Tribunal: STF
Processo: RE 1417907
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-02-09
Data de publicação: 2023-02-09

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos. 



    Trata-se de recurso extraordinário interposto com fundamento no artigo 102, inciso III, alínea “a”, da Constituição Federal, contra acórdão proferido pela Terceira Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, assim ementado: 



    “APELAÇÃO CÍVEL - REEXAME NECESSÁRIO - MANDADO DE SEGURANÇA - ADMINISTRATIVO - TRANSPORTE IRREGULAR DE PASSAGEIROS - RETENÇÃO OU APREENSÃO DO VEÍCULO - ENTENDIMENTO CONSOLIDADO NO STJ - TAXAS E DESPESAS COM TRANSBORDO, REMOÇÃO E ESTADIA DO VEÍCULO - LEGITIMIDADE.



    Segundo disposto no art. 231, VIII, da Lei n. 9.503/97, o transporte irregular de passageiros é apenado com multa e retenção do veículo, não se mostrando escorreita a apreensão pura e simples do veículo, menos ainda o condicionamento da respectiva liberação ao pagamento de multas. A medida administrativa de retenção do veículo permite a remoção quando não seja possível a regularização da atividade ilícita exercida, ainda que haja previsão de apreensão, de modo que o transporte irregular de passageiro que careça de licenciamento para a utilização em linha regular intermunicipal pelo Estado de Minas Gerais, legitima a remoção do veículo até requerimento de liberação, o que exige o ressarcimento das custas produzidas pela atividade ilícita, porque não seria possível a regularização do transporte que é monopólio do Estado Membro, havendo precedente do Supremo Tribunal Federal no sentido da legalidade da regulamentação para a atividade de transporte intermunicipal pela legislação Estadual, em função da competência exclusiva para a própria atividade monopolizada, tornando lícita a imposição do ressarcimento das taxas, despesas com o transbordo dos passageiros, remoção e estadia, na forma da Súmula 323 do Supremo Tribunal Federal. Reformada em parte a sentença no reexame necessário, prejudicado o apelo voluntário. 



    V.V.P. 



    MANDADO DE SEGURANÇA - TRANSPORTE INTERMUNICIPAL CLANDESTINO DE PASSAGEIROS - APREENSÃO DE VEÍCULO - INCOMPETÊNCIA DO ESTADO PARA LEGISLAR SOBRE MATÉRIA PREVISTA NO CÓDIGO DE TRÂNSITO BRASILEIRO - CONCESSÃO DA SEGURANÇA - SENTENÇA CONFIRMADA EM REEXAME NECESSÁRIO - RECURSO VOLUNTÁRIO PREJUDICADO. Embora não olvide da necessidade de coibir o transporte clandestino, tem-se que, se a legislação de trânsito (Código de Trânsito Brasileiro), expedida no exercício da competência privativa da União (artigo 22, XI, da Constituição Federal de 1988), estabelece as penalidades aplicáveis em caso de transporte remunerado irregular de passageiros (artigo 231, VIII), não pode o Estado, a pretexto de exercer competência legislativa suplementar, criar penalidade diversa, mais severa do que aquela estabelecida na legislação federal.”



    Opostos embargos de declaração, estes foram acolhidos “apenas para retirar a Súmula de julgamento, sem, contudo, incorrer em alteração de resultado.”



    No recurso extraordinário sustenta-se violação do artigo 22, inciso XI, da Constituição Federal. 



    Em 6/12/2021, o Primeiro Vice-Presidente do Tribunal de origem, em razão do julgamento do RE nº 661.702/DF, tema 546 da Gestão por Temas da Repercussão Geral do portal do STF na internet, determinou a remessa dos autos ao órgão julgador para a análise de eventual juízo de retratação.



    Após novo julgamento do feito, a 3ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais exerceu o juízo de retratação, nos termos da seguinte ementa:



    “JUÍZO DE RETRATAÇÃO - ARTIGO 1.030, II, DO CPC - TRANSPORTE INTERMUNICIPAL IRREGULAR DE PASSAGEIROS - LEI ESTADUAL QUE ESTABELECE PENALIDADE MAIS SEVERA QUE O CÓDIGO DE TRÂNSITO BRASILEIRO - CONSTITUCIONALIDADE - CONDICIONAMENTO DE LIBERAÇÃO DE VEÍCULO APRENDIDO AO PAGAMENTO DE MULTAS, PREÇOS PÚBLICOS E DEMAIS ENCARGOS DECORRENTES DE INFRAÇÃO - IMPOSSIBILIDADE - RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA (N° 661.702-DF - TEMA 546) - TESE FIXADA - ENTENDIMENTO NÃO OBSERVADO EM PARTE - RETRATAÇÃO. 



    1. O Supremo Tribunal Federal decidindo o Recurso Extraordinário com Repercussão Geral reconhecida (n° 661.702-DF - Tema 546), fixou tese no sentido de que "surge constitucional previsão normativa local voltada a coibir fraude considerado o serviço público de transporte coletivo, e inconstitucional o condicionamento de liberação de veículo aprendido ao pagamento de multas, preços públicos e demais encargos decorrentes de infração". 



    2. Verificado que o acórdão se encontra, em parte, dissonante do entendimento fixado, é cabível, em atenção ao princípio da economicidade e celeridade processuais, o exercício do juízo de retratação, nos termos do artigo 1.030, II, do CPC.”



    O recurso extraordinário foi admitido na origem, com a seguinte fundamentação:



    “Ocorre que, ao confirmar a sentença em sede de juízo de retratação, o Colegiado acabou por ratificar decisão que considerou ilegal a penalidade de apreensão de veículos, tendo o juiz sentenciante ressaltado na decisão que "apesar da liberação do veículo ocorrer independentemente do pagamento de multa, o impetrante não fica eximido de um posterior adimplemento da mesma, tendo em vista que somente a apreensão do veículo é ilegal [...]" (fI. 361- g. n.). 



    Assim, mantido o reconhecimento da ilegalidade da sanção de apreensão de veículo no caso de transporte clandestino de passageiros, em dissonância com a tese estabelecida pelo STF em precedente da sistemática da repercussão geral, a ascensão do recurso é medida que se impõe, nos termos do artigo 1.041 do CPC.”



    Decido. 



    Razão jurídica assiste ao recorrente, haja vista que o Plenário deste Supremo Tribunal Federal, no exame do RE nº 661.702/DF (Tema 546), Relator o Ministro Marco Aurélio, reconheceu a repercussão geral da discussão acerca da competência legislativa para dispor sobre o transporte irregular de passageiros e a aplicação da penalidade de apreensão de veículos, fixando tese no sentido de que:



    “Surge constitucional previsão normativa local voltada a coibir fraude considerado o serviço público de transporte coletivo e inconstitucional condicionar a liberação de veículo apreendido ao pagamento de multas, preços públicos e demais encargos decorrentes de infração” (grifei).



O acórdão desse julgamento ficou assim ementado:



    “TRANSPORTE COLETIVO – CONTRATO PÚBLICO DE CONCESSÃO – HIGIDEZ – DISCIPLINA NORMATIVA. Surge constitucional previsão normativa local voltada a coibir fraude considerado o serviço público de transporte coletivo, e inconstitucional o condicionamento de liberação de veículo aprendido ao pagamento de multas, preços públicos e demais encargos decorrentes de infração” (DJe de 19/5/20).



    Corroborando esse entendimento, o Plenário desta Suprema Corte, ao apreciar a ADPF nº 539/GO, tendo como Relator o Ministro Luiz Fux, reconheceu a possibilidade da edição de normas locais sobre condições de execução, fiscalização e sanções para condutas que possam violar a boa prestação de serviços púbicos de transporte urbano de passageiros. Esse julgado restou assim ementado na parte que interessa:



    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. LEIS MUNICIPAIS 353/2010, 70/2013, 128/2013, 190/2014, 288/2015 405/2017 323/2016, TODAS DO MUNICÍPIO DE FORMOSA/GO. SERVIÇO DE MOTOTÁXI. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE DIRETRIZES DA POLÍTICA NACIONAL DE TRANSPORTES; TRÂNSITO E TRANSPORTE; DIRETRIZES PARA OS TRANSPORTES URBANOS; E CONDIÇÕES PARA O EXERCÍCIO DE PROFISSÕES. LEI FEDERAL 12.009/2009 E RESOLUÇÃO 356/2010 DO CONSELHO NACIONAL DE TRÂNSITO - CONTRAN. DISCIPLINA DO SERVIÇO DE MOTOTÁXI COMO MODALIDADE DE TRANSPORTE PÚBLICO INDIVIDUAL DE PESSOAS E CARGAS. INVIABILIDADE DA CRIAÇÃO DE RESTRIÇÕES PARA O EXERCÍCIO PROFISSIONAL POR LEGISLAÇÃO LOCAL. POSSIBILIDADE DE EDIÇÃO DE NORMAS LOCAIS SOBRE CONDIÇÕES DE EXECUÇÃO, FISCALIZAÇÃO E SANÇÕES PARA CONDUTAS QUE POSSAM VIOLAR A BOA PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS DE TRANSPORTE URBANO DE PASSAGEIROS. CABIMENTO DA ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL CONTRA LEIS MUNICIPAIS. NECESSIDADE DE IMPUGNAÇÃO ESPECIFICADA DOS DISPOSITIVOS DAS LEIS ATACADAS. IMPOSSIBILIDADE DE ATUAÇÃO EX OFFICIO DO TRIBUNAL NO EXAME DA CONSTITUCIONALIDADE DE LEIS E ATOS NORMATIVOS. ARGUIÇÃO PARCIALMENTE CONHECIDA E JULGADO PARCIALMENTE PROCEDENTE O PEDIDO.



    (...)



    7. A segurança no trânsito, matéria de interesse nacional, não se confunde com a tutela da higidez dos serviços públicos de transporte urbano de passageiros, inserida nas competências legislativa e material dos Municípios e do Distrito Federal, consoante reconhecido no Tema 546 (RE 661.702, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe de 19/5/2020), o que possibilita aos entes subnacionais editar normas e condições de execução, bem como fiscalizar e aplicar sanções para condutas que possam violar a boa prestação dos serviços. 



    8. In casu, os artigos 48 e 49 da Lei municipal 491/2018 e o artigo 5º da Lei municipal 323/2016, ao tipificarem infrações cometidas pelos delegatários do serviço de mototáxi e as respectivas sanções, sobretudo na hipótese de transporte irregular de passageiros, estão inseridos no contexto do exercício do poder de polícia sobre serviços públicos de transporte urbano de passageiros, não havendo se falar em inconstitucionalidade formal por usurpação da competência privativa da União para legislar sobre trânsito e transporte. Precedente: ADI 2.751, Rel. Min. Carlos Velloso, Plenário, DJ de 24/2/2006.”



    Para melhor elucidar a matéria, transcrevo, por oportuno, o seguinte trecho do voto do Relator, que bem aborda a questão:



    “(...) no recente julgamento do RE 661.702, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe de 19/5/2020, Tema 546, o Plenário desta Corte fixou a seguinte tese de repercussão geral: ‘Surge constitucional previsão normativa local voltada a coibir fraude considerado o serviço público de transporte coletivo e inconstitucional condicionar a liberação de veículo apreendido ao pagamento de multas, preços públicos e demais encargos decorrentes de infração’ . 



    Na ocasião, o colegiado acompanhou o voto do Ministro Marco Aurélio no sentido de que são bens jurídicos distintos a segurança no trânsito, matéria de interesse nacional cuja competência legislativa é privativa da União, e a tutela da higidez dos serviços públicos de transporte urbano de passageiros, inseridos nas competências legislativa e material dos Municípios e do Distrito Federal, o que possibilita a esses entes editar normas e condições de execução, bem como fiscalizar e aplicar sanções para condutas que possam violar a boa prestação dos serviços. In verbis :



    ‘(…) Na situação concreta, o debate não está centrado na extensão da competência suplementar de Município relativamente à legislação federal, considerada a problemática da infração por transporte clandestino. Diz respeito ao alcance da atribuição versada no artigo 30, inciso V, da Constituição Federal, ou seja, se dela pode derivar previsão normativa, pelo Distrito Federal, de infração administrativa atinente à fraude contra o sistema de transporte coletivo. 



    (…) 



    A leitura da cabeça do artigo 28 sob exame revela que a infração administrativa nele descrita se faz voltada a impedir o cometimento de fraude contra o transporte público coletivo de passageiros. Em síntese, é a fraude o núcleo da previsão. Buscou o legislador distrital coibir, no âmbito do interesse estritamente local, a prática, de forma remunerada e sem prévia autorização dos órgãos governamentais, de transporte de pessoas, à margem da regulamentação para o desempenho da atividade. Chega, até mesmo, a trazer, no § 1º, o conceito normativo de fraude. Confiram o teor do dispositivo: 



    Art. 28. Constitui fraude a prestação de serviço, público ou privado, de transporte coletivo de passageiros, de forma remunerada sem prévia concessão, permissão ou autorização do Governo do Distrito Federal, ou registro na Secretaria de Transportes, através do Departamento Metropolitano de Transportes Urbanos-DMTU, observados os conceitos, diretrizes e normas específicas do Poder Público, nos termos da legislação federal ou distrital em especial nos termos dos Códigos de Transito, Tributário, de Proteção ao Consumidor e Trabalhista. § 1º Constitui fraude a operacionalização de transporte alternativo de passageiros por veículo não autorizado, excetuando-se aquele regulamentado pela Secretaria de Transportes. 



    [...]



    O legislador federal, ao vedar, no artigo 231, inciso VIII, da Lei nº 9.503/1997 – Código de Trânsito Brasileiro –, a conduta de ‘transitar com o veículo efetuando transporte remunerado de pessoas ou bens, quando não for licenciado para esse fim, salvo casos de força maior ou com permissão da autoridade competente’ visa tutelar bem jurídico diverso. É dizer: pretende obstar, sem nenhuma relação com o sistema de transporte coletivo de pessoas, a utilização de veículo automotor para transporte remunerado de pessoas e, até mesmo, de bens, quando não licenciado para tal fim. 



    A despeito da proximidade das aludidas infrações administrativas, possuem campos distintos. Enquanto, no âmbito distrital, o objeto é a higidez do serviço público de transporte coletivo de passageiros, no federal, o móvel é a segurança no trânsito, no que vedada a prática desautorizada não apenas da condução de pessoas, mas também de coisas, estas não alcançadas pela previsão distrital. No primeiro, o foco é o transporte coletivo de pessoas a ser procedido a partir da concessão. No segundo, a circulação viária de pessoas e coisas. A casuística é rica e o enquadramento de cada situação, num ou noutro tipo infracional, respeitada a vedação da dupla punição pelo mesmo fato, é tarefa das instâncias ordinárias, consideradas as provas reunidas no processo. 



    O artigo 28 da Lei nº 239/1992 foi editado no exercício regular da competência atribuída ao Distrito Federal pelo Constituinte originário. Acumula o Distrito Federal, observado o artigo 32, § 1º, da Lei Maior, as competências legislativas reservadas aos Estados e Municípios, valendo notar caber a estes ‘organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial’ – artigo 30, inciso V, da Constituição Federal. A organização pressupõe a edição das normas atinentes não apenas à prestação direta ou indireta do serviço, mas também à estipulação de infrações e penalidades a subordinar, sob o ângulo administrativo, os particulares. No campo da delegação, a concessionária vincula-se à Administração por meio de instrumento contratual próprio, mediante o qual o Poder Público exerce, quanto à contratada, o poder disciplinar, considerado o liame estabelecido. Inexistindo relação jurídica prévia, cabe à Administração zelar, presente o poder de polícia, pela observância das normas pertinentes. 



    (…) 



    Sob o ângulo das sanções, é irrelevante a comparação das previsões contidas nos artigos 28 da Lei distrital e 231, inciso VIII, do referido Código, uma vez editados no exercício de competências legislativas distintas.’



    Em sentido semelhante, confira-se, ainda, a ADI 2.751, cuja ementa possui o seguinte teor:



    ‘CONSTITUCIONAL. VEÍCULOS DE TRANSPORTE COLETIVO DE PASSAGEIROS. LEI 3.756, DE 2002, DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. I - Lei 3.756/2002, do Estado do Rio de Janeiro, que autoriza o Poder Executivo a apreender e desemplacar veículos de transporte coletivo de passageiros encontrados em situação irregular: constitucionalidade, porque a norma legal insere-se no poder de polícia do Estado. II - Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente.’ (ADI 2.751, Rel. Min. Carlos Velloso, Plenário, DJ de 24/2/2006)



    In casu, verifica-se que os artigos 48 e 49 da Lei 491/2018 do Município de Formosa/GO e o artigo 5º da Lei 323/2016 do Município de Formosa/GO se encontram inseridos no contexto do exercício do poder de polícia sobre serviços públicos de transporte urbano de passageiros, não havendo se falar em inconstitucionalidade formal por usurpação da competência privativa da União para legislar sobre trânsito e transporte.”



    No caso dos autos, o Tribunal de origem, em juízo de retratação, concluiu por manter hígida a sentença de 1º Grau por meio da qual o juízo de piso assentou a ilegalidade de apreensão do veículo, nesses termos:



    “A Lei 19.445/20 11 dispõe em seu artigo 6° normas para coibir o transporte metropolitano e intermunicipal de passageiros: 



    (...)



    O art. 231 do CTB dispõe que: 



    (...)



    Resta claro o conflito entre normas no presente caso, senão vejamos. A Lei Estadual n° 19.445/11 impõe uma sanção mais severa para a prática de infração de trânsito do que o próprio Código de Trânsito. Referido diploma estadual prevê, além de fixação de multa, a apreensão do veículo e a obrigatoriedade do pagamento das custas de sua remoção e de sua estadia. 'Já o CTB determina o pagamento de multa e, como medida administrativa, a retenção do veículo. 



    Verifica-se, que o disposto no Código de Trânsito Brasileiro, artigo 231, deve prevalecer, visto que a Constituição Federal estabelece, em seu artigo 22, inciso XI, a competência privativa à União para legislar sobre matéria de trânsito e transporte. Não sendo possível, desta feita, que a Lei Estadual crie penalidades mais gravosas à infrações de trânsito previstas em Lei Federal.” 



    Nessa perspectiva, constata-se que o Tribunal de origem se afastou do entendimento firmado por esta Suprema Corte no julgamento do referido paradigma de repercussão geral. 



    Tratando especificamente do tema em questão, anotem-se as seguintes decisões monocráticas proferidas em casos análogos ao presente: RE nº 1.400.421/MG, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJe de 11/10/2022; RE nº 1.383.307/MG, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 16/08/2022; RE nº 1.324.220/MG, de minha relatoria, DJe 29/06/2021; RE nº 1.324.040/MG, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, DJe de 08/06/2021; ARE nº 1.320.250/MG e ARE nº 1.310.135/MG, ambos de relatoria do Ministro Marco Aurélio, DJe de 07/05/2021 e 1º/03/2021, respectivamente. 



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário para, reformando o acórdão recorrido, reconhecer a legalidade da penalidade de apreensão do veículo do impetrante e da aplicação da pena de multas, taxas e demais encargos, com fundamento no que decidido por esta Suprema Corte no Tema nº 546 da sistemática da repercussão geral, mantida, tão-somente, a impossibilidade de condicionar a liberação do veículo ao pagamento dos referidos encargos. Sem condenação em honorários, nos termos da Súmula nº 512/STF. Custas ex lege



    Publique-se. 



    Brasília, 9 de fevereiro de 2023.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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