Tribunal: STF
Processo: RE 1451513
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-08-30
Data de publicação: 2023-08-30

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO/TRATAMENTO ONCOLÓGICO. RESSARCIMENTO. SOLIDARIEDADE ENTRE OS ENTES. NECESSIDADE DE A UNIÃO COMPOR A LIDE. RESSALVA A POSICIONAMENTO PESSOAL QUANTO À REGULAR APLICAÇÃO DO TEMA RG Nº 793. APLICAÇÃO INDISTINTA DA SUSPENSÃO PELO RE Nº 1.366.243-RG-TPI-REF/SC; TEMA RG Nº 1.234. ADOÇÃO DOS PARÂMETROS PREVISTOS NA ORIENTAÇÃO PROVISÓRIA ATÉ DECISÃO FINAL PELO PLENÁRIO. DEVOLUÇÃO DOS AUTOS À CORTE DE ORIGEM.  



    1. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão prolatado pela 3ª Turma do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, assim ementado:



     “ADMINISTRATIVO. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO. PROPOSITURA NO JUÍZO ESTADUAL. AÇÃO DE RESSARCIMENTO DE VALORES. DESCABIMENTO. 



    1. Apelação interposta pelo ESTADO DE ALAGOAS em face da sentença que julgou improcedente o pedido, qual seja, o que visava a compelir a União Federal a efetuar o ressarcimento dos valores gastos pelo Autor com o pagamento de Medicamento/Tratamento Oncológico, determinado na Ação Ordinária 0700247-88.2019.8.02.0018, que tramitou na Justiça Estadual. A sentença ainda condenou o Estado no pagamento de honorários sucumbenciais fixados em 10% (dez por cento) sobre o valor da causa. 



    2. A questão gira em torno da possibilidade de ressarcimento, por parte da União Federal ao Estado de Alagoas, em decorrência de decisão Judicial exarada em sede de Ação Ordinária, no âmbito da Justiça Estadual, com observância dos parâmetros definidos pelo STF no Tema 793. 



    3. Como é cediço, há responsabilidade solidária de todos os Entes da Federação na prestação de Serviços Públicos de Saúde. Tal conclusão decorre, inclusive, do texto Constitucional. Além disso, esse tema já foi amplamente debatido nos Tribunais Superiores, decidindo-se, repetidamente, nesse mesmo sentido. 



    4. No julgamento do RE 855.178/SE, reforça-se o dever de todos os Entes Públicos de promover a efetivação do direito à saúde. 



    5. Nessa toada, enfatize-se que os artigos 23, II, e 197 e 198, § 2º, da CF/88 preveem a solidariedade dos Entes Federativos na responsabilidade da prestação dos serviços na área da saúde, além da garantia de orçamento para efetivação dos mesmos. Ressalte-se que é a partir do que prescreve a Carta Magna que se extrai a ideia de responsabilidade solidária de todos os Entes Federativos em matéria de prestação de Serviço Público de Saúde e a consequente legitimidade ad causam - também para todos -, para que qualquer um deles possa figurar no polo passivo das demandas que visem à efetivação do direito fundamental à saúde. 



    6. Seguindo o comando constitucional, o Sistema Único de Saúde foi regulamentado pela Lei n. 8.080/90, que em seus arts. 16 a 19 estabelecem atribuições particionadas entre os Entes Públicos, no âmbito da responsabilidade solidária. Ainda no texto da Lei n. 8.080/90, o art. 35 traz critérios definidores para o estabelecimento de valores a serem transferidos aos Entes Federados. 



    7. Logo, diante dos textos legal e constitucional, observa-se que a estrutura do SUS possui critérios estabelecidos e bem delineados acerca do financiamento das ações e atribuições de cada Ente. Critérios estes, inclusive, aptos a guiar, no âmbito Administrativo, o ressarcimento de um Ente que tenha despendido valores além da sua capacidade e/ou atribuição. 



    8. No caso concreto, o fato que gerou o dispêndio financeiro pelo Estado de Alagoas decorreu de Ordem Judicial que determinou o fornecimento de medicamento para paciente em tratamento de câncer. Essa informação importa ao julgamento desta ação, porquanto se observa que, na esfera Administrativa, já se encontram estabelecidas as atribuições de cada Ente Público nos casos dessa natureza, bem como existem mecanismos próprios de compensação/ressarcimento dos gastos realizados por um dos Entes. É o que se conclui da leitura das normas legais já transcritas acima e da Portaria n. 874/2013, do Ministério da Saúde. 



    9. Desse modo, percebe-se que todos os Entes têm responsabilidade comum para fornecer tratamentos e/ou medicamentos para o câncer, nos limites das atribuições já consignadas. E, caso um Ente venha a desembolsar recursos que ultrapassem suas atribuições/competências, será ressarcido na forma Administrativa, conforme previsão legal e infralegal. 



    10. Na hipótese, não constam nos autos informações suficientes que demonstrem o esgotamento - e sequer a utilização pelo Autor - das hipóteses de ressarcimento e/ou complementação de medicamentos e valores já estabelecidos dentro do Sistema, como prescreve a Lei do SUS e as normas regulatórias do Ministério da Saúde. 



    11. Observar se ocorreram os pedidos Administrativos próprios para ajustamento dos gastos relativos às demandas de saúde entre os Entes é indispensável, até para se verificar se houve (ou não), pela via Administrativa própria, o ressarcimento dos prejuízos e/ou a compensação dos créditos/débitos, bem como para se aferir os detalhes dessas operações de compra de medicamentos de alto custo e a defesa escorreita do Erário Público. Sem esses cuidados mínimos, não há que se falar em condenação da União Federal no ressarcimento de valores em Processo Judicial Executivo ulterior, sobretudo quando não participou do Processo Judicial primevo, que condenou o Ente Federativo (pelo Princípio da Solidariedade) a fornecer medicamentos de alto custo a um paciente, sob pena de se fazer com que o Sistema de Saúde e toda a sua lógica de descentralização dos serviços, de ordenamento e de ressarcimento das despesas através dos mecanismos, rubricas e procedimentos próprios, e até mesmo a questão da responsabilidade solidária dos Entes sejam inobservados na prática. 



    12. Não se exclui, contudo, a eventualidade da utilização da via Judicial para que se concretize possível reembolso/ressarcimento de um Ente Público que arcou diretamente com altos custos de medicamento e/ou tratamento médico pelo SUS, mas isso somente deve ocorrer se houver, no processo originário, a participação daquele que seria o Ente responsável pela cobertura da tecnologia necessária à proteção da saúde do(s) indivíduo(s) necessitado(s), se os meios Administrativos próprios não forem suficientes para preencher a lacuna instalada nos orçamentos, em razão de dispêndio financeiro de urgência, por exemplo, e/ou se os mecanismos administrativos/legais de compensações internas e administrativas existentes entre os Entes Federativos e a União Federal não forem suficientes. 



    13. E tanto isso é verdade que, ao consolidar a tese do Tema 793, o STF indica que a Autoridade Judicial, diante da necessidade de determinar o cumprimento da obrigação e um possível ressarcimento de um Ente para outro, deve observar ‘os critérios constitucionais de descentralização e hierarquização’ e direcionar o cumprimento da obrigação ‘conforme as regras de repartição de competências’. Os trechos em destaque confirmam a asserção de que não se pode desconsiderar as Políticas Públicas estabelecidas pelo Legislador e pela Administração e inaugurar um novo modelo de gerência dos recursos do SUS, utilizando-se a via Judicial. 



    14. Foi isso o que o STF quis dizer ao fixar a Tese mencionada, entendendo que o Ente responsável pelo ressarcimento deve integrar a lide e conhecer da demanda dos casos concretos, deixando, contudo, clara a questão da possibilidade de ressarcimento Administrativo. 



    15. A se deferir a pretensão autoral, corre-se o risco de os Estados e Municípios não mais contestarem os pedidos de medicamentos e/ou tratamentos de alto custo, já que poderiam, de logo, ingressar em Juízo requisitando o ressarcimento através de Título Judicial, com base na interpretação equivocada da decisão do STF, sem que antes houvesse a necessidade de acertamento - prévio, anterior e na esfera Administrativa própria - dos valores dispendidos, o que não é possível, sob pena de abalar ainda mais os já combalidos cofres públicos e ofender toda a lógica das despesas públicas. 



    16. É de se concluir, portanto, que, em matéria de saúde, não há base legal que suporte direito de regresso de um Ente Federado em face da União Federal, sem que antes sejam utilizados os meios Administrativos ou Judiciais de reembolso/ressarcimento próprios (neste último, somente quando a União Federal participar do processo e tiver ciência dos valores e do mérito das ações é que se poderia falar em responsabilização, o que não ocorreu no caso dos autos). 



    17. Ademais, considerando-se a descentralização do SUS e os critérios do art. 35 da Lei n. 8.080/90, a interferência do Judiciário nessa seara seria ingerência contrária ao Princípio Constitucional da Separação dos Poderes, posto que os mecanismos de financiamento (e até de compensação financeira entre os Entes) de Políticas Públicas de saúde já existem e devem ser, caso necessário, movimentados pelos interessados, inicialmente, no âmbito Administrativo. 



    18. Dessa forma, não cabe ao Judiciário definir e/ou interferir nas políticas de ressarcimento praticadas dentro do SUS. Fazendo-se da maneira como pleiteia o Autor, o Poder Judiciário invadiria competência dos demais poderes, criando distorções incompatíveis com a legalidade e com o princípio do contraditório e da mais ampla defesa e desmantelaria a lógica da responsabilidade solidária, vez que os demais Entes buscariam, pela via Judicial, o ressarcimento de todo e qualquer valor gasto que afetasse seu orçamento, alçando a União Federal à condição de seguradora única e universal da Saúde Pública. 



    19. Destaque-se que, caso fosse acolhido o pleito autoral, a procedência da ação inauguraria nova forma de custeio da saúde, criando despesa para a União Federal sem autorização legal, interferindo, via de consequência, nas disposições da Lei Orçamentária, o que não deve ocorrer.” (e-doc. 3, p. 5-8).  



    2. Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 5).



    3. No presente recurso extraordinário, movido com fundamento no art. 102, inc. III, al. “a”, da Constituição da República, o recorrente alega violação aos arts. 23, inc. II, e 196 da Constituição da República. Sustenta que “a responsabilidade dos entes públicos em matéria de saúde já foi analisada pelo Supremo Tribunal Federal em sede de repercussão geral, sendo proposto o TEMA 793 - STF, restando definida a obrigação do magistrado direcionar o cumprimento da prestação ‘conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro’ (STF - Embargos Declaratórios no Recurso Extraordinário 855178 inteiro teor do Acórdão publicado em 16/04/2020).” (e-doc. 6, p. 11).



    4. Salienta que “a União Federal deve integrar o polo passivo sempre que for postulado tratamento oncológico, tratando-se de litisconsórcio necessário, conforme proposto no voto-condutor do TEMA 793 - STF e confirmado nas transcrições jurisprudenciais que seguem: (...)” (e-doc. 6, p. 16).



    5. Pede a reforma do acórdão recorrido para “determinar à autoridade recursal de origem que determine que União Federal realize o ressarcimento dos valores dispendidos pelo Estado de Alagoas no fornecimento de medicamento/tratamento oncológico de responsabilidade da União, [n]os termos do TEMA 793 do STF” (e-doc. 6, p. 27).



    É o relatório.



    Decido.



    6. Transcrevo, para melhor compreensão da controvérsia, a fundamentação do acórdão recorrido:



    “A questão gira em torno da possibilidade de ressarcimento, por parte da União Federal ao Estado de Alagoas, em decorrência de decisão Judicial exarada em sede de Ação Ordinária, no âmbito da Justiça Estadual, com observância dos parâmetros definidos pelo STF no Tema 793.



    Como é cediço, há responsabilidade solidária de todos os Entes da Federação na prestação de Serviços Públicos de Saúde. Tal conclusão decorre, inclusive, do texto Constitucional. Além disso esse tema já foi amplamente debatido nos Tribunais Superiores, decidindo-se, repetidamente, nesse mesmo sentido. 



    No julgamento do RE 855.178/SE, reforça-se o dever de todos os entes públicos de promover a efetivação do direito à saúde. 



    Nessa toada, enfatize-se que os artigos 23, II, e 197 e 198, § 2º, da CF/88 preveem a solidariedade dos Entes Federativos na responsabilidade da prestação dos serviços na área da saúde, além da garantia de orçamento para efetivação dos mesmos.



(...)



    Seguindo o comando constitucional, o Sistema Único de Saúde foi regulamentado pela Lei n. 8.080/90, que em seus arts. 16 a 19 estabelecem atribuições particionadas entre os Entes Públicos, no âmbito da responsabilidade solidária. Ainda no texto da Lei n. 8.080/90, o art. 35 traz critérios definidores para o estabelecimento de valores a serem transferidos aos Entes Federados. 



    Logo, diante dos textos legal e Constitucional, observa-se que a estrutura do SUS possui critérios estabelecidos e bem delineados acerca do financiamento das ações e atribuições de cada Ente. Critérios estes, inclusive, aptos a guiar, no âmbito Administrativo, o ressarcimento de um Ente que tenha despendido valores além da sua capacidade e/ou atribuição.



(...)



    Dessa forma, não cabe ao Judiciário definir e/ou interferir nas políticas de ressarcimento praticadas dentro do SUS. Fazendo-se da maneira como pleiteia o Autor, o Poder Judiciário invadiria competência dos demais poderes, criando distorções incompatíveis com a legalidade e com o princípio do contraditório e da mais ampla defesa e desmantelaria a lógica da responsabilidade solidária, vez que os demais entes buscariam, pela via Judicial, o ressarcimento de todo e qualquer valor gasto que afetasse seu orçamento, alçando a União Federal à condição de seguradora única e universal da saúde pública.” (e-doc. 3, p. 1-5).



    7. Considerando a reiteração de entendimento, até então, pacífico da jurisprudência do STF no sentido da solidariedade dos entes administrativos no pleito de fornecimento de medicamentos, não havendo, pois, o litisconsórcio passivo necessário de qualquer outro ente político além daquele acionado pelo cidadão, distingui o caso daquele a ser debatido por esta Corte no Tema RG nº 1.234 (RE nº 1.366.243-RG/SC), no qual será assentado sobre “a obrigatoriedade de a União constar do polo passivo de lide que verse sobre a obtenção de medicamento ou tratamento não incorporado nas políticas públicas do SUS, embora registrado pela Anvisa”.



    8. Não me descuro, ademais, das orientações proferidas pelo e. Min. Gilmar Mendes, Relator do RE nº 1.366.243-RG/SC, que determinou a suspensão nacional dos processos relacionados ao tema e, ainda, em sede de tutela provisória incidental, exarou orientações sobre ambos os casos aos Juízos de Primeiro e Segundo Graus, isto é, tanto em relação a medicamentos padronizados pelo SUS (em princípio, submetidos à tese do Tema RG nº 793), como em relação àqueles ainda não insertos (próprios, então, do Tema RG nº 1.234). 



    9. Meu entendimento sobre essas orientações, dessarte, é o de que, neste Pretório Excelso, a aplicação da tese da solidariedade dos entes administrativos chancelada no Tema RG nº 793 — repito, em reafirmação de jurisprudência anterior — continuaria em pleno vigor, ainda que com interpretações distintas dos eminentes Pares desta Casa. 



    10. Nada obstante, a experiência colhida em recentes julgamentos virtuais na Segunda Turma mostrou que o anseio da maioria dos membros do órgão é o de suspender o julgamento desses processos, relativos, indistintamente, à dispensação de medicamentos pelo Estado, até a definição do Tema RG nº 1.234. 



    11. Isso considerado, com fundamento no Princípio da Colegialidade, ressalvo, ao menos por ora, meu entendimento sobre a miríade de processos que reputo, unicamente, afetos à temática do Tema RG nº 793, para prestigiar a solução acolhida pela maioria da Segunda Turma, consistente na devolução dos autos à Corte de origem para aguardar o pronunciamento do Plenário desta Suprema Corte em vindoura assentada, ocasião em que apreciará o novo tema de Repercussão Geral (nº 1.234).



    12. Ante o exposto, determino a devolução dos autos à Corte de origem, com fundamento no art. 1.035, § 5º, do CPC e na decisão do RE nº 1.366.243-RG-TPI-Ref/SC, para que aguarde o julgamento do Tema RG nº 1.234, exercendo eventual juízo de retratação após o trânsito em julgado do referido paradigma.



    Publique-se.



    Brasília, 30 de agosto de 2023.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator