Tribunal: STF
Processo: ADI 6398
Classe: ADI
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-11-08
Data de publicação: 2023-11-08

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. O Partido Comunista do Brasil (PCdoB) ajuizou esta ação direta de inconstitucionalidade contra o art. 7º, §§ 4º a 6º, do Decreto n. 10.316, de 7 de abril de 2020, que versa sobre os parâmetros para concessão do auxílio emergencial instituído pela Lei n. 13.982, de 2 de abril de 2020. Eis o teor dos dispositivos impugnados:



    Art. 7º Para verificar a elegibilidade ao recebimento do auxílio emergencial ao trabalhador de qualquer natureza, será avaliado o atendimento aos requisitos previstos no art. 3º.



    […]



    § 4º Para o recebimento do auxílio emergencial, a inscrição do trabalhador no Cadastro de Pessoas Físicas – CPF é obrigatória e a situação do CPF deverá estar regular junto à Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil do Ministério da Economia, exceto no caso de trabalhadores incluídos em famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família.



    § 5º É ainda obrigatória a inscrição no CPF dos membros da família dos demais trabalhadores não inscritos no Cadastro Único e não beneficiários do Programa Bolsa Família.



    § 6º Serão considerados inelegíveis os trabalhadores com indicativo de óbito no Sistema de Controle de Óbitos e no Sistema Nacional de Informações de Registro Civil.



    Afirma cabível a ação direta de inconstitucionalidade contra decreto regulamentar de caráter autônomo. Cita precedentes.



    Argumenta extrapolados os limites do poder regulamentar do Presidente da República, quando foram implementadas exigências não previstas na Lei n. 13.982/2020 para o recebimento do benefício. Alega violados os arts. 5º, II; e 84, IV, da Lei Maior, bem assim o princípio da dignidade da pessoa humana (CF, art. 1º, III, parágrafo único).



    Busca a concessão de medida cautelar para suspender-se a eficácia do art. 7º, §§ 4º, 5º e 6º, do Decreto n. 10.316/2020.



    Pede, ao fim, a declaração de inconstitucionalidade dos preceitos.



    O Presidente da República (petição/STF n. 32.190/2020) enfatiza a natureza regulamentar do Decreto n. 10.316/2020, a inviabilizar o controle concentrado de constitucionalidade. No mérito, defende a natureza constitucional das normas.



    O Advogado-Geral da União (petição/STF n. 59.251/2020) destaca o caráter secundário do diploma atacado. Realça ter o Chefe do Executivo federal atuado nos limites das atribuições a ele conferidas pelo art. 84, IV, da Carta Política. Assevera que a intervenção judicial no delineamento de políticas públicas é medida excepcional. Manifesta-se pelo não conhecimento da ação e, no mérito, pela improcedência do pedido. 



    O Procurador-Geral da República (petição/STF n. 96.073/2020) salienta o caráter secundário do diploma. Opina pelo não conhecimento da ação e, no mérito, pela improcedência do pedido. 



    É o relatório. Decido.



    2. Os dispositivos questionados revelam normas secundárias e de natureza tipicamente regulamentar, destinadas a darem concretude à legislação de regência. Não constato criação de direitos ou obrigações, tampouco inovação na ordem jurídica.



    Os atos de natureza secundária subordinam-se às normas primárias, às quais se vinculam e que, em regra, visam regulamentar. Eventual conflito de constitucionalidade, se ocorresse, seria entre a norma primária e a Constituição, jamais entre essa última e o ato secundário, sendo incabível, nesse caso, o controle concentrado.



    As violações apontadas pelo requerente só podem ser aferidas mediante cotejo com atos infraconstitucionais, como a Lei n. 13.982, de 2 de abril de 2020.



    Conforme cristalizado na jurisprudência do Supremo, é incabível ação direta de inconstitucionalidade contra ato normativo de caráter secundário, que retire fundamento da legislação infraconstitucional e cuja incompatibilidade com o Texto Constitucional, se existente, se daria apenas de forma indireta. 



    O controle concentrado de constitucionalidade pressupõe ato normativo abstrato e autônomo, isto é, primário, reservando-se àqueles que retiram sua força normativa diretamente da Constituição Federal.



    Assim, ainda que dotados de generalidade e abstração, os preceitos impugnados nesta ação ensejariam, prima facie, a instauração de típico controle de legalidade, tendo como paradigma o diploma legal que lhe dá suporte primário.



    A ressaltar esse aspecto, transcrevo lição do ministro Roberto Barroso em sede doutrinária:



    Atos normativos secundários. Atos administrativos normativos – como decretos regulamentares, instruções normativas, resoluções, atos declaratórios – não podem validamente inovar na ordem jurídica, estando subordinados à lei. Desse modo, não se estabelece confronto direto entre eles e a Constituição. Havendo contrariedade, ocorrerá uma de duas hipóteses: (I) ou o ato administrativo está em desconformidade com a lei que cabia regulamentar, o que caracterizaria ilegalidade e não inconstitucionalidade; (ii) ou é a própria lei que está em desconformidade com a Constituição, situação em que ela é que deverá ser objeto de impugnação.



    (BARROSO, Luís Roberto. O controle de constitucionalidade no direito brasileiro: exposição sistemática da doutrina e análise crítica da jurisprudência. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2009. p. 181)



    Quanto ao ponto, cito, ainda, os seguintes precedentes desta Casa:



    ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DISPOSITIVOS DO DECRETO PRESIDENCIAL 6.620, DE 29 DE OUTUBRO DE 2008, QUE REGULAMENTA A LEI DOS PORTOS (LEI 8.630/1993). OFENSA REFLEXA À CONSTITUIÇÃO. AGRAVO REGIMENTAL IMPROVIDO.



    I – A jurisprudência desta Suprema Corte, não reconhece a possibilidade de controle concentrado de atos que consubstanciam mera ofensa reflexa à Constituição, tais como o ato regulamentar consubstanciado no decreto presidencial ora impugnado.



    II – Agravo regimental a que se nega provimento.



    (ADPF 169 AgR, ministro Ricardo Lewandowski, DJe de 14 de outubro de 2013)



    AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONTROLE ABSTRATO DE ATO NORMATIVO SECUNDÁRIO. IMPOSSIBILIDADE. NECESSIDADE DE EXAME DA LEI NA QUAL SE FUNDAMENTA O ATO REGULAMENTADOR. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



    A jurisprudência deste Supremo Tribunal consolidou-se no sentido de não se admitir o controle abstrato de constitucionalidade de ato normativo secundário por ser necessário o exame da lei na qual aquele se fundamenta, não impugnada na presente ação.



    (ADI 6.117 AgR, ministra Cármen Lúcia, DJe de 27 de outubro de 2020)



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – DECRETO – CARÁTER REGULAMENTADOR – INADEQUAÇÃO.



    O controle normativo abstrato pressupõe o descompasso entre norma legal e o texto da Constituição Federal, revelando-se inadequado no caso de ato regulamentador, sob pena de ter-se o exame, em sede concentrada, de conflito de legalidade considerado o parâmetro envolvido.



    (ADI 5.593 AgR, ministro Marco Aurélio, DJe de 1º de fevereiro de 2019)



    Outrossim, a questão articulada na inicial diz respeito aos requisitos exigidos dos beneficiários para o recebimento do auxílio emergencial, relacionado à pandemia de covid-19, o qual não mais existe.



    Instituído pela Lei n. 13.982, de 2 de abril de 2020, com duração até 2 de julho de 2020, foi prorrogado, por meio da Medida Provisória n. 1.000, de 2 de setembro de 2020, até 31 de dezembro daquele ano. 



    Na sequência, a Medida Provisória n. 1.039, de 18 de março de 2021, instituiu o auxílio emergencial 2021, com duração até 18 de julho de 2021, prorrogado por mais 3 meses pelo Decreto n. 10.740, de 5 de julho de 2021, revogado pelo de n. 11.252, de 9 de novembro de 2022.



    Assim, nos termos da jurisprudência do Supremo, reputo ausente o pressuposto processual do interesse de agir (CPC, art. 485, VI), alusivo à utilidade que a demanda judicial pode trazer ao proponente.



    3. Do exposto, não conheço desta ação direta de inconstitucionalidade (RISTF, art. 21, § 1º).



    4. Publique-se.



Brasília, 8 de novembro de 2023.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



Documento assinado digitalmente