Tribunal: STF
Processo: ARE 1465827
Classe: ARE
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-11-08
Data de publicação: 2023-11-08

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de recurso extraordinário com agravo interposto contra acórdão cuja ementa segue transcrita:   



    “REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 3.441/2021 DO MUNICÍPIO DE BARRA DO PIRAÍ: DIVULGAÇÃO DA APLICAÇÃO DE RECURSOS PROVENIENTES DE MULTAS DE TRÂNSITO. PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE. CONSTITUCIONALIDADE. 1. Lei n.º 3.441/21, de iniciativa parlamentar, que assegura a divulgação de informações sobre o destino dos recursos oriundos de multas de trânsito aplicadas no município. Ausência de vícios. 2. Lei que não versa sobre trânsito nem sobre transporte, senão sobre a divulgação de dados alusivos à arrecadação e à destinação de recursos oriundos de multas de trânsito, de nítido interesse público, sem se imiscuir em matéria de iniciativa legislativa reservada, mas densificando o princípio constitucional da publicidade (art. 77, caput, CERJ). 3. ‘O Poder Público, por ser público, deve agir com a maior transparência possível, a fim de que os administrados tenham, a toda hora, conhecimento do que os administradores estão fazendo’ (DA SILVA). 4. Já se decidiu que ‘lei que obriga o Poder Executivo a divulgar na imprensa oficial e na internet dados relativos a contratos de obras públicas não depende de iniciativa do chefe do Poder Executivo’. Demais, ‘a legislação estadual inspira-se no princípio da publicidade, na sua vertente mais específica, a da transparência dos atos do Poder Público’ (STF), o que em tudo se aplica à presente quaestio. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO: CONSTITUCIONALIDADE DA LEI.” (documento eletrônico 3, p. 1) 



    O recorrente, fundado no art. 102, III, a e c, da Constituição Federal, alegou, em suma, a inconstitucionalidade da Lei n. 3.441/2021 do Município de Barra do Piraí/RJ — que dispõe sobre a divulgação de informações referentes à arrecadação e destinação de recursos derivados de multas de trânsito aplicadas no aludido município — por afrontar os arts. 2°; 18; 22, XI; 61, § 1°, II, b; 71, I; 84, II e III; e 163-A da Carta Magna.



    Sustentou que:



    “a despeito da função típica do Legislativo de fiscalizar o Executivo em controle externo, a lei impugnada avança no sentido de legislar sobre trânsito e transporte, invadindo competência privativa da União e violando, por extensão, o princípio federativo. Também imputa obrigação ao Executivo, alterando os órgãos e a estrutura administrativa municipal, adentrando na seara da reserva de Administração, violando, assim, iniciativa privativa do Chefe do Executivo.” (documento eletrônico 4, p. 7)



    Ademais, aduziu a ocorrência de inconstitucionalidade material, “já que os dispositivos da legislação municipal atacada invadem a esfera de atuação do Gestor Municipal, em especial sua gestão financeira, violando competências previstas na Constituição Federal.” (documento eletrônico 4, p. 10)



    A pretensão recursal não merece acolhida.



    O Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro julgou improcedente a representação de inconstitucionalidade da Lei n. 3.441/2021 do Município de Barra do Piraí/RJ, decorrente de projeto de iniciativa parlamentar, com apoio nos seguintes fundamentos: 



    “Não há vício algum. 



    Em primeiro lugar, a lei claramente não versa sobre trânsito nem sobre transporte, senão sobre a divulgação de dados alusivos à arrecadação e destinação de recursos oriundos de multas de trânsito. Confira-se sua íntegra, ipsis litteris (fls. 1, anexo): 



    Lei MBP 3.441/21 



    Art. 1º. Fica assegurada a divulgação de demonstrativo de arrecadação e destinação dos recursos decorrentes das multas de trânsito aplicadas no Município de Barra do Piraí. 



    Art. 2º. A divulgação poderá ser feita, trimestralmente, na página principal do site oficial da Prefeitura Municipal de Barra do Piraí. 



    Art. 3º. Os demonstrativos deverão conter, pelo menos, as seguintes informações: 



    I – Número total de multas de trânsito aplicadas, mensalmente, detalhada pelo tipo de infração cometida; 



    II – Valor total arrecadado, mensalmente, com multas de trânsito; e 



    III – Ação que foram destinados os recursos e quanto cada uma aplicaram em: 



    a) Educação de trânsito 



    b) Sinalização 



    c) Engenharia de tráfego e de campo 



    d) Fiscalização de trânsito, e 



    e) Outros. 



    Art. 4º. Esta lei entra em vigor 60 (sessenta) dias após a sua publicação. 



    Em segundo lugar, não vejo qualquer concepção de inédito modelo de fiscalização do Poder Executivo a cargo do Poder Legislativo, supostamente descolado do figurino estabelecido na Constituição da República. Antes, cuida-se da divulgação, com caráter estritamente informativo, de dados de inegável interesse público em benefício não do Parlamento fiscalizador, mas de toda a comunidade barrense.



    E, de qualquer sorte, não é sequer ilícito que o Poder Legislativo local aprimore ferramentas fiscalizatórias, o que se enquadra em seu mister constitucional [...]



    À luz do citado interesse público em se divulgar, o quanto possível, a destinação dos recursos provenientes das multas de trânsito aplicadas no município, fica inclusive justificado o interesse local em tal disciplina, o qual não se exclui pela existência da Lei de Acesso à Informação. É dizer: a vigência de lei nacional estabelecendo o ‘dever dos órgãos e entidades públicas [de] promover[em], independentemente de requerimentos, a divulgação em local de fácil acesso, no âmbito de suas competências, de informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas’ (art. 8º, caput, Lei 12.527/11) não contrasta com lei local que estipule obrigação específica relacionada às informações sobre a arrecadação com multas de trânsito. 



    Por fim, examine-se a alegada violação à iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo para dispor sobre sua organização e estrutura administrativa.



    É assente o entendimento do Supremo Tribunal Federal de que ‘não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, a, c e e, da Constituição Federal)’, conforme redação da tese firmada no Tema 917 da repercussão geral. 



    A questão é: a obrigação de publicar os dados em voga no sítio eletrônico consistiria em disciplina da estrutura e das atribuições de órgãos do Poder Executivo? 



    Não. 



    Tal medida em nada impacta na direção superior da Administração estadual, mesmo porque diz respeito a um elemento de transparência a qual, em maior ou menor grau, já deve – ou deveria – ser naturalmente objeto de atenção e de implementação pelo Poder Público de qualquer ente da federação, o que deflui da própria Constituição [...]



    E, como se extrai da lei combatida, o povo barrense apenas tratou de conceber a publicidade quanto à aplicação dos recursos em questão, mediante singela divulgação no sítio oficial da Prefeitura, a densificar a diretriz constitucional. Nesse contexto, é de se salientar, inclusive, o caráter ínfimo de qualquer despesa envolvida por tal providência burocrática, que dispensa qualquer novo aparato mais sofisticado. 



    Aprofunde-se um aspecto: a prestação de contas envolve algo que já ocorreu, logo, trata-se de uma providência ex post que decorre da mais evidente principiologia constitucional, porquanto a transparência no trato da coisa pública precisa atingir o máximo de eficiência. 



    É dizer, já preexiste o dever de prestar contas à sociedade por parte do gestor. Portanto, regras que se dirijam ao aprofundamento e à extensão da transparência e da publicidade estarão, em linha de princípio, acordes com os ditames constitucionais preestabelecidos e endereçados ao administrador público. Em uma linha: não há surpresa tampouco inovação ontológica na qualidade da novel obrigação legal.



    [...]



    No debate dos autos, vê-se que a lei alude a dados inclusive já exigidos pelo Código de Trânsito Brasileiro, mas nem por isso são proscritos à divulgação local. 



    [...]



    Enfim, bem se vê que o fomento à transparência não só decorre diretamente das normas constitucionais, como é de todo bem-vindo, a fim de se estimular o controle dos gastos públicos daqueles que estão investidos do poder, mesmo porque é natural existir algum grau de desconfiança em relação àqueles. Daí o movimento pelo aprofundamento do controle exercido pelos cidadãos sobre seus representantes. [...]



    Como se observa, a lei em questão tende a contribuir significativamente para tal monitoramento das ações do Poder Público, em franco atendimento ao clamor popular.” (documento eletrônico 3, pp. 4-13)



    Ao assim decidir, a Corte de origem não divergiu do entendimento do Supremo Tribunal Federal firmado no julgamento do ARE 878.911 RG/RJ (Tema 917 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Gilmar Mendes, no sentido de que não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, ‘a’, ‘c’ e ‘e’, da Constituição Federal). O acórdão do referido precedente foi assim ementado:



    “Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral. 2. Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013, do Município do Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias. 3. Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Competência privativa do Poder Executivo municipal. Não ocorrência. Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. 4. Repercussão geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência desta Corte. 5. Recurso extraordinário provido.” (DJe 11/10/2016)



    Com essa mesma orientação, cito os seguintes julgados:



    “Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. LEI MUNICIPAL N. 5.819/2014. ACESSO À INFORMAÇÃO. AUSÊNCIA DE VÍCIO FORMAL: TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL. PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE E DA TRANSPARÊNCIA: ACÓRDÃO RECORRIDO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DESTE SUPREMO TRIBUNAL. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO COM APLICAÇÃO DE MULTA DE 1% SOBRE O VALOR ATUALIZADO DA CAUSA, SE UNÂNIME A VOTAÇÃO.” (RE 1.410.149 AgR/RJ, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 2/3/2023) 



    “Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E AMBIENTAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CRIAÇÃO DE UNIDADE DE CONSERVAÇÃO POR LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR. 1. Recurso extraordinário contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais que reputou constitucional lei municipal de iniciativa parlamentar que criara unidade de conservação ambiental. Alegação de afronta à iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo para dispor sobre a matéria. 2. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal se firmou no sentido de que a simples criação de despesa para a Administração, mesmo em caráter permanente, não atrai a iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo para deflagrar o processo legislativo correspondente. Precedente: ARE 878.911, Rel. Min. Gilmar Mendes. 3. Em alguns casos, o grau de comprometimento das finanças públicas e de interferência no funcionamento de órgãos e entidades da Administração Pública pode acarretar a declaração de inconstitucionalidade por afronta ao art. 61, § 1º, II, a, c e e, da CF/1988. Não é, todavia, a realidade aqui presente, já que o parque regional criado tem dimensões territoriais diminutas. 4. Desprovimento do recurso extraordinário.” (RE 1.279.725/MG, redator para o acórdão o Ministro Luís Roberto Barroso, DJe 5/6/2023)



    “Ementa: AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE NO TRIBUNAL DE JUSTIÇA. REGRAS DE MORALIDADE ADMINISTRATIVA PARA INVESTIDURA DE AGENTES PÚBLICOS. INEXISTÊNCIA DE OFENSA À INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL. INAPLICÁVEL. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 1. Lei que impõe regras gerais de moralidade administrativa para investidura dos agentes públicos no âmbito da Administração direta e indireta do município limita-se a dar concretude aos princípios elencados no caput do art. 37 da Constituição Federal, cuja aplicabilidade é imediata. 2. Não há falar em vício de iniciativa de lei que impõe obrigação que deriva automaticamente da própria Constituição da República. 3. Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 1.273.372 AgR/SP, Rel. Min. Edson Fachin, DJe 1/6/2023)



    “Ementa: AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. REPRESENTAÇÃO POR INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR 136/2014 DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO – RJ. ACESSIBILIDADE A ESCOLAS E INSTITUIÇÕES DE ENSINO. PROTEÇÃO E GARANTIA DAS PESSOAS COM DEFICIÊNCIA. VÍCIO DE INICIATIVA NÃO CONFIGURADO. TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL. COMPETÊNCIA COMUM DA UNIÃO, DOS ESTADOS, DO DISTRITO FEDERAL E DOS MUNICÍPIOS. ARTIGOS 23, INCISO II, E 30, INCISO I, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. ACÓRDÃO RECORRIDO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.” (ARE 1.403.761 AgR/RJ, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 3/4/2023)



    Além disso, consoante a jurisprudência desta Suprema Corte, é constitucional a lei decorrente de iniciativa do Poder Legislativo na qual se estabelece a obrigatoriedade de o Poder Executivo dar concretude ao princípio da publicidade e, por conseguinte, promover o aprimoramento da transparência dos atos administrativos. Nesse sentido, aponto os seguintes julgados:



     “Ementa: Agravo regimental em recurso extraordinário. Representação por inconstitucionalidade. Lei nº 5.883/19 do Município de Valinhos/SP. Detalhamento das dívidas flutuantes e fundadas de todos os órgãos da administração pública municipal direta e indireta. Lei de iniciativa parlamentar. Ausência de vício formal de iniciativa. Princípio da publicidade. Princípio da separação dos poderes. Autonomia municipal. Inexistência de violação. Precedentes. Agravo não provido. 1. O diploma impugnado não viola o princípio da separação dos poderes nem fere a autonomia municipal, não adentrando nas matérias de competência exclusiva do chefe do Poder Executivo (art. 61, § 1º, da Constituição). 2. Não se permite a interpretação ampliativa das hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar, de forma a não se olvidar do caráter excepcional e taxativo das previsões constitucionais de reserva de iniciativa. Precedentes: ADI nº 724-MC, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 27/4/01; ARE nº 878.911, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe de 11/10/16; e RE nº 1.221.918-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes , Primeira Turma, DJe de 25/9/19. 3. A norma em comento presta-se para dar concretude ao princípio da publicidade, insculpido no art. 37, caput, da Constituição Federal de 1988, o qual exige que seja dada transparência aos atos administrativos. A publicidade é exigível tanto para viabilizar o controle dos atos administrativos quanto para proteger direitos de particulares em suas relações com a administração pública. Precedentes: ADI nº 2.444/RS, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe de 2/2/15; RE nº 613.481-AgR, de minha relatoria, DJe de 9/4/14; e RE nº 770.329, Rel. Mi. Roberto Barroso , DJe de 5/6/14. A lei questionada enquadra-se, portanto, no contexto de aprimoramento da necessária transparência das atividades administrativas. 4. Agravo regimental não provido.” (RE 1.315.870 AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 29/6/2022)



    “Ementa: Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 11.521/2000 do Estado do Rio Grande do Sul. Obrigação do Governo de divulgar na imprensa oficial e na internet dados relativos a contratos de obras públicas. Ausência de vício formal e material. Princípio da publicidade e da transparência. Fiscalização. Constitucionalidade. 1. O art. 22, inciso XXVII, da Constituição Federal atribuiu à União a competência para editar normas gerais de licitações e contratos. A legislação questionada não traz regramento geral de contratos administrativos, mas simplesmente determina a publicação de dados básicos dos contratos de obras públicas realizadas em rodovias, portos e aeroportos. Sua incidência é pontual e restrita a contratos específicos da administração pública estadual, carecendo, nesse ponto, de teor de generalidade suficiente para caracterizá-la como ‘norma geral’. 2. Lei que obriga o Poder Executivo a divulgar na imprensa oficial e na internet dados relativos a contratos de obras públicas não depende de iniciativa do chefe do Poder Executivo. A lei em questão não cria, extingue ou modifica órgão administrativo, tampouco confere nova atribuição a órgão da administração pública. O fato de a regra estar dirigida ao Poder Executivo, por si só, não implica que ela deva ser de iniciativa privativa do Governador do Estado. Não incide, no caso, a vedação constitucional (CF, art. 61, § 1º, II, e). 3. A legislação estadual inspira-se no princípio da publicidade, na sua vertente mais específica, a da transparência dos atos do Poder Público. Enquadra-se, portanto, nesse contexto de aprimoramento da necessária transparência das atividades administrativas, reafirmando e cumprindo o princípio constitucional da publicidade da administração pública (art. 37, caput, CF/88). 4. É legítimo que o Poder Legislativo, no exercício do controle externo da administração pública, o qual lhe foi outorgado expressamente pelo poder constituinte, implemente medidas de aprimoramento da sua fiscalização, desde que respeitadas as demais balizas da Carta Constitucional, fato que ora se verifica. 5. Não ocorrência de violação aos ditames do art. 167, I e II, da Carta Magna, pois o custo gerado para o cumprimento da norma seria irrisório, sendo todo o aparato administrativo necessário ao cumprimento da determinação legal preexistente. 6. Ação julgada improcedente.” (ADI 2.444/RS, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 2/2/2015)



    Por fim, ante a similaridade com o caso em exame, destaco os pertinentes fundamentos desenvolvidos pelo Ministro Luís Roberto Barroso no julgamento do RE 770.329/SP:



    “Ressalte-se, inicialmente, que a lei não trata diretamente de trânsito e transporte, e sim da publicidade da atividade administrativa e da receita local, uma vez que regula apenas a divulgação de dados sobre multas de trânsito no município. Dessa forma, não se há de falar em usurpação da competência legislativa da União (CF/88, art. 22, XI). Ao contrário, a divulgação dos atos e das contas do Governo local interessam principalmente à própria população do Município, de modo que lei se insere, a contento, no domínio legislativo local (CF/88, art. 30, I). Note-se, a propósito, que compete aos Municípios ‘instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei’ (CF/88, art. 30, III). 8. A propósito, a publicidade dos atos da Administração e a transparência da gestão pública são princípios constitucionais de direta aplicação aos Municípios – como a qualquer outra esfera federativa (CF/88, art. 37, caput e § 1º) –, sendo fundamentais, também, para a participação dos cidadãos da atuação administrativa e para o controle social sobre o Poder Público (CF/88, art. 37, § 3º; art. 74, § 4º, c/c art. 75 e art. 31, § 3º; art. 163, V). 9. Quanto à iniciativa privativa, o acórdão recorrido está alinhado com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, no sentido de que lei de iniciativa parlamentar pode dispor sobre a publicidade de atos administrativos do Poder Executivo.” 



    Posto isso, nego provimento ao recurso (art. 932 do CPC).  



    Publique-se.



    Brasília, 8 de novembro de 2023.



Ministro Cristiano Zanin



Relator