Tribunal: STF
Processo: ARE 1424314
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-10-25
Data de publicação: 2023-10-25

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DEMANDA NA QUAL NÃO INTEGRAM A LIDE, NA CONDIÇÃO DE AUTORA, RÉ, ASSISTENTE OU OPONENTE, A UNIÃO OU ENTIDADES INDICADAS NO INCISO I DO ARTIGO 109 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. DISTINÇÃO ENTRE A COMPETÊNCIA CÍVEL E CRIMINAL DA JUSTIÇA FEDERAL. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA ESTADUAL. PROVIMENTO.



    1. Trata-se de agravo interposto contra decisão negativa de admissibilidade do recurso extraordinário apresentado em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 3ª Região, assim ementado:



    “AGRAVO DE INSTRUMENTO. PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DECISÃO ACERCA DE COMPETÊNCIA JURISDICIONAL. CABIMENTO DO RECURSO. CONVÊNIO CELEBRADO ENTRE MUNICÍPIO E MINISTÉRIO DO TURISMO. VERBA FEDERAL SUJEITA A FISCALIZAÇÃO POR ÓRGÃO DA UNIÃO. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. PROVIMENTO. 



    1. Agravo de instrumento, apresentado pelo MPF, contra decisão que declinou da competência da Justiça Federal para julgamento da ação civil pública de improbidade administrativa e determinou a remessa dos autos à Justiça Estadual 



    2. Recurso cabível, pois o C. STJ firmou entendimento de que, mesmo à míngua de expressa previsão no CPC/2015, a decisão interlocutória relacionada à definição de competência continua desafiando recurso de agravo de instrumento, por uma interpretação analógica ou extensiva da norma contida no art. 1.015, III, desse Diploma Processual, já que ambas possuem a mesma razão de ser, qual seja, afastar o juízo incompetente para a causa, permitindo que o juízo natural e adequado julgue a demanda (REsp 1.679.909/RS). 



    3. A jurisprudência desta E. Sexta Turma, amparada em precedentes do C. STF e do E. STJ, já assentou que o fato de a verba repassada mediante Convênio ser proveniente de recursos federais, não incorporados pelo ente municipal e fiscalizáveis por órgão da União, é suficiente para firmar a competência da Justiça Federal para apreciação da correspondente ação de improbidade que visa, entre o mais, o ressarcimento ao erário federal. 



    4. A União, ao ser indagada em primeiro grau, não declarou desinteresse jurídico no feito, mas unicamente apontou a desnecessidade de sua participação como litisconsorte, eis que a ação civil pública fora promovida por ente legitimado e estava sendo bem conduzida em prol de seus interesses, inclusive com devida intervenção do MPF na qualidade de fiscal da lei. 



    5. Agravo de instrumento provido, para que firmada a competência do MM. Juízo Federal.” (e-doc. 13, p. 7-8).



    2. Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 18).



    3. No recurso extraordinário, o recorrente aponta violação aos arts. 5º, incs. LIII, LIV, LV e LXXVIII, 93, inc. IX, e 109, inc. I, da Constituição da República. Argui, primeiramente, a nulidade do acórdão relativo aos embargos de declaração por negativa de prestação jurisdicional e falta de fundamentação. No mérito, afirma a incompetência da Justiça Federal para o julgamento da demanda, tendo em vista a ausência de interesse processual da União e, em consequência, a ilegitimidade do Ministério Público Federal, sustentando que “a verba repassada via Fundo de Participação dos Municípios foi incorporada ao patrimônio municipal” (e-doc. 22).



    É o relatório.



    Decido.



    4. Quanto à alegação de nulidade do acórdão relativo aos embargos de declaração, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do AI nº 791.292-QO-RG/PE, Tema nº 339 do ementário da Repercussão Geral, concluiu pela seguinte tese: “o art. 93, IX, da Constituição Federal exige que o acórdão ou decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente, sem determinar, contudo, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas”.



    5. Da leitura do acórdão constante no e-doc. 18, tem-se que a decisão nos embargos de declaração foi suficientemente fundamentada, não se configurando a mencionada nulidade.



    6. No mais, tem-se, no caso, ação de improbidade administrativa, ora em julgamento de agravo no recurso extraordinário, ajuizada pelo Município de Ferraz de Vasconcelos/SP contra ex-prefeito, em decorrência de irregularidades na execução e na prestação de contas de verbas federais repassadas pelo Ministério do Turismo em razão de convênios. 



    7. O Juízo de primeiro grau declarou a incompetência da Justiça Federal, determinando a remessa dos autos à Justiça Estadual. O Tribunal Regional Federal da 3ª Região deu provimento ao agravo de instrumento, determinando o retorno do processo à 2ª Vara Federal de Guarulhos para prosseguimento do feito (e-doc. 13). Na sequência foi interposto recurso extraordinário pelo réu, insistindo na competência da Justiça Estadual para o julgamento da causa.



    8. Necessária se faz a análise do teor dos incisos I e IV do artigo 109 da Constituição da República:



    “Art. 109. Aos juízes federais compete processar e julgar:



    I - as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes, exceto as de falência, as de acidente de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho;



    (...)



    IV - os crimes políticos e as infrações praticadas em detrimento de bens, serviços ou interesses da União ou de suas entidades autárquicas ou empresas públicas, excluídas as contravenções e ressalvada a competência da Justiça Militar e da Justiça Eleitoral;” (grifos acrescidos)



    9. Da leitura do texto constitucional, percebe-se que a análise a respeito da existência de interesse da União, de modo a fixar a competência da Justiça Federal, está reservada às demandas de natureza criminal, na forma do inciso IV do artigo 109 acima transcrito, que estabelece caber ao órgão jurisdicional federal julgar os casos de “infrações praticadas em detrimento de bens, serviços ou interesses da União ou de suas entidades autárquicas ou empresas públicas” 



    10. Por outro lado, em se tratando de matéria cível, a competência da Justiça Federal está atrelada à efetiva presença no feito da União, de entidade autárquica ou de empresa pública federal, na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes. Trata-se, portanto, não somente de mero interesse na causa, mas de interesse qualificado pela própria integração do ente federal na relação processual. 



    11. Como visto, o inciso I do artigo 109 da CRFB, que disciplina a regra geral em matéria cível, fixa a competência absoluta da Justiça Federal em razão da pessoa (ratione personae), que se demonstra, tão somente, pela presença dos mencionados entes federais na relação processual, sendo indiferente, para tanto, a natureza da relação jurídica em litígio.



    12. Nesse cenário, em caso de ação de ressarcimento ao erário ou de improbidade administrativa decorrentes de irregularidades praticadas na utilização ou prestação de contas de valores oriundos de convênio federal, a circunstância de tais verbas estarem sujeitas à prestação de contas perante o Tribunal de Contas da União, por si só, não é suficiente para determinar a competência da Justiça Federal. A seguir precedente desta Corte em que se aplica esse raciocínio:



    EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA ESTADUAL PARA O JULGAMENTO DE AÇÕES CÍVEIS NAS QUAIS NÃO FIGURE COMO PARTE QUALQUER DAS PESSOAS ELENCADAS NO ART. 109, INC. I, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. IRRELEVÂNCIA DA ALEGAÇÃO DE PREJUÍZO A ENTIDADE PARAESTATAL, CUSTEADA POR VERBA SUJEITA À FISCALIZAÇÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. PRECEDENTE. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



    (RE 589840 AgR, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Primeira Turma, j. 10-05-2011, p. 26-05-2011; grifos nossos)



    13. Com efeito, o fato de a verba estar sujeita à prestação de contas junto ao TCU pode, eventualmente, representar interesse da União na causa, o que, todavia, é insuficiente para a configuração da competência da Justiça Federal. Como se extrai da CRFB, para além do interesse, é necessária a integração do ente federal na relação processual. Nesse passo, a jurisprudência deste STF estabelece que a mera alegação de interesse da União não é suficiente para o deslocamento da competência à Justiça Federal, como se pode extrair de precedentes de ambas as Turmas:



    “EMENTA: AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. AUSÊNCIA DE INTERESSE DA UNIÃO. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA ESTADUAL. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONFORMIDADE COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. REVISÃO DE FATOS E PROVAS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279/STF. 1. Cuida-se, na origem de Ação Civil Pública proposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO, por meio da qual se busca a demolição de estrutura (píer) irregularmente edificado em área de preservação permanente, no município paulista de Ubatuba. 2. O Tribunal de origem manteve a decisão que indeferiu o pedido de remessa dos autos à Justiça Federal. 3. O acórdão recorrido está em conformidade com a jurisprudência desta SUPREMA CORTE, no sentido de que a mera alegação de interesse da União não é suficiente para o deslocamento da competência à Justiça Federal. 4. Para dissentir das conclusões do Tribunal de origem e concluir pela existência de efetivo interesse da União na presente demanda, o acolhimento do recurso passa necessariamente pela revisão de fatos da causa. Incide o óbice da Súmula 279 desta CORTE: Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário. 5. Agravo Interno a que se nega provimento. Na forma do art. 1.021, §§ 4º e 5º, do Código de Processo Civil de 2015, em caso de votação unânime, fica condenado o agravante a pagar ao agravado multa de um por cento do valor atualizado da causa, cujo depósito prévio passa a ser condição para a interposição de qualquer outro recurso (à exceção da Fazenda Pública e do beneficiário de gratuidade da justiça, que farão o pagamento ao final).”



    (ARE 1386588 AgR, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, j. 16-08-2022, p. 19-08-2022; grifos nossos)



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Hipótese de dispensa de licitação. Convocação, pelo administrador, de diversas empresas para apresentar propostas de preços. Negociação individual com apenas uma das participantes. Contratação por valor superior àquele apresentado pela impetrante. Ofensa ao art. 24 da Lei 8.666/93. Matéria infraconstitucional. Fatos e provas. Súmula 279. 3. Competência da Justiça Federal. Art. 109, I, CF. Não configuração. Mera alegação de interesse da União não desloca julgamento para Justiça Federal. 4. Não viola o princípio da separação de poderes o exame da legalidade dos atos administrativos pelo Poder Judiciário. 5. Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (ARE 791625 AgR, Relator(a): GILMAR MENDES, Segunda Turma, j. 26-05-2015, p. 10-06-2015; grifos nossos)



    14. Além disso, a partir de sucessivas decisões sobre o tema, esta Corte tem apontado que cabe à própria Justiça Federal definir se há interesse federal na causa que justifique a presença das pessoas jurídicas de direito público previstas no art. 109, I, da CRFB no processo, circunstância objetiva essa, de integração na relação processual, que, efetivamente, determinará a competência do órgão jurisdicional federal para julgamento da causa. Trago à colação precedentes históricos de ambas as Turmas desta Corte nesse sentido:



    “EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO - AÇÃO DE USUCAPIÃO - IMÓVEL USUCAPIENDO QUE CONFRONTA COM TERRENO DE MARINHA - INTERVENÇÃO DA UNIÃO FEDERAL - DESLOCAMENTO DA CAUSA PARA O ÂMBITO DA JUSTIÇA FEDERAL (CF, ART. 109, I) - INCOMPETÊNCIA ABSOLUTA DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA ESTADUAL PARA JULGAR RECURSO DA UNIÃO FEDERAL CONTRA DECISÃO DO MAGISTRADO LOCAL QUE NEGOU A REMESSA DO PROCESSO À JUSTIÇA FEDERAL - RECURSO EXTRAORDINÁRIO CONHECIDO E PROVIDO. -



    A COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL ESTÁ SUJEITA A REGIME JURÍDICO DEFINIDO NA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA.



    - A competência outorgada à Justiça Federal possui extração constitucional e reveste-se, por isso mesmo, de caráter absoluto e improrrogável, expondo-se, unicamente, às derrogações fixadas no texto da Constituição da República.



    SOMENTE À JUSTIÇA FEDERAL COMPETE DIZER SE, EM DETERMINADA CAUSA, HÁ, OU NÃO, INTERESSE DA UNIÃO FEDERAL.



    - A legitimidade do interesse jurídico manifestado pela União só pode ser verificada, em cada caso ocorrente, pela própria Justiça Federal (RTJ 101/881), pois, para esse específico fim, é que a Justiça Federal foi instituída: para dizer se, na causa, há, ou não, interesse jurídico da União (RTJ 78/398).



    O ingresso da União Federal numa causa, vindicando posição processual definida (RTJ 46/73 RTJ 51/242 RTJ 164/359), gera a incompetência absoluta da Justiça local (RT 505/109), pois não se inclui, na esfera de atribuições jurisdicionais dos magistrados e Tribunais estaduais, o poder para aferir e dizer da legitimidade do interesse da União Federal, em determinado processo (RTJ 93/1291 - RTJ 95/447 - RTJ 101/419 - RTJ 164/359).



    INTERVENÇÃO PROCESSUAL DA UNIÃO EM CAUSA INSTAURADA PERANTE A JUSTIÇA DO ESTADO-MEMBRO: A QUESTÃO DA ATRIBUIÇÃO PARA JULGAR RECURSO CONTRA DECISÃO DE MAGISTRADO ESTADUAL, QUE, SEM DECLINAR DE SUA COMPETÊNCIA EM FAVOR DA JUSTIÇA FEDERAL, DECLARA, DESDE LOGO, INEXISTIR INTERESSE JURÍDICO DA UNIÃO NA CAUSA.



    A competência para processar e julgar recurso interposto pela União Federal, contra decisão de magistrado estadual, no exercício da jurisdição local, que não reconheceu a existência de interesse federal na causa e nem determinou a remessa do respectivo processo à Justiça Federal, pertence ao Tribunal Regional Federal (órgão judiciário de segundo grau da Justiça Federal comum), a quem incumbe examinar recurso e, se for caso, invalidar ato decisório que se apresenta eivado de nulidade, por incompetência absoluta de seu prolator. Precedentes (STF).”



    (RE 144880, Relator(a): CELSO DE MELLO, Primeira Turma, j. 31-10-2000,p. 02-03-2001; grifos nossos)



    “CONSTITUCIONAL. COMPETÊNCIA. AÇÃO DE USUCAPIAO. TERRENO DE MARINHA. C.F./67, art. 125, I; CF/88, art. 109, I. 



    I. - Compete à Justiça Federal emitir juízo de valor sobre o interesse manifestado pela União, certo que, no caso, porque o imóvel usucapiendo se limita com terreno de propriedade da União, é esta litisconsorte necessário. 



    II. - R.E. não conhecido.”



    (RE 140480, Relator(a): CARLOS VELLOSO, Segunda Turma, j. 11-12-1992, p. 12-02-1993; grifos nossos)



    15. Pelo mesmo fundamento, embora aplicado a contrario sensu, o simples fato de ter havido incorporação da verba originariamente federal ao patrimônio municipal não impõe de forma definitiva a competência da Justiça Estadual. Isso porque, em sendo detectado interesse jurídico que, a partir de avaliação do Juízo Federal, ocasione a inclusão no processo da União ou das entidades mencionadas no inc. I do art. 109 da CRFB no feito, restará evidenciada a competência da Justiça Federal para processar e julgar a ação civil de improbidade administrativa. 



    16. No caso concreto, assentou o Colegiado de origem:



    “O cerne da questão debatida no presente agravo cinge-se em verificar se a Justiça Federal é competente para julgar a ação civil pública de improbidade administrativa subjacente, promovida pelo Município de Ferraz de Vasconcelos/SP contra o Ex-Prefeito Jorge Abissamra, e pela qual se alegou, em suma, irregularidades na condução e desdobramentos do Convênio 706350/2009, celebrado entre a Edilidade e a União, por intermédio do Ministério do Turismo, para custeio da “1ª Festa das Nações e Passeio Turístico de Jeep Cross”, cujo valor total foi de R$ 110.000,00, sendo R$ 99.000,00 em repasse federal e o restante (R$ 11.000,00) de contrapartida do Município.



    Em que pese o alegado em sentido contrário, a jurisprudência desta E. Sexta Turma, amparada em precedentes do C. Supremo Tribunal Federal e do E. Superior Tribunal de Justiça, já assentou que o fato de a verba repassada mediante Convênio ser proveniente de recursos federais não incorporadas pelo ente municipal, e fiscalizáveis por órgão da União, é suficiente para firmar a competência da Justiça Federal para apreciação da ação de improbidade que visa, entre o mais, o ressarcimento ao erário federal.



    (...)



    No caso ora sob exame, incontroverso que a verba federal repassada ao Município de Ferraz de Vasconcelos/SP, vinculada estritamente ao objeto do Convênio e supostamente malversada, estava sob o crivo fiscalizatório por órgão da União e do TCU, por expressa disposição constitucional, legal e contratual (cláusulas terceira e décima segunda do Convênio). Há que se considerar, ainda, que a petição inicial da ação principal contém requerimento de ressarcimento ao erário, em prol da União Federal. 



    Ademais, verifica-se que a União Federal, ao ser intimada na fase postulatória para declarar interesse em integrar a demanda, não manifestou propriamente um desinteresse jurídico, mas tão somente, e reconhecendo a natureza federal da verba em questão, expôs desnecessidade na respectiva intervenção como litisconsorte, já que, no seu entender, a ação civil pública, ajuizada por ente legitimado, estava sendo bem conduzida em prol de seus interesses, inclusive com a participação do Ministério Público Federal como fiscal da lei. Veja-se o teor dessa manifestação (id 803172):



    “(...) Tendo em vista que o § 3º do art. 17 da Lei 8.429/92 c/c § 3º, art. 6º, Lei 4.717/65 estabelece às pessoas jurídicas de direito público lesadas a faculdade de integrar a lide, a UNIÃO vem manifestar pela DESNECESSIDADE em integrar o polo ativo desta lide, na medida em que a ação foi ajuizada por um colegitimado com competência processual e material para conduzi-la, não existindo, momentaneamente, motivo justificável para colmatá-la ou acrescê-la, mantendo posicionamento anterior sobre a natureza federal da verba repassada à municipalidade-autora a qual está sujeita à fiscalização federal pela SINCOV do Ministério do Turismo e pelo Tribunal de Contas da União, aplicável os termos da Súmula 208 do STJ: Compete a justiça Federal processar e julgar prefeito municipal por desvio de verba sujeita a prestação de contas perante órgão federal’. Por fim, ressalta-se que esta manifestação não significa renúncia ou conflito em eventual possibilidade de a União intervir neste processo na hipótese de modificação da situação jurídica ou fática ou se sobrevier quadro de real necessidade ou de SUA conveniência, e de igual maneira, também não traduz qualquer renúncia e não alterará o curso, a legitimidade e o destino dos seus procedimento internos [sic] para a apuração, inscrição e cobrança oportuna de eventuais débitos relativos aos fatos ora aduzidos a este juízo e outros porventura atinentes por possuir instrumentos processuais e legitimidade próprios a estes fins. (...)” 



    É dizer: o simples fato de a União ter declarado desnecessária a respectiva atuação como litisconsorte na Ação Civil Pública, ajuizada pela municipalidade, não desqualifica o interesse federal abarcado na demanda, a reclamar a atuação da Justiça Federal. 



    Ante o exposto, dá-se provimento ao agravo de instrumento, para que reconhecida a competência do MM. Juízo Federal da 02ª Vara de Guarulhos para julgamento da ação civil pública subjacente.” (e-doc. 13 - grifos acrescidos).



    17. Da leitura dos fundamentos acima transcritos, fica inequívoco que o recurso está a merecer provimento. O Tribunal Regional Federal da 3ª Região, ao concluir pela competência da Justiça Federal para o julgamento da presente demanda, deixou de observar o teor do inc. I do art. 109 da CRFB, tendo em vista que não figura em nenhum dos polos da relação processual a União ou qualquer ente federal indicado no dispositivo constitucional mencionado. Assim, não restou configurada, no caso, a competência da Justiça Federal.



    18. Ante o exposto, conheço em parte do agravo e, nessa parte, dou-lhe provimento para, julgando desde logo o recurso extraordinário, provê-lo, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF, a fim de que, reformando o acórdão recorrido, restabelecer o decidido pelo Juízo de primeiro grau. 



    Publique-se.



    Brasília, 25 de outubro de 2023.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator