Tribunal: STF
Processo: ARE 1458434
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-10-10
Data de publicação: 2023-10-10

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AFETAÇÃO DA MATÉRIA EM REPERCUSSÃO GERAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI FEDERAL Nº 14.230/2021. ARE Nº 843.989-RG/PR, TEMA RG Nº 1199. DEVOLUÇÃO DOS AUTOS À CORTE DE ORIGEM.



    1. Trata-se de agravo contra decisão negativa de admissibilidade de recurso extraordinário interposto em face de acórdão da 3ª Turma do Tribunal Regional Federal da 3ª Região, cuja ementa segue abaixo:



    “PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. MÁFIA DAS SANGUESSUGAS. AGENTE PÚBLICO. PARTICULAR QUE CONCORRE COM O AGENTE PÚBLICO. APLICAÇÃO DA LEI 8.429/92. INÉPCIA DA INICIAL. NÃO OCORRÊNCIA. LEGITIMIDADE PASSIVA. AUTORIA E MATERIALIDADE COMPROVADAS. FRAUDE À LICITAÇÃO. ART. 10, VIII, LIA. DANO IN RE IPSA. PROPORCIONALIDADE DAS SANÇÕES. APELAÇÕES DOS CORRÉUS NÃO PROVIDAS. APELAÇÃO DA UNIÃO E REMESSA NECESSÁRIA, TIDA POR OCORRIDA, PARCIALMENTE PROVIDAS.” (e-doc. 79, p. 31-33).



    2. Não foram opostos embargos de declaração.



    3. No recurso extraordinário, os recorrentes apontam violação ao art. 37, caput e § 4º, da Constituição da República. Pedem “seja o presente recurso extraordinário conhecido e provido, reformando-se o v. Acórdão combatido, a fim de que seja corrigida a decisão que negou vigência ao artigo 37, caput e § 4º da Constituição Federal, julgando-se improcedente a Ação Civil Pública com relação aos ora Recorrentes, por ser medida da mais lídima e soberana justiça. Ad cautela, caso Vossas Excelências entendam pelo desprovimento do presente Recurso quanto ao mérito, requer sejam reduzidas as penalidades previstas no artigo 12, II e III, da Lei nº 8.429/92, as quais foram fixadas em excesso, considerando a observância aos princípios constitucionais, inexistência de dano ao erário, nem proveito patrimonial pelos ora Recorrentes, bem como que seja aplicado o parágrafo único do artigo 12, observados os princípios da razoabilidade e proporcionalidade” (e-doc. 97, p. 23).



    4. O Tribunal de origem inadmitiu o recurso extraordinário pela incidência da Súmula nº 279 do Supremo Tribunal Federal (e-doc. 122).



     



    É o relatório.



    Decido.



    5. Durante a tramitação deste processo, entrou em vigor a Lei federal nº 14.230, de 2021, que trouxe substanciais alterações à Lei de Improbidade Administrativa (Lei federal nº 8.429, de 1992), principalmente no tocante à definição do elemento subjetivo dos ilícitos civis nela previstos.



    6. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Agravo no Recurso Extraordinário nº 843.989-RG/PR (Tema nº 1.199 do ementário da Repercussão Geral) analisou a aplicação da referida Lei federal nº 14.230 no tempo, assentando a retroatividade das normas benéficas aos processos sem trânsito em julgado, como na hipótese destes autos. Eis a ementa do leading case:



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IRRETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA (LEI 14.230/2021) PARA A RESPONSABILIDADE POR ATOS ILÍCITOS CIVIS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI 8.429/92). NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DA CONSTITUCIONALIZAÇÃO DE REGRAS RÍGIDAS DE REGÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS CORRUPTOS PREVISTAS NO ARTIGO 37 DA CF. INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 5º, XL DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL AO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR POR AUSÊNCIA DE EXPRESSA PREVISÃO NORMATIVA. APLICAÇÃO DOS NOVOS DISPOSITIVOS LEGAIS SOMENTE A PARTIR DA ENTRADA EM VIGOR DA NOVA LEI, OBSERVADO O RESPEITO AO ATO JURÍDICO PERFEITO E A COISA JULGADA (CF, ART. 5º, XXXVI). RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO COM A FIXAÇÃO DE TESE DE REPERCUSSÃO GERAL PARA O TEMA 1199. 1. A Lei de Improbidade Administrativa, de 2 de junho de 1992, representou uma das maiores conquistas do povo brasileiro no combate à corrupção e à má gestão dos recursos públicos. 2. O aperfeiçoamento do combate à corrupção no serviço público foi uma grande preocupação do legislador constituinte, ao estabelecer, no art. 37 da Constituição Federal, verdadeiros códigos de conduta à Administração Pública e aos seus agentes, prevendo, inclusive, pela primeira vez no texto constitucional, a possibilidade de responsabilização e aplicação de graves sanções pela prática de atos de improbidade administrativa (art. 37, § 4º, da CF). 3. A Constituição de 1988 privilegiou o combate à improbidade administrativa, para evitar que os agentes públicos atuem em detrimento do Estado, pois, como já salientava Platão, na clássica obra REPÚBLICA, a punição e o afastamento da vida pública dos agentes corruptos pretendem fixar uma regra proibitiva para que os servidores públicos não se deixem ‘induzir por preço nenhum a agir em detrimento dos interesses do Estado’. 4. O combate à corrupção, à ilegalidade e à imoralidade no seio do Poder Público, com graves reflexos na carência de recursos para implementação de políticas públicas de qualidade, deve ser prioridade absoluta no âmbito de todos os órgãos constitucionalmente institucionalizados. 5. A corrupção é a negativa do Estado Constitucional, que tem por missão a manutenção da retidão e da honestidade na conduta dos negócios públicos, pois não só desvia os recursos necessários para a efetiva e eficiente prestação dos serviços públicos, mas também corrói os pilares do Estado de Direito e contamina a necessária legitimidade dos detentores de cargos públicos, vital para a preservação da Democracia representativa. 6. A Lei 14.230/2021 não excluiu a natureza civil dos atos de improbidade administrativa e suas sanções, pois essa ‘natureza civil’ retira seu substrato normativo diretamente do texto constitucional, conforme reconhecido pacificamente por essa SUPREMA CORTE (TEMA 576 de Repercussão Geral, de minha relatoria, RE n° 976.566/PA). 7. O ato de improbidade administrativa é um ato ilícito civil qualificado – ‘ilegalidade qualificada pela prática de corrupção’ – e exige, para a sua consumação, um desvio de conduta do agente público, devidamente tipificado em lei, e que, no exercício indevido de suas funções, afaste-se dos padrões éticos e morais da sociedade, pretendendo obter vantagens materiais indevidas (artigo 9º da LIA) ou gerar prejuízos ao patrimônio público (artigo 10 da LIA), mesmo que não obtenha sucesso em suas intenções, apesar de ferir os princípios e preceitos básicos da administração pública (artigo 11 da LIA). 8. A Lei 14.230/2021 reiterou, expressamente, a regra geral de necessidade de comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação do ato de improbidade administrativa, exigindo – em todas as hipóteses – a presença do elemento subjetivo do tipo – DOLO, conforme se verifica nas novas redações dos artigos 1º, §§ 1º e 2º; 9º, 10, 11; bem como na revogação do artigo 5º. 9. Não se admite responsabilidade objetiva no âmbito de aplicação da lei de improbidade administrativa desde a edição da Lei 8.429/92 e, a partir da Lei 14.230/2021, foi revogada a modalidade culposa prevista no artigo 10 da LIA. 10. A opção do legislador em alterar a lei de improbidade administrativa com a supressão da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa foi clara e plenamente válida, uma vez que é a própria Constituição Federal que delega à legislação ordinária a forma e tipificação dos atos de improbidade administrativa e a gradação das sanções constitucionalmente estabelecidas (CF, art. 37, §4º). 11. O princípio da retroatividade da lei penal, consagrado no inciso XL do artigo 5º da Constituição Federal (‘a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu’) não tem aplicação automática para a responsabilidade por atos ilícitos civis de improbidade administrativa, por ausência de expressa previsão legal e sob pena de desrespeito à constitucionalização das regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos com flagrante desrespeito e enfraquecimento do Direito Administrativo Sancionador. 12. Ao revogar a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, entretanto, a Lei 14.230/2021, não trouxe qualquer previsão de ‘anistia’ geral para todos aqueles que, nesses mais de 30 anos de aplicação da LIA, foram condenados pela forma culposa de artigo 10; nem tampouco determinou, expressamente, sua retroatividade ou mesmo estabeleceu uma regra de transição que pudesse auxiliar o intérprete na aplicação dessa norma – revogação do ato de improbidade administrativa culposo – em situações diversas como ações em andamento, condenações não transitadas em julgado e condenações transitadas em julgado. 13. A norma mais benéfica prevista pela Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa –, portanto, não é retroativa e, consequentemente, não tem incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes. Observância do artigo 5º, inciso XXXVI da Constituição Federal. 14. Os prazos prescricionais previstos em lei garantem a segurança jurídica, a estabilidade e a previsibilidade do ordenamento jurídico; fixando termos exatos para que o Poder Público possa aplicar as sanções derivadas de condenação por ato de improbidade administrativa. 15. A prescrição é o perecimento da pretensão punitiva ou da pretensão executória pela INÉRCIA do próprio Estado. A prescrição prende-se à noção de perda do direito de punir do Estado por sua negligência, ineficiência ou incompetência em determinado lapso de tempo. 16. Sem INÉRCIA não há PRESCRIÇÃO. Sem INÉRCIA não há sancionamento ao titular da pretensão. Sem INÉRCIA não há possibilidade de se afastar a proteção à probidade e ao patrimônio público. 17. Na aplicação do novo regime prescricional – novos prazos e prescrição intercorrente – , há necessidade de observância dos princípios da segurança jurídica, do acesso à Justiça e da proteção da confiança, com a IRRETROATIVIDADE da Lei 14.230/2021, garantindo-se a plena eficácia dos atos praticados validamente antes da alteração legislativa. 18. Inaplicabilidade dos prazos prescricionais da nova lei às ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa, que permanecem imprescritíveis, conforme decidido pelo Plenário da CORTE, no TEMA 897, Repercussão Geral no RE 852.475, Red. p/Acórdão: Min. EDSON FACHIN. 19. Recurso Extraordinário PROVIDO. Fixação de tese de repercussão geral para o Tema 1199: ‘1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei’.” (grifos acrescidos)



    (ARE nº 843.989-RG/PR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 18/08/2022, p. 12/12/2022).



    7. Quanto à aplicação do mencionado Tema RG nº 1.199 aos casos concretos em tramitação nesta Corte, a orientação de ambas as Turmas tem se firmado no sentido da necessidade de devolução dos autos à origem para a adequação ao paradigma da Repercussão Geral. Confira-se:



    “Embargos de declaração em agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Matéria com repercussão geral reconhecida. Procedimento de anular o acórdão embargado e a decisão monocrática anteriormente proferida e devolver os autos à origem para os fins do art. 1.036 e seguintes do CPC. 1. O Plenário da Corte concluiu, em sessão realizada por meio eletrônico, pela existência da repercussão geral da matéria constitucional remanescente nos autos. O assunto corresponde ao Tema nº 1.199 da Repercussão Geral referente à ‘definição de eventual (IR)RETROATIVIDADE das disposições da Lei 14.230/2021, em especial, em relação: (I) A necessidade da presença do elemento subjetivo dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa, inclusive no artigo 10 da LIA; e (II) A aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente’. O feito paradigma desse tema é o ARE nº 843.989/PR, Rel. Min. Alexandre de Moraes. 2. Ambas as Turmas da Corte decidiram adotar, para os embargos de declaração nos quais se impugnam acórdãos proferidos em processos com repercussão geral já reconhecida, o procedimento de anular o acórdão embargado e a decisão monocrática anteriormente proferida e devolver os autos à origem para aplicação da sistemática da repercussão geral. 3. Embargos de declaração acolhidos, com efeitos infringentes.”



    (ARE nº 1.312.080-AgR-quinto-ED/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, j. 02/05/2022, p. 16/05/2022).



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. OPOSIÇÃO EM 04.04.2022. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PUBLICIDADE. PROMOÇÃO PESSOAL. ART. 37, §1º, DA CF E ART. 11, INC. I, DA LEI Nº 8.429/92. BENS MÓVEIS E IMÓVEIS DO MUNICÍPIO PINTADOS COM AS CORES DA CAMPANHA ELEITORAL. SANÇÕES APLICADAS. SUSPENSÃO DE DIREITOS POLÍTICOS. PRETENSÃO DE RETROATIVIADADE DA NOVA LEI 14.230/2021. ELEMENTO SUBJETIVO. DOLO. CONFIGURAÇÃO. NECESSIDADE. RECONHECIMENTO DA REPERCUSSÃO GERAL. ARE 843.989-RG. TEMA 1199. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO ACOLHIDOS. REMESSA DOS AUTOS À ORIGEM. ARTIGOS 1.036 DO CPC E 328 DO RISTF. 1. Verifica-se que, após iniciado o Julgamento Virtual do acórdão embargado (18.02.2022), houve a inclusão da controvérsia em exame na sistemática da repercussão geral, Tema 1199, cujo recurso paradigma é o ARE 843.989-RG, de relatoria do Min. Alexandre de Moraes. 2. Na oportunidade (24.02.2022), o Plenário reconheceu a existência de repercussão geral da questão constitucional suscitada relativa à ‘definição de eventual (ir) retroatividade das disposições da Lei 14.230/2021, em especial, em relação: (I) A necessidade da presença do elemento subjetivo - dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa, inclusive no artigo 10 da LIA; e (II) A aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente’. 3. Embargos de declaração acolhidos para, atribuindo-lhes efeitos infringentes, tornar sem efeito os acórdãos proferidos no agravo regimental, nos primeiros embargos de declaração, bem como a decisão que negou provimento ao recurso extraordinário interposto pelo ora Recorrente, determinando-se a devolução dos autos ao Tribunal de origem para adequação ao disposto no art. 1.036 do CPC, nos termos do art. 328 do RISTF.”



     (ARE nº 1.158.085-AgR-segundo-ED-ED/PB, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 27/06/2022, p. 30/08/2022)



    8. Ante o exposto, determino a devolução dos autos à Corte de origem, com fundamento no art. 1.040, inc. II para que aplique o que decidido no julgamento do Tema RG nº 1.199, exercendo eventual juízo de retratação.



    Intime-se. Caso frustrada a intimação, publique-se, resguardadas a peculiaridades inerentes ao segredo de justiça.



    Brasília, 10 de outubro de 2023.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator