Tribunal: STF
Processo: ADO 75
Classe: ADO
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-10-24
Data de publicação: 2023-10-24

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO  



AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO. POLÍCIA PENAL DO ESTADO DA BAHIA. RESERVA DE INICIATIVA LEGAL DO GOVERNADOR DO ESTADO DA BAHIA. LEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM: NÃO CONFIGURADA. ENTIDADE SINDICAL DE GRAU SUPERIOR. PROCURAÇÃO COM PODERES ESPECÍFICOS E OBJETO DETERMINADO: AUSÊNCIA. NÃO CONHECIMENTO.  



    1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade por omissão, com pedido liminar, ajuizada pela Federação Sindical Nacional de Servidores Penitenciários e Policiais Penais (Fennaspen) em face de suposta omissão do Governador do Estado da Bahia consistente no não exercício de competência privativa de iniciar o processo legislativo voltado à instituição da Polícia Penal do Estado da Bahia, em consonância ao que previsto no art. 77 da Constituição do Estado da Bahia e na Emenda Constitucional nº 104, de 2019, no que conferiu nova redação ao art. 144 da Constituição da República.



    2. Na petição inicial, a requerente sustentou que, passados mais de 2 anos após a promulgação da EC nº 104, de 2019, o Chefe do Poder Executivo baiano estaria inerte no que toca à propositura de projeto legislativo destinado a instaurar a Polícia Penal naquele território, nos seguintes termos:



    “No entanto, a evidente mora legislativa no Estado da Bahia é injustificada diante da não instituição da Polícia Penal, em grave desacato ao art. 144, VI, §5º-A, §6º e §7º da Constituição Federal, revelando-se a omissão inconstitucional de legislar, e, também, de se promover providência de índole administrativa capaz de fazer evidente a intenção de cumprimento do dever constitucional imposto pela Emenda Constitucional 104/2019, especialmente, no dever de transformar os atuais cargos das carreiras dos atuais agentes penitenciários e dos cargos públicos equivalentes, em cargos de policiais penais. 



    Perdura a omissão, mesmo diante da plena ciência da penúria administrativa que alcançou os policiais penais do Estado da Bahia, que têm enfrentado inclusive, problemas com a insuficiência de pessoal, e ocasionando consequentemente prejuízo e desrespeito ao direito constitucional à Segurança Pública. 



    (...)



    Assim sendo, atualmente, em contraposição ao art. 144, da Constituição Federal, a única regulamentação vigente aplicável aos Policiais Penais do Estado da Bahia, se trata da Lei nº 6.677/1994 (Estatuto dos Servidores Públicos do Estado da Bahia), como demonstra o documento em anexo. 



    Este dispositivo, não prevê qualquer regulamentação do exercício do poder policial no âmbito da segurança penitenciária, e por esta razão a ausência de regulamentação da Polícia Penal representa verdadeira omissão no tocante às atribuições legislativas do Governo do Estado. 



    Por esta razão, é certo que a referida norma estatutária representa o atual vácuo legislativo e a inação da autoridade demandada, visto que esta é quem possui competência pela edição de nova lei complementar suficiente para o cumprimento do dever constitucional previsto no § 7º, do art. 144, da Constituição Federal.” (e-doc. 1, p. 7-8).



    3. Nos pedidos, requereu o que segue:



    “Por essas razões, em face do estado de mora caracterizado pelo não razoável tempo de inércia da autoridade requerida (02 anos) requer-se ao Supremo Tribunal federal que: 



    a. A concessão da medida cautelar postulada, para que seja determinada, de forma imediata, que o Governador do Estado da Bahia adote as providências necessárias para a deflagração do processo legislativo apto a instituir a Polícia Penal no Estado da Bahia no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, a contar da intimação da r. decisão que deferir a medida cautelar. 



    (...)



    f. seja determinada à autoridade demandada a adoção de providências, em prazo a ser estabelecido por esta Suprema Corte e mediante comprovação neste feito, de providências suficientes a se suprir a mora em sua iniciativa legislativa, exclusiva, para inserção da instituição da Polícia Penal do Estado da Bahia, na Constituição do Estado da Bahia, por meio de Emenda, com o envio de mensagem e projeto competente à Assembleia Legislativa do Estado da Bahia, suficientes para suprir mora legislativa, com a apresentação, concomitante, de projeto de Lei Complementar contendo a necessária regulamentação da atividade de policial penal e da organicidade da novel instituição policial.” (e-doc. 1, p. 14-15).



    4. Recebi os autos, por livre distribuição, em 25/07/2022. 



    5. Em decisão de 28/08/2022, adotei o rito do art. 12 da Lei nº 9.868, de 1999, para a instrução do feito, de modo a oportunizar exame definitivo do mérito pelo Tribunal Pleno deste STF.



    6. Apesar de devidamente intimado, o Governador do Estado da Bahia não cumpriu seu mister informacional nestes autos (e-doc. 15).



    7. O Advogado-Geral da União manifestou-se pelo não conhecimento da ação e, no mérito, pela improcedência do pedido, nos seguintes termos:



    “Segurança Pública. Suposta omissão inconstitucional imputada ao Governador do Estado da Bahia quanto à regulamentação da Emenda à Constituição Federal nº 104/2019, que incluiu as polícias penais dentre os órgãos encarregados da segurança pública. Alegada ausência de deflagração, pelo Poder Executivo estadual, do processo legislativo para a criação da Polícia Penal baiana. Preliminares. Ilegitimidade ativa. Irregularidade na representação processual da requerente. Impossibilidade jurídica da pretensão de fixação de prazo para a edição de ato normativo. Mérito. Ausência de mora legislativa. Proposta de emenda à Constituição estadual que tramitou, por quase 2 (dois) anos, perante a Assembleia Legislativa do Estado da Bahia. Inexistência de inércia do poder público na regulamentação do artigo 144, inciso VI e §§ 5º-A, 6º e 7º, da Lei Maior. Princípio da razoabilidade. Manifestação pelo não conhecimento da ação direta e, no mérito, pela improcedência do pedido formulado.” (e-doc. 17).



     8. Por sua vez, o Procurador-Geral da República opinou pelo não conhecimento desta ADO, em parecer assim ementado:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO. CRIAÇÃO DA POLÍCIA PENAL. PROCURAÇÃO. PODERES ESPECÍFICOS. VÍCIO SANÁVEL. ENTIDADE SINDICAL DE SEGUNDO GRAU. ILEGITIMIDADE. NÃO CONHECIMENTO. 



    1. O ajuizamento de ação direta de inconstitucionalidade, seja por ação ou por omissão, desacompanhada de procuração que confira ao advogado subscritor da petição inicial poderes específicos para atacar a norma impugnada ou a ausência desta, configura vício sanável que, acaso não corrigido, enseja indeferimento da petição inicial. 



    2. Não detém legitimidade ativa para o ajuizamento de ação direta a entidade que, inserida no sistema sindical, não se qualifique como confederação sindical. 



    3. O reconhecimento da natureza sindical da entidade, para efeitos do art. 103, IX, da Constituição Federal, não a habilita a instaurar o controle concentrado de constitucionalidade na condição de entidade de classe de âmbito nacional. — Parecer pelo não conhecimento da ação direta de inconstitucionalidade por omissão.” (e-doc. 20).



    É o relatório.



    Passo a decidir.



    9. De plano, convém registrar que a Fenasppen não possui aptidão para figurar como legitimada ativa no âmbito do controle abstrato e concentrado de constitucionalidade perante este Supremo Tribunal Federal, nos termos do art. 103, inc. IX, da Constituição da República. Por conseguinte, é forçoso reconhecer presentificada a hipótese de extinção anômala do feito, sem resolução do mérito.



    10. De rápida leitura do estatuto social da requerente, a despeito de pretender ter abrangência nacional comportando todas as unidades federativas, verifico que o art. 3º desse ato prevê que “a FENNASPPEN é o órgão para fins de estudo, coordenação, proteção, orientação e representação legal dos Servidores do Sistema Penitenciário e dos Policiais Penais inorganizados em Sindicatos, e representativo dos sindicatos dos Servidores do Sistema Penitenciário e da Polícia Penal”, ao passo que o art. 5º preconiza que são filiados à Federação requerente “todos os sindicatos de Servidores do Sistema Penitenciário e da Polícia Penal do território nacional que estejam juridicamente constituídos e por decisão de Assembleia Geral solicitem filiação à FENASPPEN, de acordo com este Estatuto” (e-doc. 3, p. 1-2).



    11. A esse respeito, é remansosa a orientação jurisprudencial desta Suprema Corte no sentido de que a legitimidade ativa das confederações sindicais, prevista no art. 103, inc. IX, da Constituição da República, não se estende às federações sindicais, mesmo as que se proclamam de âmbito nacional. Cito os seguintes julgados:



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO ADMINISTRATIVO. ATO Nº 10.413/2021 DA AGÊNCIA NACIONAL DE TELECOMUNICAÇÕES. FEDERAÇÃO NACIONAL DE INSTALAÇÃO E MANUTENÇÃO DE ESTRUTURA DE REDES DE TELECOMUNICAÇÕES E INFORMÁTICA. FEDERAÇÃO NACIONAL DOS TRABALHADORES EM EMPRESAS DE TELECOMUNICAÇÕES E OPERADORES DE MESAS TELEFÔNICAS. ILEGITIMIDADE ATIVA DAS FEDERAÇÕES SINDICAIS. ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE TELESSERVIÇOS. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE REPRESENTAÇÃO DA TOTALIDADE DA CATEGORIA. ATO NORMATIVO SECUNDÁRIO. AUSÊNCIA DE AUTONOMIA, ABSTRAÇÃO E GENERALIDADE. VIOLAÇÃO REFLEXA À CONSTITUIÇÃO. AGRAVO DESPROVIDO. 1. A legitimidade ativa das confederações sindicais não se estende às federações ou entidades sindicais de nível inferior. Precedentes. 2. Além da pertinência temática, procuração específica e abrangência nacional, cabe às associações, como legitimadas especiais, demonstrar que representam a totalidade da categoria. 3. Atos normativos secundários sem autonomia normativa, abstração e generalidade não podem ser impugnados por meio das ações do controle concentrado de constitucionalidade. 4. Agravo regimental conhecido e desprovido.” 



    (ADI nº 7.166-AgR/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. 22/02/2023, p. 06/03/2023).



    “Ementa: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO OPOSTOS EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. RECURSO RECEBIDO COMO AGRAVO INTERNO. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO. SINDICATO NACIONAL DAS EMPRESAS DISTRIBUIDORAS DE PRODUTOS SIDERÚRGICOS - SINDISIDER. ENTIDADE SINDICAL DE SEGUNDO GRAU. ILEGITIMIDADE ATIVA. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. O órgão julgador pode receber, como agravo interno, os embargos de declaração que notoriamente visem a reformar a decisão monocrática do Relator, sendo desnecessária a intimação do embargante para complementar suas razões quando o recurso, desde logo, exibir argumentação específica ou suficiente para impugnar os fundamentos da decisão embargada. Inteligência do art. 1.024, § 3º, do Código de Processo Civil. 2. A jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL consolidou o entendimento de que a legitimidade para o ajuizamento das ações de controle concentrado de constitucionalidade por parte de confederações sindicais (art. 103, IX, da Constituição Federal) alcança apenas as entidades sindicais de terceiro grau, não reconhecida legitimidade a federações sindicais ou sindicatos nacionais. Precedentes. 3. Embargos de Declaração recebidos como Agravo Interno, ao qual se nega provimento.” 



    (ADI nº 7.075-ED/DF, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 21/06/2022, p. 29/06/2022).



    12. Nesse sentido, a requerente não se caracteriza como confederação sindical ou como entidade de classe de âmbito nacional, para os fins de legitimação perante a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal. No mesmo sentido, veja-se o que decidido em relação especificamente à Fennaspen no bojo da ADI nº 7.238-AgR/AL, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. 15/08/2023, p. 24/08/2023, assim ementado:



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. FEDERAÇÃO SINDICAL. ILEGITIMIDADE ATIVA PARA PROPOR AÇÕES DO CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE. ART. 103, IX, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. RECURSO DESPROVIDO. 1. As federações sindicais não se qualificam como entidades de classe de âmbito nacional. Precedentes. 2. Dentre as entidades sindicais, apenas as confederações sindicais, associações sindicais de grau superior formadas por no mínimo 3 (três) federações (art. 535, CLT), possuem legitimidade ativa para a propositura de ações do controle concentrado de constitucionalidade (art. 103, IX, CRFB). 3. Recurso conhecido e desprovido.”



    13. É certo, ainda, que “a autora também deixou de apresentar procuração com poderes específicos para impugnar a suposta omissão imputada na petição inicial” (e-doc. 17, p. 7), conforme apontou a Advocacia-Geral da União. Na mesma toada, a Procuradoria-Geral da República indicou que “a procuração acostada aos autos não especifica a ausência normativa a ser impugnada, demandando regularização por parte da requerente (peça 2)” (e-doc. 20, p. 4). Nada obstante se cuide de vício sanável, desde que promovida a regularização processual, a tempo e modo, deixo de determiná-la, diante do óbice insuperável acima citado.



    14. Ante o exposto, não conheço da presente ação direta de inconstitucionalidade, nos termos do art. 21, inc. IX e § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal e do art. 4º, caput, da Lei nº 9.868, de 1999.



    Publique-se.



    Brasília, 24 de outubro de 2023.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator