Tribunal: STF
Processo: SS 5657
Classe: SS
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-12-30
Data de publicação: 2023-12-30

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:  



Ementa: Direito Processual. Pedido de suspensão. Ausência de Comprovação do Grave Risco à Ordem e Economia Públicas. Negativa de Provimento.



1. Pedido de suspensão que tem por objeto medida liminar que restaura entendimento inicial do Tribunal de Contas do Estado do Piauí acerca da fixação dos índices de participação de cada Município no produto de arrecadação do ICMS para o exercício financeiro de 2023.



2. A decisão impugnada restabelece o critério original para repartição de receitas de ICMS em 2023, definido pela Corte de Contas ainda em setembro de 2022. Foi com base nessa diretriz que os municípios piauienses estimaram suas receitas e elaboraram suas leis orçamentárias para o corrente exercício financeiro.



3. O novo critério, que os municípios requerentes pretendem ver aplicado de imediato por meio do acolhimento do pedido de contracautela formulado a esta Corte, decorre de alteração de entendimento só promovida pelo Tribunal de Contas em meados do exercício financeiro de 2023, durante o julgamento de embargos de declaração.



4. Se o parâmetro que se considerava aplicável no momento da elaboração das leis orçamentárias já era aquele restabelecido pela decisão judicial impugnada, não é razoável que os requerentes afirmem terem sido surpreendidos. Pelo contrário, a surpresa poderia advir da alteração nos índices de repartição de receita no decorrer do exercício financeiro.



5. Ausente a comprovação da situação de grave risco de lesão aos valores da ordem e da economia públicas, não se justifica a suspensão da segurança.



6. Pedido julgado improcedente.



    1. Trata-se de pedido de suspensão de medida liminar formulado pelos Municípios de Caraúbas do Piauí/PI, Sigefredo Pacheco/PI, Barra D'Alcântara/PI e Vila Nova do Piauí/PI, que tem por objeto decisão do Tribunal de Justiça local que suspendeu atos do Tribunal de Contas daquele Estado, relativos à fixação de índices oficiais de participação de cada Município no produto de arrecadação do ICMS para o exercício financeiro de 2023. 



    2. Na origem, o Município de Teresina/PI impetrou mandado de segurança contra ato do Presidente do Tribunal de Contas do Piauí, no qual impugna os Acórdãos nº 186/23 e nº 187/23 e a Resolução TCE/PI nº 11/2023, do Plenário daquela Corte de Contas. Tais atos fixaram os índices oficiais de participação de cada Município no produto da arrecadação do ICMS para o exercício financeiro de 2023, levando em conta o Índice de Qualidade da Educação Municipal (IQEM) e o Índice Municipal de Qualidade de Saúde (IMQS). Esses índices estão previstos na legislação regional, sendo utilizados para o cálculo da cota-parte de cada Município daquele Estado na repartição do produto de arrecadação do ICMS. A lógica é a de que os entes públicos municipais passem a receber mais recursos na medida em que atuem para melhorar a qualidade dos serviços prestados à população nas áreas de educação e saúde.



    3. O Tribunal de Justiça do Estado do Piauí deferiu medida liminar para suspender a eficácia dos atos impugnados, determinando a prevalência de decisão anterior da Corte de Contas que considerou inaplicáveis o Índice de Qualidade da Educação Municipal (IQEM) e o Índice Municipal de Qualidade de Saúde (IMQS) na repartição de ICMS.



    4.  Os Municípios requerentes pediram a suspensão dessa decisão judicial ao Superior Tribunal de Justiça. Inicialmente, o pedido foi deferido. Posteriormente, no julgamento de embargos de declaração, essa decisão foi modificada. Ante a identificação de que a controvérsia tem natureza constitucional, os autos foram encaminhados ao Supremo Tribunal Federal.



    5.  Os requerentes sustentam que a decisão liminar exauriu o objeto principal do pedido. Afirmam que sua manutenção causará graves prejuízos à economia pública para mais de 80% dos municípios do Estado do Piauí que já haviam cumprido as exigências impostas pelos atos do Tribunal de Contas suspensos para aplicação do Índice de Qualidade da Educação Municipal (IQEM) e do Índice Municipal de Qualidade de Saúde (IMQS), no exercício financeiro de 2023.



    6. O Município de Teresina/PI, apresentou contestação, em que defende: (i) que o pedido de suspensão não deve ser conhecido, por ausência de demonstração dos alegados riscos à economia e à ordem públicas; (ii) a impossibilidade de inclusão, no exercício de 2023, do ICMS Educação no índice de participação dos municípios; e (iii) a existência de irregularidade das decisões do Tribunal de Contas quanto ao ICMS Saúde, que prejudicam a consideração desse critério na repartição do produto da arrecadação do imposto.



    7. A Procuradora-Geral da República se manifestou pelo indeferimento da medida, em parecer com a seguinte ementa:



    “SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. DETERMINAÇÃO DE SUSPENSÃO DA EFICÁCIA DE DECISÕES PLENÁRIAS E RESOLUÇÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO PIAUÍ. DEFINIÇÃO DOS ÍNDICES DE CADA MUNICÍPIO. ALEGAÇÃO DE RISCO DE LESÃO À ORDEM E ECONOMIA PÚBLICAS. NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO INEQUÍVOCA DE LESÃO AOS VALORES PÚBLICOS. AUSENTE DEMONSTRAÇÃO. INDEFERIMENTO DA CONTRACAUTELA. 



    1. É competente o Supremo Tribunal Federal para conhecer pedido de suspensão de segurança ajuizado por entes municipais contra decisão proferida por Tribunal de Justiça estadual que suspende eficácia de decisões plenárias e de resolução do Tribunal de Contas estadual que versam sobre o rateio de ICMS aos municípios, dada a natureza constitucional, relativa à repartição de receitas tributárias de ICMS entre entes federativos. 



    2. A ausência de comprovação de grave risco de lesão aos valores da ordem e economia públicas impede o deferimento da medida excepcional de contracautela, sendo insuficiente, para tanto, a mera alegação genérica de riscos abstratos ao interesse público. 



    — Parecer pelo indeferimento do pedido suspensivo.”



    8. É o relatório. Decido.  



    9. A suspensão de segurança constitui meio autônomo de impugnação de decisões judiciais disciplinado pelo art. 15 da Lei nº 12.016/2009, nos seguintes termos:  



    Art. 15.  Quando, a requerimento de pessoa jurídica de direito público interessada ou do Ministério Público e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas, o presidente do tribunal ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso suspender, em decisão fundamentada, a execução da liminar e da sentença, dessa decisão caberá agravo, sem efeito suspensivo, no prazo de 5 (cinco) dias, que será levado a julgamento na sessão seguinte à sua interposição.



    10. De início, verifico a presença dos requisitos processuais necessários ao conhecimento da ação. O Supremo Tribunal Federal é competente para apreciar o pedido, já que lhe caberá conhecer de eventual recurso extraordinário que impugne a decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado do Piauí que ora se busca suspender. A discussão envolve matéria de índole constitucional, relativa à repartição de receitas tributárias (art. 158, parágrafo único, II, da Constituição). Além disso, a decisão impugnada foi proferida em ação ajuizada em face das pessoas jurídicas de direito publico interessadas, que também dirigiram o pedido a esta Corte.



    11. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que a concessão de medida de contracautela ostenta caráter de absoluta excepcionalidade. Assim, a suspensão da decisão somente se justifica nos casos em que efetivamente demonstrado pela parte interessada risco de “grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas”. Veja-se, a título de exemplo: STP 914 AgR, Relª. Minª. Rosa Weber (Presidente), j. em 03.05.2023; SL 1.547 AgR, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), j. em 29.08.2022; SL 836 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski (Presidente), j. em 22.10.2015.



    12. No caso, a discussão de fundo diz respeito à aplicabilidade do Índice de Qualidade da Educação Municipal (IQEM) e do Índice Municipal de Qualidade de Saúde (IMQS) na repartição de ICMS para os municípios do Estado do Piauí no exercício financeiro de 2023.



    13. A Constituição prevê que, embora o ICMS esteja inserido na competência tributária dos Estados-membros e do Distrito Federal (art. 155, II), parte  da receita obtida com a arrecadação desse imposto pertence aos Municípios que integram seus respectivos territórios (art. 158, IV). A cota-parte de cada Município deve ser calculada de acordo com vários critérios. Dentre eles, até 35% (trinta e cinco por cento) do valor obtido com a arrecadação do ICMS devem ser distribuídos aos entes públicos municipais, de acordo com o que dispuser lei estadual, observada, obrigatoriamente, a distribuição de, no mínimo, 10 (dez) pontos percentuais com base em indicadores de melhoria nos resultados de aprendizagem e de aumento da equidade, considerado o nível socioeconômico dos educandos (art. 158, parágrafo único, II, da Constituição, com redação dada pela Emenda nº 108/2020)1.



    14. Atendendo a esse comando constitucional o Estado do Piauí editou as Leis n° 7.429/2020 e n° 7.540/2021, de acordo com as quais o produto da arrecadação do ICMS deve ser distribuído aos Municípios que integram o seu território, a partir do exercício financeiro 2023, nos seguintes termos: (i) 10% com base em indicadores da melhoria nos resultados de aprendizagem e de aumento da equidade, considerado o nível socioeconômico dos educandos (ICMS Educação); e (ii) 10% com base em indicadores da qualidade da saúde (ICMS Saúde). O legislador estadual teve a intenção de beneficiar com mais recursos os municípios que se destacarem pela qualidade na educação ou na saúde. A previsão legal foi regulamentada pelos Decretos n° 20.428/2021, n° 20.429/2021, n° 21.430/2022 e n° 21.499/2022., que criaram o Índice de Qualidade da Educação Municipal (IQEM) e o Índice Municipal de Qualidade de Saúde (IMQS).  



    15. A questão da fixação dos referidos índices foi levada ao Tribunal de Contas local, o qual definiu inicialmente, em decisão de setembro de 2022, índices preliminares de participação de cada município do Estado no produto de arrecadação do ICMS para o exercício financeiro de 2023. Nessa oportunidade, a Corte de Contas estabeleceu que os critérios de apuração do Índice de Qualidade da Educação Municipal (IQEM) e do Índice Municipal de Qualidade de Saúde (IMQS), para fins de repartição do ICMS, não poderiam ser utilizados no mesmo ano de edição dos decretos estaduais que os regulamentaram.



    16.  No julgamento de embargos de declaração, em 27 de abril de 2023, o Tribunal de Contas alterou seu entendimento para determinar a aplicação do IQEM. A partir disso, fixou novos índices oficiais de participação dos municípios do Estado do Piauí no produto de arrecadação do ICMS para o exercício financeiro de 2023 (Resolução TCE n° 11/2023), decidindo aplicar os critérios do ICMS-Educação com efeitos retroativos à 01.01.2023.



    17. O Município de Teresina/PI, entendendo-se prejudicado em razão dessa alteração da repartição de receitas do ICMS, impetrou mandado de segurança em face dessa modificação de critérios pelo TCE. Nos autos do referido MS, sobreveio decisão liminar do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí que suspendeu a eficácia das Decisões Plenárias 226/2023 e 227/2023, bem como da Resolução TCE/PI nº 11, de 27 de abril 2023. Determinou-se, portanto, que deveria prevalecer a decisão anterior da Corte de Contas estadual, que afastara a aplicabilidade imediata do Índice de Qualidade da Educação Municipal (IQEM) e do Índice Municipal de Qualidade de Saúde (IMQS) na repartição das receitas tributárias de ICMS do Estado para os municípios piauienses, no exercício financeiro de 2023. Confira-se a ementa e trechos pertinentes da decisão: 



    MANDADO DE SEGURANÇA IMPETRADO PELO MUNICÍPIO DE TERESINA CONTRA ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO PIAUÍ. DECISÕES PLENÁRIAS Nº 226/23 E 227/23 E RESOLUÇÃO TCE/PI Nº 011/2023. ICMS EDUCAÇÃO. ICMS SAÚDE. FIXAÇÃO DOS ÍNDICES OFICIAIS DE PARTICIPAÇÃO DE CADA MUNICÍPIO DO ESTADO DO PIAUÍ NO PRODUTO DE ARRECADAÇÃO DO ICMS PARA O EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2023. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA. LIMINAR CONCEDIDA. 



    (...)



    Neste caso, deve prevalecer a decisão anterior do TCE/PI que reconheceu a inaplicabilidade do Índice de Qualidade da Educação Municipal (IQEM) e do Índice Municipal de Qualidade de Saúde (IMQS) na repartição de ICMS por razões de segurança jurídica. 



    Em virtude do exposto, concedo a medida liminar para suspender a eficácia das Decisões Plenárias nº 226/2023 e 227/2023 (Acórdãos nº 186/23 e nº 187/23) proferidas pelo Tribunal de Contas do Estado do Piauí e da Resolução TCE/PI nº 11/2023.



    (...)



    18. Constata-se, portanto, que pela decisão atacada voltou a prevalecer a decisão anterior do TCE/PI que reconheceu não serem aplicáveis o Índice de Qualidade da Educação Municipal (IQEM) e o Índice Municipal de Qualidade de Saúde (IMQS) na repartição de ICMS para o exercício de 2023. Foi com base nesse critério que a repartição de ICMS teve início no exercício de 2023, com base na Resolução TCE/PI nº 4, de 26 de janeiro do corrente ano.



    19. Não há dúvidas de que os índices estabelecidos pela legislação estadual, em atenção a mandamento constitucional, para fins de orientar a repartição de parcela do ICMS aos Municípios, são instrumentos relevantes para avaliar e incentivar a melhoria da qualidade da educação na esfera municipal, uma vez que leva em conta avaliação qualitativa de serviços públicos essenciais prestados aos cidadãos locais.



    20. A despeito de que a questão de fundo sustentada pudesse apresentar alguma plausibilidade, tem-se por impertinente cogitar da apreciação do mérito nesse feito, porque a via da contracautela restringe-se à avaliação do risco de “grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” imputado à decisão que se pretende suspender. No caso, não verifico demonstrado o potencial risco de grave lesão à economia e à ordem públicas pela decisão impugnada, pelos motivos que passo a explicar. 



    21. Como relatado acima, colhe-se dos autos que, para o exercício de 2023, a Corte de Contas havia concluído, em entendimento inicial, pela inaplicabilidade do Índice de Qualidade da Educação Municipal (IQEM) e do Índice Municipal de Qualidade de Saúde (IMQS) na repartição de ICMS. A partir desse critério, fixado ainda no ano de 2022, todos os municípios piauienses estimaram suas receitas, planejaram suas finanças e editaram leis orçamentárias para o ano de 2023. 



    22. Posteriormente, já em meados do exercício financeiro de 2023, sobreveio decisão modificativa desse entendimento pelo próprio Tribunal de Contas, em julgamento de embargos de declaração. Na referida decisão, passou-se a dizer que o Índice de Qualidade da Educação Municipal (IQEM) poderia ser utilizado como critério para rateio do ICMS deste ano. Além disso, determinou-se a utilização desse critério para orientar a repartição do ICMS com efeitos retroativos a 1º de janeiro de 2023.



    23. Por certo, diversos municípios podem ter almejado investir em políticas públicas e realizar despesas na área de educação. Todavia, a consideração desse critério (índices IQEM) na definição da cota-parte destinada a cada município na repartição do produto do ICMS só foi determinada pelo Tribunal de Contas no decorrer do exercício financeiro. Isso evidencia que os municípios requerentes não consideraram o Índice de Qualidade da Educação Municipal no momento de elaborar seu planejamento financeiro orçamentário para o exercício de 2023. 



    24. Se o critério considerado aplicável no momento da elaboração das leis orçamentárias já era aquele restabelecido pelo TJ/PI - e não o novo, introduzido pelo TCE/PI em abril de 2023 -, não é razoável que os requerentes afirmem terem sido surpreendidos pela decisão judicial cuja suspensão se pretende. Pelo contrário, a surpresa poderia advir da introdução do novo critério, tendo em vista a alteração nos índices de repartição de receita no decorrer do exercício financeiro. 



    25. O que a medida liminar deferida pelo TJ/PI teve o condão de fazer foi tão somente restabelecer o critério originalmente definido pela própria Corte de Contas, com base no qual todos os municípios piauienses orientaram, de fato, a condução de suas finanças e orçamento no período de transição entre os exercícios financeiros de 2022 e 2023.



    26. A situação descrita, sob o viés da segurança jurídica e dos princípios orçamentários, não permite concluir pela presunção de grave lesão à economia e à ordem públicas aos municípios autores, matéria restrita que é objeto de conhecimento em sede do presente expediente.



    27.  Ante o exposto, julgo improcedente o pedido.



    Publique-se.



Brasília, 30 de dezembro de 2023.



Ministro Luís Roberto Barroso



Presidente




1  Art. 158. Pertencem aos Municípios: (...) Parágrafo único. As parcelas de receita pertencentes aos Municípios, mencionadas no inciso IV, serão creditadas conforme os seguintes critérios: (...) II - até 35% (trinta e cinco por cento), de acordo com o que dispuser lei estadual, observada, obrigatoriamente, a distribuição de, no mínimo, 10 (dez) pontos percentuais com base em indicadores de melhoria nos resultados de aprendizagem e de aumento da equidade, considerado o nível socioeconômico dos educandos.        (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 108, de 2020).