Tribunal: STF
Processo: RE 774057
Classe: RE
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-03-02
Data de publicação: 2023-03-02

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. Em decorrência da decisão tomada em 10.11.2022 pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal, que acolheu os embargos de declaração no agravo regimental nos embargos de divergência no agravo regimental neste recurso extraordinário, para reformando-se o acórdão embargado, dar-se provimento aos embargos de divergência e restabelecer-se a tramitação do apelo extremo, retomo o julgamento do presente recurso extraordinário.



    O Município de São Paulo, a Câmara Municipal de São Paulo e o Presidente da Câmara Municipal de São Paulo, interpuseram, com base no art. 102, III, ‘a’, da Constituição Federal, recursos extraordinários (eDOC 83 e 85) contra acórdão (eDOC 73) do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo assim ementado:



    Ação direta de inconstitucionalidade - Lei Municipal n° 14.482/16.07.2007, do Município de São Paulo, de iniciativa parlamentar e pelo alcaide promulgada, que "Altera a Lei n° 12.352, de 13 de junho de 1997" e dá outras providências, sobretudo no sentido de passar a alterada a instituidora do Programa de Prevenção e Assistência Integral às pessoas portadoras do traço falciforme ou anemia falciforme no Município de São Paulo - inepta a inicial não se afigura, em relação ao artigo 7° da lei combatida e por não ter o promovente apresentado qualquer razão jurídica para obter sua suspensão, pela simples razão de que a inconstitucionalidade da inteireza do diploma legal foi suscitada pois sobretudo de vício de iniciativa padecente, o que permite seja enfrentada, pelo mérito e nessa medida ao menos, a suscitação feita - o estabelecimento de uma política de saúde relativa a anemia falciforme envolvendo cobertura vacinal completa, fornecimento de toda medicação necessária ao tratamento (que não poderá sofrer interrupção, sob pena de ressarcimento à pessoa portadora da anemia falciforme, dos gastos realizados com a medicação preconizada), aconselhamento genético com acesso a todas as informações técnicas e exames laboratoriais decorrentes, tratamento integral às gestantes que venham a sofrer aborto incompleto durante a gestação, em decorrência dessa doença, tudo isso a cargo de municipais unidades de atendimento ambulatorial especializado, dotadas dos recursos físicos, tecnológicos e profissionais necessários para um atendimento de boa qualidade, é tarefa evidentemente afeita da Administração, então cabendo exclusivamente ao Prefeito definir sua implantação, depois de planeá-la no orçamento - não se salva norma impugnada nem mesmo seu art. 5º da Lei n° 14.132, de 24 de janeiro de 2006, que ao seu turno dispõe sobre a qualificação de entidades sem fins lucrativos como organizações sociais, porquanto também essa matéria diz exclusivamente com a Administração, aninhando-se na seara do poder-dever de propulsão de que dispõe o governo para fomentar o desenvolvimento das atividades particulares ao bem-estar geral - violação dos artigos 5°, 24, § 2°, n. 1, 47, II, e 144 da CE - de se empreender aqui, todavia , valoração político-judicial segundo os reclamos de Justiça e razoabilidade emergentes da espécie litigiosa desfraldada, para exatamente homenagear, da com limitação ex nunc dos efeitos declaração de inconstitucionalidade, a necessidade dos destinatários da norma ã assistência integral que ela instituiu - ação procedente. 



    Agravo regimental - interposição contra decisão do relator que concede liminar em ação direta de inconstitucionalidade - o julgamento da ação direta prejudica o regimental, inda. mais se este ataca liminar concedida com efeito ex nunc que então não afetou medidas de execução da lei por aquela vergastada - regimental prejudicado. 



    O Município de São Paulo alega violação aos arts. 2º, 18, 37, caput, 61, ‘a’, e 84, II, da Constituição Federal. Aduz que:



    O artigo 7° da Lei Municipal n° 14.482/2007 está de acordo com a Constituição Estadual Paulista e com a Constituição Federal, em especial no tocante à iniciativa parlamentar.



    […]



     Depreende-se da leitura dos dispositivos acima que O artigo 7° da Lei Municipal n° 14.482/2007 trata do PRCCEDIMENTO de estruturação das Organizações Sociais e dos contratos de gestão inerentes a esta modalidade desta parceria. Não se trata de matéria atinente à estrutura da Administração do Município, mas apenas regulamentação de alguns aspectos sobre as Organizações Sociais. 



    Por sua vez, a Câmara Municipal de São Paulo e o Presidente da Câmara Municipal de São Paulo sustentam violados os arts. 1º, III; 2º; 5º, LIV e LV; 60, § 4º, III; 93; IX; 125, § 2º e 196, todos da Constituição Federal. Asseveram que:



    Não criou a lei impugnada, portanto, ao contrário do alegado na inicial, um novo Programa de Prevenção, mas apenas ampliou a abrangência de Programa já existente, para assegurar ao portador da doença uma assistência integral, nos estritos termos constitucionais. 



    […]



    Em consequência, nos termos constitucionais e da Lei Orgânica do Município, o direito à saúde configura direito fundamental de segunda geração, que se caracteriza por exigir prestações positivas do Estado. Não se trata, como nos direitos de primeira geração, de apenas impedir a intervenção do Estado em desfavor das liberdades individuais. Os direitos de ggunda geração conferem ao indivíduo o direito de exigir do Estado prestações sociais nos campos da saúde, alimentação, educação, habitação, trabalho etc. 



    […]



    A competência do município, por outro lado, para legislar sobre a saúde pública é clara, nos termos do artigos 24, inciso XII e 30, incisos I, II e VII da Constituição Federal, como aliás já reconheceu o Tribunal de Justiça de São Paulo na Apelação Cível n° 276.582-2/l, Rel. Des. Ribeiro Machado, j. 15.04.97. 



    Em contrarrazões, o Ministério Público do Estado de São Paulo manifestou-se pela improcedência dos recursos extraordinários, em parecer (eDOC 89) assim ementado:



    l) Recurso extraordinário interposto em face de Acórdão proferido em sede de ação direta que declara a inconstitucionalidade de lei municipal, decorrente de projeto de iniciativa parlamentar, que instituiu "Programa de Prevenção e Assistência Integral às pessoas portadoras do traço falciforme ou anemia falciforme", estabelecendo ações concretas e onerosas a cargo do Poder Executivo. 



    2) Inconstitucionalidade formal subjetiva pelo vício de iniciativa e pela ofensa ao Princípio da Separação e da Harmonia entre os Poderes.



    3) Iniciativa do Chefe do Poder Executivo (art. 61, § 1°, II, e, CR/88). Princípio da simetria. Precedentes do STF.



    4) Improcedência do Recurso Extraordinário pleiteada em sede de contra-razões. 



    É o relatório. Decido.



    2. Tenho como correto o acórdão recorrido.



    No caso, o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo considerou procedente o pleito de declaração de inconstitucionalidade da Lei municipal n. 14.482/2007, que alterou a Lei n. 12.352/19997, do Município de São Paulo, a qual instituiu o programa de prevenção e assistência integral às pessoas portadoras de anemia falciforme, ao fundamento de inconstitucionalidade formal da referida lei por vício de iniciativa. A propósito, colho trechos do pronunciamento impugnado:



    Ora, este órgão Especial inúmeras vezes já assentou que as funções de organizar, de superintender e de dirigir os serviços públicos são de iniciativa do Poder Executivo; daí reservar-se exclusivamente ao Chefe deste a iniciativa de leis que disponham inclusive sobre o plano plurianual, o que passa pela criação de programas de duração continuada, que, ademais, não podem ser iniciados se não incluídos na lei orçamentária.



    Também reiteradamente vem assentando este Plenário, aí afinado com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, que a ocorrida sanção da lei pelo Prefeito não convalida o vício de iniciativa. 



    Tem-se, a partir disso e daquilo, que não merece ter vigência e eficácia a lei combatida, se padecente deveras do vício em tela. 



    Dele ela efetivamente padece, porque o estabelecimento de uma política de saúde relativa à anemia falciforme envolvendo cobertura vacinal completa, fornecimento de toda medicação necessária ao tratamento (que não poderá sofrer interrupção, sob pena de ressarcimento ã pessoa portadora da anemia falciforme, dos gastos realizados com a medicação preconizada), aconselhamento genético com acesso a todas as informações técnicas e exames laboratoriais decorrentes, tratamento integral às gestantes que venham a sofrer aborto incompleto durante a gestação, em decorrência dessa doença, tudo isso a cargo de municipais unidades de atendimento ambulatorial especializado, dotadas dos recursos físicos, tecnológicos e profissionais necessários para um atendimento de boa qualidade, é tarefa evidentemente afeita da Administração, então cabendo exclusivamente ao Prefeito definir sua implantação, depois de planeá-la no orçamento. 



    Essa conclusão não diverge da orientação jurisprudencial desta Suprema Corte, no sentido de que padece de vício de iniciativa a lei parlamentar que dispõe sobre política pública a ser executada por secretaria de saúde com repercussão direta nas atribuições deste órgão e na destinação de receitas públicas. Nesse sentido, os seguintes precedentes:



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 12.257/2006, DO ESTADO DE SÃO PAULO. POLÍTICA DE REESTRUTURAÇÃO DAS SANTAS CASAS E HOSPITAIS FILANTRÓPICOS. INICIATIVA PARLAMENTAR. INOBSERVÂNCIA DA EXCLUSIVIDADE DE INICIATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. ATRIBUIÇÃO DE ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DESTINAÇÃO DE RECEITAS PÚBLICAS. RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO. PEDIDO PROCEDENTE. 



    1. A Lei Estadual 12.257/2006, de iniciativa parlamentar, dispõe sobre política pública a ser executada pela Secretaria de Estado da Saúde, com repercussão direta nas atribuições desse órgão, que passa a assumir a responsabilidade pela qualificação técnica de hospitais filantrópicos, e com previsão de repasse de recursos do Fundo Estadual de Saúde (art. 2º).



    2. Inconstitucionalidade formal. Processo legislativo iniciado por parlamentar, quando a Constituição Federal (art. 61, § 1º, II, c e e) reserva ao chefe do Poder Executivo a iniciativa de leis que tratem do regime jurídico de servidores desse Poder ou que modifiquem a competência e o funcionamento de órgãos administrativos.



    3. Ação Direta julgada procedente.



    (ADI 4.288/SP, Relator o ministro Edson Fachin, Redator do acórdão o ministro Alexandre de Moraes) 



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DO ESTADO DE SÃO PAULO. CRIAÇÃO DE CONSELHO ESTADUAL DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO DO SANGUE - COFISAN, ÓRGÃO AUXILIAR DA SECRETARIA DE ESTADO DA SAÚDE. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR. VÍCIO DE INICIATIVA. INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA. 



    | - Projeto de Lei que visa a criação e estruturação de órgão da administração pública: iniciativa do Chefe do Poder Executivo (art. 61, § 1°, II, e, CR/88). Princípio da simetria. 



    II - Precedentes do STF. 



    (ADI 1.275/SP, relator o ministro Ricardo Lewandowski)



    Ora, no caso em análise observa-se que a Lei n. 14.482/2007, que alterou a Lei municipal n. 12.352/1997, é inconstitucional por vício de iniciativa, uma vez que a instituição do programa de prevenção e assistência integral às pessoas portadoras de anemia falciforme, com a possibilidade de ressarcimento de gastos realizados com medicação, com cobertura vacinal, fornecimento medicação necessária ao tratamento, entre outras medidas, afetará a administração municipal e o orçamento público, razão pela qual, a iniciativa da lei é reserva ao chefe do Poder Executivo. 



    Ademais, o art. 7º da Lei n. 14.482/2007 também padece de vício de inconstitucionalidade, eis que a regulamentação sobre a qualificação de entidades sem fins lucrativos como organizações sociais, também é matéria a ser tratada pela Administração. Conforme dispôs o acórdão ora recorrido:



    Não se salva da norma impugnada nem mesmo seu art. 7°, que alterou o art. 5° da Lei n° 14.132, de 24 de janeiro de 2006, que ao seu turno dispõe sobre a qualificação de entidades sem fins lucrativos como organizações sociais, porquanto também essa matéria diz exclusivamente com a Administração, aninhando-se na seara do poder-dever de propulsão de que dispõe o governo para fomentar o desenvolvimento das atividades particulares ao bem-estar geral. 



    […]



    Às derradeiras cumpre asseverar que não vinga o argumento da constitucionalidade do indigitado art. 7° da lei aqui vergastada, porque teria tratado de meros procedimentos da parceria municipal com. as chamadas organizações sociais, não afeitos ã competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo nos termos do art. 24, § 2°, n. 1 da Constituição Estadual. 



    É que o indigitado art. 7° da Lei n° 14.482/2007 - no alterar, relembro, o art. 5° da Lei n° 14.132/2006 em molde de desobrigar a realização de processo seletivo precedente ã celebração do contrato de gestão, quando mais de uma entidade qualificada como organização social manifestar expressamente interesse em prestar o serviço objeto da parceria, na mesma unidade administrativa, nos termos regulamentados pelo Poder Executivo, e em molde de permitir seja aquela avença firmada com a entidade qualificada como organização social associada a instituições sem fins lucrativos, com as quais mantenha termo de parceria -, em verdade conferiu ao Executivo Municipal um poder discricionário que pela sua palpável vastidão evidentemente não comporta classificação como procedimento mero, daí então decorrendo que somente a discricionariedade representada pelo postulado da iniciativa reservada seria capaz de validamente criá-lo. 



    Importante, ainda, mencionar a orientação trazida pelo Ministério Público do Estado de São Paulo, no sentido de que “não é válida a pretensão da municipalidade de sustentar a constitucionalidade do art. 7° da Lei Municipal impugnada, pois, como ensina Walber de Moura Agra, a inconstitucionalidade decorrente de vício de iniciativa "atinge a integralidade da norma ou do ato normativo, pois ocorre em sue processo de formação, não admitindo nenhum tipo de convalidação. A mócula reside no processo legislativo e, portanto, espraia-se por todo o teor do dispositivo normativo"”.



    3. Em face do exposto, nego provimento aos recursos extraordinários.



    Ante se tratar de recursos interpostos em processo de controle concentrado de constitucionalidade na origem, não se aplica o disposto no § 11 do art. 85 do Código de Processo Civil.



    4. Publique-se. Intimem-se.



Brasília, 2 de março de 2023.



Ministro NUNES MARQUES



Relator