Tribunal: STF
Processo: RE 962189
Classe: RE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-02-01
Data de publicação: 2023-02-01

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS.  DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA IMPETRADO CONTRA ACÓRDÃO DO TCE/RN. INSPEÇÃO EXTRAORDINÁRIA. DETERMINAÇÃO CAUTELAR DE INDISPONIBILIDADE DE BENS. ACÓRDÃO RECORRIDO QUE CONCEDEU A SEGURANÇA PARA SUSPENDER BLOQUEIO PENDENTE. COMPETÊNCIAS FISCALIZATÓRIAS E SANCIONADORAS DO TCU. PODER GERAL DE CAUTELA DAS CORTES DE CONTAS. CABIMENTO. GARANTIA AO RESULTADO ÚTIL DO PROCESSO.  RECURSOS PROVIDOS. 



    DECISÃO: Trata-se de recursos extraordinários interpostos pelo Conselheiro Presidente do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Norte, pelo Estado do Rio Grande do Norte e pelo Ministério Público do Estado do Rio Grande do Norte, todos com fundamento na alínea “a” do permissivo constitucional, contra acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Norte, assim ementado (doc. 07, p. 4/5):  



    “CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. PRETENSÃO DE DESBLOQUEIO DE CONTA CORRENTE DETERMINADA POR DECISÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RN. PRELIMINAR SUSCITADA PELA PROCURADORIA DE JUSTIÇA, AUSÊNCIA DE INTERESSE DE AGIR SUPERVENIENTE. ACOLHIMENTO. APÓS DEFERIMENTO DA LIMINAR PELO RELATOR, O PRÓPRIO TCE PROFERIU DECISÃO DESBLOQUEANDO OS VALORES DEPOSITADOS NAS CONTAS DO IMPETRANTE. MÉRITO. DECRETAÇÃO DE INDISPONIBILIDADE DE BENS, PELO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO. DESCABIMENTO. ATO DE NATUREZA TIPICAMENTE JURISDICIONAL. NECESSIDADE DE REPRESENTAÇÃO AOS ÓRGÃOS COMPETENTES, A FIM DE QUE ESTES REQUEIRAM A MEDIDA AO JUÍZO COMPETENTE. INTERPRETAÇÃO CONFORME A CONSTITUIÇÃO. PODER GERAL DE CAUTELA CONFERIDO AOS TRIBUNAIS DE CONTAS QUE NÃO TEM CARÁTER IRRESTRITO, DEVENDO, ANTES DE TUDO, RESPEITAR O LIMITE DE COMPETÊNCIAS FIXADO NAS CONSTITUIÇÕES FEDERAL E ESTADUAL. MEDIDA CONSTRITIVA DE NATUREZA EXTREMA E EXCEPCIONAL, QUE, AINDA NOS CASOS EM QUE É DECRETADA POR ÓRGÃO COM COMPETÊNCIA CONSTITUCIONAL PARA TANTO, NÃO PODE SER GENERALIZADA. CONCESSÃO DA SEGURANÇA.”  



    Os embargos de declaração opostos foram desprovidos (doc. 07, p. 78-101).



    Em seu recurso extraordinário, o Conselheiro Presidente do TCE/RN, autoridade coatora na demanda originária, expôs a contrariedade do acórdão ao art. 71, incisos II, IV, VIII e IX, da Constituição da República. Sustentou a legitimação do poder geral de cautela das instâncias responsáveis pelo controle contábil, financeiro, orçamentário, operacional e patrimonial, o que, por sua vez, autorizaria a adoção dos meios interventivos ao patrimônio, dos quais são exemplos o bloqueio e a penhora. Evocou a doutrina dos poderes implícitos (“doctrine of implied powers”), assinalando que a responsabilização prévia e de caráter provisório dos atores sob investigação pode ser a única alternativa para a reação tempestiva e eficiente do Tribunal de Contas face aos ilícitos, em prol do resultado útil dos processos administrativos de fiscalização (doc. 07, p. 113-152). 



    O Estado do Rio Grande do Norte, nas razões do apelo extremo, argumentou que o acórdão recorrido, ao analisar o art. 121, V, da LCE 464/2012, “lhe atribuiu ‘interpretação conforme a Constituição’, restringindo a dimensão do conjunto de competências estabelecido no art. 71 da CRFB e pontificando a compreensão de que só órgão jurisdicional poderia autorizar a indisponibilidade de bens decretada”. Assinalou que o poder geral de cautela também compõe a esfera de atribuições institucionais do Tribunal de Contas, consoante entendimento firmado em julgados deste Supremo Tribunal Federal (MS 33.092-MC e MS 26.547-MC) (doc. 08, p. 5-12).



    O MPE/RN, por sua vez, em suas razões recursais, apontou a afronta do v. acórdão aos arts. 5º, incisos XXII e XXV, e 71 da CF/88, opondo-se à prevalência do direito de propriedade do investigado em detrimento das funções asseguradas aos Tribunais de Contas, dentre as quais se destaca o poder de fiscalização e de aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou de irregularidade de contas, as sanções previstas em lei (art. 71, VIII, CF) (doc. 08, p. 26-40).



    Em contrarrazões ao recurso interposto pelo MPE/RN, o recorrido, Sr. Osvaldo Soares da Cruz, reiterou o argumento de inexistência de poderes outorgados aos Tribunais de Contas pelas Constituições Federal e Estadual para determinar medidas restritivas de bens, pugnando pelo improvimento do apelo extremo (doc. 08, p. 45-47).



    Os três recursos receberam juízo de admissibilidade positivo no Tribunal a quo (doc. 08, p. 50/51).



    A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pelo provimento dos recursos extraordinários, em parecer assim ementado (doc. 14):  



    “Recurso extraordinário. Tribunal de Contas estadual. Bloqueio cautelar de bens, com vistas ao ressarcimento do erário, inserido no campo das atribuições constitucionais dos tribunais de contas. Parecer pelo provimento dos recursos extraordinários.” 



    Em 14/10/2022, indeferi o pedido de ingresso no feito na qualidade de amicus curiaeformulado pela Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil - ATRICON, recebendo suas contribuições na forma de memoriais (doc. 24).  



    É o relatório. DECIDO.  



    Os recursos extraordinários merecem prosperar.



    Com efeito, o Supremo Tribunal Federal assentou entendimento de que os Tribunais de Contas possuem competência constitucional para determinar medidas cautelares - inclusive a indisponibilidade de bens - necessárias à garantia da efetividade de suas decisões e à prevenção grave lesões ao erário, nos seus processos de fiscalização. Nesse sentido, os seguintes julgados:  



    “Agravos regimentais em Suspensão de Segurança. Embargos de declaração convertidos em agravo. Fiscalização do Tribunal de Contas estadual em procedimento licitatório. Grave lesão à ordem pública demonstrada. Concessão parcial da contracautela. Agravos não providos. 1. Em razão dos fundamentos de mérito apresentados nos embargos de declaração, devem eles ser recebidos como agravo regimental, do qual se deve conhecer. 2. Os argumentos utilizados pelos agravantes não se mostram aptos a modificar a decisão recorrida, revelando, em verdade, mera insatisfação com as razões adotadas. 3. No exercício do poder geral de cautela, os tribunais de contas podem determinar medidas em caráter precário que visem assegurar o resultado final dos processos administrativos. O exame realizado pelas cortes de contas ultrapassa a análise meramente burocrática, porque abarca não apenas os elementos formais que norteiam o processo de despesa, mas também a relação custo-benefício, a aferição de quão ótimas são as ações administrativas, que devem ser as mais rentáveis possíveis, tendo em vista o interesse público envolvido, a legitimidade do ato e a consequente relação de adequação de seu conteúdo. 4. A decisão da Presidência do Supremo Tribunal Federal mostra-se acertada e provida de razoabilidade, pois, de um lado, autoriza a continuidade das apurações no âmbito do Tribunal de Contas estadual reconhecendo e legitimando a função constitucional do órgão e, de outro, possibilita o prosseguimento da execução do contrato objeto da licitação em causa, impedindo que haja suspensão da prestação de serviço público essencial, de forma a evitar prejuízos à população envolvida. 5. Agravos regimentais não providos”. (SS 5.179 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 27/11/2019)  



    “Mandado de Segurança. 2. Tribunal de Contas da União. Tomada de contas especial. 3. Dano ao patrimônio da Petrobras. Medida cautelar de indisponibilidade de bens dos responsáveis. 4. Poder geral de cautela reconhecido ao TCU como decorrência de suas atribuições constitucionais. 5. Observância dos requisitos legais para decretação da indisponibilidade de bens. 6. Medida que se impõe pela excepcional gravidade dos fatos apurados. Segurança denegada”. (MS 33.092, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe de 17/8/2015)  



    Ainda nessa linha, colham-se recentes julgados desta Corte: RE 1335213, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, decisão monocrática, DJe de 1º/9/2021; RE 1045268, Rel. Min. Nunes Marques, decisão monocrática, DJe de 25/6/2021; RE 1236731-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe de 13/2/2020.



    Ressalta-se, ademais, que, de acordo com a jurisprudência desta Corte, o raciocínio que toma os incisos do art. 71 da Constituição Federal como premissas e que conclui pela viabilidade da decretação cautelar da indisponibilidade de bens é intermediado pela doutrina norte-americana de poderes implícitos (“doctrine of implied/inherent powers”). A esposar esse entendimento, registro e o MS 24.510, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, julgado em 19/11/2003, DJ de 19/3/2004.



    Por fim, o caput do art. 75 da Constituição aproveita o detalhamento e a vinculatividade dos artigos sobre o arranjo do Tribunal de Contas da União (CF/88, arts. 70 a 74), estendendo-os para as estruturas subnacionais, em aplicação do princípio da simetria. 



    Ex positis, PROVEJO os recursos extraordinários, com fundamento no disposto no artigo 932, VIII, do CPC/2015 c/c o artigo 21, do RISTF, para reformar o v. acórdão, reconhecendo a constitucionalidade da medida cautelar validamente imposta pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Norte.



    Publique-se. Int.. 



    Brasília, 1º de fevereiro de 2023.



Ministro LUIZ FUX



Relator



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