Tribunal: STF
Processo: ARE 1343727
Classe: ARE
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-03-15
Data de publicação: 2023-03-15

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. Reconsidero a decisão proferida em 11.4.2022, porquanto a matéria impugnada foi prequestionada e, além disso, tem clara natureza constitucional. Assim o fazendo, julgo prejudicado o agravo interno e reexamino o apelo extremo.



    Trata-se de recurso extraordinário com agravo interposto pelo Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro, com fundamento no art. 102, III, alíneas “a” e “c”, da Constituição Federal, contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, que confirmado em sede de embargos de declaração, restou assim ementado:



    REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE PROPOSTA PELO PROCURADOR GERAL DE JUSTIÇA CONTRA A LEI Nº 2.186, DE 24 DE MAIO DE 2017, DO MUNICÍPIO DE ARARUAMA, QUE TRATA DO SISTEMA DE PREMIAÇÃO POR DESEMPENHO PARA SERVIDORES LIGADOS À ÁREA DE SEGURANÇA PÚBLICA LOCAL, DENOMINADO “PROGRAMA ARARUAMA DE SEGURANÇA JÁ”. INICIATIVA BENFAZEJA QUE TEM ALCANÇADO SUCESSO NA DURA MISSÃO DE REDUZIR OS ÍNDICES DE CRIMINALIDADE. PRÊMIO PECUNIÁRIO POR PRODUTIVIDADE QUE NÃO SE AMOLDA AOS CRITÉRIOS TÉCNICO-ADMINISTRATIVOS DE VENCIMENTOS OU SALÁRIOS. NORMAS CONSTITUCIONAIS APONTADAS COMO OFENDIDAS PELA LEI IMPUGNADA QUE NÃO SÃO APLICÁVEIS AO CASO. INICIATIVA DA PREFEITURA DE ARARUAMA A DEMONSTRAR INVENTIVIDADE NA BUSCA DE SOLUÇÕES. REPRESENTAÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE. 



    O recorrente alega violação aos arts. 1º, 2º, 5º, 25, § 1º, 42, § 1º, 61, § 1º, II, a, 144, caput, I a IV, §§ 6º e 8º, e 169, § 1º, da Constituição Federal.



    Sustenta, nas razões do recurso extraordinário, que: 



    Trata-se de Representação por Inconstitucionalidade ajuizada pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado do Rio de Janeiro em face da Lei nº 2.186, de 24 de maio de 2017, do Município de Araruama, que “dispõe sobre a criação do ‘PROGRAMA ARARUAMA SEGURANÇA JÁ’, consistente em Sistema de Premiação por Desempenho para Servidores Ligados à Área de Segurança Pública no Município de Araruama e dá outras providências”. 



    O objetivo da Lei municipal nº 2.186/17 foi instituir um sistema de premiação por desempenho para servidores ligados à área de segurança pública do município de Araruama. A premiação, no valor de R$ 1.000,00 (mil reais), será concedida àqueles que atingirem as maiores pontuações segundo os critérios legais ou que realizarem as melhores ações policiais, aferidas pela autoridade competente.



    Além disso, a lei municipal autoriza, em seu artigo 7º, a celebração de convênio com o Estado do Rio de Janeiro, de modo a contemplar servidores estaduais da área de segurança pública que atuem no Município de Araruama, assim como, em seu artigo 8º, a inclusão do “Programa Araruama Segurança Já” no orçamento vigente, com a alteração do Plano Plurianual (“PPA”), da Lei de Diretrizes Orçamentárias (“LDO”) e da Lei Orçamentária Anual (“LOA”). 



    […] a lei impugnada viola as regras de competência do Estado e de iniciativa privativa para dispor sobre remuneração de servidores públicos estaduais e os princípios federativo e da separação de poderes (artigos 5º, 7º, 98, caput c/c 184, e 112, § 1º, inciso II, alínea “a”, da Constituição do Estado do Rio de Janeiro e artigos 1º, 2º, 42, § 1º, 25, § 1º c/c 144, § 6º, 61, § 1º, inciso II, alínea “a”, da Constituição Federal). 



    Ademais, há afronta às regras que dispõem sobre as atribuições constitucionais da Guarda Civil Municipal (artigo 183, § 1º, da CERJ e artigo 144, § 8º, da CRFB), ao princípio da isonomia (artigo 9º, § 1º, da CERJ e artigo 5º, inciso I, da CRFB) e à regra que veda a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração sem prévia dotação orçamentária suficiente e sem autorização específica na Lei de Diretrizes Orçamentárias (artigo 213, § 1º, da CERJ e artigo 169, § 1º, da CRFB). 



    […]



    Ademais, um dos temas debatidos no presente recurso extraordinário refere-se à lei municipal que viola a iniciativa reservada do Chefe do Poder Executivo Estadual para dispor sobre a remuneração dos servidores civis e militares da administração direta e autárquica estadual, questão que tem o condão de repercutir diretamente sobre as funções da Administração Pública, desvelando a transcendência do assunto, transbordando dos limites meramente regionais e locais.



    […]



    É firme a jurisprudência deste Supremo Tribunal no sentido de que, para que seja admissível recurso extraordinário de ação direta de inconstitucionalidade processada no âmbito do Tribunal local, é imprescindível que o parâmetro de controle normativo local corresponda à norma de repetição obrigatória da Constituição Federal (neste sentido, v. RE 846.088/SP, Rel. Min. Dias Toffoli; AI 694299 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe de 17/2/14; RE nº 638.729/MG-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJ de 21/5/12.) 



    […]



    Além disso, a lei municipal impugnada viola os artigos 42 e 144, caput, incisos I a IV e § 8º, da Constituição Federal, de observância obrigatória pelos demais entes federativos, conforme jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. 



    […]



    A Lei nº 2.186/2017 do Município de Araruama, de iniciativa parlamentar, criou o Programa “Araruama Segurança Já”, consistente em sistema de premiação por desempenho para servidores ligados à área de segurança pública no âmbito municipal. 



    […]



    Ao criar a possibilidade de servidores públicos estaduais terem a sua remuneração majorada em função da localidade em que exercem suas funções – no caso, no Município de Araruama – a Lei Municipal nº 2.186/2017 afronta o princípio federativo e o princípio da isonomia, tendo em vista que se utiliza de critério arbitrário para criar, dentro de carreira do funcionalismo do Estado, servidores com maior e menor remuneração. Isto representa indevida interferência, do Município, em matéria afeta à organização administrativa do Estado. 



    […]



    O artigo 8º da Lei nº 2.186/2017 autoriza a inclusão do Programa “Araruama Segurança Já” no orçamento vigente, permitindo, para tal fim, a alteração do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual. A previsão legislativa denota que o Município de Araruama não teria incluído a gratificação em questão no exercício anterior, e que pretendeu fazê-lo a posteriori. No entanto, o art. 169, § 1º, da CRFB exige, para a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes, bem como a autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista. 



    A Procuradoria-Geral da República opinou pelo desprovimento do recurso extraordinário com agravo em parecer do Subprocurador-Geral da República Dr. Juliano Baiocchi Villa-Verde de Carvalho.



    É o relatório. Decido.



    2. Estando presentes os requisitos de admissibilidade do recurso extraordinário com agravo, lhe dou provimento e passo ao exame do recurso extraordinário. E, desde logo, observo que reputo correto o acórdão recorrido.



    A controvérsia submetida ao crivo do Supremo consiste em definir se há vício formal (de iniciativa de lei na edição de norma de origem parlamentar) e vício material, da Lei n. 2.186/2017 do Município de Araruama/RJ, que dispõe sobre a Criação do “PROGRAMA ARARUAMA SEGURANÇA JÁ”, consistente em Sistema de Premiação por Desempenho para Servidores Ligados à Área de Segurança Pública no Município de Araruama e dá outras providências. 



    Eis o teor da norma impugnada:



    LEI Nº 2186 DE 24 DE MAIO DE 2017 



    Dispõe sobre a Criação do “PROGRAMA ARARUAMA SEGURANÇA JÁ”, consistente em Sistema de Premiação por Desempenho para Servidores Ligados à Área de Segurança Pública no Município de Araruama e dá outras providências. 



    A CÂMARA MUNICIPAL DE ARARUAMA APROVOU E A EXMA PREFEITA SANCIONA A SEGUINTE LEI: 



    Art. 1º. Fica criado o PROGRAMA “ARARUAMA SEGURANÇA JÁ”, consistente em sistema de premiação por desempenho para servidores ligados à área de segurança pública no município de Araruama. 



    Parágrafo Único. A premiação no valor de R$ 1.000,00 (mil reais) será concedida pelo Município, mensalmente, a 20 (vinte) servidores da área de segurança pública que atingirem as maiores pontuações segundo critérios dispostos nesta Lei. 



    Art. 2º. A pontuação será obtida pelo servidor que, no exercício de suas atividades, durante o transcurso de um mês, realizar as seguintes ocorrências: 



    I – Combate ao tráfico de drogas: 



    a) Com apreensão de entorpecentes – 03 pontos; 



    b) Com apreensão de entorpecentes com a finalidade de tráfico e prisão do(s) suspeito(s) – 30 pontos; 



    c) Com apreensão de entorpecentes com a finalidade de tráfico e prisão do(s) suspeito(s) com armamento(s) – 50 pontos.



    II - Combate ao roubo de estabelecimentos comerciais e residências, mediante prisão do(s) suspeito(s) – 20 pontos.



    III – Combate aos roubos, com prisão do(s) suspeito(s), ocorrido(s) nas vias e logradouros públicos definidos da seguinte forma:



    a) De transeuntes – 30 pontos; 



    b) Em transportes coletivos – 30 pontos; 



    c) De celulares – 30 pontos. IV – Porte ilegal de arma de fogo em via pública – 20 pontos; V – Boas ações de policiais de cunho investigativo;



    Art. 3º. A premiação prevista no parágrafo único do artigo primeiro desta Lei, será § distribuição: 



    § 1º - 17 (dezessete) servidores da área da segurança que obtiverem as maiores pontuações definidas nos incisos I, II, III e IV do artigo segundo. 



    § 2º - 03 (três) servidores da área de segurança que obtiverem as melhores ações policiais dispostas no inciso V do artigo 2º aferidas pela autoridade policial competente. 



    Art. 4º. O cômputo dos pontos definidos nesta Lei, será aferido mensalmente, de acordo com os registros de ocorrências policiais relacionadas aos delitos praticados no município de Araruama. 



    Parágrafo Único. Compete ao servidor da área de segurança, a comprovação de sua atuação, mediante encaminhamento dos registros das ocorrências realizadas à Secretaria Municipal de Segurança e Ordem Pública. 



    Art. 5º. Será realizada cerimônia de congratulação aos 20 (vinte) servidores contemplados com a premiação prevista nesta Lei, a realizar-se mensalmente na Câmara Municipal de Araruama, preferencialmente, em todo dia 12 (doze). 



    Art. 6º. Para fins de cumprimento ao disposto no artigo quarto desta Lei, fica instituída, sem aumento de despesa, a Comissão de Acompanhamento e Avaliação do sistema de premiação por desempenho, que será composta por representantes das seguintes secretarias: 



    I - Secretaria Municipal de Segurança e Ordem Pública; 



    II – Secretaria Municipal de Fazenda; 



    III – Procuradoria Geral do Município. 



    § 1º . A comissão a que se refere o caput deste artigo será presidida pelo representante da Secretaria Municipal de Segurança e Ordem Pública. 



    § 2º. As decisões da comissão serão tomadas por maioria simples de seus membros, cabendo ao representante da Secretaria Municipal de Segurança e Ordem Pública, o voto de qualidade, em caso de empate. 



    § 3º. A participação na comissão não implicará no pagamento de gratificação. 



    Art. 7º. Fica autorizada a celebração de convênio com o Estado do Rio de Janeiro para contemplar seus servidores da área de segurança pública que atuem no município de Araruama, com a premiação instituída nesta Lei. 



    Art. 8º - Fica o Poder Executivo Municipal autorizado a incluir ou criar o Programa “ARARUAMA SEGURANÇA JÁ” no Orçamento vigente, assim alterando o PPA, LDO e LOA, além de adotar as medidas administrativas necessárias à plena consecução desta Lei, podendo regulamentá-la por Decreto no que couber. 



    Art. 9º. As despesas decorrentes da aplicação desta Lei correrão por conta de dotações orçamentárias próprias, suplementadas, se necessário; 



    Art. 10º. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação. 



    Gabinete da Prefeita, 24 de maio de 2017. 



    Lívia Bello “Lívia de Chiquinho” 



                Prefeita 



    No ponto, cumpre observar que esta Corte consolidou jurisprudência no sentido da obrigatoriedade de observância, pelas unidades federativas (CF, art. 25, e ADCT, art. 11), das normas de atribuição de iniciativa no processo legislativo contidas no Texto Constitucional, independentemente da espécie normativa. 



    O Tribunal entende que tais normas decorrem diretamente do postulado da separação de poderes (CF, art. 2º) e consistem em cláusulas elementares representativas da identidade institucional e da distribuição de poder no contexto da Federação (CF, art. 1º). Demarcariam, portanto, de forma incisiva, o terreno de competências privativas assinaladas a cada instância política (ADI 4.142, ministro Roberto Barroso, DJe de 26 de fevereiro de 2020; ADI 3.848, ministro Marco Aurélio, DJe de 6 de março de 2015; ADI 5.087, ministro Teori Zavascki, DJe de 13 de novembro de 2014; ADI 584, ministro Dias Toffoli, DJe de 9 de abril de 2014; e ADI 4.154, ministro Ricardo Lewandowski, DJe de 18 de junho de 2010). 



    Desse modo, os Estados, o Distrito Federal e os municípios têm de cumprir tanto um encargo positivo, na medida em que obrigados a reproduzir modelo de organização dos Poderes diverso daquele previsto na Carta da República, quanto um negativo, visto que são impedidos de abordar, mesmo por meio do legislador constituinte derivado decorrente, temas alçados à iniciativa normativa de outra autoridade pública. 



     A esse respeito, menciono o seguinte precedente: 



    Ação direta de inconstitucionalidade. 



    [...] 



    2. Artigos 26, § 6º; 56, V e § 5º; 72, IV; 87, § 1º; 88; 89, § 1º; e 135, V, da Constituição do Estado do Rio Grande do Norte, que tratam da composição de bancas de concurso para cargos e empregos públicos.



    [...] 



    4. Não pode a Constituição Estadual, mesmo em seu texto originário, dispor a respeito de matéria cuja iniciativa legislativa seja reservada a órgão de outro Poder, por inibir o futuro exercício desta prerrogativa por seu titular. Precedentes.



    [...] 



    6. Ação direta de inconstitucionalidade parcialmente conhecida e, nessa parte, julgada procedente, para declarar a nulidade da expressão de “um (1) membro do Ministério Público e”, constante do art. 26, § 6º, e das expressões “26, § 6º, e” constantes dos arts. 56, V e § 5º; 87, § 1º; 88; e 89, § 1º, da Constituição do Estado do Rio Grande do Norte, e para conferir interpretação conforme à Constituição à norma do art. 26, § 6º, do mesmo diploma, para que só tenha aplicação aos concursos públicos realizados no âmbito do Poder Legislativo Estadual.



    (ADI 3.841, Plenário, ministro Gilmar Mendes, DJe de 6 de julho de 2020 – grifei) 



    Posto isso, cabe analisar se a Criação do “PROGRAMA ARARUAMA SEGURANÇA JÁ”, consistente em Sistema de Premiação por Desempenho para Servidores Ligados à Área de Segurança Pública no Município de Araruama, inibe a iniciativa do Chefe do Poder Executivo para propor leis sobre organização administrativa, servidores públicos e regime jurídico destes.



    Para melhor compreensão, cabe separar a análise da questão sob o enfoque da previsão de gratificação para a Guarda Municipal e da criação de gratificação para as Polícias Civil e Militar.



    No tocante à previsão de gratificação para a Guarda Municipal, consoante afirma o próprio Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro, em seu recurso extraordinário, não se verifica inconstitucionalidade sob o aspecto formal, uma vez que a sua instituição se insere na competência da Municipalidade. 



    Também não se verifica inconstitucionalidade, neste ponto, sob o prima material, uma vez que, nos termos do o artigo 144 da Constituição Federal, a segurança pública é dever do Estado brasileiro, direito e responsabilidade de todos. Ou seja, é uma responsabilidade compartilhada entre os governos federal, estadual e municipal. 



    As guardas municipais são “instituições de caráter civil, uniformizadas e armadas conforme previsto em lei”, cuja função é a “proteção municipal preventiva, ressalvadas as competências da União, dos Estados e do Distrito Federal” (art. 2º da Lei nº 13.022/2014 – Estatuto Geral das Guardas Municipais). 



    Embora esta Corte já tenha decidido que o rol de órgãos responsáveis pela segurança pública é taxativo (ADI 1.182/DF, Relator Ministro Eros Grau), o Supremo vem interpretando, atualmente, que as guardas municipais exercem atividades de segurança pública. 



    Cito, a título de exemplo, trecho da ementa alusiva ao julgado proferido no RE 846.854/SP, Redator para o acórdão Ministro Alexandre de Moraes: 



    2. As Guardas Municipais executam atividade de segurança pública (art. 144, § 8º, da CF), essencial ao atendimento de necessidades inadiáveis da comunidade (art. 9º, § 1º, CF), pelo que se submetem às restrições firmadas pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do ARE 654.432



    (Rel. Min. EDSON FACHIN, redator para acórdão Min. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 5/4/2017).



    Cumpre mencionar que a Lei nº 13.675/2018 estabelece que as guardas municipais são integrantes operacionais do Sistema Único de Segurança Pública (art. 9º, § 2º, VII).



    Dessa forma, dentro das competências municipais, instituir premiação – em face da natureza jurídica eventual e aleatória daquela –, é medida constitucionalmente assegurada aos municípios em razão da sua faculdade de legislar sobre assuntos de interesse local, daí não havendo falar, a toda evidência, em violação dos arts. 42 e 144, § 6º, ambos da Constituição Federal. 



    A criação do “Programa Araruama Segurança Já” também não violou as normas constitucionais orçamentárias, pois conforme afirmação do Município de Araruama, em suas contrarrazões ao recurso extraordinário:



     “conforme se comprova pelos documentos acostados aos autos, havia previsão orçamentária para a instituição do referido programa, vinculado à fonte “Araruama Segurança Já”, Fonte de Recursos: Próprio. 



    Portanto, resta comprovada a inclusão da aludida despesa para o ano de 2017, por meio do Decreto 093 de 05 de junho de 2017, às fls. 58/59, e, para o ano de 2018, no valor atualizado de R$ 220.000,00 (duzentos e vinte mil reais), consoante documentos encartados aos autos.”. 



    Vê-se, assim, que o acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro está em conformidade com o entendimento firmado por esta Suprema Corte.



    3. Ante o exposto, reconsiderando o pronunciamento agravado, dou provimento ao recurso extraordinário com agravo e, passando à análise do recurso extraordinário, nego-lhe provimento.



    Quanto aos honorários recursais, previstos no § 11 do art. 85 do Código de Processo Civil, não têm autonomia nem existência independente da sucumbência fixada na origem e representam um acréscimo ao ônus estabelecido previamente, motivo por que, na hipótese de descabimento ou de ausência de fixação anterior como na espécie, a sua incidência é indevida. 



    4. Publique-se.



Brasília, 15 de março de 2023.



Ministro NUNES MARQUES



Relator