Tribunal: STF
Processo: RE 1436673
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-08-29
Data de publicação: 2023-08-29

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de dois recursos extraordinários interpostos em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, ementado nos seguintes termos:  



    “CONSTITUCIONAL. AMBIENTAL. ACP. ÁREA PROTEÇÃO PERMANENTE. DELIMITAÇÃO. LITISCONSÓRCIO NECESSÁRIO. CHAMAMENTO AO PROCESSO. RESPONSABILIDADE OBJETIVA. OBRIGAÇÃO PROPTER REM. POLUIDOR PAGADOR. RESPONSABILIDADE PODER PÚBLICO. OMISSÃO. SUBSIDIÁRIA. BENEFÍCIO DE ORDEM. PARCIAL PROVIMENTO APELAÇÕES ENTES PÚBLICOS. DESPROVIMENTO APELO PARTICULAR. 1. Cuida-se de apelações em face de sentença proferida em sede de ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público Federal, em face da União, do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama), da Administração Estadual do Meio Ambiente (Adema), do Município de Aracaju, da Empresa Municipal de Obras e Urbanização (Emurb) e de Orlando Andrade de Azevedo, a qual objetivava, em linhas gerais, a determinação de medidas relacionadas à tutela do meio ambiente. 2. Em suas razões, a UNIÃO suscitou nulidade processual em face da ausência de citação de todos os moradores das construções irregularmente construídas em área de proteção ambiental. Ademais, defendeu que o capítulo da sentença que a condenou na "obrigação de não fazer, consistente em não conceder ato autorizativo para instalação, construção, reconstrução e funcionamento de qualquer edificação/atividade existente ou que pretenda se instalar nas áreas de manguezal ", mereceria reforma, vez que, no ponto, não haveria interesse processual a ser tutelado. Bem assim, alegou que a responsabilidade para a prática de tal conduta seria do IBAMA, não havendo omissão de sua parte, assim como dos demais órgãos municipais. Ao final, pugnou pelo elastecimento do prazo fixado na sentença, para o efeito de cumprimento da obrigação de fazer. Por sua vez, ORLANDO ANDRADE DE AZEVEDO aduziu desconhecer que a propriedade por ele adquirida de terceiro estaria inserida em área de preservação ambiental permanente, pugnando pela reforma da sentença proferida. Enquanto isso, a EMPRESA MUNICIPAL DE OBRAS URBANIZAÇÃO - EMURB, empresa pública vinculada ao Município de Aracaju, alegou sua ilegitimidade para compor a lide, visto que a titularidade da propriedade seria da União Federal. Já a ADEMA pugnou pelo afastamento das condenações no que tange à obrigação de não fazer concernente em não conceder licença ambiental, visto que só atuaria de forma suplementar, sendo atribuição do Município de Aracaju o processo de licenciamento ambiental e fiscalização de atividade e empreendimentos de impactos locais diretos. Ademais, pugnou fosse afastada a condenação relativa à remoção de marcos demarcatórios de lotes, demolição de imóveis e de materiais, visto que tais providências não seriam de si exigíveis, mas do Município de Aracaju, assim como o seriam as obrigações consistentes na realização de fiscalização da área, além da coibição de novas ocupações. Por fim, requereu o afastamento da imposição de multa diária. Relativamente ao IBAMA, este pugnou pelo afastamento das obrigações concernentes a: a) não conceder licenças ambientais na área de manguezal para o específico caso dos autos, eis que esta caberia a outros órgãos do SISNAMA; b) remover marcos demarcatórios de lotes ou demolir imóveis (construções) irregularmente edificados na referida área. Ademais, alegou que a sentença não teria analisado seus argumentos, em violação aos postulados da ampla defesa e do contraditório. Por último, pediu o afastamento das obrigações concernentes à proibição de conceder licenças ambientais e realizar vigilância em área mal definida, notadamente com a apresentação de relatórios bimestrais (o que seria atribuição do Município de Aracaju). No concernente ao MUNICÍPIO DE ARACAJU, este reiterou o conteúdo de agravo retido em que discutia a responsabilidade do Estado de Sergipe. No mérito, defendeu ser desproporcional a responsabilidade a si atribuída, notadamente em se considerando que o bem pertenceria à União. Além disso, salientou serem atribuições da Empresa Municipal de Obras e Urbanização (EMURB) a " implantação de planos urbanísticos, a execução de controle das áreas devolutas e de terrenos de Marinha, a emissão de procedimentos normativos do uso do solo, atualização dos Códigos Urbanísticos da Planta da Cidade, o controle urbanístico, a fiscalização de uso do solo urbano, a adoção de medidas de controle e preservação do meio ambiente, o licenciamento de obras, a interdição, a demolição e o embargo de obras irregulares ". 3. Afastam-se todas as preliminares: a) nulidade processual ante a falta de citação de todos os moradores das construções irregulares, eis que, considerado o objeto da ação, em que se discute a irregularidade de loteamento habitacional às margens de manguezal, com pretensão de imposição de obrigação de fazer/não fazer ao responsável pelo loteamento embargado por auto de infração específico (nº 677579-D), relativo a área localizada no entorno do rio do Sal, no final das ruas 11, 12 e 13, e na Travessa 23, do Bairro de Lamarão, Aracaju/SE, tem-se por desnecessária, no caso, a participação de pessoas estejam morando no local, as quais poderão, em tese, discutir - em outra ação - circunstâncias relacionadas aos imóveis dos quais sejam proprietários; b) da ilegitimidade da EMURB, haja vista que, além de não haver prova de que a área sob litígio pertence à União, não se pode deixar de considerar que, a pretensão constante da inicial - analisada sob o enfoque da teoria da asserção - está relacionada à imposição de proibição à EMURB de conceder licenciamentos ambientais; c) necessidade de chamamento ao processo do Estado de Sergipe, seja porque nenhuma das pretensões apresentadas na inicial estão relacionadas ao Estado de Sergipe, seja porque consta do pólo passivo a autarquia ambiental estadual (ADEMA). 4. Ante a abrangência das causas de pedir expostas, bem como diante da variedade das pretensões apresentadas em face de diversos demandados, cabe fixar que a lide está delimitada à área descrita na inicial e ilustrada no procedimento investigativo cível (PIC) anexado aos autos - vide ilustração de fl. 15 - fl. 60 do PDF na ordem crescente. 5. Relativamente à apelação de O.A.A., pouco há de ser dito, na medida em que ele não contesta estar, o espaço objeto da presente ação civil pública e que corresponde a um loteamento por ele realizado em um terreno a si pertencente, em Área de Proteção Ambiental (APP). Acerca do tema, cabe referir que o ora apelante - nos autos da ação originária - chegou a pedir a realização de perícia, tendo sido acertada a decisão do douto juízo a quo ao concluir ter havido a desistência da realização da diligência, após o ora recorrente deixar transcorrer ' in albis ' o prazo que lhe foi concedido para especificar detalhes acerca da realização da mencionada prova. Dessa forma, estando evidenciado o dano ambiental, bem como em não havendo controvérsia de que a área objeto da presente ação se encontra inserida em APP, se mostra irrelevante o fato de o ora recorrente conhecer previamente desta circunstância (caráter propter rem das obrigações ambientais - Súmula 623 do STJ), ou que adquiriu a área de terceiro. O dever de indenizar - como decorrência da teoria objetiva da responsabilidade - exsurge da circunstância de ser o ora apelante o proprietário da terra e responsável pelo loteamento habitacional edificado em área de proteção permanente, bem assim diante da aplicação da tese jurídica no sentido de ser, a responsabilidade civil pelo dano ambiental, qualquer que seja a qualificação jurídica do degradador - pública ou privada - de natureza objetiva, solidária e ilimitada, sendo regida pelos princípios poluidor-pagador, da reparação in integrum , da prioridade da reparação in natura e do favor debilis . (STJ. 2ª Turma. REsp 1.454.281/MG, Rel. Min. Herman Benjamin, DJe 9/9/2016). Ademais, irrelevante para que se chegue à conclusão pela existência do dever de indenizar, de circunstância relacionada à absolvição - por falta de provas - em ação penal correlata. Portanto, devem ser mantidas todas as condenações impostas ao ora apelante (obrigações de não fazer), além daquela relacionada ao desfazimento de todas as estruturas/edificações que a ele pertençam ou por ele tenham sido construídas, localizadas no entorno do rio do Sal, no final das ruas 11, 12 e 13, e na Travessa 23, do Bairro de Lamarão, Aracaju/SE. 5. No concernente às apelações dos entes públicos (IBAMA, UNIÃO, IBAMA, MUNICÍPIO DE ARACAJU, EMURB e ADEMA), cabe extirpar da condenação - nos termos do que já decidido por ocasião dos agravos de instrumento nº 0804415-89.2015.4.05.0000 e nº 0804327-51.2015.4.05.0000 interpostos, respectivamente, pela autarquia federal e pelo Município de Aracaju - as obrigações relativas a: I) não concessão de licenças ambientais ou congêneres, eis que absolutamente impertinente (haja vista que realizada por outros órgãos ambientais) e genéricas, notadamente em se considerando que eventual pedido de licenciamento deverá ser analisado com fundamento nas circunstâncias existentes no momento da análise da solicitação; II) remoção de marcos demarcatórios de lotes e demolir imóveis (construções) irregularmente edificados na referida área em caráter solidário com os demais entes públicos requeridos na ação. III) garantia de repasse mensal, a título de auxílio-aluguel, àqueles que, durante o cadastramento previsto no item anterior, informarem a disposição de desocupar imediatamente a área, até a efetiva destinação ao beneficiário de unidade residencial integrante de programa habitacional; IV) emitir relatórios bimestrais, de modo coibir novas ocupações irregulares e a modificação das existentes (as duas últimas especificamente relacionadas ao MUNICÍPIO DE ARACAJU). 6. Relativamente à obrigação de 'remoção de marcos demarcatórios de lotes e demolir imóveis (construções) irregularmente edificados na referida área', eventual responsabilização dos entes públicos demandados somente pode ter caráter subsidiário (" No caso de omissão de dever e fiscalização, a responsabilidade solidária é de execução subsidiária (ou com ordem de preferência " (REsp nº 1.071.741/SP, Min. Herman Benjamin, DJe 16/12/2010)), somente podendo ser exigida do IBAMA, da UNIÃO, do MUNICÍPIO DE ARACAJU e da EMURB acaso reste inviável o cumprimento, em primeiro lugar pelo particular O.A.A. e, em segundo lugar, pelo órgão ambiental estadual (ADEMA). 7. Quanto às demais determinações fixadas na sentença, na medida em que se insere, o dever de proteção ao meio ambiente, na competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (CF, art. 23, VI), tem-se que, de fato, a determinação para que a ora apelante " exerça contínua vigilância da área, de modo a coibir novas ocupações irregulares e a modificação das existentes ", rigorosamente, em nada inova no mundo jurídico. Além disso, quanto às multas, não se identifica parâmetro para a sua exclusão, não se cogitando de sua aplicação desmedida, a qual, ainda que configurada, estará sujeita a recurso. 8. Parcial provimento às apelações da União, do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama), da Administração Estadual do Meio Ambiente (Adema), do Município de Aracaju, da Empresa Municipal de Obras e Urbanização (Emurb). Desprovimento ao apelo do particular” (eDOC 356 – ID: 30b2dc0d, p. 11-13)  



    No recurso extraordinário interposto pelo Município de Aracaju, com fundamento no art. 102, III, “a”,da Constituição Federal, aponta-se violação ao art. 2º do texto constitucional.



    Nas razões recursais, alega-se que a condenação do recorrente na obrigação de exercer a vigilância contínua de área de interesse ambiental, de modo a coibir novas ocupações irregulares, violou o princípio da separação dos poderes. 



    Argumenta-se que quem deve direcionar o gasto dos recursos públicos é o Poder Executivo, sob pena de violação ao Princípio da Separação dos Poderes e da Discricionariedade das Decisões do Administrador Público (eDOC 414 – ID: 45c89293, p. 14). 



    Requer-se, assim, que seja afastada qualquer condenação do ente municipal pelo Poder Judiciário.



    No recurso extraordinário interposto pela União, com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 2º; 23, III, VI e VII; 37, §6º; e 225, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, alega-se a ilegitimidade da União para figurar no polo passivo do feito. 



    Aduz-se que, apesar da União, em conjunto com os outros entes federados, estar constitucionalmente incumbida da defesa e proteção do meio ambiente e combate à poluição em qualquer de suas formas (inciso VII, art. 23, da Constituição), para uma maior eficiência do serviço, instituiu-se ente descentralizado, o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama) (eDOC 416 – ID: 49b01e5f, p. 9).



    Argumenta-se que não há como se falar em omissão da União para o exercício de poder de polícia ambiental, pois, no âmbito federal, cabe ao Ibama a execução das políticas e diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente (eDOC 416 – ID: 49b01e5f, p. 9).



    Por fim, sustenta-se que não compete ao Poder Judiciário apreciar o mérito de atos administrativos e interferir na elaboração de políticas públicas (eDOC 416 – ID: 49b01e5f, p. 12).



    É o relatório.



    Decido. 



    A irresignação não merece prosperar. 



    O Tribunal de origem, ao examinar o conjunto probatório constante dos autos, consignou que, no caso narrado, está comprovada a excepcionalidade da situação a justificar a intervenção do Poder Judiciário na obrigação de reparar o dano ambiental, dada a omissão dos recorrentes no seus papeis de defender o meio ambiente ecologicamente equilibrado. 



    Considerou-se, também, que compete a todos os entes federados a fiscalização e a repressão sobre eventuais infrações praticadas contra o meio ambiente. 



    Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado:  



    “(...) o interesse da UNIÃO foi reconhecido diante da circunstância de o ente federal não ter arguido sua ilegitimidade e, notadamente, pela possibilidade de se estar diante de área pertencente ao patrimônio da UNIÃO, em princípio inserida no objeto de ação civil pública correlata que tramita perante a 3ª Vara da Seção Judiciária do Estado de Sergipe (nº 0002550-48.2011.4.05.8500).



    (...)



    Quanto às demais determinações fixadas na sentença, na medida em que se insere na competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (CF, art. 23, VI) o dever de proteção ao meio ambiente, tem-se que, de fato, a determinação para que a ora apelante " exerça contínua vigilância da área, de modo a coibir novas ocupações irregulares e a modificação das existentes ", rigorosamente, em nada inova no mundo jurídico. 



    Ainda neste concernente, não se pode deixar de salientar que, a omissão de órgão estadual na fiscalização, mesmo que outorgante da licença ambiental, não exime a omissão do próprio IBAMA, o qual estava apto a exercer o seu poder de polícia administrativa, haja vista não se poder confundir competência para licenciar com competência para fiscalizar (STJ. 1ª Turma. AgInt no REsp 1484933/CE, Rel. Min. Regina Helena Costa, julgado em 21/03/2017).



    (...)  



    Relativamente à obrigação de fazer consistente em proceder à recuperação das áreas degradadas, de modo a restituir as funções ambientais do local ambientalmente afetado pelas referidas ocupações irregulares, sob pena de execução específica ou de cominação de multa diária, nos termos do art. 11 da LACP e do art. 84 do CDC, deve ser observado - pelos mesmos fundamentos apresentados em relação aos demais órgãos públicos - que tal responsabilidade remanesce, mas apenas em caráter subsidiário em relação ao requerido ORLANDO ANDRADE DE AZEVEDO e ao órgão ambiental estadual, qual seja, a ADMINISTRAÇÃO ESTADUAL DO MEIO AMBIENTE (ADEMA).



    No tocante às astreintes, tem-se por inexistente parâmetro para a sua exclusão, não se cogitando de sua aplicação desmedida, a qual, ainda que configurada, estará sujeita a recurso. 



    Quanto às demais determinações fixadas na sentença, na medida em que se insere na competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (CF, art. 23, VI) o dever de proteção ao meio ambiente, tem-se que, de fato, a determinação para que a ora apelante "exerça contínua vigilância da área, de modo a coibir novas ocupações irregulares e a modificação das existentes", rigorosamente, em nada inova no mundo jurídico. 



    Por fim, cabe a manutenção da obrigação de fazer consistente em aumentar de 30 (trinta) para 90 (noventa) dias o prazo para realizar o cadastramento das famílias que moram na área de preservação permanente objeto da ação, além das localizadas nas imediações e que estejam influindo na intervenção, supressão ou degradação da área de manguezal do Loteamento Estrela do Oriente, a qual, inclusive, já foi cumprida” (eDOC 356 – ID: 30b2dc0d, p. 7-9)  



    Pois bem. 



    Inicialmente, quanto à legitimidade da União, anoto que a matéria debatida no acórdão recorrido restringe-se ao âmbito infraconstitucional, tendo em vista a existência de ampla regulamentação por meio de leis federais a delimitar as competências de cada ente federado na implementação de políticas com vista à proteção do meio ambiente (Lei nº 6.938/1981 e Lei Complementar nº 140/2011), de modo que a ofensa à Constituição, se existente, seria reflexa ou indireta, o que inviabiliza o processamento do presente recurso.



    Confira-se, a propósito, o seguinte precedente:  



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 22.03.2023. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PRESERVAÇÃO DO MEIO AMBIENTE. SANEAMENTO BÁSICO. IMPLANTAÇÃO DE REDES COLETORAS DE ESGOTO. APROVAÇÃO DE NOVOS LOTEAMENTOS. ALEGADA OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. IMPROCEDÊNCIA. OFENSA REFLEXA. SÚMULA 279 DO STF. ADI 1.842. COMPETÊNCIA COMUM DOS ENTES FEDERATIVOS. PRECEDENTES. 1. O acórdão recorrido está em sintonia com a jurisprudência desta Corte, a qual firmou o entendimento no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação de poderes, uma vez que não se trata de ingerência ilegítima de um Poder na esfera de outro. 2. Eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo Juízo a quo, quanto à existência de omissão, no que diz respeito à fiscalização e responsabilidade imputada ao Município Recorrente, com vistas à implementação de políticas públicas, demandaria o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos (Súmula 279 do STF) e a análise de normas infraconstitucionais (Leis 6.766/79, 6.938/91 e 11.445/2007, Lei Complementar Municipal 3.439/2016 e NBR 7229 da ABNT), o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, por ser reflexa a alegada ofensa à Constituição Federal. 3. Ademais, esta Corte possui jurisprudência no sentido da competência comum dos entes federados na promoção de melhorias das condições de saneamento básico (ADI 1.842, Redator para o acórdão Min. Gilmar Mendes, DJe 16.09.2013). 4. Agravo regimental a que se nega provimento. Inaplicável o artigo 85, § 11, do CPC, por se tratar de recurso oriundo de ação civil pública” (ARE 1380897 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 15.08.2023) (grifo nosso)   



    No mais, quanto à suposta violação ao princípio da separação dos poderes, registro que o acórdão do Tribunal de origem não destoa da jurisprudência desta Corte constitucional, que admite a atuação do Poder Judiciário na determinação da implementação de políticas públicas em situações excepcionalíssimas, notadamente quando há risco de violação a direitos fundamentais.



    Na espécie, a parcial procedência do pedido formulado na ação civil sustentou-se no juízo de valor realizado pelo Tribunal de origem quanto à imprescindibilidade da atuação do Poder Judiciário, dada a comprovação da omissão dos entes públicos indicados na inicial na determinação de medidas relacionadas ao meio ambiente.



    Assim, divergir desse entendimento demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, para aferir tanto a inércia do Poder Público, como também a ocorrência de eventuais danos que atraiam o dever de atuação estatal, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. Nesses termos, incide no caso a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.



    Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes:  



    “Agravo Regimental em Recurso Extraordinário com Agravo. 2. Direito Constitucional. 3. Poder Judiciário. Implementação de políticas públicas. Possibilidade. 4. Hipótese em que comprovada a excepcionalidade da situação a justificar a intervenção do Poder Judiciário na implementação de política pública municipal. 5. Inadmissibilidade do reexame dos fatos e provas. Incidência da Súmula 279 do STF. Precedentes. 6. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 7. Agravo regimental não provido” (ARE 1418831 AgR, Rel. min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 29.06.2023) (grifo nosso)  



    “AGRAVOS REGIMENTAIS NOS RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS COM AGRAVOS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANO AMBIENTAL. SANEAMENTO BÁSICO. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: POSSIBILIDADE. ALEGADA OFENSA AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DA PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA: INOCORRÊNCIA. IMPLEMENTAÇÃO DE INFRAESTRUTURA ADEQUADA E PREVENÇÃO DE DANO AMBIENTAL. RESPONSABILIDADE. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. AGRAVOS REGIMENTAIS DESPROVIDOS” (ARE 1412280 AgR-segundo, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 17.04.2023) (grifo nosso)  



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.  



    Publique-se.



    Brasília, 29 de agosto de 2023.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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