Tribunal: STF
Processo: RE 1465671
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-12-19
Data de publicação: 2023-12-19

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE — LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS DO MUNICÍPIO DE CONSELHEIRO PENA — EMENDA PARLAMENTAR — PERTINÊNCIA TEMÁTICA — INCLUSÃO DE MECANISMOS DE FISCALIZAÇÃO — AUSÊNCIA DE AUMENTO DA DESPESA. POSSIBILIDADE. ACÓRDÃO RECORRIDO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. NEGATIVA DE SEGUIMENTO.



    1. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão proferido pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, assim ementado:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS DO MUNICÍPIO DE CONSELHEIRO PENA – EMENDA PARLAMENTAR AO PROJETO ORIGINÁRIO – AUSÊNCIA DE ALTERAÇÃO SUBSTANCIAL – INCLUSÃO DE MECANISMOS DE FISCALIZAÇÃO – CONSTATAÇÃO DA PERTINÊNCIA TEMÁTICA – AUSÊNCIA DE AUMENTO DA DESPESA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA OU USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA – PEDIDO JULGADO IMPROCEDENTE. 



    - Consoante dispõe o artigo 165, inciso II da Constituição Federal, reproduzido no art.153, inciso II, da Constituição Estadual, a iniciativa da Lei de Diretrizes Orçamentárias é de competência privativa do Chefe do Poder Executivo. 



    - Cabe ao Poder Legislativo, por sua vez, deliberar sobre as leis orçamentárias encaminhadas e proceder à fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da Administração direta e indireta. 



    - Não se admite o aumento da despesa prevista nos projetos de iniciativa exclusiva do Chefe do Executivo (art. 63, I, CR/88), e ainda, tem-se que o projeto de Lei das Diretrizes Orçamentárias pode sofrer emendas no Legislativo (art.166, §2º, CR/88), as quais somente podem ser aprovadas nas hipóteses previstas na Constituição Federal e Estadual (art. 166, §3º, CR/88 e art.160 da CEMG). 



    - A Suprema Corte já manifestou sobre o tema, assentando que o Poder Legislativo poderá propor emenda ao projeto de iniciativa privativa do Poder Executivo, desde que não ocorra aumento de despesa e haja pertinência temática (ADI 3655 /TO). 



    - Constatado que não houve alteração substancial no texto originário do projeto que deu azo à Lei nº 2.500/2022 do Município de Conselheiro Pena, mas tão somente a inclusão dos mecanismos de fiscalização que os representantes do Poder Legislativo entenderam necessários para o cumprimento do dever que lhes incumbe, afastando-se a alegação de ausência de pertinência temática e restando ausente a constatação de oneração indevida ao erário ou usurpação de competências, imperioso julgar improcedente a presente ação de inconstitucionalidade.” (e-doc. 12, p. 1).



    2. Não foram opostos embargos de declaração.



    3. No presente recurso extraordinário interposto com base no art. 102, inc. III, als. “a”, “c” e “d”, da Constituição da República, a prefeita do do Município de Conselheiro Pena afirma violados os arts. 2º, 70 e 71 da Constituição da República. 



    3.1. Sustenta que “a Câmara de Vereadores se valeu de uma emenda ‘jabuti’ para inserir no texto do projeto de lei matéria sem nenhuma pertinência temática com as diretrizes orçamentárias. (...) Assim, deslocou-se para a Câmara Municipal parcela do ato de gestão que ultrapassa os atos de mera fiscalização, em clara afronta ao princípio da Separação dos Poderes e das regras definidas na Lei Federal nº 13.019/14 que estabeleceu o regime jurídico das parcerias entre a Administração Pública e as organizações das sociedade civil, cuja execução compete exclusivamente ao Poder Executivo” (e-doc. 24, p. 9). 



    3.2. Pondera que “o Supremo Tribunal Federal entendeu que o poder de fiscalização é atribuído ao órgão do Poder Legislativo e não a cada um de seus integrantes individualmente considerados, seja ele senador, deputado ou vereador” (e-doc. 24, p. 10).



    3.3. Pede que “seja integralmente provido [o recurso extraordinário] nessa suprema instância, com efeito de declarar a inconstitucionalidade da expressão ‘pelo Presidente da Câmara’ contida no parágrafo único do art. 28, bem como a expressão ‘Comissão de Finanças, Orçamento e Tomada de Contas da Câmara, com a finalidade de verificar o seu cumprimento dos objetivos para os quais receberam recursos, sendo obrigado a apresentar a prestação de contas, em tempo hábil, e caso não ocorra, ficará impedida de celebrar novos convênios com o município, sendo declarada inidônea pela Comissão de Finanças, Orçamento e Tomada de Contas da Câmara’, contida no art. 30, ambos da Lei Municipal nº 2.500/22” (e-doc. 14, p. 12).



    4. A Câmara Municipal do Município de Conselheiro Pena, em contrarrazões, argumenta que “não houve alterações substanciais na redação [do projeto que deu origem à Lei municipal nº 2.500, de 2022], mas tão somente a inclusão dos mecanismos de fiscalização que os representantes do Poder Legislativo entenderam necessários para o cumprimento do dever de fiscalização que lhes incube. Logo, a alegação de ausência de pertinência temática entre a emenda parlamentar e o projeto inicial mostra-se descabida” (e-doc. 18, p. 8-9).



    5. A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pelo desprovimento do recurso:



    “CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTARIAS DO MUNICÍPIO DE CONSELHEIRO PENA - EMENDA PARLAMENTAR. APONTADA VIOLAÇÃO AOS ARTS. 2º, 70 E 71, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRENCIA. O PODER LEGISLATIVO PODE APRESENTAR EMENDAS AO PROJETO DE LEI CUJA PROPOSIÇÃO LEGISLATIVA É EXCLUSIVA DE INICIATIVA DO PODER EXECUTIVO, DESDE QUE SEJA LIMITADA AO DOMÍNIO TEMÁTICO DA PROPOSTA ORIGINAL, SENDO VEDADA A APRESENTAÇÃO DE EMENDAS QUE IMPLIQUEM AUMENTO DE DESPESAS AO PODER EXECUTIVO OU ÓRGÃO AUTÔNOMO RESPECTIVO, POR IMPOSIÇÃO DA PRÓPRIA REGRA CONSTITUCIONAL, QUE CONFERE A RESERVA DE INICIATIVA, SOB PENA DE OFENSA AO PRINCIPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. PRECEDENTES. ACÓRDÃO RECORRIDO EM SINTONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PARECER PELO NÃO PROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.” (e-doc. 24, p. 1-2, grifos nossos).



    É o relatório.



    Decido.



    6. O recurso não merece prosperar.



    7. Transcrevo, para melhor compreensão da controvérsia, a fundamentação do acórdão recorrido:



    “Assim dispõem as normas em debate: 



    ‘Art. 28 É vedada a inclusão, na Proposta Orçamentária e em seus créditos adicionais, de quaisquer recursos do Município, para clubes de lazer e esportivos, associações de servidores e subvenções sociais, ressalvadas aquelas destinadas a entidades privadas sem fins lucrativos, de atividades de natureza continuada de atendimento direto ao público nas áreas de ensino, saúde, cultura, assistência social, agropecuária e de proteção ao meio ambiente ou que estejam registradas no Conselho Nacional de Assistência Social - CNAS e que tenham sido declaradas por lei, como sendo de utilidade pública. 



    Parágrafo único - Para habilitar-se ao recebimento de subvenções sociais, a entidade privada sem fins lucrativos, deverá apresentar declaração de regular funcionamento, emitida no exercício de 2023, pelo Presidente da Câmara, e comprovante de regularidade do mandato de sua diretoria e atender demais exigências contidas no instrumento de convênio. 



    Art. 30 - As entidades beneficiadas com recursos públicos previsto nesta Seção, a qualquer título, submeter-se-ão à fiscalização do órgão de Controle Interno do Município e da Comissão de Finanças, Orçamento e Tomada de Contas da Câmara, com a finalidade de verificar o seu cumprimento dos objetivos para os quais receberam os recursos, sendo obrigado a apresentar a prestação de Contas em tempo hábil, e caso não ocorra, ficará impedida de celebrar novos convênios com o município, sendo declarada inidônea pela Comissão de Finanças, Orçamento e Tomada de Contas da Câmara’.



(...)



    A propósito, a Suprema Corte já manifestou sobre o tema, assentando que o Poder Legislativo poderá propor emenda ao projeto de iniciativa privativa do Poder Executivo, desde que não ocorra aumento de despesa e haja pertinência temática.



(...)



    Confrontando tais pressupostos com o caso dos autos, permissa venia, não vislumbro a alegada infringência das diretrizes constitucionais por partes dos edis. 



    Denota-se que as normas em debate encontram-se na seção VIII da Lei de Diretrizes Orçamentárias do Município de Conselheiro Pena/MG para o exercício do ano de 2023, e se referem às ‘condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas.’.



    Com efeito, no parágrafo único do artigo 28 da Lei 2.500/2022, os parlamentares incluíram a especificação do Presidente da Câmara como sendo a autoridade que irá assinar o documento de comprovação do regular funcionamento das entidades que requisitarem o recebimento das subvenções sociais, que são as transferências dos recursos públicos para atender as instituições sem fins lucrativos que exerçam atividades de natureza continuada nas áreas de assistência social, saúde ou educação, quando no texto original dizia, de forma genérica, que tal assinatura caberia a uma autoridade local. 



    Da mesma forma, na redação do art. 30 da citada norma estipulou-se os órgãos que realizarão a fiscalização das entidades beneficiadas com os recursos públicos, a saber, o órgão de controle interno do Município e a Comissão de Finanças, Orçamento e Tomada de Contas da Câmara. Também foi apontado, de forma expressa, a finalidade e os requisitos de tal avaliação, assim como as consequências decorrentes do não cumprimento, afastando, assim, a descrição antiga, que tão somente fazia menção à fiscalização pelo poder executivo, de forma ampla.



    Diante desse contexto, analisando o texto originário do projeto que deu azo à Lei nº 2.500/2022, constata-se que não houve alterações substanciais na redação, mas tão somente a inclusão dos mecanismos de fiscalização que os representantes do Poder Legislativo entenderam necessários para o cumprimento do dever de fiscalização que lhes incube. Logo, a alegação de ausência de pertinência temática entre a emenda parlamentar e o projeto inicial mostra-se descabida.



    Nessa toada, também não se faz possível constatar qualquer oneração indevida ao erário que possa ser atribuída às emendas legislativas acopladas no texto originário.” (e-doc. 12, p. 4-9, grifos nossos).



    8. A conclusão do acórdão recorrido de que as emendas parlamentares guardam pertinência temática com o projeto originário e que não houve aumento de despesas, harmoniza-se com a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal que assentou que “as emendas parlamentares aos projetos de lei de iniciativa privativa do Poder Executivo e Judiciário são admitidas, desde que guardem pertinência temática com o projeto e não importem em aumento de despesas” (ADI nº 2.583/RS, Rel. Min. Cármen Lúcia, Pleno, j. 1º/08/2011, p. 26/08/2011). 



    9. Neste sentido são os seguintes precedentes:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. PROCESSO LEGISLATIVO. EMENDA PARLAMENTAR EM PROJETO DE LEI DE INICIATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. INEXISTÊNCIA DE AUMENTO DE DESPESA E PRESENÇA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA CONSIGNADAS PELA CORTE DE ORIGEM. CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA DESTA SUPREMA CORTE. COMPREENSÃO DIVERSA. DIREITO LOCAL. VEDAÇÃO. SÚMULA Nº 280/STF. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. 1. O entendimento da Corte de origem, nos moldes do assinalado na decisão agravada, não diverge da jurisprudência firmada no Supremo Tribunal Federal, no sentido de que o Poder Legislativo detém a competência de emendar todo e qualquer projeto de lei, ainda que fruto da iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo, sendo vedado veicular matérias estranhas à versada no projeto de lei, bem como que impliquem aumento de despesa pública. Precedentes. Compreensão diversa demandaria a análise da legislação infraconstitucional local apontada no apelo extremo, o que torna oblíqua e reflexa eventual ofensa, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. Aplicação da Súmula nº 280/STF: ‘Por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário’. 2. As razões do agravo interno não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 3. Agravo interno conhecido e não provido.” 



    (RE nº 1.331.228-AgR/SP, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, j. 19/10/2021, p. 22/10/2021, grifos nossos).



    “EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. PROJETO DE LEI. EMENDA PARLAMENTAR. AUSÊNCIA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA. PRECEDENTES. ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. IMPOSSIBILIDADE. 1. Admissão de emendas parlamentares aos projetos de lei de iniciativa privativa do Judiciário, desde que guardem pertinência temática com o projeto e não importem em aumento de despesas. Precedentes. 2. Hipótese em que, para se chegar às conclusões pretendidas pela parte recorrente, seria necessário analisar a legislação infraconstitucional pertinente, providência inviável de ser realizada neste momento processual (Súmula 280/STF). 3. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que no caso não há prévia fixação de honorários advocatícios de sucumbência. 4. Agravo interno a que se nega provimento.”



    (RE nº 1.283.711-AgR/PR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 19/10/2021, p. 10/11/2021, grifos nossos).



    10. Nesse sentido, também, o parecer da Procuradoria Geral da República:



    “(...) o entendimento adotado pelo Tribunal de origem não diverge da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal sobre o tema no que diz respeito ao fato de que o Legislativo pode apresentar emendas ao projeto de lei cuja proposição legislativa é exclusiva de iniciativa do Executivo, desde que seja limitada ao domínio temático da proposta original, sendo vedada a apresentação de emendas que impliquem aumento de despesas ao Executivo ou órgão autônomo respectivo, por imposição da própria regra constitucional, que confere a reserva de iniciativa, sob pena de ofensa ao principio da separação dos poderes.” (e-doc. 24, p. 9, grifos nossos).



    11. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, j. 04/10/2021, p. 30/11/2021; e Rcl nº 24.841-ED-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017).



    12. Para além, consigno que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC.



    13. Ante o exposto, nego seguimento ao recurso extraordinário, na forma do art. 21, § 1º, do RISTF. Sem majoração da verba honorária, tendo em vista a ausência de fixação pela origem.



    Publique-se.



    Brasília, 19 de dezembro de 2023.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator