Tribunal: STF
Processo: ARE 1421445
Classe: ARE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-08-02
Data de publicação: 2023-08-02

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. AMBIENTAL. OCUPAÇÃO IRREGULAR DO SOLO URBANO. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE - APP E ZONA DE AMORTECIMENTO. UNIDADE DE CONSERVAÇÃO DO PARQUE ESTADUAL TURÍSTICO DA CANTAREIRA. MUNICÍPIO DE GUARULHOS/SP. ÁREAS DE RISCO. DANOS AMBIENTAIS E URBANÍSTICOS. CONFIGURAÇÃO DA RESPONSABILIDADE DO MUNICÍPIO. PRAZO PARA O CUMPRIMENTO DAS OBRIGAÇÕES. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO AO ARTIGO 100 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 282 E 356 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS NO JUÍZO RECORRIDO. IMPOSSIBILIDADE DE MAJORAÇÃO NESTA SEDE RECURSAL. ARTIGO 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. AGRAVO DESPROVIDO.



    DECISÃO: Trata-se de agravo nos próprios autos interposto pelo Município de Guarulhos/SP objetivando a reforma de decisão que inadmitiu recurso extraordinário manejado, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:



    “AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MUNICÍPIO DE GUARULHOS. PARCELAMENTO DO SOLO. DESOCUPAÇÃO DE ÁREA DE RISCO. PRETENSÃO À REMOÇÃO DAS FAMÍLIAS DO LOCAL, COM DEMOLIÇÃO DAS CONSTRUÇÕES E REPARAÇÃO AMBIENTAL. 



    1. Nulidade da sentença. Necessidade de inclusão dos ocupantes da área no polo passivo da demanda. Descabimento. Litisconsórcio passivo facultativo. interesses dos moradores que já estão tutelados pelo Ministério Público e Defensoria Pública. 



    2. Cerceamento de defesa. Estudo técnico para verificação da viabilidade de regularização fundiária, nos termos da Lei nº 13.465/2017. Inocorrência. Há nos autos prova inconteste da ocupação irregular em área de preservação permanente, identificada como de risco muito alto de deslizamento, com grave degradação ambiental e social, localizada integralmente dentro da zona de amortecimento da Unidade de Conservação do Parque Estadual Turístico da Cantareira, instituído pela Lei nº 10.228/1968. Zona de amortecimento que não pode ser transformada em zona urbana (Lei nº 9.985/2000, art. 49, par. único). Novo estudo que demandaria muito tempo e poderia dar ensejo a grave calamidade humana e ambiental. 



    3. Responsabilidade do Município quanto à ocupação e ordenação do solo urbano, com a manutenção de adequadas condições de moradia. Inteligência do art. 30, VII, da Constituição Federal. Poder-dever do ente municipal. 



    4. Realocação das famílias. Poder Público que tem o dever de zelar pela integridade das pessoas que sofrerão as consequências da desocupação, sendo cabível a adoção de meios alternativos e temporários ao realojamento dessas famílias, tal como auxílio-aluguel. 



    5. Multa diária. Possibilidade. É cabível a fixação de astreintes em desfavor da Fazenda Pública como meio coercitivo para cumprimento de decisão judicial. Valor fixado em observância à razoabilidade e proporcionalidade, considerando a natureza do direito pleiteado. Reversão de valores aos Fundos Municipais de Habitação e Meio Ambiente. Descabimento. Inteligência do art. 13 da Lei Federal nº 7.347/85. 



    6. Prazo para cumprimento da obrigação fixado em 01 (um) ano. Manutenção. Município que já vem se mobilizando para adotar as medidas administrativas necessárias para o cumprimento da determinação judicial. Prazo que pode ser revisto e ampliado na fase de cumprimento de sentença. 



    7. Sentença mantida. 



    8. Recursos não providos.” (Doc. 33) 



    Não foram opostos embargos de declaração.



    Nas razões do apelo extremo, o Município de Guarulhos apresenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação aos artigos 1º, inciso III, 6º, 23, inciso IV, e 100 da Constituição da República. Sustenta, em síntese, a ausência de responsabilidade exclusiva do Município, ante a responsabilidade dos demais entes da federação, órgãos de tutela dos direitos difusos. Nesse sentido, alega que, por opção constitucional, “as obrigações decorrentes das Políticas Públicas Habitacionais recaem sobre todos os entes da Federação” (Doc. 37, p. 14). Alega que “o artigo 182 da Constituição Estadual também prevê como competência comum do Estado e do Município a promoção de programas de construção de moradias populares, de melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico” (Doc. 37, p. 15). Salienta que, “devido ao fato de o Município de Guarulhos estar inserido em região metropolitana, o papel desempenhado pelo Estado na implementação da política habitacional é ainda mais relevante, não podendo ser o Município responsabilizado de forma exclusiva por problemas habitacionais enfrentados em seu território” (Doc. 37, p. 16). Afirma, com relação à aplicação de multa cominatória, que “seu pagamento, se considerado cabível, sujeita-se ao procedimento de precatórios aduzido no artigo 100 da Constituição Federal” (Doc. 37, p. 18). Ressalta, ainda, que os prazos fixados para o cumprimento das obrigações violam os princípios da razoabilidade e proporcionalidade, na medida em que ”revela-se inexequível ante a necessidade da adoção das medidas de planejamento, realização de procedimentos licitatórios, dentre outras de natureza administrativa, com obediência aos ditames dos prazos e formalidades da legislação orçamentária” (Doc. 37, p. 19). Requer, ao final, o provimento do recurso para “que seja reformado o v. acórdão, reconhecendo sua inconstitucionalidade, por ofensa direta aos artigos 23, inciso IX, e 100 da Constituição Federal, bem como aos Princípios da Proporcionalidade e da Razoabilidade” (Doc. 37, p. 20).



    O Ministério Público e a Defensoria Pública do Estado de São Paulo apresentaram contrarrazões ao recurso extraordinário (Docs. 40 e 45).



    A Presidência da Seção de Direito Público do Tribunal a quo inadmitiu o recurso extraordinário por entender que encontraria óbice nas Súmulas 279 e 282 do Supremo Tribunal Federal (Doc. 47).



    É o relatório. DECIDO.



    Cuida-se, na origem, de ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado de São Paulo contra o Município de Guarulhos/SP, objetivando a condenação do ente público à obrigação de fazer consistente na remoção e realocação das famílias residentes em áreas de risco da “SP-GRU-SR-81/CPRM, com vários setores nas imediações das Ruas Pinheiros e Santana dos Montes, no bairro Novo Recreio, região do Cabuçu, abrangendo cerca de 310 construções, com aproximadamente 1240 moradores, que ocupam setor de encosta, com alta declividade e risco muito alto de deslizamentos” (Doc. 2, p. 1), bem como a reparação dos danos urbanísticos e ambientais causados pelas referidas construções ou, subsidiariamente, a sua regularização por meio de urbanização do núcleo habitacional.



    O Juízo de Direito da 2ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Guarulhos julgou procedente o pedido formulado pelo Ministério Público de São Paulo na presente ação civil pública para “determinar que o réu promova a remoção dos ocupantes da área descrita na inicial (APP e Zona de Amortecimento), no prazo máximo de 1 ano, proporcionando-lhes moradia condigna em próprios municipais (bens dominiais) ou em áreas sem restrições ambientais, urbanísticas e legais”, bem como “reparar integralmente o dano ambiental por meio do recobrimento do solo destas áreas ou faixas com vegetação nativa; realização de obras que propiciem a despoluição dos cursos d´água eventualmente contaminados pela implantação do parcelamento em tela e que assegurem a proteção dos corpos d´água, nascentes e cursos d´água contra poluição e assoreamento; afastamento das áreas de proteção ambiental dos efluentes dos sistemas de esgotos sanitários; e implantação de todas as providências mitigadoras dos impactos negativos trazidos por este desmembramento irregular” (Doc. 29, p. 5). 



    A 12ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo negou provimento às apelações interpostas pelo Município de Guarulhos e pela Defensoria Pública do Estado de São Paulo, sob o entendimento de que a responsabilidade do Município ora agravante, no caso vertente, restou devidamente configurada, e concluiu pela impossibilidade de regularização fundiária, motivos pelos quais, ratificou a sentença proferida pelo Juízo originário, nos seguintes termos:



    “Na hipótese vertente, restou devidamente comprovado que a área objeto da lide, denominada SP-GRU-SR-81/CPRM, abrange cerca de 310 construções, com aproximadamente 1.240 pessoas, que ocupam irregularmente setor de encosta com alta declividade e risco iminente de deslizamentos, conforme estudo realizado pelo Serviço Geológico do Brasil (CPRM), em julho de 2014 e, desde então, a situação só se degradou. 



    Entretanto, o Município, embora tenha sido notificado pela Promotoria de Justiça a indicar medidas eficazes adotadas a partir do mapeamento dessa área de risco, limitou-se a informar que instalou pluviômetros para acompanhar os índices de chuva no local, sem nenhuma outra providência, o que ensejou o ajuizamento da presente demanda.



    O parecer técnico do CAEx, após vistoria realizada em novembro de 2019, constatou problemas decorrentes da ocupação desordenada das encostas, em terrenos com forte declividade, causando danos ambientais e com alto risco de escorregamento, além do aumento contínuo da ocupação, ampliando o risco. 



    A responsabilidade do réu resta ainda mais flagrante ao se constatar a inegável omissão da administração municipal, que não exerceu seu poder de fiscalização e, com isso, aceitou a ocupação desordenada da área, com moradias precárias, em condições que não permitem a manutenção das famílias, além do flagrante dano ambiental, ameaçando ainda mais o Bioma Mata Atlântica, protegido por legislação específica (Decreto nº 750, de 10 e fevereiro de 1993 e Lei Federal nº 11.428/2006). 



    Não obstante a legislação invocada pela Defensoria Pública, notadamente os artigos 64 e 65 do Código Florestal (Lei nº 12.651/2012) e o artigo 39 da Lei Federal nº 13.465/2017, que dispõe sobre a regularização fundiária rural e urbana (art. 39), os quais autorizariam excepcionalmente tal pretensão, a impossibilidade de regularização fundiária restou cabalmente demonstrada, haja vista os incontroversos riscos à vida dos ocupantes, sobretudo de encostas com potencial de solapamento. Não se pode olvidar que um novo estudo demandaria muito tempo e poderia dar ensejo a grave calamidade humana e ambiental.



    Além disso, a Lei nº 9.985/2000, que regulamenta o artigo 225, § 1º, incisos I, II, III e VII, da Constituição Federal e instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza, não permite a urbanização de zona de amortecimento das unidades de conservação de proteção integral já definidas formalmente (art. 49, parágrafo único), como a área em questão, Parque Estadual Turístico da Cantareira, considerado Unidade de Proteção Integral (art. 8º, III e 11, § 4º).” (Doc. 33, p. 17-19, destaquei)



    Dessa forma, in casu, divergir do entendimento do Tribunal a quo acerca da configuração da responsabilidade do ora agravante pelos danos causados ao meio ambiente e quanto à fixação do prazo para o cumprimento das obrigações demandaria o reexame do conjunto fático-probatório dos autos.



    Não se revela cognoscível, em sede de recurso extraordinário, a insurgência que tem como escopo a incursão no contexto fático-probatório presente nos autos. Com efeito, essa pretensão não se amolda à estreita via do apelo extremo, cujo conteúdo se restringe a discussão eminentemente de direito, em face do óbice imposto pela Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.



    Sob esse enfoque, ressoa inequívoca a vocação para o insucesso do apelo extremo, por força do óbice intransponível do referido verbete sumular, que veda a esta Suprema Corte, em sede de recurso extraordinário, sindicar matéria fática.



    Por oportuno, vale destacar lição de Roberto Rosas sobre a Súmula 279 do STF:  



    “Chiovenda nos dá os limites da distinção entre questão de fato e questão de direito. A questão de fato consiste em verificar se existem as circunstâncias com base nas quais deve o juiz, de acordo com a lei, considerar existentes determinados fatos concretos. A questão de direito consiste na focalização, primeiro, se a norma, a que o autor se refere, existe, como norma abstrata (Instituições de Direito Processual, 2ª ed., v. I/175).



    Não é estranha a qualificação jurídica dos fatos dados como provados (RT 275/884 e 226/583). Já se refere a matéria de fato quando a decisão assenta no processo de livre convencimento do julgador (RE 64.051, Rel. Min. Djaci Falcão, RTJ 47/276); não cabe o recurso extraordinário quando o acórdão recorrido deu determinada qualificação jurídica a fatos delituosos e se pretende atribuir aos mesmos fatos outra configuração, quando essa pretensão exige reexame de provas (ERE 58.714, Relator para o acórdão o Min. Amaral Santos, RTJ 46/821). No processo penal, a verificação entre a qualificação de motivo fútil ou estado de embriaguez para a apenação importa matéria de fato, insuscetível de reexame no recurso extraordinário (RE 63.226, Rel. Min. Eloy da Rocha, RTJ 46/666).



    A Súmula 279 é peremptória: ‘Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário’. Não se vislumbraria a existência da questão federal motivadora do recurso extraordinário. O juiz dá a valoração mais conveniente aos elementos probatórios, atendendo aos fatos e circunstâncias constantes dos autos, ainda que não alegados pelas partes. Não se confunda com o critério legal da valorização da prova (RTJ 37/480, 56/65)(Pestana de Aguiar, Comentários ao Código de Processo Civil, 2ª ed., v. VI/40, Ed. RT; Castro Nunes, Teoria e Prática do Poder Judiciário, 1943, p. 383). V. Súmula STJ-7.” (Direito Sumular. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 137-138)



    Demais disso, verifica-se que o artigo 100 da Constituição da República, que a parte recorrente considera violado, não foi debatido no acórdão recorrido. Além disso, não foram opostos embargos de declaração para sanar tal omissão, faltando, ao caso, o necessário prequestionamento da matéria constitucional, o que inviabiliza a pretensão de exame do recurso extraordinário. 



    Incidem, portanto, os óbices das Súmulas 282 e 356 do Supremo Tribunal Federal: “É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada” e “o ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento”.



    A respeito da aplicação das aludidas súmulas, assim discorre Roberto Rosas:



    “A Constituição de 1891, no art. 59, III, a, dizia: ‘quando se questionar sobre a validade de leis ou aplicação de tratados e leis federais, e a decisão for contra ela’.



    De forma idêntica dispôs a Constituição de 1934, no art. 76, III, a: ‘quando a decisão for contra literal disposição de tratado ou lei federal, sobre cuja aplicação se haja questionado’.



    Essas Constituições eram mais explícitas a respeito do âmbito do recurso extraordinário. Limita-se este às questões apreciadas na decisão recorrida. Se foi omissa em relação a determinado ponto, a parte deve opor embargos declaratórios. Caso não o faça, não poderá invocar essa questão não apreciada na decisão recorrida. (RTJ 56/70; v. Súmula 356 do STF e Súmula 211 do STJ; Nelson Luiz Pinto, Manual dos Recursos Cíveis, Malheiros Editores, 1999, p. 234; Carlos Mário Velloso, Temas de Direito Público, p. 236).



    (...)



    Os embargos declaratórios visam a pedir ao juiz ou juízes prolatores da decisão que espanquem dúvidas, supram omissões ou eliminem contradições. Se esse possível ponto omisso não foi aventado, nada há que se alegar posteriormente no recurso extraordinário. Falta o prequestionamento da matéria.



    A parte não considerou a existência de omissão, por isso não opôs os embargos declaratórios no devido tempo, por não existir matéria a discutir no recurso extraordinário sobre essa questão (RE 77.128, RTJ 79/162; v. Súmula 282).



    O STF interpretou o teor da Súmula no sentido da desnecessidade de nova provocação, se a parte opôs os embargos, e o tribunal se recusou a suprir a omissão (RE 176.626, RTJ 168/305; v. Súmula 211 do STJ).” (Direito Sumular. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 139-140 e 175-176)



    Nesse sentido, AI 738.029-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe de 25/06/2013; e ARE 737.360-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe de 24/06/2013, assim ementado:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PROCESSUAL CIVIL. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS 282 E 356 DO STF. AGRAVO IMPROVIDO.



    I – É inadmissível o recurso extraordinário se a questão constitucional suscitada não tiver sido apreciada no acórdão recorrido. Ademais, não opostos embargos declaratórios para suprir a omissão, é inviável o recurso, nos termos da Súmula 356 do STF.



    II – Agravo regimental improvido.”



    Por fim, observo que o presente agravo foi interposto sob a égide da nova lei processual, o que conduziria à aplicação de sucumbência recursal. Nada obstante, por não ter havido condenação ao pagamento de honorários advocatícios no Tribunal a quo, fica impossibilitada a sua majoração, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015.



    Ex positis, DESPROVEJO o agravo, com fundamento no artigo 932, inciso VIII, do Código de Processo Civil/2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    Publique-se.



    Brasília, 2 de agosto de 2023



Ministro LUIZ FUX



Relator



Documento assinado digitalmente