos de não prestação de contas, não fornecimento de informações, débito decorrente de conta não prestada, ou quaisquer outras hipóteses em que incabível a tomada de contas especial. 



    A meu ver, as inscrições levadas a efeito pela União ocorreram em desacordo com o devido processo legal, porquanto, originadas em descumprimento do objeto conveniado, não foram precedidas da tomada de contas especial, como demonstram as alegações deduzidas pelo próprio ente central e a documentação acostada ao processo. 



    Não socorrem à parte ré as normas infralegais que preveem a inclusão no rol de inadimplentes antes mesmo da tomada de contas especial ou no início desse procedimento. Tais disposições revelam desconformidade com o ordenamento jurídico vigente, mediante o qual erigido o princípio do devido processo legal a patamar constitucional. 



    Nesse sentido, reporto-me às razões expendidas pela ministra Rosa Weber no voto condutor do acórdão prolatado no referido RE 1.067.086, julgado sob a sistemática da repercussão geral:



    II.6. O reconhecimento da inconstitucionalidade da exigência, pela lei e normas infralegais, da inscrição prévia, nos cadastros, do registro da inadimplência nos casos de convênio não cumprido ou conta rejeitada. 



    Necessário registrar a existência de normas dispondo deva, o registro da inadimplência nos cadastros, em quaisquer hipóteses, ser realizado justamente no início da fase externa da tomada de contas especial. Entretanto, é justamente este momento do registro o pomo da discórdia neste feito, razão pela qual, por óbvio, eventual deliberação, nesta ação, no sentido da exigência da conclusão, em algumas hipóteses, da tomada de contas especial leva, por consequência, ao afastamento da constitucionalidade destes dispositivos. 



    […] 



    Conquanto, repita-se, respeitável o posicionamento externado pelo articulista, entendo, como proponho neste voto, possa ele ser adotado apenas quanto à inadimplência decorrente da não prestação de conta, mas não quanto ao descumprimento de convênio ou rejeição de conta, o que exige o exaurimento do processo da tomada de contas especial. 



    […] 



    Necessário, portanto, ante os argumentos já expostos, pelo sistema da interpretação conforme a Constituição, afastar, nas hipóteses da inadimplência por convênio não cumprido ou conta rejeitada, a exigência normativa de seu registro em cadastros (que possam resultar na vedação de crédito), enquanto não julgada a tomada de contas especial porque, em tais hipóteses, somente quando esgotado tal procedimento estará garantida a efetividade do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal. 



    Observo que a notificação do Estado de Mato Grosso sobre o indeferimento da prorrogação do convênio, bem assim o dever de restituir os valores alusivos ao pacto, não é suficiente para perfectibilizar o devido processo legal, por ser anterior à tomada de contas especial.



     



    Cuida-se de conclusão alcançada unilateralmente pela parte ré, em prejuízo do contraditório efetivo que deve ser garantido ao interessado para a aferição da inadimplência. 



    Foi essa a compreensão alcançada pelo Colegiado ao examinar o Tema n. 327/RG. Veja-se a seguinte passagem extraída do voto da Relatora, ministra Rosa Weber:



    Para que fique claro, não se discute neste voto o direito da União, ou de quaisquer outros entes federados, de condicionar a entrega de novos recursos à ausência de inadimplência financeira ou obrigacional por parte do ente contratante. 



    O ponto reside na fixação do momento em que se tem como segura a informação da inadimplência, o que só é alcançado após garantidos, mesmo no processo administrativo, o contraditório e a ampla defesa, enfim, o devido processo legal. 



    Considerada a atual normativa, a apuração de créditos da União decorrentes de suas tratativas anteriores, é feita em duas fases: uma interna, prévia, ocorrente no órgão concedente e outra externa, perante o Tribunal de Contas, a tomada de contas especial propriamente dita. 



    Nas hipóteses em que cabível a tomada de contas especial, pelo atual sistema jurídico-normativo, é ela a que melhor atende, de forma completa e exauriente, as garantias do contraditório, ampla defesa e devido processo administrativo. 



    Esse o quadro, impõe-se o acolhimento do pedido. 



    Quanto ao arbitramento dos honorários advocatícios, reputo cabível, dada a inviabilidade de mensurar o proveito econômico, a fixação mediante apreciação equitativa, na forma do art. 85, § 8º, do Código de Processo Civil, tendo em conta que o objeto da demanda recai sobre as inscrições nos cadastros restritivos, não se confundindo com o valor envolvido na avença que lhes deu origem. 



    À luz do § 2º do mesmo dispositivo processual, e considerando a natureza da ação, o trabalho criterioso exercido pelos Procuradores e o tempo decorrido desde a propositura da demanda, tenho como razoável a quantia de R$ 5.000,00 (cinco mil reais). 



    3. Do exposto, julgo extinto o processo, sem resolução do mérito, nos termos do art. 485, IV, do Código de Processo Civil, no tocante ao pedido de prorrogação do Convênio n. 768.046/2011, formalizado com a Sudeco; e procedente o pedido, em conformidade com o disposto no art. 487, I, do mesmo diploma para, tornando definitiva a tutela de urgência implementada, determinar, até o julgamento de tomada de contas especial ou procedimento análogo perante tribunal de contas, a exclusão da inscrição do Estado de Mato Grosso nos cadastros federais de inadimplentes em função do citado Convênio. 



    Condeno a parte ré ao pagamento de honorários advocatícios, os quais arbitro em R$ 5.000,00 (cinco mil reais), conforme a disciplina do art. 85, §§ 2º, 3º e 8º, do Código de Processo Civil. 



    4. Publique-se. 



Brasília, 12 de junho de 2023.



Ministro NUNES MARQUES



Relator