Tribunal: STF
Processo: ARE 1424872
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-04-25
Data de publicação: 2023-04-25

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    O Prefeito do Município de Wagner no Estado da Bahia interpõe agravo contra a decisão mediante a qual não foi admitido o recurso extraordinário manejado em face de acórdão proferido pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, assim ementado:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. IMPUGNAÇÃO À LEI DO MUNICÍPIO DE WAGNER/BA Nº. 186/2016. MATÉRIA. REAJUSTE DOS VENCIMENTOS DOS SERVIDORES EFETIVOS DA PREFEITURA. ALEGAÇÃO DE OFENSA A DISPOSITIVOS DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. INOBSERVÂNCIA DO DEVIDO PROCESSO LEGAL E DO PRAZO RAZOÁVEL PARA TRAMITAÇÃO E VOTAÇÃO DO PROJETO DE LEI. VIOLAÇÃO AO ART. 73, DA CE. FALTA DE APRECIAÇÃO PELAS COMISSÕES DA CASA LEGISLATIVA. MERAS IRREGULARIDADES. ANÁLISE EM VIA PRÓPRIA. AUSÊNCIA DE PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA DOS IMPACTOS FINANCEIROS DECORRENTES DA REFERIDA LEGISLAÇÃO. ARTS. 162, CE E 169, CF. A SOLUÇÃO DESSA QUESTÃO PRESSUPÕE O COTEJO COM DETERMINAÇÕES NORMATIVAS ALHEIAS AO TEXTO CONSTITUCIONAL. INDEVIDA CONCESSÃO DE AUMENTO EM PERÍODO ELEITORAL. DESCABIMENTO DE AVALIAÇÃO PELO PODER JUDICIÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE EXTINTA SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO. Não cabe ao Poder Judiciário invalidar lei aprovada pelo órgão legislativo em decorrência de inobservância de procedimentos internos. Vícios formais resultantes do desatendimento ao trâmite legal para aprovação da lei municipal questionada, com a supressão da fase de discussão das matérias nas Comissões da Câmara Municipal competentes, enseja avaliação do regimento interno da Casa Legislativa Municipal, afastando-se a possibilidade de controle concentrado de constitucionalidade, porquanto não se admite ADI com esse propósito. O argumento de que o aumento salarial proporcionado aos servidores efetivos da Prefeitura Municipal teria violado a Lei de Diretrizes Orçamentárias não merece guarida, inclusive porque o Egrégio Supremo Tribunal Federal entende que a ausência de prévia dotação orçamentária não conduz à declaração de inconstitucionalidade. As irregularidades indicadas pela parte autora da presente ação, supostamente verificadas na Lei Municipal nº 186/2016, não caracterizam questões constitucionais que mereçam apreciação pela via da ação direta de inconstitucionalidade, não podendo ser objeto do controle abstrato de normas, inclusive porque a concessão de aumento remuneratório em divergência com a Lei Orçamentária Municipal representa vício de ilegalidade imediato e mero vício de inconstitucionalidade reflexo, dependendo, a verificação em concreto, de solução de controvérsia de fato, inadmissível em sede de ADI.”



    No apelo extremo, sustenta o recorrente que o acordão referenciado viola os artigos 37, caput; artigo 58, § 2º, inciso I; artigo 166, § 1º; e artigo 169, § 1º, incisos I e II, da Constituição Federal de 1988.



    Assevera, com base nos dispositivos supracitados, que a interpretação da Constituição Estadual apregoa a imprescindibilidade do acompanhamento das comissões temáticas permanentes no que tange os “projetos de lei que repercutem diretamente no orçamento” (e-Doc. 7).



    Argumenta que o aumento de despesa sem indicação de dotação orçamentária e sem expressa autorização na Lei de Diretrizes Orçamentárias conduz à inconstitucionalidade da lei municipal atacada.



    Aduz, ainda, que o acórdão vergastado foi omisso no que diz respeito aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, bem como no que concerne o princípio constitucional da publicidade.



    Em acréscimo, defende que o dispêndio de receita para o pagamento de despesas com o quadro de pessoal da administração local desrespeitou o limite legal previsto da receita corrente líquida do município.



    Sustenta, por último, que a norma estadual em testilha é nula por ter sido promulgada “dentro dos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do ex-prefeito”, em desacordo com a legislação eleitoral em vigência.



    Não foram opostos embargos de declaração.



    Irresignada com a decisão que inadmitiu o recurso extraordinário, o recorrente interpôs o tempestivo agravo (e-Doc. 15), em que reitera as questões já deduzidas anteriormente.



    Encaminhados os autos à douta Procuradoria-Geral da República, esta apresentou manifestação no sentido do desprovimento do recurso (doc. 22). Veja a ementa que sintetiza o parecer:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 186/2016, DO MUNICÍPIO DE WAGNER/BA. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. VIOLAÇÃO A DISPOSITIVO DE CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. NORMA DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA. NULIDADE POR VIOLAÇÃO AO DEVIDO PROCESSO LEGISLATIVO. IRREGULARIDADES. REAJUSTE DE SERVIDORES MUNICIPAIS SEM A INDICAÇÃO DA FONTE DE RECURSOS E AUTORIZAÇÃO DA LEI DE DIRETRIZES ORCAMENTÁRIAS. IMPEDIMENTO DE REVISÃO DA REMUNERAÇÃO DOS AGENTES PÚBLIDOS EM PERÍODO ELEITORAL. INTERPRETAÇÃO DE NORMAS INFRACONSTITUCIONAIS E LOCAIS. VIOLAÇÃO REFLEXA. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICOPROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 279 E 280 DO STF. PARECER PELO DESPROVIMENTO DO AGRAVO”.



    Examinados os autos, decido.



    A decisão que não admitiu o processamento do apelo extremo o fez sob o fundamento de que não foram atendidos os pressupostos legais específicos do recurso extraordinário, notadamente o necessário prequestionamento da matéria em debate, de modo a atrair a incidência das Súmulas 282 e 356 deste Tribunal.



    Com efeito, registro que os artigos 37, caput; artigo 58, § 2º, inciso I; artigo 166, § 1º; e artigo 169, § 1º, incisos I e II, da Constituição Federal, indicados como violados no recurso extraordinário, carecem do necessário prequestionamento, haja vista que o acórdão prolatado pela Corte Estadual não se debruça, sequer implicitamente, sobre referida norma, que dispõe sobre competência legislativa municipal em assuntos de interesse local.



    Anoto, ainda, que não foram opostos embargos de declaração para sanar eventual omissão no acórdão recorrido. Desse modo, incidem na espécie as Súmulas nºs 282 e 356 desta Corte. Nesse sentido, destaca-se:  



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS 282 E 356 DO STF. AJUDA DE CUSTO. MILITAR. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA. SÚMULA 636 DO STF. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I Ausência de prequestionamento. Incidência da Súmula 282 do STF. Ademais, não opostos embargos declaratórios para suprir a omissão, é inviável o recurso, nos termos da Súmula 356 do STF. II Esta Corte entende inadmissível a interposição de RE por contrariedade ao princípio da legalidade quando a verificação da ofensa envolva a reapreciação de interpretação dada a normas infraconstitucionais pelo Tribunal a quo (Súmula 636 do STF). III Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE nº 800.777/RS-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe de 29/5/14)



    AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ELEITORAL E PROCESSUAL CIVIL. APLICAÇÃO DA SISTEMÁTICA DE REPERCUSSÃO GERAL NA ORIGEM: AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL DE RECURSO OU AÇÃO NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. INEXISTÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO DA MATÉRIA CONSTITUCIONAL: SÚMULAS NS. 282 E 356 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. REGISTRO DE CANDIDATURA. PROVA DE FILIAÇÃO PARTIDÁRIA. INELEGIBILIDADE: IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO E DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO”



    (ARE 1345123 AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe de 22-10-2021).



    Ainda que assim não fosse, não prosperaria a irresignação.



    O Tribunal a quo discerniu, com assertividade, que os vícios suscitados pela recorrente não poderiam ser corrigidos pela via do controle concentrado local, visto que não cabe ao Poder Judiciário invalidar uma lei aprovada em decorrência de questões internas envolvendo o trâmite do processo legislativo.



    Nesses termos, a decisão do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia encontra-se em harmonia com a firme jurisprudência desta Corte. Isto porque, já se assentou sob a sistemática de repercussão geral, no julgamento RE n. 1297884 (Tema 1120), que o cotejo de matérias interna corporis do processo legislativo não é passível de controle judicial em virtude do princípio das separações dos poderes, consoante a ementa a seguir reproduzida:



    Repercussão geral. Tema nº 1.120 da sistemática de repercussão geral. Constitucional. Penal. Utilização de arma branca no roubo majorado (art. 157, § 2º, inciso I, do CP). Exclusão da causa de aumento decorrente da revogação promovida pelo art. 4º da Lei nº 13.654/2018. Declaração incidental de inconstitucionalidade formal do artigo em tela pelo Órgão Especial do TJDFT, com fundamento na interpretação do art. 91 do Regimento Interno do Senado Federal. Suposta ofensa à interpretação e ao alcance das normas meramente regimentais das Casas Legislativas. Ausente demonstração de afronta às normas pertinentes ao processo legislativo previstas nos arts. 59 a 69 da Constituição Federal. Impossibilidade de controle jurisdicional, por se tratar de matéria interna corporis. Precedentes. Recurso ao qual se dá provimento, cassando-se o acórdão recorrido na parte em que nele se reconheceu como inconstitucional o art. 4º da Lei nº 13.654/2018, a fim de que o Tribunal de origem recalcule a dosimetria da pena imposta ao réu. Fixação da seguinte tese: Em respeito ao princípio da separação dos poderes, previsto no art. 2º da Constituição Federal, quando não caracterizado o desrespeito às normas constitucionais pertinentes ao processo legislativo, é defeso ao Poder Judiciário exercer o controle jurisdicional em relação à interpretação do sentido e do alcance de normas meramente regimentais das Casas Legislativas, por se tratar de matéria interna corporis”.



    (RE 1297884, minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe de 04-08-2021)



    Ademais, as alegações trazidas pelo agravante acerca do descumprimento da lei orçamentária municipal traduzem, em verdade, suposto vício de ilegalidade, apto da gerar, no máximo, inconstitucionalidade reflexa, cujo exame é incompatível com o controle concentrado de constitucionalidade. 



    Por último, assinalo que é defeso o aumento de vencimentos dos servidores em época de campanha eleitoral somente nas hipóteses em que se caracteriza o aumento real das redistribuições, excluindo-se da vedação os casos de recomposição inflacionária. No entanto, realizar tal análise, no caso sob exame, demandaria o reexame fático-probatório dos autos, o que atrai a incidência da súmula 279 e 280 do STF.



    A propósito, colaciono os seguintes julgados:



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. SERVIDOR PÚBLICO. REAJUSTE ESCALONADO. GRATIFICAÇÃO DE HABILITAÇÃO EM POLÍTICAS PÚBLICAS. LEI DISTRITAL. Nº 5.190/2013. AUSÊNCIA DE PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA. VIOLAÇÃO À CLÁUSULA DE RESERVA DE PLENÁRIO. OFENSA AO ART. 97 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INOCORRÊNCIA. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL. OFENSA REFLEXA. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. ENUNCIADOS 279 E 280 DA SÚMULA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. A mera interpretação de legislação infraconstitucional, sem negativa de vigência a qualquer diploma normativo, não tem o condão de representar ofensa à cláusula de reserva de plenário. 2. É inviável, em recurso extraordinário, a análise de legislação infraconstitucional local e o reexame dos fatos e das provas dos autos (Súmulas 279/STF e 280/STF). 3. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 4. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita.



     (ARE 1370424 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe de 19-05-2022)



    PROCESSUAL CIVIL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. SERVIDORES PÚBLICOS. RIO GRANDE DO NORTE. REAJUSTES CONCEDIDOS PELA LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL 432/2010. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. 1. A controvérsia relativa à concessão do reajuste de vencimentos aos servidores públicos do Estado do Rio Grande do Norte pela Lei Complementar Estadual 432/2010 é de natureza infraconstitucional, seja em razão da aplicação da Lei de Responsabilidade Fiscal pelo Tribunal de origem, seja em razão da argumentação do recorrente de que o art. 38 da Lei Complementar Estadual 432/2010 estabeleceu, como requisito para a concessão do reajuste de vencimentos, a existência de dotação orçamentária. 2. É cabível a atribuição dos efeitos da declaração de ausência de repercussão geral quando não há matéria constitucional a ser apreciada ou quando eventual ofensa à Constituição Federal se dê de forma indireta ou reflexa (RE 584.608 RG, Min. ELLEN GRACIE, Pleno, DJe de 13/03/2009). 3. Ausência de repercussão geral da questão suscitada, nos termos do art. 543-A do CPC.



    (ARE 792107 RG, Rel. Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, DJe 29-04-2014)



    DIREITO ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO CPC/2015. NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. ART. 93, IX, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. NULIDADE. INOCORRÊNCIA. SERVIDOR PÚBLICO. GRATIFICAÇÃO. INCORPORAÇÃO. LEI DISTRITAL Nº 5.008/2012. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTS. 1º, 8º, I, 93, X, 165, § 9º, E 169, CAPUT E § 1º, DA LEI MAIOR. INTERPRETAÇÃO DE LEGISLAÇÃO LOCAL. APLICAÇÃO DA SÚMULA Nº 280/STF. EVENTUAL VIOLAÇÃO REFLEXA DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA NÃO VIABILIZA O RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AGRAVO MANEJADO SOB A VIGÊNCIA DO CPC/2015. 1. Inexiste violação do art. 93, IX, da Constituição Federal. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é no sentido de que o referido dispositivo constitucional exige a explicitação, pelo órgão jurisdicional, das razões do seu convencimento. Enfrentadas todas as causas de pedir veiculadas pela parte capazes de, em tese, influenciar o resultado da demanda, fica dispensado o exame detalhado de cada argumento suscitado, considerada a compatibilidade entre o que alegado e o entendimento fixado pelo órgão julgador. 2. Obstada a análise da suposta afronta aos preceitos constitucionais invocados, porquanto dependeria de prévia análise da legislação infraconstitucional aplicada à espécie, procedimento que foge à competência jurisdicional extraordinária desta Corte Suprema, nos termos do art. 102 da Magna Carta. 3. As razões do agravo não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 4. Agravo interno conhecido e não provido.” 



    (ARE 1218349 AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe-de 0403-2020).



    Ante o exposto, nego provimento ao recurso.



    Publique-se.



    Brasília, 25 de abril de 2023.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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