Tribunal: STF
Processo: STP 987
Classe: STP
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-12-27
Data de publicação: 2023-12-27

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:  



Ementa: Direito Ambiental. Suspensão de tutela provisória. Licenciamento ambiental. Área de proteção ambiental.  



1. Pedido de suspensão de tutela provisória que tem por objeto decisão em que o STJ suspendeu o licenciamento ambiental do empreendimento turístico e residencial Maraey, em Maricá/RJ, e determinou a paralisação das obras no local.



2. Relevância das alegações quanto ao risco de grave lesão à economia pública e à ordem social. A implantação do empreendimento produziria impacto positivo relevante para a atual conjuntura econômica do Estado do Rio de Janeiro, já que teria o potencial de gerar “milhares de empregos diretos e indiretos e milhões de reais em arrecadação de tributos”, além de “diversos benefícios econômicos para a população local”.



3. Existência de perigo de dano inverso. A decisão do STJ buscou prevenir que intervenções em unidade de conservação demarcada, na qual estão presentes comunidades indígena e pesqueira, provocassem danos irreversíveis ao meio ambiente (art. 225 da Constituição). No entanto, os requerentes não apontam razões específicas pelas quais essas preocupações teriam sido superadas. Aplicam-se, portanto, os princípios da prevenção e da precaução. Ou seja: na dúvida, devem ser adotadas as medidas mais protetivas ao meio ambiente. Precedentes.



4. Ausência de grave lesão à ordem administrativa. Os atos administrativos praticados pelo INEA estão sujeitos a revisão pelo Poder Judiciário (art. 5º, XXXV, da Constituição). A decisão do STJ apresentou argumentos jurídicos que justificaram o controle jurisdicional, de modo que não houve interferência indevida em espaço de discricionariedade técnica reservado à autarquia ambiental.



5. Pedido que se julga improcedente.  



    1. Trata-se de pedido de suspensão de tutela provisória formulado pelo Instituto Estadual do Ambiente (INEA) e pelo Estado do Rio de Janeiro, que tem por objeto decisão do Superior Tribunal de Justiça (STJ) que concedeu tutela provisória de urgência para: (i) suspender as autorizações e licenciamentos concedidos para a construção do Empreendimento Turístico-Residencial Maraey, no Município de Maricá/RJ; e (ii) determinar a paralisação imediata de qualquer obra no local (AREsp 2.028.649, Rel. Min. Herman Benjamin).  



    2. A demanda de origem constitui ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público Federal em face do INEA, do Estado do Rio de Janeiro, do Município de Maricá e da sociedade Iniciativas e Desenvolvimento Imobiliário – IDB Brasil S.A. O requerente indica que o empreendimento se localiza no interior e no entorno da Área de Proteção Ambiental (APA) de Maricá, cujo plano de manejo foi instituído pelo Decreto Estadual nº 41.048/2007. Alega a inconstitucionalidade de tal ato normativo, que serviu de fundamento para a elaboração do estudo de impacto ambiental e para a concessão das licenças ambientais para a construção do empreendimento. Requer a imediata suspensão das licenças ambientais concedidas para a implantação do empreendimento. No mérito, pede, com relação aos entes públicos, que se abstenham de realizar alterações no decreto ou fornecer autorização para o empreendimento; e, quanto à IDB, que não realize qualquer atividade para a implementação do empreendimento.  



    3. A ação foi inicialmente ajuizada perante a Justiça Federal, que declinou da competência para a Justiça Estadual, em razão da ausência de interesse da União e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA). O Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro, então, passou a atuar no feito, que foi distribuído, por prevenção, à 2ª Vara Cível da Comarca de Maricá, na qual já tramitava outra ação civil pública proposta pela Associação de Preservação Ambiental das Lagunas de Maricá (APALMA) e pela Associação Comunitária de Cultura e Lazer dos Pescadores de Zacarias (ACCLAPEZ), em que questionada a implantação do mesmo empreendimento (autos nº 0029208-19.2009.8.19.0031).  



    4. O juízo de primeiro grau julgou extinto o processo por litispendência, mas a decisão foi revertida pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro (TJRJ). Contra essa decisão, o Município e o IDB interpuseram recursos especial e extraordinário. Inadmitidos esses recursos, as decisões foram impugnadas por agravos. O STJ negou provimento ao agravo em recurso especial. Na pendência de publicação do acórdão do respectivo agravo interno, o Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro formulou pedido de tutela provisória de urgência, pleiteando a suspensão das obras, iniciadas em abril de 2023. Sustentou haver risco irreversível ao meio ambiente, bem como prejuízo ao resultado útil do processo e à manutenção da comunidade indígena Tekoa Ka’Aguy Ovy e à comunidade pesqueira Zacarias, que ocupam a área de restinga abrangida pela APA de Maricá.  



    5. A medida cautelar foi deferida para (i) suspender “as licenças ambientais concedidas pelo INEA e pelo Estado do Rio de Janeiro, bem como as autorizações e licenciamentos de obras expedidas pelo Município de Maricá, em favor de IDB Brasil Ltda., para a construção do Empreendimento Turístico-Residencial Maraey”; e (ii) determinar “a paralisação imediata de qualquer obra ou intervenção que esteja sendo realizada nos terrenos localizados na área da Fazenda de São Bento da Lagoa, entre a Lagoa de Maricá e a Praia da Barra de Maricá, no Município de Maricá/RJ”.  



    6. Essa decisão constitui o objeto do presente pedido de suspensão de tutela provisória. Os requerentes sustentam que a paralisação da obra acarreta risco de lesão: (i) à economia pública, pois prejudica a geração de empregos, a arrecadação tributária e o desenvolvimento da região, com efeito sistêmico negativo para a economia do Estado do Rio de Janeiro; (ii) à ordem social, na medida em que impede a melhoria de serviços públicos para a população local e para a regularização fundiária das famílias da comunidade pesqueira de Zacarias; e (iii) à ordem administrativa, em razão da usurpação das atribuições do INEA para realizar o licenciamento ambiental.  



    7. Defendem a regularidade do licenciamento ambiental concedido, por terem sido atendidas todas as condicionantes impostas pelo INEA, notadamente quanto à comunidade indígena Tekoa Ka’Aguy Ovy Porã (Mata Verde Bonita) e à comunidade pesqueira Zacarias. Afirmam que a decisão impugnada “valeu-se indevidamente de fundamentação per relationem, invocando os argumentos de acórdão prolatado pela Corte há quase 3 (três) anos (na SLS 2.528), [...] sem examinar as modificações realizadas no projeto do empreendimento desde então”. Afirmam que a “análise das particularidades do caso cabia ao juízo de primeiro grau, e não à Corte Superior, em sede de Agravos em Recurso Especial que discutiam tão somente a existência de litispendência”.  



    8. O Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro pleiteia a manutenção dos efeitos da decisão impugnada. Defende que, “como o recurso especial fora distribuído ao Exmo. Sr. Ministro Herman Benjamin, da Segunda Turma do C. Superior Tribunal de Justiça, firmada encontrava-se a competência para a apreciação do pedido de urgência”, com base nos arts. 299, parágrafo único; 932, II; e 1.029, § 5º, todos do CPC; e no art. 288, caput e § 2º, do RISTJ. Sustenta que o “perigo da demora milita em favor da sociedade”, diante do risco de “consolidação de danos ambientais irreversíveis caso não seja mantida a tutela de urgência, estando em jogo o direito difuso constitucionalmente assegurado ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e a observância do princípio da precaução”. Aponta vícios na edição do Decreto Estadual nº 41.048/2007, irregularidades no processo de licenciamento e a excepcionalidade da intervenção em área de preservação permanente.  



    9. O Município de Maricá suscita, na qualidade de terceiro interessado: (i) a incompetência absoluta do STJ para a concessão da tutela provisória de urgência; (ii) que a decisão impugnada lhe impede de ordenar a região e preservar o local, em violação à sua competência constitucional; e (iii) a possível conciliação entre desenvolvimento econômico e proteção ambiental.  



    10. A Procuradoria-Geral da República se manifestou pelo indeferimento do pedido, em parecer com a seguinte ementa:  



    SUSPENSÃO DE TUTELA PROVISÓRIA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AMBIENTAL. ÁREA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL DE MARICÁ/RJ. DECISÃO SUSPENSIVA DA EXECUÇÃO DE OBRAS DE EMPREENDIMENTO IMOBILIÁRIO TURÍSTICO-RESIDENCIAL EM ÁREA DE RESTINGA, CAMPOS DE DUNAS E ÁREAS BREJOSAS. PLANO DE MANEJO DA ÁREA. ALEGADA INCONSTITUCIONALIDADE DE DECRETO ESTADUAL. PROTEÇÃO À FLORA E FAUNA. INEXISTÊNCIA DE LESÃO À ORDEM PÚBLICA. PARECER PELO INDEFERIMENTO DO PEDIDO DE CONTRACAUTELA. 



    1. É competente o Supremo Tribunal Federal para processar e julgar pedido de suspensão em face de decisão que envolve matéria atinente à proteção ao meio ambiente (art. 225 da Constituição Federal), uma vez que a controvérsia está fundada em matéria constitucional. 



    2. Inexiste risco de lesão à ordem e à economia públicas na decisão por meio da qual concedida tutela provisória de urgência para obstar a execução de obras de empreendimento imobiliário em área de preservação permanente, ante a existência de dúvidas acerca da idoneidade do Plano de Manejo, fundado em decreto estadual, cuja inconstitucionalidade fora suscitada, na origem, por afronta ao art. 225, § 1º, III, da Constituição Federal. 



    3. O elevado padrão de proteção ambiental consolidado na Constituição Federal e direcionado a garantir meio ambiente ecologicamente equilibrado às presentes e futuras gerações – que abarca o dever de resguardar as áreas de proteção ambiental e de tutela das comunidades indígenas – serve de parâmetro à atuação do poder público nas searas legislativa e administrativa, sendo a proteção deficitária e a inobservância dos princípios da precaução e da prevenção, regentes da matéria, causas justificadoras de intervenção judicial, como ocorre no caso concreto. 



    4. Evidencia-se o perigo de dano inverso no pedido de contracautela, na medida em que a continuidade da execução das obras de empreendimento turístico-imobiliário em área de restinga, campos de dunas e áreas brejosas, sem a definição, pelo Poder Judiciário, sobre as alegadas nulidades do licenciamento ambiental, ocasionaria danos irreversíveis à flora e fauna da área de preservação ambiental. 



    — Parecer pelo indeferimento do pedido de contracautela.  



    11. É o relatório. Decido.  



    12. A suspensão de liminar constitui meio autônomo de impugnação de decisões judiciais disciplinado pelo art. 4º da Lei nº 8.437/1992, nos seguintes termos:



          Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.  



    13.  De início, verifico a presença dos requisitos processuais necessários ao conhecimento da ação. O Supremo Tribunal Federal é competente para apreciar o pedido, já que lhe caberá conhecer de eventual recurso extraordinário que impugne a decisão proferida pelo Superior Tribunal de Justiça que ora se busca suspender. A discussão envolve matéria de índole constitucional, relativa ao alcance dos princípios constitucionais do desenvolvimento nacional, da liberdade econômica, da livre iniciativa e da busca pelo pleno emprego (arts. 3º, 170, parágrafo único e VIII, da Constituição), quando contrapostos ao direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225 da Constituição). Além disso, a decisão impugnada foi proferida em ação ajuizada em face da pessoa jurídica de direito público interessada, que também dirigiu o pedido de suspensão à Presidência desta Corte.  



    14. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que a concessão de medida de contracautela ostenta caráter de absoluta excepcionalidade. A suspensão da decisão somente se justifica nos casos em que efetivamente demonstrado pela parte interessada risco de “grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas”, envolvendo matéria constitucional. Veja-se, a título de exemplo: STP 914 AgR, Relª. Minª. Rosa Weber (Presidente), j. em 03.05.2023; SL 1.547 AgR, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), j. em 29.08.2022; SL 836 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski (Presidente), j. em 22.10.2015.  



    15. No caso, considero relevantes as ponderações feitas pelos requerentes quanto ao risco de grave lesão à economia pública e à ordem social, ao menos em momento futuro. De acordo com a petição inicial, a implantação do empreendimento produzirá impacto positivo relevante para a atual conjuntura econômica do Estado do Rio de Janeiro, já que teria o potencial de gerar “milhares de empregos diretos e indiretos e milhões de reais em arrecadação de tributos”, além de “diversos benefícios econômicos para a população local”. Sem dúvida, essas preocupações são legitimadas pelos princípios constitucionais do desenvolvimento nacional, da liberdade econômica, da livre iniciativa e da busca pelo pleno emprego (arts. 3º, 170, parágrafo único e VIII). Tampouco foram refutadas pela decisão impugnada ou pelas manifestações do Ministério Público.  



    16. Apesar dessa circunstância, entendo que há relevante perigo de dano inverso, que impede, por ora, a concessão da medida de contracautela requerida. De fato, a ordem do STJ para suspensão das licenças ambientais e das obras se justificou pela preocupação de que intervenções em unidade de conservação demarcada, na qual estão presentes a comunidade indígena Tekoa Ka’Aguy Ovy e a comunidade pesqueira Zacarias, provocassem danos irreversíveis ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225 da Constituição). De forma específica, a decisão impugnada aponta as seguintes preocupações, anteriormente endereçadas por aquela Corte ao analisar questões ambientais relativas ao mesmo empreendimento:  



    Como se percebe, esta Corte, debruçando-se sobre o mesmo empreendimento do presente caso, já decidiu que (a) “a área em litígio é composta por Restinga, ecossistema raro e em vias de desaparecimento, um dos mais ameaçados do Brasil em razão de incessante pressão antrópica, mormente a imobiliária e a de lazer, ao longo da nossa costa e sobre o qual há vários precedentes no STJ”; (b) “de acordo com o Decreto 38.490/2005 e, posteriormente, com o Decreto 41.041/2007, foram instituídos novos limites de restrições para a APA, reduzida de 300 metros para 30 metros a faixa marginal de proteção do entorno das lagunas, o que coloca em risco a viabilidade ecológica e paisagística da Unidade de Conservação em si”; (c) “há fundadas dúvidas sobre a idoneidade do Plano de Manejo da área a partir da afirmação da inconstitucionalidade do Decreto Estadual 41.048/2007, da intocabilidade da vegetação de Restinga e da necessidade de se proteger a comunidade pesqueira existente na região. Ademais, o interesse público no caso milita a favor da integridade do meio ambiente, porquanto sua proteção condiciona a ordem econômica em situações como a dos autos, de alegado dano ambiental colossal e irreversível para implantação de megaempreendimento turístico-residencial em ecossistema precioso e criticamente ameaçado de extinção (Restinga), ou seja, periculum in mora reverso”; (d) “o prejuízo ao meio ambiente que pode ocorrer com a liberação do empreendimento enquanto ainda em discussão os limites a serem observados por se tratar de área de preservação é imensurável e não deve ser desconsiderado em função de interesses econômicos”; (e) “parece evidente que a área da qual o uso econômico, com desmatamento, ambiciona-se é de relevantíssimo valor paisagístico e ambiental, motivo pelo qual, sem cuidadosa e imparcial análise técnico-científica - inclusive à luz do princípio da precaução e do princípio in dubio pro natura - dos riscos que o empreendimento almejado traz ao meio ambiente, não se lhe pode dar seguimento”.  



    17. Os requerentes argumentam que a decisão impugnada não examinou as modificações realizadas no projeto do empreendimento desde que sua viabilidade ambiental foi inicialmente analisada pelo STJ. A petição inicial, contudo, não aponta razões específicas pelas quais as preocupações em que se fundamentou a decisão impugnada teriam sido superadas, limitando-se a afirmar, de forma genérica, que “a autarquia ambiental estadual atentou aos riscos e impactos sobre a região e sobre as comunidades tradicionais que ali vivem, proibindo determinadas ações e atividades ou exigindo medidas mitigatórias ou compensatórias do empreendedor”. Aplica-se ao caso, portanto, a jurisprudência reiterada desta Corte, de acordo com a qual, em matéria de proteção à vida, à saúde e ao meio ambiente, é preciso observar os princípios da prevenção e da precaução. Ou seja: na dúvida, devem ser adotadas as medidas mais protetivas aos bens em questão. Nesse sentido: ADI 5.592, Red. p/ Acórdão Min. Edson Fachin, j. em 11.09.2019; ADI 4.066, Relª. Minª. Rosa Weber, j. em 24.08.2017; RE 627.189, Rel. Min. Dias Toffoli, j. em 08.06.2016, paradigma do tema nº 479 da repercussão geral.  



    18. Além disso, entendo que não está demonstrada a existência de grave lesão à ordem administrativa, em razão de suposta usurpação da competência do INEA para promover o licenciamento ambiental pela decisão impugnada. Em razão do princípio da inafastabilidade do controle jurisdicional (art. 5º, XXXV, da Constituição), os atos praticados pela autarquia no exercício de função administrativa estão submetidos a revisão pelo Poder Judiciário. A decisão impugnada, ao suspender os efeitos de licença ambiental concedida pelo INEA e determinar a paralisação das obras do empreendimento, apresentou argumentos jurídicos que justificaram a incidência do controle jurisdicional. Por essa razão, não considero que houve interferência indevida em espaço de discricionariedade técnica reservado à autarquia ambiental.  



    19. Por fim, quanto ao argumento de que o pedido de tutela de urgência deveria ter sido analisado pelo juízo de primeira instância, a decisão impugnada afirma que a competência do STJ se justificaria pela aplicação do art. 299, parágrafo único, do CPC, de acordo com o qual, nos recursos, em regra, “a tutela provisória será requerida ao órgão jurisdicional competente para apreciar o mérito”. O STF não dispõe da competência necessária para avaliar, nesta via processual, se o dispositivo foi corretamente aplicado ao caso, já que tal providência exigiria o exame da legislação infraconstitucional. De toda sorte, quanto ao argumento de que “o poder geral de cautela dos juízes, diante de urgências extremas, não encontra limites nas regras de competência da legislação processual civil”, vale registrar que o juízo de primeira instância pode reavaliar a necessidade de manutenção da medida cautelar se as provas produzidas demonstrarem que os riscos ambientais que motivaram seu deferimento foram superados ou mitigados de modo eficaz.  



    20. Ante o exposto, julgo improcedente o pedido.  



    Publique-se.  



Brasília, 27 de dezembro de 2023.  



Ministro Luís Roberto Barroso



Presidente