Tribunal: STF
Processo: MS 39294
Classe: MS
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-11-08
Data de publicação: 2023-11-08

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



MEDIDA CAUTELAR EM MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. TOMADA DE CONTAS Nº 012.196/2019-3 INSTAURADA PARA APURAÇÃO DE DANOS EM CONTRATO FIRMADO PELA PETROBRAS COM A IMPETRANTE: ATIVIDADE VINCULADA. 



1. O processamento e julgamento, pelo TCU, de tomada de contas é atividade vinculada e decorrente do exercício da competência constitucionalmente prevista (art. 71, inc. II, da CRFB), a qual não se confunde e não pode ser paralisada por eventual tentativa de composição entre o ente público lesado e o particular envolvido nos atos lesivos.



2. No caso dos autos, o Termo de Encerramento de Pendências firmado pela impetrante com a Petrobras prevê a compensação e quitação dos débitos apurados na TC nº 012.196/2019-3. Não se mostra razoável e necessário o prosseguimento das medidas executivas relacionadas ao crédito apurado nesse processo de tomada de contas até que ocorra a ultimação, pelo TCU, das providências para verificação da adequação dos cálculos objeto desse Termo de Encerramento de Pendências.



3. Medida liminar deferida, em parte.



Relatório



    1. Trata-se de mandado de segurança impetrado por Techint Engenharia e Construção S.A. contra ato praticado pelo Tribunal de Contas da União, consubstanciado no Acórdão nº 2.617/2022, e no Acórdão nº 311/2023, proferidos no bojo da TC nº 012.196/2019-3.



    2. A impetrante narra ter firmado com a Petrobras, de forma consensual e compositiva — em razão da existência de dívidas recíprocas —, Termo de Encerramento de Pendências, o qual teve por objeto a resolução de situações de desacordo, de parte a parte, decorrentes do serviço realizado e das obrigações assumidas no período compreendido entre 31/03/2009 e 11/03/2013, referentes a itens do contrato objeto de apreciação no bojo da TC nº 012.196/2019-3, sendo que o débito reconhecido no referido Termo foi devidamente quitado pela impetrante em 27/09/2022.



    3. Ainda conforme referido pela impetrante, esse fato foi por ela comunicado tempestivamente ao Tribunal de Contas da União, antes do julgamento de seu pedido de reconsideração na TC nº 012.196/2019-3, para fundamentar a extinção integral do débito em razão da compensação de dívidas recíprocas com a Petrobras. Contudo, consoante relata, quando da prolação do Acórdão nº 2.617/2022, complementado pelo Acórdão nº 311, de 2023, em vez de reconhecer a extinção integral da dívida da impetrante (objeto do Acórdão nº 1.054/2021), a Corte de Contas decidiu que a compensação de dívidas recíprocas entre a Petrobras e o Consórcio Techint Confab UMSA deveria ser apreciada nos autos da TC nº 010.004/2022-0, devendo a Seinfra Operações levar em consideração os documentos atinentes (o Termo de Encerramento de Pendências e os respectivos pagamentos efetuados), e isso quando do monitoramento dos itens 9.1 e 9.2 do Acórdão nº 2.191/2017-Plenário.



    4. Prossegue afirmando que, “apesar da evidente relação de prejudicialidade entre o julgamento do TC 012.196/2019-3 e a apreciação do TCU sobre o valor do crédito do Consórcio Techint Confab UMSA, o Tribunal não suspendeu o julgamento do TC 012.196/2019-3, tendo resultado na condenação da TECHINT (que já transitou em julgado, pois não é mais passível de recurso na esfera administrativa)”. 



    5. Menciona, ainda, ter efetuado “o pagamento da multa objeto da condenação no TC 012.196/2019-3 (Doc. 19) justamente pelo fato de a compensação de dívidas não produzir efeitos sobre a sanção aplicada pelo TCU, mas apenas sobre o débito”, e que “[E]m 02.06.2023, a TECHINT apresentou petição no TC 012.196/2019-3 para requerer “a suspensão da exigibilidade do débito objeto do item 9.2 do Acórdão nº 1.054/2021-TCU-Plenário, até que sobrevenha decisão dessa Corte de Contas reconhecendo o montante do crédito do Consórcio Techint Confab UMSA decorrente da “ocorrência de chuvas, descargas atmosféricas e suas consequências”, relativo ao Contrato 0800.0049716.09.2 – Tanques Lote I da RNEST (Contrato nº 8500.000038.09.2), e certificando a compensação de dívidas recíprocas efetuada com a Petrobras por meio do Termo de Encerramento de Pendências e pagamento do valor remanescente, de modo que os efeitos previstos no art. 219 do RITCU sejam obstados, sob pena de afronta aos princípios do devido processo legal, da boa-fé objetiva, da moralidade e da segurança jurídica”. 



    6. A impetrante destaca, também, que esse pedido não tinha sido apreciado até o momento da impetração do presente writ, sendo que “o pedido de ingresso da TECHINT como interessada no TC 010.004/2022-0 foi negado “em razão da inexistência de razão legítima para intervir neste processo” por meio do Acórdão nº 1.133/2023”.



    7. Como fundamentos para amparar sua alegação sobre a existência de direito líquido e certo, a impetrante aduz que, “após a prolação do Acórdão nº 1.054/2021 (no qual a Autoridade Coatora condenou a TECHINT ao pagamento de multa e débito) e da interposição do oportuno recurso de reconsideração, a Petrobras e as empresas TECHINT, Usiminas Mecânica S.A. e Confab Industrial S.A. (integrantes do Consórcio Techint Confab UMSA) fizeram uma compensação de dívidas recíprocas por meio da assinatura de Termo de Encerramento de Pendências e do pagamento do valor remanescente pela TECHINT para quitação do seu débito”, não tendo havido a suspensão da “tramitação do TC 012.196/2019-3 até que fosse decidida a questão do valor do crédito, haja vista a clara relação de prejudicialidade entre os temas”, sendo que esse proceder do TCU viola o devido processo legal, bem como representa ofensa ao ato jurídico perfeito.



    8. Sustenta, ainda, que a atuação do TCU, no caso concreto, violou o princípio da confiança legítima e implicará enriquecimento indevido da Administração Pública pela não admissão da compensação prevista no Termo de Encerramento de Pendências firmado entre a impetrante e a Petrobras.



    9. Requer a concessão de liminar, “determinando-se a suspensão imediata da exigibilidade do débito imposto pela Autoridade Coatora no TC 012.196/2019-3 até o julgamento final deste Mandado de Segurança, com a exclusão provisória do nome da Impetrante dos registros pertinentes, como, por exemplo, o CADIN”. E como pedido de tutela jurisdicional final, requer “a confirmação da medida liminar, com a concessão da segurança, para que sejam declarados nulos os Acórdãos nºs 2.617/2022 e 311/2023 e a Autoridade Coatora seja instada a apreciar o Termo de Encerramento de Pendências e os valores pagos pela Impetrante, à luz do crédito calculado pela Petrobras, tendo em vista (i) a violação ao devido processo legal; (ii) ofensa ao ato jurídico perfeito; (iii) a violação ao princípio da confiança legítima; e (iv) o enriquecimento sem causa da Administração Pública”.



    10. Com a petição inicial foram juntados documentos. Por meio da decisão do e-doc. 9 indeferi o pedido liminar inaudita altera pars e determinei a notificação da autoridade apontada como coatora para prestar informações, as quais foram juntadas aos autos nos e-docs. 17 e 20.



    11. A autoridade coatora aponta, em síntese, que “o processo de autos TC 012.196/2019-3 versa sobre tomada de contas especial autuado em decorrência da conversão do TC 022.712/2010-0 (relatório de levantamento), conforme determinado no Acórdão 1.065/2018-TCU-Plenário. O objetivo da referida medida é quantificar o ressarcimento dos supostos danos ocorridos no âmbito dos contratos 160.2.020.04-6 e 160.2.048.04.9, celebrados entre a Petrobras e a Techint Engenharia e Construção S.A, os quais tiveram por objeto a prestação de serviços de construção e montagem industrial em plataformas do Ativo Nordeste e Marlim, relacionados à cognominada “família de contratos” da Unidade de Exploração e Produção da Bacia de Campos (UNBC), localizada na zona costeira adjacente aos estados do Rio de Janeiro e do Espírito Santo”. Assim, esse processo “NÃO possui nenhuma relação com o contrato firmado entre a Petrobras e o Consórcio do qual é parte a impetrante concernente à Refinaria Abreu e Lima (Rnest), que, segundo alegações veiculadas na inicial, seria a origem dos supostos créditos em seu favor (contra a Petrobras) objeto da compensação a que alude [Contrato 0800.0049716.09.2]”.



    12. Prossegue fazendo uma descrição dos processos em trâmite do TCU e relativos à impetrante para afirmar, então, que “o TCU não negou peremptoriamente a existência de hipotético crédito em favor da impetrante contra a Petrobras, tampouco adiantou juízo negativo referente aos cálculos da Petrobras eventualmente já efetuados. A Corte de Contas tão somente remeteu para os autos onde a questão do “pagamento por ocorrência de chuvas etc” está sendo tratada (TC 010.040/2022-0 ou, caso venha a ser arquivado, os outros a serem autuados individualmente conforme cada contrato). Frise-se, o TCU não negou, rejeitou ou limitou hipotéticos direitos da impetrante no contexto em foco. Apenas como consequência de medidas saneadoras que entendeu relevantes até aqui, adiou a apreciação sobre o mérito dos referidos cálculos para o momento que compreender minimamente madura a instrução dos autos correspondentes, prerrogativa própria de todo órgão incumbido de “julgar” (sentido amplo). E só após a necessária aferição quanto aos critérios sobre os quais efetivamente se pautaram, em cotejo com os valores comprovadamente pagos de uma parte à outra, é que caberia avaliar a plausibilidade de hipotética quitação do débito”. 



    13. Sustenta “não haver direito líquido e certo da impetrante sequer ameaçado por ato do TCU no caso concreto apto a ser tutelado na via de mandado de segurança”, bem como inexistir decisão do TCU determinando a inscrição do impetrante junto ao Cadin. Postula o indeferimento da medida liminar, bem como a denegação da segurança.



    14. A parte impetrante apresenta nova petição juntando documentos e informando estar na iminência de ser inscrita no Cadin (e-docs. 22-25), reiterando o pedido liminar formulado na petição inicial e reafirmando que “a particularidade da situação da Impetrante reclama a urgente intervenção do STF para garantir a concessão de medida liminar de suspensão da exigibilidade do débito imposto pela Autoridade Coatora no TC 012.196/2019-3 até o julgamento final deste Mandado de Segurança, vedando a inclusão da Impetrante dos cadastros pertinentes, como, por exemplo, o CADIN”.



    15. Vieram os autos conclusos para novo exame do pedido de liminar.



    É o relatório.



Análise



    16. O adequado exame e decisão sobre o pedido liminar formulado nestes autos demanda, como condição prévia, o estabelecimento de algumas premissas, com a correspondente compreensão dos efeitos jurídicos derivados dos processos que envolvem a impetrante e tramitam no âmbito do TCU, bem como dos atos processuais lá praticados. Conforme se observa da petição inicial, a parte impetrante se insurge contra os Acórdãos nº 2.617/2022 e nº 311/2023, proferidos pelo Tribunal de Contas da União no bojo da Tomada de Contas nº 012.196/2019-3. E a autoridade apontada como coatora assim explicitou o objeto desse processo de tomada de contas (e-doc. 17; grifos nossos):



    “(...) O processo de autos TC 012.196/2019-3 versa sobre tomada de contas especial autuado em decorrência da conversão do TC 022.712/2010-0 (relatório de levantamento), conforme determinado no Acórdão 1.065/2018-TCU-Plenário. O objetivo da referida medida é quantificar o ressarcimento dos supostos danos ocorridos no âmbito dos contratos 160.2.020.04-6 e 160.2.048.04.9, celebrados entre a Petrobras e a Techint Engenharia e Construção S.A, os quais tiveram por objeto a prestação de serviços de construção e montagem industrial em plataformas do Ativo Nordeste e Marlim, relacionados à cognominada “família de contratos” da Unidade de Exploração e Produção da Bacia de Campos (UNBC), localizada na zona costeira adjacente aos estados do Rio de Janeiro e do Espírito Santo. 



    Logo, importa observar que o referido processo NÃO possui nenhuma relação com o contrato firmado entre a Petrobras e o Consórcio do qual é parte a impetrante concernente à Refinaria Abreu e Lima (Rnest), que, segundo alegações veiculadas na inicial, seria a origem dos supostos créditos em seu favor (contra a Petrobras) objeto da compensação a que alude [Contrato 0800.0049716.09.2]. (...)”



    17. E sobre o processo de tomada de contas no âmbito do TCU, a Lei nº 8.443, de 1992, assim dispõe:



    “Art. 8° Diante da omissão no dever de prestar contas, da não comprovação da aplicação dos recursos repassados pela União, na forma prevista no inciso VII do art. 5° desta Lei, da ocorrência de desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos, ou, ainda, da prática de qualquer ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico de que resulte dano ao Erário, a autoridade administrativa competente, sob pena de responsabilidade solidária, deverá imediatamente adotar providências com vistas à instauração da tomada de contas especial para apuração dos fatos, identificação dos responsáveis e quantificação do dano.



    (...)



    § 2° A tomada de contas especial prevista no caput deste artigo e em seu § 1° será, desde logo, encaminhada ao Tribunal de Contas da União para julgamento, se o dano causado ao Erário for de valor igual ou superior à quantia para esse efeito fixada pelo Tribunal em cada ano civil, na forma estabelecida no seu Regimento Interno.



    Art. 16. As contas serão julgadas:



    (...)



    III - irregulares, quando comprovada qualquer das seguintes ocorrências:



    a) omissão no dever de prestar contas;



    b) prática de ato de gestão ilegal, ilegítimo, antieconômico, ou infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial;



    c) dano ao Erário decorrente de ato de gestão ilegítimo ao antieconômico;



    d) desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos.



    § 1° O Tribunal poderá julgar irregulares as contas no caso de reincidência no descumprimento de determinação de que o responsável tenha tido ciência, feita em processo de tomada ou prestarão de contas.



    § 2° Nas hipóteses do inciso III, alíneas c e d deste artigo, o Tribunal, ao julgar irregulares as contas, fixará a responsabilidade solidária:



    a) do agente público que praticou o ato irregular, e



    b) do terceiro que, como contratante ou parte interessada na prática do mesmo ato, de qualquer modo haja concorrido para o cometimento do dano apurado.



    § 3° Verificada a ocorrência prevista no parágrafo anterior deste artigo, o Tribunal providenciará a imediata remessa de cópia da documentação pertinente ao Ministério Público da União, para ajuizamento das ações civis e penais cabíveis.



    Art. 19. Quando julgar as contas irregulares, havendo débito, o Tribunal condenará o responsável ao pagamento da dívida atualizada monetariamente, acrescida dos juros de mora devidos, podendo, ainda, aplicar-lhe a multa prevista no art. 57 desta Lei, sendo o instrumento da decisão considerado título executivo para fundamentar a respectiva ação de execução.



    Parágrafo único. Não havendo débito, mas comprovada qualquer das ocorrências previstas nas alíneas a, b e c do inciso III, do art. 16, o Tribunal aplicará ao responsável a multa prevista no inciso I do art. 58, desta Lei”. (grifos acrescidos).



    18. O que se apreende dessas disposições normativas, em essência, é que o processo de tomada de contas, nas hipóteses de possível ocorrência de danos ao erário derivados de qualquer conduta sujeita ao controle e fiscalização pelo TCU (como, por exemplo, a partir da má gestão de contratos administrativos, hipótese em tela), tem como objeto, justamente, a quantificação desse dano e, ainda, a identificação dos responsáveis pela sua ocorrência, os quais poderão ser condenados a ressarci-lo, bem como a pagar as multas eventualmente cabíveis (art. 16, § 2º, e art. 19).



    19. E a partir desses aspectos é que são estabelecidas duas premissas necessárias para a solução do caso. A primeira, no sentido de que o processamento e julgamento de tomadas de contas em situações como as referidas no parágrafo anterior são decorrência do exercício da competência assegurada pela Constituição ao TCU, a qual estabelece lhe competir “julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público” (art. 71, inc. II, da CRFB). 



    20. A segunda premissa pode ser assim resumida: o processamento e o julgamento de uma tomada de contas, com a consequente apuração de eventuais danos e fixação de multa, é uma atividade vinculada e que se diferencia do eventual procedimento de quitação do débito apurado. Em outras e simples palavras: apurar eventual dano e seu responsável (julgamento da tomada de contas) é uma atividade própria e vinculada que não se confunde e não é prejudicada ou impedida por eventual pleito para quitação ou compensação de valores dirigido ao ente público lesado, notadamente porque para quitar ou compensar certo débito é preciso, antes, quantificá-lo, bem como identificar o seu responsável, o devedor, em essência.



    21. Esse exercício exegético e essas premissas, quando aplicadas ao caso concreto, conduzem a uma conclusão: o curso, no TCU, da TC nº 012.196/2019-3, na qual proferidos os dois acórdãos sindicados neste mandamus e que tinha por objeto quantificar os supostos danos ocorridos no âmbito dos Contratos nº 160.2.020.04-6 e nº 160.2.048.04.9, não poderia ser obstado pela apresentação do pedido para conhecimento e exame do Termo de Encerramento de Pendências firmado pela impetrante e a Petrobras e que, entre outros, se destinava a quitar o débito apurado na referida TC 012.196/2019-3. 



    22. Dito de outra forma, a pretensão de reconhecimento de quitação de obrigações recíprocas prevista no Termo de Encerramento de Pendências firmado pela impetrante e a Petrobras não obsta ou paralisa a autoridade fiscalizatória e sancionadora do TCU, não sendo, assim, justo motivo para interromper o andamento da TC nº 012.196/2019-3. 



    23. Disso decorre outra conclusão: sob esse aspecto, pois, não se vislumbra mácula no proceder do TCU ao prosseguir e ultimar a TC nº 012.196/2019-3, inclusive com a prolação dos acórdãos sindicados nesta ação mandamental, ainda que na fase final desse processo tenha sido cientificado sobre a assinatura do referido Termo de Encerramento de Pendências.



    24. Se isto é assim, não se pode ignorar que o Termo de Encerramento de Pendências firmado pela impetrante e a Petrobras se caracteriza, em princípio, como um negócio jurídico válido e eficaz que, nos seus termos, pode resultar na compensação e quitação de dívidas recíprocas, conforme nele previsto. E nesse propósito convém ressaltar o que dispõe o Código Civil acerca da compensação de dívidas, uma das formas previstas para o adimplemento de obrigações: "Se duas pessoas forem ao mesmo tempo credor e devedor uma da outra, as duas obrigações extinguem-se, até onde se compensarem" (art. 368). 



    25. Na espécie, pelo que se apreende dos elementos acostados aos autos, no Termo firmado foi previsto que por meio dele haveria a quitação do débito que fosse apurado na TC nº 012.196/2019-3. E esse aspecto tem relevância para solução do caso. Se referido Termo de Encerramento de Pendências, como mencionado, não tem aptidão para paralisar a atividade fiscalizatória do TCU e o andamento da tomada de contas na qual proferidos os acórdãos impugnados nestes autos, não se pode negar ao mesmo a aptidão para quitação, nos seus termos e limites, de débitos já constituídos e nele previstos, ainda que, para tanto, haja necessidade de manifestação ou aval de outra instância ou órgão, como o próprio TCU.



    26. Tenho a compreensão, pois, de que a apresentação desse Termo de Encerramento de Pendências como meio para pagamento e quitação dos débitos objeto dos acórdãos sindicados nestes autos, bem como o exercício dos direitos nele pactuados, ostenta, no mínimo, as características semelhantes ao oferecimento de garantia idônea ou, até, de depósito do montante integral do crédito, ainda que representado por um instrumento de compensação de dívidas, produzindo um efeito semelhante ao depósito do montante integral do crédito tributário, o qual suspende sua exigibilidade, nos termos do art. 151, inc. II, do CTN.



    27. O TCU, em suas informações, destacou que “não negou peremptoriamente a existência de hipotético crédito em favor da impetrante contra a Petrobras, tampouco adiantou juízo negativo referente aos cálculos da Petrobras eventualmente já efetuados. A Corte de Contas tão somente remeteu para os autos onde a questão do “pagamento por ocorrência de chuvas etc” está sendo tratada (TC 010.040/2022-0 ou, caso venha a ser arquivado, os outros a serem autuados individualmente conforme cada contrato). Frise-se, o TCU não negou, rejeitou ou limitou hipotéticos direitos da impetrante no contexto em foco. Apenas como consequência de medidas saneadoras que entendeu relevantes até aqui, adiou a apreciação sobre o mérito dos referidos cálculos para o momento que compreender minimamente madura a instrução dos autos correspondentes, prerrogativa própria de todo órgão incumbido de “julgar” (sentido amplo). E só após a necessária aferição quanto aos critérios sobre os quais efetivamente se pautaram, em cotejo com os valores comprovadamente pagos de uma parte à outra, é que caberia avaliar a plausibilidade de hipotética quitação do débito”. 



    28. Desse cenário deriva uma consequência importante para o deslinde da questão aqui tratada. Ainda que o TCU afirme não ter desacolhido o pedido da impetrante para reconhecimento do crédito, não há como se negar que o pactuado nesse Termo de Encerramento de Pendências tem aptidão para quitar os débitos apurados pelo TCU no TC nº 012.196/2019-3 e referidos nos acórdãos sindicados neste mandamus, ainda que para tanto seja necessária a adoção de diligências e a ultimação de outro processo (no caso, a TC nº 010.040/2022-0), destinado, ao que parece, para verificar a adequação dos cálculos levados a cabo pela Petrobras quando da apuração do passivo e ativo tratados nesse Termo.



    29. Vislumbro estarmos diante, portanto, de situação de adimplemento de débitos apurados pelo TCU no TC nº 012.196/2019-3 sob condição resolutiva, a saber, a ulterior verificação e confirmação dos cálculos pelo TCU.



    30. Com esse panorama, e até que haja a ulterior deliberação, por parte do TCU, no bojo do processo destinado a verificar a adequação dos cálculos levados a cabo pela Petrobras quando da apuração do passivo e ativo tratados no Termo de Encerramento de Pendências (no caso, a TC 010.040/2022-0, como referido pela autoridade coatora), não reputo razoável e necessário o prosseguimento das diligências para cobrança do crédito reconhecido pelo TCU por meio dos acórdãos aqui sindicados, as quais se encontram em andamento, como documentado pela parte impetrante nos documentos acostados nos e-docs. 22 a 25, até para que não ocorra duplicidade de pagamento, situação essa não desejada pelo ordenamento jurídico.



    31. Vislumbro presentes, portanto, os requisitos para a concessão, em parte, da medida liminar requerida.



Dispositivo



    32. Ante exposto, concedo, em parte, a medida liminar postulada para, até a ultimação, pelo TCU e no âmbito da TC nº 010.040/2022-0, das diligências e verificação da adequação dos cálculos objeto do Termo de Encerramento de Pendências firmado pela impetrante e a Petrobras e referenciado nestes autos, suspender a adoção das providências executivas contra a impetrante (a saber, cobrança do crédito e inscrição do Cadin) e decorrentes do Acórdão nº 2.617/2022 e do Acórdão nº 311/2023, proferidos pelo TCU no bojo da TC nº 012.196/2019-3.



    Intimem-se as partes, em especial a autoridade coatora, para fins de cumprimento da medida deferida.



    Na sequência, abra-se vista à Procuradoria-Geral da República, para parecer (art. 52, inc. IX, do RISTF).



    Publique-se.



    Brasília, 8 de novembro de 2023.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator