Tribunal: STF
Processo: RE 1410121
Classe: RE
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-04-18
Data de publicação: 2023-04-18

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. Em uma melhor análise da questão jurídica devolvida ao meu conhecimento, reputo relevantes as razões recursais articuladas no agravo interno interposto pela FETRAMAR – Federação das Empresas de Transporte Rodoviário de Passageiros do Estado de Mato Grosso, Mato Grosso do Sul e Rondônia. Dessa forma, ao amparo do § 2º do art. 1.021 do Código de Processo Civil, exerço o juízo de retratação da decisão agravada.



    2. Julgo prejudicado o agravo interno, restabelecendo a análise do recurso extraordinário.



    E, assim o fazendo, anoto que o presente feito trata de recurso extraordinário (peça n. 7) interposto por FETRAMAR – Federação das Empresas de Transporte Rodoviário de Passageiros do Estado de Mato Grosso, Mato Grosso do Sul e Rondônia, com base nas alíneas a e c do inciso III do art. 102 da Constituição Federal, em face de acórdão proferido pelo Tribunal do Estado de Mato Grosso (peça n. 6) cuja ementa foi assim redigida:



    AÇÃO DECLARATÓRIA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI N. 5.695/2013 – MUNICÍPIO DE CUIABÁ – VEDAÇÃO À CUMULAÇÃO DAS FUNÇÕES DE MOTORISTA E COBRADOR NO TRANSPORTE PÚBLICO COLETIVO – VÍCIO MATERIAL – COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO EM LEGISLAR SOBRE DIREITO DO TRABALHO, CONDIÇÕES PARA O EXERCÍCIO DE PROFISSÕES, TRANSPORTE E TRÂNSITO – VÍCIO DE INICIATIVA: USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA DO EXECUTIVO – INOCORRÊNCOA – PRECEDENTE DO STF – IMPROCEDÊNCIA. 



    1. “[...] 1. É constitucional a Lei Municipal 3.310/2013, que alterou a Lei Municipal 1.688/98, a qual proibiu motoristas de transportes coletivos de acumularem as funções de cobradores, tendo em vista que compete aos municípios legislarem sobre organização do serviço público de transporte coletivo em razão do preponderante interesse local envolvido. Precedentes. (...) (STF - ARE 1109932 AgR, Relator(a): EDSON FACHIN). 



    2. “[...] É constitucional a lei municipal que proíbe que motoristas de ônibus exerçam de forma cumulativa a função de cobrador, uma vez que isso coloca em risco a vida e a integridade física deles próprios, dos usuários desse transporte e dos que utilizam as vias públicas, contrariando todas as regras de segurança no trânsito. [...]” (TJMT - N.U 0106389-75.2013.8.11.0000, RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO, TRIBUNAL PLENO, Julgado em 26/06/2014, Publicado no DJE 31/07/2014) 



    3. Ação julgada improcedente



    Os embargos de declaração opostos foram parcialmente acolhidos (peça n. 14) . Eis o resumo do julgado:



    EMBARGOS DE DECLARAÇÃO – AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – AUSÊNCIA DO VOTO VENCIDO QUANDO DA LAVRATURA E PUBLICAÇÃO DO ACÓRDÃO – ERRO MATERIAL – CONFIRGURAÇÃO – INEXISTÊNCIA DE OMISSÃO E/OU CONTRADIÇÃO – REDISCUSSÃO DA MATÉRIA – INVIABILIDADE – EMBARGOS ACOLHIDOS EM PARTE. 



    1. Nos termos do art. 1.022 do CPC, os embargos de declaração se destinam exclusivamente ao aclaramento de obscuridade, supressão de omissão, desfazimento de contradição ou correção de erros materiais. 



    2. Verificada a ocorrência de erro material, ante a ausência de publicação do voto vencido, impõe-se nova publicação do acórdão, para incluir todos os votos declarados.



    3. Inexistência de omissão e/ou contradição, tratando-se o recurso de rediscussão do julgado, o que é inviável em sede de aclaratórios.



    4. Embargos de Declaração parcialmente acolhidos. 



    A recorrente alegando violação aos arts. 2º; 61, § 1º, II, alínea ‘b’; 22, I, XI e XVI; 37 e 218, todos da Constituição Federal, sustenta, em síntese:



    (i) Inconstitucionalidades formais, consistentes:



    a. na violação às competências privativas da União para legislar sobre direito do trabalho, condições para o exercício de profissões, transporte e trânsito (art. 22, I, XI, XVI, da CF/88, incorporadas à Constituição do Estado de Mato Grosso, por força do art. 193); 



    b. no vício de iniciativa do processo legislativo que culminou com a edição da Lei Municipal n. 5.695/2013, haja vista a usurpação, pela Câmara Municipal, da prerrogativa do Executivo para a apresentação do projeto de lei que trata da matéria da norma impugnada (art. 61, § 1º, inciso II, alínea “b”, da CF/88; e art. 195, parágrafo único, inciso III, da Constituição do Estado de Mato Grosso). 



    (ii) Inconstitucionalidades materiais, consistentes:



    a. na violação ao princípio da eficiência do serviço público (art. 37, CF e art. 3º, inciso V, da CE/MT); 



    b. na afronta à norma de conteúdo programático que consubstancia o compromisso estatal com o desenvolvimento da tecnologia e inovação (art. 218, da CF/88; e art. 352, CE/MT). 



    Ao final requer “provimento do presente recurso, a fim de que seja reformado o v. acórdão do E. Tribunal de Justiça de Mato Grosso e julgada procedente a Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1002439- 86.2020.8.11.0000, proposta pela FETRAMAR, para declarar inconstitucional a Lei n. 5.695/2013 e, por arrastamento, das Leis Municipais n. 5.904/2014 e 5.919/2015. Subsidiariamente, caso ultrapassadas as violações formais e mitigadas as materiais – o que se admite apenas para fins argumentativos - seja declarada inconstitucional a Lei n. 5.919/2015, a fim de repristinar os efeitos da Lei n. 5.904/2014, possibilitando a cobrança excepcional de tarifas no transporte público coletivo pela pessoa do motorista”.



    O recurso extraordinário foi admitido pelo Vice-Presidente do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso e remetido ao Supremo Tribunal Federal.



    Recebidos os autos nesta Corte, determinei a abertura de vista ao Ministério Público Federal, que, em parecer da lavra da Subprocuradora-Geral da República Dra. Maria Caetana Cintra Santos, opinou pelo provimento do recurso extremo, em parecer assim ementado (eDoc 28):



     RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÕ DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. TRANSPORTE COLETIVO URBANO. LEI MUNICIPAL Nº 5.695/2013. MUNICÍPIO DE CUIABÁ. ACUMULAÇÃO DE FUNÇÕES. MOTORISTA E COBRADOR. PROIBIÇÃO. MATÉRIA DE INTERESSE LOCAL. PRECEDENTES DO STF. LEI QUE INTERFERE DIRETAMENTE NA GESTÃO DE CONTRATOS DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO. VÍCIO DE INICIATIVA. INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO. PRECEDENTES. 



    - Parecer pelo provimento do recurso extraordinário. 



    Eis a síntese necessária. DECIDO. 



    3. Reputo cabível a reforma do acórdão recorrido.



    Cuida-se, na origem, de Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pela FETRAMAR em face da Lei Municipal n. 5.695/2013 do Município de Cuiabá - Mato Grosso. 



    A Lei n. 5.695/2013 do Município de Cuiabá/MT, que dispõe sobre a proibição de empresas que prestam serviços de transporte coletivo em Cuiabá de exigirem que motoristas exerçam sua função cumulada com função de cobrador, tem a seguinte redação:



    LEI Nº 5.695, DE 20 DE AGOSTO DE 2013



    O PREFEITO MUNICIPAL DE CUIABÁ-MT, faço saber que a Câmara Municipal manteve o VETO PARCIAL e em conformidade com o Art. 29 §§ 2º e 3º da Lei Orgânica do Município, promulgo a seguinte Lei:



    Art. 1º Esta Lei estabelece normas para a prestação de serviço de transporte coletivo urbano no Município de Cuiabá e fixa as penalidades para as hipóteses de descumprimento.



    Art. 2° Ficam as empresas concessionárias de Transporte Coletivo Urbano, no Município de Cuiabá, proibidas de exigirem que motoristas exerçam sua função cumulada com a função de cobrador.



    Parágrafo único. (VETADO)



    Art. 3º Caberá ao poder concedente, por seus órgãos competentes, fiscalizar o fiel cumprimento ao disposto nesta Lei, aplicando às empresas concessionárias que a descumprir, as seguintes penalidades:



    I - advertência escrita na primeira notificação, com prazo de 5 (cinco) dias para a apresentação de defesa por parte da empresa infratora;



    II - multa de R$ 20.000,00 (vinte mil reais) por situação de reincidência, decorrido o prazo previsto no inciso anterior ou indeferido o respectivo recurso;



    III - diante da continuidade do descumprimento desta Lei, após caso de reincidência com aplicação de multa, fica autorizada a Prefeitura Municipal de Cuiabá a cassar a concessão da empresa infratora.



    Art. 4º Esta Lei entra em vigor após 90(noventa) dias da data de sua publicação.



    Palácio Alencastro em Cuiabá-MT, 20 de agosto de 2013.



                 MAURO MENDES FERREIRA



                      PREFEITO MUNICIPAL



    A vedação imposta pela Lei n. 5.695/2013 foi flexibilizada pela Lei Municipal n. 5.904/2014, que autorizou a cobrança da passagem diretamente pelo motorista, em caráter excepcional, nas hipóteses em que o usuário chegasse a seu destino sem conseguir adquirir bilhete eletrônico. Em seguida, a autorização excepcional foi revogada pela Lei Municipal n. 5.919/2015. 



    Pois bem. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal vem se posicionando no sentido de que a lei municipal que dispõe sobre o transporte público coletivo, a qual permite, ou não, a acumulação das funções de motorista e de cobrador, não trata sobre Direito do Trabalho, mas, sim, sobre a prestação do serviço público de interesse local. Nessa toada:



    AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 26.06.2018. MUNICÍPIO DE DIADEMA. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. VÍCIO DE INICIATIVA. INOCORRÊNCIA. LEI MUNICIPAL 3.310/2013 QUE ALTEROU A LEI MUNICIPAL 1.688/98. ORGANIZAÇÃO DO SERVIÇO PÚBLICO DE TRANSPORTE COLETIVO. INTERESSE LOCAL PREPONDERANTE. COMPETÊNCIA DO MUNICÍPIO. ART. 30, V, DA CF. PRECEDENTES. PRETENSÃO DE EFEITO SUSPENSIVO NESTA SEDE RECURSAL. INVIABILIDADE. ART. 317, § 4º, DO RISTF. AGRAVO NÃO PROVIDO. 



    1. É constitucional a Lei Municipal 3.310/2013, que alterou a Lei Municipal 1.688/98, a qual proibiu motoristas de transportes coletivos de acumularem as funções de cobradores, tendo em vista que compete aos municípios legislarem sobre organização do serviço público de transporte coletivo em razão do preponderante interesse local envolvido. Precedentes.



    2. É vedada, em regra, a concessão de efeito suspensivo nesta sede recursal, nos termos do art. 317, § 4º, do RISTF. Além disso, não há motivo excepcional, na hipótese em análise, para conferi-lo.



    3. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC.



    (ARE 1.109.932-AgR, Segunda Turma, relator Ministro Edson Fachin, DJe 22.11.2018) 



    Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Direito Constitucional. 3. Exigência de cobrador por lei municipal. Transporte coletivo. Competência municipal. Interesse local preponderante. 4. Precedentes em sede de controle concentrado de constitucionalidade. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental a que se nega provimento.



    (RE 940.662-AgR, Segunda Turma, relator Ministro Gilmar Mendes, DJe 03.5.2017)



    Dessa forma, a lei em análise não viola a competência da União, uma vez que, nos termos do art. 30, I, da Constituição Federal, em razão do preponderante interesse local envolvido, o diploma normativo regula a prestação do serviço público de interesse local.



    Contudo, embora não viole a competência da União para legislar, observa-se que a Lei n. 5.695/2013 foi fruto de propositura do vereador Dilemário Alencar, ou seja, a iniciativa da norma partiu do Poder Legislativo.



    Ora, o posicionamento consolidado da Suprema Corte tem sido de que a iniciativa de leis que interferem na gestão de contratos de prestação de serviços públicos, isto é, que tratam da organização e execução dos serviços públicos, compete ao Chefe do Poder Executivo. Nesse sentido:



    DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 5.127/2015. MUNICÍPIO DE VOLTA REDONDA. OBRIGATORIEDADE DE INSTALAÇÃO DE AR CONDICIONADO NOS VEÍCULOS DE TRANSPORTE COLETIVO MUNICIPAL. PROCESSO LEGISLATIVO. INICIATIVA PRIVATIVA. PODER EXECUTIVO. SERVIÇOS PÚBLICOS. 



    1. O Supremo Tribunal Federal firmou orientação no sentido de que compete ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa de leis que interfiram na gestão de contratos de concessão de serviços públicos.



    2. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios.



    3. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015.



    (ARE 1.075.713-AgR, Primeira Turma, relator Ministro Roberto Barroso, DJ 06-08- 2018)



    Assim, a Lei n. 5.695/2013 do Município de Cuiabá, interferindo diretamente no contrato de concessão de serviço público firmado entre a recorrente e o ente público, viola as regras de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo.



    Aliás, no acórdão recorrido, o Desembargador Sebastião de Moraes Filho, em seu voto vencido, destacou que “considerando que a iniciativa parlamentar que culminou com a edição desses atos acoimados de inconstitucionalidade, é visível, ao meu ponto de vista, pedindo vênia aos que votaram em sentido contrário, que o poder legislativo invadiu sobremaneira as atribuições do chefe do poder executivo, sem dúvida alguma. Ao poder legislativo cabe a função de legislar atos normativos gerais de caráter abstrato. Ao poder executivo cabe o exercício da função de gestão administrativa, que envolve atos e planejamentos, direção e organização e ainda promover leis de caráter concreto. Atos que na prática representam invasão da esfera administrativa pelo legislador em ato do executivo devem ser invalidados em sede de controle abstrato de normas”.



    Nessa linha, mostra-se importante relembrar as palavras do Ministro Celso de Mello, por ocasião do julgamento da Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade 2.364/AL:



    RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO E SEPARAÇÃO DE PODERES. 



    - O princípio constitucional da reserva de administração impede a ingerência normativa do Poder Legislativo em matérias sujeitas à exclusiva competência administrativa do Poder Executivo. É que, em tais matérias, o Legislativo não se qualifica como instância de revisão dos atos administrativos emanados do Poder Executivo. Precedentes. Não cabe, desse modo, ao Poder Legislativo, sob pena de grave desrespeito ao postulado da separação de poderes, desconstituir, por lei, atos de caráter administrativo que tenham sido editados pelo Poder Executivo, no estrito desempenho de suas privativas atribuições institucionais. Essa prática legislativa, quando efetivada, subverte a função primária da lei, transgride o princípio da divisão funcional do poder, representa comportamento heterodoxo da instituição parlamentar e importa em atuação ultra vires do Poder Legislativo, que não pode, em sua atuação político-jurídica, exorbitar dos limites que definem o exercício de suas prerrogativas institucionais.



     (ADI-MC 2.364-AL, Tribunal Pleno, Relator Ministro Celso de Mello, 01-08-2001) 



    Vê-se, dessa maneira, que a decisão impugnada está em desconformidade com o entendimento do Supremo Tribunal Federal.



    4. Diante do exposto, dou provimento ao recurso extraordinário, para declarar inconstitucional a Lei Municipal n. 5.695/2013 e, por arrastamento, das Leis Municipais n.s 5.904/2014 e 5.919/2015, todas do Município de Cuiabá/MT.



    Quanto aos honorários recursais, previstos no § 11 do art. 85 do Código de Processo Civil, não têm eles autonomia nem existência independente da sucumbência fixada na origem e representam um acréscimo ao ônus estabelecido previamente, motivo por que, na hipótese de descabimento ou de ausência de fixação anterior – como na espécie –, a sua incidência é indevida. 



    5. Publique-se. Intime-se.



Brasília, 18 de abril de 2023.



Ministro NUNES MARQUES



Relator