Tribunal: STF
Processo: RE 1408759
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-02-15
Data de publicação: 2023-02-15

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO ADMINISTRATIVO. AUXÍLIO EMERGENCIAL. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO. PERDA DE EFICÁCIA. DA MEDIDA PROVISÓRIA N. 1.039/2021. APLICABILIDADE DO § 11 DO ART. 62 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. RELEVÂNCIA E URGÊNCIA. EXCEPCIONALIDADE DA ANÁLISE PELO PODER JUDICIÁRIO: PRECEDENTES. PREENCHIMENTO DOS REQUISITOS PARA CONCESSÃO DO AUXÍLIO-EMERGENCIAL. LEI N. 13.982/2020. TEMA 1.146: AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 



Relatório



    1. Recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado da Quinta Turma Recursal dos Juizados Especiais Federais do Rio Grande do Sul:



    “Trata-se de ação na qual a parte autora postula a concessão/restabelecimento do auxílio emergencial originário (Lei n. 13.982/2020), auxílio residual (MP n. 1.000/2020) e/ou do auxílio emergencial 2021 (MP n. 1.039/2021).



    O processo foi julgado extinto em razão do reconhecimento da prescrição. (...) O prazo limite para a propositura de ações relativas à concessão e/ou ao pagamento do(s) benefício(s) postulado(s) pela parte autora foi o dia 18/03/2022, pelos fundamentos que passo a declinar.



      Eis o teor do art. 14 da MP n. 1.039/2021, publicada em 18 de março de 2021, in verbis: (...).



    Em que pese o prazo de vigência da referida medida provisória tenha encerrado em 15/07/2021 (conforme Ato Declaratório do Presidente da Mesa do Congresso Nacional n. 53, de 2021) e não tenha havido a edição do decreto legislativo disciplinando as relações jurídicas dela decorrentes (nos termos do artigo 62, § 3º, da Constituição Federal), ainda assim se impõe a aplicação do artigo da medida provisória que dispôs acerca do prazo prescricional (art. 14), por força do §11 do artigo 62 da Constituição Federal. 



    Tal é a orientação perfilhada por esta Turma Recursal desde o julgamento do Recurso Cível n 5003864-44.2022.4.04.7112, de relatoria da Juíza Federal Joane Unfer Calderaro (sessão de 17/08/2022), quando se decidiu pela aplicação do art. 14 supratranscrito mesmo após o encerramento da vigência da MP n. 1.039/2021. (...).



    Peço vênia para transcrever os fundamentos da referida decisão, in verbis:



    ‘Observo que a decisão impugnada encontra-se em consonância com o julgado do STF na ADPF 216, do qual transcrevo trecho do voto condutor: (...) 



    8. A norma do § 11 do art. 62 deve ser interpretada com prudência a não permitir se protraia, indefinidamente, a vigência de medidas provisórias rejeitadas ou não apreciadas. O dispositivo é objeto de críticas da doutrina, havendo quem sustente até mesmo sua inconstitucionalidade. Nessa linha de entendimento, por exemplo, Joel de Menezes Niebuhr: (...) 



    Quer-se manter intactas as relações jurídicas ocorridas durante o período de vigência de medida provisória, embora não convertidas em lei, nas hipóteses em que não for produzido decreto legislativo. (...) 



    O § 11 visa garantir segurança jurídica àqueles que praticaram atos embasados na medida provisória rejeitada ou não apreciada, o que não pode conduzir à permissão de sobreposição da definição do Chefe do Poder Executivo à do Poder Legislativo, em situações, por exemplo, em que a preservação dos efeitos da medida provisória se equipare à manutenção de sua vigência. Interpretação diversa ofenderia a cláusula do art. 2º da Constituição, definidora do princípio da separação entre os Poderes.



    (...) 13. A controvérsia posta na presente arguição limita-se, todavia, aos pedidos de licença para exploração de CLIA não examinados na vigência da Medida Provisória n. 320/2006. Nesses casos, não havia ato da Receita Federal deferindo o pedido de licença para exploração de CLIA, sequer podendo se argumentar a existência de ato jurídico perfeito, aquele “já consumado segundo a lei vigente ao tempo em que se efetuou” (§ 1º do art. 6º da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro). Não havia relação jurídica constituída que tornasse possível a invocação do § 11 do art. 62 da Constituição para justificar a aplicação da medida provisória rejeitada após o término de sua vigência. (...) 



    (...) (Plenário do Supremo Tribunal Federal, Rel. Min. Cármen Lúcia, Dje 23/03/2018) Inicialmente, convém salientar que, embora possuam critérios próprios de concessão, o auxílio estabelecido pela Medida Provisória n. 1.039/2021 constitui extensão do auxílio residual (Medida Provisória n. 1.000/2020), por sua vez prolongamento do auxílio emergencial originário (Lei n. 13.982/2020). Por isso, cabe solicitação administrativa apenas para o benefício de origem, sendo os demais submetidos automaticamente à verificação dos requisitos.



    Isso posto, constata-se que os processamentos se deram, em última análise, durante a vigência da Medida Provisória n. 1.039/2021, ou seja, restou estabelecida a relação jurídica que, de acordo com a decisão do STF no julgamento da ADPF 216, assegura a observância do art. 62, § 11, da CF. Sendo assim, aplica-se a prescrição do art. 14 da Medida Provisória discutida, pois atrelada à efetivação da relação jurídica assinalada. O prazo prescricional de um ano ficou ajustado à própria excepcionalidade do auxílio emergencial, instituído como medida de urgência e de caráter temporário, isto é, restou definido prazo compatível com a finalidade precípua do benefício, salientando que a prescrição, no caso presente, atinge a pretensão relativa ao processamento do benefício, e não ao seu pagamento. Neste contexto, não se verifica a ofensa ao princípio da isonomia invocada. Acrescento que, dada a natureza alimentar e assistencial do benefício, não pode ser ignorada a inércia dos demandantes em buscar a prestação jurisdicional, considerado o lapso temporal decorrido entre a edição da Lei n. 13.982 (02/04/2020) e da MP n. 1.039 (18/03/2021), e a data de ajuizamento da ação. (...)’



    Considerando que o processo foi ajuizado após 18/03/2022, deve ser mantida a decisão que declarou prescrita a pretensão” (fls. 1-3, e-doc. 39).



    2. A recorrente alega ter o Tribunal de origem contrariado o art. 2º, o inc. LXXIV do art. 5º, os §§ 7º e 11 e o caput do art. 62 e o art. 134 da Constituição da República.



    Sustenta que “a matéria constitucional, ora em análise, diz respeito à inconstitucionalidade da norma consubstanciada no art. 14 da MP 1.039/2021, ao prever do prazo prescricional de um ano, contado da data de sua publicação da pretensão contra quaisquer atos relativos ao processamento do Auxílio Emergencial (art. 2º da Lei 13.982, de 2/4/2020); do Auxílio Emergencial Residual (Medida Provisória 1.000, de 2/9/2020); e do Auxílio Emergencial 2021 (Medida Provisória de 18/3/2021)”(fl. 9, e-doc. 46).



    Assevera que, “quando do encerramento da vigência da MP 1.039/2021 em 15.07.2021, as relações jurídicas decorrentes da instituição do Auxílio 2021 e sua previsão de prorrogação encontravam-se constituídas e garantidas pela segurança jurídica” (fl. 10, e-doc. 46).



    Assinala que “não há como se permitir, como já manifestou o STF (ADPF 216), a sobreposição da vontade do Chefe do Poder Executivo sob a do Poder Legislativo, em situações, como a presente, em que a preservação dos efeitos da medida provisória equivalha à manutenção de sua vigência. Isso ofenderia a cláusula pétrea constante do art. 2º da Constituição, que preconiza a separação entre os Poderes” (fl. 11, e-doc. 46).



    Argumenta que “a MP 1.039/2021 trouxe a previsão da prescrição – com prazo reduzidíssimo – apenas quanto ao processamento dos auxílios pela Administração Pública, ao mesmo tempo em que busca, com a edição da Lei 14.284, de 29/12/2021, o ressarcimento dos mesmos auxílios frente aos administrados pelo prazo quinquenal do Decreto 20.910/32, em afronta ao princípio da isonomia” (fl. 13, e-doc. 46).



    Pede “seja conhecido o presente Recurso Extraordinário, declarando a inconstitucionalidade dos dispositivos normativos citados que fixam prazo exíguo de 1 ano para a dedução da pretensão judicial referente ao benefício emergencial, anulando-se a sentença e determinando o prosseguimento do feito perante o juízo a quo” (fl. 16, e-doc. 46).



    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.



    3. Razão jurídica não assiste à recorrente.



    O acórdão recorrido harmoniza-se com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, no sentido de que, nos termos do § 11 do art. 62 da Constituição da República, “não editado o decreto legislativo a que se refere o § 3º até sessenta dias após a rejeição ou perda de eficácia de medida provisória, as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante sua vigência conservar-se-ão por ela regidas”. Confiram-se os seguintes julgados:



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. POLÍCIA CIVIL. EDITAL DE PROMOÇÃO. SÚMULAS 282, 356, 279 E 283/STF. 1. As alegadas afrontas aos arts. 2º; 60, § 4º; e 97 da Constituição Federal e ao princípio da legalidade não foram objeto de debate no acórdão recorrido, o que atrai o óbice das Súmulas 282 e 356/STF. 2. Dissentir da conclusão adotada pelo Tribunal de origem a propósito da existência de efeitos concretos decorrentes da MP 222/201 e do edital de promoção pressupõe, necessariamente, a análise dos fatos e das provas. Incidindo, na espécie, também, o óbice da Súmula 279/STF. 3. A jurisprudência do STF é firme no sentido de que, “por força do que prevê o art. 62, § 11, da Constituição da República, não sendo editado o decreto-legislativo até sessenta dias após a rejeição ou perda de eficácia da medida provisória, as relações jurídicas decorrentes de atos praticados durante seu prazo de validade conservar-se-ão por ela regidas”. Precedentes. 4. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios (art. 25 da Lei nº 12.016/2009 e Súmula 512/STF). 5. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015” (RE n. 1.151.280-AgR, Relator o Ministro Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 13.2.2020).



    “O acórdão recorrido decidiu em consonância com a jurisprudência desta CORTE, no sentido de que, nos termos do art. 62, §11, da Constituição Federal, não sendo editado o decreto-legislativo até sessenta dias após a rejeição ou perda de eficácia da medida provisória, as relações jurídicas decorrentes de atos praticados durante seu prazo de validade conservar-se-ão por ela regidas” (ARE n. 1.413.352, Relator o Ministro Alexandre de Morares, decisão monocrática, DJe 9.12.2022). 



    4. No julgamento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 216, de minha relatoria, assentou-se que, embora o § 11 do art. 62 da Constituição tenha por fim garantir segurança jurídica àqueles que praticaram atos fundamentados em medida provisória posteriormente rejeitada ou não apreciada, o cumprimento do dispositivo não poderia levar ao extremo de se admitir a sobreposição da vontade do Chefe do Poder Executivo à do Poder Legislativo, como em situações nas quais a preservação dos efeitos da medida provisória equivalha à manutenção de sua vigência. Tem-se na ementa deste julgado:



    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. LEGITIMIDADE ATIVA. ENTIDADE DE CLASSE DE ÂMBITO NACIONAL. PRESENÇA DE ASSOCIADOS EM AO MENOS NOVE ESTADOS DA FEDERAÇÃO. MEDIDA PROVISÓRIA N. 320/2006. REJEIÇÃO PELO SENADO. NÃO EDIÇÃO DO DECRETO LEGISLATIVO PREVISTO NO § 3º DO ART. 62 DA CONSTITUIÇÃO. LICENÇA PARA EXPLORAÇÃO DE CENTRO LOGÍSTICO E INDUSTRIAL ADUANEIRO – CLIA. PEDIDO NÃO EXAMINADO PELA RECEITA FEDERAL DURANTE A VIGÊNCIA DA MEDIDA PROVISÓRIA. NÃO APLICABILIDADE DO § 11 DO ART. 62 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. ARGUIÇÃO JULGADA PROCEDENTE. 1. Segundo jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, apenas as entidades de classe com associados em ao menos nove estados da Federação dispõem de legitimidade ativa para ajuizar ação de controle abstrato de constitucionalidade: ADI 4.230-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 14.9.2011; ADI 3.617-AgR, Relator o Ministro Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe 1º.7.2011; ADI 912, Relator o Ministro Néri da Silveira, Tribunal Pleno, DJ 21.9.2001; ADI 108-QO, Relator o Ministro Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJ 5.6.1992. 2. O § 11 do art. 62 da Constituição visa garantir segurança jurídica àqueles que praticaram atos embasados na medida provisória rejeitada ou não apreciada, mas isso não pode se dar ao extremo de se permitir a sobreposição da vontade do Chefe do Poder Executivo sob a do Poder Legislativo, em situações, por exemplo, em que a preservação dos efeitos da medida provisória equivalha à manutenção de sua vigência. Interpretação diversa ofenderia a cláusula pétrea constante do art. 2º da Constituição, que preconiza a separação entre os Poderes. 3. Quanto aos pedidos de licença para exploração de CLIA não examinados na vigência da Medida Provisória n. 320/2006, não havia relação jurídica constituída que tornasse possível a invocação do § 11 do art. 62 da Constituição para justificar a aplicação da medida provisória rejeitada após o término de sua vigência. Interpretação contrária postergaria indevidamente a eficácia de medida provisória já rejeitada pelo Congresso Nacional, ofendendo não apenas o § 11 do art. 62 da Constituição, mas também o princípio da separação dos Poderes. 4. Arguição julgada procedente” (Plenário, DJe 23.3.2020).



    5. Quanto à relevância e urgência das medidas provisórias, este Supremo Tribunal assentou que “o controle jurisdicional da interpretação conferida pelo Poder Executivo aos conceitos jurídicos indeterminados de urgência e relevância deve ser restrito às hipóteses de zona de certeza negativa da sua incidência. Ausentes evidências sólidas de abuso do Poder Executivo na edição da medida provisória, é corolário da separação de Poderes a adoção de postura autocontida do Poder Judiciário, de maneira a prestigiar as escolhas discricionárias executivas e legislativas” (ADI n. 4.101, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 6.7.2020).



    Na mesma linha são os julgados:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRIBUTÁRIO E CONSTITUCIONAL. RENOVAÇÃO AUTOMÁTICA DE CERTIFICADO DE ENTIDADE BENEFICENTE DE ASSISTÊNCIA SOCIAL – CEBAS. MEDIDA PROVISÓRIA 446/2008. REQUISITOS DE RELEVÂNCIA E URGÊNCIA. EXAME PELO PODER JUDICIÁRIO APENAS EM CARÁTER EXCEPCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO, COM APLICAÇÃO DE MULTA. I – A verificação, pelo Poder Judiciário, da presença dos requisitos de relevância e urgência para a adoção de medida provisória apenas pode ser realizada em hipóteses excepcionais, nas quais seja constatado evidente abuso do Poder Executivo. II – A concessão do Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social – CEBAS no período de vigência da Medida Provisória 446/2008 não exime a entidade beneficiária de implementar os demais requisitos legais para fruição da imunidade prevista no art. 195, § 7º, da Constituição Federal. III – Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação de multa” (RE n. 1.222.118-AgR, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 18.5.2020).



    6. No julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo n. 1.320.407, Tema 1.146 da repercussão geral, Relator o Ministro Luiz Fux, o Supremo Tribunal Federal concluiu pela falta de repercussão geral na questão referente aos requisitos para concessão do auxílio emergencial de que trata a Lei n. 13.982/2020. Eis a ementa deste julgado:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PROCESSUAL CIVIL. REQUISITOS PARA CONCESSÃO DO AUXÍLIO-EMERGENCIAL PREVISTO NA LEI 13.982/2020. JULGAMENTO ANTECIPADO DA LIDE. OFENSA À INAFASTABILIDADE JURISDICIONAL. CONTROVÉRSIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL QUE, SE EXISTENTE, SERIA APENAS INDIRETA. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL” (DJe 10.6.2021).



    Confiram-se também os seguintes julgados:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. INAPLICÁVEL O TEMA 1.159 DA REPERCUSSÃO GERAL. REQUISITOS PARA CONCESSÃO DE AUXÍLIO EMERGENCIAL. LEI N. 13.982/2020: AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL (TEMA 1.146). AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ARE n. 1.339.724-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 22.10.2021).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AUXÍLIO EMERGENCIAL. COVID-19. PANDEMIA. ART. 2º, V, DA LEI Nº 13.982/2020. ALEGADA AFRONTA AOS ARTIGOS 1º, III e 5º, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PREENCHIMENTO DE REQUISITOS. MATÉRIA ADSTRITA AO ÂMBITO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279 DO STF. TEMA 1146. INEXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. PRECEDENTES. 1. A discussão referente à comprovação de renda, para o preenchimento dos pressupostos necessários para concessão de benefício emergencial, referente à pandemia de Covid-19, além de demandar o reexame de fatos e provas da causa (Súmula 279 do STF), revela-se adstrita ao âmbito infraconstitucional, tornando oblíqua ou reflexa eventual ofensa à Constituição Federal, o que inviabiliza o processamento do recurso extraordinário. 2. O Supremo Tribunal Federal, em recentíssimo julgamento, DJe 10.06.2021, no RE 1.320.407-RG, Rel. Min. Presidente, entendeu pela inexistência de repercussão geral quanto à controvérsia acerca dos requisitos previstos na Lei 13.982/2020 para concessão de auxílio emergencial (Tema 1.146). 3. Agravo regimental a que se nega provimento. Majorados os honorários advocatícios em ¼ (um quarto), nos termos do art. 85, § 11, do CPC, devendo ser observados os §§ 2º e 3º do mesmo dispositivo e a suspensão da exigibilidade por ser a parte beneficiária da justiça gratuita” (ARE n. 1.327.749-AgR, Relator o Ministro Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 27.4.2022).



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTS. 1º, III, e 5º, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. REQUISITOS PARA CONCESSÃO DO AUXÍLIO-EMERGENCIAL. LEI Nº 13.982/2020. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. ARE 1.320.407-RG. TEMA Nº 1.146. EVENTUAL VIOLAÇÃO REFLEXA DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA NÃO VIABILIZA O RECURSO EXTRAORDINÁRIO. 1. A controvérsia, conforme já asseverado na decisão guerreada, não alcança estatura constitucional. Não há falar em afronta aos preceitos constitucionais indicados nas razões recursais. Compreensão diversa demandaria a análise da legislação infraconstitucional encampada na decisão da Corte de origem, a tornar oblíqua e reflexa eventual ofensa à Constituição, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. Desatendida a exigência do art. 102, III, “a”, da Lei Maior, nos termos da remansosa jurisprudência desta Suprema Corte. 2. O Plenário desta Corte, no julgamento do ARE 1.320.407-RG/CE, já proclamou a inexistência de repercussão geral da controvérsia relativa aos requisitos para concessão do auxílio emergencial, elencados na Lei nº 13.982/2020 (Tema nº 1.146). 3. As razões do agravo não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada, principalmente no que se refere à ausência de ofensa a preceito da Constituição da República. 4. Agravo interno conhecido e não provido. 5. A teor do art. 85, § 11, do CPC/2015, o “tribunal, ao julgar recurso, majorará os honorários fixados anteriormente levando em conta o trabalho adicional realizado em grau recursal, observando, conforme o caso, o disposto nos §§ 2º a 6º, sendo vedado ao tribunal, no cômputo geral da fixação de honorários devidos ao advogado do vencedor, ultrapassar os respectivos limites estabelecidos nos §§ 2º e 3º para a fase de conhecimento” (ARE n. 1.334.949-AgR, Relatora a Ministra Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 30.11.2021).



    Declarada sem repercussão geral, os recursos extraordinários e agravos nos quais suscitada a mesma questão constitucional devem ter o conhecimento negado pelos respectivos relatores, conforme o inc. III do art. 932 e o art. 1.035 do Código de Processo Civil e o § 1º do art. 327 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    Nada há a prover quantos às alegações da recorrente.



    7. Pelo exposto, nego provimento ao presente recurso extraordinário (als. a e b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal) e condeno a parte sucumbente, nesta instância recursal, ao pagamento de honorários advocatícios majorados em 10%, percentual que se soma ao fixado na origem, obedecidos os limites dos §§ 2º, 3º e 11 do art. 85 do Código de Processo Civil, com a ressalva de eventual concessão do benefício da justiça gratuita. 



    Ressalte-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil. 



    Publique-se.



    Brasília, 15 de fevereiro de 2023.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora