Tribunal: STF
Processo: STP 972
Classe: STP
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-08-09
Data de publicação: 2023-08-09

Ementa:

Inteiro teor:
Suspensão de tutela provisória. Debate quanto a estar terreno objeto de ordem de desocupação situado em área da União cedida ao Município ora requerente. Inviabilidade de exame aprofundado de questão revestida de natureza eminentemente fática em pedido de contracautela endereçado a esta Casa. Precedentes. Negativa de seguimento.



    Vistos etc.



    1. Trata-se de pedido de suspensão de tutela provisória formulado pelo Município de Barra do Piraí/RJ contra decisão que atribuiu efeito suspensivo ao agravo de instrumento nº 5006808-35.2023.4.02.0000, em trâmite no Tribunal Regional Federal da 2ª Região, para sustar a ordem de desocupação do Posto Belvedere da Taquara Ltda., até ulterior apreciação do referido agravo pela Colenda Sexta Turma Especializada daquela Corte Regional.



    2. A decisão cuja eficácia o requerente busca suspender está assim redigida, na fração de interesse (ID: c961b491; evento 15, fls. 5-6; destaques no original):



    “Em que pese os fundamentos ventilados pela decisão objurgada, bem como as razões defendidas pelo Município de Barra do Piraí, convém destacar as ponderações lançadas pelo Ministério Público Federal, ao sustentar que ‘subsiste dúvida quanto à legitimidade da ordem de desocupação do imóvel’, conforme externado no Parecer adunado ao Evento 15, dos autos. 



    É importante consignar que há discussão sobre se o Posto Belvedere da Taquara Ltda. está localizado, ou não, na área que foi objeto de cessão para o Município de Barra do Piraí. 



    Nestes termos, ao menos nesse momento processual, em sede de cognição sumária, não restou comprovado que a área ocupada pelo Posto Belvedere da Taquara Ltda., ora recorrente, se encontra no indigitado terreno cedido pelo ente federal.



    Como bem destacado pela Ilustre Representante do Parquet Federal, no mencionado parecer: ‘não se argumenta a impossibilidade de a ocupação, mesmo quando regularmente autorizada, conferir ao ocupante o direito de permanecer indefinidamente no local ou interferir na decisão da cessão do bem, o que se alega é que a ordem de desocupação deve ser legitimamente exarada para que produza validamente seus efeitos, e, sob esse prisma, nada restou evidenciado no processo, porquanto não há prova de que a área ocupada esteja contida na parte que foi objeto de cessão da União ao Município de Barra do Piraí’.



    Mais adiante, a Nobre Procuradora Regional da República assevera que: ‘não há, portanto, justificativa para que a Municipalidade deixe de apresentar documentação da Secretaria de Patrimônio da União que comprove que o imóvel ocupado está situado na área cedida, notadamente por ser imprescindível à verificação da legitimidade da ordem de desocupação que exarou. Assim, ausente demonstração de que a ordem de desocupação tenha sido legitimamente determinada’ (trecho reproduzido a partir do Parecer encartado no Evento 15, dos autos).



    Diante de todo o contexto apresentado, salvo melhor juízo, tendo em vista o poder geral de cautela, bem como as peculiaridades do caso em testilha, entendo por bem que a melhor solução, por ora, alinhando-me às decisões anteriormente proferidas pelo Magistrado de piso, seja manter o Posto Belvedere da Taquara Ltda no terreno objeto da lide deflagrada, suspendendo a ordem de desocupação perpetrada pelo Juízo a quo, ao menos neste instante, sendo certo que tal medida pode ser a qualquer tempo revogada ou modificada, tendo em vista sua natureza liminar, desde que devidamente solucionada a questão quanto à legitimidade da ordem de desocupação.



    Impende destacar, ainda, que, por se tratar de matéria fática, faz-se necessária uma análise apurada da situação posta em Juízo. Logo, in casu, o mérito da questão parece exigir uma maior reflexão, a fim de que haja uma solução adequada para o caso concreto. Com isso, em razão da complexidade verificada, a presente controvérsia jurídica sinaliza para uma solução que deva ser dada por ocasião da prolação da sentença, em sede de cognição exauriente, com a devida dilação probatória.



    Assim, por ora, diante dos elementos que instruem o presente feito, levando-se em consideração as peculiaridades da hipótese dos autos, sem prejuízo de exame mais detido da matéria quando do julgamento do recurso pelo colegiado, ad cautelam, DEFIRO O PEDIDO DE ATRIBUIÇÃO DE EFEITO SUSPENSIVO, para reformar a decisão agravada, determinando a suspensão da ordem de desocupação do Posto Belvedere da Taquara LTDA, ora agravante, até ulterior apreciação do agravo pela Colenda Sexta Turma Especializada deste Tribunal.”



    3. No intuito de evidenciar a presença dos requisitos para o deferimento do pedido de contracautela, o Município de Barra do Piraí argumenta possuir apenas um terminal rodoviário, localizado no centro na cidade, que seria inapto para suportar o fluxo rodoviário demandado pela população, motivo pelo qual se iniciou política pública destinada à construção de novo terminal. 



    Alega que o local do novo terminal é área pública, de domínio da União, e cedida onerosamente à municipalidade, sendo o Posto Belvedere mero detentor da propriedade. 



    Pondera que o impedimento à continuidade das obras do terminal rodoviário, de grande importância para a população, obsta o prosseguimento de regular política pública de mobilidade urbana, a ensejar grave lesão à ordem e à economia públicas.



    Articula com violação do princípio da separação dos poderes em razão da injustificada interferência do Poder Judiciário na gestão da municipalidade e na discricionariedade administrativa. Nesse contexto, consigna:



    “Está inserida no âmbito da competência do Poder Executivo o legítimo desenvolvimento de políticas públicas, inclusive na área de mobilidade, e o legítimo exercício do poder de polícia, inclusive mediante desocupação forçada de imóveis utilizados por empreendimentos que não atendam à ordem jurídica. 



    Neste sentido, as políticas públicas de mobilidade urbana, nas quais se insere a construção do Terminal Rodoviário, são sustentadas pelo princípio democrático, considerando que o Governo em vigência foi eleito diretamente pelo povo. A seu turno, o poder de polícia se sustenta nas prerrogativas legais e constitucionais garantidoras da autonomia administrativa e somente pode ser afastado pelo Judiciário mediante prova de ilegalidade.



    A decisão que se busca suspender ignorou os limites impostos pelo princípio da separação dos poderes, invadindo política pública e esvaziando o poder de polícia do Poder Executivo ao ordenar que o MUNICÍPIO se abstenha de ordenar a desocupação de empreendimento privado irregular que está inviabilizando obra pública relativa à melhoria da mobilidade urbana, sem fundamentos suficientes para sustentar tal decisão em cognição sumária.



    Consoante anteriormente exposto, é cediça a possibilidade de o Poder Judiciário adentrar a esfera administrativa, notadamente para fazer cumprir a ordem jurídica e afastar atos ilegais, inclusive sob o aspecto da força normativa dos princípios. Absolutamente. A interpretação desse poder excepcional, contudo, é que não pode ir ao ponto de admitir-se a substituição do mérito do administrador pelo do próprio juiz, porque isto, sim, violaria o dever de separação. Foi, todavia, o que se observou na decisão atacada, que em cognição sumária interrompeu política pública legítima, democrática e absolutamente legal.



    Urge, inclusive, repetir que a decisão que concedeu efeitos suspensivos inviabilizará a execução do Plano de Mobilidade Urbana, POSSIBILITANDO EXPRESSIVA LESÃO TRADUZIDA NA PERDA DE MAIS DE R$ 80 MILHÕES DE REAIS EM INVESTIMENTOS PRIVADOS, DECORRENTES DO TERMO DE COMPROMISSO FIRMADO COM A MRS LOGÍSTICA, E O COMPROMETIMENTO DE OUTROS R$ 40 MILHÕES DE INVESTIMENTOS PÚBLICOS, RELATIVOS À CONCORRÊNCIA PÚBLICA Nº 012/2022, EVIDENCIANDO UM IMENSO PREJUÍZO ECONÔMICO. 



    Dessa forma, a decisão combatida deve ser suspensa, por causar grave lesão à ordem e à economia pública da Administração Municipal.”



    4. Com respaldo em tais fundamentos, o Município de Barra do Piraí, ora requerente, pugna pelo deferimento, inclusive liminar, de medida de contracautela, a fim de sustar os efeitos da decisão proferida no bojo do agravo de instrumento nº 5006808-35.2023.4.02.0000, até o trânsito em julgado de decisão de mérito a ser proferida no processo subjacente nº 5000248-80.2022.4.02.5119.



    5. Dispensada a remessa dos autos ao Procurador-Geral da República, forte no art. 52, parágrafo único, do RISTF.



    É o relatório.



    Decido.



    6. A via eleita – suspensão de tutela provisória – consubstancia meio processual autônomo à disposição, exclusiva, segundo as normas de regência, das pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, para buscar a sustação – com objetivo de salvaguardar o interesse público primário –, nas causas contra o Poder Público e seus agentes, de decisões judiciais que potencialmente provoquem grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.



    7. Com efeito, o incidente de contracautela – que se destina apenas a impedir a execução imediata de uma decisão judicial proferida contra a Fazenda Pública e seus agentes nas hipóteses previstas em lei – reveste-se de absoluta excepcionalidade (SL 933-AgR-Segundo/PA, Red. p/ acórdão Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 17.8.2017; SL 1.214-AgR/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 5.026-AgR/PE, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 29.10.2015, v.g.), tendo em vista a própria singularidade dos requisitos que dão ensejo a pedido de natureza (ZAVASCKI, Teori Albino. Processo coletivo: tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de direitos. 7 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2017, p.80), motivo pelo qual, enquanto medida de caráter excepcional, comporta exegese estrita, a nortear e balizar o conteúdo e o alcance das respectivas normas de regência.



    8. Restrito o instituto da contracautela a decisões proferidas por tribunais de instância inferior, não constituindo em qualquer hipótese a suspensão de tutela provisória sucedâneo recursal, condicionado o seu manejo à prevenção de grave lesão ao interesse público primário (SL 56-AgR/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 23.6.2006; SL 1.234-AgR/PI, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 3.450-AgR/CE, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 12.3.2010; STA 512-AgR/PI, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe 08.11.2011, v.g.).



    9. Nessa linha, imprescindível que, na suspensão de tutela provisória, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).



    10. Registro que a análise do pedido de contracautela cinge-se à presença dos requisitos previstos em lei, não havendo, portanto, falar em apreciação do mérito do processo subjacente. De todo indispensável, contudo, que a tese sustentada tenha um mínimo de plausibilidade (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A Fazenda Pública em Juízo. 15 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2018. p. 657-8), num juízo sumário de cognição (SL 1.165-AgR/CE, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 13.02.2020; SS 1.918-AgR/DF, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ 30.4.2004; SS 3.023-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno DJ 25.4.2008; SS 3.717-AgR/RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 18.11.2014, v.g.).



    11. Assentadas essas balizas, anoto que, embora o Município de Barra do Piraí/RJ, pessoa jurídica de direito público, ostente legitimidade para veicular pedido de contracautela, o deferimento da medida suspensiva é inviável, na espécie, considerada a impossibilidade de reexame aprofundado de fatos e provas em sede de contracautela endereçada a esta Casa.



    12. Com efeito, ainda que no limitado âmbito cognitivo possível em incidente de contracautela, extraio, dos fundamentos da decisão cuja eficácia a parte requerente busca coartar, dificuldade em definir a quem cabe a propriedade da área hoje ocupada pelo Posto Belvedere - inclusive para confirmar ou rechaçar a alegação segundo a qual o referido empreendimento estaria situado em terreno cedido pela União ao Município de Barra do Piraí -, aspecto que precisa ser dirimido, como questão de índole fática e prejudicial à análise da legitimidade da ordem de desocupação exarada pela edilidade.



    13. Realço, a propósito, que a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal se encontra consolidada em torno da inadmissibilidade do exame aprofundado de elementos fático-probatórios no âmbito dos incidentes de contracautela (destaquei): 



    “Agravo regimental em suspensão de liminar. Afastamento de prefeito. Revolvimento de fatos e provas. Agravo regimental não provido. 1. O revolvimento de fatos e provas que fundamentam o afastamento cautelar do exercício do mandato eletivo de prefeito em ação de improbidade administrativa é incompatível com a via excepcional da suspensão de liminar. 2. Agravo regimental não provido.”



    (SL 1282 AgR, Relator(a): DIAS TOFFOLI (Presidente), Tribunal Pleno, julgado em 20/03/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-087 DIVULG 07-04-2020 PUBLIC 13-04-2020)



    “AGRAVO INTERNO NA SUSPENSÃO DE LIMINAR. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE. PREFEITO MUNICIPAL. MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSÃO DO EXERCÍCIO DA FUNÇÃO PÚBLICA. ALEGAÇÃO DE LESÃO À ORDEM PÚBLICA. DESCABIMENTO. QUESTÕES CONTROVERTIDAS QUE NÃO OSTENTAM NATUREZA CONSTITUCIONAL DIRETA. NECESSIDADE DE DILAÇÃO FÁTICO-PROBATÓRIA, INCABÍVEL NA VIA ESTREITA DAS SUSPENSÕES. PRECEDENTES. SUSPENSÃO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.



    (SL 1333 AgR, Relator(a): LUIZ FUX (Presidente), Tribunal Pleno, julgado em 07/12/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-021 DIVULG 03-02-2021 PUBLIC 04-02-2021)



    14. Não bastasse a natureza eminentemente fática da questão abordada na decisão cuja eficácia o requerente busca suspender, observo que, à luz da jurisprudência desta Casa, o controle judicial de legalidade de atos administrativos - como parece ser o caso da pretensão formulada na ação ordinária subjacente - não importa em ofensa ao postulado da separação de Poderes. Nesse rumo, reporto-me aos seguintes precedentes:



    Ementa: AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. INTERPOSIÇÃO EM 12.09.2022. CONCURSO PÚBLICO. CARGO DE SOLDADO DA POLÍCIA MILITAR. EDITAL. ELIMINAÇÃO DE CANDIDATO NA FASE DE INSPEÇÃO DE SAÚDE. ALEGADA OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. IMPROCEDÊNCIA. OFENSA REFLEXA. SÚMULAS 279 E 454 DO STF. PRECEDENTES. 1. Eventual divergência ao entendimento adotado pelo juízo a quo, que concluiu pela carência na fundamentação da decisão de eliminação do candidato e ausência de comprovação de que a patologia seria incompatível com as atribuições do cargo, demandaria o reexame de fatos e provas e das normas editalícias, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, tendo em vista a vedação contida nas Súmulas 279 e 454 do STF. 2. No que tange à alegada ofensa ao princípio da separação de poderes (art. 2º, da CF), constata-se que, no caso concreto, o Recorrente fundamenta o apelo extremo em argumentos que demonstram inconformismo com o deslinde legal do feito, fundado em norma infraconstitucional (art. 833, X, do CPC), o que não se admite em sede de recurso extraordinário, por demandar o reexame de legislação infraconstitucional. 3. Ademais, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que não viola o postulado da separação dos poderes o exame da legalidade e abusividade dos atos administrativos pelo Poder Judiciário. 4. Agravo regimental a que se nega provimento. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, tendo em vista que a verba honorária foi fixada no percentual máximo pela instância de origem. (RE 1353539 AgR, Relator(a): EDSON FACHIN, Segunda Turma, julgado em 10/11/2022, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-236  DIVULG 21-11-2022  PUBLIC 22-11-2022)



    EMENTA: AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. EXAME DA LEGALIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS PELO PODER JUDICIÁRIO. VIOLAÇÃO À SEPARAÇÃO DOS PODERES. INEXISTÊNCIA. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONFORMIDADE COM A JURISPRUDÊNCIA DESTA SUPREMA CORTE. REEXAME DE FATOS E PROVAS. INVIABILIDADE. SÚMULA 279/STF. 1. A condenação do MUNICÍPIO DE DIADEMA se deu em razão de o Tribunal de origem ter constatado que o Auto de Vistoria do Corpo de Bombeiros constitui condição indispensável para assegurar aos alunos de escola municipal o mínimo de segurança para frequentar as aulas, de modo que a falta desse documento por inércia do ente público configura situação de emergência, apta a condená-lo a providenciar o alvará no prazo estipulado. 2. O acórdão recorrido encontra-se em conformidade com a orientação jurisprudencial desta CORTE, de que o exame da legalidade dos atos administrativos pelo Poder Judiciário não viola o princípio da separação de Poderes. 3. A argumentação recursal demanda a incursão no conteúdo probatório dos autos, medida igualmente inviável nesta sede recursal em face do óbice da Súmula 279 desta CORTE: Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário. 4. Agravo Interno a que se nega provimento. (ARE 1356189 AgR, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, julgado em 21/02/2022, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-038  DIVULG 24-02-2022  PUBLIC 25-02-2022)



    EMENTA DIREITO ADMINISTRATIVO. CONCURSO PÚBLICO. POLÍCIA FEDERAL. GRAVAÇÃO DOS EXAMES DE APTIDÃO FÍSICA. FRANQUEAMENTO DE ACESSO AO PÚBLICO. ALEGAÇÃO DE OFENSA AO ART. 2º DA LEI MAIOR. SEPARAÇÃO DOS PODERES. VIOLAÇÃO INEXISTENTE. EXAME DA LEGALIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. PUBLICIDADE E TRANSPARÊNCIA. CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA CRISTALIZADA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO QUE NÃO MERECE TRÂNSITO. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO QUE NÃO MERECE TRÂNSITO. 1. O entendimento da Corte de origem, nos moldes do assinalado na decisão agravada, não diverge da jurisprudência firmada no Supremo Tribunal Federal. O exame da legalidade dos atos administrativos pelo Poder Judiciário não viola o princípio da separação de Poderes. 2. As razões do agravo interno não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 3. Agravo interno conhecido e não provido. (ARE 1138202 AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, julgado em 15/12/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-011  DIVULG 21-01-2021  PUBLIC 22-01-2021)



    15. Nesse contexto, não merece processamento o pedido de suspensão de tutela provisória, consoante também se denota dos fundamentos da decisão que atribuiu efeito suspensivo ao agravo de instrumento nº 5006808-35.2023.4.02.0000, cuja detida análise conduz à conclusão pelo envolvimento de matéria de natureza eminentemente fática, insuscetível de ser examinada em eventual recurso extraordinário de competência desta Suprema Corte, a ser interposto contra decisão de mérito a ser proferida no processo subjacente.



    16. Ante o exposto, nego seguimento ao pedido (art. 21, § 1º, do RISTF).



    Publique-se.



    Brasília, 9 de agosto de 2023.



Ministra ROSA WEBER



Presidente



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