Tribunal: STF
Processo: SL 1615
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-02-15
Data de publicação: 2023-02-15

Ementa:

Inteiro teor:
Suspensão de liminar. Adicional de produtividade fiscal (APF). Remuneração por performance na Administração Pública municipal. Possibilidade. Concretização do princípio da eficiência (CF, art. 37, caput). Precedentes. Previsão constitucional expressa em relação às carreiras da Administração Tributária (CF, art. 39, § 7º).



1. O adicional de produtividade fiscal (APF) instituído pelo Município de Cubatão/SP opera por meio de um sistema de pontuação pelo qual o servidor obtém vantagem pecuniária adicional em razão do desempenho, da complexidade das tarefas, da responsabilidade pela execução e do incremento da arrecadação tributária. 



2. A jurisprudência desta Casa reconhece a constitucionalidade do modelo de remuneração dos servidores públicos por performance, como concretização do princípio da eficiência (CF, art. 37, caput). Precedentes.



3. Sob essa ótica, é possível que as atividades ensejadoras do adicional de produtividade coincidam, no todo ou em parte, com as atribuições funcionais ordinárias do cargo, emprego ou função, desde que a vantagem pecuniária seja estruturada de modo que exija dedicação especial do servidor, esteja voltada ao atingimento de metas e objetivos estabelecidos pelos órgãos de gestão e resulte na ampliação, melhoria ou aprimoramento do serviço e, por isso mesmo, reverta o investimento em benefício da coletividade.



4. Medida liminar deferida.



     



    Vistos etc.



    1. Trata-se de suspensão de liminar ajuizada pelo Município de Cubatão/SP visando a sustar os efeitos da liminar concedida nos autos da ADI nº 2223305-29.2022.8.26.0000, em curso perante o Tribunal de Justiça de São Paulo, pela qual suspensos os efeitos da LC municipal nº 16/2003, na parte em que dispõe sobre a parcela remuneratória denominada adicional de produtividade fiscal (APF).



    2. O adicional de produtividade fiscal (APF) foi instituído em favor dos agentes públicos municipais titulares dos cargos de Agente Fiscal de Tributos e Fiscal de Tributos da Prefeitura Municipal de Cubatão, sendo calculado com base em sistema de pontuação disciplinado pela LC nº 16/2003. Afere-se o “quantum” devido a cada servidor por meio dos pontos obtidos pelas atividades realizadas no mês, conforme tabela de pontuação, estabelecida “em razão do desempenho, da complexidade das tarefas a serem executas, da responsabilidade pela execução e pelo incentivo ao incremento da arrecadação tributária” (art. 13).



    3. Segundo o Ministério Público paulista, autor da representação de inconstitucionalidade estadual, o bônus de produtividade (APF) desrespeita o interesse público e os princípios orientadores da Administração Pública (CF, art. 37, caput) por se tratar de parcela adicional concedida pelo exercício de atividades inerentes ao cargo. Alega que o mero cumprimento dos deveres funcionais não justifica o pagamento de adicional.



    4. Afirma o Município de Cubatão que a suspensão liminar do pagamento do adicional de produtividade fiscal (APF) afeta diretamente a sistemática arrecadatória estabelecida pela Administração Pública municipal, fundada na remuneração dos agentes tributários com base na produtividade, tal como expressamente autorizado pelo art. 39, § 7º, da Constituição Federal.



    5. Aduz que o diploma legislativo municipal fixou critérios claros e objetivos de aferição da produtividade dos servidores a que se destina. Além de afastar parâmetros subjetivos da sistemática de pontuação, os critérios relacionam-se com o exercício efetivo das atividades relacionadas à fiscalização tributária municipal.



    6. Pleiteia-se a suspensão liminar da decisão proferida pelo Desembargador Relator da ADI nº 2223305-29.2022.8.26.0000, a fim de evitar grave lesão à ordem e à economia pública municipal.



    É o breve relato.



    Questões preliminares



    7. A via eleita – suspensão de liminar – consubstancia meio processual autônomo à disposição, exclusiva, segundo as normas de regência, das pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, para buscar a sustação – com objetivo de salvaguardar o interesse público primário –, nas causas contra o Poder Público e seus agentes, de decisões judiciais que potencialmente provoquem grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. 



    O incidente de contracautela – vocacionado a impedir a execução imediata de uma decisão judicial proferida contra a Fazenda Pública e seus agentes nas hipóteses previstas em lei – reveste-se de absoluta excepcionalidade (SL 933-AgR-Segundo/PA, Red. p/ acórdão Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 17.8.2017; SL 1.214-AgR/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 5.026-AgR/PE, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 29.10.2015, v.g.), tendo em vista a própria singularidade dos requisitos que dão ensejo a pedido dessa natureza(ZAVASCKI, Teori Albino. Processo coletivo: tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de direitos. 7 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2017, p. 80). Daí porque, medida de caráter excepcional que é, comporta exegese estrita, a nortear e balizar o conteúdo e o alcance das respectivas normas de regência. 



    Restrito o instituto da contracautela a decisões proferidas por tribunais de instância inferior, não constitui em qualquer hipótese a suspensão de liminar sucedâneo recursal, condicionado o seu manejo à prevenção de grave lesão ao interesse público primário (SL 56-AgR/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 23.6.2006; SL 1.234-AgR/PI, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 3.450-AgR/CE, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 12.3.2010; STA 512-AgR/PI, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe 08.11.2011, v.g.). 



    Nessa linha, imprescindível que, na suspensão de liminar, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min.Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).



    Registro, por fim, que a análise do pedido de contracautela se cinge à presença dos requisitos previstos em lei, impertinente cogitar de  apreciação meritória do processo subjacente, ainda que de todo indispensável tenha, a tese sustentada, um mínimo de plausibilidade (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A Fazenda Pública em Juízo. 15 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2018. p. 657-8), em juízo sumário de cognição (SL 1.165-AgR/CE, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 13.02.2020; SS 1.918-AgR/DF, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ 30.4.2004; SS 3.023-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno DJ 25.4.2008; SS 3.717-AgR/RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 18.11.2014, v.g.).



    8. Assentadas tais premissas, reputo configurada a legitimidade ativa do requerente, que ostenta a condição de pessoa jurídica de direito público interno.



    Demonstrada a existência de risco de lesão à ordem pública, especialmente ao regular funcionamento das atividades da Administração Tributária municipal de Cubatão, além da possível ocorrência de grave violação dos princípios e regras constitucionais (CF, art. 37, XXII, e 39, § 7º).



    9. Presentes os requisitos formais de admissibilidade da ação suspensiva, analiso o pedido de liminar deduzido.



    Princípio da eficiência e o critério da “remuneração por performance” na jurisprudência do STF 



    10. Cuida-se o adicional de produtividade fiscal (APF) de verdadeira espécie de parcela remuneratória por performance. A lei municipal impugnada, ao menos em juízo delibatório, parece estabelecer critérios efetivos, de índole objetiva e impessoal, destinados à aferição da produtividade de cada servidor e ao cálculo da gratificação especial devida de acordo com o grau de eficiência atingido. Não sugere tratar-se, como faz parecer o Ministério Público paulista, de parcela adicional vinculada simplesmente ao exercício ordinário das atividades funcionais. Buscou o legislador municipal criar verdadeiro sistema de estímulo aos agentes públicos, para que os órgãos da Administração Tributária municipal consigam atingir com sucesso metas e objetivos previamente definidos conforme o planejamento fiscal do ente municipal.



    11. A jurisprudência desta Casa reconhece a constitucionalidade do modelo de remuneração dos servidores públicos por performance. Sob essa ótica, é possível que o fato gerador do direito à parcela remuneratória de produtividade coincida, no todo ou em parte, com as atribuições funcionais ordinárias do cargo, emprego ou função. O fator essencial para que se legitime a instituição de vantagem pecuniária dessa natureza (independentemente de se chamar gratificação, adicional ou bônus de produtividade), consiste no fato de ser estruturada de modo que exija dedicação especial do servidor, esteja voltada ao atingimento de metas e objetivos estabelecidos pelos órgãos de gestão e resulte na ampliação, melhoria ou aprimoramento do serviço e, por isso mesmo, reverta o investimento em benefício da coletividade.



    12. Como se vê, o adicional de performance consiste em vantagem pecuniária instituída como modelo de concretização do princípio da eficiência no âmbito da Administração Pública (CF, art. 37, caput). Gratifica-se o trabalho eficiente, objetivando-se estimular a excelência na prestação dos serviços públicos.



    Nesse sentido, o Plenário desta Corte, em sucessivos julgamentos, reconheceu a constitucionalidade da outorga da titularidade dos honorários sucumbenciais aos Advogados Públicos (CPC, art. 85, § 19). Nas palavras do eminente Min. Edson Fachin, “o dispositivo legal que prevê como direito do advogado público os honorários sucumbenciais relaciona-se ao princípio da eficiência, insculpido no art. 37, da Constituição da República, pois depende da natureza e qualidade dos serviços efetivamente prestados” (ADI 7.014, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. 28.11.2022, DJe 19.12.2022).



    13. Em relação aos servidores públicos das carreiras da Administração Tributária há previsão constitucional expressa em relação ao adicional ou prêmio de produtividade:



     



    “Constituição Federal



    .......................................................................................................



    Art. 39. (...)



    .......................................................................................................



    § 7º Lei da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios disciplinará a aplicação de recursos orçamentários provenientes da economia com despesas correntes em cada órgão, autarquia e fundação, para aplicação no desenvolvimento de programas de qualidade e produtividade, treinamento e desenvolvimento, modernização, reaparelhamento e racionalização do serviço público, inclusive sob a forma de adicional ou prêmio de produtividade.”



    Essa previsão constitucional, conforme a jurisprudência desta Suprema Corte, também visa à concretização do princípio da eficiência, tal como afirmado pelo Plenário no julgamento da ADI 6.562, Rel. Min. Gilmar Mendes, no qual reconhecida a plena constitucionalidade do bônus de eficiência e produtividade instituído pela União em favor carreiras tributária e aduaneira da Receita Federal do Brasil e de Auditoria-Fiscal do Trabalho. Confira-se a ementa:



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. BÔNUS DE EFICIÊNCIA E PRODUTIVIDADE NA ATIVIDADE TRIBUTÁRIA E ADUANEIRA E DA AUDITORIA-FISCAL DO TRABALHO. LEI FEDERAL 13.464, DE 2017. SISTEMA REMUNERATÓRIO CONSTITUCIONAL DE SUBSÍDIO. RESERVA LEGAL ABSOLUTA NA FIXAÇÃO E ALTERAÇÃO DA REMUNERAÇÃO DE SERVIDORES PÚBLICOS. VEDAÇÃO À VINCULAÇÃO E À EQUIPARAÇÃO DE ESPÉCIES REMUNERATÓRIAS. 



    1. A instituição do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira e da Auditoria-fiscal do Trabalho não ofende o regime constitucional de remuneração por subsídio. As carreiras a que se destinam exerceram opção constitucional por remuneração sob a sistemática de vencimentos (Art. 39, § 8º da CF/88). 



    2. O Bônus de Eficiência não macula a exigência constitucional de lei específica a fixar e alterar a remuneração dos servidores públicos (Art. 37, X da CF/88). Legislação própria fixa o limite mínimo (vencimentos), enquanto a Lei 13.464/2017 ressalta a observância do teto remuneratório do funcionalismo. A remuneração por desempenho encontra suas balizas, seu intervalo, satisfatoriamente previstas em lei formal e se amolda ao respaldo constitucional do princípio da eficiência (Art. 37, caput c/c Art. 39, § 7º da CF/88). 



    3. Não ofende a regra constitucional de vedação à vinculação ou à equiparação de remuneração de servidores públicos (Art. 37, XIII da CF/88) o incremento salarial condicionado à satisfação de indicadores de desempenho e metas estabelecidos nos objetivos ou no planejamento estratégico dos órgãos a que vinculados os servidores. Precedentes da Corte. Distinções. 



    4. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada improcedente.



    (ADI 6562, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 09/03/2022, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-059 DIVULG 28-03-2022 PUBLIC 29-03-2022)



    14. Em síntese, esta Corte reconhece compatível com o princípio da eficiência na Administração Pública a instituição, sempre por meio de lei, de parcela remuneratória por performance (CF, art. 37, caput). Quanto às carreiras da Administração Tributária, como no caso, há expressa previsão constitucional nesse sentido (CF, art. 39, § 7º). Plenamente configurada, portanto, a plausibilidade jurídica do pedido de contracautela.



    Necessidade de prazo razoável à implementação das medidas e providências cabíveis nos planos legislativo, administrativo e orçamentário



    15. Outro aspecto de inquestionável relevo jurídico a ser considerado consiste no fato de o adicional em questão (APF) constituir parcela importante do regime remuneratório e da organização dos serviços da Administração Tributária municipal há mais de 20 (vinte) anos.



    16. Essa circunstância torna necessária a estipulação de prazo adequado para o Município de Cubatão adotar as providências legislativas necessárias ao cumprimento da decisão proferida pelo Tribunal de Justiça de São Paulo, caso o acórdão venha a ser mantido ao final.



    17. A ruptura imediata do regime remuneratório vigente, com a supressão pura e simples de aproximadamente 30% (trinta por cento) do estipêndio funcional dos servidores municipais, acarretará grave impacto na gestão da Administração Tributária local e evidente prejuízo aos servidores públicos municipais, privados de parcela significativa de suas remunerações.



    18. É preciso enfatizar que o adicional de produtividade fiscal caracteriza parcela remuneratória de caráter alimentar percebida pelos agentes fiscais de Cubatão desde 2003, a justificar a tutela da confiança e da boa-fé dos servidores municipais atingidos por sua supressão, assim como a preservação da segurança jurídica nas relações entre a Administração Pública municipal e os administrados.



    19. Em situações semelhantes, o Supremo Tribunal Federal tem entendido necessária a modulação dos efeitos das decisões proferidas em sede de controle concentrado, para assegurar aos entes federativos prazo razoável para a implementação das medidas e providências cabíveis nos planos legislativo, administrativo e orçamentário. Nessa linha:



    CONSTITUCIONAL E PROCESSO CIVIL. MODULAÇÃO DE EFEITOS EM EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. VIABILIDADE. DEMONSTRAÇÃO DE SITUAÇÃO DE EXCEPCIONALIDADE. VALIDADE DE ATOS PRATICADOS EM CARGOS DE DELEGADO DE POLÍCIA DE GÊNESE NULA. INVIABILIDADE ADMINISTRATIVA E ORÇAMENTÁRIA DE CUMPRIMENTO IMEDIATO DA DECISÃO. DIFERIMENTO DA EFICÁCIA DA DECISÃO, EM 18 MESES A PARTIR DA PUBLICAÇÃO DA ATA DE JULGAMENTO.



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    3. A jurisprudência do Plenário desta Suprema Corte reconhece a viabilidade de conhecimento de embargos declaratórios para a modulação da eficácia das decisões proferidas em controle concentrado de constitucionalidade, desde que comprovada suficientemente hipótese de singular excepcionalidade (ver, por todos, o leading case a respeito da questão, a ADI 3.601 ED, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, DJe de 15/12/2010).



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    5. A reformulação do quadro de delegados do Estado do Amazonas num horizonte de curto prazo, além de dificultada pela inexistência de concurso em vigor, ainda encontra óbice na momentânea impossibilidade de incremento de despesas com pessoal, motivada pelo atingimento do limite prudencial para gastos desse tipo no ano de 2016, conforme demonstrado por Nota Técnica da Secretaria Executiva do Tesouro local.



    6. Acolhimento parcial dos embargos de declaração do Governador do Estado do Amazonas, para diferir, em 18 meses a partir da publicação da ata deste julgamento, os efeitos da decisão de inconstitucionalidade das leis em questão, período dentro do qual o Estado do Amazonas poderá programar-se, nos planos administrativo e orçamentário, para o cumprimento da decisão.



    (ADI 3415 ED-segundos, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 01/08/2018, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-206 DIVULG 27-09-2018 PUBLIC 28-09-2018)



    Embargos de declaração. Ação direta de inconstitucionalidade. Artigo 7º da Lei Complementar nº 100/2007 do Estado de Minas Gerais. Contexto fático-jurídico da edição da lei impugnada. Situações concretas não mencionadas na modulação. Inexistência de omissão, contradição ou obscuridade. Impossibilidade de se analisar, em ação direta, todas as situações concretas decorrentes da declaração de inconstitucionalidade. Modulação dos efeitos. Informações trazidas aos autos que demonstram a necessidade de alargamento do prazo. Embargos de declaração parcialmente acolhidos. Questão de ordem. Manutenção dos efeitos produzidos pelo acordo celebrado entre a União, o Estado de Minas Gerais e o INSS foi homologado judicialmente pelo Superior Tribunal de Justiça no Recurso Especial nº 1.135.162/MG. 



    …...................................................................................................



    3. Deve ser alargado o prazo da modulação dos efeitos. O enorme volume de cargos de servidores da educação sujeitos a substituição por servidores concursados (por volta de 80.000 servidores na educação básica) e a complexidade dos trâmites relacionados a tal substituição sinalizam para a inviabilidade de se proceder a todas as substituições até 1º de abril do corrente ano de 2015, quando teria fim o prazo de modulação. Soma-se a tudo isso a circunstância de que em 2014 ocorreram eleições estaduais, tendo havido sucessão na chefia do Poder Executivo do Estado, o que impactou os procedimentos voltados à regularização dos quadros funcionais abrangidos pelo art. 7º da Lei Complementar estadualnº 100/2007. Ademais, estando em curso o ano letivo, eventual substituição de um grande número de profissionais da educação impactaria negativamente o serviço de educação do Estado, devido à descontinuidade da metodologia de ensino, em prejuízo dos alunos.



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    5. Embargos de declaração parcialmente acolhidos para, em relação aos servidores da educação básica e superior do Estado, estender o prazo de modulação dos efeitos até o final de dezembro de 2015, esclarecendo-se, em questão de ordem, que devem ser mantidos válidos os efeitos produzidos pelo acordo celebrado entre a União, o Estado de Minas Gerais e o INSS – o qual foi homologado judicialmente pelo Superior Tribunal de Justiça no Recurso Especial nº 1.135.162/MG – no que tange à aplicação do regime próprio de previdência social aos servidores atingidos pela declaração de inconstitucionalidade parcial do art. 7º da Lei Complementar nº 100/2007, com a manutenção do período de contribuição junto ao regime próprio.



    (ADI 4876 ED, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 20/05/2015, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-161 DIVULG 17-08-2015 PUBLIC 18-08-2015)



    20. No caso, a decisão proferida pelo TJSP será analisada por esta Suprema Corte em sede de recurso extraordinário, de modo que a suspensão dos efeitos do acórdão, até final julgamento de mérito, mostra-se imprescindível à tutela da boa-fé e da confiança dos servidores públicos municipais, assim como necessária à preservação da regularidade das atividades da Administração Tributária do Município de Cubatão.



    Conclusão



    21. Ante o exposto, defiro o pedido de medida liminar, para sustar os efeitos da medida cautelar deferida pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo nos autos da ADI nº 2223305-29.2022.8.26.0000, até o trânsito em julgado da decisão de mérito proferida naquela causa.



    22. Intime-se o Ministério Público do Estado de São Paulo, na condição de interessado, para manifestação. Após, ouça-se o Procurador-Geral da República (art. 4º, § 2º da Lei 8.437/1992).



    Publique-se.



    Brasília, 15 de fevereiro de 2023.



Ministra ROSA WEBER



Presidente



Documento assinado digitalmente