Tribunal: STF
Processo: MS 38912
Classe: MS
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-02-03
Data de publicação: 2023-02-03

Ementa:

Inteiro teor:
MANDADO DE SEGURANÇA. DECISÕES DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. DISCUSSÃO SOBRE MARCOS INTERRUPTIVOS. ANDAMENTO PROCESSUAL DA TOMADA DE CONTAS QUE NÃO FOI JUNTADO AOS AUTOS. AUSÊNCIA DE PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. DESCABIMENTO DA VIA MANDAMENTAL. SEGURANÇA DENEGADA.

DECISÃO: Trata-se de mandado de segurança, com pedido liminar, impetrado por Francisco de Assis Maciel Carvalho em face de deliberação do Tribunal de Contas da União (TCU) no Acórdão 9560/2022 (doc. 19), proferido nos autos da TC nº 020.950/2011-0, em que restou indeferido pedido de reconhecimento de prescrição.
O impetrante sustenta a ocorrência de prescrição intercorrente no prazo de três anos, à luz do entendimento firmado no Tema 899 desta Suprema Corte e da Resolução 344/2022 da Corte de Contas. Aduz, em síntese, que os marcos apontados nas decisões do TCU não se prestam a interromper o lapso do prazo prescricional e, ademais, afirma que se passaram mais de quatro anos entre o Relatório de Tomada de Contas Especial 023/2009 e o Ofício 72/2005, razão pela qual estaria configurada a prescrição. Ao final, apresenta os seguintes requerimentos, verbis:

“a) a concessão de medida liminar inaudita altera parte para suspender os efeitos do processo TC-020.950/2011-0e os efeitos do Acórdão 9560/2022-TCU-1ª Câmara, que não reconheceu a ocorrência da prescrição, valendo-se de causas interruptivas imprestáveis;
b) a notificação da Presidente do Tribunal de Contas da União para prestar in-formações e a intimação do Exmo. Procurador Geral da República para se manifestar nos autos;
c) a notificação da Advocacia Geral da União, que representa a UNIÃO, pessoa jurídica em que se insere o Tribunal de Contas da União. 
d) a procedência do pedido para conceder-se a segurança e declarar-se a prescrição intercorrente da pretensão punitiva e ressarcitória do TCU em face do Impetrante e de todas as imputações trazidas nos autos;
e) que as publicações, intimações e notificações sejam feitas em nome do ad-vogado Elísio de Azevedo Freitas, OAB/DF 18.596, sob pena de nulidade.Dá-se a causa o valor de R$ 1.100,00 (mile cem reais)” (doc. 01, p. 25)

É o relatório. DECIDO.

Ab initio, destaco que o art. 52, parágrafo único, do RISTF autoriza o relator a dispensar a vista ao Procurador-Geral da República, quando a matéria versada no processo já for pacífica na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF), como neste caso. 
Verifico que o presente mandamus, impetrado contra a determinação de ressarcimento ao erário proferida pelo Tribunal de Contas da União, tem como único argumento a prescrição intercorrente trienal prevista na Lei nº 9.873/1999. Em apertada síntese, pode-se traduzir a controvérsia dos autos nos seguintes termos: saber quais são os fatos aptos a configurar os marcos interruptivos da prescrição trienal e, em consequência, se incide in casu a referida prescrição intercorrente.
Inicialmente, importa destacar as causas que interrompem a prescrição intercorrente, prevista pelo art. 1º, §1º, da Lei nº 9.873/1999. Confira-se a literalidade do dispositivo:

“Art. 1º. (...) §1º  Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso.” (texto com destaque)

A redação legal foi reproduzida em sua literalidade na Resolução TCU nº 344, no seguinte artigo:

“Art. 8º Incide a prescrição intercorrente se o processo ficar paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, sem prejuízo da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso. 
§ 1° A prescrição intercorrente interrompe-se por qualquer ato que evidencie o andamento regular do processo, excetuando-se pedido e concessão de vista dos autos, emissão de certidões, prestação de informações, juntada de procuração ou subestabelecimento e outros atos que não interfiram de modo relevante no curso das apurações.” (texto original sem destaque)

Destarte, para haver a prescrição trienal, o processo teria que ficar paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho. Havendo atos procedimentais nos autos do processo administrativo que corre no âmbito interno do TCU capazes de descaracterizar sua inércia, não há que se falar em prescrição intercorrente. Confira-se:

“DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO  INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. DECLARAÇÃO DE INIDONEIDADE PELO TCU. INOCORRÊNCIA DE PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. ATOS QUE DESCARACTERIZAM A INÉRCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.
1. 	Agravo interno em mandado de segurança impetrado por estaleiro declarado inidôneo para licitar por 5 (cinco) anos em virtude da prática de fraude a licitações. Alegação de prescrição intercorrente da pretensão punitiva e de inaplicabilidade da Lei nº 8.443/1992.
2. 	A prescrição da pretensão punitiva do TCU é regulada integralmente pela Lei nº 9.873/1999, que fixa o prazo de 5 (cinco) anos a contar da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado. Estabelece também o prazo trienal para a prescrição intercorrente.
3. 	No presente caso,  não ocorreu a alegada prescrição intercorrente, uma vez que a Corte de Contas adotou providências para dar andamento à tomada de contas especial. Ademais, a ausência da íntegra do procedimento impede o reconhecimento da alegada prescrição  no âmbito deste writ.
4.  	Agravo a que se nega provimento’. (MS 37801 AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 26/8/2022)

“Agravo regimental em mandado de segurança. Ordem denegada. Não ocorrência da alegada prescrição, em qualquer de suas modalidades. Ausência do transcurso do prazo legal de cinco anos, ou de três anos, considerados os fatos que interromperam seu curso. Agravo regimental ao qual se nega provimento.
1. A prática de qualquer ato inequívoco, tais como auditorias e processos de representação, que importe apuração do fato, ainda que anteriores à citação do impetrante na tomada de contas especial, tem o condão legal de interromper a prescrição e permitir a devida apreciação da legalidade de todos os aspectos referentes à apuração em questão.
2. A existência de atos fiscalizatórios relacionados à impetrante no bojo de relatórios de levantamentos realizados em procedimentos apensos e conexos ao principal constitui, indubitavelmente, ato que demonstra a ausência de procedimento administrativo totalmente paralisado, para fins de incidência da prescrição intercorrente almejada pela impetrante.
3. Agravo regimental ao qual se nega provimento.” (MS 37820 AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 26/10/2022)

No mesmo sentido, destaco o seguinte trecho do voto condutor  proferido nos autos do MS 35430 AgR, em acórdão da Primeira Turma, DJe de 10/11/2021, cujo relator foi o Ministro Alexandre de Moraes:

“Por fim, a Recorrente também alega a ocorrência de prescrição intercorrente.
Sem razão, mais uma vez.
Das informações constantes nos autos, observa-se a ausência de transcurso de lapso temporal superior a 3 anos sem movimentação processual: autuado o processo em 25/7/2001 (doc. 8, fl. 1), ocorreram atos interruptivos da prescrição diante da “análise das 1ª (11/07/2002), 2ª (15/04/2005), 3ª (10/04/2006) e 4ª (13/11/2006) instruções da Tomada de Contas Especial nº 010.413/2001-2” (doc. 266, fl. 28). Citada em 26/1/2009 (doc. 1, fl. 4), apresentou documentos, que foram analisados elo TCU em 10/2/2011 (doc. 199, fls. 5-6). O processo foi encaminhado ao Ministério Público para Parecer em 28/12/2012, o qual foi emitido, em 12/3/2013, pelo Subprocurador-Geral PAULO BUGARIN (conforme informação obtida no sítio eletrônico do TCU). Em Sessão de 10/11/2015, o TCU julgou a Tomada de Contas (doc. 198, fl. 4).
Não se verifica, portanto, inércia em lapso temporal suficiente a caracterizar a prescrição intercorrente arguida.”

In casu, o impetrante narra que no âmbito da TC nº 020.950/2011-0 a Corte de Contas mantinha posicionamento no sentido da imprescritibilidade das pretensões ressarcitórias e punitivas, mas posteriormente entendeu pelo prazo decenal. Afirma que somente após decisão no Acórdão 3148/2022, na época em que o STF firmou entendimento sobre o prazo prescricional quinquenal (Tema 899), “apresentou petição avulsa com pedido de reconhecimento de matéria de ordem pública requerendo, pela primeira vez, que fosse reconhecida a prescrição da pretensão punitiva e indenizatória do TCU, com base no entendimento do Supremo Tribunal Federal”. Da análise desse novo pleito, sobreveio o derradeiro acórdão, a saber, o Acórdão nº 9560/2022, apontado como ato coator. 
Alega que o TCU não teria reconhecido a prescrição com base nos seguintes fundamentos:

“A seguir, apresentam-se, em ordem cronológica, causas interruptivas da prescrição (art. 5º da resolução):
 1)	14/1/2005: Oficio 72/2005, reiterando a notificação para prestar contas (peça 1, p. 206-207, causa interruptiva)
 2)	19/9/2007: Oficio 1850/2007, reiterando a notificação para prestar contas (peça 1, p. 228-230, causa interruptiva)
 3)	26/5/2009: Relatório de Tomada de Contas Especial 023/2009 (peça 1, p. 271-275, causa interruptiva)
 4)	5/7/2011: Pronunciamento Ministerial (peça 1, p. 295, causa interruptiva)” (doc. 1, p. 19)

No que concerne aos marcos interruptivos apontados, o impetrante defende que não se prestam como causas interruptivas da prescrição pelos seguintes motivos: o Ofício 1850/2007, por se tratar de mera reiteração do Ofício 72/2005, não apresenta nenhum “ineditismo”; o terceiro marco considerado pelo TCU, qual  seja, o  relatório  de  tomada de contas especial 023/2009, “somente traz um relato dos fatos ocorridos”; o pronunciamento ministerial, quarto marco, tem “natureza de despacho de mero expediente, onde nada se decide, mas somente se encaminha ao TCU”.
Ocorre que os marcos interruptivos ora questionados não se prestam a verificar a prescrição intercorrente trienal. Importa distinguir as causas interruptivas da prescrição das pretensões ressarcitória e punitiva quinquenal, prevista nos arts. 1º, caput, e 2º da Lei nº 9.873/99, daquelas que interrompem a prescrição intercorrente trienal, previstas pelo § 1º do art. 1º da mesma lei, verbis:

“Art. 1º  Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.

§ 1º  Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso.” (texto original sem destaque)

Destarte, o que é requisito para a fluência do prazo da prescrição intercorrente é a ausência de despacho ou julgamento. E para verificar a paralisação do processo administrativo no âmbito interno do TCU é imprescindível a análise do andamento processual. Todavia, nos presentes autos, o impetrante se limita a indicar documentos que constavam daquele processo, mas não junta o andamento da Tomada de Contas, de modo que resta impossível no caso sub examine o reconhecimento da prescrição prevista no §1º do art. 1º da Lei nº 9.873/1999. No mesmo sentido:

“DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO FUNDADA EM DECISÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). APLICAÇÃO DA LEI Nº 9.873/1999. OCORRÊNCIA DE FATOS INTERRUPTIVOS DA PRESCRIÇÃO. 
1. Mandado de Segurança impetrado contra ato do TCU que julgou irregulares as contas referentes a convênio firmado pelo recorrente com repasse de recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador – FAT. 
2. Nos termos da jurisprudência recente desta Casa, a pretensão de ressarcimento ao erário do TCU é prescritível, sendo aplicável a Lei nº 9.873/1999, seja quanto ao prazo de prescrição, seja quanto às causas de interrupção do respectivo prazo. 
3. O art. 2º, II, da Lei nº 9.873/1999 prevê que a prescrição se interrompe por qualquer ato inequívoco que importe apuração do fato, mesma ante de cientificada a parte interessada. No caso concreto, houve várias causas interruptivas do lapso prescricional, de modo que não se pode reconhecer a inércia da Administração Pública. 
4. Impossibilidade de averiguação da prescrição intercorrente, na forma do art. 1º, § 1º, da Lei nº 9.873/1999, em razão da ausência de cópia integral do processo de tomada de contas especial nos autos. Ausência de prova pré-constituída do alegado direito líquido e certo. 
5. Agravo a que se nega provimento.” (MS 36905, Primeira Turma, Min. Roberto Barroso, DJe de 29/8/2022)

Diante da ausência da íntegra do procedimento de Tomada de Contas Especial, portanto, não é possível verificar se houve ou não o decurso de três anos entre os atos de apuração dos fatos, de modo a caracterizar inércia dos órgãos de controle. Ocorre que, conforme dispõe o art. 1º da Lei 12.016/2009, a impetração do mandado de segurança está condicionada à presença de direito líquido e certo que esteja sendo violado (ou se encontre ameaçado) por ato comissivo ou omissivo imputável à autoridade apontada como coatora. Assim, a pretensão que demande dilação probatória é incabível na via eleita, que exige a apresentação de prova pré-constituída.
Ademais, o impetrante, ao se referir às causas interruptivas previstas no art. 2º, II, da Lei nº 9.873/99, visa a discutir quais fatos seriam aptos a cumprir a exigência da norma e, nesse ponto, justifica que os marcos apontados pelo TCU não produziriam inovação em qualquer situação fática na Tomada de Contas Especial, razão pela qual “não se prestam para tanto”.
A redação do art. 2º, II, da referida lei, contudo, dispõe que “qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato” tem o condão de interromper o curso do prazo prescricional, incluindo as apurações anteriores à citação da parte impetrante na tomada de contas especial, consoante entendimento firmado na jurisprudência desta Corte. Confiram-se: MS 38232-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Rosa Weber, Dje de 28/4/2022; MS 36810-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Dias Toffoli, Dje de 19/5/2022; MS 37847-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Rosa Weber, Dje de 28/01/2022; MS 35208-AgR,  Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, Dje de 10/2/2021, e MS 37293-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, Dje de 30/4/2021. Não há no texto da lei, portanto, qualquer exigência relativa à inovação em relação à situação fática.  
Outrossim, inviável, à luz do rito especial do mandado de segurança, dirimir controvérsia em torno de fatos subjacentes aos marcos interruptivos indicados nas informações prestadas pela autoridade impetrada, porquanto tal análise também demandaria dilação probatória. 
Com efeito, a pretensão de discussão sobre os fatos apontados como marcos interruptivos da prescrição é inviável em sede de mandado de segurança, ante a ausência de liquidez e certeza do direito pleiteado nessa hipótese. No mesmo sentido: MS 36067-ED-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Dje de 29/10/2019; MS 37008-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Dje de 10/5/2022; MS 35953, Primeira Turma, Rel. Min. Marco Aurélio, Redator do acórdão Min. Alexandre de Moraes, Dje de 7/2/2022; MS 35430-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Alexandre De Moraes, Dje de 11/11/2021, e MS 36067 ED-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, Dje de 29/10/2019.
Dessa forma, não comprovada de plano a ilegalidade ou o abuso de poder praticados pela autoridade coatora, a impetração do presente writ é de todo incompatível com o rito especial do mandado de segurança.
Ex positis, com base no art. 205 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, DENEGO A SEGURANÇA. 
Fica prejudicado o pedido liminar.
Publique-se.
Brasília, 3 de fevereiro de 2023.
Ministro LUIZ FUX
Relator
Documento assinado digitalmente