Tribunal: STF
Processo: ARE 1342886
Classe: ARE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-03-30
Data de publicação: 2023-03-30

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo cujo objeto é a decisão que inadmitiu recurso extraordinário interposto em face de acórdão da Terceira Turma Cível do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios, assim ementado (eDOC 7, pp. 1-2):



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO ADMINISTRATIVO. REEXAME NECESSÁRIO. AÇÃO ORDINÁRIA. CARREIRA ATIVIDADES PENITENCIÁRIAS. TABELA. VENCIMENTOS BÁSICOS. GRATIFICAÇÃO POR HABILITAÇÃO EM ATIVIDADES PENITENCIÁRIAS - GHAP. PRELIMINAR. SUSPENSÃO. RE 905357. IRDR, TJDFT. AFASTADA. AUMENTO GRADATIVO. LEI DISTRITAL N.º 5.182/2013. DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA. LEI CONSTITUCIONAL E VIGENTE. DEVER DE REAJUSTAR VENCIMENTOS. OBRIGAÇÃO DE PAGAR VALORES EM ATRASO. REMESSA NECESSÁRIA CONHECIDA E DESPROVIDA. SENTENÇA MANTIDA. SEM MAJORAÇÃO DE HONORARIOS ADVOCATICIOS. 1. Não mais persiste razão ao sobrestamento da ação visto que o que o RE n. 905.357/RR transitou em julgado em 18/02/2020. 1.1. O IRDR 2017.00.2.011208-8 não foi admitido pelo TJDFT, razão pela qual o sobrestamento da demanda também não se justifica por esse fundamento. Preliminar não acolhida. 2. A Lei Distrital 5.182/13, conforme arts. 2° e 3° e anexo II, estabeleceu a reestruturação da carreira Atividades Penitenciárias, com a estipulação de nova tabela de vencimentos básicos, além da criação e extinção de gratificações, com implementações de reajustes previstas para os meses de setembro dos anos de 2013, 2014 e 2015, correspondentes à implementação do escalonamento vertical e à GHAP (gratificação por habilitação em atividades penitenciárias). 2.1. Essa lei foi declarada constitucional pelo Conselho Especial do TJDFT, por ocasião do julgamento da ADI 2015.00.2.005517-6. 2.2. A ausência de dotação orçamentária prévia em legislação específica não autoriza a declaração de inconstitucionalidade da lei, impedindo tão somente a sua aplicação naquele exercício financeiro. (Acórdão 872384. CONSELHO ESPECIAL. DJE: 10/6/2015). 3. A inércia da Administração, ao não promover a implementação da alteração remuneratória prevista em lei, causou prejuízos ao Autor que deixou de receber os reajustes previstos para o vencimento básico, bem como ao servir de obstáculo ao cálculo de vantagens que incidem sobre o valor do vencimento básico, resultando, assim, em pagamento a menor. 4. Sendo a lei que concede o reajuste a servidor público constitucional e vigente, não pode o ente distrital se eximir do pagamento, tal como nela previsto. 4.1. Preenchidos os requisitos previstos na Lei nº 5.182/2013, o servidor público, da carreira Atividades Penitenciárias do Distrito Federal, faz jus à implementação das parcelas dos reajustes, tanto no valor de seus vencimentos básicos, quanto no percentual de sua GHAP, desde as datas determinadas na Lei. 5. O IPCA-E é o índice padrão de correção monetária nas condenações judiciais da Fazenda Pública após a vigência da Lei n. 11.960/2009. O STF reconheceu, em sede de repercussão geral (tema 810), a inconstitucionalidade do art. 1º-F da Lei n. 9.494/97 no que tange à correção monetária pela TR. 6. Reexame necessário desprovido. Honorários advocatícios não majorados, vez que o presente feito não se trata de espécie recursal. ” 



    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (eDOC 11).



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, a, b e d, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos arts. 1º; 8º, I; 93, IX; 165, § 9º; 169, § 1º, da Constituição Federal, bem como violação ao decidido no julgamento do Tema 864 de RG. 



    Nas razões recursais, aduz-se que (eDOC 13, p. 6) :



    “(...) temos duas teses violadoras da Constituição e da LRF. A primeira é a de que a ausência de dotação orçamentária apenas prorroga a eficácia da norma editada em dissonância com as normas orçamentárias por 1(um) ano. Observe-se que esta não é a disposição legal. O artigo 21, caput, LRF, determina não a suspensão da eficácia, mas a nulidade da despesa realizada em confronto com as prescrições dos artigos 16 e 17, LRF. Em segundo lugar, de acordo com o art. 16, §1º, somente é considerada compatível com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias (LOA) a lei que não infrinja suas disposições, respeitando metas, diretrizes, objetivos e prioridades. A aprovação legal da despesa não implica em sua presunção absoluta de legitimidade.” 



    A Presidência do TJDFT inadmitiu o recurso extraordinário ante a incidência das súmulas 279, 280 e 282 do STF, bem como por não haver julgado válida lei ou ato de governo local contestados em face da Constituição Federal (eDOC 19). 



    Em 16.9.2021, o Ministro Luiz Fux, Presidente desta Corte, determinou a devolução dos autos ao Tribunal de origem, à luz do tema 864 da sistemática de repercussão geral, para observância dos procedimentos previstos nos incisos I a III do art. 1.030 do Código de Processo Civil e na alínea ‘c’ do inc. V do art. 13 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal (eDOC 28).



    Recebidos os autos na origem, a Presidência do TJDFT, considerando que “ (...) a matéria em debate no presente processo guarda particularidade que a diferencia daquela tratada especificamente no referido paradigma”, determinou a devolução dos autos a este Supremo Tribunal Federal (eDOC 32, p. 342). 



    Em 14.06.2022, determinei a remessa dos autos ao Tribunal a quo para que o afastamento ou a aplicação do Tema 864 fosse realizada por órgão colegiado (eDOC 37).



    A Terceira Turma Cível do TJDFT manteve o acórdão recorrido por concluir que o Tema 864 de RG não se aplica ao caso. A decisão restou assim ementada:



    DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO ADMINISTRATIVO. REEXAME NECESSÁRIO. AÇÃO ORDINÁRIA. CARREIRA ATIVIDADES PENITENCIÁRIAS. TABELA. VENCIMENTOS BÁSICOS. GRATIFICAÇÃO POR HABILITAÇÃO EM ATIVIDADES PENITENCIÁRIAS - GHAP. PRELIMINAR. SUSPENSÃO. RE 905357. IRDR, TJDFT. AFASTADA. AUMENTO GRADATIVO. LEI DISTRITAL N.º 5.182/2013. DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA. LEI CONSTITUCIONAL E VIGENTE. DEVER DE REAJUSTAR VENCIMENTOS. OBRIGAÇÃO DE PAGAR VALORES EM ATRASO. REMESSA NECESSÁRIA CONHECIDA E DESPROVIDA. SENTENÇA MANTIDA. SEM MAJORAÇÃO DE HONORARIOS ADVOCATICIOS. RECURSO EXTRAORDINÁRIO N. 905.357/RR (TEMA 864). DISTINÇÃO COMPATIBILIDADE ACÓRDÃO ANTERIOR.. ACÓRDÃO ORIGINÁRIO. MANTIDO.



     1. Após o julgamento do Recurso Extraordinário n. 905.357/RR (Tema 864), sobreveio a determinação do Presidente deste Tribunal, nos termos do art. 1.040, II, do CPC/15, para reexame de acórdão n° 1269846 que apreciou o reexame necessário em face de sentença que julgou a demanda procedente para condenar o Distrito Federal a implantar a última parcela do reajuste previsto na Lei nº 5.182/2013, promovendo a adequação do vencimento básico do(a) demandante e da GHAP, efetuando, para tanto, o pagamento das diferenças devidas a partir de setembro de 2015 e demais parcelas remuneratórias calculadas com base no vencimento 



    2. A Lei Distrital 5.182/13, conforme arts. 2° e 3° e anexo II, estabeleceu a reestruturação da carreira Atividades Penitenciárias, com a estipulação de nova tabela de vencimentos básicos, além da criação e extinção de gratificações, com implementações de reajustes previstas para os meses de setembro dos anos de 2013, 2014 e 2015, correspondentes à implementação do escalonamento vertical e à GHAP (gratificação por habilitação em atividades penitenciárias). 2.1. Essa lei foi declarada constitucional pelo Conselho Especial do TJDFT, por ocasião do julgamento da ADI 2015.00.2.005517-6. 2.2. A ausência de dotação orçamentária prévia em legislação específica não autoriza a declaração de inconstitucionalidade da lei, impedindo tão somente a sua aplicação naquele exercício financeiro. (Acórdão 872384. CONSELHO ESPECIAL. DJE: 10/6/2015). 



    3. A inércia da Administração, ao não promover a implementação da alteração remuneratória prevista em lei, causou prejuízos ao Autor que deixou de receber os reajustes previstos para o vencimento básico, bem como ao servir de obstáculo ao cálculo de vantagens que incidem sobre o valor do vencimento básico, resultando, assim, em pagamento a menor. 



    4. Sendo a lei que concede o reajuste a servidor público constitucional e vigente, não pode o ente distrital se eximir do pagamento, tal como nela previsto. 4.1. Preenchidos os requisitos previstos na Lei nº 5.182/2013, o servidor público, da carreira Atividades Penitenciárias do Distrito Federal, faz jus à implementação das parcelas dos reajustes, tanto no valor de seus vencimentos básicos, quanto no percentual de sua GHAP, desde as datas determinadas na Lei. 



    5. A decisão desta Turma, materializada no Acórdão n. 1269846, não contraria, portanto, o decidido pelo STF, no tema 864, a saber: A revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos depende, cumulativamente, de dotação na Lei Orçamentária Anual e de previsão na Lei de Diretrizes Orçamentárias. 



    6. Reexame não provido. Acórdão n° 1269846 mantido. Integração. Desnecessidade. Sentença mantida. 



    É o relatório. Decido.



    A irresignação não merece prosperar.



     Verifica-se que o Supremo Tribunal Federal, no RE-RG 905.357, DJe 18.2.2020, de relatoria do Ministro Roberto Barroso (Tema 864), reconheceu a existência de repercussão geral sobre existência, ou não, de direito subjetivo a revisão geral da remuneração dos servidores públicos por índice previsto apenas na Lei de Diretrizes Orçamentárias, sem correspondente dotação orçamentária na Lei Orçamentária do respectivo ano. Reproduzo a ementa desse julgado: 



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. PERDA DE OBJETO. PROSSEGUIMENTO DA ANÁLISE DA QUESTÃO COM RELEVÂNCIA AFIRMADA. SERVIDOR PÚBLICO. REVISÃO GERAL ANUAL. PREVISÃO NA LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS - LDO. AUSÊNCIA DE DOTAÇÃO NA LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL. INVIABILIDADE DE CONCESSÃO DO REAJUSTE. 1. Segundo o § único do art. 998 do Código de Processo Civil de 2015, “a desistência do recurso não impede a análise de questão cuja repercussão geral já tenha sido reconhecida e daquela objeto de julgamento de recursos extraordinários ou especiais repetitivos”. 2. A norma se aplica para a hipótese de perda de objeto superveniente ao reconhecimento da repercussão geral. Precedente: ARE 1054490 QO, Relator(a): Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, DJe 09-03-2018. 3. Segundo dispõe o art. 169, § 1º, da Constituição, para a concessão de vantagens ou aumento de remuneração aos agentes públicos, exige-se o preenchimento de dois requisitos cumulativos: (I) dotação na Lei Orçamentária Anual e (II) autorização na Lei de Diretrizes Orçamentárias. 4. Assim sendo, não há direito à revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos, quando se encontra prevista unicamente na Lei de Diretrizes Orçamentárias, pois é necessária, também, a dotação na Lei Orçamentária Anual. 5. Homologado o pedido de extinção do processo com resolução de mérito, com base no art. 487, III, c, do Código de Processo Civil de 2015. 6. Proposta a seguinte tese de repercussão geral: A revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos depende, cumulativamente, de dotação na Lei Orçamentária Anual e de previsão na Lei de Diretrizes Orçamentárias. ” 



    Diferente é a hipótese dos autos, em que se pretende a aplicação dos efeitos da Lei n° 5.182/2013 para aqueles que exercem as atribuições do cargo de agente de atividade penitenciária.



    Inviável, portanto, a aplicação do Tema 864 da repercussão geral, pois a matéria ora em exame é diversa da discutida no paradigma.



    Além disso, o Tribunal de origem, ao reanalisar o acórdão, assim asseverou (eDOC 40, pp. 36-38):



    “(...) a Lei n° 5.182/2013 modificou a configuração da remuneração da carreira Atividades Penitenciárias, prevendo o aumento gradativo e escalonado do vencimento básico, bem como a implementação, alteração ou extinção de outras gratificações. 



    O processo de modificação gradual e anual, em três parcelas, teve seu termo inicial previsto para setembro de 2013 e o final para setembro de 2015, entretanto a Administração Pública suspendeu a implementação da terceira e última parcela do escalonamento vertical, bem como deixou de aplicar a progressão do percentual anual da GHAP, conforme previsão legislativa.



     O ponto de maior controvérsia consiste na inaplicabilidade do reajuste concedido pela Lei Distrital 5.182/13 (terceira parcela) ao fundamento de ausência de prévia dotação orçamentária e ofensa à Lei de Responsabilidade Fiscal.



     A Lei distrital n° 5.182/2013 foi declarada constitucional pelo Conselho Especial do TJDFT, por ocasião do julgamento da ADI 2015.00.2.005517-6.



     Em razão da regular tramitação legislativa e da ausência de qualquer vicio relativo ao vigor e à eficácia da Lei n° 5.182/2013, não há razão para o acolhimento da argumentação do Réu ao considerar que a procedência da demanda do Autor ofende a Lei de Responsabilidade Fiscal e os arts. 169 da CF e 157 da LODF.



     Para o Distrito Federal, a suspensão dos reajustes remuneratórios foi medida legítima, já que as leis que estabelecem esses reajustes contrariam o art. 157 da LODF, a LRF e as Leis Orçamentárias, o que gera a irregularidade da despesa e impõe a respectiva anulação.



     O Ente Distrital argumentou ainda sobre a precariedade da sua situação orçamentária e financeira e invocou a violação ao princípio da reserva do possível para sustentar a inviabilidade da implementação dos reajustes. 



    Esses argumentos, apresentados pelo Réu, não merecem prosperar, sobretudo quando desacompanhados de comprovação de fatos que atinjam diretamente o direito postulado. 



    Acrescente-se que a Lei n° 5.182/2013, não conta dentre as citadas no Parecer nº 116/2015-CF (ID 14761375, p. 152) do Ministério Público de Contas do Distrito Federal, como lei elaborada sem a estimativa do impacto orçamentário para o exercício. Nesse parecer quanto à Lei 5.182/13, houve indicação de dotação orçamentária na Exposição de Motivos nº 08/2013 da SEAP, que contempla reajustes para 22 carreiras. 



    No caso dos autos, mesmo após setembro de 2015 restou mantido o pagamento do valor do vencimento básico e da GHAP que passou a viger a partir de setembro de 2014. 



    Na inicial, o Autor alegou que Réu não cumpriu a implementação dos 25% da gratificação e nem mesmo reajustou ao vencimento do Autor em 2015. 



    Argumentou ainda que, no caso de conclusão de especialização, o pagamento seria de 15% do vencimento a partir do dia 1º de setembro de 2013, 20% a partir do dia 1º de setembro de 2014 e por fim, 25% a partir do dia 1º de setembro de 2015. 



    Dessa forma, a parte Autora continua recebendo o vencimento sem o reajuste previsto para setembro de 2015 e a gratificação no importe de apenas 20% de seu vencimento. (14760307, p.2)



     O Autor comprovou que entre setembro de 2015 e maio de 2017 (ID 14761365, p. 4, ano 2015; ID 14761365, p. 7, ano 2016; e ID 14761365, 13, ano 2017) percebeu o equivalente a 13% do seu vencimento básico, sob a rubrica de GHAP, o que diverge do percentual de 15% para o caso de graduação a partir de 01/09/2015, bem como dos percentuais previstos para o título de especialista. 



    A partir de junho de 2017 (ID 14761365, 13, ano 2017) passou a perceber o equivalente a 20% do seu vencimento básico a titulo de GHAP. Entretanto, o reajuste aplicado entre 2017 e 2019, conforme fichas financeiras (ID 14761365, 13, ano 2017; ID 14761365, 17, ano 2018; e ID 14761365, 39, ano 2019) deveria ser de 25% sobre o vencimento básico, previsto a partir de 01/09/2015 e não de 20%.



     Ademais, conforme exame das fichas financeiras anexadas, é possível concluir também que o Autor, apesar da progressão em razão do decurso do tempo, entre os anos de 2015-2019, percebeu apenas reajuste correspondente à mudança de padrão prevista para o ano de 2014, deixando de perceber a alteração salarial de que teria direito a partir de 1/09/2015 e correspondente a cada mudança de padrão e classe. 



    No caso do Autor, houve mudança de classe entre os anos de 2015-2016 (fls. 23 e 26).



     Diante desse cenário, é possível concluir que o escalonamento vertical previsto no anexo I da lei 5.182/2013, não foi observado pelo Réu, bem como que há divergência entre o percentual de GHAP previsto em lei e percebido pelo Autor em suas fichas financeiras. 



    Conforme destacado pela sentença, a não aplicação integral da Lei nº 5.182/2013 implicou na manutenção do vencimento básico do Autor em valor menor do que aquele originalmente previsto caso a legislação tivesse sido aplicada na sua integralidade. Tal cenário gera o efeito deletério consistente na não percepção de outras vantagens que tem como base de cálculo o vencimento básico do (a) servidor (a). 



    O direito dos servidores, de perceber vantagens pecuniárias previstas em lei, não pode ser suprimido pela Administração ao argumento de que o efetivo pagamento das parcelas extrapola os limites, estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal, para as despesas com pessoal”.



    Como se depreende desses fundamentos, eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo demandaria o exame da legislação infraconstitucional pertinente (Lei Distrital 5.182/2013), o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, tendo em vista a vedação contida na Súmula 280 do STF. Nesse sentido:



    “EMENTA DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. REAJUSTE NO VENCIMENTO E EM GRATIFICAÇÃO (GHAP). LEI DISTRITAL Nº 5.182/2013. RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO CPC/2015. EVENTUAL OFENSA REFLEXA NÃO ENSEJA RECURSO EXTRAORDINÁRIO. NECESSIDADE DE INTERPRETAÇÃO DE LEGISLAÇÃO LOCAL. APLICAÇÃO DA SÚMULA Nº 280/STF. AGRAVO MANEJADO SOB A VIGÊNCIA DO CPC/2015. 1. As razões do agravo interno não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada, mormente no que se refere ao óbice da Súmula nº 280 do STF, a inviabilizar o trânsito do recurso extraordinário. 2. A suposta afronta aos postulados constitucionais invocados no apelo extremo somente poderia ser constatada a partir da análise da legislação infraconstitucional, a tornar oblíqua e reflexa eventual ofensa à Constituição, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. 3. Agravo interno conhecido e não provido, com aplicação da penalidade prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015, calculada à razão de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa. (RE 1076104 AgR, Rel. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 21-03-2018).



    Ante o exposto, nego provimento ao recurso, nos termos do art. 932, IV, b, do CPC.



    Nos termos do artigo 85, § 11, do CPC, majoro em ¼ (um quarto) os honorários fixados anteriormente, devendo ser observados os limites dos §§ 2º e 3º do mesmo dispositivo.



    Publique-se. 



    Brasília, 30 de março de 2023.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



Documento assinado digitalmente