Tribunal: STF
Processo: ARE 1447546
Classe: ARE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-10-31
Data de publicação: 2023-10-31

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo cujo objeto é a decisão que não admitiu recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal do Estado de Goiás, assim ementado (eDOC 8, p. 10):



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL. DEFLAGRADA POR INICIATIVA PARLAMENTAR. COMPETÊNCIA DO CHEFE DO EXECUTIVO MUNICIPAL. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. DETERMINAÇÃO À SECRETARIA MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO E ESPORTE E, AINDA, O MINISTÉRIO PÚBLICO, DE DESENVOLVER E ESTIMULAR POLÍTICAS PÚBLICAS VOLTADAS AO COMBATE À ALIENAÇÃO PARENTAL . VÍCIO FORMAL DE INCONSTITUCIONALIDADE.



     1. A matéria tratada na Lei Municipal 10.631, de 26 de junho de 2021, editada por iniciativa da Câmara de Vereadores, evidenciam transgressão à prerrogativa titularizada pelo Prefeito para deflagrar o processo legislativo em matéria pertinente à organização e ao funcionamento da Administração Pública Municipal, considerando que estabelece novos deveres a serem cumpridos por uma das Secretarias Municipais, inclusive com a geração de despesas adicionais ao Poder Executivo Municipal. 



    2. Além disso, o artigo 2°, parágrafo único, da legislação questionada, também impõe ao Ministério Público a atribuição de executar ações de conscientização sobre a Síndrome da Alienação Parental, o que ofende a reserva de iniciativa legislativa privativa do Procurador-Geral de Justiça, bem como o princípio federativo, ante o desrespeito à regra constitucional de repartição de competências entre seus entes. Violação aos artigos 1°, caput, 2°, 77, incisos II e V, e 116, caput, todos da Constituição do Estado de Goiás, e aos artigos 1°, caput, 2°, 18, caput, e 128, § 5°, todos da Carta Magna. 



    3. Assim sendo, está caracterizada a inconstitucionalidade formal da Lei Municipal 10.631, de 26 de junho de 2021, que, versa sobre matéria de iniciativa privativa do Chefe do Executivo Municipal, e teve seu processo legislativo indevidamente deflagrado por iniciativa parlamentar, em violação aos art. 2º e 77, II e V da Constituição Estadual. 



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE.”



    Não foram opostos embargos de declaração.



    No recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos arts. 2º e 61, §1º , II, a, e, e 84, III, VI, a, da Constituição Federal.



    Nas razões recursais, sustenta-se, em suma, que o diploma impugnado instituiu política pública garantidora do direito fundamental da criança e do adolescente a uma convivência familiar saudável, matéria não afeta à competência privativa do Executivo. 



    Destaca que a elaboração de política públicas também é de competência do Poder Legislativo e, ainda, que não há qualquer interferência na organização administrativa, visto que a própria Lei prevê que sua implementação caberia ao Executivo. 



    Por fim, aponta que o conteúdo da lei municipal impugnada não contraria ou inova o que prevê a legislação federal (Lei 12.318/2010) que trata do combate da alienação parental. 



    A Vice-Presidência do Tribunal de Justiça inadmitiu o recurso extraordinário por incidência do óbice previsto na S. 284 do STF (eDOC 19).



    É o relatório. Decido.



    A irresignação merece prosperar.



    Verifica-se que o Tribunal de origem, quando do julgamento da ação direta de inconstitucionalidade, asseverou que (eDOC 8, pp. 4-5):



    “A matéria tratada na Lei Municipal n° 10.631/21 de Goiânia cria novas atribuições administrativas a serem desempenhadas especificamente pela Secretaria Municipal de Educação e Esporte e pelo Ministério Público, que passam a deter a obrigação legal de desenvolver uma série de atividades voltadas ao combate da alienação parental, tais como a realização de encontros, debates, seminários e palestras, devendo, ainda, adotar medidas socioeducativas no âmbito das instituições de ensino . 



    Isto porque no parágrafo único de seu artigo 2°, e em seu artigo 3°, estabeleceu novos deveres a serem cumpridos não só por uma das Secretarias Municipais de Goiânia, mas também pelo Ministério Público, que passaram a ter a obrigação legal de mobilizar seus servidores e recursos em ordem a desempenhar as atribuições adicionais que lhes foram conferidas. 



    Assim sendo, está caracterizada a inconstitucionalidade formal da Lei Municipal n° 10.631/21, que, versa sobre matéria de iniciativa privativa do Chefe do Executivo Municipal, e teve seu processo legislativo indevidamente deflagrado por iniciativa parlamentar, em violação aos art. 2º e 77, II e V da Constituição Estadual.



    Eis o teor da Lei nº 10.631/2021, do Município de Goiânia, que foi objeto da impugnação no Tribunal local:



    “Art. 1º Ficam instituídas, no município de Goiânia, políticas públicas voltadas para o combate à alienação parental com o objetivo de, nos termos da Lei Federal nº 12.318, de 26 de agosto de 2010, conscientizar a população sobre a importância de se evitar a prática deste ato. Parágrafo único. Considera-se ato de alienação parental a interferência na formação psicológica da criança ou do adolescente promovida ou induzida por um dos genitores, pelos avós ou pelos que tenham a criança ou adolescente sob a sua autoridade, guarda ou vigilância para que repudie o seu genitor, prejudicando o estabelecimento de vínculo com este. 



    Art. 2º As políticas públicas serão executadas por meio de ações que promovam a realização de encontros, debates, seminários, palestras e demais eventos que propiciem a conscientização sobre a Síndrome da Alienação Parental (SAP). 



    Parágrafo único. As ações mencionadas no caput deste artigo serão desenvolvidas, em conjunto, pela Secretaria Municipal de Educação e Esporte (SME), Ministério Público e entidades governamentais e não governamentais ligadas à defesa dos direitos da criança e do adolescente.



    Art. 3º Caberá à Secretaria Municipal de Educação e Esporte estimular e promover palestras informativas em escolas da rede municipal e particular de ensino, dirigidas aos pais e alunos, a respeito da importância do combate à alienação parental, bem como adotar medidas socioeducativas no âmbito das instituições de ensino, para a sua prevenção e erradicação. 



    Parágrafo único. As palestras mencionadas no caput deste artigo deverão ser ministradas por psicólogos e profissionais habilitados em psicologia forense. 



    Art. 4º O Poder Executivo, se necessário, editará normas complementares para a efetiva implantação de ações voltadas para o combate à alienação parental. 



    Art. 5º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.”



    Observa-se que o entendimento adotado pelo Tribunal de origem está em dissonância com a jurisprudência desta Corte.



    O Supremo Tribunal Federal quando do julgamento do ARE-RG 878.911, Relator Ministro Gilmar Mendes, DJ e de 11.10.2016 (Tema 917), reconheceu a existência de repercussão geral da matéria e, ao julgar o mérito, reafirmou a jurisprudência dominante sobre a matéria, fixando a seguinte tese:



    “Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, "a", "c" e "e", da Constituição Federal).”



    Nesse mesmo sentido, confiram-se os seguintes precedentes:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CRIAÇÃO DO FUNDO ROTATIVO DE EMERGÊNCIA DA AGRICULTURA FAMILIAR. ISENÇÃO DE PAGAMENTO CONCEDIDA AOS PRODUTORES RURAIS BENEFICIADOS PELO PROGRAMA EMERGENCIAL DE MANUTENÇÃO E APOIO A PEQUENOS PROPRIETÁRIOS RURAIS. LEI GAÚCHA N. 11.367/1999. 1. Perda de objeto da presente ação e do interesse de agir do Autor quanto aos arts. 3º e 4º da Lei gaúcha n. 11.367/1999, pela revogação parcial da lei impugnada pela Lei gaúcha n. 11.774/2002. 2. Ausência de contrariedade ao art. 22, inc. I, da Constituição da República: normas de direito administrativo e financeiro. 3. O art. 1º da Lei n. 11.367/1999 não contraria o art. 61, § 1º, inc. II, alínea e, da Constituição da República porque não criou ou extinguiu secretarias ou órgãos da administração pública. 4. O Supremo Tribunal Federal assentou que a reserva de lei de iniciativa do chefe do Executivo, prevista no art. 61, § 1º, inc. II, al. b, da Constituição, somente se aplica aos territórios federais. Precedentes. 5. Não comprovação de ter sido excedido o limite da dívida mobiliária do Estado ou de prejuízo no desenvolvimento de políticas públicas estaduais. Matéria de fato. Ofensa constitucional indireta. Precedentes. Inexistência de contrariedade ao art. 52, inc. IX, da Constituição da República. 6. A opção política do legislador estadual de isentar de pagamento os produtores rurais beneficiados pelo programa emergencial de manutenção e apoio a pequenos proprietários rurais não contraria o princípio da moralidade (art. 37, caput, da Constituição da República), nem equivale à tentativa de fraudar o pagamento da dívida contraída com a União. A isenção dos devedores primitivos foi conjugada com a assunção, pelo Estado do Rio Grande do Sul, da condição de devedor principal, sem prejudicar o adimplemento das obrigações assumidas. 7. A vedação do art. 63, inc. I, da Constituição da República não abrange a Lei gaúcha n. 11.367/1999. 8. O art. 167, inc. II, da Constituição da República dirige-se ao administrador público, a quem cabe executar os programas contemplados na lei, com a utilização de créditos orçamentários. 9. Ação direta de inconstitucionalidade julgada parcialmente procedente para declarar a inconstitucionalidade do art. 2º da Lei gaúcha n. 11.367/1999.” 



    (ADI 2072, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 02.03.2015, grifos nossos)



    “Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 11.521/2000 do Estado do Rio Grande do Sul. Obrigação do Governo de divulgar na imprensa oficial e na internet dados relativos a contratos de obras públicas. Ausência de vício formal e material. Princípio da publicidade e da transparência. Fiscalização. Constitucionalidade. 1. O art. 22, inciso XXVII, da Constituição Federal atribuiu à União a competência para editar normas gerais de licitações e contratos. A legislação questionada não traz regramento geral de contratos administrativos, mas simplesmente determina a publicação de dados básicos dos contratos de obras públicas realizadas em rodovias, portos e aeroportos. Sua incidência é pontual e restrita a contratos específicos da administração pública estadual, carecendo, nesse ponto, de teor de generalidade suficiente para caracterizá-la como norma geral. 2. Lei que obriga o Poder Executivo a divulgar na imprensa oficial e na internet dados relativos a contratos de obras públicas não depende de iniciativa do chefe do Poder Executivo. A lei em questão não cria, extingue ou modifica órgão administrativo, tampouco confere nova atribuição a órgão da administração pública. O fato de a regra estar dirigida ao Poder Executivo, por si só, não implica que ela deva ser de iniciativa privativa do Governador do Estado. Não incide, no caso, a vedação constitucional (CF, art. 61, § 1º, II, e). 3. A legislação estadual inspira-se no princípio da publicidade, na sua vertente mais específica, a da transparência dos atos do Poder Público. Enquadra-se, portanto, nesse contexto de aprimoramento da necessária transparência das atividades administrativas, reafirmando e cumprindo o princípio constitucional da publicidade da administração pública (art. 37, caput, CF/88). 4. É legítimo que o Poder Legislativo, no exercício do controle externo da administração pública, o qual lhe foi outorgado expressamente pelo poder constituinte, implemente medidas de aprimoramento da sua fiscalização, desde que respeitadas as demais balizas da Carta Constitucional, fato que ora se verifica. 5. Não ocorrência de violação aos ditames do art. 167, I e II, da Carta Magna, pois o custo gerado para o cumprimento da norma seria irrisório, sendo todo o aparato administrativo necessário ao cumprimento da determinação legal preexistente. 6. Ação julgada improcedente.” 



    (ADI 2444, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 02.02.2015, grifos nossos)



    Não há falar em reserva da iniciativa parlamentar para além das hipóteses taxativamente previstas no texto da Constituição da República Federativa ou Estaduais, por força do princípio da simetria. Os diplomas legais que não criam ou alteram a estrutura ou a atribuição de órgãos da Administração Pública, nem tratam do regime jurídico de servidores públicos, não usurpam a iniciativa do Chefe do Poder Executivo.



    No caso em exame, da leitura do texto normativo, é possível depreender que a lei impugnada não se enquadra em nenhuma das hipóteses acima, não inova nas atribuições que já são de competência típica da Administração e de suas Secretarias.



    Em realidade, a Câmara Municipal limitou-se a garantir direitos sociais constitucionalmente previstos. A norma, vai, pois, ao encontro dos direitos sociais à segurança, à proteção especial da família e à convivência familiar assegurada às crianças, adolescentes e jovens, previstos nos arts. 6º, 226 e 227, da CRFB.



    Noutras palavras, não se trata sequer de reconhecer direitos, visto que eles emanam da própria Constituição, mas de lhes dar concretude.



    Trata-se, assim, de providência exigida de todos os poderes do Estado. Conforme fiz observar quando do julgamento da ADI 5.243, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Red. para o acórdão Min. Edson Fachin, Pleno, DJe 02.08.2019, não há invasão de competência quando o poder legislativo limita-se a explicitar o conteúdo de direito fundamental já expresso na Constituição.



    A lei objeto desta ação, ao instituir políticas públicas voltadas para o combate à alienação parental, densifica os diversos comandos constitucionais de proteção integral à criança e ao adolescente, ao estabelecer diretrizes para atuação daquele ente federado no tema tratado. A lei atacada não impõe qualquer prazo ou parâmetro a órgãos do Executivo, contendo expressamente a previsão de que caberá àquele Poder regulamentá-la.



    Assim, ao contrário do disposto no acórdão recorrido, não se deu a rigor, ampliação de normas de competência, salvo as que, implicitamente, ante ao reconhecimento constitucional de proteção à família e à infância e juventude, derivam da própria Constituição. Nem tampouco qualquer alteração na estrutura ou atribuição dos órgãos do Poder Executivo.



    A Câmara Municipal atuou em exercício legítimo de sua competência prevista, no art. 30, I, da Constituição Federal, para tratar de interesse local, de forma abstrata e geral em matéria de iniciativa concorrente.



    Acerca do alcance da competência legislativa municipal, destaco trecho da decisão proferida no RE 1.221.929, Rel. Min. Luiz Fux, Dje 05.08.2019: 



    “Ora, in casu, a lei que institui a atividade de seminários e palestras preventivas de combate ao tráfico de pessoas e erradicação do trabalho escravo nas escolas da rede municipal de ensino do Rio de Janeiro, como bem assentado pelo Tribunal de origem, não importa na alteração de estrutura ou atribuição de órgão do Poder Executivo Municipal, seja da Secretaria de Educação, seja de qualquer outra. Tampouco trata de remuneração ou regime jurídico de servidores municipais. Muito menos se diga que a legislação importou em definir currículo escolar. Ela não criou, suprimiu ou modificou conteúdo de disciplinas escolares.



    Em tais circunstâncias, o entendimento adotado pelo acórdão recorrido está em harmonia com a tese assentada no julgamento do ARE 878.911, rel. min. Gilmar Mendes, Tema 917 de Repercussão Geral, DJe de 11/10/2016, no sentido de que não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, a, c e e, da Constituição Federal) .



    Demais disso, sobreleva notar, a legislação sub examine ostenta natureza eminentemente educativa, cujo mister é difundir informações a determinado grupo de vulneráveis sobre tema que lhes é sensível, passando ao largo de qualquer intuito de organização interna da Administração (...)”.



    Se não há vício de iniciativa, não há falar em ofensa à separação dos poderes ou em usurpação dos poderes constitucionais outorgados ao Executivo.



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário para julgar improcedente a ação direta de inconstitucionalidade estadual, nos termos dos artigos 932, V, b e VIII do CPC, por estar o acórdão recorrido em confronto com entendimento do Plenário desta Suprema Corte.



    Publique-se.



    Brasília, 31 31 de outubro de 2023.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



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