Tribunal: STF
Processo: ADPF 932
Classe: ADPF
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-02-28
Data de publicação: 2023-02-28

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Trata-se de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental, com pedido de medida cautelar, ajuizada pelo Partido Verde (PV) contra o Despacho de 29 de dezembro de 2021 do Ministro de Estado da Educação, que vedou o estabelecimento por parte das instituições federais de ensino de exigência do comprovante de vacinação contra a Covid-19 como condicionante ao retorno das atividades presenciais.



    O requerente impugna, ainda, “por arrastamento”, o artigo 42, caput, da Lei Complementar n. 73, de 10 de fevereiro de 1993 (Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União). 



    Eis o teor do ato combatido, bem como da norma questionada: 



    DESPACHO DE 29 DE DEZEMBRO DE 2021 



    “Nos termos do art. 42 da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, o Ministro de Estado da Educação aprova o Parecer nº 01169/2021/CONJURMEC/CGU/AGU (3065063), da Consultoria Jurídica junto ao Ministério da Educação, e consolida o seguinte entendimento: 



    (I) Não é possível às Instituições Federais de Ensino o estabelecimento de exigência de vacinação contra a Covid-19 como condicionante ao retorno das atividades educacionais presenciais, competindo-lhes a implementação dos protocolos sanitários e a observância das diretrizes estabelecidas pela Resolução CNE/CP nº 2, de 5 de agosto de 2021. 



    (II) A exigência de comprovação de vacinação como meio indireto à indução da vacinação compulsória somente pode ser estabelecida por meio de lei, consoante o entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal - STF nas ADI nº 6.586 e ADI nº 6.587. 



    (III) No caso das Universidades e dos Institutos Federais, por se tratar de entidades integrantes da Administração Pública Federal, a exigência somente pode ser estabelecida mediante lei federal, tendo em vista se tratar de questão atinente ao funcionamento e à organização administrativa de tais instituições, de competência legislativa da União.”



    LEI COMPLEMENTAR Nº 73/1993 



    “Art. 42. Os pareceres das Consultorias Jurídicas, aprovados pelo Ministro de Estado, pelo Secretário-Geral e pelos titulares das demais Secretarias da Presidência da República ou pelo Chefe de Estado-Maior das Forças Armadas, obrigam, também, os respectivos órgãos autônomos e entidades vinculadas”. 



    Em síntese, o PV aponta como preceitos fundamentais violados “(i) o princípio democrático (Art. 3º), (ii) da saúde e da proteção à vida (Art. 5º, caput c/c Art.6º, caput c/c Art. 196, caput c/c Art. 197, caput c/c Art. 227, caput), (iv) da dignidade da pessoa humana (Art. 1º, III), e (v) da autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial das Universidades (Art. 207, caput), ambos dispostos expressamente na CRFB/1988, bem como os princípios implícitos da proporcionalidade, da vedação ao retrocesso, e a vedação à proteção deficiente” (eDoc. 1, fl. 4). 



    Sob a perspectiva formal, aduz o requerente que “a matéria vexada pelo ato impugnado não é atribuição de DESPACHO de Ministro de Estado, conquanto deve prevalecer a disciplina conferida pelos legisladores, uma vez que o caso requer a aprovação de lei formal para atribuir exigência de obrigação de não-fazer às Universidades Federais e Institutos Federais de Educação Superior (IFES)”. 



    Argumenta que “até mesmo os decretos emanados do Poder Executivo, sejam eles os atos normativos primários e, evidentemente, também, os atos normativos derivados não podem criar direitos ou obrigações, vez que o sistema jurídico-constitucional exige a deflagração do processo legislativo”. 



    No mérito, alega que eventual exigência do passaporte da vacinação como requisito de acessos aos campi universitários não contraria o teor da Resolução 02/2021, emanada pelo Conselho Nacional de Educação (CNE/CP). Ao contrário, a referida Resolução “recomenda enfaticamente que se observem, nos ambientes acadêmicos, as normas sanitárias fixadas pelas autoridades públicas competentes em todos os níveis federativos” (eDoc. 1, fl. 25). 



    Afirma que “os fatos empíricos mostram que o Despacho atacado trata-se de indevida inovação na ordem jurídica por meio de burla ao conteúdo material dos direitos e garantias fundamentais, inclusive escamoteando a flagrante violação à saúde coletiva e à autonomia universitária, bem como impondo verdadeiro retrocesso na gestão das Universidades e IFES” (eDoc. 1, fl. 25).



    Sustenta que o artigo 42 da Lei Complementar n. 73/1993 fornece “aparente validade jurídica” ao Despacho impugnado, na medida em que, por tratar as fundações universitárias como “mais uma dentre todos órgãos autônomos e entidades vinculadas”, “não estabelece qualquer distinção jurídica material entre os órgãos da Administração Indireta e aqueles outros órgãos que possuem, por força de comando constitucional, regras de necessária autonomia”, como as Universidades Federais (eDoc. 1, fl. 30). 



    O arguente postula a concessão de medida liminar ad referendum do Plenário, com efeitos ex tunc, a fim de que seja reconhecido, expressamente, que as Universidades Federais, bem como os Institutos Federais de Educação Superior, têm autonomia para: 



    “(i) exigir comprovante de vacinação dentre outras medidas pertinentes ao combate da Pandemia Global de Covid-19, submetendo-a, em seguida, ao Tribunal Pleno (art. 170, §1º, do Regimento Interno do STF) bem como; (ii) corretamente, e à luz do texto constitucional, exercerem a sua autonomia administrativa, não ficando vinculadas a Despacho proferido por quaisquer das autoridades mencionadas no Art. 42, caput, da Lei Complementar 73/1993” (eDoc. 1, fl. 34). 



    No mérito, requer 



    “seja julgada totalmente procedente a presente demanda para: (i) declarar com efeitos ex tunc a inconstitucionalidade formal e material do ato vergastado e consignando expressamente, que as Universidades Federais, bem como os Institutos Federais de Educação Superior, têm autonomia para exigir comprovante de vacinação dentre outras medidas pertinentes ao combate da Pandemia Global de Covid-19; (ii) reconhecer, por arrastamento, a inconstitucionalidade parcial sem redução de texto do Art. 42, da LC 73/1993, para excluir a possibilidade interpretativa de que o dispositivo vincule Universidades Federais” (eDoc. 1, fl. 35).



     



    Em despacho exarado em 11/03/22, adotei, analogicamente, o rito abreviado do art. 12 da Lei nº 9.868/99, solicitando informações ao requerido e a oitiva do Advogado-Geral da União e do Procurador-Geral da República (eDoc. 12).



    Prestadas informações pela Consultoria Jurídica do Ministério da Educação, que se manifestou pela total improcedência da arguição. Sustenta, em síntese, que não há inconstitucionalidade no Despacho de 29 de dezembro de 2021, do Ministério da Educação, que aprovou o Parecer n. 01169/2021/CONJUR-MEC/CGU/AGU, uma vez que o estabelecimento de restrições ao exercício de atividades ou à frequência nas instalações das IFES, tal como ocorreria com a exigência de vacinação contra a COVID-19, somente seria possível mediante a edição de lei federal específica. Aduz que referidas entidades integram a Administração Pública indireta e estão jungidas ao princípio da legalidade, notadamente quanto à criação de medidas restritivas contra a comunidade acadêmica e seus profissionais (eDoc. 22). 



    O Senado Federal também apresentou manifestação. Preliminarmente, pelo não conhecimento da presente arguição de descumprimento de preceito fundamental, “seja porque não observado o princípio da subsidiariedade, seja porque o conflito alegado é infraconstitucional”, tratando-se, conforme aduz, “de questão que deve ser resolvida nas vias ordinárias, mediante provocação direta dos destinatários do ato ministerial, caso entendam haver violação a prerrogativas institucionais” (eDoc. 26, fl. 2). 



    No mérito, o Senado se manifestou pela improcedência do pedido de declaração de inconstitucionalidade do art. 42 da LC nº 73/1993. Aduz, no ponto, que o pedido de declaração de inconstitucionalidade, por arrastamento, da referida norma, em decorrência do eventual reconhecimento de inconstitucionalidade do ato do Ministro de Estado, “é totalmente inadequado, porquanto não é este o fundamento de validade daquele, senão o contrário. Em outras palavras, é a previsão normativa da obrigatoriedade dos pareceres das consultorias jurídicas aos órgãos autônomos e entidades vinculadas, quando aprovados pelas autoridades administrativas máximas dos órgãos, que constitui fundamento – em tese – para a validade do ato ministerial questionado” (eDoc. 26, fl. 6). 



    Por sua vez, a AGU se pronunciou, em preliminar, pela ausência de interesse de agir, tendo em vista o reconhecimento de que o pedido de tutela provisória incidental subscrito no âmbito da ADPF nº 756 é compatível com o objeto da referida arguição.



    No mérito, defende a constitucionalidade do ato questionado, sob os seguintes argumentos: i) há necessidade de lei em sentido estrito emanada do Poder Legislativo da União, Estados ou Municípios para o estabelecimento e adoção pelos gestores locais de medidas indiretas de restrição de alguns direitos/liberdades individuais decorrentes da ausência de vacinação; ii) as instituições federais de ensino integram a Administração Pública e, embora detenham autonomia universitária, não podem se afastar do princípio da legalidade, previsto no art. 37, caput, da CF; iii) além da necessária observância ao princípio da reserva legal, a análise acerca da validade jurídico-constitucional da adoção ou não da vacinação compulsória, assim como de medidas gerais de condicionamento à apresentação de comprovante de vacinação para o acesso a determinados locais, demanda que se examine a presença dos requisitos da proporcionalidade; iv) o Despacho de 29 de dezembro de 2021 do Ministro da Educação deixa de restringir a liberdade de ir e vir, em um momento em que o Brasil atingiu um patamar de mais de 70% de toda sua população com esquema vacinal completo; v) o referido ato implementa o princípio da igualdade, impedindo que, embora tanto vacinados quanto não vacinados possam ser agentes transmissores, apenas estes últimos sejam juridicamente obrigados a suportar as limitações decorrentes do estado de emergência sanitária; vi) o ato impugnado também efetiva o princípio da proporcionalidade, na medida em que admite que outras restrições menos gravosas sejam suficientes para manter a segurança sanitária nas instituições federais de ensino, sem restringir em demasia as liberdades fundamentais dos cidadãos (eDoc. 29).



    Quanto ao pedido de reconhecimento de inconstitucionalidade, por arrastamento, do artigo 42 da Lei Complementar nº 73/1993, a AGU aduz que o pedido é absolutamente inadequado porque “a lei complementar não possui fundamento de validade no despacho impugnado. Muito pelo contrário, a Lei Complementar possui, no ordenamento jurídico, posição hierárquica superior ao despacho sob invectiva” (eDoc. 29, fl. 20).



    A d. PGR opinou pelo não conhecimento e, no mérito, pela procedência parcial do pedido, mediante parecer assim ementado:



    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DESPACHO DE 29 DE DEZEMBRO DE 2021, DO MINISTRO DA EDUCAÇÃO. ART. 42, CAPUT, DA LC 73/1993. VEDAÇÃO À EXIGÊNCIA DE COMPROVANTE DE VACINAÇÃO CONTRA A COVID-19 PARA O RETORNO DAS ATIVIDADES PRESENCIAIS EM INSTITUIÇÕES FEDERAIS DE ENSINO. PREVISÃO NA LEI FEDERAL 13.979/2020. DEVER ESTATAL DE PROTEÇÃO À SAÚDE PÚBLICA. INTERFERÊNCIA NO ESPAÇO DE ATUAÇÃO DOS ÓRGÃOS LOCAIS COM ATRIBUIÇÃO PARA ANÁLISE DA SITUAÇÃO EPIDEMIOLÓGICA E POSTERIOR TOMADA DE DECISÕES NO CAMPO DA SAÚDE PÚBLICA. AUTONOMIA UNIVERSITÁRIA. CONSTITUCIONALIDADE DO PRECEITO LEGAL QUE TRATA DA VINCULAÇÃO DOS PARECERES APROVADOS POR MINISTROS DE ESTADO. PARECER PELO NÃO CONHECIMENTO DA ARGUIÇÃO E, NO MÉRITO, PELA PROCEDÊNCIA PARCIAL DO PEDIDO. 1. O Supremo Tribunal Federal referendou decisão proferida na ADPF 756/DF que suspendeu o despacho de 29.12.2021, do Ministério da Educação, afastando a proibição do Parecer 01169/2021/CONJUR-MEC/CGU/AGU, de exigência, pelas universidades federais, de comprovante de vacinação contra a Covid-19 para o retorno das atividades presenciais, o que torna prejudicada a análise da mesma controvérsia nesta arguição de descumprimento de preceito fundamental. 2. O Supremo Tribunal Federal reconheceu, a partir da Lei 13.979/2020, a possibilidade da previsão de vacinação obrigatória contra a Covid-19, bem assim de medidas indiretas direcionadas a incentivá-la, assegurando a estados e municípios competência nesse campo, para maior proteção da saúde da população. 3. A vedação, em abstrato, da possibilidade de exigência de comprovante de vacinação em instituições federais de ensino, como medida de enfrentamento da crise sanitária decorrente da epidemia de Covid-19 autorizada pela legislação federal, interfere no espaço de atuação dos órgãos locais para análise permanente da situação epidemiológica local e a tomada de decisões direcionadas a evitar maiores riscos de contaminação e garantir a saúde da população. 4. As instituições de ensino federais, em matéria de saúde pública, hão de se adequar à situação e às normativas da localidade em que fisicamente sediadas, não sendo apropriado que fiquem afastadas desse cenário por força de ato federal, desvinculado de avaliação da situação epidemiológica local. 5. Não se vislumbra inconstitucionalidade no art. 42 da Lei Complementar 73/1993, que trata genericamente do caráter vinculante de parecer aprovado por Ministro de Estado, no que não ultrapasse eventuais limitações constitucionais, não sendo a via da jurisdição abstrata adequada para exame de alegação de incidência indevida da norma legal. – Parecer pelo não conhecimento da arguição e, no mérito, pela procedência parcial do pedido.” (eDoc. 32). 



    É o relatório. Decido. 



    Após detido exame dos autos, tenho por prejudicada a presente arguição de descumprimento de preceito fundamental em razão da perda de objeto.



    Isso porque, consoante apontado pela d. PGR, não há utilidade em se rediscutir a validade constitucional do ato ora impugnado, qual seja, o Despacho de 29/12/21 do Ministro de Estado da Educação, uma vez que este é objeto de discussão em ação distinta [de controle de constitucionalidade], ajuizada perante esta Corte, tendo sido suspenso cautelarmente por decisão referendada pelo Plenário, “o que conduz ao reconhecimento da prejudicialidade desta demanda” (eDoc. 32, fl. 10). 



    Com efeito, nos autos da ADPF nº 756/DF, o eminente Relator, o Ministro Ricardo Lewandowski, entendendo pela compatibilidade do pleito deduzido na 12ª tutela provisória incidental com o objeto daquela ação e com as decisões já proferidas em seu bojo, deferiu, em 31/12/2021, a tutela de urgência “para determinar a imediata suspensão do despacho de 29 de dezembro de 2021 do Ministério da Educação, que aprovou o Parecer 01169/2021/CONJUR-MEC/CGU/AGU, proibindo a exigência de vacinação contra a Covid-19 como condicionante ao retorno das atividades acadêmicas presenciais”.



    Na sessão virtual de julgamento finalizada em 18/02/2022, o Plenário da Corte, por maioria, referendou a supracitada medida cautelar de suspensão do Despacho de 29 de Dezembro de 2021 do Ministro de Estado da Educação, nos termos do voto do Relator, mediante acórdão assim ementado:



    “TUTELA DE URGÊNCIA EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. CONCESSÃO MONOCRÁTICA. SAÚDE. INSTITUIÇÕES FEDERAIS DE ENSINO. PASSAPORTE SANITÁRIO. DESPACHO DO MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO QUE ACOLHEU O PARECER 01169/2021/CONJUR-MEC/CGU/AGU, O QUAL PROIBIU A EXIGÊNCIA DE VACINAÇÃO CONTRA A COVID-19 COMO CONDICIONANTE AO RETORNO DAS ATIVIDADES ACADÊMICAS PRESENCIAIS. EMERGÊNCIA DE SAÚDE PÚBLICA DECORRENTE DA COVID-19. EVIDÊNCIAS CIENTÍFICAS E ANÁLISES ESTRATÉGICAS EM SAÚDE. PRIORIDADE ABSOLUTA AO DIREITO À SAÚDE, À VIDA E À EDUCAÇÃO. ART. 227 DA CF. VIGILÂNCIA EPIDEMIOLÓGICA E SANITÁRIA. VIOLAÇÃO À AUTONOMIA UNIVERSITÁRIA. ART. 3°, CAPUT, III, D, DA LEI 13.979/2020. PLANEJAMENTO DE RETORNO ÀS AULAS PRESENCIAIS. LEGITIMIDADE DA EXIGÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE IMUNIZAÇÃO, COM BASE NO ART. 3º, III, D, DA LEI 13.979/2020. MEDIDA CAUTELAR REFERENDADA PELO PLENÁRIO.



    I - Na coordenação do PNI, bem assim, especificamente, no tocante à exigência de comprovante de vacinação contra a Covid-19 em instituições federais de ensino, a União deve levar em consideração, por expresso mandamento legal, as evidências científicas e análises estratégicas em saúde (art. 3°, § 1°, da Lei 13.979/2020).



    II – O Parecer 01169/2021CONJUR-MEC/CGU/AGU, publicado em 30/12/2021, além de contrariar as evidências científicas e análises estratégicas em saúde ao desestimular a vacinação, vai de encontro ao art. 3º, III, d, da Lei 13.979/2020.



    III - Ao subtrair da autonomia gerencial, administrativa e patrimonial das instituições educacionais a atribuição de exigir o atestado de imunização contra o novo coronavírus, como condição para o retorno às atividades presenciais, o ato impugnado vulnera o disposto nos arts. 6º e 205 a 214, da Constituição Federal, em especial a autonomia universitária e os ideais que regem o ensino em nosso País e em outras nações pautadas pelos cânones da democracia.



    IV – O STF tem, ao longo de sua história, agido em favor da plena concretização do direito à saúde, à educação e da autonomia universitária, não se afigurando possível transigir um milímetro sequer no tocante à defesa de tais preceitos fundamentais, sob pena de incorrer-se em inaceitável retrocesso civilizatório.



    V – As instituições federais de ensino têm, portanto, autoridade para exercer sua autonomia universitária, podendo, legitimamente, exigir o comprovante de vacinação.



    VI - Medida cautelar referendada pelo Plenário do STF para suspender o despacho de 29/12/2021 do Ministério da Educação, que aprovou o Parecer 01169/2021/CONJUR-MEC/CGU/AGU, proibindo a exigência de vacinação contra a Covid-19 como condicionante ao retorno das atividades acadêmicas presenciais.” (ADPF nº 756-TPI-décima segunda-Ref, Tribunal Pleno, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe de 21/02/22 - grifei). 



    Assim, torna-se desnecessária a continuidade da presente arguição para apreciação da validade constitucional do mesmo ato que já foi abrangido no objeto da ADPF nº 756/DF, em trâmite perante o Supremo Tribunal Federal. 



    Acolho, portanto, a preliminar suscitada pela d. PGR, reconhecendo a prejudicialidade desta arguição de descumprimento de preceito fundamento, por perda superveniente de seu objeto. 



    Por fim, no tocante ao pedido formulado pelo requerente de declaração de inconstitucionalidade, por arrastamento, do art. 42 da Lei Complementar nº 73/1993, tem-se que este vincula-se à discussão central versada nos autos (relativa à validade do Despacho de 29/12/21 do Ministro de Estado da Educação), considerada prejudicada neste decisum. Por essa razão, o pedido de declaração de inconstitucionalidade da mencionada norma resta igualmente prejudicado. 



    Ante o exposto, julgo extinto o processo, sem julgamento de mérito, nos termos do artigo 21, inciso IX, do RISTF. 



    Publique-se.



    Brasília, 28 de fevereiro de 2023.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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