Tribunal: STF
Processo: RMS 39430
Classe: RMS
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-10-20
Data de publicação: 2023-10-20

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de Recurso Ordinário em Mandado de Segurança, interposto por Lucilio Ribeiro, contra decisão do Superior Tribunal de Justiça, no âmbito do MS 18.912, de relatoria da Ministra Assusete Magalhães, cujo acórdão que denegou a ordem mandamental restou assim ementado:   



    “ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. ANISTIADO POLÍTICO. CABO DA AERONÁUTICA. REVISÃO DE PORTARIA DE ANISTIA, CONCEDIDA COM FUNDAMENTO NA PORTARIA 1.104/GM3/64. PROCESSO ADMINISTRATIVO. DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA. ART. 54 DA LEI 9.784/99. TESE FIXADA EM REPERCUSSÃO GERAL (TEMA 839/STF). RETORNO DOS AUTOS À PRIMEIRA SEÇÃO, PARA FINS DO ART. 1.040, II, DO CPC/2015. JUÍZO DE RETRATAÇÃO EXERCIDO. CAUSA DE PEDIR REMANESCENTE. ART. 1.041, § 1º, DO CPC/2015. ALEGAÇÃO DE INOBSERVÂNCIA DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DO DIREITO LÍQUIDO E CERTO. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. INVIABILIDADE, NA VIA MANDAMENTAL. PRECEDENTE DA PRIMEIRA SEÇÃO. SEGURANÇA DENEGADA. (...). II. A Primeira Seção do STJ, inicialmente, concedeu a segurança, reconhecendo a ocorrência da decadência do direito de anulação da Portaria concessiva de anistia, quando transcorrido o prazo decadencial de cinco anos, previsto no art. 54, caput, da Lei 9.784/99, entre a Portaria concessiva da anistia e a Portaria que a anulou. III. Sobre a matéria, posteriormente, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 817.338/DF (Tema 839/STF), submetido ao rito de repercussão geral, firmou tese no sentido de que, "no exercício do seu poder de autotutela, poderá a Administração Pública rever os atos de concessão de anistia a cabos da Aeronáutica relativos à Portaria nº 1.104, editada pelo Ministro de Estado da Aeronáutica, em 12 de outubro de 1964 quando se comprovar a ausência de ato com motivação exclusivamente política, assegurando-se ao anistiado, em procedimento administrativo, o devido processo legal e a não devolução das verbas já recebidas" (STF, RE 817.338/DF, Rel. Ministro DIAS TOFFOLI, TRIBUNAL PLENO, DJe de 31/07/2020). IV. O Superior Tribunal de Justiça realinhou o seu entendimento anterior, em face do decidido no RE 817.338/DF, firmando posição no sentido de que, "de acordo com a orientação do Pretório Excelso, ocorrendo violação direta do art. 8º da ADCT, é possível a anulação do ato de anistia pela administração pública, mesmo quando decorrido o prazo decadencial contido na Lei n. 9.784/1999" (STJ, MS 19.070/DF, Rel. p/ acórdão Ministro OG FERNANDES, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe de 27/03/2020). V. Concluiu o STF, no RE 817.338/DF, sob o regime de repercussão geral, que "a Constituição Federal de 1988, no art. 8º do ADCT, assim como os diplomas que versam sobre a anistia, não contempla aqueles militares que não foram vítimas de punição, demissão, afastamento de suas atividades profissionais por atos de motivação política, a exemplo dos cabos da Aeronáutica que foram licenciados com fundamento na legislação disciplinar ordinária por alcançarem o tempo legal de serviço militar (Portaria nº 1.104-GM3/64)", situação do impetrante. Em hipótese como a dos autos, entendeu a Suprema Corte que se trata de situação flagrantemente inconstitucional, ofensiva ao art. 8º do ADCT da CF/88, que não deve ser consolidada pelo decurso do prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei 9.784/99. Nesse sentido, em juízo de retratação: STJ, MS 18.442/DF, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe de 18/11/2022; MS 20.163/DF, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe de 14/10/2022; MS 20.187/DF, Rel. Ministro MANOEL ERHARDT (Desembargador Federal convocado do TRF/5ª Região), PRIMEIRA SEÇÃO, DJe de 16/08/2022. VI. Dessa forma, deve ser realizado o devido juízo de retratação do acórdão anteriormente proferido pelo STJ, no aludido tópico, ante a possibilidade de revisão da Portaria de anistia do impetrante, afastando-se a decadência. No entanto, tendo o acórdão, ora em reexame, analisado tão somente a alegada decadência, há de ser apreciada causa de pedir remanescente, nos termos do art. 1.041, § 1º, do CPC/2015. VII. O mandado de segurança não admite dilação probatória, pois a prova há de ser pré-constituída, trazida aos autos no momento da impetração, de modo a evidenciar o alegado direito líquido e certo. Sobre o tema, conforme deduzido pelo Ministro OG FERNANDES, "nesta via não se trabalha com dúvidas, presunções ou ilações. Os fatos têm de ser precisos e incontroversos. A discussão deve orbitar somente no campo da aplicação do direito ao caso concreto, tomando-se como parâmetro as provas pré-constituídas acostadas aos autos" (STJ, AgInt no RMS 51.976/BA, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, DJe de 28/04/2021). Ademais, "se o propósito do impetrante era apontar quebra do devido processo legal e da ampla defesa, seria necessário que trouxesse aos autos cópia integral dos autos do procedimento administrativo impugnado, o que não ocorreu" (STJ, AgInt no MS 20.312/DF, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe de 24/05/2021). VIII. In casu, o impetrante alega irregularidades no processo administrativo de revisão da anistia, sem juntar cópia integral do procedimento, de molde a comprovar as suas alegações, demonstrando o alegado cerceamento de defesa, com a efetiva ausência de sua intimação do resultado do processo, impedindo-o de recorrer, não juntando, ainda, a alegada decisão que teria indeferido a produção de provas documentais, por ele requeridas, ou fazendo a comprovação de que não lhe fora oportunizada manifestação, após concluída a instrução – como se alega –, de tal modo a conduzir à conclusão de que ocorrera o alegado abuso ilegal, por parte da Administração. Precedente da Primeira Seção, em caso análogo: STJ, AgRg no MS 20.071/DF, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, DJe de 19/12/2022. IX. Nesse contexto, após juízo de retratação, para afastar a decadência para a revisão da Portaria anistiadora, em consonância com a tese firmada pelo STF, no bojo do RE 817.338/DF, sob o rito de repercussão geral, denega-se a segurança, inclusive ante a causa de pedir de inobservância do contraditório e da ampla defesa, no processo de revisão da anistia” (eDOC 108 – ID: a2f2085f)  



    Na origem, trata-se de mandado de segurança impetrado perante o Superior Tribunal de Justiça, com o objetivo de reconhecer-se a ilegalidade da Portaria 1.415/2012, que anulou a Portaria 2.234/2003, que reconhecera a condição de anistiado do impetrante. 



    O impetrante aduz, em síntese, a ocorrência da decadência para revisão do ato de anistia e a ofensa aos princípios do contraditório, ampla defesa e devido processo legal.



    Inicialmente, a segurança foi concedida para reconhecer a decadência do direito de a Administração Pública rever a legalidade da Portaria 2.234/2003, tendo em vista o transcurso de prazo superior a 5 (cinco) anos entre a concessão do benefício e a sua revisão (eDOC 61 – ID: af1bd19a). 



    Em juízo de retratação, a Corte Superior de origem denegou a segurança, com fundamento no tema 839 da repercussão geral, a fim de reconhecer a possibilidade de revisão a qualquer tempo da legalidade do ato que concedeu a anistia (eDOC 108 – ID: a2f2085f).



    Nas razões do presente recurso ordinário, alega-se a violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal no procedimento adotado na anulação da anistia política.



    Afirma-se também que, no bojo do processo administrativo que deu ensejo à anulação da anistia, lhe fora cerceado o direito à produção das provas requeridas pelo impetrante (eDOC 137 – ID: 3dae8089, p. 4).



    Aduz-se ainda que, conforme o disposto no art. 12 da Lei 10.559/2002, os procedimentos revisionais deveriam ter sido analisados pela Comissão de Anistia e, posteriormente, encaminhados para o Ministro de Estado da Justiça, em função do princípio da equivalência das formas, tendo em vista ser esse o procedimento previsto para a própria concessão da anistia (eDOC 137 – ID: 3dae8089, p. 4).



    Alega-se que não lhe fora oportunizada, também, a apresentação de alegações finais no processo administrativo(eDOC 137 – ID: 3dae8089, p. 6).



    Por fim, sustenta-se que não fora proferida decisão final no processo administrativo antes da publicação da portaria que anulou sua anistia. Ato contínuo, afirma-se que a ausência de intimação quanto a tal ato decisório ofendeu seu direito à interposição do recurso correspondente (eDOC 137 – ID: 3dae8089, p. 8).



    Em contrarrazões, a União alega a correta aplicação do tema 839 da repercussão geral, dado que o precedente teria consignado expressamente a inaplicabilidade do prazo decadencial quinquenal do art. 54 da Lei 9.785/1999 à revisão das anistias a cabos da Aeronáutica concedidas com fundamento na Portaria 1.104/1964 (eDOC 155 – ID: e0164c6b, p. 4).



    Sustenta-se também que as alegações formuladas em recurso ordinário configuram inovação recursal, posto que não fizeram parte dos fundamentos apresentados na petição inicial do mandado de segurança (eDOC 155 – ID: e0164c6b, p. 5).



    É o relatório. Decido.



    A pretensão recursal não merece êxito.



    Inicialmente, cumpre ressaltar que o mandado de segurança, em razão de não admitir dilação probatória, exige a demonstração incontroversa dos fatos e provas, de forma pré-constituída, para a caracterização do direito líquido e certo.



    No caso dos autos, o recorrente defende, em síntese, a inobservância dos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, tendo em vista (1) a inobservância do procedimento previsto para a anulação da anistia; (2) a ausência de indicação dos fatos certos que motivaram a revisão do ato, o que teria dificultado o direito de defesa; e (3) o não acolhimento dos pedidos de produção de provas realizados pelo recorrente.



    O Superior Tribunal de Justiça denegou a segurança, com fundamento no tema 839 da repercussão geral e na ausência de comprovação do direito líquido e certo alegado pelo impetrante. Diante disso, reconheceu o direito de a Administração Pública instaurar processo administrativo com o objetivo de reavaliar a legalidade do ato que concedeu anistia ao recorrente. A propósito, confira-se trecho do acórdão recorrido:  



    “De fato, não obstante a reiterada jurisprudência do STJ no sentido de que "a revisão das portarias concessivas de anistia submete-se à fluência do prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/99, o qual fixa em cinco anos o direito da Administração Pública de anular os atos administrativos que produzam efeitos favoráveis aos seus destinatários" (STJ, MS 15.706/DF, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe de 11/05/2011), o Supremo Tribunal Federal, no julgamento, sob o rito de repercussão geral, do RE 817.338/DF, em 16/10/2019, apreciando o Tema 839 da repercussão geral, deu provimento aos Recursos Extraordinários da União e do Ministério Público Federal, para, reformando o acórdão recorrido, denegar a segurança ao anistiado, nos termos do voto do Relator, Ministro DIAS TOFFOLI (Presidente), vencidos os Ministros EDSON FACHIN, ROSA WEBER, CÁRMEN LÚCIA, MARCO AURÉLIO e CELSO DE MELLO. Em seguida, por maioria, fixou-se a seguinte tese: "No exercício do seu poder de autotutela, poderá a Administração Pública rever os atos de concessão de anistia a cabos da Aeronáutica relativos à Portaria nº 1.104, editada pelo Ministro de Estado da Aeronáutica, em 12 de outubro de 1964 quando se comprovar a ausência de ato com motivação exclusivamente política, assegurando-se ao anistiado, em procedimento administrativo, o devido processo legal e a não devolução das verbas já recebidas.



    (...)



    O impetrante, ex-Cabo da Aeronáutica, teve sua anistia política concedida com base na Portaria 1.104/GM3/64, cuja motivação política foi afastada, posteriormente, pelo Supremo Tribunal Federal. 



    Concluiu o STF, no RE 817.338/DF, sob o regime de repercussão geral, que "a Constituição Federal de 1988, no art. 8º do ADCT, assim como os diplomas que versam sobre a anistia, não contempla aqueles militares que não foram vítimas de punição, demissão, afastamento de suas atividades profissionais por atos de motivação política, a exemplo dos cabos da Aeronáutica que foram licenciados com fundamento na legislação disciplinar ordinária por alcançarem o tempo legal de serviço militar (Portaria nº 1.104-GM3/64)", situação do impetrante. 



    Em hipótese como a dos autos, entendeu a Suprema Corte que se trata de situação flagrantemente inconstitucional, ofensiva ao art. 8º do ADCT da CF/88, que não deve ser consolidada pelo decurso do prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei 9.784/99. 



    Dessa forma, deve ser realizado o devido juízo de retratação do acórdão anteriormente proferido pelo STJ, no aludido tópico, ante a possibilidade de revisão da Portaria de anistia do impetrante, afastando-se a decadência. 



    No entanto, a inicial da presente ação mandamental não se limita à alegação de que a Portaria 1.104/GM3/64 seria ato de exceção, de natureza exclusivamente política, e de que há decadência do direito de a Administração revisar o ato de concessão de anistia do impetrante. Sustenta, ainda, a inobservância do contraditório e da ampla defesa no processo administrativo de revisão da Portaria anistiadora, eis que "o interessado, ora Impetrante, teve uma única oportunidade de se manifestar no processo administrativo, por meio da apresentação de sua defesa. Contudo, os argumentos apresentados em sua peça de resistência sequer foram consideradas, as provas que requereu foram negadas e ato continuo à apresentação da defesa o processo foi levado à julgamento. Assim, não lhe foi proporcionado a oportunidade de apresentar documentos ou produzir as provas dos fatos alegados (...) ao administrado não foi dada a oportunidade de se manifestar ao final da instrução, conforme determina o art. 44 da Lei 9.784/99", e que "o Impetrante não foi nem mesmo intimado do resultado do processo administrativo, ficando absolutamente impedido de recorrer de sua decisão, da qual só tomou conhecimento com a edição da portaria que anulava o ato administrativo que lhe conferiu a condição de anistiado" (fls. 12/13e). 



    Sendo assim, tendo o acórdão, ora em reexame, analisado tão somente a alegada decadência, passo à apreciação de questão remanescente, nos termos do art. 1.041, § 1º, do CPC/2015. 



    Nos termos do art. 1º da Lei 12.016/2009, "conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, sempre que, ilegalmente ou com abuso de poder, qualquer pessoa física ou jurídica sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte de autoridade, seja de que categoria for e sejam quais forem as funções que exerça".



    (...)



    Na hipótese, a Administração determinou a instauração de procedimento de revisão da anistia concedida com fundamento na Portaria 1.104/GM-3/64, tendo notificado a parte impetrante para apresentar defesa, que se encontra a fls. 37/53e, em que requer produção de provas. 



    Ocorre, porém, que o impetrante alega irregularidades no processo administrativo de revisão da Portaria anistiadora, sem juntar cópia integral do procedimento, de molde a comprovar as suas alegações, demonstrando o alegado cerceamento de defesa, com a efetiva ausência de sua intimação do resultado do processo, impedindo-o de recorrer, não juntando, ainda, o teor de alegada decisão de indeferimento de provas documentais por ele requeridas, ou prova de que não lhe fora oportunizada a manifestação, ao final da instrução – como alega (fl. 13e) –, de tal modo a conduzir à conclusão de que ocorrera o alegado abuso ilegal, por parte da Administração. 



    Com efeito, as cópias do processo administrativo, juntadas aos autos, encontram-se fora de ordem cronológica, na sua maioria, não se tendo certeza de que algo não teria ocorrido, entre os fatos nelas mencionados.



    (...)



    Como se vê da defesa apresentada, na via administrativa, pelo impetrante (fls. 37/53e), requereu ele provas testemunhal e documental (fls. 52/53e). 



    A inquirição de três testemunhas arroladas pelo ora impetrante, na via administrativa (fl. 52e), foi motivadamente indeferida, a fls. 56/57e, por impertinente (...)



    Não há prova de indeferimento de provas documentais ou de que não fora oportunizada, ao impetrante, manifestação, após concluída a instrução, como se alega. 



    Conquanto o documento de fl. 54e trate de Ofício datado de 23/07/2012, no qual a Presidente do Grupo de Trabalho Interministerial de Revisão comunica, ao ora impetrante, a anulação da Portaria anistiadora, não se tem, à míngua de cópia integral do processo administrativo – ônus do impetrante –, a prova de sua efetiva remessa, o que inquina de dúvidas e incertezas a matéria fática suscitada no writ, quanto à violação ao contraditório e à ampla defesa.



    (...)



    Ante o exposto, após juízo de retratação, para afastar a decadência para a revisão da Portaria anistiadora, em consonância com a tese firmada pelo STF, no bojo do RE 817.338/DF, sob o rito de repercussão geral, denega-se a segurança, inclusive ante a causa de pedir de inobservância do contraditório e da ampla defesa, no processo de revisão da anistia, cassada a liminar anteriormente deferida” (eDOC 109 – ID: 856f9a1e)  



    Assim, verifica-se que o acórdão do Superior Tribunal de Justiça não destoa da orientação firmada pelo STF no julgamento do tema 839 da repercussão geral, cujo paradigma é o RE 817.338, Rel. Min. Dias Toffoli, no qual se assentou que a Administração Pública pode rever os atos de concessão de anistia a cabos da Aeronáutica com fundamento na Portaria 1.104/1964, quando comprovada a ausência de ato com motivação exclusivamente política, assegurando-se ao anistiado, em procedimento administrativo, o devido processo legal e a não devolução das verbas já recebidas. Confira-se a ementa do referido julgado:  



    “Direito Constitucional. Repercussão geral. Direito Administrativo. Anistia política. Revisão. Exercício de autotutela da administração pública. Decadência. Não ocorrência. Procedimento administrativo com devido processo legal. Ato flagrantemente inconstitucional. Violação do art. 8º do ADCT. Não comprovação de ato com motivação exclusivamente política. Inexistência de inobservância do princípio da segurança jurídica. Recursos extraordinários providos, com fixação de tese. 1. A Constituição Federal de 1988, no art. 8º do ADCT, assim como os diplomas que versam sobre a anistia, não contempla aqueles militares que não foram vítimas de punição, demissão, afastamento de suas atividades profissionais por atos de motivação política, a exemplo dos cabos da Aeronáutica que foram licenciados com fundamento na legislação disciplinar ordinária por alcançarem o tempo legal de serviço militar (Portaria nº 1.104-GM3/64). 2. O decurso do lapso temporal de 5 (cinco) anos não é causa impeditiva bastante para inibir a Administração Pública de revisar determinado ato, haja vista que a ressalva da parte final da cabeça do art. 54 da Lei nº 9.784/99 autoriza a anulação do ato a qualquer tempo, uma vez demonstrada, no âmbito do procedimento administrativo, com observância do devido processo legal, a má-fé do beneficiário. 3. As situações flagrantemente inconstitucionais não devem ser consolidadas pelo transcurso do prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/99, sob pena de subversão dos princípios, das regras e dos preceitos previstos na Constituição Federal de 1988. Precedentes. 4. Recursos extraordinários providos. 5. Fixou-se a seguinte tese: “No exercício de seu poder de autotutela, poderá a Administração Pública rever os atos de concessão de anistia a cabos da Aeronáutica relativos à Portaria nº 1.104, editada pelo Ministro de Estado da Aeronáutica, em 12 de outubro de 1964 quando se comprovar a ausência de ato com motivação exclusivamente política, assegurando-se ao anistiado, em procedimento administrativo, o devido processo legal e a não devolução das verbas já recebidas.” (RE 817.338, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 31.7.2020).  



    No mais, cumpre registrar o impetrante, ora recorrente, não logrou êxito em apresentar documento jurídico válido e idôneo para fins de demonstrar de forma cabal o direito à manutenção da anistia. Em outras palavras, não houve a juntada de prova pré-constituída da violação do direito líquido e certo.  Trata-se, nesse caso, de requisito formal para o cabimento do mandado de segurança, o qual não foi devidamente preenchido. 



    Desse modo, verifica-se que a comprovação da pretensão do recorrente demanda dilação probatória, o que torna inviável o presente recurso em mandado de segurança. Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes:  



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. REVISÃO DE ANISTIA. PORTARIA N. 1.104/1964. RECURSO EXTRAORDINÁRIO N. 817.338/DF (TEMA 839). INDEVIDA INOVAÇÃO DAS TESES RECURSAIS. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE OU DE AFRONTA A DIREITO LÍQUIDO E CERTO. PRECEDENTES.AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.” (RMS 39.210 AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 24.8.2023 – grifo nosso);  



    “Agravo regimental no recurso ordinário em mandado de segurança. 2. Direito Constitucional. 3. Anistia política. Mandado de segurança impetrado com o objetivo de pleitear o reconhecimento do direito ao recebimento de indenização por valores retroativos. 4. Não comprovação do direito indicado na inicial. Falta de demonstração de direito líquido e certo.5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Negado provimento ao agravo regimental.” (RMS 37.735 AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 2.5.2023 – grifo nosso).  



    Vale salientar que a ausência dos requisitos constitucionais para o acesso à via estreita do mandado de segurança não impede que a parte requeira o que entende lhe ser de direito pelas vias ordinárias, no âmbito das quais será possível a ampla produção de provas.



    Ante o exposto nego seguimento ao recurso, com fundamento no art. 21, § 1º, do Regimento Interno desta Corte.



    Publique-se.



    Brasília, 20 de outubro de 2023.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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