Tribunal: STF
Processo: RE 1440574
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-06-14
Data de publicação: 2023-06-14

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 5ª Região, assim ementado (fls. 2-3, Doc. 3):



    “EMENTA: ADMINISTRATIVO. RESSARCIMENTO AO ESTADO MEMBRO DE DESPESAS PARA CUSTEIO DE TRATAMENTO ONCOLÓGICO DE ALTA COMPLEXIDADE. QUESTÃO A SER TRATADA NA VIA ADMINISTRATIVA. 



    1. Cuida-se de apelação de sentença que julgou improcedente o pedido de ressarcimento dos valores dispendidos para aquisição de medicamentos nos autos da ação civil pública nº 0708671-73.2019.8.02.0001, que tramitou na Justiça Estadual, no valor R$ 89.318,66. Honorários advocatícios fixados em 10% sobre o valor da condenação, nos termos do art. 85, § 3º, II do CPC (valor da causa: R$ 90.000,00).



    2. Apela o Estado de Alagoas, alegando que no julgamento do Recurso Extraordinário Repetitivo de nº 855.178, tema 793, o STF definiu a tese de que embora subsista a responsabilidade solidária em matéria de saúde, podendo o paciente demandar contra qualquer dos entes federados, passou a ser exigido do magistrado o dever de "direcionar" o cumprimento da prestação e "determinar o ressarcimento", "caso a caso", de acordo com os critérios de repartição de atribuições do Sistema Único de Saúde - SUS.



    3. A Segunda Turma do TRF 5ª Região vem adotando o entendimento de que, de acordo com o disposto na Lei 8.080/90, existem critérios que definem o estabelecimento de valores a serem transferidos aos entes federados (art. 35), de maneira que a própria sistemática/estrutura do SUS serve de guia, no âmbito administrativo, ao ressarcimento de valores despendidos por determinado ente além da sua capacidade/atribuição. Dessa maneira, considerando que, administrativamente, encontram-se estabelecidas as atribuições de cada ente público nas hipóteses referentes aos serviços do SUS, bem como diante dos mecanismos próprios de compensação orçamentária dos gastos realizados a mais por um dos entes, o ressarcimento ocorrerá na via administrativa, conforme legalmente previsto, mediante pedidos administrativos próprios para ajustamento dos gastos, e não em processo judicial ulterior. Precedente: PROCESSO: 08019115920214058000, APELAÇÃO CÍVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL PAULO MACHADO CORDEIRO, 2ª TURMA, JULGAMENTO: 28/09/2021.



    4. A Lei nº 8.080/1990 não estabeleceu qualquer regra entre os entes políticos que atribua a algum ente federado a responsabilidade pela dispensação de medicações oncológicas, devendo o fornecimento de tais medicamentos ser aplicadas as normas básicas da regionalização e descentralização.



    5. Por fim, a Portaria nº 874/2013 atribui ao Ministério da Saúde o financiamento do tratamento do câncer, nos moldes das pactuações vigentes e de acordo com as suas responsabilidades



    6. Não deve o Judiciário definir e/ou interferir nas políticas de ressarcimento praticadas dentro do SUS. Inclusive, o STF, no Tema 793, refere-se à necessidade de se observar os "critérios constitucionais de descentralização e hierarquização", direcionando o cumprimento da obrigação conforme as regras de repartição de competências".



    7. A título de honorários recursais, majora-se em 1% o percentual aplicado na sentença para honorários advocatícios, nos termos do art. 85, §11, do CPC15.



    8. Apelação improvida.“



    Opostos Embargos de Declaração pelo ESTADO DE ALAGOAS (Doc. 4), foram rejeitados (Doc. 5).



    No Recurso Extraordinário (Doc. 6), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o ESTADO DE ALAGOAS alega ter o acórdão recorrido violado os arts. 5º, XXXV, 23, II, parágrafo único, e 196 da CF/1988, bem como o entendimento firmado pelo SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL no julgamento do Tema 793 da Repercussão Geral.



    Esclarece, inicialmente, que “considerando a necessidade de ressarcimento da prestação ao ente público que suportou o ônus financeiro que incumbia a União, de acordo com as regras de repartição de competências estabelecidas no âmbito do Sistema Único de Saúde - SUS, o Estado de Alagoas postulou ressarcimento a ser realizado pela União Federal, justificando que se trata do pagamento realizado pelo Estado de Alagoas de medicamento/tratamento oncológico de responsabilidade pacífica da União” (fl. 4, Doc. 6). Menciona, ainda, que a Lei Federal 8080/1990 disciplina a possibilidade de ressarcimento no âmbito administrativo entre os entes federativos.



    Nessa linha, pondera que “os tratamentos oncológicos estão enquadrados como Procedimentos de Alta Complexidade do SIA/SUS e Procedimentos de Alta Complexidade do SIH/SUS, integrantes dos Sistemas de Alta Complexidade Ambulatorial e Hospitalar do Sistema Único de Saúde - SUS, sendo do Ministério da Saúde a responsabilidade pelo financiamento, conforme se extrai do artigo 5º, da Portaria 627, de 26 de abril de 2001” (fl. 12, Doc. 6). Assim, tratando-se a hipótese dos autos “de medicamento oncológico, cabe à União Federal a obrigação de ressarcimento dos valores despendidos, sendo autorizada a intervenção do Poder Judiciário para essa finalidade, independentemente de prévia instauração de procedimento administrativo para fins de reembolso/compensação entre os entes federativos”(fl. 21, Doc. 6).



    Ao final, requer o conhecimento e provimento do presente recurso para determinar à União o ressarcimento dos valores efetuados pelo Estado de Alagoas no fornecimento de medicamento/tratamento oncológico, nos termos do TEMA 793 do STF.



    É o relatório. Decido. 



     



    Preenchidos os pressupostos legais e constitucionais de admissibilidade, demonstrada a repercussão geral e prequestionada a matéria, passo à análise do mérito.



    Na origem, trata-se de ação ordinária ajuizada pelo ESTADO DE ALAGOAS em face da UNIÃO, por meio da qual se busca obter provimento jurisdicional que determine o ressarcimento de valores gastos pelo autor com o pagamento de medicamento/tratamento oncológico.



    O Juízo de primeiro grau julgou improcedente o pedido aos argumentos de que (a) “todos os entes têm responsabilidade comum para fornecer tratamentos e/ou medicamentos para o câncer, nos limites das atribuições já consignadas. E, caso um ente venha a desembolsar recursos que perpassem suas atribuições/competências, será ressarcido na forma administrativa, conforme previsão legal e infralegal” (fl. 5, Doc. 2); (b) “não constam nos autos informações suficientes que demonstrem o esgotamento - e sequer a utilização pelo autor - das hipóteses de ressarcimento e/ou complementação de medicamentos e valores já estabelecidos dentro do sistema, como prescreve a Lei do SUS e as normas regulatórias do Ministério da Saúde” (fls. 5-6, Doc. 2); (c) “em matéria de saúde, não há base legal que suporte direito de regresso de um ente federado em face da União, sem que antes sejam utilizados os meios administrativos ou judiciais de reembolso/ressarcimento próprios (Neste último, somente quando a União participar do processo e tiver ciência dos valores e do mérito das ações é que se poderia falar em responsabilização tout court, o que não ocorreu no caso dos autos)” (fl. 7, Doc. 2); (d) “considerando-se a descentralização do SUS e os critérios do art. 35 da Lei nº 8.080/90, a interferência do Judiciário nessa seara seria ingerência contrária ao princípio constitucional da separação dos poderes” (fl. 7, Doc. 2); e (e) “caso fosse acolhido o pleito autoral, a procedência da ação inauguraria nova forma de custeio da saúde, criando despesa para a União sem autorização legal, interferindo, consequentemente, nas disposições da Lei Orçamentária, o que não deve ocorrer ” (fl. 7, Doc. 2).



    Interposta apelação pelo ESTADO DE ALAGOAS, o Tribunal de origem manteve a sentença de improcedência do pedido mediante os seguintes fundamentos (fls. 1-2, Doc. 3):



    “A Segunda Turma do TRF 5ª Região vem adotando o entendimento de que, de acordo com o disposto na Lei 8.080/90, existem critérios que definem o estabelecimento de valores a serem transferidos aos entes federados (art. 35), de maneira que a própria sistemática/estrutura do SUS serve de guia, no âmbito administrativo, ao ressarcimento de valores despendidos por determinado ente além da sua capacidade/atribuição. Dessa maneira, considerando que, administrativamente, encontram-se estabelecidas as atribuições de cada ente público nas hipóteses referentes aos serviços do SUS, bem como diante dos mecanismos próprios de compensação orçamentária dos gastos realizados a mais por um dos entes, o ressarcimento ocorrerá na via administrativa, conforme legalmente previsto, mediante pedidos administrativos próprios para ajustamento dos gastos, e não em processo judicial ulterior. [...]



    A Lei nº 8.080/1990 não estabeleceu qualquer regra entre os entes políticos que atribua a algum ente federado a responsabilidade pela dispensação de medicações oncológicas, devendo o fornecimento de tais medicamentos ser aplicadas as normas básicas da regionalização e descentralização. 



    Por fim, a Portaria nº 874/2013 atribui ao Ministério da Saúde o financiamento do tratamento do câncer, nos moldes das pactuações vigentes e de acordo com as suas responsabilidades 



    Não deve o Judiciário definir e/ou interferir nas políticas de ressarcimento praticadas dentro do SUS. Inclusive, o STF, no Tema 793, refere-se à necessidade de se observar os "critérios constitucionais de descentralização e hierarquização", direcionando o cumprimento da obrigação conforme as regras de repartição de competências".”



    Conforme acima narrado, o Tribunal de origem confirmou a sentença que julgara improcedente o pedido de direito de regresso formulado pelo Estado de Alagoas em face da União, para obter o ressarcimento dos valores despendidos para compra de medicamento para paciente em tratamento oncológico. 



    O acórdão recorrido, interpretando a tese fixada no Tema 793 (RE 855.178-RG), a legislação aplicável à espécie (Lei 8.080/1990), e as normas infralegais pertinentes, consignou haver responsabilidade solidária de todos os entes da federação na prestação de serviços públicos de saúde, podendo qualquer um deles figurar no polo passivo da demanda. 



    Todavia, pontuou que o Sistema Único de Saúde (Portaria 874/2013) possui critérios acerca do financiamento das ações e atribuições de cada ente que, inclusive, são aptos a guiar, no âmbito administrativo, o ressarcimento de um ente que tenha despendido valores além da sua capacidade e/ou atribuição. 



    O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, no julgamento do RE 855.178-RG (Rel. Min. LUIZ FUX, Tema 793), examinou a repercussão geral da questão constitucional debatida nestes autos e reafirmou a jurisprudência desta CORTE no sentido da responsabilidade solidária dos entes federados quanto ao dever de prestar assistência à saúde. Confira-se a ementa do julgado: 



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DIREITO À SAÚDE. TRATAMENTO MÉDICO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. REAFIRMAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA. O tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente.” 



    Posteriormente, ao rejeitar os Embargos de Declaração opostos em face desse acórdão, o SUPREMO fixou a seguinte tese: 



    “Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro". 



    Verifica-se, portanto, que, embora reconheça a existência de solidariedade entre os entes federados nas questões envolvendo a saúde pública, o STF decidiu, na tese fixada nos referidos embargos, que a autoridade judicial tem o dever de direcionar o cumprimento dessas demandas, de acordo com as regras de repartição de competências estabelecidas pela lei orgânica do SUS, bem como determinar ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro. 



    Nesse sentido: Rcl 41.954-MC, Rel. Min. GILMAR MENDES, 5/2/2021; RE 1.250.767, Rel. Min. EDSON FACHIN, DJe de 5/6/2020; RE 1.365.888, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, DJe de 22/2/2022.



    Ainda que haja responsabilidade solidária dos entes federativos pela promoção das políticas públicas relativas à saúde, o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL tem definido hipóteses nas quais a UNIÃO deve integrar a lide. 



    Recentemente, inclusive, a PRIMEIRA TURMA DO STF, em julgamento conjunto realizado em 22/3/2022, no qual se analisou o mérito das seguintes Reclamações: 49.890 e 50.414, de relatoria do Ilustre Min. DIAS TOFFOLI; bem como de dois Embargos de Declaração e sete Agravos Regimentais envolvendo as Reclamações a seguir: Rcl 49909; 49919; 50726, 50715, 50866, 50481, 50907, 50649, 50458, todos de minha relatoria, definiu que:



    a) tratando-se de medicamento não padronizado/incorporado no RENAME/SUS, a UNIÃO deve necessariamente compor o polo passivo da lide; assim, a competência para julgar a lide é da Justiça Federal;



    b) no caso de medicamento padronizado no RENAME/SUS, porém cuja distribuição/financiamento está sob a responsabilidade exclusiva da UNIÃO, por exemplo, em razão dos altos custos dos medicamentos ou tratamentos oncológicos, a UNIÃO deve necessariamente compor o polo passivo da lide; assim, a competência para julgar a lide é da Justiça Federal;



    c) medicamentos não registrados na ANVISA, devem ser postulados necessariamente em face da UNIÃO, consoante fixado no Tema 500 da repercussão geral; e



    d) em todos os casos analisados, manteve-se a liminar deferida na origem a fim de preservar a saúde do paciente.



    A par disso, não se pode olvidar que, no Tema 793, também ficou assentado inexistir a exigência de litisconsórcio passivo necessário em demanda em que se pleiteia medicamento/tratamento em face do Estado, razão pela qual o jurisdicionado pode demandar contra qualquer um dos entes públicos, na medida em que todos são solidariamente responsáveis. Ficou ainda definido, nos Embargos de Declaração opostos no acordão do paradigma, que cabe ao magistrado direcionar o cumprimento da prestação, conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro.



    No caso dos autos, o Estado de Alagoas foi condenado a fornecer medicamento oncológico e busca, na Justiça Federal, o ressarcimento por parte da União dos valores despendidos para o cumprimento da decisão judicial.



    O Estado-membro alega ter suportado ônus financeiro que não lhe cabia, a fim de cumprir decisão judicial. 



    O fato de a União não ter participado da referida lide não afasta sua responsabilização em regresso. Isso porque a responsabilidade solidária entre as unidades federadas no fornecimento de medicamento/tratamento não implica transferir para determinado ente o encargo financeiro que, de fato, é de outra pessoa política.



    Assim, relegar a discussão alusiva ao ressarcimento à esfera administrativa seria apenas retardar a solução da celeuma, a qual, mais cedo ou mais tarde, findaria por aportar na seara judicial. E, nesse ínterim, arcaria a unidade federativa sozinha com custos financeiros advindos do impasse, com potenciais prejuízos para a prestação dos serviços públicos locais.



    Veja-se que, no RE 631240-RG (Tema 350), Rel. Min. ROBERTO BARROSO, DJe de 10/11/2014, em que se debateu a necessidade de postulação prévia junto ao INSS para a concessão/revisão de benefício previdenciário, esta CORTE assentou que “a exigência de prévio requerimento administrativo não deve prevalecer quando o entendimento da Administração for notória e reiteradamente contrário à postulação do segurado”, pois, “nesses casos, o interesse em agir estará caracterizado”.



    No precedente, o Relator pontou que o interesse de agir possui três aspectos: utilidade, adequação e necessidade. A utilidade significando que o processo deve trazer proveito para o autor; a adequação é a escorreita correspondência entre o meio processual escolhido pelo demandante e a tutela jurisdicional pretendida; e a necessidade deflui da demonstração de que a atuação do Estado-Juiz é imprescindível para a satisfação da pretensão do autor.



    Na hipótese dos autos, verifica-se que todos esses requisitos estão preenchidos, pois é evidente que a ação de regresso ajuizada pelo Estado de Alagoas em face da União constitui o meio adequado para postular o direito ao ressarcimento, o qual, se reconhecido pelo Juízo, a toda evidência, trará proveito para o ente estatal. A necessidade exsurge, como se demonstrou, da renitente resistência da União em admitir o direito de regresso do ente que arcou com as despesas pelo financiamento de remédios oncológicos.



    Assim, afirmar a necessidade de prévio esgotamento da via administrativa para que se concretize o reembolso/ressarcimento da unidade federativa que arcou diretamente com os custos de medicamento/tratamento cuja responsabilidade é de outro ente público, como fez o acórdão recorrido, afronta o art. 5º, XXXV, da Constituição, que assegura a garantia do acesso à jurisdição. 



    A contrario sensu, confira-se o seguinte precedente:



    “EMENTA: Execução fiscal. - Inexistem as alegadas ofensas ao artigo 5º, XXXV, da Constituição, porquanto, por ter sido julgada extinta a execução fiscal por falta do interesse de agir, não se pode pretender, sob o fundamento de não ser cabível no caso essa extinção, que a decisão judicial que a confirmou haja impedido o livre acesso ao Poder Judiciário, ou haja violado o artigo 156, I, da Constituição que instituiu, em favor dos municípios, o IPTU. Recurso extraordinário não conhecido (RE 287154, Relator(a): MOREIRA ALVES, Primeira Turma, DJ de 9/11/2001)



    No mesmo sentido, vejam-se recentes precedentes da Primeira Turma:



    Ementa: AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TEMA 793 DA REPERCUSSÃO GERAL. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO/TRATAMENTO ONCOLÓGICO. ÔNUS SUPORTADO POR ESTADO-MEMBRO. RESSARCIMENTO. AÇÃO DE REGRESSO EM FACE DA UNIÃO. POSSIBILIDADE, INDEPENDENTEMENTE DO EXAURIMENTO DA VIA ADMINISTRATIVA. 



    1. Discute-se no presente Recurso Extraordinário se o ente federativo condenado a custear medicamento para pessoa hipossuficiente pode ajuizar ação de regresso em face da União.



    2. As instâncias de origem reputaram inviável a pretensão, porque (a) o Estado não esgotou as vias administrativas e (b) a União não participou da demanda originária, na qual estabelecida a condenação ao fornecimento do medicamento.



    3. O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, no julgamento do RE 855.178-RG (Rel. Min. LUIZ FUX, Tema 793), reafirmou a jurisprudência desta CORTE no sentido da responsabilidade solidária dos entes federados quanto ao dever de prestar assistência à saúde.



    4. Embora se reconheça a existência de solidariedade entre os entes federados nas questões envolvendo a saúde pública, o STF decidiu, na tese fixada nos referidos embargos, que a autoridade judicial tem o dever de direcionar o cumprimento dessas demandas, de acordo com as regras de repartição de competências estabelecidas pela lei orgânica do SUS, bem como determinar ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro.



    5. No caso dos autos, o Estado de Alagoas foi condenado a fornecer medicamento/tratamento oncológico que não faz parte do elenco do RENAME, em processo julgado na Justiça Estadual, do qual não participou a União.



    6. O fato de a União não ter participado da referida lide não afasta sua responsabilização em regresso. Isso porque a solidariedade entre as unidades federadas no fornecimento de medicamento/tratamento não implica transferir para determinado ente o encargo financeiro que, de fato, é de outra pessoa política. 7. Por outro lado, o esgotamento da via administrativa não é condição para o ajuizamento da ação de regresso. 8. Agravo Interno a que se nega provimento.



    (RE 1397223 AgR, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, DJe 21-11-2022)



    “EMENTA Agravo regimental em recurso extraordinário. Responsabilidade solidária dos entes federados nas demandas prestacionais na área da saúde. Fornecimento de medicamentos ou tratamentos oncológicos. Tema nº 793 da Sistemática da Repercussão Geral. Ônus suportado por estado-membro. Ação de ressarcimento. 



    1. Nos autos do julgamento do RE nº 855.178/SE, o Plenário fixou a tese do Tema nº 793 da Sistemática da Repercussão Geral, a qual preconiza que, ante a possibilidade de o polo passivo de demanda prestacional de saúde ser composto por qualquer ente federativo, isolada ou conjuntamente, cabe ao Poder Judiciário “direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências”.



    2. Em demanda para fornecimento de medicamentos ou tratamentos oncológicos, a União deve integrar o polo passivo da lide, sem prejuízo da presença do estado e/ou do município na relação processual.



    3. A ausência de participação da União no processo não afasta sua responsabilidade em face de ação de regresso. Isso porque a solidariedade entre as unidades federadas no fornecimento de medicamento/tratamento não implica transferir para determinado ente o encargo financeiro que, de fato, é de outra pessoa política.



    4. Agravo regimental não provido.” (RE 1.407.146- AgR/AL, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, DJe de 16/3/2023)



    Por último, acresça-se que, na via judicial, a União, como não poderia deixar de ser, terá o direito ao contraditório e à ampla defesa, ocasião em que poderá alegar todos os argumentos julgados pertinentes, inclusive aqueles relativos aos mecanismos de compensação que assevera existir no âmbito do SUS, quando decisões judiciais obrigam determinada entidade política a fornecer remédio da alçada da outra.



    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, DOU PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO para determinar o prosseguimento da ação no Juízo de origem.



    Publique-se. 



    Brasília, 14 de junho de 2023.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



Documento assinado digitalmente