Tribunal: STF
Processo: RE 1439352
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-06-19
Data de publicação: 2023-06-19

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 5ª Região. Consta da ementa: 



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. FUNDEB. REGRA DE TRANSIÇÃO. ART. 60, § 3º DO ADCT E ART. 33 DA LEI 11.494/2007. REVISÃO DO VALOR MÍNIMO ANUAL POR ALUNO - VMAA DO FUNDEB. CRITÉRIO DE FIXAÇÃO. MÉDIA NACIONAL. ENTENDIMENTO FIRMADO PELO STJ NO RESP Nº 1.101.015/BA. REMESSA OFICIAL E APELAÇÃO DA UNIÃO IMPROVIDAS. APELAÇÃO ADESIVA DO MUNICÍPIO PROVIDA. (...) 10. Remessa oficial e apelação da União improvidas; apelação adesiva do Município provida.” (eDOC 16, ID: 06a2701b, p 6-7)



    Opostos embargos de declaração, foram rejeitados. (eDOC 22, ID: e9e591a1)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, a, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 97 e 100, § 12, do texto constitucional, bem como ao art. 60 do ADCT (eDOC 25, ID: 0feba895).



    Nas razões recursais, argumenta, em suma, que “com base no número de alunos matriculados em cada Estado, é criado um valor mínimo per capita a ser assegurado como investimento no ano. Esse valor mínimo aluno/ano de cada Estado é calculado, conforme Anexo da Lei 11. 494/2007 (art. 4º) com base nos recursos provenientes da contribuição do ente estadual e dos entes municipais respectivos, no número de matrículas, e nos fatores de ponderação (deve ser definido anualmente pela Comissão Intergovernamental de Financiamento para a Educação Básica de Qualidade, conforme art. 13, I, da Lei n. 11.494/2007). Portanto, o valor a ser considerado para o cálculo do VMA nacional refere-se à receita do Estado, prevista para o FUNDEB, ao qual pertence o município, dividido pelo número de matrículas. Caso a União tivesse adotado uma média nacional (a média de arrecadação de todos os Fundos) para a fixação do valor mínimo a ser definido nacionalmente, restaria violado o conceito legal do FUNDEB.” (eDOC 25, p. 15)



    Destaca, de igual modo, que “caso os valores por aluno/ano calculados no âmbito do ensino fundamental (para as séries iniciais, urbanas e rurais, as quatro séries finais, urbanas e rurais, e a educação especial) sejam inferiores aos valores por aluno/ano verificados no último ano de vigência do FUNDEF (2006), prevalece esse último valor, pois, como explicitado, no primeiro ano do FUNDEB as aplicações financeiras eram menores, tendo crescimento progressivo de investimento (arts. 31 e 33, da Lei 11.494/2007). No que tange à complementação federal, segundo o art. 60 do ADCT, visivelmente desrespeitado pelo acórdão recorrido, a mesma será de no mínimo dez por cento do total dos recursos que Estados, Distrito Federal e Municípios contribuírem. Vale dizer, uma vez realizado o complemento referente aos Estados que não alcançaram o valor mínimo nacional por aluno/ano, haverá a complementação federal, observado o patamar mínimo de dez por cento das contribuições dos demais entes governamentais”. (eDOC 25, p. 16)



    Defende-se assim que a Medida Provisória nº 339/2006, convertida na Lei nº 11.494/2007, instituiu o novo fundo (FUNDEB) e previu outra metodologia de cálculo (art. 4º), especialmente no tocante à complementação de recursos federais. Narra que no FUNDEB não há que se falar na existência de um fundo nacional, tal como ocorria no FUNDEF, mas na existência de 27 (vinte e sete) fundos, um para cada unidade federativa.



    Desse modo, sustenta que “a sistemática de cálculo do valor mínimo anual por aluno (VMAA) do FUNDEB não se confunde com a sistemática do FUNDEF, cuja vigência já se expirou, conforme art. 60 do ADCT (redação da EC 14/1996), sendo substituído pelo FUNDEB, instituído pela EC 56/2006, e regido pela Lei 11.494/2007.”



    Argumenta, por fim, que a inconstitucionalidade do 1º-F da Lei n° 9.494/1997, com redação dada pela Lei n° 11.960/2009, é restrita à atualização monetária do precatório, devendo no presente caso, se observar a Lei nº 11.960/2009 em relação à correção monetária e aos juros de mora até que o STF promova o julgamento do RE 870.947/SE.



    É o relatório.



    Decido.



    Para melhor compreensão da controvérsia, cito o seguinte trecho do acórdão recorrido:



    “(...)



    1. Trata-se de remessa necessária e apelações interpostas contra sentença do douto Juiz da 12ª Vara da SJ/AL que julgou procedente o pedido, com fulcro no art. 269, I, do CPC, para condenar a União ao pagamento em favor do Município autor da diferença entre o valor efetivamente repassado nos anos de 2009 e 2010 a título de complementação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e Valorização dos Profissionais da Educação - FUNDEB e o valor que deveria ter sido repassado, devendo tais Valores Mínimos Anuais por Aluno - VMAA para os anos de 2009 e 2010 serem objeto de liquidação.



    2. A União possui legitimidade para integrar o polo passivo da presente demanda, posto que nos termos do art. 4º da Medida Provisória n.º 339/06, que instituiu o FUNDEB em substituição ao FUNDEF, posteriormente convertida na Lei n.º 11.494/07, cabe à União complementar os recursos dos Fundos sempre que, no âmbito de cada Estado e Distrito Federal o valor médio ponderado por aluno não alcançar o mínimo definido nacionalmente. 



    3. No que pertine à prescrição, como bem ponderou o Magistrado de Primeiro Grau, ‘considerando que os fatos que deram origem ao direito ora reclamado tem por origem a data da complementação dos valores do VMAA pela União, que é o primeiro quadrimestre do ano seguinte a cada exercício financeiro, ou seja, 30 de abril de cada ano posterior - quando nasce o direito da edilidade autora -; considerando, ainda, que ação foi proposta em 15/04/2015, conclui-se que se encontram prescritas as complementações referentes aos demais exercícios financeiros, à exceção de 2009 e 2010, conforme reconhecido, inclusive, pela própria demandante à inicial’.



    4. Ultrapassada à análise das preliminares, passo ao mérito da demanda. O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação - FUNDEB foi criado pela Emenda Constitucional 53/2006 e regulamentado pela Lei 11.494/2007 e pelo Decreto 6.253/2007, em substituição ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização ao Magistério - FUNDEF, que vigorou de 1998 a 2006. 



    5. Os artigos 32 e 33 da Lei 11.494/2007 e o art. 60, § 3º do ADCT estipularam um piso para o FUNDEB, nos seguintes termos, respectivamente: 



    Art. 32. O valor por aluno do ensino fundamental, no Fundo de cada Estado e do Distrito Federal, não poderá ser inferior ao efetivamente praticado em 2006, no âmbito do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério - FUNDEF, estabelecido pela Emenda Constitucional nº 14, de 12 de setembro de 1996. 



    Art. 33. O valor anual mínimo por aluno definido nacionalmente para o ensino fundamental no âmbito do FUNDEB não poderá ser inferior ao mínimo fixado nacionalmente em 2006 no âmbito do FUNDEF



    Art. 60. (...)



    § 3º O valor anual mínimo por aluno do ensino fundamental, no âmbito do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação - FUNDEB, não poderá ser inferior ao valor mínimo fixado nacionalmente no ano anterior ao da vigência desta Emenda Constitucional. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).



    6. Dessa forma, não há como negar que os referidos preceitos normativos atrelaram o piso do FUNDEB ao valor praticado em 2006, no âmbito do FUNDEF. Em outras palavras, o piso do FUNDEB restou vinculado a forma de cálculo do VMAA do FUNDEF.” (eDOC 16, ID: 06a2701b, p. 2-3; grifo nosso)



    Verifica-se que a matéria debatida pelo Tribunal de origem restringe-se à interpretação da legislação infraconstitucional pertinente, de modo que eventual ofensa à Constituição, se existente, seria meramente reflexa ou indireta, o que inviabiliza o processamento deste recurso. 



    Corroborando essa orientação, observa-se que o Plenário deste STF, ao examinar o RE-RG 636.978, paradigma do Tema 422 da repercussão geral, concluiu pela inexistência de repercussão geral da controvérsia referente à forma de cálculo do valor mínimo nacional por aluno (VMNA), por entender que a discussão possui natureza infraconstitucional. Por oportuno, transcrevo a ementa do referido julgado: 



    “RECURSO. Extraordinário. Inadmissibilidade. FUNDEF. Cálculo do valor mínimo nacional por aluno. Tema infraconstitucional. Precedentes. Ausência de repercussão geral. Recurso extraordinário não conhecido. Não apresenta repercussão geral recurso extraordinário que, tendo por objeto a forma de cálculo do valor mínimo nacional por aluno (VMNA) a ser repassado ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF), versa sobre tema infraconstitucional.”



    Confiram-se, em sentido semelhante, os seguintes precedentes:



    “E M E N T A AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO ADMINISTRATIVO. FUNDO DE MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA E DE VALORIZAÇÃO DOS PROFISSIONAIS DA EDUCAÇÃO (FUNDEB). COMPLEMENTAÇÃO DE RECURSOS. REPASSE PELA UNIÃO. AUSÊNCIA DE OFENSA DIRETA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. SÚMULA 279 DO STF. PRECEDENTES. TEMA 810 DA REPERCUSSÃO GERAL. VERBA HONORÁRIA. MAJORAÇÃO. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. I – O Supremo Tribunal Federal, no âmbito da repercussão geral, entendeu que se reveste de natureza infraconstitucional a controvérsia acerca da forma de cálculo do Valor Mínimo Nacional por Aluno (VMNA) a ser repassado pelo Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF). RE-636.978/PI, Ministro Cezar Peluso, DJ de 31.8.2011. As correspondentes razões de decidir têm perfeita aplicação sobre o FUNDEB, o qual veio a suceder o extinto FUNDEF. II – Para além disso, a devolução, a esta Corte, do conhecimento da matéria impugnada, passaria necessariamente pelo reexame fático probatório inviável na sede extraordinário, a teor da dicção do Enunciado 279 do STF. III – Também quanto aos consectários, a decisão recorrida se encontra convergente à tese firmada no acórdão repetitivo RE-870.947 (Tema 810). IV – Ao amparo do § 11 do art. 85 do CPC, majora-se em 1% (um por cento) a verba honorária fixada pelas instâncias de origem, observados os limites previstos nos §§ 2º e 3º. V – Agravo interno desprovido.” (RE 1.277.851 AgR, Rel. Min. Nunes Marques, Segunda Turma, DJe 23.4.2021)



    “Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. FUNDO DE MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA E DE VALORIZAÇÃO DOS PROFISSIONAIS DA EDUCAÇÃO (FUNDEB). COMPLEMENTAÇÃO DE RECURSOS. REPASSE PELA UNIÃO. OFENSA REFLEXA. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL DA CONTROVÉRSIA REFERENTE À FORMA DE CÁLCULO DO VALOR MÍNIMO NACIONAL POR ALUNO (VMNA) – TEMA 422. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO, COM APLICAÇÃO DE MULTA. I – É inadmissível o recurso extraordinário quando sua análise implica a revisão da interpretação de normas infraconstitucionais que fundamentam o acórdão recorrido, dado que apenas ofensa direta à Constituição Federal enseja a interposição do apelo extremo. II – O Supremo Tribunal Federal, no RE 636.978-RG/PI (Tema 422), decidiu pela inexistência de repercussão geral da controvérsia referente à forma de cálculo do valor mínimo nacional por aluno (VMNA) a ser repassado ao FUNDEF. III - Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4°, do CPC.” (ARE 1.205.203 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 4.3.2020)



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. REGÊNCIA DO CPC/1973. FUNDO DE MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E DE VALORIZAÇÃO DO MAGISTÉRIO (FUNDEF). REPASSE PARA OS MUNICÍPIOS. DIFERENÇAS. FORMA DE CÁLCULO DO VALOR MÍNIMO NACIONAL POR ALUNO (VMNA) QUESTÃO DE NATUREZA INFRACONSTITUCIONAL. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL (TEMA N. 422). AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” (ARE 931.981 AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 17.11.2016) 



    “DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. FUNDEF. CÁLCULO DO VALOR MÍNIMO ANUAL POR ALUNO (VMNA). COMPLEMENTAÇÃO DE RECURSOS. EXECUÇÃO. POSSIBILIDADE DE RETENÇÃO DE HONORÁRIOS CONTRATUAIS. RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO CPC/1973. EVENTUAL OFENSA REFLEXA NÃO VIABILIZA O MANEJO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ART. 102 DA LEI MAIOR. AGRAVO MANEJADO SOB A VIGÊNCIA DO CPC/2015. 1. A controvérsia, a teor do já asseverado na decisão guerreada, não alcança estatura constitucional. Não há falar em afronta aos preceitos constitucionais indicados nas razões recursais. Compreensão diversa demandaria a análise da legislação infraconstitucional encampada na decisão da Corte de origem, a tornar oblíqua e reflexa eventual ofensa à Constituição, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. Desatendida a exigência do art. 102, III, ‘a’, da Lei Maior, nos termos da remansosa jurisprudência desta Suprema Corte. 2. As razões do agravo interno não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 3. Majoração em 10% (dez por cento) dos honorários advocatícios anteriormente fixados, obedecidos os limites previstos no art. 85, §§ 2º, 3º e 11, do CPC/2015, ressalvada eventual concessão do benefício da gratuidade da Justiça. 4. Agravo interno conhecido e não provido.” (ARE 1.012.683 AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 21.8.2017) 



    Com relação ao índice de correção monetária a ser aplicado, verifico que o acórdão recorrido determinou que se seguissem as orientações do Manual de Orientação de Procedimentos para os Cálculos na Justiça Federal vigente à época do trânsito em julgado do título executivo. Nesse sentido cito trecho do voto proferido:



    “(...)



    13. No que tange à questão da correção monetária, tendo em consideração o julgamento levado a efeito pelo colendo STF, o egrégio Plenário desta Corte firmou o entendimento no sentido de que os juros moratórios são devidos no percentual de 0,5% (meio por cento) ao mês (art. 1º-F da Lei 9.494/97), ainda que se trate de demanda previdenciária, enquanto a correção monetária deverá seguir as orientações do Manual de Orientação de Procedimentos para os Cálculos na Justiça Federal vigente à época do trânsito em julgado do título executivo, à exceção dos créditos de natureza tributária, para os quais se mantêm os mesmos critérios pelos quais a Fazenda Pública corrige seus créditos tributários (SELIC).” (eDOC 16, p. 5)



    Ora, esta Suprema Corte, no que tange ao índice de correção monetária, ao julgar o tema 810, limitou-se a declarar a inconstitucionalidade do índice de correção definido pelo art. 1º-F da Lei nº 9.494/1997, concluindo pela inviabilidade da aplicação da TR como índice de atualização dos débitos da Fazenda Pública. Confira-se a ementa do referido precedente:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. REGIME DE ATUALIZAÇÃO MONETÁRIA E JUROS MORATÓRIOS INCIDENTE SOBRE CONDENAÇÕES JUDICIAIS DA FAZENDA PÚBLICA. ART. 1º-F DA LEI Nº 9.494/97 COM A REDAÇÃO DADA PELA LEI Nº 11.960/09. IMPOSSIBILIDADE JURÍDICA DA UTILIZAÇÃO DO ÍNDICE DE REMUNERAÇÃO DA CADERNETA DE POUPANÇA COMO CRITÉRIO DE CORREÇÃO MONETÁRIA. VIOLAÇÃO AO DIREITO FUNDAMENTAL DE PROPRIEDADE (CRFB, ART. 5º, XXII). INADEQUAÇÃO MANIFESTA ENTRE MEIOS E FINS. INCONSTITUCIONALIDADE DA UTILIZAÇÃO DO RENDIMENTO DA CADERNETA DE POUPANÇA COMO ÍNDICE DEFINIDOR DOS JUROS MORATÓRIOS DE CONDENAÇÕES IMPOSTAS À FAZENDA PÚBLICA, QUANDO ORIUNDAS DE RELAÇÕES JURÍDICOTRIBUTÁRIAS. DISCRIMINAÇÃO ARBITRÁRIA E VIOLAÇÃO À ISONOMIA ENTRE DEVEDOR PÚBLICO E DEVEDOR PRIVADO (CRFB, ART. 5º, CAPUT). RECURSO EXTRAORDINÁRIO PARCIALMENTE PROVIDO. 1. O princípio constitucional da isonomia (CRFB, art. 5º, caput), no seu núcleo essencial, revela que o art. 1º-F da Lei nº 9.494/97, com a redação dada pela Lei nº 11.960/09, na parte em que disciplina os juros moratórios aplicáveis a condenações da Fazenda Pública, é inconstitucional ao incidir sobre débitos oriundos de relação jurídico-tributária, os quais devem observar os mesmos juros de mora pelos quais a Fazenda Pública remunera seu crédito; nas hipóteses de relação jurídica diversa da tributária, a fixação dos juros moratórios segundo o índice de remuneração da caderneta de poupança é constitucional, permanecendo hígido, nesta extensão, o disposto legal supramencionado. 2. O direito fundamental de propriedade (CRFB, art. 5º, XXII) repugna o disposto no art. 1ºF da Lei nº 9.494/97, com a redação dada pela Lei nº 11.960/09, porquanto a atualização monetária das condenações impostas à Fazenda Pública segundo a remuneração oficial da caderneta de poupança não se qualifica como medida adequada a capturar a variação de preços da economia, sendo inidônea a promover os fins a que se destina. 3. A correção monetária tem como escopo preservar o poder aquisitivo da moeda diante da sua desvalorização nominal provocada pela inflação. É que a moeda fiduciária, enquanto instrumento de troca, só tem valor na medida em que capaz de ser transformada em bens e serviços. A inflação, por representar o aumento persistente e generalizado do nível de preços, distorce, no tempo, a correspondência entre valores real e nominal (cf. MANKIW, N.G. Macroeconomia. Rio de Janeiro, LTC 2010, p. 94; DORNBUSH, R.; FISCHER, S. e STARTZ, R. Macroeconomia. São Paulo: McGraw-Hill do Brasil, 2009, p. 10; BLANCHARD, O. Macroeconomia. São Paulo: Prentice Hall, 2006, p. 29). 4. A correção monetária e a inflação, posto fenômenos econômicos conexos, exigem, por imperativo de adequação lógica, que os instrumentos destinados a realizar a primeira sejam capazes de capturar a segunda, razão pela qual os índices de correção monetária devem consubstanciar autênticos índices de preços. 5. Recurso extraordinário parcialmente provido.” (RE 870.947, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 20.11.2017)



    Não se observa no julgado acima ter havido definição de qual seria o índice mais adequado para a correção monetária de débitos da Fazenda Pública, havendo apenas o afastamento do índice previsto pela Lei nº 9.494/1997, no caso, a TR. 



    A definição sobre quais os índices serão utilizados para realizar a correção monetária dos débitos da Fazenda Pública é questão que se restringe ao âmbito infraconstitucional, pois refere-se a matéria reservada à lei em sentido estrito, não sendo necessário, nesses termos, que sua disciplina demande norma de estatura constitucional. 



    Nesse ponto, o Tribunal a quo, com suporte na legislação infraconstitucional pertinente, definiu que o índice aplicável para os débitos discutidos seria o definido no Manual de Cálculos da Justiça Federal. Assim, verifica-se que a matéria debatida no acórdão recorrido se restringe ao âmbito da legislação infraconstitucional, de modo que eventual ofensa à Constituição, se existente, seria meramente reflexa ou indireta, o que inviabiliza o processamento deste recurso.



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF).



    Publique-se.



    Brasília, 19 de junho de 2023.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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