Tribunal: STF
Processo: ARE 1403199
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-01-13
Data de publicação: 2023-01-13

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. REQUERIMENTO DE IMPLANTAÇÃO DE FERRAMENTA NO CAUC COM FUNDAMENTO NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E NA LEI DA TRANSPARÊNCIA: INDEFERIMENTO NA ORIGEM. ALEGAÇÃO DE AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO: NÃO ACOLHIDA. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO DE TODOS OS FUNDAMENTOS DOS ACÓRDÃOS RECORRIDOS. INCIDÊNCIA DO ENUNCIADO Nº 283 DA SÚMULA DO STF. ALEGADA OFENSA AO ART. 97 DA CRFB E AO ENUNCIADO Nº 10 DA SÚMULA VINCULANTE DO STF: NÃO OCORRÊNCIA. REEXAME DE FATOS E PROVAS E DE MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL: IMPOSSIBILIDADE NO CAMPO EXTRAORDINÁRIO. INCIDÊNCIA DO ENUNCIADO Nº 279 DA SÚMULA DO STF. NEGATIVA DE PROVIMENTO.



    1. Trata-se de agravo contra decisão negativa de admissibilidade de recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, assim ementado: 



    “PROCESSO CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO. PORTAL DA TRANSPARÊNCIA (LC Nº 131/2009). DESENVOLVIMENTO E ADOÇÃO DE TECNOLOGIA PARA MONITORAR CONTROLE DOS GASTOS PÚBLICOS. EXIGUIDADE PARA CUMPRIMENTO DAS MEDIDAS. DESARRAZOABILIDADE SUSPENSÃO DAS TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS DE RECURSOS FEDERAIS. DESCABIMENTO. PROVIMENTO DO APELO. 



    1. Remessa oficial e apelação manejada pela União, irresignada com a sentença que, em sede de ação civil pública, acolheu o pedido formulado na exordial pelo Ministério Público Federal, para, confirmando a tutela de evidência, determinar à União que proceda à inclusão no sistema CAUC - Cadastro Único de Convênio da Secretaria do Tesouro Nacional - STN, de ferramenta destinada a monitorar o cumprimento e a atualização das informações previstas na legislação (art. 48 e 48-A da LC nº 101/2000, alterada pela LC 131) nos respectivos Portais de Transparência dos entes estaduais e municipais, de modo a permitir que a suspensão das transferências voluntárias seja feita de forma automática, após regular notificação do gestor; somente formalize novos termos de ajustes, convênios e outros repasses de natureza voluntária apenas com a devida comprovação do cumprimento da obrigação imposta. 



    2. Não se desconhece que o Ministério Público Federal, ao ajuizar a ação civil pública, pretende exigir da União que proceda a um controle maior dos gastos públicos, disponibilizando as informações à sociedade civil por meio de medidas de fácil acesso, como o Portal da Transparência, a fim de se alcançar efetividade imediata das ações. 



    3. Contudo, no caso, como apontado pela apelante, a implantação de tal medida depende de criação e desenvolvimento de sistemas/ferramentas tecnológicas, que, sabe-se bem, ações dessa natureza, dada a complexidade e abrangência, demandam a utilização de grandes recursos financeiros e tempo para implantação. E, não se pode olvidar que, depois de implantado o sistema há ainda o período de testes. Nesse contexto, tem razão a União quando defende que, por mais diligentes que sejam os profissionais de Tecnologia da Informação imbuídos nesse mister, é praticamente impossível desenvolver, no prazo estipulado pela sentença (90 dias), um sistema que se comunique adequadamente com os cerca de 5.700 Municípios brasileiros e com todos os Estados da Federação. Daí a desarrazoabilidade na imposição da medida. 



    4. Demais disso, não existe determinação legal para que União implante ferramentas no CAUC da STN, destinada a monitorar o cumprimento e a atualização das informações previstas na legislação (art. 48 e 48-A da LC 101/2000, alterada pela LC 131/2009) nos respectivos Portais de Transparência dos entes estaduais e municipais. Em rigor, o cumprimento dessa obrigação é justamente destes entes e não da União. Portanto, a solução encontrada pela sentença não foi a mais adequada. 



    5. Alfim, e essa é a razão de maior relevância para reforma da decisão de primeiro grau de jurisdição, em conformidade com os termos desta, a União está obrigada a implantar tais medidas com imediatidade, sob pena de sofrer multa diária e, mais agravante, ficarem sem eficácia os convênios em vigor, bem assim impedida de celebrar outros ajustes. Ora, não resta dúvida de que a confirmação da solução dada pela sentença provocaria um perigo de dano muito maior do que a manutenção da atual situação. 



    6. Apelação e remessa oficial providas.” (e-doc. 133).



    2. No recurso extraordinário, o Ministério Público Federal alega violados os arts. 5º, inc. XXXIII, 37, caput, e 97 da Constituição da República e inobservado o enunciado nº 10 da Súmula Vinculante do STF. Afirma, tTendo em vista o disposto nos arts. 48, § 1º, inc. II e III, 48-A, 73-B e 73-C da Lei Complementar nº 101, de 2000, Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), com as alterações conferidas pela Lei Complementar nº 131, de 2009 (Lei da Transparência), competir à União a inclusão de ferramenta no Serviço Auxiliar de Informações para Transferências Voluntárias (CAUC), da Secretaria do Tesouro Nacional, para monitorar o cumprimento da legislação e a atualização em tempo real das informações nos portais de transparência dos entes estaduais e municipais. Destaca que o Decreto nº 7.185, de 2010, estabeleceu o padrão mínimo de qualidade do sistema integrado, com o fim de viabilizar o acesso a informações de execução orçamentária, financeira e contábil de cada ente da Federação, assegurando à população a ampla publicidade da gestão fiscal. Sustenta que a própria LRF previu prazo para o cumprimento das medidas nela estabelecidas e fixou sanções para o descumprimento pelos entes públicos. Ao final, requer o provimento do recurso para reformar os acórdãos recorridos e negar provimento à apelação interposta pela União (e-doc. 179).



    3. A União, em contrarrazões, destaca a deficiência de fundamentação, a falta de prequestionamento e a incidência do óbice do verbete nº 279 da Súmula do STF. No mérito, discorre sobre seu papel no tocante à transparência fiscal dos entes da Federação e aponta o acerto do acórdão recorrido (e-doc. 185).



    É o relatório. 



    Decido.



    4. De início, observa-se que o Tribunal de origem não se manifestou sobre os dispositivos constitucionais indicados como ofendidos nas razões do recurso extraordinário, mesmo apesar da oposição de embargos de declaração (e-doc. 143), Assim, ante o disposto no art. 1.025 do Código de Processo Civil, considera-se preenchido o requisito do prequestionamento.



    5. Para melhor exame da controvérsia debatida no recurso extraordinário, transcrevem-se os fundamentos do acórdão alusivo ao julgamento da apelação e da remessa necessária:



    “Trata-se de remessa oficial e apelação manejada pela União, irresignada com a sentença que, em sede de ação civil pública, acolheu o pedido formulado na exordial pelo Ministério Público Federal, para, confirmando a tutela de evidência, determinar à União que proceda à inclusão no sistema CAUC - Cadastro Único de Convênio da Secretaria do Tesouro Nacional - STN, de ferramenta destinada a monitorar o cumprimento e a atualização das informações previstas na legislação (art. 48 e 48-A da LC nº 101/2000, alterada pela LC 131) nos respectivos Portais de Transparência dos entes estaduais e municipais, de modo a permitir que a suspensão das transferências voluntárias seja feita de forma automática, após regular notificação do gestor; somente formalize novos termos de ajustes, convênios e outros repasses de natureza voluntária apenas com a devida comprovação do cumprimento da obrigação imposta. 



    Data vênia, não merece reforma a sentença em primeiro grau de jurisdição proferida. 



    É verdade que o Ministério Público Federal, ao ajuizar a presente ação civil pública, pretende exigir da União que proceda a um controle maior dos gastos públicos, disponibilizando as informações à sociedade civil por meio de medidas de fácil acesso, como o Portal da Transparência, a fim de se alcançar efetividade imediata das ações. Há, em dias atuais, um verdadeiro clamor social para que isso efetivamente ocorra. 



    Contudo, no caso, como apontado pela apelante, a implantação de tal medida depende de criação e desenvolvimento de sistemas/ferramentas tecnológicas, que, sabe-se bem, ações dessa natureza, dada a complexidade e abrangência, demandam a utilização de grandes recursos financeiros e tempo para implantação. E, não se pode olvidar que, depois de implantado o sistema há ainda o período de testes. Nesse contexto, tem razão a União quando defende que, por mais diligentes que sejam os profissionais de Tecnologia da Informação imbuídos nesse mister, é praticamente impossível desenvolver, no prazo estipulado pela sentença (90 dias), um sistema que se comunique adequadamente com os cerca de 5.700 Municípios brasileiros e com todos os Estados da Federação. Daí a desarrazoabilidade na imposição da medida. 



    Demais disso, não existe determinação legal para que União implante ferramentas no CAUC da STN, destinada a monitorar o cumprimento e a atualização das informações previstas na legislação (art. 48 e 48-A da LC 101/2000, alterada pela LC 131/2009) nos respectivos Portais de Transparência dos entes estaduais e municipais. 



    Em rigor, o cumprimento dessa obrigação é justamente destes entes e não da União. Portanto, a solução encontrada pela sentença não foi a mais adequada.



     Alfim, e essa é a razão de maior relevância para reforma da decisão de primeiro grau de jurisdição, em conformidade com os termos desta, a União está obrigada a implantar tais medidas com imediatidade, sob pena de sofrer multa diária e, mais agravante, ficarem sem eficácia os convênios em vigor, bem assim impedida de celebrar outros ajustes. Ora, não resta dúvida de que a confirmação da solução dada pela sentença provocaria um perigo de dano muito maior do que a manutenção da atual situação. 



    Com essas breves considerações, DOU PROVIMENTO À APELAÇÃO E À REMESSA OFICIAL, tida por interposta.”



    (e-doc. 133, p. 2; grifos nossos)



    6. De início, cumpre registrar que, nas razões recursais, não foram refutados dois argumentos acima citados, alusivos à impossibilidade de implementar a ferramenta pleiteada no prazo estabelecido na sentença e ao fato de se tratar de atribuição dos demais entes federativos, e não da União. Logo, a ausência de impugnação de todos os fundamentos da decisão recorrida inviabiliza este recurso, na forma do enunciado nº 283 da Súmula do STF, que dispõe o seguinte:



    E. 283: “É inadmissível o recurso extraordinário, quando a decisão recorrida se assenta em mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles.”



    7. Já quanto à alegada ofensa ao art. 97 da CRFB, verifica-se que em nenhum momento houve desrespeito à cláusula de reserva de Plenário ou ao enunciado nº 10 da Súmula Vinculante do STF, porquanto o Tribunal a quo não declarou a inconstitucionalidade de qualquer dispositivo legal. Nesse sentido, destacam-se precedentes desta Corte:



    “AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INFRAÇÃO DE TRÂNSITO. INDICAÇÃO DO CONDUTOR PELO PROPRIETÁRIO DO VEÍCULO. INTERPRETAÇÃO DO ART. 257, § 7º, DO CTB. ALEGADA OFENSA AO ART. 97 DA CRFB E AO ENUNCIADO Nº 10 DA SÚMULA VINCULANTE: NÃO OCORRÊNCIA. 1. Não há violação à cláusula de reserva de plenário quando o Tribunal de origem não declara a inconstitucionalidade de norma. 2. No caso, o Superior Tribunal de Justiça assentou que o art. 257, § 7º, do Código de Trânsito Brasileiro não teria o condão do impedir a discussão sobre a autoria da infração de trânsito perante o Poder Judiciário. Não houve, assim, manifestação do Tribunal de origem quanto à suposta incompatibilidade da norma legal com a Carta da República. 3. Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (ARE nº 1.263.403-ED-AgR/RS, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 14/09/2022, p. 28/09/2022; grifos nossos)  



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITOS TRIBUTÁRIO E ADMINISTRATIVO. CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. INCIDÊNCIA. ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. NATUREZA JURÍDICA. CLÁUSULA DE RESERVA DE PLENÁRIO. OFENSA AO ARTIGO 97 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INOCORRÊNCIA. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL. OFENSA REFLEXA. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. O Tribunal a quo não declarou a inconstitucionalidade de norma legal ou afastou sua aplicação sem observância do artigo 97 da Constituição Federal, não havendo se falar em ofensa à cláusula de reserva de plenário. 2. O recurso extraordinário é instrumento de impugnação de decisão judicial inadequado para a análise de matéria infraconstitucional local. 3. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 4. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita.”



    (RE nº 1.393.145-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), Tribunal Pleno, j. 05/09/2022, p. 13/09/2022; grifos nossos)  



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 17.2.2021. DISPENSA DISCRIMINATÓRIA. CONFIGURAÇÃO. NECESSIDADE DE ANÁLISE PRÉVIA DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. OFENSA REFLEXA. SÚMULA 279 DO STF. TEMAS 660 E 339 DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL. EXISTÊNCIA DE ÓBICES QUE IMPEDEM A ANÁLISE DA QUESTÃO DE FUNDO. SUPOSTA OFENSA AO ART. 97 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. INOCORRÊNCIA. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Eventual divergência ao entendimento adotado pelo Tribunal a quo, em relação à configuração de situação discriminatória, demandaria o reexame de fatos e provas constantes dos autos, da vedação contida na Súmula 279 do STF. 2. Esta Corte já assentou a inexistência da repercussão geral quando a alegada ofensa aos princípios do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório, da legalidade e dos limites da coisa julgada é debatida sob a ótica infraconstitucional (ARE-RG 748.371, da relatoria do Min. Gilmar Mendes, DJe 1º.08.2013, Tema 660 da sistemática da repercussão geral). 3. Ao julgar o AI-QO-RG 791.292, da relatoria do Ministro Gilmar Mendes, DJe de 13.08.2010, o Plenário desta Corte assentou a repercussão geral do tema 339 referente à negativa de prestação jurisdicional por ausência de fundamentação e reafirmou a jurisprudência segundo a qual o art. 93, IX, da Constituição Federal exige que o acórdão ou decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente, sem determinar, contudo, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas, nem que sejam corretos os fundamentos da decisão. 4. O Tribunal de origem não ofendeu ao art. 97 da Constituição, tampouco à Súmula Vinculante 10, uma vez que não há que se exigir reserva de plenário para a mera interpretação e aplicação das normas jurídicas que emergem do próprio exercício da jurisdição, sendo necessária para a caracterização da violação à cláusula de reserva de plenário que a decisão de órgão fracionário fundamente-se na incompatibilidade entre a norma legal e o Texto Constitucional, o que não se verificou no caso concreto. 5. Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (ARE nº 1.297.838-AgR/PR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 31/05/2021, p. 06/07/2021; grifos nossos)



    8. No mais, verifica-se que a Corte Regional, com fundamento nos pressupostos fático-probatórios dos autos e nas Leis Complementares nº 101, de 2000, e nº 131, de 2009, asseverou não existir determinação para que União implemente ferramenta no CAUC destinada a monitorar o cumprimento da legislação e a atualização das informações presentes nos portais de transparência dos entes estaduais e municipais, bem como consignou a impossibilidade de se implantar, em todos os Municípios brasileiros, no prazo de 90 (noventa) dias, o que requerido pelo Ministério Público Federal e deferido na sentença. Afirmou, ainda, que a obrigação estabelecida nos arts. 48 e 48-A na LRF não seria atribuição da União, mas dos Estados e Municípios.



    9. Desse modo, fica evidenciado que para divergir do que assentado pelo Colegiado de origem, seria necessário reexaminar os elementos fáticos-probatórios dos autos e a legislação infraconstitucional de regência, o que é inviável no âmbito do recurso extraordinário, incidindo, na espécie, o verbete nº 279 da Súmula do STF, verbis:



    E. 279: “Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário”.



    10. Ante o exposto, nego provimento ao agravo, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Considerada a ausência de fixação de honorários pelas instâncias anteriores, deixo de aplicar o disposto no § 11 do art. 85 do CPC. 



    Publique-se.



    Brasília, 13 de janeiro de 2023.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator