Tribunal: STF
Processo: RE 1320170
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-07-26
Data de publicação: 2023-07-26

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. MATÉRIA CONSTITUCIONAL. JUÍZO DE RECONSIDERAÇÃO (§ 2º DO ART. 317 DO RISTF). AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ILEGITIMIDADE AD CAUSAM DO IBAMA ASSEVERADA NA ORIGEM. INOBSERVÂNCIA DA CLÁUSULA DE RESERVA DE PLENÁRIO. FUNDAMENTOS DOS ACÓRDÃOS RECORRIDOS CONTRÁRIOS À JURISPRUDÊNCIA DO STF. RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO.



    1. Trata-se de agravo regimental interposto contra decisão proferida pelo eminente Ministro Marco Aurélio, a quem sucedi na relatoria deste processo, mediante a qual foi negado seguimento ao recurso extraordinário interposto pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama) em virtude da impossibilidade de análise da legislação infraconstitucional em sede extraordinária.



    2. Neste agravo, o Ibama insiste na estatura constitucional da matéria versada no recurso extraordinário, tendo em vista a ofensa direta aos arts. 1º; 2º; 5º, inc. XXXV; 18; 22, inc. I; 23, caput e incs. III, VI e VII; 97; 129, incs. I e III e § 1º; 225, caput e §§ 1º e 3º, da Constituição da República (CRFB). Alega a inobservância da cláusula de reserva de plenário e discorre sobre a legitimidade ativa para propor ação civil pública. Ao final, requer o provimento do recurso para que seja provido o recurso extraordinário e, subsidiariamente, pleiteia a remessa dos autos ao Superior Tribunal de Justiça, nos termos do art. 1.032 do Código de Processo Civil (e-doc. 22).



    3. Os agravados, na contraminuta, apontam a ausência de impugnação do fundamento da decisão agravada. No mérito, afirmam a ausência de matéria constitucional e discorrem sobre a ilegitimidade ativa ad causam da autarquia (e-doc. 27).



    É o relatório. 



    Decido.



    4. Bem examinados os autos, verifica-se que houve a impugnação do fundamento que levou à negativa de seguimento ao recurso extraordinário e observa-se assistir razão ao agravante, pois o referido recurso realmente apresenta discussão de tema constitucional. Dessa forma, reconsidero a decisão ora impugnada (e-doc. 19) e passo a examinar o apelo extremo interposto pelo Ibama.



    5. No recurso extraordinário, o recorrente aponta violados os arts. 1º; 2º; 5º, inc. XXXV; 18; 22, inc. I; 23, caput e incs. III, VI e VII; 93, inc. IX; 97; 129, incs. I e III e § 1º; 225, caput e §§ 1º e 3º, da CRFB, bem como o enunciado nº 10 da Súmula Vinculante. Sustenta a inobservância à regra de reserva de Plenário em relação à negativa de vigência ao arts. 1º, inc. I; 5º, inc. IV; e 21 da Lei federal nº 7.347, de 1985; art. 2º da Lei federal nº 11.448, de 2007; art. 60, inc. IV, da Lei federal nº 6.938, de 1981; art. 82, inc. III, da Lei federal nº 8.078, de 1990; e art. 6º do Código de Processo Civil. Aduz ser nulo o julgamento alusivo aos embargos de declaração interpostos na origem por ausência de fundamentação. Ressalta a competência privativa da União para legislar sobre direito processual e afirma contrariar o princípio federativo interpretação segundo a qual as autarquias teriam competência para propor ação civil pública apenas se houver expressa previsão na lei que as institui. Alega a ausência de atribuição exclusiva do Ministério Público para propor ação civil pública, ante a ausência do termo “privativamente”, como ocorre quanto à ação penal pública, o disposto no § 1º do art. 129 da CRFB. Destaca a previsão constante do art. 5º, inc. IV, da Lei federal nº 7.347, de 1985, e a respectiva atribuição para tutelar o direito difuso fundamental ao ambiente ecologicamente equilibrado. Ao final, requer a anulação dos acórdãos recorridos, para que seja observada a cláusula de reserva de plenário e, subsidiariamente, a devolução dos autos ao Tribunal Regional Federal da 1ª Região (TRF1) para novo julgamento dos declaratórios. Caso ultrapassadas as preliminares, pleiteia seja reconhecida a legitimidade para propositura de ação civil pública ambiental, devolvendo-se os autos à origem para a continuidade do julgamento da apelação (e-doc. 11, p. 184-186, e e-doc. 12, p. 1-22). 



    6. O Sindicato Nacional dos Aeronautas, em contrarrazões, afirma não ter o Ibama legitimidade ativa ad causam para propor ação civil pública e, ainda que a reconheçam, faltaria à autarquia o interesse de agir, diante da existência de Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) firmado entre os recorridos e o Ministério Público. Registra, também, a própria ilegitimidade passiva, porquanto adjudicou a Fazenda Piratininga em reclamação trabalhista como substituto processual (e-doc. 12).



    7. Já os recorridos Nova Piratininga Empreendimentos, Participações e Incorporações Ltda. e outros apontam a inexistência de matéria constitucional a ser examinada por esta Corte, bem como ressaltam a ilegitimidade e a falta de interesse de agir do Ibama (e-doc. 13, p. 119-135, e e-doc. 14, p. 1-6).



    8. Os acórdãos proferidos pelo TRF1 estão assim ementados:



    “AMBIENTAL E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. TUTELAJURISDICIONAL DE PROTEÇÃO AO MEIO AMBIENTE. COMPETÊNCIAINSTITUCIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO (CONSTITUIÇÃO FEDERAL, ART. 129, III). ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM DO INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIOAMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS - IBAMA. EXTINÇÃO DOPROCESSO, SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. 



    I - Nos termos do art. 129, inciso III, da Constituição Federal, são funções institucionais do Ministério Público, dentre outras, ‘promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos’. 



    II - Em se tratando de ação civil pública, ajuizada pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, em que se busca a proteção do meio ambiente, como no caso, não dispõe a referida autarquia de legitimidade ativa ad causam, ante a não recepção, pelo Texto Constitucional em vigor, das disposições do art. 5°, inciso IV, da Lei n°. 7.347/85, no particular. 



    III - Apelação desprovida. Sentença mantida, por outros fundamentos.” (e-doc. 11, p. 82; grifos nossos).



    “PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. OMISSÃO/ CONTRADIÇÃO E OBSCURIDADE INEXISTENTES. DESPROVIMENTO. 



    I - Inexistindo, no acórdão embargado, qualquer omissão, contradição ou obscuridade, afiguram-se improcedentes os embargos declaratórios, mormente quando a pretensão recursal possui natureza eminentemente infringente do julgado, como no caso, a desafiar a interposição de recurso próprio. 



    II - Desprovimento dos embargos de declaração opostos pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA.” (e-doc. 11, p. 151).



    9. Para melhor exame da controvérsia, colho do acórdão formalizado em 28/08/2013, no julgamento da apelação, os seguintes trechos: 



    “Assim posta a questão, não resta a menor dúvida quanto à competência institucional do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA para executar essa política nacional do meio ambiente, seja na implementação de medidas protetivas (precautivas ou repressivas) e atuar, ainda que supletivamente, no licenciamento de atividades efetivas ou potencialmente poluidoras. 



    Essa competência institucional, contudo, não confere à referida autarquia legitimidade para a propositura de ação civil pública, para buscar, na esfera judicial, a defesa do meio ambiente. A referida autarquia, como já dito, é o órgão responsável pela gestão e execução da Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA), instituída pela lei n°6.938, de 31 de agosto de 1981, encontrando-se as suas finalidades previstas no art. 2° da Lei n°. 7.735, de 22 de fevereiro de 1989, assim definidas:



    ‘Art. 2° É criado o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, autarquia federal dotada de personalidade jurídica de direito público, autonomia administrativa e financeira, vinculada ao Ministério do Meio Ambiente, com a finalidade de: 



    I - exercer o poder de polícia ambiental; 



    II - executar ações das políticas nacionais de meio ambiente, referentes às atribuições federais, relativas ao licenciamento ambiental, ao controle da qualidade ambiental, à autorização de uso dos recursos naturais e à fiscalização, monitoramento e controle ambiental, observadas as diretrizes emanadas do Ministério do Meio Ambiente; e 



    III - executar as ações supletivas de competência da União, de conformidade com a legislação ambiental vigente’



    Da leitura dos dispositivos legais em referência, verifica-se que, dentre as funções institucionais da referida autarquia, não se encontra arrolada a legitimidade para o ajuizamento de ação judicial, visando o resguardo do meio ambiente. 



    Com efeito, em que pesem as disposições constantes do art. 5°, inciso IV, da Lei n°. 7.347/85, a Constituição Federal da República Federativa do Brasil conferiu tal incumbência ao douto Ministério Público, na determinação de que ‘são funções institucionais do Ministério Público: (...) promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos’ (CF, art. 129, inciso III) -grifei. 



    Vê-se, assim, que, em se tratando de proteção ambiental, como no caso, a legitimidade para a propositura da respectiva ação civil pública é do douto Ministério Público, no exercício de suas funções institucionais, não sendo recepcionado, no particular, o mencionado dispositivo legal, que é anterior ao Texto Constitucional em vigor. 



    Registre-se, de logo, que não se trata, de tolher o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA do exercício de suas funções institucionais. Constatando a referida autarquia, no exercício regular dessas funções, a ocorrência de eventual ameaça ou real agressão ao meio ambiente, deverá adotar as providências necessárias, junto ao Ministério Público, a quem a nossa Carta Magna confiou a sua defesa perante o Judiciário, visando a adoção das medidas judiciais cabíveis, para fins de supressão e reparação do dano ambiental.



    Há de ver-se, ainda, que, na espécie, também não se aplicam as disposições dos arts. 81, I, II e III, 82, III, da Lei n°. 8.078, de 11/09/1990 (Código de Defesa do Consumidor), tendo em vista que as ações coletivas, ali referidas, destinam-se à defesa de interesses ou direitos difusos, coletivos ou de interesses ou direitos individuais homogêneos dos consumidores em geral, os quais não se confundem com a proteção do meio ambiente. 



    Assim posta a questão, afigura-se manifesta, na espécie, a ilegitimidade ativa ad causam da autarquia suplicante, que, por se tratar de matéria de ordem pública, pode ser conhecida, até mesmo de ofício, em qualquer tempo e grau de jurisdição, do que resulta a extinção do processo, sem resolução do mérito, nos termos do art. 267, inciso VI, e respectivo § 3°, do CPC.” (e-doc. 11, p.76-77; grifos acrescidos).



    10. No que pertine à apreciação do recurso extraordinário, colho do acórdão alusivo ao julgamento dos embargos de declaração os seguintes fundamentos: 



    “De igual forma, também não vinga a alegação de que houve contradição no referido julgado embargado, relativamente à não recepção pelo texto constitucional de legislação promulgada posteriormente, mais precisamente, em relação ao art. 2° da Lei n° 7.735/89 e ao inciso IV do art. 5° da Lei n° 7.347/85, cuja redação teria sido introduzida pela Lei n° 11.448, de 15/01/2007. 



    Primeiramente, há de se destacar que as razões de embargos, no ponto em que transcreve parte do voto condutor do julgado, ampara-se em premissa equivocada, quando afirma que a referência ali constante seria do mencionado art. 2° da Lei n° 7.735/89, quando, em verdade, a refere-se ao IV do art. 5° da Lei n° 7.347/85, conforme se vê do contexto em que restou fundamentado o aludido voto, nestes termos:



    (...)



    De igual forma, em que pesem as alterações introduzidas pela Lei n°11.448/2007, incluindo novos incisos no art. 5° da Lei n° 7.347/85, a redação original da referida Lei já dispunha sobre a possibilidade de ajuizamento de ação civil pública pelas autarquias. A não recepção a que alude o Acórdão embargado ampara-se, justamente, nessa lei editada anteriormente ao texto constitucional, a descaracterizar a alegada contradição, na espécie.



    Também não merece êxito a alegação de violação à cláusula de reserva de plenário, tendo em vista que o Acórdão embargado não se sustenta em suposta inconstitucionalidade da norma inscrita no inciso V da Lei n° 7.347/85, mas sim, na ausência de norma específica, legitimando o IBAMA a propor ação civil pública em matéria ambiental, com descrição objetiva da sua atuação.” (e-doc. 11, p. 142-144).



    11. De início, verifica-se que, no julgamento do Recurso Especial nº 1.619.29/GO, interposto simultaneamente com o extraordinário, consignou-se ser constitucional a questão alusiva à legitimidade do Ibama para propor ação civil pública, in verbis:



    “Por outro lado, a controvérsia relativa à ilegitimidade do IBAMA para ajuizar ação civil pública de natureza ambiental foi dirimida com fundamento constitucional, qual seja, o art. 129, III, da CF/1988, de modo que o recurso especial se apresenta inadmissível quanto ao ponto, sob pena de se usurpar a competência reservada pela Constituição ao Supremo Tribunal Federal. Confira-se: ‘[...] , reservou a Constituição tão só ao Ministério Público a competência institucional e a legitimação ordinária para o ajuizamento, para a abertura do inquérito civil e o posterior ajuizamento das ações civis públicas em defesa do meio ambiente (fl. 1.284)’. 



    Nesse sentido: 



    ADMISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA AMBIENTAL. INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS (IBAMA). ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. QUESTÃO DECIDIDA COM BASE EM FUNDAMENTO EMINENTEMENTE CONSTITUCIONAL. MATÉRIA AFETA À COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. 1. A ilegitimidade ativa do IBAMA para a propositura de ação civil pública ambiental foi decidida com base em fundamentos eminentemente constitucionais, matéria insuscetível de análise na via do recurso especial, sob pena de usurpação da competência do Supremo Tribunal Federal. 2. Agravo interno não provido. (AgInt no REsp 1613127/RO, Rel. Min. Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe 24/4/2020).” (e-doc. 16, p. 83; grifos acrescidos).



    12. Como se pode notar, está-se diante de matéria de estatura constitucional, cuja relevância jurídica e social extrapola os interesses subjetivos das partes ora em litígio, possuindo, portanto, repercussão geral, conforme asseverado nas razões do extraordinário. 



    13. Nota-se, entretanto, a ausência de prequestionamento dos arts. 1º; 2º; 18; 22, inc. I; e 23, caput e incs. III, VI e VII; da CRFB, bem assim que os embargos declaratórios opostos não tiveram a finalidade de suprir essa omissão, sendo inviável, portanto, o recurso, neste particular, nos termos dos enunciados nº 282 e nº 356 da Súmulas do STF. Assim, persistem neste extraordinário somente as alegações alusivas às ofensas aos arts. 5º, inc. XXXV; 93, inc. IX; 97; 129, incs. I e III e § 1º; e 225, caput e §§ 1º e 3º, da Carta Magna.



    14. Na hipótese, o TRF1 reconheceu a ilegitimidade do Ibama para propor a Ação Civil Pública (ACP) com base na não recepção do art. 5º, inc. IV, da Lei federal nº 7.347, de 1985, sob o argumento de que a CRFB, no art. 129, inc. III, teria conferido apenas ao Ministério Público a legitimidade para a propositura da ACP em matéria, bem como na ausência de previsão específica na Lei federal nº 7.735, de 1989, por meio da qual foi criada a autarquia.



    15. O art.129, incs. I e III, e § 1º, da CRFB tem o seguinte teor:



    “Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público:



    I - promover, privativamente, a ação penal pública, na forma da lei;



    (...)



    III - promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos;



    (...)



    § 1º - A legitimação do Ministério Público para as ações civis previstas neste artigo não impede a de terceiros, nas mesmas hipóteses, segundo o disposto nesta Constituição e na lei.” (grifos nossos).



    16. Já o art. 5º da Lei federal nº 7.347, de 1985 está assim redigido:



    “Art. 5º  Têm legitimidade para propor a ação principal e a ação cautelar: (Redação dada pela Lei nº 11.448, de 2007).



    I - o Ministério Público; (Redação dada pela Lei nº 11.448, de 2007).



    II - a Defensoria Pública; (Redação dada pela Lei nº 11.448, de 2007).



    III - a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios; (Incluído pela Lei nº 11.448, de 2007).



    IV - a autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade de economia mista; (Incluído pela Lei nº 11.448, de 2007).



    V - a associação que, concomitantemente: (Incluído pela Lei nº 11.448, de 2007).



    a) esteja constituída há pelo menos 1 (um) ano nos termos da lei civil; (Incluído pela Lei nº 11.448, de 2007).



    b) inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteção ao patrimônio público e social, ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à livre concorrência, aos direitos de grupos raciais, étnicos ou religiosos ou ao patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.       (Redação dada pela  Lei nº 13.004, de 2014)



    § 1º O Ministério Público, se não intervier no processo como parte, atuará obrigatoriamente como fiscal da lei.



    § 2º Fica facultado ao Poder Público e a outras associações legitimadas nos termos deste artigo habilitar-se como litisconsortes de qualquer das partes.



    § 3º Em caso de desistência infundada ou abandono da ação por associação legitimada, o Ministério Público ou outro legitimado assumirá a titularidade ativa. (Redação dada pela Lei nº 8.078, de 1990)



    § 4.° O requisito da pré-constituição poderá ser dispensado pelo juiz, quando haja manifesto interesse social evidenciado pela dimensão ou característica do dano, ou pela relevância do bem jurídico a ser protegido. (Incluído pela Lei nª 8.078, de 11.9.1990)



    § 5.° Admitir-se-á o litisconsórcio facultativo entre os Ministérios Públicos da União, do Distrito Federal e dos Estados na defesa dos interesses e direitos de que cuida esta lei. (Incluído pela Lei nª 8.078, de 11.9.1990) 



    § 6° Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais, mediante cominações, que terá eficácia de título executivo extrajudicial. (Incluído pela Lei nª 8.078, de 11.9.1990)



    17. Pois bem. Embora a Lei federal nº 7.347 seja de 1985, percebe-se que o inc. IV do art. 5º, mencionado nos acórdãos recorridos e que dispõe sobre a legitimidade das autarquias para propor a ação civil pública, foi incluído pela Lei nº 11.448, de 2007, portanto, após o advento da nova ordem constitucional. Assim, ainda que a redação original do caput do referido art. 5º já previsse a legitimidade das autarquias, incabível a análise da questão, após a alteração legislativa, sob o enfoque da não recepção, como fez o TRF1 em julgamento realizado em 28/08/2013.



    18. De qualquer forma, nota-se que a 5ª Turma do TRF1 afastou a aplicação do referido art. 5º, inc. IV, da Lei federal n° 7.347, de 1985, na redação conferida pela Lei nº 11.448, de 2007, sem a observância da cláusula de reserva de plenário contida no art. 97 da Constituição da República, atraindo a incidência do enunciado nº 10 da Súmula Vinculante, que dispõe o seguinte:



    “Viola a cláusula de reserva de plenário (CF, artigo 97) a decisão de órgão fracionário de Tribunal que embora não declare expressamente a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do poder público, afasta sua incidência, no todo ou em parte.” 



    19. Por oportuno, transcreve-se a ementa do precedente abaixo:  



    “AGRAVO REGIMENTAL. RECLAMAÇÃO. SÚMULA VINCULANTE 10. CONTRARIEDADE. LEGITIMIDADE DA DEFENSORIA PÚBLICA PARA A PROPOSITURA DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DECLARAÇÃO IMPLÍCITA DE INCONSTITUCIONALIDADE SEM A OBSERVÂNCIA DA CLÁUSULA DE RESERVA DE PLENÁRIO. Contraria o enunciado da Súmula Vinculante 10 o acórdão que afasta, com fundamentos extraídos da Constituição Federal, a legitimidade da Defensoria Pública para a proposição de ação civil pública, prevista no art. 5º, II, da Lei nº 7.347/85, com redação da Lei nº 11.448/2007, sem a observância da cláusula de reserva de plenário. Agravo regimental conhecido e não provido.”



    (Rcl nº 17.744-AgR/MS, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, j. 15/03/2016, p. 18/04/2016; grifos acrescidos).



    20. Relativamente a hipóteses semelhantes à destes autos, em que asseverada a ilegitimidade do Ibama, cito as seguintes decisões monocráticas: RE nº 1.171.810/RO, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. 1º/08/2019, p. 06/08/2019; RE nº 1.171.786-AgR/MT, Rel. Min. Celso de Mello, j. 17/10/2019, p. 23/10/2019; e RE nº 1.277.478/RO, Rel. Min. Edson Fachin, j. 28/10/2020, p. 29/10/2020.



    21. No mais, é preciso ressaltar que os fundamentos utilizados pelo Colegiado de origem para asseverar a ilegitimidade do Ibama e a incompatibilidade do art. 5º, inc. IV, da Lei federal nº 7.347, de 1985, com a Constituição da República, divergem da jurisprudência desta Corte. Isso porque, ao se analisar o art. 129, incs. I e III e § 1º, da CRFB, vê-se que a ação penal pública é privativa do Ministério Público, não havendo tal limitação no tocante à ação civil pública, existindo, inclusive, a previsão da legitimidade de terceiros, desde que estabelecida no próprio Texto Constitucional ou em lei. No caso, a Lei federal nº 7.347, de 1985, expressamente prevê a legitimidade de outros interessados, inclusive de autarquias como o Ibama.



    22. Nesse sentido já decidiu o Plenário desta Corte:  



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEGITIMIDADE ATIVA DA DEFENSORIA PÚBLICA PARA AJUIZAR AÇÃO CIVIL PÚBLICA (ART. 5º, INC. II, DA LEI N. 7.347/1985, ALTERADO PELO ART. 2º DA LEI N. 11.448/2007). TUTELA DE INTERESSES TRANSINDIVIDUAIS (COLETIVOS STRITO SENSU E DIFUSOS) E INDIVIDUAIS HOMOGÊNEOS. DEFENSORIA PÚBLICA: INSTITUIÇÃO ESSENCIAL À FUNÇÃO JURISDICIONAL. ACESSO À JUSTIÇA. NECESSITADO: DEFINIÇÃO SEGUNDO PRINCÍPIOS HERMENÊUTICOS GARANTIDORES DA FORÇA NORMATIVA DA CONSTITUIÇÃO E DA MÁXIMA EFETIVIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS: ART. 5º, INCS. XXXV, LXXIV, LXXVIII, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. INEXISTÊNCIA DE NORMA DE EXCLUSIVIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO PARA AJUIZAMENTO DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA. AUSÊNCIA DE PREJUÍZO INSTITUCIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO PELO RECONHECIMENTO DA LEGITIMIDADE DA DEFENSORIA PÚBLICA. AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE.”



    (ADI nº 3.943/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, j. 07/05/2015, p. 06/08/2015).



    23. Do voto proferido pela Ministra Cármen Lúcia, Relatora, extraem-se os seguintes fundamentos:



    “16. A legitimidade estatuída no art. 5º, inc. II, da Lei n. 7.347/1985, alterado pela Lei n. 11.048/2007, constitucional por força da interpretação dos artigos 5º, inc. LXXIV, e 134 da Constituição da República (antes da EC n. 80/2014), fundada nos princípios da máxima efetividade da Constituição e da dignidade da pessoa humana (acesso à justiça), estava prevista no art. 1º da Lei Complementar n. 80/1994 e agora tem assento constitucional pelo reconhecimento expresso e taxativo do dever titularizado pela Defensoria Pública de defender os direitos coletivos. 



    (...)



    23. Desde o advento da Lei de Ação Civil Pública (Lei n. 7.347/1985), passando-se pela promulgação da Constituição, até a presente data, não foram poucas as leis aprovadas com o objetivo de regulamentar as chamadas ações civis públicas voltadas para a tutela de direitos transindividuais e individuais homogêneos (Lei n. 7.853/1989 – pessoas com deficiências; Lei n. 8.069/1990 – crianças e adolescentes; Lei n. 8.078/1990 – consumidores; Lei n. 8.429/1992 – probidade da administração; Lei n. 8.884/1994 – da ordem econômica; e Lei n. 10.741/2003 – interesses das pessoas idosas). 



    A percepção de que essas leis não seriam aplicadas sem que as medidas nelas previstas pudessem ser tomadas e exigidas por quem de direito justificou o movimento de ampliação do rol de legitimados inicialmente excluídos. 



    (...)



    Da inexistência de norma de exclusividade, em favor do Ministério Público, para o ajuizamento de ação civil pública



    43. Não fosse suficiente a ausência de vedação constitucional da atuação da Defensoria Pública na tutela coletiva de direitos, inexiste também, na Constituição brasileira, norma a assegurar exclusividade, em favor do Ministério Público, para o ajuizamento de ação civil pública. 



    44. O art. 129 da Constituição da República estabelece:



    (...)



    45. Ao comentar essa norma, Celso Ribeiro Batos e Ives Gandra Martins asseveram: 



    ‘O parágrafo agora sob comento deu fundamento constitucional para o exercício dessa colegitimação, resultando recepcionada a referida lei e amparadas constitucionalmente outras que lhe seguiram, como as Leis n. 7.853/89, 7.913/89, 8.096/90 e 8.078/90. Essa colegitimação foi fruto de uma relativamente longa batalha judicial, começada quando da aprovação da Lei n. 7.347/85 havendo quem sustentasse a sua inconstitucionalidade. Hoje, cremos não haver espaço para esse tipo de discussão, uma vez que o uso pelo Ministério Público do seu inquérito civil e da sua ação civil pública não exclui o direito de nenhum outro legitimado. Nessa duplicidade de sujeitos legitimados, só pode surgir um benefício para aqueles que tiveram seus direitos lesados; mesmo que o Ministério Público deixe de atuar em uma determinada hipótese, ainda assim os referidos lesados estão na plena posse dos seus direitos de ação. É um reforço, portanto’ (BASTOS, Celso Ribeiro. MARTINS, Ives Gandra. Comentários à Constituição do Brasil. 4º Volume – Tomo IV. Arts. 127 a 135. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2000. p. 184-185).



    E sobre esse ponto, Hugo Nigro Mazzilli afirma ser 



    ‘da essência da legitimação do MP, no campo da ação civil pública, que sua iniciativa não seja exclusiva, mas concorrente. Assim, enquanto detém o monopólio da ação penal privada subsidiária, em caso de inércia sua legitimação para ações civis públicas não exclui a de terceiros, como, aliás, o assegurara a CR (art. 129, § 1º)’ (MAZZILLI, Hugo Nigro. “O Ministério Público no Estatuto da Criança e do Adolescente.” Revista Jurídica. 181:21, Nov. 1992, ano 40). 



    46. Da leitura do art. 129 da Constituição da República não é possível extrair deter o Ministério Público a exclusividade para o ajuizamento da ação civil pública. 



    Contrariamente, o § 1º daquele dispositivo constitucional contém autorização expressa para que, nos termos da Constituição da República e da legislação vigente, terceiros possam ajuizar as ações cíveis previstas no artigo, devendo-se destacar, seguindo Humberto Theodoro Júnior, que ‘na ordem jurídica não há preferência alguma entre os diversos legitimados’ (THEODORO JÚNIOR, Humberto. Curso de Direito Processual Civil : procedimentos especiais. Vol. III. 41. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2009. p. 483).” (sem os grifos do original e com grifos acrescidos).



    24. Desse modo, tem-se que os acórdãos recorridos violaram os arts. 5º, inc. XXXV; 97; e 129, § 1º, da Carta da República.



    25. Ante o exposto, exercendo juízo de retratação, reconsidero a decisão agravada e, desde logo, dou provimento ao recurso extraordinário, nos termos do art. 21, § 1º, in fine, do RISTF, para cassar o acórdão recorrido e determinar o retorno dos autos ao Tribunal Regional Federal da 1ª Região, para que reaprecie a apelação interposta pelo Ibama.



    Publique-se.



    Brasília, 26 de julho de 2023.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator