Tribunal: STF
Processo: ARE 1440154
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-07-07
Data de publicação: 2023-07-07

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão de Turma Recursal de Tribunal Regional Federal da 1ª Região, ementado nos seguintes termos:  



    “ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. INCORPORAÇÃO DE QUINTOS. MEDIDA PROVISÓRIA 2.225-45/2001. PERÍODO 08/04/1998 A 05/09/2001. RE 638.115. REPERCUSSÃO GERAL. SENTENÇA PROCEDENTE REFORMADA. RECURSO DA UNIÃO PROVIDO” (eDOC 11 – ID: df35bab6, p. 2)  



    O acórdão impugnado foi objeto de embargos de declaração, que restou assim ementado:  



    “EMBARGOS DECLARATÓRIOS. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. INCORPORAÇÃO DE QUINTOS. TRANSFORMAÇÃO EM VPNI. MEDIDA PROVISÓRIA 2.225-45/2001. PERÍODO 08/04/1998 A 05/09/2001. TEMA 395 DO STF. DIREITO AO PAGAMENTO DE VALORES JÁ RECONHECIDOS POR DECISÃO ADMINISTRATIVA. EMBARGOS ACOLHIDOS, SEM EFEITOS INFRINGENTES” (eDOC 15 – ID: d713b4d5, p. 2)  



    Na origem, trata-se de ação movida com o objetivo de pleitear o pagamento de valores reconhecidos administrativamente a título de incorporação de quintos, mas inadimplidos pela Administração Pública.



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 2º; 5ª, XXXVI; 37, caput; 40, § 4º; 62; 63; e 105, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, alega-se que, no julgamento do Tema 395 da repercussão geral, o Supremo Tribunal Federal modulou os efeitos da declaração de inconstitucionalidade, para afastar a sua incidência apenas sobre os casos em que os quintos incorporados estavam sendo pagos no momento da decisão proferida na ação em controle concentrado, como forma de impedir a interrupção do pagamento (eDOC 21 – ID: 2669d389).



    Sustenta-se que, no caso em análise, não se pretende afastar eventual ordem para devolução dos valores indevidamente recebidos a título de quintos, nem, tampouco, que seja mantido os pagamentos mensais dos quintos já incorporados, relativos ao período de 04.1998 a 09.2001 (...), mas (...), na verdade, o recebimento retroativo de verbas consideradas inconstitucionais pelo Supremo Tribunal Federal, sendo que o pagamento de tais retroativos (eDOC 21 – ID: 2669d389, p. 10).



    Ressalta, no ponto, que a União não pretende, nestes autos, interromper o pagamento mensal das verbas devidas ao Embargado, mas, sim, impedir o pagamento de valores atrasados (eDOC 21 – ID: 2669d389, p. 6).



    Em contrarrazões, alega-se a correção do acórdão impugnado e se reitera que o entendimento do STF por ocasião do julgamento dos Segundos EDs no RE 638.115, atribuiu efeitos modificativos ao recurso para preservar o pagamento dos quintos aos servidores que possuíssem decisão judicial transitada em julgado (eDOC 25 – ID: 24534539, p. 2).



    É o relatório.



    Decido. 



    A irresignação merece prosperar. 



    Inicialmente, rememoro que o feito foi originariamente movido com o objetivo de pleitear o pagamento de valores retroativos referentes à incorporação de quintos, reconhecidos administrativamente, mas não pagos. 



    No ponto, o Tribunal de origem assegurou ao servidor público o pagamento dos valores já incorporados por decisão administrativa favorável. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão proferido em sede de embargos de declaração:  



    “4. A parte autora alega que o acórdão incorreu em omissão, pois deu provimento ao recurso da UNIÃO, julgando improcedente a pretensão autoral, sem considerar o entendimento firmado pelo STF no âmbito do RE 638.115 em sede de embargos declaratórios, em que se preservou o pagamento da verba pretendida aos servidores que possuíssem decisão administrativa favorável. 



    5. Com razão a embargante. O acórdão objurgado efetivamente se ressente da omissão apontada, devendo ser reformado. 



    6. Em consonância com o que restou decidido pelo STF no RE 638.115 RG / CE, com repercussão geral reconhecida (tema 395), trânsito em julgado ocorrido em 17/09/2020, é inconstitucional a incorporação de quintos decorrente do exercício de funções comissionadas pelos servidores públicos, no período de 08/04/1998 (edição da Lei n. 9.624/1998) a 05/09/2001 (edição da MP 2.225-48/2001). Foi reconhecida, contudo, a impossibilidade da cessação imediata do pagamento dos quintos incorporados por força de decisão transitada em julgado. No julgamento dos embargos de declaração opostos, foram modulados os efeitos da decisão, para manter o pagamento dos quintos incorporados, recebidos em decorrência de decisões administrativas e decisões judiciais sem o trânsito em julgado, até sua absorção integral por quaisquer reajustes futuros concedidos aos servidores.



    (...)



    7. Considerando que, nos presentes autos, o pedido se refere à efetiva incorporação e pagamento dos valores retroativos, e tendo em vista o reconhecimento da inconstitucionalidade conforme acima delineado, o pedido deve ser julgado improcedente. Entretanto, deve ser mantido o pagamento dos valores já incorporados por decisão administrativa favorável até sua absorção integral por quaisquer reajustes futuros concedidos aos servidores. 



    8. Embargos de declaração acolhidos, SEM EFEITOS INFRINGENTES, apenas para esclarecer que está resguardado o pagamento da verba objeto do feito, na hipótese em que há decisão administrativa favorável, até sua integral absorção por reajustes futuros” (eDOC 15 – ID: d713b4d5, p. 2-3)  



    Pois bem.



    Anoto que, no julgamento do Tema 395 da repercussão geral, fixou-se que ofende o princípio da legalidade a decisão que concede a incorporação de quintos pelo exercício de função comissionada no período de 8/4/1998 até 4/9/2001, ante a carência de fundamento legal.



    Por sua vez, no julgamento dos embargos de declaração nos embargos de declaração do RE 638.115, modulou-se os efeitos da declaração de inconstitucionalidade, de maneira a preservar o pagamento de parcelas cuja incorporação decorreu de decisões administrativas. Nesse sentido, confira-se a ementa do julgado:  



    “Embargos de declaração nos embargos de declaração no recurso extraordinário. 2. Repercussão Geral. 3. Direito Administrativo. Servidor público. 4. É inconstitucional a incorporação de quintos decorrente do exercício de funções comissionadas no período compreendido entre a edição da Lei 9.624/1998 e a MP 2.225-48/2001. 5. Cessação imediata do pagamento dos quintos incorporados por força de decisão judicial transitada em julgado. Impossibilidade. Existência de mecanismos em nosso ordenamento aptos a rescindir o título executivo, ou ao menos torná-lo inexigível, quando a sentença exequenda fundamentar-se em interpretação considerada inconstitucional pelo STF. Embargos acolhidos neste ponto. 6. Verbas recebidas em decorrência de decisões administrativas. Manutenção da decisão. Inaplicabilidade do art. 54 da Lei 9.784/99. Dispositivo direcionado à Administração Pública, que não impede a apreciação judicial. Necessidade de observância do princípio da segurança jurídica. Recebimento de boa-fé. Decurso do tempo. 7. Modulação dos efeitos da decisão. Manutenção do pagamento da referida parcela incorporada em decorrência de decisões administrativas, até que sejam absorvidas por quaisquer reajustes futuros a contar da data do presente julgamento. 8. Parcelas recebidas em virtude de decisão judicial sem trânsito em julgado. Sobrestados em virtude da repercussão geral. Modulação dos efeitos para manter o pagamento àqueles servidores que continuam recebendo os quintos até absorção por reajustes futuros. 9. Julgamento Virtual. Ausência de violação ao Princípio da Colegialidade. 10. Embargos de declaração parcialmente acolhidos, com efeitos infringentes, para reconhecer indevida a cessação imediata do pagamento dos quintos quando fundado em decisão judicial transitada em julgado. Quanto às verbas recebidas em virtude de decisões administrativas, apesar de reconhecer-se sua inconstitucionalidade, modulam-se os efeitos da decisão, determinando que o pagamento da parcela seja mantida até sua absorção integral por quaisquer reajustes futuros concedidos aos servidores. Por fim, quanto às parcelas que continuam sendo pagas em virtude de decisões judiciais sem trânsito em julgado, também modulam-se os efeitos da decisão, determinando que o pagamento da parcela seja mantida até sua absorção integral por quaisquer reajustes futuros concedidos aos servidores” (RE 638115 ED-ED, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 08.05.2020) (grifo nosso)  



    Confira-se também trecho do voto do citado paradigma quanto ao ponto:  



    “Todavia, após detida análise dos autos e das consequências decorrentes de tal decisão, entendo que seja necessário analisar o caso também à luz do princípio da segurança jurídica. 



    Em verdade, a segurança jurídica, como subprincípio do Estado de Direito, assume valor ímpar no sistema jurídico, cabendo-lhe papel diferenciado na realização da própria ideia de justiça material.



    É certo que o STF, no âmbito do presente paradigma, declarou a inconstitucionalidade da incorporação de quintos decorrente do exercício de funções comissionadas no período compreendido entre a edição da Lei 9.624/1998 e a MP 2.225- 48/2001, ante a ausência de lei que o amparasse. 



    Na ocasião, em razão da segurança jurídica, modulara-se os efeitos da decisão para obstar a repetição de indébito em relação aos servidores que receberam a referida parcela até a data daquele julgamento. 



    Todavia, é sabido que milhares de servidores públicos federais incorporaram a mencionada vantagem também em decorrência do reconhecimento do direito pela própria Administração Pública, de modo que a devolução das quantias recebidas da data do julgamento de mérito até a presente data, bem como a cessação imediata do pagamento acarretaria impactos econômicos enormes aos afetados. 



    Dessa forma, apesar do reconhecimento da inconstitucionalidade do pagamento da verba é necessário que se privilegie o princípio da segurança jurídica. 



    (...)



    Dessa forma, deve ser mantido o pagamento da referida parcela àqueles servidores que até a presente data ainda os mantém incorporados aos seus vencimentos por força de decisão administrativa.”  



    Embora o referido paradigma tenha assentado a necessidade de observância do princípio da segurança jurídica e o recebimento de boa-fé por parte dos servidores, o pagamento da referida parcela decorrente de decisão administrativa deve se manter até que seja absorvido por quaisquer reajustes futuros concedidos aos servidores. 



    Além disso, também restou expresso que a manutenção do pagamento seria restrita àqueles servidores que na data do julgamento estavam recebendo a parcela por força de decisão administrativa. 



    Acrescente-se ainda que novos embargos declaratórios foram opostos contra esse acórdão, os quais foram rejeitados nos termos da seguinte ementa:  



    “Embargos de declaração nos embargos de declaração nos embargos de declaração no recurso extraordinário. 2. Repercussão geral. 3. Direito Administrativo. Servidor público. 4. Incorporação de quintos. Modulação de efeitos. Súmula Vinculante 37. 5. Inexistência de omissão, contradição, obscuridade ou erro material. 6. Efeitos infringentes. Não configuração de situação excepcional. 7. Embargos de declaração rejeitados.”  



    Sobre esse último julgado, cito trechos do que restou decidido:  



    “De fato, conforme consignado na decisão, a cessação imediata do pagamento dos quintos incorporados por força de decisão judicial transitada em julgado, por esta via, não se coaduna com a legislação e com a jurisprudência desta Corte. Ademais, não se pode desconsiderar os processos sobrestados de servidores que continuavam recebendo a citada parcela e os milhares de servidores que incorporaram a vantagem em decorrência de decisão judicial sem trânsito em julgado ou de decisão administrativa. 



    Destaco que, nos autos, ficou assentado que ‘é inconstitucional a incorporação de quintos decorrente do exercício de funções comissionadas no período compreendido entre a edição da Lei 9.624/1998 e a MP 2.225-48/2001’. No entanto, apesar da inconstitucionalidade do pagamento, foi medida de rigor a modulação de efeitos da decisão, de modo que aqueles que continuavam recebendo a verba até a data do julgamento dos últimos embargos de declaração (18.12.2019) – em razão de decisão administrativa ou de decisão judicial ainda não transitada em julgado – tivessem o pagamento mantido até sua absorção integral por quaisquer reajustes futuros concedidos aos servidores. 



    Resta claro, portanto, que a modulação não restabeleceu a incorporação da parcela ilegítima ou determinou que a Administração pagasse parcelas retroativas, mas apenas resguardou a situação dos servidores que, na citada data, ainda continuavam a receber a vantagem, em proteção ao princípio da segurança jurídica. 



    Por se tratar de manutenção de pagamento de vantagem inconstitucional, a modulação de efeitos há de ser interpretada restritivamente, e não retroativamente à data de julgamento do mérito do RE 638.115, como pleiteiam a Confederação e os Sindicatos embargantes. De maneira alguma, pode ser restabelecido o pagamento de parcelas já extintas em razão de sua inconstitucionalidade, não havendo vício, no acórdão, que possa levar a tal conclusão. 



    Por fim, não se pode olvidar que, nos termos da Súmula Vinculante 37, ‘não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar vencimentos de servidores públicos sob o fundamento de isonomia’. Assim, a isonomia não pode acarretar extensão da decisão aos servidores que, na data dos últimos embargos, não mais auferiam a parcela inconstitucional. Confiram-se os precedentes desta Corte: 



    (...)  



    Ante o exposto, rejeito os embargos de declaração.”  



    Em outras palavras, a referida decisão enfatizou mais uma vez a premissa de que a modulação não restabeleceu a incorporação da parcela ilegítima ou determinou que a Administração implementasse o pagamento para quem não vinha recebendo em seu contracheque a parcela ou ainda pagasse parcelas retroativas. 



    Em todas as oportunidades, assegurou-se àqueles que já estavam recebendo a parcela, em virtude de decisão administrativa, a manutenção do pagamento por questões de segurança jurídica, o que não alcança os servidores que ainda não recebiam a verba ou que já haviam tido os quintos excluídos de seus contracheques. 



    Portanto, deve ser afastada qualquer interpretação que conduza ao entendimento de que o servidor amparado por decisão administrativa e que possuía débito em aberto contra a Administração Pública ao tempo do julgamento dos embargos de declaração no processo destacado como paradigma, em razão do inadimplemento de parcelas do quinto incorporado, tenha direito de pleitear judicialmente o pagamento dos valores retroativos não pagos.



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso, para cassar o acórdão do Tribunal de origem (eDOC 11 – ID: df35bab6) e determinar que seja realizado novo julgamento, de acordo com as diretrizes fixadas no tema 395 da repercussão geral e com os esclarecimentos realizados nesta decisão.



    Publique-se.



    Brasília, 7 de julho de 2023.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



Documento assinado digitalmente