Tribunal: STF
Processo: RE 791540
Classe: RE
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-03-02
Data de publicação: 2023-03-02

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. Trata-se de recurso extraordinário interposto pela União contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 5ª Região.



    O ministro Celso de Mello (meu antecessor na relatoria do feito) determinou a devolução dos autos à origem (eDoc. 3), para aplicação do Tema n. 743/RG.



    O Tribunal regional devolveu o processo ao Supremo, indicando que as matérias ventiladas no apelo excepcional não se limitam à tese fixada naquele tema de repercussão geral (eDoc. 12; fls. 45 e 46).



    Retornando os autos a esta Corte, foram distribuídos à minha relatoria.



    Passo a analisar o extraordinário. E, ao examiná-lo, verifico que foi formalizado em face de acórdão assim ementado: 



    CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. DÍVIDAS FISCAIS E PREVIDENCIÁRIAS DA CÂMARA DOS VEREADORES. IMPUTAÇÃO AO MUNICÍPIO. IMPOSSIBILIDADE. INDEPENDÊNCIA E HARMONIA ENTRE OS PODERES. AUTONOMIA FINANCEIRA E ADMINISTRATIVA. EMISSÃO DE CERTIDÃO DE NEGATIVA DE DÉBITO. POSSIBILIDADE. PRECEDENTES DESTA CORTE. 



    1. A sentença julgou improcedente pedido para declarar a inexistência de responsabilidade do Município por débitos fiscais e previdenciários da respectiva Câmara de Vereadores, assim como o fornecimento de CND.



    2. A Carta Magna prevê a independência e harmonia entre os Poderes, garantindo-lhes autonomia financeira e administrativa.



    3. "A Constituição Federal/1988 consagrou a independência e a autonomia administrativo-financeira entre os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário. Não se pode, assim, responsabilizar a Prefeitura (Executivo Municipal) por obrigações de responsabilidade da Câmara da Comuna (Legislativo Municipal)" (APELREEX 5299/PE, 3ª Turma, Rel. Des. Federal Geraldo Apoliano).



    4. Não deve o Município ser penalizado com a não emissão de certidão positiva de débito com efeito negativo em seu favor, por descumprimento de obrigação acessória da Câmara, pois tal órgão goza de autonomia financeira e tem receita própria, estando, inclusive sujeita ao controle da Lei de Responsabilidade Fiscal.



    5. Precedentes desta Corte na mesma esteira: AGTR 115160/PE, Rel. Des. Federal Manoel Erhardt; AC 485419, Rel. Des. Federal Geraldo Apoliano; AC 477790, Rel. Des. Federal Leonardo Resende Martins; AG 108698, Rel. Des. Federal Paulo Roberto De Oliveira Lima.



    6. Apelação provida. 



    Em suas razões recursais, alega violação aos arts. 1º, 18 e 93, IX, da Constituição Federal.



    Sustenta que os Poderes Judiciário, Legislativo e Executivo são órgãos de um único ente federativo, e que é irrelevante possuírem CNPJs distintos, vez que fazem parte de única pessoa jurídica.



    Aduz que a Câmara Municipal integra o Poder Legislativo do Município, enquanto a Prefeitura o Poder Executivo, porém, todos partes do mesmo Município, único detentor de personalidade jurídica.



    Pugna pela reforma do acórdão recorrido para que seja reconhecida a responsabilidade do Município recorrido pelos débitos tributários da Câmara Municipal. 



    É o relatório do essencial. Decido.



    2. Inicialmente, ressalto que, da leitura do pronunciamento impugnado não vislumbrei violação ao art. 93, IX, da Carta Federal, não tendo a recorrente apontado a falha em que teria incorrido o acórdão de origem, tampouco indicado as matérias sobre as quais deveria pronunciar-se a instância ordinária – e em qual ponto a suposta omissão teria prejudicado o deslinde do feito.



    Por conseguinte, ainda que a recorrente considere incompleta a fundamentação utilizada pelo Tribunal de segunda instância, não se constata ausência de manifestação. Sendo certo que não há confundir julgamento desfavorável aos interesses da litigante com carência de motivação ou falta de prestação jurisdicional.



    O Supremo possui uníssona jurisprudência no sentido de que o órgão julgador não está obrigado a se manifestar a respeito de todos os pontos trazidos pelas partes, bastando que demonstre os motivos que entendeu suficientes para a formação do seu convencimento.



    Para além disso, o Colegiado de origem reformou a sentença por entender que a Constituição consagrou a autonomia administrativo-financeira a todos os Entes, e, por consequência, o Executivo não poderia ser responsabilizado por débitos oriundos da Câmara Municipal, ainda que esta não possua personalidade jurídica. 



    Colho do acórdão o seguinte trecho elucidativo:



    Sobre o tema, esta egrégia Corte já consolidou o entendimento no sentido que a Constituição Federal de 1988 consagrou a independência e a autonomia administrativo-financeira entre os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, de forma que não se afigura possível a responsabilização do Poder Executivo em razão de irregularidades e obrigações tributárias atribuídas à Câmara Municipal, apesar de esta não possuir personalidade jurídica. 



    A matéria está plenamente pacificada, conforme atestam os precedentes que abaixo registro: 



    (...)



    "CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. MUNICÍPIO. DÍVIDA DA CÂMARA DOS VEREADORES. CERTIDÃO DE REGULARIDADE FISCAL. POSSIBILIDADE AGTR PROVIDO. A presente controvérsia cinge-se à possibilidade de o Poder Executivo responder por débitos decorrentes do descumprimento de obrigações tributárias pelo Legislativo. Embora a Câmara Municipal seja um órgão legislativo, não possuindo, dessa forma, personalidade jurídica, não se pode esquecer que a Constituição Federal consagrou a autonomia e a independência entre os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário. Dessa forma, a responsabilidade por débitos da Câmara de Vereadores não pode ser imputada ao Município, já que tal órgão possui autonomia administrativa e orçamentária, mostrando-se imperiosa a dissociação dos débitos da Câmara Municipal, dos que sejam da responsabilidade do Poder Executivo. Reqistre-se, ainda, que a Câmara e a Prefeitura possuem CNPJ distintos, devendo cada uma responder pelos seus débitos fiscais. Precedentes: AC 485419, Rel. Des. Federal GERALDO APOLIANO, DJE 14.12.2010, p. 856; AC 477790, Rel., Des. Federal LEONARDO RESENDE MARTINS, D 30.11.2010, p. 398; AG 108698, Rel. Des. Federal PAULO R DE OLIVEIRA LIMA, DJ 10.11.2010, p. 119). 



    (...)



    Assim, corroboro, na íntegra, as assertivas desenvolvidas nos julgados supra, pois se encontram em perfeita harmonia com o posicionamento deste Relator, sendo, portanto, desnecessários quaisquer acréscimos ao acima delineado. 



    A respeito da matéria, o Plenário do STF, ao analisar a ACO n. 1.612, entendeu que o Poder Executivo estadual não poderia sofrer sanções sob a alegação de que a Assembleia Legislativa teria descumprido o limite imposto pela Lei de Responsabilidade Fiscal, ante a impossibilidade das penalidades superarem a dimensão pessoal do infrator:



    POSTULADO DA INTRANSCENDÊNCIA – IMPOSSIBILIDADE DE SANÇÕES E RESTRIÇÕES DE ORDEM JURÍDICA SUPERAREM A DIMENSÃO ESTRITAMENTE PESSOAL DO INFRATOR – PRECEDENTES – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. O ALTO SIGNIFICADO DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E A QUESTÃO DE SUA APLICABILIDADE AO ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL: LIMITE GLOBAL E LIMITE SETORIAL EM TEMA DE DESPESA COM PESSOAL (PODER JUDICIÁRIO). 



    – O Poder Executivo estadual não pode sofrer sanções nem expor-se a restrições emanadas da União Federal, em matéria de realização de operações de crédito, sob a alegação de que o Poder Judiciário, a Assembleia Legislativa, o Tribunal de Contas ou o Ministério Público locais teriam descumprido o limite individual a eles imposto pela Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 20, inciso II, “a”, “b” e “d”), pois o Governo do Estado não tem competência para intervir na esfera orgânica de referidas instituições, que dispõem de plena autonomia institucional a elas outorgada por efeito de expressa determinação constitucional. Precedentes. 



    (ACO 1612-AgR/MS, Tribunal Pleno, ministro Celso de Mello, DJe de 13/2/2015, grifei)



    Posteriormente, no julgamento da ACO n. 2.099, esta Corte confirmou seu entendimento no sentido de que o Estado só poderia sofrer sanções por atos praticados pelo Executivo, e, portanto, os atos do Legislativo, Judiciário, Ministério Público, Tribunal de Contas e dos entes da Administração Pública indireta não poderiam gerar penalidades da União contra o Estado, ante a ausência de ingerência direta do Executivo sobre eles:



    (...) ART. 23, § 3º, DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. RESTRIÇÕES PARA REALIZAÇÃO DE OPERAÇÕES DE CRÉDITO. OFENSA AO PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA DAS MEDIDAS RESTRITIVAS DE DIREITOS. OCORRÊNCIA. PENDÊNCIAS ORIUNDAS DO PODER LEGISLATIVO, TRIBUNAL DE CONTAS E MINISTÉRIO PÚBLICO. JURISPRUDÊNCIA. PRECEDENTES. ACO 1.612-AGR, REL. MIN. CELSO DE MELLO, PLENO, DJE DE 13/2/2015. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    1. O Plenário do Supremo Tribunal Federal uniformizou o entendimento no sentido de que o Estado só pode sofrer restrições nos cadastros de devedores da União por atos praticados pelo Executivo. Em consequência, atos do Legislativo, Judiciário, Ministério Público, Tribunal de Contas e dos entes da Administração Pública indireta (como as autarquias e as empresas públicas) não podem gerar sanções da União contra o Estado, diante da ausência de ingerência direta do Executivo sobre eles (ACO 1.612-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Pleno, DJe 13/2/2015).



    2. Agravo regimental a que se nega provimento. 



    (ACO 2099-AgR/MA, Tribunal Pleno, ministro Teori Zavascki, DJe de 22/2/2016, grifei)



    No mesmo sentido, no exame da ACO n. 3.047, o Supremo assentou que, apesar da personalidade jurídica una do ente federativo, o princípio da intranscendência subjetiva das sanções é aplicável aos órgãos com autonomia financeira (em matéria de limites setoriais de gastos), vez que o Poder Executivo não dispõe de meios para ingerir na execução orçamentária dos demais órgãos autônomos:



    AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. DIREITO FINANCEIRO. SANÇÕES FINANCEIRAS. INTRANSCENDÊNCIA. IRREGULARIDADES PRATICADAS POR ÓRGÃOS E PODERES AUTÔNOMOS. SUSPENSÃO DE TRANSFERÊNCIA VOLUNTÁRIAS E DE GARANTIA A OPERAÇÕES DE CRÉDITO. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. 



    (...)



    2. É aplicável o princípio da intranscendência subjetiva das sanções financeiras em matéria de limites setoriais de gastos com pessoal aos poderes com autonomia financeira, a despeito da personalidade jurídica una do ente federativo, pois o Poder Executivo não dispõe de meios para ingerir na execução orçamentária dos demais órgãos autônomos. Precedentes.



    (...)



    4. Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, §4º, do CPC.



    (ACO 3047-AgR/PB, Tribunal Pleno, ministro Edson Fachin, DJe de 11/9/2018, grifei)



    Ressalto, ainda, que ao julgar o RE 770.149/PE, Tema n. 743/RG, esta Corte Máxima confirmou – uma vez mais – sua jurisprudência, no sentido de que a imposição de sanções ao Executivo estadual em virtude de pendências dos outros Poderes constitui violação do princípio da intranscendência, na medida em que o Governo estadual não tem competência para intervir na esfera orgânica das instituições autônomas:



    RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 743. DIREITO FINANCEIRO. SEPARAÇÃO DOS PODERES. AUTONOMIA FINANCEIRA. INSCRIÇÃO CADASTROS DE INADIMPLENTES. PRINCÍPIO DA INSTRANSCENDÊNCIA DE SANÇÕES. 



    1. A autonomia financeira dos Poderes veda limitação de despesas por outro Poder conforme decisão proferida na ADI n. 2238, DJe 15 set. 2020.



    3. A jurisprudência da Corte está orientada no sentido de que a imposição de sanções ao Executivo estadual em virtude de pendências dos Poderes Legislativo e Judiciário locais constitui violação do princípio da intranscendência, na medida em que o Governo do Estado não tem competência para intervir na esfera orgânica daquelas instituições, que dispõem de plena autonomia institucional a elas outorgadas por efeito de expressa determinação constitucional. Precedentes. (RE 1.254.102 - AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 17 jun. 2020; RE 1263840 AgR, Relator Min. Marco Aurélio, Primeira Turma, DJe 14 ago. 2020; RE 1263645 AgR, Relator Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 06 ago. 2020; RE 1214919 AgR-segundo, Relator Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 11.10.19).



    (...)



    4. Recurso Extraordinário a que se nega provimento.



    (RE 770.149/PE, Tribunal Pleno, Redator para o acórdão ministro Edson Fachin, DJe de 2/10/2020)



    Saliento, por fim, que a própria Carta Federal, em seu art. 29-A, § 1º, confere autonomia financeira à Câmara Municipal, e, tendo receita própria, está sujeita ao controle da Lei de Responsabilidade Fiscal.



    Desse modo, não há falar em personalidade jurídica una do Ente Federativo para justificar a responsabilização do Município recorrido pelas irregularidades cometidas por órgãos de outros Poderes, vez que o Poder Executivo não dispõe de meios para ingerir na execução orçamentária dos demais órgãos autônomos.



    Como se percebe, o acórdão recorrido não se distancia desse entendimento. Não há, portanto, espaço para a reforma pretendida. 



    3. Em face do exposto, nego provimento ao recurso extraordinário.



    4. A recurso interposto contra acórdão deduzido na vigência do CPC/73 não se aplica o disposto no § 11 do art. 85 do CPC/15. 



    5. Publique-se.



Brasília, 2 de março de 2023.



Ministro NUNES MARQUES



Relator