Tribunal: STF
Processo: RE 1436560
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-06-26
Data de publicação: 2023-06-26

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRATAMENTO MÉDICO ONCOLÓGICO PRESTADO POR ENTE ESTATAL. AÇÃO DE RESSARCIMENTO ENTRE ENTES FEDERADOS. MATÉRIA NÃO CONSTITUCIONAL. REEXAME DE FATOS E PROVAS: IMPOSSIBILIDADE NO CAMPO EXTRAORDINÁRIO. ÓBICE DO ENUNCIADO Nº 279 DA SÚMULA DO STF. NEGATIVA DE SEGUIMENTO.



    Relatório  



    1. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão prolatado pela 4ª Turma do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, cuja ementa destaco:  



    “CONSTITUCIONAL. DIREITO À SAÚDE. AÇÃO DE RESSARCIMENTO. AÇÃO DE COBRANÇA. ESTADO EM FACE DA UNIÃO. VALORES GASTOS COM MEDICAMENTO/TRATAMENTO ONCOLÓGICO. AUSÊNCIA DE INEFICÁCIA DA SISTEMÁTICA ADMINISTRATIVA. GESTÃO DO SUS. SISTEMA TRIPARTITE. MECANISMOS DE COMPENSAÇÃO ENTRE OS ENTES. NÃO DEMONSTRAÇÃO DE IMPEDIMENTO AO RESSARCIMENTO ADMINISTRATIVO. QUESTÃO ANTERIOR AO EXERCÍCIO DO DIREITO DE REGRESSO.



    1.           Trata-se de apelação interposta contra sentença que julgou improcedente a ação proposta contra a União para ressarcimento de valores gastos pelo autor com o pagamento de tratamento / medicamento oncológico, determinado em ação ordinária que tramitou na Justiça Estadual de Alagoas. Condenou a parte demandante no pagamento de honorários advocatícios, que fixou em 10% (dez por cento) sobre o valor da causa, R$ 57.000,00 (cinquenta e sete mil reais).



    2.         No tocante à ilegitimidade passiva da União, faz-se imperioso salientar que o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 855.178/SE, no dia 23/05/2019, com repercussão geral, fixou a seguinte tese: "os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde e, diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro". Logo, resta evidente que o indivíduo pode pleitear contra qualquer dos entes, seja a União ou Estados e Municípios. Indiscutível, portanto, a legitimidade passiva da União Federal. 



    3.                       Citando a referida tese do STF, o recorrente aduz que inobstante a responsabilidade solidária dos entes públicos, o cumprimento da prestação deve se dar de acordo com as regras de repartição de competências e deve ser determinado o ressarcimento em favor de quem suportou o ônus financeiro. Ademais, alega que deve ser determinado o ressarcimento, nos próprios autos, em favor daquele que cumpriu a obrigação cuja responsabilidade seria de outra entidade. 



    4.            Todavia, vale destacar que não caberia determinar, no feito que decidiu pelo atendimento do pleito do particular imediato ressarcimento, tendo em vista ser ele uma prerrogativa do Estado, que pode pleiteá-lo ou não no âmbito administrativo ou, se for o caso, na via judicial. Precedente: TRF5, 2ª T., 0807685-73.2017.4.05.8400, rel. Des. Federal Paulo Cordeiro, j. 26/06/2019. No mesmo sentido: "A jurisprudência pátria firmou o entendimento de que, nas ações que se discute o fornecimento de serviços de saúde afetos ao Sistema Único de Saúde - SUS, há responsabilidade solidária da União, dos Estados e dos Municípios. Isso porque o SUS é atribuição comum desses entes federativos e todos são igualmente responsáveis pela adequada prestação dos serviços públicos de saúde. Nesse sentido, o STF, em decisão proferida em recurso extraordinário submetido ao regime da repercussão geral, RE 855.178, reafirmou o seu entendimento pela existência da solidariedade passiva dos entes federados. Em sendo assim, a responsabilidade para o pagamento da medicação é solidária, mas nada impede que um dos réus arque inicialmente com o pagamento e depois se cobre da outra parte ré. A obrigação de cada ente demandado é autônoma em relação aos demais coobrigados. Assim, satisfeita por um dos devedores, surgirá para esse o direito de exigir de cada um dos demais a sua quota-parte, conforme previsão constante no art. 283 do Código Civil."(TRF5, 2ª T., PJE 0812176-98.2020.4.05.0000, Rel. Des. Federal Leonardo Henrique de Cavalcante Carvalho, Data da assinatura: 17/03/2021). 



    5.            Por mais que não haja uma divisão clara e concreta entre os efeitos e atribuições financeiras dos entes na sistemática do SUS, isso não configura uma razão capaz de afastar a responsabilidade de qualquer ente. Ora, a lógica tripartite do SUS e o reconhecimento da responsabilidade solidária do dos entes estatais têm como fim facilitar a concretização da saúde, não sendo plausível que, no ambiente de uma discussão de urgência na saúde, subsista controvérsias acerca da responsabilidade específica de cada ente.



    6.            Ademais disso, a divisão administrativa de competências do SUS não é suficiente para afastar a responsabilidade solidária da União, dos Estados e dos Municípios em fornecer o tratamento de saúde adequado a todos que deles necessitem e não tenham condições de arcar com seu custo, de modo que qualquer desses entes, em conjunto ou separadamente, tem legitimidade para figurar no polo passivo das ações judiciais pleiteando o devido tratamento (STF, RE 855178/RG, repercussão geral, Relator Min. Luiz Fux, j. 05/03/2015). 



    7.            A corroborar essa tese, a jurisprudência do STF já se consolidou no sentido de que a alegações genéricas de escassez de recursos públicos ou a invocação do princípio da reserva do possível não podem ser utilizadas como escusas para negar ou postergar indevidamente o exercício de direitos fundamentais que integram o mínimo existencial, tal como o direito à vida e a saúde, corolários do princípio da dignidade da pessoa humana. Nesse sentido: ARE 745745 AgR, Relator Min. Celso de Mello, Segunda Turma, j. 02/12/2014; RE 658171 AgR, Relator Min. DIas Toffoli, Primeira Turma, j. 01/04/2014; RE 642536 AgR, Relator Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 05/02/2013; ARE 639.337AgR, Relator Min. Celso de Mello, Segunda Turma, j. 23/08/2011. 



    8.          Quanto ao alegado direito de regresso, a sentença bem sintetizou que: "Tendo em vista a extensão territorial do nosso país, bem como a existência de Estados e Municípios menos abastados financeiramente, alguns até inteiramente dependentes de repasses de outros entes, era de esperar que, com a natural multiplicação das demandas, algumas obrigações pesassem mais aos Municípios e aos Estados e, de certa maneira, menos à União, que acaba concentrando mais recursos. Por essa razão, a estrutura do Sistema Único de Saúde (SUS) se organiza de modo que os repasses da União aos Estados e Municípios e dos Estados aos Municípios sejam proporcionais à demanda de saúde pública das localidades, impedindo que as obrigações prestacionais em matéria de saúde recaiam somente sobre um dos entes. Assim, equilibra-se possível dissimetria orçamentária criada entre as demandas de alto custo e os recursos disponíveis. (...) Ao compulsar o texto legal e constitucional, conforme as transcrições acima, percebe-se, de logo, que a estrutura do Sistema Único de Saúde possui critérios estabelecidos e bem delineados acerca do financiamento das ações e atribuições de cada ente. Critérios estes, inclusive, aptos a guiar, no âmbito administrativo, o ressarcimento de um ente que tenha despendido valores além da sua capacidade e/ou atribuição. No caso concreto, para uma melhor compreensão da questão, numa digressão ao fato que gerou o dispêndio financeiro pelo Estado de Alagoas, observa-se que a ordem judicial determinou o fornecimento de medicamento para paciente em tratamento de câncer. Essa informação importa ao julgamento desta ação, porquanto se observa que, na esfera administrativa, já se encontram estabelecidas as atribuições de cada ente público nos casos dessa natureza, bem como existem mecanismos próprios de compensação/ressarcimento dos gastos realizados por um dos entes. (...) Desse modo, vê-se que todos os entes têm responsabilidade comum para fornecer tratamentos e/ou medicamentos para o câncer, nos limites das atribuições já consignadas. E, caso um ente venha a desembolsar recursos que perpassem suas atribuições/competências, será ressarcido na forma administrativa, conforme previsão legal e infralegal. Assim, forçoso reconhecer que não constam nos autos informações suficientes que demonstrem o esgotamento - e sequer a utilização pelo autor - das hipóteses de ressarcimento e/ou complementação de medicamentos e valores já estabelecidos dentro do sistema, como prescreve a Lei do SUS e as normas regulatórias do Ministério da Saúde. Observar se ocorreram os pedidos administrativos próprios para ajustamento dos gastos relativos às demandas de saúde entre os entes é indispensável, até para se verificar se houve (ou não), pela via administrativa própria, o ressarcimento dos prejuízos e/ou a compensação dos créditos/débitos, bem como para se aferir os detalhes dessas operações de compra de medicamentos de alto custo e a defesa escorreita do erário público. Sem esses cuidados mínimos, não há que se falar em condenação da União Federal no ressarcimento de valores em processo judicial executivo ulterior, sobretudo quando não participou do processo judicial primevo, que condenou o ente federativo (pelo princípio da solidariedade) a fornecer medicamentos de alto custo a um paciente, sob pena de a União ser instada a reembolsar pedidos de medicamentos de alto valor de cujo processo (judicial ou administrativo) não participou, fato que, além de comprometer o princípio do contraditório e da ampla defesa, poderá dar ensachas inclusive a desleixos na defesa do erário público (pelo ente originariamente demandado) e/ou à possibilidade de se repassar ao ente federativo (que suportou a despesa inicial) valores em duplicidade ou a maior, fazendo com que o sistema de saúde - e toda a sua lógica de descentralização dos serviços, de ordenamento e de ressarcimento das despesas através dos mecanismos, rubricas e procedimentos próprios, e até mesmo a questão da responsabilidade solidária dos entes sejam inobservados na prática, tornando-os letras morta, tudo em prejuízo às burras públicas, o que não se deseja. Não se exclui, contudo, a eventualidade da utilização da via judicial para que se concretize possível reembolso/ressarcimento de um ente público que arcou diretamente com altos custos de medicamento e/ou tratamento médico pelo SUS, mas isso somente deve ocorrer se houver, no processo originário, a participação daquele que seria o ente responsável pela cobertura da tecnologia necessária à proteção da saúde do(s) indivíduo(s) necessitado(s), se os meios administrativos próprios não forem suficientes para preencher a lacuna instalada nos orçamentos, em razão de dispêndio financeiro de urgência, por exemplo, e/ou se os mecanismos administrativos/legais de compensações internas e administrativas existentes entre os entes federativos e a União Federal não forem suficientes. E tanto isso é verdade que, ao consolidar a tese do Tema 793, o STF indica que a autoridade judicial, diante da necessidade de determinar o cumprimento da obrigação e um possível ressarcimento de um ente para outro, deve observar "os critérios constitucionais de descentralização e hierarquização" e direcionar o cumprimento da obrigação "conforme as regras de repartição de competências". Esses trechos merecem destaque, pois confirmam a asserção de que não se pode desconsiderar as políticas públicas estabelecidas pelo legislador e pela Administração e inaugurar um novo modelo de gerência dos recursos do SUS, utilizando-se a via judicial. Foi exatamente isso o que o STF quis dizer, quando da fixação da tese mencionada, tanto é que entendeu que o ente responsável pelo ressarcimento deve integrar a lide e conhecer da demanda dos casos concretos, deixando, contudo, clara a questão da possibilidade de ressarcimento administrativo. (...) A se deferir a pretensão do autor, corre-se o risco de os Estados e Municípios não mais contestarem os pedidos de medicamentos e/ou tratamentos de alto custo, já que poderiam, de logo, ingressar em juízo requisitando o ressarcimento através de título judicial, com base na interpretação equivocada da decisão do STF, sem que antes houvesse a necessidade de acertamento - prévio, anterior e na esfera administrativa própria - dos valores dispendidos, o que não é possível, sob pena de abalar ainda mais os já combalidos cofres públicos e ofender toda a lógica das despesas públicas. A única conclusão possível, após a análise de tudo isso, é que, em matéria de saúde, não há base legal que suporte direito de regresso de um ente federado em face da União, sem que antes sejam utilizados os meios administrativos ou judiciais de reembolso/ressarcimento próprios (Neste último, somente quando a União participar do processo e tiver ciência dos valores e do mérito das ações é que se poderia falar em responsabilização tout court, o que não ocorreu no caso dos autos). De mais a mais, considerando-se a descentralização do SUS e os critérios do art. 35 da Lei nº 8.080/90, a interferência do Judiciário nessa seara seria ingerência contrária ao princípio constitucional da separação dos poderes, posto que os mecanismos de financiamento (e até de compensação financeira entre os entes) de políticas públicas de saúde já existem e devem ser, caso necessário, movimentados pelos interessados, inicialmente, no âmbito administrativo. Assim, repise-se, não cabe ao Judiciário definir e/ou interferir nas políticas de ressarcimento praticadas dentro do SUS. Fazendo-se da maneira como pleiteia o autor, o Poder Judiciário invadiria competência dos demais poderes, criando distorções incompatíveis com a legalidade e com o princípio do contraditório e da mais ampla defesa e desmantelaria a lógica da responsabilidade solidária, vez que os demais entes buscariam, pela via judicial, o ressarcimento de todo e qualquer valor gasto que afetasse seu orçamento, alçando a União à condição de seguradora única e universal da saúde pública. Por fim, registre-se que, caso fosse acolhido o pleito autoral, a procedência da ação inauguraria nova forma de custeio da saúde, criando despesa para a União sem autorização legal, interferindo, consequentemente, nas disposições da Lei Orçamentária, o que não deve ocorrer."



    9.           Assim sendo, faz-se prudente preservar e manter a sistemática administrativa, não somente no tocante à assistência oncológica do SUS, como a própria competência da Administração Pública, em sua gestão tripartite, que possui mecanismos próprios de compensação. 



    10.           Nesse sentido, a 2ª Turma deste eg. Tribunal, em sua composição ampliada, na sessão realizada em dia 20 de setembro de 2021, nos autos da Apelação nº 0810815-05.2020.4.05.8000, que buscava o ressarcimento da União de valores dispendidos pelo Estado de Alagoas para o pagamento de tratamentos/medicamentos oncológicos, negou provimento ao recurso. 



    11.           Segundo o ilustre relator, Des. Paulo Cordeiro, "Não cabe ao Judiciário, para além de garantir o fornecimento do medicamento/tratamento, invadir os meandros atinentes à repartição dos custos no âmbito do SUS em sede de verdadeira ação de cobrança direta na via judicial, quando não demonstrada a existência de pleito administrativo de ressarcimento, muito menos demonstração do efetivo desencontro de contas. Nesse cenário, eventual compensação de valores dispendidos pelo Estado no atendimento médico prestado, que eventualmente desbordem das compensações administrativas pertinentes ao SUS, devem ser previamente identificadas, mediante observação das regras próprias de distribuição de recursos públicos e, acaso não satisfeitos os comandos legais atinentes ao ressarcimento previsto, caberá ao Judiciário imiscuir-se na questão atinente ao chamado "direito de regresso". 



    12.           Logo, não pode o Poder Judiciário se imiscuir nas atribuições da Administração Público quando não se sabe da existência de qualquer ilegalidade. In casu, a discussão sobre os repasses deve ser feita administrativamente, com base nas respectivas competências da sistemática tripartite do SUS e, então, havendo controvérsia sobre o que é de direito de cada ente, a ação pode ser ajuizada para ser realizado o controle judicial. O Poder Judiciário não é administrador dos recursos públicos. É garantidor da legalidade. Logo, não havendo sequer requerimento administrativo para o repasse dos valores gastos, não há outra saída senão pelo não provimento do recurso. 



    13.           Apelação a que se nega provimento. Honorários advocatícios sucumbenciais majorados em 1% (um por cento), alcançando o patamar de 11% (onze por cento) sobre o valor da causa, R$ 57.000,00 (cinquenta e sete mil), na forma do art. 85, §11, do CPC.”



    (e-doc. 4, p. 7-11).   



    2. No recurso extraordinário, movido com fundamento na alínea “a” do permissivo constitucional, o Estado de Alagoas alega violação aos arts. 23, inc. II, parágrafo único, e 196 da Constituição da República. Requer o provimento do recurso, a fim de “determinar que União Federal realize o ressarcimento dos valores dispendidos pelo Estado de Alagoas no fornecimento de medicamento/tratamento oncológico de responsabilidade da União, os termos do TEMA 793 do STF”, assentado na Ação Ordinária nº 0718763-13.2019.8.02.0001, que tramitou na Justiça estadual (e-doc. 5).  



    É o relatório.   



    Análise



    3.  Entendo que a pretensão recursal não merece acolhida. Com efeito, o Colegiado de origem examinou as singularidades do caso concreto com base nos elementos fático-probatórios carreados aos autos.



    3-A. Observo, inclusive, que o objeto desta ação não se relaciona ao que decidido no Tema RG nº 793, em que se definiu, no mérito e nos embargos de declaração, a situação jurídica da solidariedade entre os entes federados em relação às ações em que se postula a prestação de medicamentos e serviços de saúde e, pontualmente, a participação obrigatória da União nas ações em que se postula medicamentos não registrados na Anvisa.  



    4. Com efeito, a postulação de pagamentos, caso a caso, a serem realizados entre os entes federados, a título de ressarcimento, no âmbito da sistemática de fornecimento de medicamentos, é matéria estranha ao domínio constitucional. Nesse liame, para eventualmente aferir qualquer divergência quanto ao acórdão recorrido e examinar a plausibilidade dos argumentos trazidos no apelo extremo, seria necessário o revolvimento dos pressupostos fático-probatórios constantes dos autos, o que é inviável no campo extraordinário, havendo incidência do óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF. 



    E. 279: “Para simples reexame de prova não cabe curso extraordinário.”  



    5. Nessa linha, ressalto os seguintes precedentes jurisprudenciais de ambas as Turmas deste Pretório Excelso:  



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO – MATÉRIA FÁTICA E LEGAL. O recurso extraordinário não é meio próprio ao revolvimento da prova, também não servindo à interpretação de normas estritamente legais.”



    (ARE nº 849.008-AgR/SP, Rel. Min. Marco Aurélio, Primeira Turma, j. 12/05/2015, p. 28/05/2015; grifos nossos).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO. RESSARCIMENTO. NECESSIDADE. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. SÚMULA Nº 279/STF. AUSÊNCIA DO NECESSÁRIO PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA Nº 282/STF. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.”



    (ARE nº 790.326-AgR/RS, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 29/03/2016, p. 27/04/2016; grifos nossos).  



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO – ALEGADA VIOLAÇÃO A PRECEITOS CONSTITUCIONAIS – REEXAME DE FATOS E PROVAS – IMPOSSIBILIDADE – SÚMULA 279/STF – SUCUMBÊNCIA RECURSAL – MAJORAÇÃO DA VERBA HONORÁRIA – PRECEDENTE (PLENO) – NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA DOS LIMITES ESTABELECIDOS NO ART. 85, §§ 2º E 3º DO CPC – AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.”



    (RE nº 1.163.547-AgR/MG, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, j. 24/05/2019, p. 24/06/2019; grifos nossos).



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Direito Administrativo. 3. Direito à saúde. Responsabilidade solidária dos entes públicos. Tema 793, da sistemática da repercussão geral. 4. Incidência da Súmula 279 do STF. Precedentes. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (RE nº 1.224.214-AgR-segundo/AC, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. 04/05/2020, p. 18/05/2020; grifos nossos).



Dispositivo  



    6. Do quanto exposto e apreciado, nego seguimento ao recurso extraordinário, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Considerando ter havido condenação em honorários advocatícios na origem (e-doc. 4, p. 7), majoro seu valor monetário em 10% (dez por cento), a título de honorários recursais, conforme o disposto no art. 85, § 11, do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 26 de junho de 2023.



    Ministro ANDRÉ MENDONÇA



    Relator