Tribunal: STF
Processo: ARE 1464964
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-11-22
Data de publicação: 2023-11-22

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO DE TODOS OS FUNDAMENTOS DA DECISÃO RECORRIDA. REEXAME DE FATOS E PROVAS E DE LEGISLAÇÃO LOCAL. ÓBICES DOS ENUNCIADOS Nº 279, Nº 280 E Nº 283 DA SÚMULA DO STF. NEGATIVA DE PROVIMENTO.



    1. Trata-se de agravo interposto contra decisão negativa de admissibilidade do recurso extraordinário apresentado em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado:



     



    “AÇÃO CIVIL PÚBLICA - Associação Brasileira de Bares e Restaurantes - ABRASEL NACIONAL - COVID-19 - Pleito fundado na responsabilização dos governos estadual e municipais que integram a lide na edição dos decretos que ensejaram a paralisação, suspensão e/ou restrição de atividades dos bares e restaurantes - Preliminar de nulidade da decisão proferida em embargos declaratórios afastada - Indenização por perdas e danos - Inadmissibilidade - Situação atípica vivenciada na pandemia mundial do COVID-19 - As atividades desempenhadas pelos associados da autora, os serviços de entrega ("delivery") e "drive-thru" foram permitidos durante a suspensão do atendimento presencial ao público - Observância dos Decretos Estaduais nºs 59.405/2020 e nº 59.298/2020. Responsabilidade civil - Aplicação da teoria da 'Faute du service', que exige nexo causal entre a omissão e o dano causado - Os entes públicos somente poderão ser responsabilizados se o ofendido demonstrar concretamente a falta do serviço ou a omissão dos agentes públicos - In casu, considera-se o excludente a situação de força maior que rompe o nexo de causalidade, afastando a responsabilidade do agente - Sentença de improcedência mantida - Recurso não provido." (e-doc. 16).



    2. Opostos embargos de declaração, foram rejeitados (e-doc. 19).



    3. No recurso extraordinário, interposto com base na al. “a” do permissivo constitucional, o recorrente aponta violação ao art. 93, inc. IX, da Constituição da República. Argui preliminar de nulidade da decisão que rejeitou os embargos de declaração, sob o fundamento de que esta é carente de fundamentação. Afirma que reconhece que os entes federados possuíam competência para editar seus atos, mas deviam respeito à Lei nº 13.979, de 2020, incluindo a exigência de fundamentação científica, que alega não ter sido apresentada pelos requeridos, em violação ao decidido na ADI nº 6.341/DF. Sustenta que, conforme precedente do Supremo Tribunal Federal, o Estado deve indenizar prejuízo causado a empresa privada, mesmo que decorrente de ato lícito. Argumenta que o setor de bares e restaurantes foi desproporcionalmente atingido pelas medidas de contenção da pandemia de Covid-19, devendo ser reparado com base no princípio da solidariedade (e-doc. 22).



    4. Nas contrarrazões, as partes recorridas alegam a impossibilidade de apreciação da matéria, considerando que o recurso extraordinário não serve ao reexame de provas ou legislação infraconstitucional. Argumentam que o recorrente não demonstrou adequação ao dispositivo constitucional, contrariedade à Constituição e repercussão geral da matéria. Aduzem a ausência de prequestionamento. Sustentam, no mérito, o acerto da decisão recorrida (e-docs. 25, p. 34-59; 27, p. 3-11; 32 e 36).



    5. Na análise de admissibilidade do recurso extraordinário, o Tribunal de origem negou seguimento à parte do recurso que discute a ausência de fundamentação da decisão, fazendo-o com fundamento do Tema RG 339. Quanto ao restante, o recurso foi inadmitido, sob o fundamento de que "os argumentos expendidos não são suficientes para infirmar as conclusões do v. acórdão combatido que contém fundamentação adequada para lhe dar respaldo, tampouco ficando evidenciado o suposto maltrato à norma constitucional enunciada" (e-doc. 39).



    É o relatório. 



    Decido.



    6. Inicialmente, quanto à alegada ofensa ao art. 93, inc. IX, da Constituição da República, o Tribunal de origem negou seguimento a tal parte do recurso extraordinário e não foi interposto agravo interno para discutir este ponto da decisão. Nem mesmo o agravo em recurso extraordinário, que seria via inadequada para tanto, trata de tal ponto. Dessa forma, não deve ser conhecido o recurso extraordinário em relação a este ponto.



    7. Quanto ao restante, para melhor exame da controvérsia, transcrevo os fundamentos constantes da decisão impugnada:



    "A Organização Mundial da Saúde (OMS) declarou, em janeiro de 2020, oficialmente que o surto do novo coronavírus (SARS-CoV2) constituía Emergência de Saúde Pública de Importância Internacional (ESPII).



    Não tardou e o Brasil detectou o primeiro caso de contaminação pelo novo coronavírus em fevereiro de 2020, com a primeira morte pela doença.



    Com a finalidade de controlar a disseminação do mencionado vírus, consideradas as recomendações internacionais dos órgãos de saúde, no Brasil profissionais da área de saúde, epidemiologia e outros, formaram equipes para elaboração e adoção de medidas de restrição, no intuito de resguardar a saúde e a vida dos cidadãos.



    Editada a Lei Federal nº 13.979/2020 que estabeleceu medidas para enfrentamento do estado de emergência de saúde pública de importância internacional, decorrente do coronavírus responsável pelo surto epidemiológico. A Portaria n° 454/2020, do Ministério da Saúde, declarou, em todo o território nacional, o estado de transmissão comunitária do coronavírus (covid-19). O Decreto do Poder Executivo Federal nº 10.282, de 20 de março de 2020, tratou das “atividades essenciais”, cujo funcionamento deveria ser resguardado.



    No Estado de São Paulo sobreveio o Decreto n° 59.298/20 que suspendeu o atendimento presencial ao público em estabelecimentos comerciais e de prestação de serviços.



    No âmbito municipal também foram tomadas medidas, impondo restrições, em consonância com a autonomia municipal em sede normativa e de medidas locais no campo da saúde pública, bem como a decisão liminar proferida na AD 672, do E. STF, que estabelece a competência suplementar municipal:



    (...)



    Destaque-se, quanto às atividades desempenhadas pelos associados da recorrente, os serviços de entrega ("delivery") e "drive-thru" de bares, restaurantes, lanchonetes, padarias e similares estavam permitidos, durante a suspensão do atendimento presencial ao público, conforme Decreto nº 59.405/2020, que alterou o anexo do Decreto nº 59.298/2020, bem como em decretos municipais, todos em conformidade com as diretrizes traçadas pelo Governo Estadual.



    Não há como negar que as decisões dos governos estadual e municipais foram baseadas em estudos médicos, sanitários e estatísticos, com a finalidade de preservação do direito à vida e à saúde da população, cláusula pétrea prevista no art. 5°, da Constituição Federal, atendendo, igualmente, ao princípio da supremacia do interesse público sobre o particular.



    Outrossim, é de conhecimento público que as medidas de restrição de circulação de pessoas e do funcionamento de estabelecimentos comerciais não listados como serviços essenciais, tinham objetivo único de conter o avanço do coronavírus e proteger a sociedade como um todo, diante do risco de colapso do sistema de saúde público e privado.



    Dessa forma, não verificadas ilegalidades nas condutas adotadas pelos entes públicos, bem como nos atos normativos.



    O pleito de reparação de danos não se sustenta. 



    Embora a responsabilidade civil do Estado seja objetiva, deve o demandante demonstrar nexo de causalidade entre a alegada faute de service e a lesão experimentada, nexo esse rompido no caso de força maior. Vale lembrar que o nexo causal vem expresso no verbo “causar”, empregado no art. 37, § 6º da Constituição Federal.



    Sem ele não existe a obrigação de indenizar. Se houve o dano, mas sua causa não está relacionada com o comportamento do agente, inexiste a relação de causalidade e, também, a obrigação de indenizar.



    As excludentes da responsabilidade civil, como a culpa da vítima e o caso fortuito e a força maior, rompem o nexo de causalidade, afastando a responsabilidade do agente.



    Tanto na relação de causa e efeito entre a conduta culposa (responsabilidade subjetiva) quanto no risco criado (responsabilidade objetiva), e o dano experimentado pela vítima, não há como suprimir ou ignorar o fato de que a inexistência do nexo de causalidade e até a prova do dano rompem o dever de indenizar, pois imprescindível a demonstração de todos os elementos ou pressupostos da responsabilidade civil.



    In casu, está evidenciado que as medidas de restrição de funcionamento de bares, restaurantes e similares impostas pelo Governo Estadual e por seus municípios tiveram como causa o surgimento da pandemia do COVID-19, que se configura em situação de força maior, causa excludente da responsabilidade civil estatal no âmbito da teoria do risco administrativo.



    A propósito, o professor Celso Antonio Bandeira de Mello ensina: “Não há falar, pois, em responsabilidade, propriamente dita, quando o Estado debilita, sacrifica um direito de outrem, ao exercitar um poder que a ordem jurídica lhe confere, autorizando-o a praticar um ato cujo conteúdo jurídico intrínseco consiste precisa e exatamente em ingressar na esfera alheia para incidir sobre o direito de alguém. A doutrina italiana costuma reservar a palavra indenização para estas hipóteses, fazendo uso do termo ressarcimento para os casos de responsabilidade. Refere-se a estes direitos, como diritti affievoliti ou diritti he afievoliscono, isto é, direitos enfraquecidos ou direitos que enfraquecem que se debilitam” (MELLO, Celso Antônio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 17 ed. São Paulo: Malheiros, 2004, p. 877-878).



    Para Diógenes Gasparini pela teoria do risco administrativo, ou, “simplesmente, teoria objetiva, “a obrigação de o Estado indenizar o dano surge, tão-só, do ato lesivo de que ele, Estado, foi o causador. Não se exige a culpa do agente público, nem a culpa do serviço. É suficiente a prova da lesão e de que esta foi causada por agente da Administração Pública. A culpa é inferida do fato lesivo, ou, vale dizer, decorrente do risco que a atividade pública gera para os administrados.” (Direito Administrativo, Saraiva, 4ª ed., págs. 590/591).



    Oportuno mencionar artigo publicado “Responsabilidade Civil do Estado pelas restrições impostas em razão da pandemia do Coronavírus”, de autoria de Cícero Dantas Bisneto e José Fernando Simão:



    “No caso da letalidade da COVID 19 o administrador público se viu diante de um dilema: tomar medidas drásticas de contenção com redução enorme da atividade econômica ou correr o risco de repetir o modelo lombardo com pessoas morrendo aos milhares por falta de infraestrutura no sistema de saúde.



    (...)



    Deste modo, não se apresenta cabível o pedido de indenização fundado, exemplificativamente, na deterioração da situação econômica do país em razão das medidas de contenção adotadas, ainda que se trate de determinado setor específico da economia, como o de aviação civil e o de hotelaria. Logicamente as medidas restritivas impactarão com maior vigor certos nichos empresariais, mas a crise econômica, em si considerada, representa fato que possui repercussão em toda a sociedade. Outrossim, é dificultosa a comprovação de que os atos restritivos, por si só, constituem a causa da grave turbulência econômica nacional, considerando-se que se trata de evento de abrangência mundial, oriundo de complexos e variegados fatores econômicos e sociais”. (https://www.cidp.pt/revistas/rjlb/2020/4/2020_04_0725_0753.pdf)



    Destarte, o panorama probatório carreado aos autos não autoriza falar em responsabilização dos recorridos, para que tal ocorra, haveria necessidade de comprovar o nexo causal, o que inocorreu.



    Verdade é que, na situação atípica de pandemia (Covid-19), a todos imputada a quota de sacrifício e de compreensão com as ações do Poder Público." (e-doc. 16, p. 7-12).



    8. Verifica-se que um dos pilares da decisão atacada — a exclusão da responsabilidade civil estatal em razão de situação de força maior — não foi refutado em nenhum ponto do recurso apresentado. Logo, a ausência de impugnação de todos os fundamentos da decisão recorrida inviabiliza este recurso, na forma do enunciado nº 283 da Súmula do STF, que dispõe o seguinte:



    E. 283: “É inadmissível o recurso extraordinário, quando a decisão recorrida se assenta em mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles.”



    9. Neste sentido, cito os seguintes julgados:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. SERVIDORES ESTADUAIS. PROGRAMA DE DEMISSÃO VOLUNTÁRIA. LEI ESTADUAL Nº 4.051/1987. SÚMULAS 279, 280 E 283 DO STF.



    1. É inadmissível o recurso extraordinário, quando a decisão recorrida assenta em mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles. Precedentes.



    2. Para se chegar à conclusão diversa daquela a que chegou o juízo a quo, seria necessário o reexame de fatos e provas e o da legislação local aplicável à espécie, possibilidade obstada pelas Súmulas 279 e 280 do STF.



    3. Agravo regimental a que se nega provimento.”



     (ARE nº 800.097-AgR/PI, Rel. Min. Edson Fachin, Primeira Turma).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PROCESSUAL CIVIL. LEGITIMIDADE PARA PROPOR AÇÃO CIVIL PÚBLICA: SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO ESPECIAL DESPROVIDO: FUNDAMENTO INFRACONSTITUCIONAL AUTÔNOMO E SUFICIENTE PARA MANUTENÇÃO DO ACÓRDÃO RECORRIDO: SÚMULA 283 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO." 



    (RE nº 1.054.956 AgR/MG, Rel. Min. Cármen Lúcia (Presidente), Tribunal Pleno, j. 24/11/2017, p. 06/12/2017).



    10. Ressalte-se, como argumento de reforço, que a discussão sobre a inadequação das normas estadual e municipais, bem como acerca de existência ou não de provas de embasamento científico é incabível em sede de recurso extraordinário, encontrando óbice nos enunciados nº 279 e nº 280 da Súmula do Supremo Tribunal Federal.



    11. A impossibilidade de reexame de matéria fático-probatória foi, inclusive, razão para a inadmissão do recurso especial interposto pelo ora recorrente (e-doc. 38) e tal fundamento da inadmissão sequer foi atacado no agravo apresentado contra tal decisão, conforme expresso pelo Superior Tribunal de Justiça (e-doc. 51).



    12. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021; Rcl nº 24.841-ED-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020). 



     



    13. Para além, consigno ainda que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a Justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC.



    14. Do quanto exposto e apreciado, nego provimento ao agravo no recurso extraordinário, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Deixo de fixar honorários advocatícios de sucumbência, por se tratar, na origem, de ação civil pública (art. 18 da Lei nº 7.347, de 1985).



    Publique-se.



    Brasília, 22 de novembro de 2023.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator