Tribunal: STF
Processo: ARE 1433817
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-08-10
Data de publicação: 2023-08-10

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO 



    Vistos. 



    Estado de Goiás interpõe agravo contra a decisão que não admitiu recurso extraordinário manejado contra acórdão proferido pela 1ª Turma Cível do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios, assim ementado:



    “AGRAVO DE INSTRUMENTO E AGRAVO INTERNO EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE ATO ADMINISTRATIVO C/C OBRIGAÇÃO DE FAZER MANEJADA EM DESFAVOR DE ENTE DA FEDERAÇÃO. PRELIMINAR SUSCITADA EM CONTRARRAZÕES. AFRONTA AO PRINCÍPIO DA DIALETICIDADE. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA. INOCORRÊNCIA. REJEIÇÃO. MÉRITO. COMPETÊNCIA. OPÇÃO ASSEGURADA PELO LEGISLADOR PROCESSUAL. COMPETÊNCIA RELATIVA. FORO DO DOMICÍLIO DO AUTOR. INTELIGÊNCIA DO ART. 52, PARÁGRAFO ÚNICO, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. FORO DE ELEIÇÃO. AUSÊNCIA DE ABUSIVIDADE. DECISÃO REFORMADA. 



    1. De acordo com o princípio da dialeticidade, aplicável aos recursos no processo civil, para devolver à instância revisora a matéria sobre a qual recai a irresignação, deve a parte combater diretamente os fundamentos da decisão impugnada. Inexistindo incongruência entre as razões recursais e o conteúdo da decisão atacada impõe-se a rejeição da preliminar arguida em contrarrazões. Preliminar Rejeitada. 



    2.  Consoante disposto no artigo 52, parágrafo único, do Código de Processo Civil, é admitido que as demandas, nas quais figurem como demandado Estado ou o Distrito Federal, sejam propostas no domicílio do autor, tratando-se de competência relativa concorrente, visto que outorgado ao demandante o direito de escolher o foro no qual irá propor a ação.  



    3.  A existência de regras de competência funcional, instituídas por lei estadual, ou de normas locais de organização judiciária específicas, não altera a competência territorial resultante da lei processual federal, pois inviável que as normas locais se sobrepujam às regras estabelecidas pelo legislador federal especial.   



    4.  Considerando que a legislação processual (Lei nº 13.105/2015) permitiu que o estado-membro pode ser demandado em outra comarca que não a de sua capital, ficando resguardado aos Estados apenas a possibilidade de organizar sua estrutura, distribuindo-a entre os juízos de sua circunscrição, deve ser afirmada a competência de órgão integrante do Poder Judiciário Distrital, prevista em cláusula contratual de eleição de foro, para processar e julgar demanda proposta em desfavor de outro ente federativo. 



    5. Consoante preceitua o artigo 63 do Código de Processo Civil, ‘as partes podem modificar a competência em razão do valor e do território, elegendo foro onde será proposta ação oriunda de direitos e obrigações. 



    6. A cláusula de eleição de foro será válida se não for constatada abusividade, que estará presente apenas se o foro indicado for prejudicial ao exercício de ampla defesa de uma das partes. 



    7.  Embora a constitucionalidade do art. 52, parágrafo único, do CPC, esteja sendo discutida pela ADI nº 5492, não houve determinação de suspensão dos processos cuja temática seja a mesma, motivo pelo qual a imediata aplicação da aludida norma, em todos os seus termos, é medida que se impõe, sobretudo em obediência ao Princípio da Presunção da Constitucionalidade das leis e dos atos normativos. 



    8.  Agravo de instrumento conhecido e provido. Agravo interno conhecido e não provido.”    



    Opostos dois embargos de declaração, ambos foram desprovidos.



    Sustenta o recorrente, nas razões do apelo extremo, violação dos artigos 1º, 18, caput, 92, § 2º, e 125, caput e § 1º, da Constituição Federal.



    Aduz que “o TJDFT não conferiu, ao art. 52, par. único, do CPC, a necessária interpretação conforme a Constituição, afirmando exegese incompatível com o princípio federativo e com a delimitação constitucional da competência dos tribunais de justiça pelas respectivas leis de organização judiciária (...)”.



    Defende que a “propositura da demanda perante órgão jurisdicional vinculado a outro tribunal – que não o Tribunal de Justiça do Estado de Goiás – viola o pacto federativo, o que, ademais, é objeto da ADI nº 5492/RJ, em trâmite perante o Supremo Tribunal Federal. (...)”.



    Afirma que “a competência para processar e julgar a demanda é do Juízo da Fazenda Pública vinculado ao Tribunal de Justiça do Estado de Goiás, nos termos do artigo 61, inciso I, da Lei Estadual nº 21.268, de 05 de abril de 2022, que dispõe sobre a Organização Judiciária do Estado de Goiás (artigo 30, inciso I, alínea “a”, item “1”, da revogada Lei Estadual nº 9.129/81)”.



    Assevera, ainda, que “é irrelevante a existência de cláusula de eleição de foro, diante da incompetência absoluta da Justiça do Distrito Federal, para processar e julgar demanda em face do Estado de Goiás”.



    Por fim, pleiteia “o provimento do presente Recurso Extraordinário, de modo a conferir interpretação, conforme a Constituição, ao art. 52, par. único, do CPC, reconhecendo-se que a propositura de demanda judicial contra o Estado deve se dar em seus limites territoriais, necessariamente, em obediência ao princípio federativo e à delimitação constitucional da competência dos Tribunais de Justiça pelas respectivas leis de organização judiciária”. 



    Decido. 



    A irresignação merece prosperar.



    No caso dos autos, o Tribunal de origem deu provimento ao agravo de instrumento concluindo pela competência da 4ª Vara Cível da Circunscrição Judiciária de Brasília/DF para julgar demanda proposta em desfavor do Estado de Goiás. Nesse aspecto, extraem-se os seguintes fundamentos do voto condutor do acórdão recorrido:



    “Com efeito, consoante expressamente disposto no artigo 52, parágrafo único, do diploma processualista, é admitido que as demandas, nas quais figurem como demandado Estado ou o Distrito Federal, sejam propostas no domicílio do autor. Confira-se, in litteris:



    Art. 52. É competente o foro de domicílio do réu para as causas em que seja autor Estado ou o Distrito Federal. 



    Parágrafo único. Se Estado ou o Distrito Federal for o demandado, a ação poderá ser proposta no foro de domicílio do autor, no de ocorrência do ato ou fato que originou a demanda, no de situação da coisa ou na capital do respectivo ente federado.



    (...)



    Trata-se, pois, de competência relativa concorrente, pois é dado ao demandante o direito de escolher o foro no qual irá propor a ação: se do seu domicílio, no da ocorrência do ato ou fato, no da situação da coisa ou, então, na capital do ente federado.



    (...)



    Nesse sentido, face à natureza relativa da competência em razão do território, mesmo que a ação seja proposta em foro diverso do previsto no Código de Processo Civil, caso o réu não se insurja quanto à incompetência, esta restará prorrogada, em atenção ao princípio da perpetuatio jurisdictionis, segundo o qual a competência é determinada no momento do registro ou da distribuição da petição inicial, sendo irrelevantes as modificações do estado de fato ou de direito ocorridas posteriormente, salvo quando suprimirem órgão judiciário ou alterarem a competência absoluta (artigo 43 do Código de Processo Civil). 



    Alega o Estado de Goiás, em contrarrazões, que a Lei Estadual n. 9129/81 estabelece a competência da Vara da Fazenda Pública do Estado de Goiás nas causas em que ele participe. Entretanto, é válido pontuar, porquanto pertinente, que, se o legislador infraconstitucional tratou expressamente da competência para processamento e julgamento das demandas em que o réu for Estado-membro da Federação ou o Distrito Federal, não pode a lei local excepcionar a aplicação do comando expresso contido na Lei nº 13.105/2015. 



    Vale assim dizer que as regras de competência locais têm sua eficácia restrita ao âmbito estadual, não podendo sobrepujar as regras estabelecidas pelo legislador federal especial. Assim, a existência de regras de competência funcional, instituídas por lei estadual, ou de normas locais de organização judiciária específicas, não altera a competência territorial resultante da lei processual federal. 



    Esta apreensão, inclusive, se coaduna com o entendimento firmado no enunciado sumular nº. 206 do Superior Tribunal de Justiça, segundo o qual ‘A existência de vara privativa, instituída por lei estadual, não altera a competência territorial resultante das leis de processo.’ 



    A toda evidência, a competência em razão do território foi determinada pela norma federal, que, consoante visto, permitiu que o estado-membro poderá ser demandado em outra comarca que não a de sua capital, ficando resguardado aos Estados apenas a possibilidade de organizar sua estrutura, distribuindo-a entre os juízos de sua circunscrição.



    Via de consequência, conquanto tenha a ação originária sido ajuizada em desfavor do Estado de Goiás, assiste às autoras, ora agravantes, o direito de ajuizar a demanda no foro de eleição ou de seu domicílio, ainda que situado em unidade federativa diversa do ente público demandado.



    (...)



    Nesse compasso, uma vez reconhecida a competência de órgão integrante do Poder Judiciário Distrital para processar e julgar a causa, revela-se descabida a declinação da competência de ofício em favor de uma das Varas de Fazenda Pública de Goiânia. 



    Observe-se, ademais, que, de acordo com o artigo 63 do Código de Processo Civil, ‘as partes podem modificar a competência em razão do valor e do território, elegendo foro onde será proposta ação oriunda de direitos e obrigações’. 



    Impõe-se destacar que a disciplina dos contratos é permeada por vários princípios, como o pacta sunt servanda e o da autonomia da vontade dos contratantes (artigos 421 e seguintes do Código Civil). Tais princípios consubstanciam-se na liberdade das partes de celebrarem pactos, bem como na regra de que o contrato faz lei entre elas. 



    Não se olvida, ainda, da possibilidade do reconhecimento judicial, de ofício, da abusividade da cláusula de eleição de foro, consoante disciplina o §3º do já citado artigo 63 do Diploma Processual Civil, in verbis:



    (...)



    No entanto, essa abusividade ‘só estará presente na hipótese de o foro indicado na cláusula de eleição de foro ser prejudicial ao exercício de ampla defesa do demandado’.



    Fixadas essas premissas, tem-se que, in casu, embora as autoras tenham sede em local diverso (Goiânia/GO e Niterói/RJ), e o contrato tenha sido celebrado em Goiânia/GO, as partes litigantes elegeram, na cláusula oitava, ‘o Foro da Comarca de Brasília-DF, competente para conhecer e julgar qualquer ação decorrente do presente Contrato, com expressa renúncia a qualquer outro, por mais privilegiado que seja ou venha a ser.’ (ID 115622700 – p. 6).



    Com efeito, não se constata, neste juízo de cognição sumária do agravo de instrumento, qualquer abusividade na aludida cláusula, a ensejar a declinação da competência, de ofício, pelo magistrado.



    É de se ver que o contrato acostado ao ID 115622702 dos autos de origem, o qual tem por objeto a compra e venda de ações da CELG DISTRIBUIÇÃO S.A., e o ente federativo agravado se obriga “a liquidar todas as obrigações assumidas na forma do art. 1º da Lei Estadual de Goiás nº 17.555, de 20 de janeiro de 2012 (cláusula 2.3 – ID 115622704 – p. 1), foi entabulado entre as partes em igualdade de condições, não havendo que se cogitar em desequilíbrio econômico entre elas. Inexiste, pois, qualquer elemento a indicar que a incidência da cláusula de eleição irá obstar o acesso ao Poder Judiciário a alguma das partes ou que sacrificará ou prejudicará sensivelmente o direito à ampla defesa, sobretudo com o advento do processo eletrônico, que facilitou em muito esse acesso. 



    Oportuno realçar que os fundamentos adotados pelo magistrado a quo concernentes ao prejuízo à gestão do TJDFT, o comprometimento da celeridade dos processos que envolvem a população do DF e impede o cumprimento das metas impostas pelo CNJ, o interesse meramente privativo das partes, não dão suporte ao declínio da competência de ofício, porquanto a análise da abusividade deve ter por cerne, como visto, a hipossuficiência da parte ou o prejuízo ao seu direito de defesa.



    (...)



    Desse modo, segundo as balizas estabelecidas, tratando-se de competência territorial e não havendo indícios de abusividade quanto à eleição de foro constante do contrato, cláusula que encontra assento na legislação pátria, não é dado ao magistrado declinar de ofício da competência (artigo 63 do Código de Processo Civil). 



    Por fim, resta consignar que, embora a constitucionalidade do art. 52, parágrafo único, do CPC, esteja sendo discutida pela ADI nº 5492, não houve determinação de suspensão dos processos cuja temática seja a mesma, motivo pelo qual a imediata aplicação da aludida norma, em todos os seus termos, é medida que se impõe, sobretudo em obediência ao Princípio da Presunção da Constitucionalidade das leis e dos atos normativos.”



    Pois bem. O Plenário deste Supremo Tribunal Federal, no julgamento conjunto das ADIs nºs 5.492/DF e 5.737/DF, firmou entendimento no sentido de atribuir interpretação conforme a Constituição ao artigo 52, parágrafo único, do CPC, para restringir a competência do foro de domicílio do autor às comarcas inseridas nos limites territoriais do Estado-membro ou do Distrito Federal que figure como réu.



    Na ocasião, restou fixada a seguinte tese:



    “É inconstitucional a regra de competência que permita que os entes subnacionais sejam demandados perante qualquer comarca do país, devendo a fixação do foro restringir-se aos seus respectivos limites territoriais”.



    Transcrevo, por oportuno, a seguinte passagem do voto vencedor proferido pelo Ministro Roberto Barroso nesse referido julgamento, que bem elucida a questão:



    “3. A divergência apresentada reside na interpretação do art. 52, parágrafo único, e do art. 46, § 5º, do CPC, normas questionadas em ambas as ações diretas. Os dispositivos, respectivamente, fixam a competência do domicílio do autor, nas ações contra os Estados-membros e o Distrito Federal, e do executado, nas execuções fiscais ajuizadas pelos entes públicos. Os autores sustentam que não é possível equiparar a situação dos Estados e do Distrito Federal à da União nesse ponto, porque os entes subnacionais desempenham sua atividade nos seus limites territoriais, sem que tenham uma carreira estruturada em todo o país para a sua representação judicial. Diante disso, entendem violados o contraditório e a prerrogativa de auto-organização de tais entes e apontam a abertura de um flanco para o abuso do direito processual. No que tange ao art. 46, § 5º, do CPC, acrescentam um aspecto de possível guerra fiscal, além da maior dificuldade na recuperação de créditos dos entes subnacionais.



    4. Em contraposição, os interessados e alguns amici curiae argumentam que a medida favorece o acesso à justiça do particular. Afirmam que, quanto à matéria, o Código estabelece mecanismos que possibilitam a atuação a contento das procuradorias. Defendem que as regras não extrapolam a competência federal para legislar sobre processo civil (CF/1988, art. 22, I). Nesse sentido, pedem a preservação da norma impugnada. Essa posição foi acolhida no voto do Ministro relator.



    5. Todavia, tenho que os dispositivos impugnados merecem interpretação conforme a Constituição e concluo nesse sentido por alguns motivos. 



    6. Em primeiro lugar, a atribuição dada à União para legislar sobre processo civil não pode servir de base para que se promova um desequilíbrio federativo e administrativo em detrimento dos demais entes. A CF/1988, em seus arts. 109, §§ 1º e 2º, aponta a possibilidade de a União ser demandada em todo o país. No RE 627.709, ao apreciar o tema 374 da repercussão geral, o STF entendeu que essa previsão também é aplicável para autarquias federais, em julgado que restou assim ementado:



    (...)



    7. Analisando as razões de decidir que integram o precedente mencionado, nota-se que o posicionamento se pautou na ideia de que, tal como a União, as suas autarquias possuem representação em todo o território nacional, por meio da Procuradoria Geral Federal (PGF). A mesma ratio decidendi, todavia, não pode ser estendida aos demais entes, já que as Procuradorias-Gerais dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não atuam por todo o país. Tampouco há obrigação constitucional, genérica ou específica, de que os entes regionais estruturem seu serviço público além de seus limites territoriais.



    8. É certo que a prática eletrônica de atos processuais facilita a atuação à distância, mas essa possibilidade não elimina os problemas federativos decorrentes da norma impugnada. Não se pode, em tal contexto, desconsiderar a ideia de que a Justiça estadual é um componente da auto-organização do Estado-membro (CF/1988, art. 25, caput, e art. 125). A autonomia federativa resta violada ao se permitir que temas como a validade de atos normativos estaduais ou distritais, o provimento de cargos por concurso público, as relações dos respectivos entes subnacionais com seus servidores, ativos ou inativos, e outras pretensões ligadas a fatos locais sejam decididos, de forma tendencialmente definitiva, por magistrado vinculados a outra unidade federativa. 



    9. É importante frisar que tal raciocínio não questiona a independência dos magistrados ou a unidade do Poder Judiciário nacional. Todavia, é preciso que as atribuições exercidas pelos órgãos judicantes estejam em conformidade com a forma federativa do Estado brasileiro. Em questões que interfiram significativamente na gestão pública, a discussão não pode ser simplesmente alijada do Judiciário local.



    10. Em segundo lugar, a previsão questionada também traz efeito prejudicial ao avanço dos precedentes e dificulta a formação de soluções uniformes para a solução de questões locais por meio de incidente de resolução de demanda repetitiva (IRDR). Isso porque, ainda que determinada controvérsia de interesse local fosse resolvida por essa via no âmbito do Tribunal de Justiça do Estado federativo afetado, o precedente obrigatório e qualificado firmado no incidente poderia ser desconsiderado se ação sobre o mesmo tema fosse proposta perante a Justiça Estadual do domicílio do autor, conforme a sua conveniência. Aqui não se presume, de forma alguma, que haja má-fé do requerente, mas se constata uma possibilidade sistemicamente indesejada de escolha de foro para litigar, em detrimento da segurança jurídica e da eficiência da prestação jurisdicional, elementos que inspiram o fortalecimento do sistema de precedentes.



    11. Ressalto, por fim, que o efeito negativo ligado ao federalismo está presente não apenas em questões judiciais, mas também em matérias administrativas no âmbito dos tribunais. Nesse ponto, destaco, especialmente, a gestão dos precatórios e das requisições de pequeno valor. Essas são atribuições que implicam grave interferência no orçamento público e que não podem ficar sujeitas, sem base constitucional expressa, a autoridades vinculadas a outros Estados da Federação. Os próprios direitos dos credores, especialmente os ligados à não preterição, ficariam em iminente risco com a pulverização de requisitórios por outros Tribunais de Justiça ao redor do país.



    12. Razões similares a essas também infirmam a validade de uma interpretação ampla do art. 46, § 5º, do CPC, sobre o foro da execução fiscal. Nesse caso, há ainda o agravante de que a disposição impugnada dificulta a recuperação de ativos em um procedimento que já apresenta baixo índice de eficiência. Não se pode esquecer, nesse contexto, que o exercício concreto e efetivo da competência tributária e a exigência dos valores devidos têm importante função socioeconômica para as finanças dos entes subnacionais, aspecto que também integra a autonomia federativa (CF/1988, art. 18, caput).



    13. Por todas essas razões, acolho o pedido subsidiário e julgo parcialmente procedente a pretensão autoral, para atribuir interpretação conforme a Constituição ao art. 52, parágrafo único, do CPC, de modo a restringir a competência do foro de domicílio do autor às comarcas inseridas nos limites territoriais do Estado-membro ou do Distrito Federal que figure como réu; e ao art. 46, § 5º, do CPC, para restringir sua aplicação aos limites do território de cada ente subnacional ou ao local de ocorrência do fato gerador.”



    Aplicando essa orientação, anotem-se as seguintes decisões monocráticas que tratam especificamente do tema em questão: ARE nº 1.435.969/DF, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 25/05/2032; e ARE nº 1.423.165/DF, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, DJe de 11/05/2023.



    Nesse contexto, verifica-se que o Tribunal de origem divergiu do entendimento firmado pelo Plenário desta Suprema Corte no julgamento das mencionadas ações diretas de inconstitucionalidade.



    Ante o exposto, nos termos do artigo 932, inciso V, do Código de Processo Civil (Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015), dou provimento ao recurso extraordinário para restabelecer a decisão do Juízo de primeiro grau que, reconhecendo sua incompetência, declinou o processamento da causa para uma das Varas de Fazenda Pública da Comarca de Goiânia/GO.



    Publique-se. 



    Brasília, 10 de agosto de 2023.



    Ministro DIAS TOFFOLI



    Relator



    Documento assinado digitalmente