Tribunal: STF
Processo: MS 39131
Classe: MS
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-11-29
Data de publicação: 2023-11-29

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    Trata-se de Mandado de Segurança, com pedido de medida liminar, impetrado, em 19/04/2023, por UTC Engenharia S.A. contra ato do Tribunal de Contas da União – TCU, consistente na sanção de declaração de inidoneidade à Impetrante para licitar e contratar com a Administração Pública, pelo prazo de 1 (um) ano, nos termos do artigo 46 da Lei 8.443/1992, firmada nos Acórdãos 1.527/2019-PL, 1.900/2019-PL, 587/2022-PL e 604/2023-PL, nos autos da Representação 013.391/2017-8.



    O impetrante, nas razões iniciais, alegou, em síntese, que (eDoc. 1):



    “1. O presente Mandado de Segurança é impetrado contra ato coator proferido pelo Plenário do Tribunal de Contas da União (Acórdãos n° 1527/2019-PL, 1900/2019-PL, 587/2022-PL e 604/2023-PL – Docs. 05, 07, 09, 11) de imposição de sanção de declaração de inidoneidade da Impetrante para licitar e contratar com a Administração Pública pelo prazo de 1 (um) ano, nos termos do artigo 46 da Lei n° 8.443/92. 



    2. De acordo com essas decisões, o Plenário do Tribunal de Contas aplicou-lhe aludida sanção ao desconsiderar que a Impetrante e seu acionista controlador (Sr. Ricardo Ribeiro Pessoa) são colaboradores em razão da assinatura de um Acordo de Leniência com a AGU/CGU e um Acordo de Colaboração devidamente homologado por este Supremo Tribunal Federal (PET n° 5624/DF). 



    3. É importante desde já destacar que ambos os Acordos estão plenamente ativos, e, apesar do Acordo de Leniência ter sofrido decisão administrativa pela sua rescisão, pende julgamento de Recurso Administrativo que foi recebido com efeito suspensivo, conforme Decisão n° 340 de 7 de dezembro de 2022, publicada no Diário Oficial de 12 de dezembro de 2022 (Doc. 13 e 15).



    […]



    13. Em razão de representação efetuada pela Unidade Técnica do Tribunal de Contas da União a respeito de supostas fraudes nas licitações conduzidas pela Petrobras relacionadas a obras de implantação da Refinaria Abreu e Lima em Ipojuca/PE, também denominada de Refinaria do Nordeste – Rnest, o Tribunal de Contas da União determinou a instauração de processo de Representação para apurar a conduta de diversas empresas que seriam participantes do aludido cartel (TC 016.119/2016-9 – Doc. 03). 



    14. Considerando que determinadas empresas se sagraram vencedoras das concorrências e outras empresas ou apresentaram propostas de cobertura ou abstiveram-se de participar mediante acerto prévio, o Tribunal de Contas da União determinou uma espécie de desmembramento, em que as condutas de cada uma dessas empresas seriam apuradas de forma individual em autos apartados. 



    15. Por esse motivo, em desfavor da Impetrante, o Tribunal de Contas da União instaurou a Representação n° 13.391/2017-8, cujo objeto é a apuração da conduta de fraude à licitação especificamente cometida pela Impetrante no bojo daquelas concorrências. 



    16. Instruído o processo, o Acórdão n° 1.527/2019-Plenário (doc. 05), foi o primeiro que apreciou as condutas e impôs a sanção à Impetrante. Já naquela decisão, o Plenário do Tribunal de Contas da União, apesar de reconhecer a impossibilidade de utilização dos Acordos contra os colaboradores, assentou pela possibilidade de utilização das provas oriundas do Acordo de Colaboração e Acordo de Leniência porque estariam preservadas as competências constitucionais de fiscalização da Corte de Contas. 



    […]



    30. A violação do direito líquido e certo da Impetrante é límpida, tendo em vista o fato de que, ao arrepio da legalidade e dos princípios da confiança legítima, da segurança jurídica, e o da isonomia, o Tribunal de Contas da União tornou inócuos acordos colaborativos celebrados pela Impetrante e por seu acionista controlador com o Estado Brasileiro. 



    31. E, não só em relação a isso, mas também impôs gravíssima sanção com base em meras delações de outros colaboradores, instrumentos que não possuem densidade probatória suficiente à condenação, uma vez que, na linha da jurisprudência desta Suprema Corte, tais são meros “meios de obtenção prova” inaptos a qualquer espécie de condenação.



    […]



    34. Vale dizer, as informações fornecidas pelo Sr. Ricardo Ribeiro Pessoa foi uma das bases para a instauração da própria Representação que culminou na sanção imposta à Impetrante, o que demonstra, desde já, o enorme contrassenso de não ser considerado efetivo colaborador aos olhos do controle de contas. 



    35. Vale destacar que a efetividade das contribuições do Sr. Ricardo Ribeiro Pessoa foi reconhecida pelo próprio Poder Judiciário, conforme se destaca da seguinte passagem da sentença proferida pela 13ª Vara Federal de Curitiba nos autos da Ação Penal nº 5027422- 37.2015.4.04.7000-PR, destacada pelo próprio Tribunal de Contas da União nos Acórdãos mencionados.



    […]



    39. O primeiro tema que indica a existência de direito líquido e certo da Impetrante para ter anulada a declaração de inidoneidade é o fato de que a aplicação da sanção de inidoneidade pelo Tribunal de Contas da União decorreu da utilização de provas compartilhadas que foram produzidas pela própria Impetrante e seu acionista controlador no bojo dos respectivos Acordos firmados.



    […]



    45. Necessário destacar que, conforme decisões proferidas por esta Suprema Corte, o TCU até pode se utilizar das provas compartilhadas, no entanto, para esse mister, deve aderir ao Acordo pactuado, o que significa dizer que não poderia impor sanções aos colaboradores pelas próprias provas que forneceu. 



    […]



    49. Por outro lado, também é importante ressaltar que o Tribunal de Contas da União, ao impor sanção contra empresa colaboradora, ignora garantias basilares do instituto da colaboração/leniência que é a garantia de que o colaborador renunciará ao seu silencio, fomentando as investigações, em troca das denominadas “sanções premiais”.



    50. O artigo 16, da Lei nº 12.846/2013, disciplina os requisitos e condições para a celebração dos acordos de leniência, como: a) ser a pessoa jurídica a primeira a se manifestar sobre seu interesse em cooperar para a apuração do ato ilícito; b) cessar completamente seu envolvimento na infração investigada a partir da data de propositura do acordo; e c) admitir sua participação no ilícito e cooperar plena e permanentemente com as investigações e o processo administrativo, comparecendo, sob suas expensas, sempre que solicitada, a todos os atos processuais, até seu encerramento (§1º, incisos I a III, do artigo 6º da Lei nº 12.846/2013). 



    […]



    52. No caso da Impetrante, a situação não é diferente. A cláusula 11 do seu acordo de leniência estabelece, em diversas subcláusulas, a garantia de não aplicação da pena de inidoneidade, seja com fundamento na Lei nº 12.846/2013, na Lei nº 8.429/1992 ou na Lei nº 8.666/1993, eis que não especificada. 



    53. É um absoluto contrassenso que o colaborador que efetivamente traz luz às investigações e colabora com inúmeros órgãos persecutores, simplesmente tem seu Acordo ignorado para ser sancionado. O cenário de multiplicidade institucional não pode ser visto como salvo conduto para ignorar a necessária segurança jurídica do colaborador e o princípio da eficiência, que exige atuação harmônica entre as diversas esferas de persecução estatais. 



    […]



    75. Ademais, admitir a declaração de inidoneidade em razão de fatos que estão efetivamente abarcados em acordo colaborativo celebrado pela empresa sancionada consiste em verdadeira violação ao princípio do non bis in idem. Isso porque, em razão daqueles fatos, já houve a pactuação com o Estado de diversas obrigações por parte da Recorrente a fim de ressarci-lo pelos danos provocados, e para evitar que novos eventos semelhantes voltem a ocorrer no futuro. 



    76. Nesse sentido, a sanção aplicada consistiria em verdadeira dupla punição por um mesmo fato, o qual foi objeto das negociações para a leniência celebrada com a própria União Federal e que, segundo o acordo, não ensejaria a aplicação de outras penalidades/obrigações no âmbito civil/administrativo (ressalvado eventual ressarcimento ao erário) que não as avençadas e expressamente contidas no acordo.



    […]



    80. Por outro lado, ainda que os Acordos de Colaboração e Leniência fosse desconsiderado pela decisão, ou seja, em caso de rescisão ou mesmo, ainda assim, a sanção é descabida em virtude da inexistência de provas independentes que possam subsidiá-la. 



    […]



    82. Ora, como se nota, foram utilizadas para declarar a inidoneidade da Impetrante nada mais do que as meras declarações dos delatores e uma planilha apreendida na sede de uma das empresas investigadas. 



    83. Em primeiro lugar, para fins de instrução probatória, as declarações de delatores não são caracterizadas como “prova”, mas como “meio de obtenção de prova”, conforme definição trazida pela Lei n° 12.850/2013 que proíbe a condenação tendo por objeto apenas as colaborações premiadas. 



    84. A lógica abraçada pela Lei n° 12.850/2013 é clara no sentido de que o Acordo de Colaboração não é prova de um delito, mas mero início da busca de provas, conforme previsto em seu artigo 3º, inciso I.” 



    Ao final, requer a concessão de medida liminar para “suspender a sanção de declaração de inidoneidade imposta nos autos da Representação n° 013.391/2017-0 em trâmite perante o Tribunal de Contas da União”.



    Em 31/05/2023, a Impetrante reiterou o pedido de concessão de liminar para suspender a sanção de declaração de inidoneidade imposta nos autos da Representação 013.391/2017-0, em trâmite perante o Tribunal de Contas da União, ao argumento de que (eDoc. 52):



    “Como se infere desses autos, a ora impetrante comunicou, em manifestação datada de 26 de maio de 2023, situação de grave prejuízo e perecimento de direito uma vez que uma de suas subsidiárias integrais – a “UTC Internacional Engenharia S/A” - foi excluída de processo de concorrência da Petrobrás em virtude da aplicação do artigo 38, incisos IV e V da Lei das Estatais.



    [...]



    Além da exclusão já noticiada, cumpre trazer ao conhecimento de Vossa Excelência que a “UTC Internacional Engenharia S/A”, subsidiária que já foi excluída de certame da Petrobrás (noticiado em manifestação de 26/05/2023), foi convidada a apresentar proposta, na qualidade de subcontratada, para a empresa Chinesa COEEC, que participará de um processo de contratação internacional instaurado pela Petrobrás para a implantação das Plataformas de Extração de Petróleo “off-shore” (doc. 01 e 02).



    Embora esse convite tenha sido realizado por uma empresa privada e para atuar na qualidade de subcontratada em uma contratação pública, é importante destacar que a Petrobrás exige que as subcontratadas atendam aos mesmos requisitos das empresas contratadas, ou seja, as subcontratadas também não podem estar impedidas de licitar ou contratar, seja diretamente ou por aplicação do artigo 38 da Lei das Estatais.



    […]



    Como se mostra Excelência, a sanção imposta à Impetrante não está acarretando danos localizados a contratações públicas que a Impetrante desejaria participar. Está contaminando todo o “Grupo UTC” também em contratações privadas e não é exagerado afirmar que, em última análise, poderá provocar a derrocada de todo o “Grupo UTC”.”



    Intimado, o TCU apresentou informações, nos termos da seguinte ementa (eDoc. 59):



    “Mandado de Segurança, com pedido de medida liminar, impetrado contra ato praticado por esta Corte de Contas, consubstanciado no Acórdão 1.527/2019, confirmado pelo Acórdão 1.900/2019 (embargos de declaração), pelo Acórdão 587/2022 (pedido de reexame) e pelo Acórdão 604/2023 (embargos de declaração), todos proferidos pelo Plenário do TCU, em autos de representação, por meio dos quais, com fundamento no art. 46 da Lei 8.443/1992, foi declarada a inidoneidade da Impetrante para participar de licitação na Administração Pública Federal pelo prazo de um ano.



    1. O mandado de segurança em questão apresenta praticamente as mesmas alegações deduzidas no âmbito do processo de controle externo ora impugnado, as quais foram devida e minuciosamente analisadas e rejeitadas por esta Corte de Contas.



    2. Depreende-se do asseverado nos acórdãos proferidos pelo TCU que: i) o acordo de leniência firmado entre UTC e CGU/AGU preservou todas as atribuições constitucionais do TCU, inexistindo óbices para a utilização da prova emprestada juntada nos autos de representação para a responsabilização da UTC; ii) o conjunto probatório considerado pelo TCU em seu juízo de convicção não foi exclusivamente baseado em delações premiadas ou meros indícios, mas sim em diversos elementos, inclusive documentais, que demonstraram a conduta da UTC na prática do cartel; e iii) a assinatura de acordos de colaboração premiada e de leniência não implica qualquer restrição à atividade de controle externo, que é livre para exercer a sua competência fiscalizatória, colher provas e aplicar as sanções estabelecidas nas leis de regência, além de imputar débitos, independentemente da atuação de outros órgãos de controle. Logo, plenamente possível a imposição pelo TCU da sanção de inidoneidade com fulcro no art. 46 da Lei 8.443/1992.



    3. Legitimidade e legalidade das decisões proferidas pelo TCU. O julgamento de que se cuida, com a declaração de inidoneidade da Impetrante pelo TCU, é coerente com os fatos apurados no processo de representação em questão, além do que está de acordo com os preceitos estabelecidos na Lei n. 8.443/1992.



    4. Parecer pelo indeferimento da medida liminar, e, no mérito, pela denegação da segurança pretendida.”



    Em 02/06/2023, a Impetrante renovou o pedido de concessão de medida liminar para suspender a sanção de inidoneidade imposta pelo TCU (eDoc. 62).



    Instada, a Procuradoria-Geral da República opinou pela denegação da segurança, em parecer assim ementado (eDoc. 66):



    “MANDADO DE SEGURANÇA. ACORDO DE LENIÊNCIA FIRMADO ENTRE A UTC E A AGU/CGU. DECLARAÇÃO DE INIDONEIDADE PARA PARTICIPAR DE LICITAÇÃO. DECISÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. ART. 46 DA LEI Nº 8.443/92. PRESERVAÇÃO DAS ATRIBUIÇÕES CONSTITUCIONAIS DO ÓRGÃO DE CONTAS. PROCEDIMENTOS LASTREADOS EM PROVAS AUTÔNOMAS. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE.



    - Parecer pela denegação da segurança”



    Em 19/09/2023 e em 20/09/2023, a Impetrante reiterou o pedido de concessão de medida liminar (eDocs. 80 e 86).



    A União informa que o acordo de leniência firmado entre a impetrante, a AGU e a CGU foi objeto de rescisão em 21/12/2022, diante da inadimplência no cumprimento de seus termos (eDoc. 84).



    Os autos me vieram conclusos com fundamento no artigo 38 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal (eDoc. 100).



    É o relatório. Decido.



    Nos termos do artigo 5º, inciso LXIX, da Constituição Federal e do artigo 1º da Lei 12.016/2009, o Mandado de Segurança será concedido para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, sempre que, ilegalmente ou com abuso de poder, qualquer pessoa física ou jurídica sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte de autoridade, seja de que categoria for e sejam quais forem as funções que exerça. 



    Cabível, portanto, o Mandado de Segurança nas hipóteses em que estiverem presentes indícios razoáveis de possível lesão a direito líquido e certo; bem como, necessária a concessão da medida liminar quando houver potencialidade da lesão se tornar efetiva, caso não sejam suspensos os efeitos do ato impugnado (CAIO TÁCITO, Poder de polícia e seus limites. RDA 61/220; OTHON J. SIDOU, Habeas data, mandado de injunção, habeas corpus, Mandado de Segurança e ação popular. Rio de Janeiro: Forense, 1989, p. 42; HELY LOPES MEIRELLES. Mandado de Segurança, ação popular, ação civil pública, mandado de injunção, habeas data. 18. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1997. p. 3; CASTRO NUNES. Do Mandado de Segurança e de outros meios de defesa contra atos do poder público. 7. ed. Atualizada por José de Aguiar Dias. Rio de Janeiro: Forense, 1967. p. 73). 



    Ocorre, entretanto, que, apesar da possibilidade de concessão da liminar em Mandado de Segurança encontrar assento no próprio texto constitucional (ADI 975 MC/DF, Rel. Min. CARLOS VELLOSO, Pleno, DJ de 20/6/1997), é exigível a presença dos requisitos do fumus boni iuris e periculum in mora, não verificados na presente hipótese, examinado o processo com a cognição compatível com esta fase procedimental.



    Conforme relatado, a presente impetração se volta contra ato do Tribunal de Contas da União que imputou à UTC Engenharia S.A. sanção de declaração de inidoneidade para licitar e contratar com a Administração Pública pelo prazo de um ano, em suposto desrespeito ao Acordo de Leniência firmado entre a impetrante, a Advocacia-Geral da União e a Controladoria-Geral da União.



    Conforme se pode aferir dos autos, a impetrante foi investigada por supostas fraudes cometidas no processo licitatório conduzido pela Petrobras relacionado às obras de implantação da Refinaria Abreu e Lima em Ipojuca/PE.



    Nesse contexto, foi celebrado um Acordo de Leniência entre a UTC Engenharia S.A., a AGU e a CGU, em 10/07/2017, no qual a ora impetrante assumiu a responsabilidade objetiva pela prática dos atos lesivos, tendo sido estabelecidas obrigações financeiras no valor de R$ 574.658.165,21 (quinhentos e setenta e quatro milhões, seiscentos e cinquenta e oito mil, cento e sessenta e cinco reais e vinte e um centavos), a serem cumpridas pela empresa em 22 parcelas anuais (cláusula 8.2).



    Entretanto, em processo administrativo instaurado pela CGU restou verificado o descumprimento das obrigações, diante do inadimplemento de parcelas financeiras, o que gerou a rescisão do Acordo de Leniência, conforme cláusula prevista no próprio instrumento de leniência (eDoc. 90):



    “15.3. O presente Acordo de Leniência será declarado resilido pelas INSTITUIÇÕES CELEBRANTES, caso se comprove que as RESPONSÁVEIS COLABORADORAS descumpriram qualquer das obrigações assumidas no presente Acordo de Leniência, inclusive, a título de exemplo, que: 



    […]



    15.3.5. Não efetuaram tempestivamente o pagamento dos valores referidos no item 8.2 do presente Acordo de Leniência, dentro do período de tolerância de 60 dias do respectivo vencimento, conforme previsto no Anexo III – DEMONSTRATIVO DO VALOR DA DÍVIDA E CRONOGRAMA DE PAGAMENTOS, devendo, (i) na hipótese de pagamento dentro dos 60 (sessenta) dias de tolerância, incidir multa moratória de 2% (dois por cento) do valor da parcela em atraso, permanecendo o presente Acordo de Leniência com as mesmas condições originalmente pactuadas e, (ii) na hipótese de atraso superior a 60 (sessenta) dias, haver a rescisão do presente Acordo de Leniência e a aplicação do disposto nos itens 15.5 e 15.6, infra, após prévia notificação escrita.



    […]



    15.5. O descumprimento ou inexecução do Acordo de Leniência implicará:



    […]



    15.5.4. Na proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos, conforme previsão da Lei 8.429/1992.



    15.5.5. Na instauração ou prosseguimento de processo administrativo interno conduzido pela AGU em face das RESPONSÁVEIS COLABORADORAS, tendo por objeto a responsabilização pela prática de atos ilícitos descritos nos Anexos I, IA e I-B, para os efeitos da Lei 8.429/1992 e da Lei 12.846/2013, assim como autorizará o ajuizamento das medidas judiciais correspondentes.”



    A empresa ora impetrante apresentou Pedido de Reconsideração, recebido com efeito suspensivo, no qual sustenta a possibilidade de formas alternativas de quitação das parcelas inadimplidas. Assim, embora incontroversa a inadimplência das parcelas referentes ao Acordo, este ainda se encontra vigente, aguardando o julgamento final quanto ao mérito do referido pedido de reconsideração.



    Sobre o ponto, a CGU informa, em documento juntado de forma apartada, que “não analisou o mérito de tais formas alternativas de pagamento da parcela inadimplida, mas tão-somente observa que, diante das circunstâncias apontadas, convém manter o efeito suspensivo conferido ao pedido de reconsideração por meio da Decisão nº 340. Assim, o Acordo de Leniência se encontra vigente e produzindo os seus efeitos, aguardando decisão final quanto ao mérito do Pedido de Reconsideração apresentado pela empresa UTC Engenharia, ao qual foi atribuído efeito suspensivo”.



    Por outro lado, é possível verificar que o Tribunal de Contas da União instaurou Representação contra a impetrante e outras empresas para apurar fraudes em licitações que coincidem com o objeto do Acordo de Leniência e, após a instrução processual, impôs à empresa a sanção de inidoneidade para licitar com a Administração Pública pelo prazo de um ano.



    Nas informações prestadas, a Corte de Contas ressalta que o conjunto probatório não foi exclusivamente baseado nas delações premiadas, mas em outros documentos, como planilhas apreendidas pela Polícia Federal, que demonstram a conduta da impetrante na prática do cartel das licitações.



    No que diz respeito às provas, o acórdão do TCU, objeto da presente impetração, ponderou (eDoc. 59):



    “17. Em suma, não caberia a utilização de provas emprestadas para a aplicação de sanção à empresas colaboradoras com aquele juízo. 



    18. Em razão da situação peculiar da UTC, a qual não possui acordo de colaboração com o Ministério Público Federal e sim com a Controladoria-Geral da União, o Ministro-Relator do TC 016.991/2015-0, de forma bastante cuidadosa, solicitou a manifestação do Juízo da 13ª Vara Federal de Curitiba, o qual informou, em 19/3/2019, que “se o acordo celebrado pela UTC Engenharia S/A com a CGU e AGU contiver a previsão de isenção em relação a declaração de inidoneidade, a prova compartilhada por este Juízo não poderá ser utilizada à manutenção dessa sanção contra a leniente.” (Petição 5054741-77.2015.4.04.7000/PR).



    19. Como não poderia ser diferente, o acordo de leniência firmado entre UTC e CGU/AGU preserva todas as atribuições constitucionais do TCU, de forma que não há óbices para a utilização da prova emprestada juntada nestes autos para a responsabilização da UTC.



    […]



    60. Quanto aos dois primeiros argumentos, os elementos acostados aos autos indicam que a conduta da empresa comissiva e omissiva ajudou a operacionalizar a atuação do cartel, não cabendo, pois, a afirmação de que não houve prejuízo à competitividade. Outrossim, como antes demonstrado, o conjunto probatório não é exclusivamente baseado em delações premiadas ou meros indícios, mas sim composto de diversos elementos, inclusive documentais, que demonstraram a conduta da UTC na prática do cartel.



    […]



    62. Com relação à força probatória da declaração de colaboradores, entendo que tais elementos constituem espécie de prova testemunhal reduzida a termo, que foram juntadas ao presente feito. Evidentemente, como qualquer declaração trazida a esta Corte de Contas, deve ser sopesada por outros elementos.



    63. Sendo assim, o conjunto probatório formado pelas informações obtidas a partir dos acordos de leniência e de colaboração, planilhas apreendidas pela Polícia Federal e, ainda, pelos vários depoimentos no sentido de que a sociedade empresária UTC Engenharia S.A. compunha o cartel, permite afirmar que ela se absteve de apresentar proposta ou apresentou proposta de cobertura nas licitações das principais obras industriais da Rnest, de modo intencional e fraudulento, com o objetivo de permitir a concretização do acerto prévio das empresas cartelizadas.



    64. Apenas assiste razão a empresa quando afirma que as denúncias oferecidas pelo Ministério Público Federal não são meios de prova, pois são meras peças informativas e que veiculam a opinião de uma das partes no processo penal, ainda a serem submetidas ao crivo do contraditório e avaliação do órgão julgador. Entretanto, como visto nos apontamentos anteriores, esses documentos não foram considerados por este relator para formar seu juízo de convicção.”



    Com efeito, o próprio Acordo de Leniência preserva as atribuições constitucionais do TCU de exercer a fiscalização das entidades administrativas, colher provas e imputar débitos, independentemente da atuação dos demais órgãos de controle (eDoc. 90):



    “16. CLÁUSULA DÉCIMA SEXTA: DA PRESERVAÇÃO DAS ATRIBUIÇÕES CONSTITUCIONAIS DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO



    16.1. As INSTITUIÇÕES CELEBRANTES e as RESPONSÁVEIS COLABORADORAS reconhecem que, de acordo com as vontades aqui livremente expressas, a assinatura do presente Acordo de Leniência não afasta as competências do Tribunal de Contas da União – TCU fixadas no artigo 71 da Constituição Federal.



    16.2. O presente Acordo de Leniência será encaminhado ao TCU, nos termos de sua Instrução Normativa nº 74, de 11 de fevereiro de 2015.”



    Nesse aspecto, extraio do acórdão do TCU (eDoc. 59):



    “84. Assim, quando, como no presente caso, o proprietário e presidente de uma empresa apresenta provas em seu nome, há de entender que, em certa medida, também a pessoa jurídica está colaborando com as investigações. 



    85. Em sendo assim, embora a UTC não detenha a condição de colaboradora perante o Poder Judiciário, ela se apresenta em uma situação distinta das empresas não colaboradoras e cujos dirigentes também não o foram. 



    86. Outro fator distintivo dessa sociedade empresária é que, como antes exposto, ela firmou acordo de leniência com a Advocacia Geral da União – AGU e o Ministério da Transparência, Fiscalização e Controle – MTFC, com fulcro na Lei 12.846/2013 (Lei Anticorrupção Empresarial). Mediante esse acordo, celebrado, em 10/7/2017, a UTC deve reembolsar à União a quantia de R$ 574 milhões no prazo de 22 anos, além disso, a empresa deveria adotar um programa de integridade (compliance) e colaborar com as apurações de ilícitos da qual tenha tido conhecimento ou participado.



    87. Cabe, pois, avaliar os impactos da celebração desses acordos sobre os presentes autos.



    88. Preliminarmente, registro entender que não se afigura lícita a subordinação do Tribunal de Contas da União aos acordos de leniência celebrados em outras instâncias, pois disso resultaria a supressão do exercício do controle externo a cargo do TCU, de índole constitucional. Dessa forma, os órgãos legitimados a celebrar acordos de leniência e de colaboração premiada somente podem oferecer como contrapartida a redução ou mitigação das sanções de sua respectiva competência, não podendo, portanto, dispor sobre o poder sancionatório do TCU.



    89. Em outras palavras, a assinatura de acordos de colaboração premiada e de leniência não implica qualquer restrição à atividade de controle externo, que é livre para exercer a sua competência fiscalizatória, colher provas e aplicar as sanções estabelecidas nas leis de regência, além de imputar débitos, independentemente da atuação de outros órgãos de controle.”



    Assim, frise-se, em juízo de cognição sumária, observo que o Tribunal de Contas da União atuou conforme suas prerrogativas constitucionais, não incorrendo em qualquer ilegalidade ou abuso de poder. No tocante às competências dos órgãos de controle, essa CORTE já consignou que “a atuação do Tribunal de Contas da União no exercício da fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial das entidades administrativas não se confunde com aquela atividade fiscalizatória realizada pelo próprio órgão administrativo, uma vez que esta atribuição decorre da de controle interno ínsito a cada Poder e aquela, do controle externo a cargo do Congresso Nacional (CF, art. 70).” (Pet 3606 AgR, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Tribunal Pleno, DJe de 27/10/2006)



    No mesmo sentido:



    “ATRIBUIÇÕES – CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO – TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO – COMISSÃO CONDUTORA DE PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR – INDEPENDÊNCIA. Surgem independentes as atribuições da Controladoria-Geral da União, do Tribunal de Contas da União e de comissão condutora de processo administrativo. Os primeiros são órgãos responsáveis, respectivamente, pelo controle interno e externo das contas dos administradores. A cargo da comissão fica a apuração de falta funcional.” (RMS 29.912, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, Primeira Turma, DJe de 09/05/2012)



    Desta feita, da análise do conjunto probatório constante dos autos, não vislumbro, em análise perfunctória, direito líquido e certo da impetrante de não ser submetida à fiscalização pelo Tribunal de Contas da União, com a consequente imposição de sanção pela prática de atos fraudulentos em licitação, tendo em vista que o Acordo de Leniência, embora válido diante do efeito suspensivo do Pedido de Reconsideração, não foi cumprido em sua integralidade pela empresa, sendo incontroverso que houve o seu inadimplemento.



    Diante do exposto, ausentes os requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora, INDEFIRO O PEDIDO LIMINAR.



    Publique-se.



    Brasília, 29 de novembro de 2023.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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