Tribunal: STF
Processo: MS 37316
Classe: MS
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-06-05
Data de publicação: 2023-06-05

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de mandado de segurança, com pedido de medida liminar, impetrado por Edilson Pereira de Oliveira contra ato do Tribunal de Contas da União (TCU), consubstanciado no Acórdão 196/2016 – Plenário, que julgou a Tomada de Contas Especial TC nº 036.253/2012-0, e condenou o ora impetrante solidariamente com demais interessados ao pagamento de multa, por supostas irregularidades na execução de convênio celebrado entre o Município de Coremas/Paraíba e a FUNASA. 



    O impetrante relata que a tomada de contas especial foi instaurada pelo TCU em 26.9.2012 com o objetivo de investigar supostas irregularidades na execução dos Convênios 075/2003 e 252/2004, celebrados entre o Município de Coremas/PB e a FUNASA, que se destinaram à realização de obras no sistema de abastecimento de água do Município. 



    Assevera, contudo, que a pretensão punitiva estaria prescrita, tendo em vista a existência de lapso temporal superior a dez anos entre a data da celebração do convênio e a citação do impetrante pelo TCU, mesmo que se considere, como termo inicial, a data dos repasses realizados. 



    Aduz, in verbis, que:



    “(...)



    A hipótese dos autos diz respeito a Convênio celebrado no ano de 2004, tendo o ora embargante sido citado na presente Tomada de Contas Especial somente em 22/09/2014, ou seja, somente após 10 anos. Vejamos (doc. 45): 



    (...) 



    Ademais, também é possível conferir LAPSO TEMPORAL SUPERIOR A 5 ANOS ao se considerar o período entre as datas dos repasses realizados (2004, 2005, 2006, 2007 e 2008 – DATA DA OCORRÊNCIA) e a citação (22/09/2014), nos termos do que restou consignado no último acórdão do TCU sobre o tema, que, equivocadamente, acabou por aplicar a prescrição decenal, e não quinquenal, ao caso (doc. 240, p. 1-2): 



    (...)



    Pelo exposto, é o caso de ser declarada a prescrição da pretensão punitiva por este e. TCU, a teor do art. 1º, Lei nº 9.873/99, diante da existência de lapso temporal relevante (decurso de mais de 10 anos da data da celebração do convênio e da citação do ora embargante por este e. TCU, valendo considerar que a prescrição se observa, inclusive, na hipótese de se considerar com termo inicial a data dos repasses realizados, que superam 5 anos)”. (eDOC 1, p. 6-12)



    Ao final, requer:



    “(...)



    1. A concessão de LIMINAR, sem oitiva da parte contrária, para determinar a suspensão, em relação ao impetrante, dos efeitos dos acórdãos 731/2020, 212/2020, 559/2019, 2825-2017, 644/2017, 2077/2016, 196/2016 – Plenário do TCU, até julgamento de mérito do presente Mandado de Segurança. 



    2. No mérito, requer a concessão da ordem para anular, em relação ao autor, os acórdãos 731/2020, 212/2020, 559/2019, 2825-2017, 644/2017, 2077/2016, 196/2016 prolatados pelo Plenário do TCU, tendo em vista a inequívoca ocorrência de prescrição quinquenal”. (eDOC 1, p. 14)



    Notificado, o TCU manifestou-se pela higidez do ato atacado, nos seguintes termos:



    “Mandado de segurança, com pedido de liminar, impetrado por Edilson Pereira de Oliveira em face do Acórdão 196/2016–TCU–Plenário (mantido inalterado pelos Acórdãos 644/2017, 212/2020, 731/2020 e 2.182/2020, todos igualmente exarados pelo Plenário), que o condenou em débito solidário e aplicou-lhe multa individual, ‘em razão de irregularidades na execução dos convênios 252/2004 e 075/2003, celebrados pelo município de Coremas/PB com a Fundação Nacional de Saúde (Funasa) para a implantação de sistema de abastecimento de água, e do contrato de repasse 0163260-76, firmado entre aquele município e o Ministério das Cidades para construção de unidades habitacionais’. 



    1. A jurisprudência do STF era clara no sentido da imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas, nos termos do art. 37, § 5º, da CF/1988, abrangidas todas as medidas administrativas e judiciais voltadas à recomposição do dano perpetrado aos cofres públicos. Precedentes do STF. 



    2. A revisão do entendimento firmado pelo Plenário do STF ao julgar o RE 636.886 deve ter efeitos prospectivos (ex nunc), nos termos do art. 27 da Lei 9.868/1999 e do § 3º do art. 927 do Código de Processo Civil, de modo a resguardar a necessária segurança jurídica, em face da impossibilidade de aplicação retroativa de nova interpretação. É inviável a aplicação de novo entendimento a situação apreciada pelo TCU nos termos da jurisprudência do STF vigente quando do julgamento da tomada de contas especial. 



    3. Apesar da abrangência semântica que se extrai da literalidade da tese firmada pelo RE 636.886 (É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas), o caso concreto de que trata esse recurso extraordinário refere-se à fase de execução da pretensão de ressarcimento fundada em Acórdão de Tribunal de Contas. Impossibilidade de estender a solução do caso concreto firmada pelo RE 636.886 para além dos limites objetivos da causa, circunscritos ao processo de execução. 



    4. Não obstante a tese firmada, a solução dada ao caso concreto, com a aplicação do art. 174 do Código Tributário Nacional c/c art. 40 da Lei 6.830/1990, restringe-se à fase de execução judicial do acórdão do TCU, e é inaplicável à pretensão de ressarcimento exercida em sede de tomada de contas especial pelo TCU. 



    5. Caso ocorra a aplicação à presente tomada de contas especial da tese firmada no âmbito do RE 636.886, pela prescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário decorrente da atuação do TCU, e diante da impossibilidade de aplicação, no presente caso, da solução concreta dada naquele RE, pode-se valer das regras estabelecidas no Código Civil concernentes ao instituto da prescrição relativamente às prestações de contas no âmbito privado, conforme vislumbrado pela Ministra Rosa Weber na decisão liminar exarada no MS 37.374. Nesse contexto, não teria ocorrido o prazo prescricional para imputação do débito levado a efeito pela Corte de Contas. 



    6. De outro modo, também diante da aplicação à presente tomada de contas especial da tese firmada no âmbito do RE 636.886, pela prescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário, e diante da impossibilidade de aplicação, no presente caso, da solução concreta dada naquele RE, pode-se ainda, por imperativo lógico e sistêmico, utilizar o entendimento firmado pela 1ª Turma do STF no MS 32.201, igualmente aplicado pela 2ª Turma no MS 36.067. 



    7. Inexistência, no presente caso, de materialização do prazo de prescrição de 5 anos, nos termos deste parecer. 



    8. Inocorrência da prescrição da pretensão punitiva. 



    8.1 No tocante à penalidade de multa, a prescrição da pretensão punitiva da Administração é regida pelo Código Civil, conforme entendimento do TCU à época em que exarado o aresto condenatório de que se cuida, posicionamento este consolidado mediante o Acórdão 1.441/2016-TCU-Plenário, exarado em sede de incidente de uniformização de jurisprudência; 



    8.2 Praticada a irregularidade entre 6/5/2005 e 6/8/2008 (subitens 9.1.2 e 9.1.3 do Acórdão 196/2016), tem-se como iniciado o transcurso do prazo de 10 anos estabelecido pelo CC de 2002 relativamente a cada uma das datas cujo pagamento indevido ocorreu naquele intervalo. Esse prazo foi interrompido com a citação do ora impetrante ocorrida em 22/9/2014, e a condenação ocorreu por meio do Acórdão 196/2016-TCU-Plenário, editado em 3/2/2016. Logo, o prazo decenal não foi extrapolado. 



    9. Ainda que utilizado o prazo quinquenal para determinação da eventual incidência da prescrição da pretensão punitiva, por aplicação analógica da Lei 9.873/1999, também este prazo reduzido não teria transcorrido antes da concretização da condenação. Aplicação das causas interruptivas conforme parâmetros fixados pelo Supremo Tribunal Federal no MS 32.201 (1ª Turma), leading case sobre o tema naquela Corte. Aplicação de tal entendimento pela 2ª Turma do STF no MS 36.067, com a incidência de 5 causas interruptivas 



    10. Não cabimento do pedido de liminar, ante a ausência do indício do bom direito e do perigo na demora. 



    11. Parecer pelo encaminhamento das informações ao órgão solicitante”. (eDOC 248) 



    A União requereu seu ingresso no feito (eDOC 255).



    Por seu turno, a Procuradoria-Geral da República manifestou-se pela denegação da ordem. (eDOC 260)



    É o relatório.



    Decido.



    A questão discutida nos autos diz respeito à eventual prescrição da pretensão punitiva e ressarcitória constante do Acórdão 196/2016–TCU–Plenário, que condenou o ora impetrante em débito solidário e aplicou-lhe multa individual, em razão de irregularidades na execução dos convênios 252/2004 e 075/2003, celebrados pelo Município de Coremas/PB com a Funasa e do contrato de repasse 0163260-76, firmado entre aquele Município e o Ministério das Cidades para construção de unidades habitacionais. 



    A ocorrência ou não do prazo prescricional depende da análise do termo inicial e da incidência de causas interruptivas. 



    Sobre o contexto fático da demanda, extrai-se dos autos que, em 19.12.2003 o Município de Coremas/PB celebrou o Convênio 075/2003 com a Funasa para a implantação de sistema de abastecimento de água, e do contrato de repasse 0163260-76 (Siafi 500793), firmado entre aquele município e o Ministério das Cidades, por meio da Caixa Econômica Federal, para construção de unidades habitacionais (eDOC 30, p.32).



    A Tomada de Contas nº 036.253/2012-0, posteriormente julgada pelo Acórdão 196/2016 (objeto dos autos), originou-se de Representação formulada pela Funasa, a qual deu entrada no TCU em 17.5.2006 e foi autuada em 3.8.2006, gerando o TC 017.020/2006-8 (eDOC 250).



    O Acórdão 3.946/2012 da 2ª Câmara do TCU converteu a TC 017.020/2006-8 em Tomada de Contas Especial e determinou que a Secex/PB: 



    “(...) efetuasse nova análise dos autos, de forma a verificar a existência de outros responsáveis; realizasse ajustes nas redações propostas para citação; e encaminhasse novas audiências aos responsáveis.



    (...)



    5. O Exmo. Sr. Ministro-Relator autorizou as citações e audiências propostas, com os ajustes alvitrados em seu Despacho (peça 16), sem, no entanto, levantar o sobrestamento do processo, o que será proposto novamente. 



    EXAME TÉCNICO 



    6. Em cumprimento à determinação do Relator, foi promovida a citação dos Srs. Edilson Pereira de Oliveira, José Aloysio da Costa Machado Neto, Antonio Carlos Cavalcanti Lopes, José Vitoriano da Silva Filho e da empresa Celta Construções e Empreendimentos Ltda., mediante os Ofícios 0915/2014, 0916/2014. 0917/2014, 0918/2014, 0919/2014 (peças 18-22), 1405/2014, 1406/2014 (peças 60-62) e Edital 0041/2014 (peça 39).



    (...)



    10. Os Srs. Antonio Carlos Cavalcante Lopes, José Vitoriano da Silva Filho e Edilson Pereira de Oliveira tomaram ciência dos ofícios que lhes foram remetidos, tendo apresentado suas alegações de defesa, através de procurador legalmente constituído, conforme documentação integrante das peças 31, 62 e 60, que serão objeto de análise a seguir.. (eDOC 248, p. 4)



    Após a regular tramitação do processo, o acórdão condenatório foi assim ementado:



    “TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. CONVÊNIOS. IMPLANTAÇÃO DE SISTEMA DE ABASTECIMENTO DE ÁGUA. CONTRATO DE REPASSE. CONSTRUÇÃO DE UNIDADE HABITACIONAIS. SIMULAÇÃO DE LICITAÇÃO. CONTRATAÇÃO DE EMPRESA INCAPAZ DE EXECUTAR AS OBRAS. CONSTRUÇÃO DIRETA POR FUNCIONÁRIOS DA PREFEITURA. FRAUDE. CONTAS IRREGULARES. DÉBITO. MULTAS. DECLARAÇÃO DE INIDONEIDADE. INABILITAÇÃO PARA CARGO EM COMISSÃO OU FUNÇÃO DE CONFIANÇA. CIÊNCIAS”. (eDOC 67)



    O recurso de reconsideração (eDOC 172) e os embargos de declaração (eDOC 208) foram rejeitados pelo Plenário.



    O Tribunal de Contas da União, nas informações prestadas, entende que a pretensão não estaria prescrita, porquanto:



    “37. No caso, estamos diante dos indevidos pagamentos realizados pelo ora impetrante entre 6/5/2005 e 6/8/2008 (subitens 9.1.2 e 9.1.3 do Acórdão 196/2014), como assinala a própria inicial do writ. Aplica-se, pois, o prazo decenal do art. 205 do Código Civil vigente. E houve interrupção do prazo prescricional relativamente ao ora impetrante mediante a citação promovida pelo TCU em 22/9/2014 (como igualmente assinala a própria inicial do writ), enquanto a condenação, por intermédio do vergastado Acórdão 196/2016-Plenário, se deu em 3/2/2016. 



    (...)



    54. Destaca-se que, ao seguir as premissas fixadas pela 1ª Turma do STF em 2017 no referido MS 32.201, leading case da matéria, a 2ª Turma daquela Corte igualmente aplicou a referida sistemática prescricional à pretensão punitiva exercida pelo TCU, com afastamento da ocorrência da prescrição em razão da incidência de cinco causas interruptivas no caso concreto: 



    (...)



    55. Portanto, dados os indicativos de que o STF está a firmar jurisprudência em torno da matéria, com precedentes em ambas as Turmas, em atenção ao princípio da eventualidade, analisa-se o caso concreto à luz das conclusões firmadas nos referidos julgados. Assim, deve-se determinar o prazo de prescrição aplicável, seu termo inicial e a incidência de causas interruptivas, para averiguar se o exercício da pretensão punitiva se deu dentro do lapso temporal determinado. 



    56. A Lei 9.783/1999 estabeleceu prazo genérico de 5 anos para exercício da pretensão punitiva: 



    (...)



    57. Considerando as premissas fixadas no MS 32.201, esse prazo, portanto, deve ser aplicado à situação em foco, caso não se conclua pela aplicação do prazo decenal previsto no Código Civil. 



    58. Em relação ao termo inicial, o caput do art. 1º da Lei 9.873/1999 oferece solução que não discrepa do modelo adotado no já mencionado incidente de uniformização de jurisprudência (Acórdão 1.441/2016–TCU–Plenário), com a adição da particularidade de explicitar o caso de infrações permanentes ou continuadas: 



    a) regra geral: ‘data da prática do ato’; 



    b) regra especial: ‘no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado’. 



    59. No roteiro consignado no voto do Relator do MS 32.201, deve-se observar as causas interruptivas consignadas na Lei 9.873/1999, as quais devem incidir tantas vezes quanto presentes os suportes fáticos. No caso analisado pela 1ª Turma do STF, houve incidência de três causas interruptivas. 



    (...) 



    60. Ao se aplicar igual lógica prescricional no MS 36.067, cujo agravo regimental foi apreciado pela 2ª Turma do STF, o Ministro Ricardo Lewandowski constatou a ocorrência de cinco causas interruptivas naquele caso concreto, inclusive no âmbito do controle interno, como se vê no seguinte trecho do inteiro teor do acórdão então lavrado: 



    (...)



    63. O art. 2º da Lei 9.873/1999 estabelece as causas interruptivas da prescrição punitiva, consoante abaixo transcrito, já na redação conferida pela Lei 11.941/2009: 



    ‘Art. 2º Interrompe-se a prescrição da ação punitiva: 



    I – pela notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital; 



    II - por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato; 



    III - pela decisão condenatória recorrível. 



    IV – por qualquer ato inequívoco que importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória no âmbito interno da administração pública federal.’ 



    64. Postas essas premissas, e considerando que os ora impetrantes asseguram ter juntado à presente ação a íntegra do processo administrativo, cumpre destacar as datas capazes de interromper a prescrição à luz desse entendimento que adota a Lei 9.873/1999 como parâmetro para aplicação da multa levada a efeito pelo TCU. 



    65. Nesse passo, pois, tem-se que, como já posto nestas informações, o termo inicial para contagem do prazo prescricional é 6/5/2005, e se estende até 6/8/2008 – última data dos pagamentos indevidos levados a efeito pelo ora impetrante (subitens 9.1.2 e 9.1.3 do Acórdão 196/2014). 



    66. Houve, pois, a seguinte primeira causa interruptiva da prescrição (pois se tratou de ato inequívoco que importou apuração do fato (inciso II do art. 2º da Lei 9.873/1999): oitiva do ora impetrante em audiência acerca das irregularidades verificadas já no processo de representação apenso, efetuada mediante os Ofícios 1101 e 1102/2008-TCU/SECEX-PB, de 22/10/2008 – págs. eletrônicas 14/17 do DE 9 do TC-017.020/2006-8 – Doc 1), cujos ARs demonstram que referidas comunicações chegaram ao respectivo destino em 5/11/2008 (págs. eletrônicas 22/23 do DE 9 do TC 017.020/2006-8 – Doc 1), inclusive com o pedido de prorrogação de prazo para cumprimento das solicitações dirigido pelo ora impetrante ao TCU, em 13/11/2008 (pág. Eletrônica 24 do DE 9 do TC-017.020/2006-8 – Doc 1). A segunda causa interruptiva a ser apontada é concernente a outro expediente encaminhado ao ora impetrante insistindo em solicitações já formuladas anteriormente – Ofício 0919/2010- TCU/SECEX-PB, de 22/7/2010 – págs. Eletrônicas 2/3 do DE 10 do TC-017.020/2006- 8 – Doc 2), cujo AR demonstra que referida comunicação chegou ao respectivo destino em 4/8/2010 (pág. Eletrônica 8 do DE 10 do TC-017.020/2006-8 – Doc 2). Enfim, a terceira causa interruptiva foi a citação do ora impetrante pelo TCU em 22/9/2014. A condenação, por intermédio do vergastado Acórdão 196/2016-Plenário, ocorreu em 3/2/2016.



    67. De se ver, portanto, que tivemos pelo menos essas três causas interruptivas da alegada prescrição no caso e que não transcorreu o prazo quinquenal entre quaisquer desses marcos de tempo. Logo, mesmo se utilizado esse prazo exíguo e diverso do entendido como correto pelo TCU, merece ser rechaçada a alegação dos impetrantes de que teria se operado, no caso concreto, a prescrição da pretensão punitiva da Corte de Contas. (eDOC 248, p. 23-29, grifo nosso)



    Feita essa síntese fática, passo a analisar a ocorrência ou não da prescrição no caso. 



    Convém rememorar que esta Corte, inicialmente, assentara que o § 5º do art. 37 da Constituição Federal conteria comando normativo no sentido da imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento do erário exercida pelo Tribunal de Contas da União. O precedente inaugural desse posicionamento consiste no MS nº 26.210, de relatoria do Ministro Ricardo Lewandowski:



    “MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. BOLSISTA DO CNPq. DESCUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO DE RETORNAR AO PAÍS APÓS TÉRMINO DA CONCESSÃO DE BOLSA PARA ESTUDO NO EXTERIOR. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. INOCORRÊNCIA DE PRESCRIÇÃO. DENEGAÇÃO DA SEGURANÇA.



    I – O beneficiário de bolsa de estudos no exterior patrocinada pelo Poder Público, não pode alegar desconhecimento de obrigação constante no contrato por ele subscrito e nas normas do órgão provedor.



    II - Precedente: MS 24.519, Rel. Min. Eros Grau.



    III – Incidência, na espécie, do disposto no art. 37, § 5º, da Constituição Federal, no tocante à alegada prescrição.



    IV - Segurança denegada”. (MS nº 26.210, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Pleno, DJe 10.10.2008; grifo nosso)



    No mesmo sentido: RE nº 578.428 (Rel. Min. Ayres Britto, Segunda Turma, DJe 28.6.2011); AgR no RE nº 646.741 (de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 22.10.2012); AgR no RE nº 608.831 (Rel. Min. Eros Grau, Segunda Turma, DJe 25.6.2010); AgR no AI nº 712.435 (Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 12.4.2012). 



    A matéria começou a receber tratamento diverso quando este Tribunal procedeu a redução teleológica do § 5º do art. 37 da Constituição Federal, ao pontificar que é prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil (RE nº 669.069/MG, repercussão geral, tema 666, Rel. Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, DJe 28.4.2016).



    Pouco depois, o tema 897 da repercussão geral (RE nº 852.475) deixou mais claro que se a expressão “ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento”, contida in fine no § 5º do art. 37 da Constituição não se refere a ilícito civil, seu campo de incidência deve, por isso, ficar circunscrito às ações que busquem ressarcir o erário em decorrência de atos dolosos de improbidade administrativa. Especialmente ilustrativo, nessa senda, foi o raciocínio a contrario sensu (ao tema 666) empreendido no voto do Min. Roberto Barroso (especialmente ff. 133-135 do acórdão). Firmou-se, assim, a seguinte tese: “São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa”. 



    Pela centralidade que tal aresto assume para a vertente questão, transcreve-se sua bem lançada ementa:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO ADMINISTRATIVO. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. IMPRESCRITIBILIDADE. SENTIDO E ALCANCE DO ART. 37, § 5 º, DA CONSTITUIÇÃO. 1. A prescrição é instituto que milita em favor da estabilização das relações sociais. 2. Há, no entanto, uma série de exceções explícitas no texto constitucional, como a prática dos crimes de racismo (art. 5º, XLII, CRFB) e da ação de grupos armados, civis ou militares, contra a ordem constitucional e o Estado Democrático (art. 5º, XLIV, CRFB). 3. O texto constitucional é expresso (art. 37, § 5º, CRFB) ao prever que a lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos na esfera cível ou penal, aqui entendidas em sentido amplo, que gerem prejuízo ao erário e sejam praticados por qualquer agente. 4. A Constituição, no mesmo dispositivo (art. 37, § 5º, CRFB) decota de tal comando para o Legislador as ações cíveis de ressarcimento ao erário, tornando-as, assim, imprescritíveis. 5. São, portanto, imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa. 6. Parcial provimento do recurso extraordinário para (i) afastar a prescrição da sanção de ressarcimento e (ii) determinar que o tribunal recorrido, superada a preliminar de mérito pela imprescritibilidade das ações de ressarcimento por improbidade administrativa, aprecie o mérito apenas quanto à pretensão de ressarcimento”. (RE nº 852.475, Redator do acórdão Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 25.3.2019; grifo nosso) 



    Como o recurso extraordinário acima referenciado decorria de ação de improbidade administrativa, é bem de ver que alguns votos lançados na mesma assentada apoiaram-se também numa leitura conjugada do citado § 5º com o § 4º do art. 37 da Constituição, o qual veicula mandado de tutela da probidade administrativa. Com efeito, o raciocínio mostra-se presente não apenas no voto vencido do relator, Min. Alexandre de Moraes, mas também naquele da Ministra Cármen Lúcia, que compôs com a maioria (f. 137 do acórdão, v.g.).



    O diálogo entre os campos de incidência dos §§ 4º e 5º do art. 37 da Constituição, ensaiado no tema 897, conduziu este Tribunal à necessidade de gizar os limites que os separam. Era um encontro que estava marcado, e que efetivamente ocorreu quando da apreciação do tema 899 da repercussão geral. O recurso extraordinário então afetado versava sobre ação de execução extinta pelo Tribunal Regional Federal da 5ª Região, que vislumbrara, na espécie, prescrição. A União, então recorrente, suscitou, no extraordinário, ofensa ao art. 37, § 5º, da Constituição, ao fundamento de que não se declara prescrição nas execuções de título extrajudicial que espelha condenação veiculada por acórdão do Tribunal de Contas da União, porquanto imprescritível é o dever de ressarcimento ao erário. 



    Este Tribunal, entretanto, reafirmou a cadeia de precedentes acima colacionada, que já firmava, com segurança, que a regra geral que orienta o direito constitucional brasileiro é aquela da prescritibilidade, e assentou a tese de que: “É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão do Tribunal de Contas”. O acórdão recebeu a seguinte ementa:



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. REPERCUSSÃO GERAL. EXECUÇÃO FUNDADA EM ACÓRDÃO PROFERIDO PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. PRETENSÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. ART. 37, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRESCRITIBILIDADE. 



    1. A regra de prescritibilidade no Direito brasileiro é exigência dos princípios da segurança jurídica e do devido processo legal, o qual, em seu sentido material, deve garantir efetiva e real proteção contra o exercício do arbítrio, com a imposição de restrições substanciais ao poder do Estado em relação à liberdade e à propriedade individuais, entre as quais a impossibilidade de permanência infinita do poder persecutório do Estado.



    2. Analisando detalhadamente o tema da “prescritibilidade de ações de ressarcimento”, este SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL concluiu que, somente são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato de improbidade administrativa doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa – Lei 8.429/1992 (TEMA 897). Em relação a todos os demais atos ilícitos, inclusive àqueles atentatórios à probidade da administração não dolosos e aos anteriores à edição da Lei 8.429/1992, aplica-se o TEMA 666, sendo prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública.



    3. A excepcionalidade reconhecida pela maioria do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL no TEMA 897, portanto, não se encontra presente no caso em análise, uma vez que, no processo de tomada de contas, o TCU não julga pessoas, não perquirindo a existência de dolo decorrente de ato de improbidade administrativa, mas, especificamente, realiza o julgamento técnico das contas à partir da reunião dos elementos objeto da fiscalização e apurada a ocorrência de irregularidade de que resulte dano ao erário, proferindo o acórdão em que se imputa o débito ao responsável, para fins de se obter o respectivo ressarcimento.



    4. A pretensão de ressarcimento ao erário em face de agentes públicos reconhecida em acórdão de Tribunal de Contas prescreve na forma da Lei 6.830/1980 (Lei de Execução Fiscal).



    5. Recurso Extraordinário DESPROVIDO, mantendo-se a extinção do processo pelo reconhecimento da prescrição. Fixação da seguinte tese para o TEMA 899: ‘É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas’. (RE nº 636.886, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 24.6.2020).



     Chamo a atenção para o item 3 da ementa (que fielmente espelha trecho do voto do relator, Min. Alexandre de Moraes f. 14), por me parecer fundamental para uma compreensão adequada do caso: (i) não calha articular com uma imprescritibilidade nos feitos do Tribunal de Contas da União, pelo simples fato de se buscar uma recomposição de quantias pertencentes ao erário; (ii) uma ação de improbidade nada diz com uma tomada de contas; e (iii) numa tomada de contas, realiza-se uma aferição de conformidade contábil, de todo incompatível com a prospecção de um elemento volitivo (dolo).



    Do estado da arte da jurisprudência deste Tribunal, é possível seguramente afirmar que as condenações oriundas de uma Corte de Contas não conseguem excetuar a regra geral da prescritibilidade. 



    De posse dessa premissa, insta verificar se é possível cogitar que o prazo prescricional ao qual se sujeita a atividade do TCU possa ser inúmeras vezes interrompido, como compreende a agravante.



    Bem se sabe que, à míngua de regulamentação legal específica, a jurisprudência desta Corte assentou entendimento de que a prescrição da pretensão punitiva do TCU é quinquenal, porquanto regulada pela Lei nº 9.873/1999 (MS nº 32.201, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 7.8.2017). 



    Em igual sentido, dentre vários: MS nº 37.373 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 4.6.2021; MS nº 36.523 AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 27.8.2021.



    Aparentemente se curvando ao consolidado entendimento jurisprudencial acerca do tema, o Tribunal de Contas da União, em 11.10.2022, editou a Resolução nº 344, que “Regulamenta, no âmbito do Tribunal de Contas da União, a prescrição para o exercício das pretensões punitiva e de ressarcimento.” Dentre as regras previstas na Resolução nº 344, a Corte de Contas passou a adotar de forma objetiva e expressa o prazo prescricional quinquenal, in verbis:



    “Art. 1º A prescrição nos processos de controle externo, em curso no Tribunal de Contas da União, exceto os de apreciação, para fins de registro, da legalidade dos atos de admissão de pessoal ou de concessão de aposentadorias, reformas e pensões, observará o disposto na Lei 9.873, de 23 de novembro de 1999, na forma aplicada pelo Supremo Tribunal Federal, em especial a Ação Direta de Inconstitucionalidade 5509, e regulamentada por esta resolução.



    Art. 2º Prescrevem em cinco anos as pretensões punitiva e de ressarcimento, contados dos termos iniciais indicados no artigo 4°, conforme cada caso.” 



    Nesses termos, não remanescem quaisquer dúvidas acerca da incidência de prazo prescricional quinquenal sobre as pretensões punitivas e ressarcitórias do Tribunal de Contas. O problema é que a mesma Corte de Contas, na referida Resolução nº 344, também passou a trazer inúmeras hipóteses de interrupção e de suspensão do lustro prescricional. E isso requer análise detida por parte deste Tribunal.



    Pois bem. É certo que, de início, ao reconhecer que a prescrição da pretensão punitiva do TCU é regulada pela Lei nº 9.873/1999, seja quanto ao prazo de prescrição, seja quanto às causas de interrupção do respectivo prazo, o STF, num primeiro momento, aquiesceu com a possibilidade de múltiplos marcos interruptivos. Nossa jurisprudência chega a registrar caso em que se concederam ao TCU 11 (onze) interrupções prescricionais:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. CONDENAÇÃO A PAGAMENTO DE MULTA. PRESCRITIBILIDADE DA PRETENSÃO SANCIONATÓRIA. MARCOS INTERRUPTIVOS. ART. 2°, II, DA LEI 9.873/1999. DISCUSSÃO. DIREITO LÍQUIDO E CERTO. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇ