Tribunal: STF
Processo: ARE 1400651
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-02-28
Data de publicação: 2023-02-28

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça de São Paulo, ementado nos seguintes termos:



    “Apelação cível Direito Constitucional, Administrativo e Orçamentário Ação civil pública de obrigação de não fazer Destinação do montante angariado com multas de trânsito Preliminares afastadas Inteligência do disposto no art. 320 do CTB (Código de Trânsito Brasileiro) e art. 50, I, da Lei nº 101/00 (Lei de Reponsabilidade Fiscal) Vinculação admitida, conforme lei específica Regime jurídico administrativo (art. 37, “caput”, CF/88) - Sentença mantida Recurso voluntário do Estado de São Paulo desprovido”. (eDOC 26)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 2°, 37 e 167, do texto constitucional. (eDOC 30)



    Nas razões recursais, explica-se que se trata de ação civil pública na origem, proposta pelo Ministério Público, objetivando obrigações de não fazer relacionadas à destinação dos valores arrecadados decorrentes de multas de trânsito pelo governo do estado de São Paulo. Afirma-se violação ao princípio da separação dos poderes porque a decisão recorrida, ao acolher o pedido, acabou por efetuar indevido controle do mérito administrativo. 



    Destaca-se que o rol do art. 320 do CTB é meramente exemplificativo, e que as atuais despesas relativas às receitas oriundas das multas de trânsito foram aplicadas em políticas voltadas a esse seguimento: engenharia de tráfego, de campo, policiamento, fiscalização, nos moldes do art. 320 do CTB. (eDOC 30, p. 8)



    Ressalta-se o disposto no art. 2° da EC 93/2016, que estabeleceu a desvinculação de receitas para estados, DF e municípios até dezembro de 2023, possibilitando uma margem de liberdade para o administrador de 30% do valor arrecadado com multas. Conclui-se que se mantida a decisão recorrida, que determinou a total vinculação da receita, haverá afronta ao disposto na EC 93/2016.



    O Procurador-Geral da República se manifesta pelo não conhecimento do recurso em parecer assim ementado:



    “PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA DOS FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA. NÃO OBSERVADO O PRINCÍPIO DA DIALETICIDADE RECURSAL. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 287/STF. REPERCUSSÃO GERAL DA MATÉRIA CONSTITUCIONAL. DEMONSTRAÇÃO INSUFICIENTE. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO EXPLÍCITO DE DISPOSITIVOS CONSTITUCIONAIS APONTADOS POR CONTRARIADOS. SÚMULA 282 E 356/STF. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRIGAÇÃO DE NÃO FAZER. MULTAS DE TRÂNSITO. DESTINAÇÃO DA RECEITA ARRECADADA. VINCULAÇÃO. LEI Nº 9.503/1997 E LEI COMPLEMENTAR 101/2000. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. VIOLAÇÃO REFLEXA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PARECER PELO NÃO CONHECIMENTO DO AGRAVO E, CASO O SEJA, PELO NÃO CONHECIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO”. (eDOC 75)



    É o relatório.



    Decido.



    Verifico que a Corte de origem, ao examinar a legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Código de Trânsito Nacional e Lei de Responsabilidade Fiscal) e o conjunto probatório constante dos autos, deu provimento a ação civil pública para que o estado de São Paulo vincule a receita arrecada com multas de trânsito nos termos do art. 320 do CTB. Nesse sentido, colho trecho do acórdão recorrido:



    “(...)



    A combinação de leis, nos leva à forçosa conclusão de que há vinculação expressa, bem como que é necessária a devida escrituração, para que o exercício do controle, gerenciamento e aplicação dos recursos arrecadados possam ser acompanhados e fiscalizados. Não há saída hermenêutica, a vinculação é clara e o controle do fluxo é necessário, sob pena de não se poder verificar se a vinculação foi, de fato, concretizada.



    Não se desconhece que parte significativa do orçamento ao dispor do gestor brasileiro é vinculada. A razão é histórica e finalística. Histórica porque a sociedade brasileira tem demandas específicas que não podem ficar ao bel-prazer do gestor de plantão, e finalística porque há necessidade real de acompanhamento da arrecadação e efetiva aplicação.



    O princípio da unidade orçamentária (ou de tesouraria) não é atacado pela solução jurídica encontrada nestes autos, os orçamento segue único, mas, com “rubricas específicas” que possam melhor informar os envolvidos de como o vultoso dinheiro arrecadado vem sendo gerido pelo Estado de São Paulo. Destaques específicos, contas próprias, não afetam a tesouraria ou contabilidade dos Entes Públicos, muito pelo contrário, apenas facilita a transparência e da a devida publicidade o que, de fato, está sendo feito. É fundamental que o regime jurídico previsto no “caput” do art. 37 da CF/88 seja observado, no que tange aos gastos públicos.



    Sobre a emenda constitucional nº 93/2016, oportuna às palavras do Ministério Público “a quo” (fls. 1486/1489):



    É sabido que este mecanismo foi deflagrado com vistas a evitar o engessamento das despesas previstas no orçamento, já que a grande maioria dos recursos arrecadados tem gasto vinculado, por determinação da legislação brasileira. Contudo, é preciso perquirir se o fim almejado pela norma se constitui em meio apto a alcançar o interesse público subjacente, sem, no entanto, declinar dos princípios da razoabilidade e eficiência a serem perseguidos pela Administração. Consoante o estabelecido, foi autorizada a utilização livre de 30% das receitas relativas a impostos, taxas e multas, excetuados os recursos destinados às aplicações em saúde e em educação, dentre outros. A título de esclarecimento, no Estado de São Paulo, o Decreto nº 62.274 de 24/11/2016 regulamentou a desvinculação de algumas receitas correntes, determinando ainda que tais desvinculações seriam codificadas na fonte detalhada 006.006.093, classificadas como Receitas Desvinculadas pela Emenda Constitucional 93/2016 e recolhidas à conta única do Tesouro. Já o Decreto nº 62.413, de 06/01/2017, relativo às normas para a execução orçamentária e financeira do exercício de 2017, estabeleceu: Artigo 23 - Os recursos decorrentes da desvinculação de receitas de que trata a Emenda Constitucional nº 93, de 08 de setembro de 2016, serão codificados em fonte específica 006.006.093 - Recursos DREM E.C. 93/2016 e classificados orçamentariamente como Outras Receitas Correntes, no código 19909995 Receitas Desvinculadas DREM E.C. 93/2016. § 1º - Os valores das receitas desvinculadas deverão ser recolhidos à conta única do Tesouro. § 2º - As despesas custeadas com recursos de que o trata o caput deste artigo serão executadas na mesma fonte específica de receita. Em parecer sedimentado pelo Egrégio Tribunal de Contas de São Paulo, o qual teve por objetivo verificar se as receitas arrecadadas com a cobrança das multas de trânsito estão sendo aplicadas em conformidade com a disposição do art. 320 Código de Transito Brasileiro, concluiu-se que esta desvinculação, conquanto permitida pela citada Emenda Constitucional, trouxe prejuízos à aplicação em sinalização, engenharia de tráfego, de campo, policiamento, fiscalização e educação de trânsito, conforme demonstrado abaixo:



    (...)



    Com efeito, a Resolução do Conselho Nacional de Trânsito n. 638, de 30 de novembro de 2016, dispõe sobre as formas de aplicação da receita arrecadada com a cobrança das multas de trânsito, conforme previsto no disposto do art. 320 do Código de Trânsito Brasileiro. As receitas das multas de trânsito são recursos vinculados a uma finalidade específica e, como tal, devem ser utilizados exclusivamente para atender às despesas públicas objeto de sua vinculação De todo o exposto, conclui-se que a eficácia de toda atividade administrativa está condicionada ao atendimento da lei. Na Administração Pública, como postulador do princípio da legalidade, não há liberdade nem vontade pessoal, pois neste patamar público só é permitido fazer o que a lei autoriza (aqui devesse levar em consideração a lei em sentido amplo, de modo a sopesar os princípios constitucionais da proporcionalidade e razoabilidade). De igual sorte, administrar é aplicar a lei de ofício e com eficiência. Desviar-se dessa orientação e vinculação, dá ensejo à investigação por ato de improbidade administrativa e, eventualmente, o sancionamento do agente público a quem deu causa. (grifos nossos)



    Neste diapasão, bem fundamento a Douta Procuradoria Geral de Justiça (fls. 1507):



    (...)



    Decerto, a pretensão deduzida no bojo desse processo não interfere em qualquer aspecto ligado ao mérito dos atos administrativos, buscando, apenas, garantir a aplicação vinculada de receitas angariadas com penalidades de trânsito, as quais, por determinação legal devem ser aplicadas exclusivamente em sinalização, engenharia de tráfego, de campo, policiamento, fiscalização e educação de trânsito (art. 320, caput, do CTB). Como se verifica, a destinação de tais recursos configura ato administrativo vinculado, podendo ser objeto de sindicância pelo Poder Judiciário, porquanto envolve aspectos de legalidade. O julgamento operado em primeiro grau traduz, destarte, importante mecanismo de controle, inerente ao regime de freios e contrapesos, penhor da harmonia entre os Poderes Instituídos. (...)



    (...)” (eDOC 26, p. 7-10)



    Assim, verifica-se que a matéria debatida no acórdão recorrido restringe-se ao âmbito infraconstitucional, de modo que eventual ofensa à Constituição, se existente, seria reflexa ou indireta, o que inviabiliza o processamento do presente recurso. 



    Além disso, divergir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. Nesses termos, incide no caso a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.



    Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes:



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONCESSIONÁRIA DE SERVIÇO PÚBLICO. ENERGIA ELÉTRICA. ARTS. 30, VIII, E 175 DA CF. DEFINIÇÃO DOS LOCAIS A SEREM INSTALADOS POSTES DE ILUMINAÇÃO PÚBLICA. LIMITAÇÃO. EQUILÍBRIO DA CLÁUSULA ECONÔMICO-FINANCEIRA DO CONTRATO CELEBRADO COM A ANEEL. PRESTAÇÃO DE SERVIÇO INADEQUADO. INAPLICABILIDADE DO DECIDIDO NA ADI 4925. MATÉRIAS RESTRITAS AO ÂMBITO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. REEXAME DE MATÉRIA FÁTICA. SÚMULA 279 DO STF. 1. Eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo, demandaria o reexame de fatos e provas (Súmula 279 do STF) e a análise de legislação infraconstitucional, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo. 2. Inaplicável, portanto, ao caso, o decidido na ADI 4925. 3. Agravo regimental a que se nega provimento. Sem honorários, por se tratar de ação civil pública (art. 18 da Lei 7.347/1985)”. (ARE 1343008 AgR, Relator(a): EDSON FACHIN, DJe 27.10.2022)



    “EMENTA: AGRAVOS REGIMENTAIS NOS RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS COM AGRAVOS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANO AMBIENTAL. SANEAMENTO BÁSICO. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: POSSIBILIDADE. ALEGADA OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA. REEXAME DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVOS REGIMENTAIS DESPROVIDOS”. (ARE 1389864 AgR, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, DJe 20.09.2022)



    Quanto à alegação de indevida interferência do judiciário, o acórdão recorrido não destoa da jurisprudência desta Corte que é harmoniosa no sentido de que o Poder Judiciário, excepcionalmente, pode determinar a implementação de políticas públicas, quando se relacionarem a direitos ou garantias fundamentais, sem que isso ofenda o princípio da separação dos poderes. Confira-se, a propósito, os seguintes precedentes:



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. REFORMA E ADAPTAÇÃO DE CENTRO DE ENSINO DE APOIO À PESSOA COM SURDEZ. OMISSÃO ESTATAL. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO STF. 1. O acórdão recorrido revela-se em consonância com a jurisprudência desta SUPREMA CORTE, firmada no sentido de que, não viola o princípio da separação dos poderes a decisão do Poder Judiciário que, excepcionalmente, determina a implementação de políticas públicas quando evidenciada proteção deficiente a direitos fundamentais arrolados na Constituição Federal. 2. Agravo interno a que se nega provimento.” (ARE 1393768 AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 24.10.2022)



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POLÍTICAS PÚBLICAS. IMPLANTAÇÃO DE UNIDADE DA DEFENSORIA PÚBLICA EM MUNICÍPIO. OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. INOCORRÊNCIA. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A ORIENTAÇÃO DESTA CORTE. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. O Poder Judiciário, em tema de direitos fundamentais de caráter social, pode determinar a implantação de políticas públicas, imprescindíveis ao funcionamento do serviço de assistência jurídica aos necessitados, sem que isso ofenda o princípio da separação dos poderes. Precedentes. 2. Não houve desrespeito ao prazo contido no art. 98, § 1º, do ADCT (redação dada pela EC 80/2014), considerando que a ação civil pública foi julgada parcialmente procedente, devendo o Estado do Maranhão cumprir a obrigação determinada pela instância de origem, após transcorrido o prazo estabelecido em tal dispositivo. 3. A Corte de origem, com apoio nos fatos e provas da causa, entendeu que foram demonstradas a situação excepcional e a omissão do Estado do Maranhão. Tais premissas não podem ser revistas no âmbito do recurso extraordinário (Súmula 279 do STF). 4. Além disso, insuscetíveis de apreciação, em sede extraordinária, os argumentos postos do presente agravo regimental envolvendo o art. 107 da Lei Complementar Estadual 80/1994, com a redação dada pela Lei Complementar 132/2009, a teor do que dispõe a Súmula 280 do STF. 5. Agravo regimental a que se nega provimento. Inaplicável a norma do art. 85, § 11, do CPC, por ser tratar de recurso oriundo de ação civil pública.” (ARE 1342097 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 9.9.2022)



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 28 de fevereiro de 2023.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



Documento assinado digitalmente