Tribunal: STF
Processo: ARE 1425702
Classe: ARE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-03-21
Data de publicação: 2023-03-21

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LIMITES DA COMPETÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO PARA DETERMINAR OBRIGAÇÕES DE FAZER AO ESTADO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. MELHORIAS NO FUNCIONAMENTO DE PRÉ-ESCOLA MUNICIPAL. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. OFENSA NÃO CONFIGURADA. TRIBUNAL DE ORIGEM QUE ENTENDEU NÃO HAVER IRREGULARIDADE NA ATUAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL. CONTROVÉRSIA QUANTO À OCORRÊNCIA OU NÃO DE OMISSÃO DA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PRECEDENTES. AGRAVO INTERPOSTO SOB  ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS NO JUÍZO RECORRIDO. IMPOSSIBILIDADE DE MAJORAÇÃO NESTA SEDE RECURSAL. ARTIGO 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. AGRAVO DESPROVIDO.



    DECISÃO: Trata-se de agravo nos próprios autos do Ministério Público do Estado do Paraná, objetivando a reforma de decisão que inadmitiu recurso extraordinário manejado, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:



    “PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO. PRECEDENTE DESTA COLENDA 5ª CÂMARA CÍVEL. APLICAÇÃO DA ‘RATIO DECIDENDI’ AO CASO CONCRETO. APELAÇÃO CÍVEL E REEXAME NECESSÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. INTERESSES DIFUSOS E COLETIVOS. ADEQUAÇÃO DOS CMEI’S. NECESSIDADE DE REFORMA DA INFRAESTRUTURA, CONTRATAÇÃO DE PESSOAL, OBTENÇÃO DE ALVARÁ DA VIGILÂNCIA SANITÁRIA E VISTORIA DO CORPO DE BOMBEIROS. TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA FIRMADO ENTRE O MINISTÉRIO PÚBLICO E A PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE ARAUCÁRIA. SENTENÇA QUE JULGOU PROCEDENTE O PEDIDO INICIAL. PRELIMINARES. NULIDADE DA R. SENTENÇA. FALTA DE FUNDAMENTAÇÃO. CERCEAMENTO DE DEFESA. USO DE PROVAS EMPRESTADAS. NÃO ACOLHIMENTO. PRELIMINARES AFASTADAS. MÉRITO. INÉRCIA MUNICIPAL NÃO CONSTATADA. AÇÕES GOVERNAMENTAIS REALIZADAS NA TENTATIVA DE TRATAR DO PROBLEMA (LICITAÇÃO PARA REALIZAÇÃO DAS OBRAS; AUTORIZAÇÃO PARA CONCURSO PÚBLICO E PSS). QUESTÃO ORÇAMENTÁRIA QUE DEVE SER CONSIDERADA. IMPOSSIBILIDADE DE O PODER JUDICIÁRIO ADENTRAR NO MÉRITO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS. SENTENÇA REFORMADA EM SEDE DE REEXAME NECESSÁRIO. RECURSO PREJUDICADO.



    ‘Como já decidiu o Superior Tribunal de Justiça: ‘(...) A sindicabilidade judicial sobre atos do Poder Executivo deve limitar-se, inicialmente, à verificação do cumprimento dos princípios da legalidade, legitimidade, devido processo legal, moralidade, proporcionalidade e razoabilidade. Em regra, é inviável que o Poder Judiciário aprecie o mérito de políticas governamentais. Nesse sentido: AgRg no REsp 1.479.614/PR, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 03/03/2015, DJe 10/03/2015. 5. Conquanto se cuide de urgente necessidade de efetivação de políticas de contenção e prevenção de calamidades públicas, é razoável que se espere dos Entes Políticos responsáveis a continuidade da implementação das medidas cabíveis sem a necessidade de intervenção do Poder Judiciário. Recurso especial improvido.’ (STJ - REsp 1518223 / RJ. Rel. Min. HUMBERTO MARTINS. SEGUNDA TURMA. J.: 09/06/2015. DJe 19/06/2015). SENTENÇA REFORMADA EM REEXAME NECESSÁRIO.RECURSO PREJUDICADO.’ (TJPR - 5ª C.Cível - 0007669-86.2015.8.16.0025 - Araucária - Rel.: Desembargador Nilson Mizuta - J. 13.04.2021)” (Doc. 73, p. 1-2)



    Os embargos de declaração opostos foram desprovidos (Doc. 81).



    Nas razões do apelo extremo, o Ministério Público do Estado do Paraná sustenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação aos artigos 2º, 208, inciso IV, 211, § 2º, e 227, caput, da Constituição da República. Aduz que ajuizou a presente ação civil pública para “assegurar estrutura adequada para o funcionamento do Centro Municipal de Educação Infantil – CMEI Cachoeira, haja vista a constatação de graves irregularidades que colocavam em risco a incolumidade de todas as pessoas que ali frequentavam” (Doc. 89, p. 2). Afirma que “as irregularidades apontadas consistiam em: (a) desconformidade com as exigências fixadas pelo Corpo de Bombeiros, tais como requisitos básicos: extintores, iluminação e sinalização de emergência; (b) licença da Vigilância Sanitária com prazo expirado/vencido; (c) necessidade de adequação da relação criança/adulto e criança/espaço (superlotação)” (Doc. 89, p. 2). Alega, em síntese, que “a oferta de vagas em creche e pré-escola para todas crianças de 0 (zero) a 5 (cinco) anos de idade, em condições adequadas de funcionamento, constitui direito público subjetivo, cujo grau de essencialidade impõe ao Estado a criação de condições objetivas para atendimento de toda criança, podendo o Poder Judiciário determinar as medidas necessárias ao adimplemento integral de tal dever, sem que isso resulte em ofensa à separação dos Poderes descrita no art. 2º da CF” (Doc. 89, p. 8). Requer, ao final, a reforma do acórdão ora recorrido.



    O Município de Araucária/PR apresentou contrarrazões ao recurso extraordinário (Doc. 91).



    A Vice-Presidência do Tribunal a quo inadmitiu o recurso extraordinário por entender que encontraria óbice nas Súmulas 279 e 282 do Supremo Tribunal Federal (Doc. 93).  



    É o relatório. DECIDO.



    O agravo não merece prosperar.



    A jurisprudência desta Suprema Corte está sedimentada no sentido de que o Poder Judiciário, em casos excepcionais e configurada a inércia ou morosidade da Administração, pode determinar a implementação pelo Estado de políticas públicas para assegurar o exercício de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação ao princípio da separação dos poderes (artigo 2º da Constituição da República).



    Nesse sentido, confiram-se, à guisa de exemplo, julgados proferidos pela Primeira e Segunda Turmas deste Tribunal:



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANO AMBIENTAL. SANEAMENTO BÁSICO. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: POSSIBILIDADE. SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ALEGADA OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA.. AUSÊNCIA DE OMISSÃO, OBSCURIDADE, CONTRADIÇÃO OU ERRO MATERIAL. IMPOSSIBILIDADE DE REDISCUSSÃO DA MATÉRIA. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO REJEITADOS.” (ARE 1.389.864-AgR-ED, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe de 07/11/2022, destaquei)



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Ação civil pública. Meio ambiente. 3. Ausência de prequestionamento (súmulas 282 e 356). 4. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais sem que isso configure violação do princípio da separação dos poderes. Precedentes desta Corte. 5. Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 563.144-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe de 19/03/2013, destaquei)



    Nada obstante, in casu, o acórdão ora recorrido assentou, in litteris:



    “(...) não se vislumbra a completa inércia do ex-Prefeito requerido acerca das determinações contidas na decisão liminar, inclusive, considerando o fato de que foi firmado Termo de Ajustamento de Conduta, bem como que, em relação à superlotação, em 09 de maio de 2016, a Comissária da Infância apresentou relatório e tabela, na qual se verifica que dentre a capacidade estabelecida – 20 alunos – não havia excedentes de alunos.



    Nesse contexto, reforma-se a r. sentença, em sede de reexame necessário, para julgar improcedente os pedidos iniciais e ainda, jugar prejudicada a apelação cível interposto pelo ora recorrente.” (Doc. 73, p. 18-19, destaquei)



    Destarte, no presente caso, a ausência de omissão da Administração Municipal, consoante consignado pelo Tribunal de origem, à luz de ampla cognição fático–probatória, coadjuvada pela possibilidade de o Poder Judiciário determinar, ou não, a implementação de políticas públicas, sem que essa decisão se afigure ingerência no âmbito do poder discricionário do Poder Executivo, recomendam o desprovimento do recurso sub examine.



    Nesse contexto, verifica-se que, para ultrapassar o entendimento do Tribunal de origem, seria necessário reexaminar os fatos e as provas dos autos, o que não é cabível em sede de recurso extraordinário, em face do óbice imposto pela Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal. Sobre o tema, a propósito:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 19.12.2019. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRAS EM UNIDADES DE ENSINO PÚBLICO. PORTADORES DE NECESSIDADES ESPECIAIS COM MOBILIDADE REDUZIDA. ACESSIBILIDADE. LEIS FEDERAIS 10.098/00 E 7.853/89 E DECRETO FEDERAL 5.296/04. ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279. SUPOSTA VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. IMPROCEDÊNCIA. PRECEDENTES. 



    1. Eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo, no que se refere à determinação de obras em prédios públicos onde se localizam as unidades de ensino referidas na ação civil pública, a fim de facilitar o acesso às pessoas com deficiência física, demandaria o reexame de fatos e provas e o exame da legislação infraconstitucional (Leis Federais nº 10.098/00 e 7.853/89 e Decreto nº 5.296/04), o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, por se tratar de ofensa reflexa à Constituição, além da vedação contida na Súmula 279 do STF. 



    2. Inexistência, no caso, de violação ao princípio da separação dos poderes, visto que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é pacífica no sentido de que o julgamento pelo Poder Judiciário da legalidade dos atos dos demais poderes, como é o caso da garantia de acessibilidade das pessoas com deficiência, não representa ofensa ao princípio da separação dos poderes. 



    3. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, §4º, CPC. Inaplicável a majoração de honorários, por se tratar de ação civil pública na origem.” (ARE 1.236.773-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe de 18/08/2020, destaquei)



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONVÊNIO DE COOPERAÇÃO. INVALIDAÇÃO. INOBSERVÂNCIA DE FORMALIDADES LEGAIS. DESCARACTERIZAÇÃO. NATUREZA JURÍDICA CONTRATUAL. PRESTAÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO DE SANEAMENTO BÁSICO. LESÃO AO PATRIMÔNIO PÚBLICO. NECESSIDADE DE PROCEDIMENTO LICITATÓRIO. LEIS 8.666/1996, 11.107/2005, 11.445/2005. ALEGADA AFRONTA AOS ARTS. 23, IX E 241 DA CF. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. REEXAME DE FATOS E PROVAS E DE NORMAS DO CONTRATO FIRMADO. SÚMULAS 279 E 454 DO STF. 



    1. Eventual divergência, em relação ao entendimento adotado pelo Tribunal de origem, demandaria a análise da legislação aplicável à espécie (Leis 8.666/1996, 11.107/2005 e 11.445/2007), o reexame das circunstâncias fático-probatórias constante dos autos, bem como das normas do contrato de convênio. 



    2. Constata-se, portanto, a inexistência de ofensa direta à Constituição e a incidência, no caso, das Súmulas 279 e 454 do STF 



    3. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa do art. 1.021, §4º, CPC. Sem honorários, por se tratar de ação civil pública (art. 18 da Lei 7.347/1985).” (ARE 1.322.199-AgR-segundo, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma DJe de 12/11/2021, destaquei)



    Por oportuno, vale destacar lição de Roberto Rosas sobre a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal:



    “Chiovenda nos dá os limites da distinção entre questão de fato e questão de direito. A questão de fato consiste em verificar se existem as circunstâncias com base nas quais deve o juiz, de acordo com a lei, considerar existentes determinados fatos concretos.



    A questão de direito consiste na focalização, primeiro, se a norma, a que o autor se refere, existe, como norma abstrata (Instituições de Direito Processual, 2ª ed., v. I/175).



    Não é estranha a qualificação jurídica dos fatos dados como provados (RT 275/884 e 226/583). Já se refere a matéria de fato quando a decisão assenta no processo de livre convencimento do julgador (RE 64.051, Rel. Min. Djaci Falcão, RTJ 47/276); não cabe o recurso extraordinário quando o acórdão recorrido deu determinada qualificação jurídica a fatos delituosos e se pretende atribuir aos mesmos fatos outra configuração, quando essa pretensão exige reexame de provas (ERE 58.714, Relator para o acórdão o Min. Amaral Santos, RTJ 46/821). No processo penal, a verificação entre a qualificação de motivo fútil ou estado de embriaguez para a apenação importa matéria de fato, insuscetível de reexame no recurso extraordinário (RE 63.226, Rel. Min. Eloy da Rocha, RTJ 46/666).



    A Súmula 279 é peremptória: ‘Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário’. Não se vislumbraria a existência da questão federal motivadora do recurso extraordinário. O juiz dá a valoração mais conveniente aos elementos probatórios, atendendo aos fatos e circunstâncias constantes dos autos, ainda que não alegados pelas partes. Não se confunda com o critério legal da valorização da prova (RTJ 37/480, 56/65)(Pestana de Aguiar, Comentários ao Código de Processo Civil, 2ª ed., v. VI/40, Ed. RT; Castro Nunes, Teoria e Prática do Poder Judiciário, 1943, p. 383). V. Súmula STJ-7.” (Direito Sumular. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 137-138)



    Ex positis, DESPROVEJO o agravo, com fundamento no artigo 932, inciso VIII, do Código de Processo Civil de 2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal. 



    Por fim, observo que o presente recurso foi interposto sob a égide da nova lei processual, o que conduziria à aplicação de sucumbência recursal. Nada obstante, por não ter havido condenação ao pagamento de honorários advocatícios no Tribunal a quo, fica impossibilitada a sua majoração, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015.



    Publique-se.



    Brasília, 21 de março de 2023.



Ministro LUIZ FUX



Relator



Documento assinado digitalmente