Tribunal: STF
Processo: ARE 1465333
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-11-24
Data de publicação: 2023-11-24

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 4ª Região e assim ementado:  



    “AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITOS INDÍGENAS. POLÍTICA PÚBLICA. PODER JUDICIÁRIO. DANO MORAL COLETIVO. 



    1. A determinação judicial de implementação de políticas públicas pelo Poder judiciário não viola o princípio da separação de poderes. 



    2. Dano moral coletivo configurado. 



    3. Manutenção da sentença”. (eDOC 12 – ID: e452130b)  



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 2º, 5º, LV, e 37 do texto constitucional. (eDOC 20 – ID: 2dcc3c16)



    Nas razões recursais, explica-se que se trata de ação civil pública proposta na origem pelo Ministério Público Federal em que se pleiteia medidas consistentes no aparelhamento de material e de pessoal da Coordenação Técnica Local da Funai em Guaíra/PR, além do pagamento de dano moral coletivo. Narra-se que, durante o trâmite processual, a FUNAI implementou as medidas requeridas.



    Suscita-se omissão no acórdão recorrido, pois a) não teria aplicado ao caso o entendimento firmando no julgamento da ADPF 45, b) não teria se manifestado sobre os artigos 2º e 37 da CF e c) não teria demonstrado o bem afetado para fins de imposição de indenização por dano moral coletivo. 



    Aduz-se, ainda, indevida interferência do Poder Judiciário nas atividades do Poder Executivo. Acrescenta-se que não há se falar em omissão da FUNAI, mas sim, escassez de recursos públicos, e que “apesar de reconhecer a escassez de recursos financeiros, a Corte Regional determina obrigações que demandam despesas, sem, por outro lado, indicar a origem das verbas, limitando-se a afirmar que a União deve providenciar os recursos financeiros”.



    Afirma-se, por fim, quanto à condenação ao pagamento de indenização por dano moral coletivo que a “oneração da autarquia ao pagamento de danos morais retira, inclusive, capacidade de implantação das melhorais pretendidas com a presente ação.” 



    A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pelo não provimento do recurso em parecer assim ementado:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICA PÚBLICA PELO JUDICIÁRIO. EXCEPCIONALIDADE RECONHECIDA. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279/STF. - Parecer pelo não provimento do agravo em recurso extraordinário”. (eDOC 52 - ID: 1434935b)



    É o relatório.



    Decido.



    A irresignação não merece prosperar. 



    Verifico que a Corte de origem, com fundamento no acervo probatório constante nos autos, reconheceu a necessidade de se guarnecer a unidade da FUNAI localizada em Guaíra/PR, com pessoal e material, de forma a assegurar os direitos indígenas. Identificou, de igual modo, que a omissão estatal teria resultado em dano moral à comunidade indígena, condenando a FUNAI ao pagamento de dano moral coletivo. Nesse sentido, colho trecho do acórdão recorrido:



    “(...)



    A FUNAI, portanto, deve desempenhar uma função essencial na coordenação da política indigenista do país, inclusive no que tange à tutela e concretização dos direitos fundamentais dos povos indígenas. 



    A omissão estatal restou sobejamente demonstrada na petição inicial, sendo corretamente reconhecida na sentença recorrida. 



    Com efeito, a atuação da CTL-FUNAI em Guaíra/PR no que se refere às 14 (quatorze) Comunidades Indígenas situadas em Guaíra/PR e em Terra Roxa/PR já foi objeto das Ações Civis Públicas 5002058-51.2011.4.04.7017 e 5001068-26.2012.4.04.7017, nas quais foi requerida a condenação da FUNAI somente ao cumprimento das seguintes funções institucionais: (I) atenção integral às comunidades indígenas; (II) remessa das reivindicações dos índios às demais instituições; e (III) expedição da documentação indígena periodicamente. 



    As provas produzidas nesses processos e os documentos obtidos ao longo do inquérito demonstram que os recursos humanos e materiais destinados à CTLFUNAI em Guaíra/PR vêm sendo sucessivamente reduzidos nos últimos 3 (três) anos: no ano de 2015, o órgão possuía 4 (quatro) servidores públicos efetivos, 3 (três) funcionários terceirizados e 1 (um) estagiário de nível médio; atualmente, possui apenas 3 (três) servidores. Em contrapartida à sistemática redução de recursos humanos da CTL-FUNAI em Guaíra/PR, a demanda indígena pela assistência da FUNAI na região manteve os patamares elevados que ensejaram a criação da CTL, responsável pelo atendimento das demandas indígenas em 8 (oito) municípios paranaenses, totalizando 24 Aldeias, com aproximadamente 3.800 indígenas.



    Essa grave deficiência de recursos humanos e materiais inviabiliza o cumprimento de suas funções institucionais (Lei 5.371/1967 e Decreto 9.010/2017), de modo que a proteção e promoção dos Direitos dos indígenas que habitam a região é severamente prejudicada, conforme demonstram as diversas representações juntadas ao inquérito desde sua instauração, nas quais os membros das 14 (quatorze) Comunidades Indígenas situadas em Guaíra/PR e em Terra Roxa/PR reivindicam, de maneira unânime, a recomposição do quadro de servidores do órgão. Com efeito, é humanamente impossível que os três servidores da CTL-FUNAI em Guaíra/PR prestem atenção integral a todas as comunidades sob sua atribuição, encaminhem os requerimentos dos indígenas aos órgãos públicos e privados prestadores de serviços, efetuem o RANI ou auxiliem na regularização da situação migratória de indígenas estrangeiros que vivam nessas aldeias e desempenhem as demais funções previstas no artigo 23 do Estatuto da FUNAI (Decreto 9.010/2017). 



    No que se refere aos indígenas estrangeiros, a regularização da situação migratória dos indígenas economicamente hipossuficientes residentes na região de Guaíra/PR e de Terra Roxa/PR também não é regular, o que já é objeto do Inquérito Civil 1.25.012.000029/2017-84. Aliás, a constante deficiência no atendimento prestado pela FUNAI motiva os indígenas das Aldeias de Guaíra/PR e de Terra Roxa/PR a solicitarem o auxílio do MPF em questões administrativas que se distanciam de sua atribuição institucional e que poderiam ser resolvidas de forma mais célere e eficaz com o reforço do quadro de servidores da CTL-FUNAI em Guaíra/PR. Outro exemplo de falha no atendimento prestado pela FUNAI às comunidades indígenas da região é a ausência de assistência jurídica adequada, o que também é apurado nesta Procuradoria (Inquérito Civil n. 1.25.012.000374/2016-37). Logo, essa inércia da FUNAI em garantir os recursos humanos e materiais necessários para a efetiva atuação da CTL-FUNAI em Guaíra/PR acaba violando os deveres constitucionais e infraconstitucionais impostos pela Constituição Federal, pela Declaração Universal dos Direitos Humanos e pela Convenção 169 da OIT sobre Povos Indígenas e Tribais, promulgada pelo Decreto 5.051/2004. A situação se agrava, pois, diante da omissão do Poder Público em garantir o mínimo de dignidade para essas comunidades, seus membros são suscetíveis às vantagens oferecidas por criminosos que, vinculados ou não a alguma organização criminosa, atuam intensamente nesta região de fronteira, fato notório para juiz 'a quo' que, assim como o MPF e os órgãos de Segurança Pública (Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal e Batalhão de Polícia de Fronteira – BPFron), estão sobrecarregados com a quantidade de investigações e ações penais. Esse aliciamento de indígenas – inclusive de crianças e adolescentes – já foi noticiado ao MPF pelo Coordenador Técnico Local da FUNAI em Guaíra/PR, assim como a considerável estatística de suicídio entre eles, sendo que a constante diminuição do caráter pacífico das manifestações públicas feitas por indígenas e não índios é de conhecimento público. Nesse contexto, o fortalecimento da CTL-FUNAI em Guaíra/PR é essencial para tutelar os interesses indígenas e reduzir os efeitos da discriminação sofrida nessa região. 



    Assim, sendo evidente e suficientemente documentada a omissão estatal, imputável à UNIÃO FEDERAL e à sua autarquia, FUNAI, é irretocável a sentença recorrida, sendo o caso de negativa de provimento às apelações, com a manutenção da r. sentença recorrida quanto ao mérito.



    Como salientado pelo MPF (contrarrazões de apelo - evento 172 - originários) a problemática existe porque os Réus não apenas deixaram de repor a força de trabalho da CTL da FUNAI em Guaíra/PR, evidenciando verdadeira falta de planejamento na seleção e nomeação de novos servidores, como também pela falta de critério objetivo para a distribuição da força de trabalho entre as CTLs vinculadas à CR Interior Sul, tornando a CTL de Guaíra/PR uma das mais prejudicadas, com uma média de 1.266 indígenas por servidor, de modo que não há que se falar em discricionariedade, tampouco em reserva do possível ou violação à universalidade orçamentária, mas em comportamento ilegítimo da Administração que deve ser corrigido. 



    A discricionariedade do Administrador, no presente caso, é nenhuma: impõe-se a ele que promova a imediata mudança para manter o adequado quadro de pessoal da CTL da FUNAI em Guaíra/PR, seja por meio de nomeação de novos servidores, de remoção a pedido ou de ofício, ou de lotação provisória. Nesse sentido: 



    (...)



    E como bem dito pelo juiz singular, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal já se posicionou no sentido de que o Poder Judiciário possui legitimidade para, excepcionalmente, determinar a concretização de políticas públicas constitucionalmente previstas quando houver omissão da administração pública, o que não configura violação ao princípio da separação dos poderes:



    (...)



    Passo a analisar o dano moral coletivo. 



    Esta Turma já considerou que ‘O dano moral coletivo tem lugar nas hipóteses onde exista um ato ilícito que, tomado individualmente, tem pouca relevância para cada pessoa; mas, frente à coletividade, assume proporções que afrontam o senso comum.’ (AC 5002869-07.2012.4.04.7104, Relatora Vânia Hack de Almeida, juntado aos autos em 08/06/2018). 



    Tratando-se de violação de interesses coletivos, a condenação por dano moral se justifica tão somente pela sua violação, ou seja, decorre da própria situação de fato criada pela conduta do agente, sendo um dano in re ipsa, o que torna desnecessária a prova do efetivo prejuízo, na medida em que se presume em face da própria lesão aos direitos extrapatrimoniais da coletividade. Não obstante, conforme demonstrado no tópico relativo à omissão estatal, é evidente o agravamento das condições de vida dos índios, uma vez que as pessoas jurídicas de direito público, responsáveis pela execução da política indigenista – UNIÃO e FUNAI, principalmente – simplesmente deixaram de fornecer recursos humanos e materiais para a CTL em Guaíra/PR exercer suas atividades de maneira eficiente. 



    É indubitável, portanto, que a omissão estatal submeteu a comunidade indígena, de forma injustificada, a prejuízos morais relacionados à sua própria sobrevivência. Nesse sentido, verifica-se que o dano moral coletivo decorre de previsão legal, nos termos do artigo 1º, inciso VII, da lei n. 7347/85, e diz respeito a lesão na esfera moral de uma comunidade, vale dizer, a violação de valores coletivos, atingidos injustificadamente do ponto de vista jurídico. 



    Sobre o cabimento do dano moral coletivo e seu quantum, assim se manifestou o magistrado sentenciante:



    O dano moral sofrido pelas comunidades indígenas atingidas, portanto, além de dispensar individualização e dimensionamento no âmbito particular da cada indivíduo/índio, não requer análise de experts para constatá-lo, bastando uma simples verificação da causa e o conhecimento comum e público de tudo o que ela tem sofrido. No caso em análise, demonstrou-se que o Poder Público - União e FUNAI - foram responsáveis pela prestação de serviços públicos abaixo dos padrões mínimos de eficiência, restando evidenciado o nexo de causalidade entre sua ação omissiva e o dano às comunidades indígenas abrangidas pela atuação da CTL da FUNAI em Guaíra/PR. Com efeito, a documentação apresentada não deixa dúvidas de que o mau aparelhamento da CTL causou inúmeros transtornos aos indígenas, os quais não podiam contar com ações eficientes, de competência da referida unidade e seus servidores, de promoção e proteção de seus direitos sociais, de etnodesenvolvimento, de proteção territorial, de coordenação e implementação de políticas que lhe são dirigidas, de intermediação de relações culturais, sociais e políticas, entre outras. Os próprios índios chegaram a formular reivindicações junto ao MPF pelo aumento do número de servidores e fornecimento de combustível para que a FUNAI realizasse seu trabalho em todas as aldeias, sem interrupção, e relataram dificuldades na obtenção de documentos como Registro Administrativo de Nascimento Indígena – RANI e título de eleitor, denotando o prejuízo às comunidades. Logo, à vista de todo o contexto fático, do tempo transcorrido sem a prestação de serviço, do cumprimento de parte da obrigação pelo Poder Público somente após acordo e determinação judicial e tendo em conta que ‘Para a quantificação do dano moral coletivo ou difuso a ser reparado, observar-se-á a equidade, o bom senso, o princípio pedagógico, a extensão, natureza, gravidade, repercussão da ofensa e a situação econômica do infrator, com a finalidade de desestimular a prática de condutas similares’ (TRF4, AC 5002685-22.2010.404.7104, Quarta Turma, Relator p/ Acórdão Jorge Antonio Maurique, D.E. 21/08/2012), tenho que a condenação ao pagamento de dano moral coletivo fixado em R$100.000,00 (cem mil reais) é suficiente para o caso concreto A fixação do referido valor já leva em consideração os juros incidentes desde a data do evento danoso (Súmula n.º 54 do STJ) até a presente data. A partir de então, tratando-se de condenação não tributária imposta à Fazenda Pública, o valor do dano moral deverá ser atualizado monetariamente (Súmula 362 do STJ) pelo IPCA-E e acrescido de juros de mora pelos índices oficiais de juros das cadernetas de poupança (art. 1º-F da Lei nº 9.494/1997, alterado pela Lei nº 11.960/2009), conforme teses fixadas no Tema 810 do STF e no Tema 905 do STJ. O pagamento da indenização deverá ser suportado solidariamente pelos réus. Na forma do art. 13 da Lei nº 7.347/85, ‘Havendo condenação em dinheiro, a indenização pelo dano causado reverterá a um fundo gerido por um Conselho Federal ou por Conselhos Estaduais de que participarão necessariamente o Ministério Público e representantes da comunidade, sendo seus recursos destinados à reconstituição dos bens lesados’.



    Assim, o valor da indenização deve ser revertido a tal fundo e sua aplicação deve ser exclusiva na área de atuação da CTL da FUNAI em Guaíra/PR. 



    Objetivamente demonstrado que a omissão estatal submeteu a comunidade indígena, de forma injustificada, a prejuízos morais relacionados à sua própria sobrevivência, havendo evidente prejuízo à moral e à coletividade indígena, resta irretocável a imposição de obrigação de indenização por danos morais coletivos tal como consta na sentença recorrida”. (eDOC 12 - ID: e452130b, p. 4-8)



    Nota-se que o acórdão do Tribunal de origem não destoa da jurisprudência desta Suprema Corte, que admite atuação do Poder Judiciário na determinação da implementação de políticas públicas em situações excepcionais, notadamente quando há risco de violação a direitos fundamentais. 



    Ademais, verifica-se que a procedência do pedido deduzido na inicial desta ação civil pública, quanto à imprescindibilidade da atuação do Poder Judiciário para a proteção de direitos fundamentais previstos na Constituição Federal, sustentou-se em juízo de valor realizado pelo Tribunal de origem, à luz das provas dos autos.



    Assim, divergir desse entendimento demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. 



    Nesses termos, incide no caso a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal. Confiram-se, em sentido semelhante, os seguintes precedentes:



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POLÍTICAS PÚBLICAS. DIREITO FUNDAMENTAL À EDUCAÇÃO E À ALIMENTAÇÃO DE CRIANÇAS DAS ESCOLAS DE COMUNIDADES INDÍGENAS. CONTRATAÇÃO DE NUTRICIONISTAS. OMISSÃO ESTATAL. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. POSSIBILIDADE: ACÓRDÃO RECORRIDO DIVERGENTE DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO”. (ARE 1.417.026 AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 05.07.2023)



    “EMENTA RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POSSIBILIDADE DE O JUDICIÁRIO DETERMINAR A IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS PREVISTAS CONSTITUCIONALMENTE. LIMITAÇÃO ORÇAMENTÁRIA. NECESSIDADE DE DEMONSTRAR MOTIVO OBJETIVAMENTE MENSURÁVEL. PRECEDENTE. OFENSA REFLEXA OU INDIRETA. REEXAME DE FATOS E PROVAS. ENUNCIADO N. 279 DA SÚMULA DO SUPREMO. 1. Havendo o Tribunal de origem decidido a questão a partir de interpretação conferida à legislação infraconstitucional de regência, não cabe o recurso extraordinário. 2. Dissentir da conclusão alcançada pelo Colegiado de origem – pertinência da contratação de pessoal destinado à composição da equipe dos Centros de Referência Especializado de Assistência Social (Creas) do Município de Joinville/SC – demandaria revolvimento dos elementos fático-probatórios. Incidência do enunciado n. 279 da Súmula do Supremo. 3. O Judiciário pode determinar a Estado, quando inadimplente e em situações excepcionais, a implementação de políticas públicas constitucionalmente previstas. Jurisprudência. 4. Quanto à limitação orçamentária para o cumprimento da obrigação de fazer determinada na sentença da ação civil pública, o entendimento do Supremo é firme no sentido de que ‘o Poder Público, ressalvada a ocorrência de motivo objetivamente mensurável, não pode se furtar à observância de seus encargos constitucionais’ (RE 820.910 AgR, ministro Ricardo Lewandowski). 5. Recurso extraordinário com agravo desprovido”. (ARE 1.348.690, Rel. Min. Nunes Marques, Segunda Turma, DJe 08.02.2022)



    “EMENTA DIREITO DO TRABALHO. OBRIGAÇÕES. DANO MORAL COLETIVO. INDENIZAÇÃO. COMPREENSÃO DIVERSA. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. EVENTUAL OFENSA REFLEXA NÃO ENSEJA RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. A controvérsia, conforme já asseverado na decisão guerreada, não alcança estatura constitucional. Não há falar em afronta aos preceitos constitucionais indicados nas razões recursais. Compreensão diversa demandaria a análise da legislação infraconstitucional encampada na decisão da Corte de origem e a reelaboração da moldura fática delineada, a tornar oblíqua e reflexa eventual ofensa à Constituição, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. Desatendida a exigência do art. 102, III, ‘a’, da Lei Maior, nos termos da jurisprudência desta Suprema Corte. 2. As razões do agravo não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada, principalmente no que se refere à ausência de ofensa a preceito da Constituição da República. 3. A teor do art. 85, § 11, do CPC, o ‘tribunal, ao julgar recurso, majorará os honorários fixados anteriormente levando em conta o trabalho adicional realizado em grau recursal, observando, conforme o caso, o disposto nos §§ 2º a 6º, sendo vedado ao tribunal, no cômputo geral da fixação de honorários devidos ao advogado do vencedor, ultrapassar os respectivos limites estabelecidos nos §§ 2º e 3º para a fase de conhecimento’. 4. Agravo interno conhecido e não provido”. (ARE 1.438.901 AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 02.10.2023)



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (art. 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista tratar-se de ação civil pública na origem, deixo de aplicar o disposto no § 11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 24 de novembro de 2023.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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