Tribunal: STF
Processo: ACO 1505
Classe: ACO
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-12-01
Data de publicação: 2023-12-01

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. A União propôs contra o Estado de São Paulo ação cível originária, com pedido de tutela de urgência, buscando obrigá-lo a cumprir contrato firmado entre as partes, a fim de que responda financeiramente pela complementação das aposentadorias e pensões devidas aos ex-ferroviários da Ferrovia Paulista S/A (FEPASA).  



    Segundo narra, a FEPASA foi incorporada pela Rede Ferroviária Federal S/A (RFFSA), nos termos das Leis Estaduais n. 10.410, de 28 de outubro de 1971, e n. n. 9.343, de 22 de fevereiro de 1996; bem como dos Decretos Estadual n. 24.800, de 28 de fevereiro de 1986, e Federal n. 2.502, de 18 de fevereiro de 1998.  



    Em consequência da incorporação da FEPASA pela RFFSA, diz celebrados com o Estado de São Paulo o Contrato de Promessa de Venda e Compra de Ações Representativas do Capital Social da FEPASA e o Protocolo de Justificação da Incorporação da Ferrovia Paulista S.A. - FEPASA à Rede ferroviária Federal S.A.  



    Afirma existir previsão expressa, nos citados instrumentos normativos e contratuais, acerca da responsabilidade do ente subnacional em relação a passivos relacionados a fatos ocorridos anteriormente a dezembro de 1997, bem assim a ônus financeiro originado da liquidação de processos judiciais promovidos, a qualquer tempo, por inativos da FEPASA e pensionistas.  



    Ressalta não ter assumido obrigação referente a complementação de aposentadorias e pensões concedidas aos antigos funcionários da FEPASA.  



    Diz promovidas contra si ações judiciais pelos inativos da FEPASA buscando complementação de aposentadoria, das quais tem decorrido condenação em obrigação que seria, a teor do pactuado, de responsabilidade do ente subnacional, ocasionando a constante fixação de multa por descumprimento, restando-lhe apenas o direito de regresso.  



    Anota que a circunstância de o Estado de São Paulo não participar de eventuais demandas judiciais promovidas pelos inativos da FEPASA não exclui sua responsabilidade, na medida em que os instrumentos legais e contratuais não impuseram tal participação como condição.  



    Argui que, embora o estado paulista tenha inicialmente reconhecido como sua a responsabilidade pela complementação das aposentadorias, passou a adotar comportamento em sentido oposto, violando as previsões contratuais.  



    Sob o ângulo do risco, reitera estar sendo obrigada a efetuar o pagamento de complementações de responsabilidade do Estado de São Paulo, com a fixação de multa em seu desfavor.  



    Por meio da petição/STF n. 8.557/2011, a União reiterou o pedido de tutela de urgência, juntando novos documentos (E-Doc 8). Posteriormente, emendou a inicial para modificar os pedidos apresentados, passando a pleitear o seguinte (E-Doc 1, p. 1-2; e 13, p. 9-10):  



    a) seja, liminarmente, determinado ao Estado de São Paulo que cumpra fielmente os termos do contrato firmado com a União, respondendo financeiramente pela complementação das aposentadorias e pensões devidas aos ex-ferroviários da FEPASA, inclusive as decorrentes de decisões judiciais - pretéritas e futuras - que imputam tais obrigações à União; 



    b) em julgamento final, a confirmação da liminar ora requerida, assim como a total procedência do pedido, com a consequente condenação do Estado de São Paulo em custas e honorários advocatícios.  



    Aracy de Mello e Outros apresentaram petição informando interesse na ação (E-Doc 9). Juntaram procurações e documentos por meio da petição/STF n. 41.590/2013 (E-Doc 24). Informaram a modificação na representação processual (E-Doc 41). O ministro Celso de Mello, então relator, em 30 de setembro de 2014, os admitiu como parte interessada (E-Doc 26).  



    O Estado de São Paulo ofereceu contestação (E-Doc 18, p. 1-13). Preliminarmente, alega falta de interesse processual por não haver descumprimento contratual, na medida em que vem pagando os valores decorrentes das condenações sofridas pela União em conformidade com o que previsto na cláusula sétima do pactuado. Ressalta confessar as dívidas referentes a demandas judiciais em que não figura no polo passivo, permitindo a incorporação do valor apurado à dívida existente entre partes, em decorrência do contrato firmado. Alega não instruída a inicial com documentos comprobatórios do descumprimento contratual ou da ausência de compensação. No mérito diz ser sua a responsabilidade quanto ao ônus financeiro relacionado aos passivos apontados na inicial, discordando da União, porém, no tocante à forma de assunção dessa obrigação, “especialmente quanto aos passivos decorrentes de ações judiciais nas quais não tomou parte”. Articula, a teor da cláusula sétima do Contrato de Compra e Venda de Ações, haver “mecanismo específico para composição de interesses entre vendedora e compradora, em forma de ressarcimento, mediante incorporação de valor apurado ao montante da dívida refinanciada ao Estado para com a União”, não existindo razão para inserir em sua folha de pagamento tais valores. Explica que quando reconhece a condenação em decisão judicial como legítima, inclui o débito em folha de pagamento; por outro lado, quando não a reconhece, aplica o mecanismo contratual de compensação de dívidas com a União, de modo que deve a União assumir o pagamento do montante, o qual será acrescido em sua dívida com o ente nacional. Pede a extinção do processo por ausência de interesse processual, bem assim de apresentação de documentação indispensável à propositura da demanda. No mérito, a improcedência da ação.  



    Em 28 de maio 2015, o Plenário do Supremo negou provimento ao agravo regimental interposto pelo ente central contra decisão monocrática proferida pelo ministro Celso de Mello, mediante a qual indeferido o pleito liminar (E-Doc 26, 29 e 39).  



    A Procuradoria-Geral da República preconiza a procedência do pedido (E-Doc 35).  



    Por meio da petição/STF n. 4.224/2018 (E-Doc 63), a União informa a cessação das tratativas de conciliação entre as partes perante a Câmara de Conciliação e Arbitragem da Administração Federal (CCAF).  



    É o relatório. Decido.  



    2. A competência do Supremo é definida com base em critérios de direito estrito. Sobre o tema, a Constituição Federal, no art. 102, I, “f”, assim prescreve:  



    Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe: 



    I – processar e julgar, originariamente: 



    [...]



    f) as causas e os conflitos entre a União e os Estados, a União e o Distrito Federal, ou entre uns e outros, inclusive as respectivas entidades da administração indireta;  



    Tal competência ostenta caráter absoluto e constitui matéria de ordem pública, insuscetível de preclusão e passível de verificação a qualquer tempo.  



    Nada obstante a ocorrência da instrução processual nestes autos, tenho que a evolução da jurisprudência desta Corte impõe o declínio do caso à Justiça Federal da Seção Judiciária de São Paulo, por não se tratar de hipótese entre as previstas no citado dispositivo constitucional.  



    A configuração da competência originária decorrente do mencionado preceito pressupõe não apenas a presença de entes federativos ou respectivas entidades da Administração indireta em polos opostos na relação processual como também a existência de conflito que se mostre grave a ponto de oferecer risco à estabilidade do pacto federativo.  



    Da análise dos autos extrai-se que a discussão revela natureza patrimonial, restrita à interpretação de cláusula contratual, referente à definição acerca da forma que valores referentes a complementação de aposentadoria deverão ser restituídos – se por meio de inserção em folha de pagamento ou compensação de dívida –, sem impacto político ou institucional entre os entes federados e incapaz, portanto, de abalar o pacto federativo.  



    Em outras oportunidades, o Supremo já se reconheceu incompetente para solucionar esse tipo de controvérsia. Estabeleceu, nesse sentido, a relevante distinção entre conflito entre entes federativos e conflito federativo para afirmar que a simples litigância a envolver a União e Estado-Membro seria insuficiente para a instauração da competência do Tribunal.  



    Confira-se, a título de exemplo, a síntese do acórdão prolatado pelo Plenário, sob a relatoria do ministro Edson Fachin, na ACO 1.989 AgR, DJe de 13 de dezembro de 2016:  



    AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CIVIL ORIGINÁRIA. RECURSO INTERPOSTO EM 14.03.2016. AUSÊNCIA DE CONFLITO CONFEDERATIVO. INCOMPETÊNCIA DO STF. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA DOS FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA. AUSÊNCIA DE PREENCHIMENTO DO REQUISITO PREVISTO NO ART. 317, § 1º, DO RISTF.



    1. O conflito federativo qualificado para atrair a competência do STF não se confunde com a mera controvérsia entre entes federativos. Ausência de interesses substanciais entre os dois entes federativos capaz de afetar a harmonia e o equilíbrio nas relações institucionais entre os entes federados.



    2. É inadmissível o agravo regimental que não impugna especificamente todos os fundamentos da decisão agravada.



    3. Agravo regimental a que se nega provimento.  



    Nessa linha, esta Corte já decidiu que a “correta interpretação e aplicação de cláusula de convênio [...] revela causa de interesse meramente patrimonial dos entes federados envolvidos, da qual não exsurge risco de abalo ao Pacto federativo” (ACO 2.101 AgR, ministro Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJede 15 de fevereiro de 2016).  



    Reporto-me, ainda, às valiosas observações apresentadas pelo ministro Dias Toffoli no julgamento da ACO 659 AgR (Tribunal Pleno, DJe de 15 de fevereiro de 2016):  



    Ora, é evidente que todo contrato de natureza patrimonial envolve transferência ou dispêndio de recursos ou, ainda, acerto pela destinação específica ao seu uso, de modo a inviabilizar sua utilização em outras ações [...]. A se aplicar, portanto, a posição do Estado agravante, toda lide patrimonial deveria ser julgada por este Supremo Tribunal, sobretudo as que envolvessem vultosas quantias (o que não é raro, considerando-se os orçamentos e responsabilidades destinados a cada ente da Federação). 



    Esse não pode ser, portanto, o critério para atrair, nas ações voltadas ao reconhecimento de nulidade de cláusulas contratuais, a competência originária da Corte, pois não vulnera o pacto federativo a existência de contratos entre os entes da Federação, não se podendo presumir que a União esteja em posição de supremacia que lhe permita vulnerar a autonomia dos entes da Federação nos contratos que com esses firma. 



    É certo que abusividades podem ser identificadas nos contratos, ou ajustes de qualquer natureza, que sejam firmados entre os entes federados, mas essa discussão (que aqui compõe o próprio mérito da ação) não pode ser iniciada sob o pressuposto da vulnerabilidade de uma das partes do contrato, a justificar o equilíbrio por meio da intervenção desta Corte Suprema. Dito de outro modo: eventual abusividade em ajuste firmado entre entes da Federação, autônomos que são, não configura, por si, violação do pacto federativo, podendo a causa judicial com tal objeto ser apreciada pela Justiça comum, sem sua reserva, portanto, à competência originária inserta no art. 102, I, f, da CF/88. 



    Evidencia-se, desse modo, que a decisão monocrática se encontra de acordo com a jurisprudência firmada na Corte sobre a matéria. 



    Mantenho, assim, a conclusão pela incompetência do Supremo Tribunal Federal para processamento e julgamento do feito.  



    Portanto, se a discussão acerca da nulidade de cláusulas contratuais não instaura conflito federativo, muito menos sua interpretação teria potencial para atrair a competência desta Corte.  



    Ante o quadro, tenho que a demanda não se insere na competência originária a que alude o art. 102, I, f, da Carta Política.  



    3. Do exposto, declino da competência para processar e julgar a presente ação e determino o envio do processo à Justiça Federal da Seção Judiciária de São Paulo.  



    4. Publique-se.



Brasília, 1º de dezembro de 2023.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



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