Tribunal: STF
Processo: RE 1452808
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-08-28
Data de publicação: 2023-08-28

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ARE Nº 843.989- RG/PR, TEMA RG Nº 1.199. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INEXISTÊNCIA DE PREJUÍZO E DE DOLO ASSENTADA NO ACÓRDÃO RECORRIDO. ÓBICE DO ENUNCIADO Nº 279 DA SÚMULA DO STF. NEGATIVA DE SEGUIMENTO.



 1. Trata-se de recurso extraordinário contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina, assim ementado:



    “APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. REALIZAÇÃO DE CONTRATO VERBAL DE PERMUTA DE GÊNEROS ALIMENTÍCIOS IN NATURA, POR REFEIÇÕES AOS POLICIAIS MILITARES, SEM AUTORIZAÇÃO DOS SUPERIORES E AUSÊNCIA DE ADOÇÃO DAS MEDIDAS LEGAIS CABÍVEIS, DURANTE O ATENDIMENTO DE OCORRÊNCIA POLICIAL. SENTENÇA DE PARCIAL PROCEDÊNCIA. IRRESIGNAÇÃO DO RÉU VENCIDO. AUSÊNCIA DE QUALQUER ILICITUDE. SENTENÇA CALCADA NO ART. 11 INCISOS I E II, DA LEI N. 8.429/92. ALTERAÇÕES LEGISLATIVAS REALIZADAS PELA LEI N. 14.230/2021, QUE REVOGARAM AS CONDUTAS COMO ATOS ÍMPROBOS. SENTENÇA PARCIALMENTE REFORMADA, PARA JULGAR IMPROCEDENTES A INTEGRALIDADE DOS PEDIDOS INICIAIS. AUSÊNCIA DE MÁ FÉ NA DEFLAGRAÇÃO DA DEMANDA, A AFASTAR A CONDENAÇÃO DO AUTOR NOS ÔNUS DE SUCUMBÊNCIA. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO.” (e-doc. 23).



    2. No presente recurso extraordinário, o recorrente aponta violados os arts. 5º, inc. XL, e 37, § 4º, da Constituição da República. Discorre sobre a impossibilidade de aplicação retroativa da Lei nº 14.230, de 2021, a qual alterou a redação da Lei nº 8.429, de1992. Sustenta que a retroatividade benéfica é instituto do Direito Penal que não pode ser estendido à Lei de Improbidade Administrativa, considerada a natureza “do regime jurídico próprio do Direito Administrativo, cujos alicerces constitucionais exigem a tutela da probidade da Administração Pública, a fim de assegurar a integridade do seu patrimônio”. Requer o provimento do recurso, a fim de ser restabelecida a sentença condenatória (e-doc. 25).



    3. O Órgão julgador de origem negou o juízo de retratação, nos seguintes termos:



    “APELAÇÃO CÍVEL. JUÍZO DE RETRATAÇÃO (ARTIGO 1.040, INCISO II, DO CPC/15). AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ACÓRDÃO QUE DEU PROVIMENTO AO RECURSO DO RÉU, PARA JULGAR IMPROCEDENTES OS PEDIDOS INAUGURAIS, ANTE A APLICAÇÃO DAS ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELA LEI N. 14.230/2021. CONCLUSÃO EM CONSONÂNCIA COM O TEMA 1.199, DO STF. [...] Ressalte-se, entretanto, que apesar da irretroatividade, em relação a redação anterior da LIA, mais severa por estabelecer a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa em seu artigo 10, vige o princípio da não ultra-atividade, uma vez que não retroagirá para aplicar-se a fatos pretéritos com a respectiva condenação transitada em julgado, mas tampouco será permitida sua aplicação a fatos praticados durante sua vigência mas cuja responsabilização judicial ainda não foi finalizada. Isso ocorre pelo mesmo princípio do tempus regit actum, ou seja, tendo sido revogado o ato de improbidade administrativa culposo antes do trânsito em julgado da decisão condenatória; não é possível a continuidade de uma investigação, de uma ação de improbidade ou mesmo de uma sentença condenatória com base em uma conduta não mais tipificada legalmente, por ter sido revogada. Não se trata de retroatividade da lei, uma vez que todos os atos processuais praticados serão válidos, inclusive as provas produzidas – que poderão ser compartilhadas no âmbito disciplinar e penal –; bem como a ação poderá ser utilizada para fins de ressarcimento ao erário. Entretanto, em virtude ao princípio do tempus regit actum, não será possível uma futura sentença condenatória com base em norma legal revogada expressamente. [...]". (STF - ARE 843989, Rel. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno. Data do Julgamento: 18.08.2022) (g.n.) ACÓRDÃO ANTERIOR MANTIDO, EM JUÍZO DE RETRATAÇÃO NEGATIVO.” (e-doc. 27).



    É o relatório.



    Decido.



    4. O Supremo, ao julgar o ARE nº 843.989-RG/PR, Tema RG nº 1.199, assim concluiu:



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IRRETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA (LEI 14.230/2021) PARA A RESPONSABILIDADE POR ATOS ILÍCITOS CIVIS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI 8.429/92). NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DA CONSTITUCIONALIZAÇÃO DE REGRAS RÍGIDAS DE REGÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS CORRUPTOS PREVISTAS NO ARTIGO 37 DA CF. INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 5º, XL DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL AO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR POR AUSÊNCIA DE EXPRESSA PREVISÃO NORMATIVA. APLICAÇÃO DOS NOVOS DISPOSITIVOS LEGAIS SOMENTE A PARTIR DA ENTRADA EM VIGOR DA NOVA LEI, OBSERVADO O RESPEITO AO ATO JURÍDICO PERFEITO E A COISA JULGADA (CF, ART. 5º, XXXVI). RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO COM A FIXAÇÃO DE TESE DE REPERCUSSÃO GERAL PARA O TEMA 1199. 



    1. A Lei de Improbidade Administrativa, de 2 de junho de 1992, representou uma das maiores conquistas do povo brasileiro no combate à corrupção e à má gestão dos recursos públicos. 



    2. O aperfeiçoamento do combate à corrupção no serviço público foi uma grande preocupação do legislador constituinte, ao estabelecer, no art. 37 da Constituição Federal, verdadeiros códigos de conduta à Administração Pública e aos seus agentes, prevendo, inclusive, pela primeira vez no texto constitucional, a possibilidade de responsabilização e aplicação de graves sanções pela prática de atos de improbidade administrativa (art. 37, § 4º, da CF). 



    3. A Constituição de 1988 privilegiou o combate à improbidade administrativa, para evitar que os agentes públicos atuem em detrimento do Estado, pois, como já salientava Platão, na clássica obra REPÚBLICA, a punição e o afastamento da vida pública dos agentes corruptos pretendem fixar uma regra proibitiva para que os servidores públicos não se deixem "induzir por preço nenhum a agir em detrimento dos interesses do Estado”. 



    4. O combate à corrupção, à ilegalidade e à imoralidade no seio do Poder Público, com graves reflexos na carência de recursos para implementação de políticas públicas de qualidade, deve ser prioridade absoluta no âmbito de todos os órgãos constitucionalmente institucionalizados. 



    5. A corrupção é a negativa do Estado Constitucional, que tem por missão a manutenção da retidão e da honestidade na conduta dos negócios públicos, pois não só desvia os recursos necessários para a efetiva e eficiente prestação dos serviços públicos, mas também corrói os pilares do Estado de Direito e contamina a necessária legitimidade dos detentores de cargos públicos, vital para a preservação da Democracia representativa. 



    6. A Lei 14.230/2021 não excluiu a natureza civil dos atos de improbidade administrativa e suas sanções, pois essa “natureza civil” retira seu substrato normativo diretamente do texto constitucional, conforme reconhecido pacificamente por essa SUPREMA CORTE (TEMA 576 de Repercussão Geral, de minha relatoria, RE n° 976.566/PA). 



    7. O ato de improbidade administrativa é um ato ilícito civil qualificado – “ilegalidade qualificada pela prática de corrupção” – e exige, para a sua consumação, um desvio de conduta do agente público, devidamente tipificado em lei, e que, no exercício indevido de suas funções, afaste-se dos padrões éticos e morais da sociedade, pretendendo obter vantagens materiais indevidas (artigo 9º da LIA) ou gerar prejuízos ao patrimônio público (artigo 10 da LIA), mesmo que não obtenha sucesso em suas intenções, apesar de ferir os princípios e preceitos básicos da administração pública (artigo 11 da LIA). 



    8. A Lei 14.230/2021 reiterou, expressamente, a regra geral de necessidade de comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação do ato de improbidade administrativa, exigindo – em todas as hipóteses – a presença do elemento subjetivo do tipo – DOLO, conforme se verifica nas novas redações dos artigos 1º, §§ 1º e 2º; 9º, 10, 11; bem como na revogação do artigo 5º. 



    9. Não se admite responsabilidade objetiva no âmbito de aplicação da lei de improbidade administrativa desde a edição da Lei 8.429/92 e, a partir da Lei 14.230/2021, foi revogada a modalidade culposa prevista no artigo 10 da LIA. 



    10. A opção do legislador em alterar a lei de improbidade administrativa com a supressão da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa foi clara e plenamente válida, uma vez que é a própria Constituição Federal que delega à legislação ordinária a forma e tipificação dos atos de improbidade administrativa e a gradação das sanções constitucionalmente estabelecidas (CF, art. 37, §4º). 



    11. O princípio da retroatividade da lei penal, consagrado no inciso XL do artigo 5º da Constituição Federal (“a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”) não tem aplicação automática para a responsabilidade por atos ilícitos civis de improbidade administrativa, por ausência de expressa previsão legal e sob pena de desrespeito à constitucionalização das regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos com flagrante desrespeito e enfraquecimento do Direito Administrativo Sancionador. 



    12. Ao revogar a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, entretanto, a Lei 14.230/2021, não trouxe qualquer previsão de “anistia” geral para todos aqueles que, nesses mais de 30 anos de aplicação da LIA, foram condenados pela forma culposa de artigo 10; nem tampouco determinou, expressamente, sua retroatividade ou mesmo estabeleceu uma regra de transição que pudesse auxiliar o intérprete na aplicação dessa norma – revogação do ato de improbidade administrativa culposo – em situações diversas como ações em andamento, condenações não transitadas em julgado e condenações transitadas em julgado.



    13. A norma mais benéfica prevista pela Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa –, portanto, não é retroativa e, consequentemente, não tem incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes. Observância do artigo 5º, inciso XXXVI da Constituição Federal. 



    14. Os prazos prescricionais previstos em lei garantem a segurança jurídica, a estabilidade e a previsibilidade do ordenamento jurídico; fixando termos exatos para que o Poder Público possa aplicar as sanções derivadas de condenação por ato de improbidade administrativa. 



    15. A prescrição é o perecimento da pretensão punitiva ou da pretensão executória pela INÉRCIA do próprio Estado. A prescrição prende-se à noção de perda do direito de punir do Estado por sua negligência, ineficiência ou incompetência em determinado lapso de tempo. 



    16. Sem INÉRCIA não há PRESCRIÇÃO. Sem INÉRCIA não há sancionamento ao titular da pretensão. Sem INÉRCIA não há possibilidade de se afastar a proteção à probidade e ao patrimônio público. 



    17. Na aplicação do novo regime prescricional – novos prazos e prescrição intercorrente – , há necessidade de observância dos princípios da segurança jurídica, do acesso à Justiça e da proteção da confiança, com a IRRETROATIVIDADE da Lei 14.230/2021, garantindo-se a plena eficácia dos atos praticados validamente antes da alteração legislativa. 



    18. Inaplicabilidade dos prazos prescricionais da nova lei às ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa, que permanecem imprescritíveis, conforme decidido pelo Plenário da CORTE, no TEMA 897, Repercussão Geral no RE 852.475, Red. p/Acórdão: Min. EDSON FACHIN. 



    19. Recurso Extraordinário PROVIDO. Fixação de tese de repercussão geral para o Tema 1199: 



    "1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 



    2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 



    3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 



    4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei".



    (ARE nº 843.989-RG/PR, Tema RG nº 1.199, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 18/08/2022, p. 12/12/2022; grifos acrescidos).



    5. Ao contrário do alegado no recurso extraordinário, o Colegiado de origem decidiu em harmonia com a jurisprudência do Supremo, na forma acima transcrita, considerado o entendimento do Plenário desta Corte no julgamento do Tema RG nº 1.199, no sentido de aplicar a Lei nº 14.230, de 2021, aos processos de conhecimento em curso, ante a ausência de comprovação de dolo e de prejuízo à Administração Pública. 



    6. No mais, somente a partir da reapreciação do quadro fático-probatório e da legislação infraconstitucional seria possível concluir de forma diversa ao consignado pelo Tribunal a quo, o que é inviável no campo extraordinário, ante o óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF.



    7. Ante o exposto, nego seguimento ao recurso extraordinário, nos termos do art. 21, § 1º, do CPC. Considerando não ter havido condenação em honorários advocatícios pelas instâncias anteriores, incabíveis honorários recursais.



    Publique-se.



    Brasília, 28 de agosto de 2023.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator