Tribunal: STF
Processo: ARE 1453808
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-09-28
Data de publicação: 2023-09-28

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Município do Rio de Janeiro interpõe agravo contra a decisão que não admitiu recurso extraordinário manejado em face de acórdão proferido pela Quinta Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região, assim ementado:



    “REMESSA NECESSÁRIA. APELAÇÃO. ADMINISTRATIVO. COBRANÇA DE RECURSOS PÚBLICOS TRANSFERIDOS POR CONVÊNIO. IMPRESCRITIBILIDADE. REPERCUSSÃO GERAL. RE 636.886/AL. NEGADO PROVIMENTO À REMESSA E AO RECURSO DO AUTOR. 



    1. O MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO, ORA APELANTE, AJUIZOU AÇÃO OBJETIVANDO A DECLARAÇÃO DA PRESCRIÇÃO DA COBRANÇA E DA IMPUGNAÇÃO DA PRESTAÇÃO FINAL DE CONTAS REALIZADA PELO MUNICÍPIO EM RAZÃO DA REDE SAC – SERVIÇO DE AÇÃO CONTINUADA, DECORRENTE DA CELEBRAÇÃO COM A UNIÃO DO TERMO DE RESPONSABILIDADE SOB O Nº 1269 MPAS/SEAS/99, PROCESSO Nº 44.000.491/99-50, PARA EXECUÇÃO DE PLANO DE TRABALHO DE SERVIÇOS DE AÇÕES CONTINUADAS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NO EXERCÍCIO DE 1999. 



    2. O PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, NO JULGAMENTO DO RE 669.069/MG, EM SEDE DE RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA (TEMA 666), FIXOU TESE NO SENTIDO DE QUE “É PRESCRITÍVEL A AÇÃO DE REPARAÇÃO DE DANOS À FAZENDA PÚBLICA DECORRENTE DE ILÍCITO CIVIL” (STF, PLENO, RECURSO EXTRAORDINÁRIO Nº 669.069/MG, RELATOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI, PUBLICADO EM 28/04/2016). SOBRE O TEMA, CABE RESSALTAR QUE, QUANDO DO JULGAMENTO DOS RESPECTIVOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO, PRIMOU-SE POR ESCLARECER A ABRANGÊNCIA DO TERMO “ILÍCITO CIVIL”, OPORTUNIDADE EM QUE RESTOU EXPRESSAMENTE CONSIGNADO QUE A TESE FIRMADA NÃO SE APLICARIA ÀS AÇÕES DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO QUE DIGAM RESPEITO A TODO E QUALQUER ILÍCITO CIVIL, MAS APENAS AO DECORRENTE DE ACIDENTE DE TRÂNSITO ENVOLVENDO A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.



    3. O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL ENTENDEU QUE AS AÇÕES DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO QUE DIGAM RESPEITO A ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA OU A ATOS COMETIDOS NO ÂMBITO DE RELAÇÕES JURÍDICAS DE CARÁTER ADMINISTRATIVO NÃO ESTÃO ABRANGIDAS PELA TESE DA REPERCUSSÃO GERAL, SENDO ESTA ÚLTIMA EXATAMENTE A HIPÓTESE DOS PRESENTES AUTOS (TRF2 - AC 2015.51.01.026208-9. RELATOR: DESEMBARGADOR FEDERAL ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES. ÓRGÃO JULGADOR: 5ª TURMA ESPECIALIZADA. E-DJF2R: 12/02/2019; TRF2 - AI 2018.00.00.005566-5. RELATOR: JUIZ FEDERAL CONVOCADO VIGDOR TEITEL. ÓRGÃO JULGADOR: 5ª TURMA ESPECIALIZADA. E-DJF2R: 14/08/2018).



    4. PORTANTO, REVELA-SE ESCORREITA A R. SENTENÇA QUE DECIDIU PELA IMPRESCRITIBILIDADE DA PRETENSÃO DA UNIÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. 



    5. VERBA HONORÁRIA FIXADA EM R$ 25.000,00 (VINTE E CINCO MIL REAIS) MAJORADA PARA R$ 26.000,00 (VINTE E SEIS MIL REAIS), NA FORMA DO DISPOSTO NO ARTIGO 85, § 11º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL/2015 (ENUNCIADO ADMINISTRATIVO Nº 7 DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA).



    6. NEGADO PROVIMENTO À REMESSA NECESSÁRIA E À APELAÇÃO DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO”.



    Opostos embargos de declaração, não foram providos.



    Sustenta o recorrente, nas razões de seu apelo extremo, violação do artigo 37, § 5º, da Constituição Federal, bem como do entendimento fixado por esta Corte nos Temas nºs 666 e 897 da Repercussão Geral.



    Aduz que o “v. Acórdão equivocou-se ao considerar como regra do ordenamento jurídico a imprescritibilidade das ações de ressarcimento ao erário”.



    Assevera que “o STF fixou a tese de que até mesmo os atos de improbidade praticados com culpa estão sujeitos à prescrição, de modo que a leitura do dispositivo em questão direciona-se apenas aos atos de improbidade praticados com dolo”.



    Defende que “somente o ato de improbidade dolosa, que implique enriquecimento ilícito, é imprescritível, o que não é o caso desta causa, valendo salientar, a propósito, que sequer a União Federal cogitou da ocorrência de improbidade no presente caso”.



    Decido.



    No caso dos autos, o Tribunal de origem manteve a sentença que decidiu pela imprescritibilidade da pretensão da União de ressarcimento ao erário amparado na seguinte fundamentação:



    “Cinge-se a controvérsia em perquirir se há prescrição para a pretensão de ressarcimento ao erário relativa à cobrança de recursos públicos transferidos por convênio. 



    Como é cediço, assevera o artigo 37, §5º, da Constituição Federal que: ‘A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento’. 



    O Plenário do Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 669.069/MG, em sede de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida (Tema 666), fixou tese no sentido de que ‘é prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil’ (STF, Pleno, Recurso Extraordinário nº 669.069/MG, Relator Ministro Teori Zavascki, publicado em 28/04/2016). 



    Sobre o tema, cabe ressaltar que, quando do julgamento dos respectivos embargos de declaração, primou-se por esclarecer a abrangência do termo ‘ilícito civil’, oportunidade em que restou expressamente consignado que a tese firmada não se aplicaria às ações de ressarcimento ao erário que digam respeito a todo e qualquer ilícito civil, mas apenas ao decorrente de acidente de trânsito envolvendo a Administração Pública.



    Para melhor esclarecer a questão, cumpre transcrever trechos do voto da lavra do eminente Ministro Teori Zavascki:



    (...)



    Com efeito, da leitura dos trechos do acórdão acima transcritos depreende-se que o Supremo Tribunal Federal entendeu que as ações de ressarcimento ao erário que digam respeito a atos de improbidade administrativa ou a atos cometidos no âmbito de relações jurídicas de caráter administrativo não estão abrangidas pela tese da repercussão geral, sendo esta última exatamente a hipótese dos presentes autos, que se refere a cobrança de recursos públicos transferidos por convênio.



    (...)



    Cabe frisar que o precedente suscitado pelo apelante (RE nº 852.475/SP) discute tão somente a questão da prescrição da pretensão de reparação civil por ilícitos tipificados como atos de improbidade administrativa, o que, como visto, não é caso dos autos. 



    Portanto, revela-se escorreita a r. sentença que decidiu pela imprescritibilidade da pretensão da União de ressarcimento ao erário.”



    Pois bem. Cabe delimitar, inicialmente, a jurisprudência desta Suprema Corte acerca da prescritibilidade das ações de ressarcimento por danos causados ao erário em conformidade com o disposto no artigo 37, § 5º, da Constituição Federal.



    No que diz respeito à prescritibilidade das ações de ressarcimento sem que o prejuízo decorra de ato de improbidade administrativa, o Plenário deste Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE nº 669.069/MG, de relatoria do Ministro Teori Zavascki, feito paradigma do Tema nº 666 da sistemática da repercussão geral, fixou seguinte tese:



    “É prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil.”



    Posteriormente, o Plenário desta Corte, ao julgar o RE nº 852.475/SP, da relatoria do Ministro Alexandre de Moraes (Tema nº 897), no qual se discutia a prescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário em face de agentes públicos por ato de improbidade administrativa, firmou a tese de que: 



    “São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa”



    Como visto, de acordo com esses referidos paradigmas de repercussão geral, somente podem ser consideradas como imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato de improbidade administrativa doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992). 



    Ressalte-se que esse entendimento foi confirmado pelo Plenário desta Suprema Corte no julgamento do RE nº 636.886/AL (Tema nº 899), feito que tratava da prescritibilidade da pretensão de ressarcimento do erário fundada em decisão de Tribunal de Contas, ocasião na qual restou fixada a tese de que:



    “É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas.”



    Para melhor elucidar a questão, transcrevo, por oportuno, a seguinte passagem do voto do Relator do mencionado RE nº 636.886/AL, Ministro Alexandre de Moraes, que bem aborda o tema:



    “Na presente hipótese é necessário, inicialmente, analisar o posicionamento dessa CORTE SUPREMA em relação a imprescritibilidade ou não das ações de ressarcimento ao erário, decorrentes de ilícitos civis, inclusive os atentatórios à probidade da administração, em conformidade com o mandamento constitucional do § 4º do art. 37 da CF; para fins de aplicação de uma das TESES decididas pelo SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL: 



    (a) TEMA 666, decidido em Repercussão Geral no RE 669.069 (Rel. Min. TEORI ZAVASCKI), com a seguinte TESE: É prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil ou 



    (b) TEMA 897, decidido na Repercussão Geral no RE 852.475, Red. p/Acórdão: Min. EDSON FACHIN, com a seguinte TESE: São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa. 



    A excepcional hipótese de imprescritibilidade proclamada pelo SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL exige dois requisitos: 



    (1) prática de ato de improbidade administrativa devidamente tipificado na Lei 8.429/92; (2) presença do elemento subjetivo do tipo DOLO; conforme TESE, com a qual guardo reservas, que estabeleceu: São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa (TEMA 897 RE-RG 852475, Red. p/Acórdão: Min. EDSON FACHIN).



    Em relação a todos os demais atos ilícitos não caracterizados como atos de improbidade ou atentatórios à probidade na administração praticados sem dolo, ou ainda, pretéritos à edição da Lei 8.429/1992, manteve-se a ampla possibilidade de ajuizamento de ações de ressarcimento, dentro do respectivo prazo prescricional, aplicando-se o TEMA 666, como decidido em Repercussão Geral no RE 669.069 (Rel. Min. TEORI ZAVASCKI), com a seguinte TESE: 



    É prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil . 



    Em conclusão, nos termos das fundamentações e decisões Plenárias do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, somente são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato de improbidade administrativa doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa Lei 8.429/1992 (TEMA 897). Em relação a todos os demais atos ilícitos, inclusive àqueles atentatórios à probidade da administração não dolosos e aos anteriores à edição da Lei 8.429/1992, aplica-se o TEMA 666, sendo prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública.” 



    Nesse sentido, os seguintes julgados:



    “AGRAVOS INTERNOS EM MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. CONDENAÇÃO AO RESSARCIMENTO DE VALORES. PRESCRIÇÃO. CONSUMAÇÃO. AUSÊNCIA DE MARCO INTERRUPTIVO. 1. A jurisprudência do Supremo consolidou-se no sentido da prescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário, exceção feita àquela decorrente de atos de improbidade praticados com dolo. 2. Inexistindo legislação a fixar prazo prescricional no tocante à formação do débito a ser cobrado pelo Tribunal de Contas da União, aplica-se o prazo de 5 (cinco) anos, resultante de interpretação sistemática dos princípios da segurança jurídica (CF, art. 5º, XXXVI) e do devido processo legal (CF, art. 5º, LIV) com a legislação infraconstitucional: Leis n. 9.873/1999 (relativa ao exercício de ação de ressarcimento pela Administração Pública federal); 8.443, de 16 de julho de 1992 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União); 8.429, de 2 de junho de 1992 (Lei de Improbidade Administrativa); e 6.830, de 22 de setembro de 1980 (Lei de Execução Fiscal). 3. Ante a regra da prescritibilidade que rege o direito brasileiro, a prática de atos voltados a apurar fatos considerados irregulares na destinação de verba pública obtida mediante celebração de convênio não implica a interrupção do prazo prescricional, independentemente do tempo transcorrido, na hipótese de a parte interessada deles não haver tomado ciência. 4. O decurso de tempo superior a 5 (cinco) anos entre os atos tidos como irregulares e a citação na TC n. 009.423/2009, em que rejeitadas as contas apresentadas e condenada a ré ao ressarcimento de valores, impõe o reconhecimento da prescrição, uma vez que a impetrante não teve conhecimento de qualquer ato da Administração Pública voltado à apuração das inconsistências na utilização das verbas oriundas de convênios. 5. Agravos internos desprovidos” (MS nº 38.223/DF-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Nunes Marques, DJe de 26/05/2023 - grifo nosso).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. CONVÊNIO. REPASSE DE VERBAS. RESSARCIMENTO DE DANOS AO ERÁRIO. PRESCRITIBILIDADE. TEMAS 666 E 897 DA REPERCUSSÃO GERAL. VINCULAÇÃO AO JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE DO TRIBUNAL DE ORIGEM: INVIABILIDADE. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO COM APLICAÇÃO DE MULTA DE 1% SOBRE O VALOR ATUALIZADO DA CAUSA, SE UNÂNIME A VOTAÇÃO” (ARE nº 1.354.368/RJ-AgR, Primeira Turma, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJe de 18/04/2022).



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. 2. Ação de ressarcimento da Fazenda Pública pelos gastos com curso de doutorado realizado no exterior e não concluído. Prescrição. 3. São prescritíveis as pretensões de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil. Temas 666 e 897. 4. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE nº 1.256.622/RJ-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 02/03/2021).



    Nesse contexto, verifica-se que o Tribunal de origem, ao manter a imprescritibilidade da pretensão da União de ressarcimento ao erário de verbas oriundas de repasse de convênio administrativo, divergiu do entendimento desta Suprema Corte, razão pela qual o acórdão recorrido merece reparos.



    Ante o exposto, nos termos do artigo 932, inciso V, do Código de Processo Civil (Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015), dou provimento ao recurso extraordinário para, nos termos da fundamentação, cassar o acórdão recorrido e determinar o retorno dos autos ao Tribunal de origem para que, observada a jurisprudência deste Supremo Tribunal sobre a matéria, decida como de direito.



    Publique-se.



    Brasília, 28 de setembro de 2023



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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