Tribunal: STF
Processo: ADI 7425
Classe: ADI
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-08-10
Data de publicação: 2023-08-10

Ementa:

Inteiro teor:
Despacho: 



    Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade proposta pela Confederação da Agricultura e Pecuária do Brasil - CNA em face da Resolução nº 510, de 26.06.2023, do Conselho Nacional de Justiça - CNJ (DJe/CNJ nº 143/2023, de 28.06.2023), que possui a seguinte redação:



     



    “RESOLUÇÃO N. 510, DE 26 DE JUNHO DE 2023.



    Regulamenta a criação, no âmbito do Conselho Nacional de Justiça e dos Tribunais, respectivamente, da Comissão Nacional de Soluções Fundiárias e das Comissões Regionais de Soluções Fundiárias, institui diretrizes para a realização de visitas técnicas nas áreas objeto de litígio possessório e estabelece protocolos para o tratamento das ações que envolvam despejos ou reintegrações de posse em imóveis de moradia coletiva ou de área produtiva de populações vulneráveis.



    A PRESIDENTE DO CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA (CNJ), no uso de suas atribuições legais e regimentais,



    CONSIDERANDO que cabe ao Conselho Nacional de Justiça a fiscalização e a normatização do Poder Judiciário e dos atos praticados por seus órgãos (art. 103-B, § 4º, I, II e III, da CF);



    CONSIDERANDO que a decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal, no âmbito da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental – ADPF n. 828, determina a instalação imediata pelos Tribunais de Justiça e os Tribunais Regionais Federais de Comissões de Conflitos Fundiários;



    CONSIDERANDO que a supramencionada decisão remeteu a este Conselho Nacional de Justiça a atividade de consultoria e capacitação para a constituição das Comissões de Conflitos Fundiários;



    CONSIDERANDO a missão constitucional deste Conselho Nacional de Justiça de promover a gestão e administração judiciária, bem como a necessidade de nortear a atuação dos Tribunais na atividade de constituição das Comissões de Conflitos Fundiários;



    CONSIDERANDO a deliberação do Plenário do Conselho Nacional de Justiça no Ato Normativo n. 0003244-58.2023.2.00.0000, aprovado na 10ª Sessão Ordinária, realizada em 20 de junho de 2023;



    RESOLVE:



    CAPÍTULO I



    DISPOSIÇÕES INICIAIS



    Art. 1º O Conselho Nacional de Justiça instituirá Comissão Nacional de Soluções Fundiárias, composta por 1 (um) Conselheiro do Conselho Nacional de Justiça, que a presidirá, e no mínimo 4 (quatro) magistrados, indicados pela Presidência do CNJ.



    § 1º Compete à Comissão Nacional de Soluções Fundiárias:



    I – estabelecer protocolos para o tratamento das ações que envolvam despejos ou reintegrações de posse em imóveis de moradia coletiva ou de área produtiva de populações vulneráveis, em imóveis urbanos ou rurais, objetivando auxiliar a solução pacífica de conflitos derivados dessas ações;



    II – desenvolver, em caráter permanente, iniciativas voltadas a assegurar a todos o direito à solução destes conflitos por meios adequados à sua natureza e peculiaridade, de modo a evitar a prática de ações violentas ou incompatíveis com a dignidade humana quando do cumprimento de ordens de reintegração e despejo;



    III – incentivar o diálogo com a sociedade e com instituições públicas e privadas, e desenvolver parcerias voltadas ao cumprimento dos objetivos desta Resolução;



    IV – fomentar estudos e pesquisas sobre causas e consequências dos conflitos coletivos pela posse da terra e pela moradia, bem como o mapeamento e o seu monitoramento, a fim de auxiliar o diagnóstico dos casos e subsidiar a tomada de decisões administrativas e judiciais;



    V – realizar visitas técnicas nas áreas objeto de conflitos fundiários coletivos, em apoio às Comissões Regionais, elaborando o respectivo relatório, enviando-o ao juízo de origem para juntada aos autos;



    VI – agendar e conduzir reuniões e audiências em apoio às Comissões



    Regionais, entre as partes e demais interessados, elaborando a respectiva ata;



    VII – emitir notas técnicas recomendando a uniformização de fluxos e procedimentos administrativos, além de outras orientações, em apoio às Comissões Regionais; e



    VIII – elaborar seu próprio regimento interno.



    § 2º A Comissão Nacional de Soluções Fundiárias é competente para fixar normas gerais de atuação da Política Judiciária para Tratamento Adequado dos Conflitos Fundiários de Natureza Coletiva, não tendo qualquer natureza de instância revisora dos procedimentos realizados pelas Comissões Regionais.



    § 3º O Conselho Nacional de Justiça promoverá, anualmente, reunião da Comissão Nacional e das Comissões Regionais, com a participação de outros órgãos públicos e de instituições públicas e privadas ligadas ao tema.



    § 4º Os Tribunais devem constituir Comissão Regional de Soluções Fundiárias, no prazo de 30 (trinta) dias, para funcionar como estrutura de apoio à solução pacífica das ações possessórias e petitórias coletivas, com as seguintes atribuições, sem prejuízo de outras necessárias ao cumprimento dos seus objetivos:



    I – estabelecer diretrizes para o cumprimento de mandados de reintegração de posse coletivos;



    II – executar outras ações que tenham por finalidade a busca consensual de soluções para os conflitos fundiários coletivos ou, na sua impossibilidade, que auxiliem na garantia dos direitos fundamentais das partes envolvidas em caso de



    reintegração de posse;



    III – mapear os conflitos fundiários de natureza coletiva sob a sua jurisdição;



    IV – interagir permanentemente com as Comissões de mesma natureza instituídas no âmbito de outros Poderes, bem como com órgãos e instituições, a exemplo da Ordem do Advogados do Brasil, Ministério Público, Defensoria Pública, União, Governo do Estado, Municípios, Câmara de Vereadores, Assembleias Legislativas, Incra, movimentos sociais, associações de moradores, universidades e outros;



    V – atuar na interlocução com o juízo no qual tramita eventual ação judicial, com os Centros Judiciários de Solução de Conflitos (Cejusc) e Centros de Justiça Restaurativa, sobretudo por meio da participação de audiências de mediação e conciliação agendadas no âmbito de processo judicial em trâmite no primeiro ou segundo grau de jurisdição;



    VI – realizar visitas técnicas nas áreas objeto de conflitos fundiários coletivos, elaborando o respectivo relatório, enviando-o ao juízo de origem para juntada aos autos;



    VII – agendar e conduzir reuniões e audiências entre as partes e demais interessados, elaborando a respectiva ata;



    VIII – emitir notas técnicas recomendando a uniformização de fluxos e procedimentos administrativos, além de outras orientações; e 



    IX – elaborar seu próprio regimento interno.



    Art. 2º A Comissão Regional terá, no mínimo, a seguinte composição:



    I – 1 (um) desembargador indicado pelo Tribunal respectivo, que a presidirá;



    II – 4 (quatro) magistrados escolhidos pelo Tribunal a partir de lista de inscritos aberta a todos os interessados.



    § 1º Será indicado 1 (um) suplente para cada membro da Comissão Regional, a partir da lista mencionada no inciso II.



    § 2º Poderão ser convidados para participar das reuniões e/ou audiências, a critério da Comissão Regional, representantes dos movimentos sociais, sociedade civil e de todos os órgãos e entidades que possam colaborar para a solução pacífica do conflito, nos níveis federal, estadual e municipal.



    § 3º A Comissão Regional poderá contar com equipe multidisciplinar, sendo possível a cooperação interinstitucional com os demais Poderes e a atuação de profissionais do Ministério Público, da Defensoria Pública e das esferas federal, estadual ou municipal.



    § 4º Os Tribunais poderão operar em regime de cooperação para instituir Comissão Regional compartilhada, inclusive mediante a cessão de servidores e recursos



    materiais.



    § 5º Nos Tribunais em que a Comissão Regional de Soluções Fundiárias já estiver instituída quando da aprovação desta Resolução, faculta-se a sua convalidação mediante ato administrativo da Presidência do Tribunal, desde que respeitada a composição mínima prevista no caput deste artigo, o que será comunicado ao Conselho Nacional de Justiça no prazo previsto no art. 1º, § 3º.



    Art. 3º Cada Tribunal regulamentará as atividades da sua Comissão Regional, observando-se, no que couber, o fluxo previsto no Anexo I desta Resolução.



    Parágrafo único. Os Tribunais proporcionarão aos seus membros condições adequadas para o desempenho satisfatório das suas atribuições, garantindo-se a designação de equipe de apoio em número proporcional à demanda.



    Art. 4º A atuação da Comissão Regional será determinada por decisão proferida pelo juiz da causa, que fará a remessa dos autos para a estrutura administrativa de apoio à Comissão, sem prejuízo da ciência do conflito pelas comissões regionais por mera comunicação de qualquer uma das partes ou eventuais interessados.



    § 1º O pedido da remessa do processo para a Comissão Regional poderá ser realizado pelo Ministério Público, pela Defensoria Pública, pelas partes envolvidas ou de qualquer interessado em qualquer fase do processo.



    § 2º A qualquer momento do conflito, inclusive antes do ajuizamento da ação judicial e mesmo depois do trânsito em julgado da decisão que determina o despejo ou a reintegração de posse, será possível a atuação da Comissão Regional.



    § 3º Nos casos do art. 565 do Código de Processo Civil, faculta-se que a audiência de mediação conte com a participação da Comissão Regional.



    Art. 5º A atuação da Comissão Regional deverá observar os princípios da mediação e conciliação, a exemplo da independência, da imparcialidade, da autonomia da vontade, da oralidade, da celeridade, da informalidade e da decisão informada.



    Parágrafo único. São consideradas boas práticas para mediação e conciliação de conflitos fundiários o cadastramento dos ocupantes, a identificação do perfil socioeconômico das pessoas afetadas e a divulgação, por meio de placas ou cartazes, de que a área em análise é objeto de ação judicial.



    Art. 6º A atuação da Comissão Regional deverá observar a razoável duração do processo, envidando-se esforços para obter a resolução pacífica da controvérsia no prazo de 90 (noventa) dias, admitida prorrogação.



    Parágrafo único. Enquanto perdurar a atuação da Comissão Regional, os respectivos processos judiciais não serão computados nas metas de nivelamento do Conselho Nacional de Justiça.



    Art. 7º Quando necessário, partes, advogados e os representantes dos ocupantes deverão ser cientificados da realização reuniões e/ou audiências da Comissão Regional, por qualquer dos meios admitidos pela lei.



    Art. 8º A Comissão Regional participará da mediação e conciliação dos conflitos, devendo realizar visitas técnicas, propor planos de ação para a sua resolução, para o cumprimento pacífico das ordens de desocupação ou medidas alternativas à remoção das famílias.



    CAPÍTULO II



    DA VISITA TÉCNICA NAS ÁREAS OBJETO DE CONFLITOS FUNDIÁRIOS COLETIVOS



    Art. 9º A visita técnica na área objeto de conflito fundiário coletivo, que não se confunde com a inspeção judicial prevista nos arts. 440 e 481 do Código de Processo Civil, é medida que decorre do comando do art. 126, parágrafo único, da Constituição Federal e atende à exigência do art. 2º, § 4º, da Lei Federal n. 14.216/2021, além de se consubstanciar em ato que amplia a cognição da causa pelo Juiz, possibilita melhor tratamento do conflito e favorece a criação de ambiente para conciliação ou mediação.



    Art. 10. Solicitada a intervenção da Comissão Regional, será agendada visita técnica na área objeto do litígio, cuja data e horário serão informados aos requerentes, bem como ao magistrado, ao qual incumbe a intimação das partes, terceiros, Ministério Público, Defensoria Pública, Município no qual se localiza a área e eventual movimento social ou associação de moradores que dê suporte aos ocupantes.



    § 1º Antes que a visita se realize, a Comissão Regional estabelecerá contato com a parte autora e com os ocupantes da área, suas lideranças ou com eventuais movimentos sociais que lhes deem suporte, informando-os sobre a finalidade e roteiro, de modo a criar ambiente propício ao diálogo.



    § 2º No dia e horário designados, a Comissão Regional visitará o local, proporcionando que a visita seja acompanhada pelas pessoas e órgãos referidos no caput deste artigo.



    Art. 11. O relatório de visita técnica contemplará o conteúdo do modelo que compõe o Anexo II desta Resolução, sem prejuízo do acréscimo de outras informações que a Comissão Regional entender pertinentes.



    Art. 12. O relatório de visita técnica será juntado aos autos de processo judicial, sem prejuízo do seu envio a todo e qualquer interessado, preservando-se a imagem e os dados cadastrais de crianças e adolescentes.



    CAPÍTULO III



    DA MEDIAÇÃO E DA CONCILIAÇÃO



    Art. 13. As audiências de mediação ou de conciliação serão designadas de ofício ou mediante provocação de qualquer interessado, em qualquer fase do processo.



    § 1º Nos termos do art. 565 do Código de Processo Civil, as audiências de mediação deverão ser realizadas no litígio coletivo pela posse do imóvel quando o esbulho ou a turbação afirmado no processo houver ocorrido há mais de um ano e um dia, sendo facultada ao juiz da causa sua realização nas demais hipóteses.



    § 2º Antes da realização da solenidade, o magistrado requisitará a visita técnica de que trata esta Resolução, caso ainda não tenha sido realizada na hipótese, designando a audiência para data posterior à juntada aos autos do respectivo relatório.



    § 3º Funcionará como conciliador ou mediador, preferencialmente, o magistrado que conduziu a visita técnica; não sendo possível, será chamado a participar do ato outro integrante da Comissão Regional.



    § 4º Para a audiência de conciliação ou mediação serão intimados a comparecer todas as partes e interessados, representantes do Ministério Público e da Defensoria Pública, preferencialmente, dos respectivos órgãos especializados em conflitos da natureza, procuradorias do Estado e do Município, representantes de movimentos sociais eventualmente envolvidos na ocupação, bem assim representantes de órgãos públicos e privados que atuem nas áreas correlatas ao litígio.



    CAPÍTULO IV



    DO CUMPRIMENTO DAS ORDENS DE REINTEGRAÇÃO DE POSSE



    Art. 14. A expedição de mandado de reintegração de posse em ações possessórias coletivas será precedida por audiência pública ou reunião preparatória, na qual serão elaborados o plano de ação e o cronograma da desocupação, com a presença dos ocupantes e seus advogados, Ministério Público, Defensoria Pública, órgãos de assistência social, movimentos sociais ou associações de moradores que prestem apoio aos ocupantes e o Oficial de Justiça responsável pelo cumprimento da ordem, sem prejuízo da convocação de outros interessados.



    Art. 15. Os planos de ação para cumprimento pacífico das ordens de desocupação ou as medidas alternativas à remoção das famílias deverão considerar as vulnerabilidades sociais das pessoas afetadas e observar as políticas públicas habitacionais de caráter permanente ou provisório à disposição dos ocupantes, assegurando, sempre que possível, a inclusão das famílias removidas nos programas de assistência social.



    § 1º Para a efetivação do plano de ação, o Município onde se localiza o imóvel será intimado para que proceda ao prévio cadastramento das famílias que ocupam a área a ser reintegrada, bem como para que indique o local para a sua realocação e as encaminhe aos órgãos de assistência social e programas de habitação, observadas a decisão proferida no âmbito da ADPF n. 828 e, no que for possível e pertinente, a Resolução n. 10/2018-CNDH.



    § 2º Os planos de ação, sempre que cabível, deverão dispor sobre os encargos com transportes e guarda dos bens essenciais que guarnecem as residências, estabelecendo prazos e ações de desocupação que mitiguem os prejuízos para as pessoas afetadas e que sejam compatíveis com a natureza da ocupação.



    § 3º O plano de ação poderá prever prazo para desocupação assistida do imóvel objeto do litígio, caso em que deverão ser intimados para o seu acompanhamento os órgãos públicos ligados à política de proteção de pessoas vulneráveis, como Conselho Tutelar, CREAS e secretarias de assistência social e de moradia.



    Art. 16. Após a concepção e execução do plano de ação, será expedido o mandado de reintegração de posse, com a recomendação para que o início de seu cumprimento não se dê no período noturno, em feriados ou datas comemorativas e em dias de muito frio ou chuva.



    CAPÍTULO V



    DISPOSIÇÕES FINAIS



    Art. 17. Caberá a todos os Tribunais nacionais, à exceção do Supremo Tribunal Federal, no âmbito das suas respectivas escolas judiciais, promover a inclusão, nos cursos iniciais de formação continuada de magistrados e servidores, de temas de direito agrário, direito urbanístico e regularização fundiária, respeitadas as competências.



    Art. 18. Os Tribunais de um mesmo Estado ou Região poderão compartilhar a mesma Comissão Regional, observadas as premissas fixadas na Resolução CNJ n. 350/2020.



    Art. 19. A atuação de magistrados na Comissão Nacional e nas Comissões Regionais será considerada acúmulo de função para todos os efeitos e, excepcionalmente, implicará afastamento temporário da jurisdição, preferencialmente do(s) membro(s) incumbido(s) da realização das visitas técnicas.



    Art. 20. A capacitação dos magistrados e servidores ficará a cargo da Escola Nacional de Formação e Aperfeiçoamento de Magistrados (ENFAM).



    Art. 21. Esta Resolução entra em vigor na data de sua publicação.



    Ministra ROSA WEBER”



    A requerente alega que há pouca clareza a respeito da aplicação desse ato normativo para ações possessória no âmbito rural, afirma-se que o tema é: “sensível e preocupante para todos os produtores rurais do Brasil, o que exige o estabelecimento por parte do STF, das necessárias restrições interpretativas de aplicação de seus termos” (EDOC 01, p. 09)



    Aduz cumprir o requisito de legitimidade ativa, que já fora reconhecido por esta Corte em outras ocasiões (eDOC 01, p. 12); bem como afirma o cabimento da ação (eDOC 01, p. 14-16) e o interesse na causa (eDOC 01 p. 16 – 19).



    Alega que há inovação inconstitucional por parte do CNJ ao regular a temática que é regulamentada pela legislação federal pertinente, sobretudo o Código de Processo Civil e o Código Civil. 



    Segundo essa premissa, e, após tratar do regime jurídico da reintegração de posse, assevera a violação dos princípios: da legalidade e da separação de poderes (art. 2º; e art. 5º, II, da CF); da segurança jurídica (art. 5º, caput, da CF); do devido processo legal (art. 5º, LIV, da CF); da propriedade (art. 5º, caput, XXII e XXIII; e art. 170, II e III, da CF) e do juiz natural (art. 5º, XXXVII e LIII, da CF).



    Sustenta o a inexistência de função normativa do CNJ (eDOC 01, p. 28-30), mormente para promanar atos que exijam providências de magistrados os quais violariam o juiz natural, e que exigem procedimentos que não estão na legislação processual, em descumprimentos aos preceitos constitucionais mencionados acima.



    Deduz pedido de concessão de medida cautelar, para suspender imediatamente a eficácia e a vigência da Resolução nº 510/2023, porquanto a aplicação da Resolução nº 510/2023:



     “representa risco imediato e grave ao exercício desse direito dos produtores rurais, a ameaçar a própria estabilidade para o desenvolvimento da agropecuária. 



    (...)



    De acordo com os dados coletados pela requerente (em anexo), de janeiro à junho deste ano já ocorreram 61 (sessenta e uma) invasões de propriedade, o que representa um aumento de quase 200% em relação ao ano de 2022, fato que por si só já demonstra o perigo da demora na concessão da medida liminar.“



    Ao final, pede a integral procedência dos seguintes pedidos (eDOC 01, p. 35): 



    “a) a declaração de inconstitucionalidade, sem redução de texto, da interpretação da Resolução CNJ nº 510/2023, que estabelece que as providências (visitas técnicas, promoção de audiências, inspeções, interações com movimentos sociais) de atribuição das comissões de soluções fundiárias podem ser adotadas de maneira autônoma, em paralelo às funções do juiz e independentemente de sua decisão como juiz natural da ação possessória;



    caso se entenda não ser possível a declaração de inconstitucionalidade sem redução de texto, requer-se, subsidiariamente, a declaração de inconstitucionalidade direta (com redução de texto) de toda a Resolução CNJ nº 510/2023;



    b) a declaração de inconstitucionalidade do art. 1º, § 4º, IV; art. 2º, §§ 2º e 3º; art. 10, caput, § 1º; e art. 14, e art. 4º, § 2º, todos da Resolução CNJ nº 510/2023.” 



    Além da cópia do ato impugnado (eDOC 11), com a inicial da presente ação direta de inconstitucionalidade foram apresentados a procuração específica para a propositura da presente ação (eDOC 2), seu estatuto social (eDOC 3, 4, 5), bem como dados sobre “invasões coletivas de terra públicas e privadas” produzidos pela autora com base na Série Histórica do Incra e em dados próprios (eDOC 10).



    É, em síntese, o relatório.



    A presente ação questiona Resolução n. 510 de 2023 do CNJ, que decorre de decisão proferida pelo relator, Ministro Roberto Barroso, nos autos da ADPF 828, e que foi referendada por nove Ministros do Plenário deste Supremo Tribunal Federal. Em razão dessa deliberação, eventual decisão que venha contrariá-la deve arcar com ônus argumentativo grande, sobretudo neste momento processual initio litis. 



    No presente caso, não se constata, da leitura da inicial, razões suficientes e relevantes para suspender imediatamente a eficácia da Resolução n. 510/2023 do CNJ, porquanto impugna-se ato normativo que, até final decisão sobre o que foi pedido deduzido, a principiar pelo conhecimento e depois, eventualmente, pelo mérito, segue plenamente válida e eficaz.



    Ademais, a análise da eventual incompatibilidade do diploma atacado em face do ordenamento constitucional poderá trazer consequências importantes para o exercício de direitos fundamentais não só de produtores rurais, mas também de diversas populações vulneráveis que estão em áreas de moradia coletiva ou nas quais há atividades produtivas, seja no ambiente rural ou urbano; bem como trará consequências para a resolução adequada, efetiva e não violenta dos conflitos que ocorrem nessas especialidades, regulados pela Resolução questionada. 



    Por isso, não aprecio pedido cautelar formulado e adoto o rito do art. 12 da Lei 9.868 de 1999, para julgar diretamente o mérito da presente ação.



    Assim, solicitem-se informações ao Conselho Nacional de Justiça (CNJ), no prazo de dez dias; em seguida, colha-se a manifestação do Advogado-Geral da União e do Procurador-Geral da República, sucessivamente, no prazo de 5 (cinco) dias.



    Publique-se. Intime-se.



    Brasília, 10 de agosto de 2023.



Ministro Edson Fachin



Relator



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