Tribunal: STF
Processo: RE 1369312
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-01-11
Data de publicação: 2023-01-11

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. RE Nº 1.367.790-RG/SC; TEMA RG Nº 1.213. LEI ESTADUAL Nº 15.138, DE 2010. INCORPORAÇÃO DE QUINTOS, COMO VANTAGEM PESSOAL NOMINALMENTE IDENTIFICÁVEL, EM RELAÇÃO AO PERÍODO DE EXERCÍCIO EXCLUSIVO DE CARGO EM COMISSÃO: INCONSTITUCIONALIDADE. PROVIMENTO.



    1. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina, cuja ementa segue abaixo:



    “MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO. ESTABILIDADE ECONÔMICO-FINANCEIRA. VANTAGEM PESSOAL NOMINALMENTE IDENTIFICÁVEL. LEI ESTADUAL N. 15.138/2010. EXERCÍCIO EM CARGO COMISSIONADO ANTES DA INVESTIDURA NO CARGO EFETIVO. CÔMPUTO DO TEMPO. POSSIBILIDADE. PRECEDENTE DO GRUPO DE CÂMARAS DE DIREITO PÚBLICO JULGADO NOS TERMOS DO ART. 555, § 1º, DO CPC. ORDEM CONCEDIDA. 



    “’A jurisprudência desta Corte pacificou-se no sentido de que o servidor público que exercia cargo em comissão, antes da sua posse em cargo efetivo no serviço público, também possui direito à incorporação de quintos, desde que preenchidos os requisitos legais’. (Precedentes: AgRg no REsp 1.009.810/DF, Rel. Ministra Maria Thereza de Assis Moura, Sexta Turma, julgado em 17.5.2011, DJe 1º.6.2011; AgRg no Ag 1.083.905/SP, Rel. Ministra Laurita Vaz, Quinta Turma, julgado em 24.3.2009, DJe 20.4.2009; REsp 744.964/DF, Rel. Ministro Arnaldo Esteves Lima, Quinta Turma, Julgado em 30.10.2008, DJe 24.11.2008.)' (STJ - AgRg no REsp 1281883/DF, rel. Min. Humberto Martins, j. 2.2.2012, DJe 9.2.2012). (TJSC - Apelação Cível em Mandado de Segurança n. 2014.029071-2, rel. Des. Cid Goulart, j. 15.8.2015)" (Mandado de Segurança n. 2015.042739-8, Relator: Des. João Henrique Blasi, j. 11-11-2015).” (e-doc. 4; grifos nossos).



    2. Nas razões do recurso extraordinário, movido a partir das alíneas “a” e “c” do permissivo constitucional, o recorrente afirma violados os arts. 37, inc. XII, 39, caput, e 61, § 1º, inc. II, al. “c”, da Constituição da República. Discorre sobre a inconstitucionalidade formal e material da Lei estadual nº 15.138, de 2010 — por vício de iniciativa e por contrariar o estabelecido no art. 61, § 1º, inc. II, da CRFB, uma vez que estabeleceu benefício apenas para os servidores do Judiciário. Assevera ser “vedada a incorporação da denominada “gratificação pelo desempenho de atividade especial” (art.85, VIII, da Lei 6.745/85) e vedada também, posto revogado o dispositivo que a autorizava (art. 90, da Lei 6.745/85) a incorporação ou adição de valores decorrentes do exercício de cargo de provimento em comissão ou de função de confiança.” (e-doc. 8).



    É relatório.



    Decido.



    3. Transcrevo, para melhor compreensão da matéria ora submetida a apreciação, o seguinte trecho do acórdão recorrido:



    “Cuida-se de mandado de segurança impetrado por Ana Paula Brzeski Boeing Ramos, servidora do Poder Judiciário Estadual, apontando como autoridade coatora o Desembargador Presidente do Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina. Pretende com o writ, em síntese, que para efeito da concessão da Vantagem Pessoal Nominalmente Identificável – VPNI, criada pela Lei n. 15.138/2010, seja considerado, também, o tempo de exercício exclusivo em cargo comissionado.



    (...)



    No mais, adota-se, como razão de decidir, o voto do eminente Des. João Henrique Blasi, proferido no Mandado de Segurança suso referido, verbis:



(...)



    A Lei n. 15.138/2010 estabelece: 



    "Art. 1º. O servidor que tiver exercido ou vier a exercer cargo em comissão ou função de confiança do Poder Judiciário, mesmo que em substituição, terá adicionado ao vencimento do cargo efetivo, como vantagem pessoal nominalmente identificável, o valor equivalente à diferença entre o vencimento do cargo efetivo e o do cargo comissionado, ou o valor da função de confiança.



     "§ 1º O acréscimo a que se refere este artigo ocorrerá a partir do 5º (quinto) ano completo, ininterrupto ou não, de exercício de cargo em comissão ou função de confiança, à razão de 10% (dez por cento) por ano, até o limite de 100% (cem por cento), não podendo haver intervalo superior a 10 (dez) anos entre os exercícios.



     "§ 2º Para a composição do percentual a que se refere o parágrafo anterior será considerado o exercício de cargo em comissão ou função de confiança anterior ao 6º (sexto) ano, desde que mais benéfico." [Grifou-se]. 



    Obviamente, somente se poderá falar no instituto da estabilidade financeira com relação aos servidores concursados, de modo que só há diferença para ser considerada em tal desiderato após a assunção de cargo efetivo. O que se discute é a validade da contagem do interregno pretérito como atendimento do pedágio de 5 (cinco) anos exigido e como períodos aquisitivos. 



    A VNI também beneficia ocupantes de cargos privativos de servidores concursados. Logo, a presença de regras que somente atinge a estes não implica em considerar que há obrigação implícita da aventada concomitância cargo comissionado/efetivo. 



    O texto legal trata do "servidor que tiver exercido ou vier a exercer cargo em comissão ou função de confiança do Poder Judiciário" (art. 1º, caput, da Lei Estadual n. 15.138/2010), isto é, contempla explicitamente o tempo pretérito, razão pela qual não se pode falar em ofensa à legalidade estrita. 



    O cotejo de decisões envolvendo o instituto da estabilidade financeira dos servidores públicos federais, ao contrário do que considerou a decisão profligada, indica a presença do direito líquido e certo invocado pela apelante. Senão vejamos.



    O Regime Jurídico dos Servidores Públicos Civis da União, das Autarquias e das Fundações Públicas Federais (Lei Federal n. 8.112/1990), estabelecia em sua redação original: 



    "Art. 62. Ao servidor investido em função de direção, chefia ou assessoramento é devida uma gratificação pelo seu exercício. 



    "§ 1° Os percentuais de gratificação serão estabelecidos em lei, em ordem decrescente, a partir dos limites estabelecidos no art. 42. 



    '§ 2º A gratificação prevista neste artigo incorpora-se à remuneração do servidor e integra o provento da aposentadoria, na proporção de 1/5 (um quinto) por ano de exercício na função de direção, chefia ou assessoramento, até o limite de 5 (cinco) quintos. 



    "§ 3° Quando mais de uma função houver sido desempenhada no período de um ano, a importância a ser incorporada terá como base de cálculo a função exercida por maior tempo. 



    "§ 4° Ocorrendo o exercício de função de nível mais elevado, por período de 12 (doze) meses, após a incorporação da fração de 5/5 (cinco quintos), poderá haver a atualização progressiva das parcelas já incorporadas, observado o disposto no parágrafo anterior. 



    "§ 5º Lei específica estabelecerá a remuneração dos cargos em comissão de que trata o inciso II, do art. 9°, bem como os critérios de incorporação da vantagem prevista no parágrafo segundo, quando exercidos por servidor." [Grifou-se].



    Durante determinado lapso de tempo, tais critérios de incorporação foram disciplinados pela já referida Lei Federal n. 8.911/1994, os quais foram objeto de análise por parte do Colendo Supremo Tribunal Federal em Mandado de Segurança impetrado contra ato do Presidente do Tribunal de Contas da União, in verbis:



    "MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. EXERCÍCIO DE CARGO DE PROVIMENTO EM COMISSÃO SEM VÍNCULO EFETIVO COM O SERVIÇO PÚBLICO. POSTERIOR INVESTIDURA EM CARGO PÚBLICO EFETIVO. CÔMPUTO DO PERÍODO PRECEDENTE PARA FINS DE INCORPORAÇÃO DE VANTAGEM REMUNERATÓRIA. NÃO PREENCHIMENTO DO REQUISITO DE CONCOMITÂNCIA ENTRE O EXERCÍCIO DOS CARGOS. DESCONFORMIDADE COM AS NORMAS VIGENTES À ÉPOCA DA INCORPORAÇÃO. LEGALIDADE DA DECISÃO QUE DETERMINA A SUPRESSÃO DO PAGAMENTO DA VANTAGEM. DECADÊNCIA NÃO CONFIGURADA. SEGURANÇA DENEGADA." (MS 30329, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Segunda Turma, julgado em 18/12/2012, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-033 DIVULG 19-02-2013 PUBLIC 20-02-2013)



    Numa primeira impressão tal decisum parece corroborar a sentença vergastada. Contudo, a leitura de seu inteiro teor, a bem da verdade, indica o contrário, na medida em que a Ministra Cármen Lúcia considerou que "a exigência legal de concomitância no exercício do cargo de provimento em comissão e o cargo efetivo para a incorporação de 'quintos/décimos', instituída em 24.11.1995 (Medida Provisória n. 1.195) subsistiu até 10.11.1997, quando sobreveio a Medida Provisória n. 1.595-14, extinguindo a incorporação em questão". E conclui seu voto destacando: 



    "Vê-se, portanto, que o requisito de concomitância que obstava a incorporação de quintos pelo exercício de cargo em comissão sem vínculo efetivo preexistia na data em que a Impetrante foi empossada em público efetivo (26.3.1996) e perdurou até a extinção da vantagem pela Medida Provisória n. 1.595-14, convertida na Lei n. 9.527/1997".



    Como visto, a teor do que assentou o Supremo Tribunal Federal no precedente supra, no caso dos servidores públicos federais, somente a partir do advento da MP n. 1.195/1995 é que a simultaneidade do exercício do cargo em comissão com o cargo efetivo passou a ser requisito para a estabilidade financeira, eis que tal diploma legal incluiu a determinação taxativa de que "Somente poderá ser contado, para fins de incorporação de que trata este artigo, o tempo de serviço em cargo em comissão ou função de direção, chefia ou assessoramento exercido concomitantemente ao do cargo efetivo regido pela Lei nº 8.112, de 1990" [Grifou-se]. 



    Contrario sensu, enquanto a legislação federal apenas dizia que "ao servidor investido em função de direção, chefia ou assessoramento é devida uma gratificação pelo seu exercício" (art. 62 da Lei Federal n. 8.112/1990), e que esta "incorpora-se à remuneração do servidor e integra o provento da aposentadoria, na proporção de 1/5 (um quinto) por ano de exercício na função de direção, chefia ou assessoramento, até o limite de 5 (cinco) quintos" , o tempo de serviço comissionado anterior à posse era plenamente computável. 



    (...)



    Destaca-se, outrossim, que a vantagem em debate, além de pretender evitar que o servidor efetivo experimente perda vencimental após longo período ocupando função ou cargo de confiança, também nos parece voltada a estimular a incorporação de valorosos colaboradores de nossos gabinetes aos quadros do Poder Judiciário, mediante concurso público, prestigiando aqueles que dedicaram ao menos 6 (seis) anos de sua vida neste mister - 5 (cinco) para cumprir o pedágio e 1 (um) para preencher o primeiro período aquisitivo. 



    Assim, considerando que a Lei Estadual n. 15.138/2010 não prevê a exigência do exercício concomitante do cargo em comissão com o de vínculo efetivo, e forte na orientação colhida do Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal de Justiça e do Tribunal de Contas da União em situação análoga, o voto é pelo provimento do recurso, reformando a sentença e concedendo a ordem postulada. (ACMS n. 2014.029071-2, rel. Des. Cid Goulart, j. 15.8.2015).”



    Assim, afastam-se as preliminares de ilegitimidade passiva e prescrição, bem como o incidente de inconstitucionalidade e, no mérito, concede-se a segurança para assegurar à impetrante o direito de computar o período de tempo em que exerceu cargo exclusivamente comissionado para fim de obtenção de Vantagem Pessoal Nominalmente Identificável (VPNI).”



    (e-doc. 4; grifos nossos) 



    4. Ocorre que o entendimento então definido pelo Colegiado a quo mostra-se contrário à jurisprudência do Supremo Tribunal Federal inclusive reafirmada no julgamento-paradigma do RE nº 1.367.790-RG/SC, Tema nº 1.213 do ementário da Repercussão Geral. Confiram a ementa e trechos deste julgamento:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. VANTAGEM PESSOAL NOMINALMENTE IDENTIFICÁVEL VPNI. LEI 15.138/2010 DO ESTADO DE SANTA CATARINA. CÔMPUTO DO TEMPO REFERENTE AO EXERCÍCIO DE CARGO COMISSIONADO ANTES DA INVESTIDURA NO CARGO EFETIVO. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. ACÓRDÃO RECORRIDO EM DISSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONTROVÉRSIA CONSTITUCIONAL DOTADA DE REPERCUSSÃO GERAL. REAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO. SEGURANÇA DENEGADA.”



    (RE nº 1.367.790-RG/SC, Tema RG nº 1.213, Rel. Min. Luiz Fux, Pleno, j. 28/04/2022, p. 04/05/2022; grifos nossos)



    “Ab initio, cumpre delimitar a questão controvertida nos autos, qual seja: constitucionalidade da Lei 15.138/2010 do Estado de Santa Catarina, no que prevê a contagem do tempo de exercício exclusivo em cargo comissionado, previamente à investidura em cargo efetivo, para fins de incorporação de Vantagem Pessoal Nominalmente Identificável (VPNI). 



    Com efeito, a matéria aqui suscitada possui densidade constitucional suficiente para o reconhecimento da existência de repercussão geral, competindo a esta Suprema Corte manifestar-se sobre a possibilidade de norma estadual prever a incorporação de vantagem remuneratória, mediante contagem de tempo de exercício em cargo comissionado anterior à investidura do servidor em cargo efetivo, considerando-se os princípios da legalidade, da irretroatividade das normas e da estabilidade financeira do servidor. 



    Releva notar que o Plenário desta Suprema Corte, no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade 5.441, Rel. Min. Alexandre de Moraes, afastou o alegado vício de iniciativa da Lei 15.138/2010 do Estado de Santa Catarina, declarando a inconstitucionalidade material da expressão “que tiver exercido”, constante de seu artigo 1º, no que concerne à previsão de utilização de tempo pretérito referente ao exercício de cargo comissionado, para fins de concessão de Vantagem Pessoal Nominalmente Identificável - VPNI. Leia-se a ementa do julgado, in verbis:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. SERVIDORES PÚBLICOS. LEIS DO ESTADO DE SANTA CATARINA. ESTABILIDADE FINANCEIRA. RESTABELECIMENTO, PARA SERVIDORES DO PODER LEGISLATIVO, DO JUDICIÁRIO, DO MINISTÉRIO PÚBLICO E DO TRIBUNAL DE CONTAS, DE VANTAGEM SUPRIMIDA DO ESTATUTO DOS SERVIDORES DO ESTADO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL DE ATOS INFRALEGAIS QUE CONCEDERAM VANTAGEM VENCIMENTAL (ART. 37, X, CF). AUSÊNCIA DE VÍCIO FORMAL POR VIOLAÇÃO A REGRA DE RESERVA DE INICIATIVA (ART. 61, § 1º, II, E). CÔMPUTO DO TEMPO DE SERVIÇO ANTERIOR À EDIÇÃO DAS LEIS. INCONSTITUCIONALIDADE. PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE E DA VEDAÇÃO DE COMPORTAMENTOS CONTRADITÓRIOS.



(...)



    5. O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL firmou a constitucionalidade de benefícios funcionais que concedem a incorporação de valores recebidos a título de cargo em comissão ou função gratificada, visando à valorização e profissionalização do serviço público (ADI 1.264/SC, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, DJ de 15/2/2008; RE 563.965/RN, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, DJ de 20/3/2009). 



    6. A contagem de tempo de exercício de cargo em comissão ou função de confiança correspondente a período anterior ao restabelecimento das vantagens de estabilidade financeira e adicional de exercício, para efeito de incorporação dos valores então recebidos aos vencimentos atuais do servidor, importa em concessão arbitrária e desproporcional de benefício remuneratório, uma vez que ausente vínculo lógico entre o exercício pretérito da função e os fins perseguidos pela norma. Vício de excesso legislativo, violação ao princípio da razoabilidade, do devido processo legal substantivo e da vedação de comportamentos contraditórios . 



    7. Medida Cautelar confirmada e Ação Direta julgada parcialmente procedente.” (ADI 5.441/SC, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, DJe de 18/11/2020)



    Posteriormente, ao analisar os embargos de declaração opostos pela Assembleia Legislativa do Estado de Santa Catarina na ADI 5.441, o Supremo Tribunal Federal decidiu modular os efeitos da decisão nela proferida, tão somente para “afastar a possibilidade de devolução de valores recebidos com fundamento nos dispositivos e expressões declarados inconstitucionais”.



(...)



    Referido entendimento alcança a pretensão de computar o tempo relativo ao exercício exclusivo de cargo comissionado, em período anterior à investidura em cargo público efetivo, com fundamento no artigo 1º da Lei catarinense 15.138/2010. Nesse sentido, em caso análogo ao destes autos, confira-se julgado da Segunda Turma, in verbis:



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Administrativo. 3. Incorporação de quintos. Contagem de tempo em que o servidor ocupava unicamente cargo em comissão. Impossibilidade. ADI 5.441. 4. Declaração de inconstitucionalidade proferida pelo STF, em controle concentrado, possui eficácia erga omnes e vincula tanto o Poder Judiciário quanto o Poder Executivo. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Negado provimento ao agravo regimental, sem majoração da verba honorária.” (ARE 1.094.930-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe de 8/9/2021).



(...)



    Nesse diapasão, em casos de mesmo objeto, cito as seguintes decisões monocráticas, proferidas após o julgamento de mérito da ADI 5.441: RE 1.368.859/SC, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 14/3/2022, RE 1.367.552/SC, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 2/3/2022, ARE 1.126.935/SC, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 13/12/2021.



    Desse modo, resolvida a questão constitucional a que se refere o recurso extraordinário, pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal, em controle concentrado de constitucionalidade, faz-se mister aplicar essa decisão também aos recursos extraordinários interpostos perante os Tribunais e as Turmas Recursais, com vistas à reafirmação do precedente, acrescido dos efeitos decorrentes da sistemática da repercussão geral. 



    No caso sub examine, o acórdão recorrido divergiu da jurisprudência assentada nesta Corte, ao concluir pela possibilidade de contagem do tempo pretérito à investidura no cargo efetivo, exercido exclusivamente em cargo comissionado, para fins de incorporação de quintos, com fundamento no artigo 1º da Lei 15.138/2010 do Estado de Santa Catarina. 



    É certo que a vexata quaestio transcende os limites subjetivos da causa, porquanto o tema em apreço sobressai do ponto de vista constitucional, especialmente em razão da necessidade de, mediante a sistemática de precedentes qualificados, garantir a aplicação uniforme da Constituição Federal com previsibilidade para os jurisdicionados, notadamente quando se verifica a multiplicidade de feitos que levou a admissão deste recurso extraordinário. 



    Demais disso, a temática revela potencial impacto em outros casos, tendo em vista as inevitáveis repercussões financeiras decorrentes da incorporação de VPNI por inúmeros servidores públicos vinculados ao Poder Judiciário do Estado de Santa Catarina. 



    Ressalto que a constitucionalidade de regras a versarem sobre regime remuneratório de servidores públicos alinha-se com o objetivo de construir instituições eficazes, responsáveis e transparentes (ODS 16), nos termos da Agenda 2030 das Nações Unidas. 



    Desse modo, considerando a necessidade de se atribuir racionalidade ao sistema de precedentes qualificados, assegurar o relevante papel deste Supremo Tribunal como Corte Constitucional e de prevenir tanto o recebimento de novos recursos extraordinários como a prolação desnecessária de múltiplas decisões sobre idêntica controvérsia, entendo necessária a reafirmação da jurisprudência dominante desta Corte mediante submissão à sistemática da repercussão geral. 



    Destarte, para os fins da repercussão geral, proponho a seguinte tese: 



    “É inconstitucional a contagem do tempo pretérito à investidura no cargo efetivo, exercido exclusivamente em cargo comissionado, para fins de incorporação de quintos como VPNI, com fundamento no artigo 1º da Lei 15.138/2010 do Estado de Santa Catarina. ”



    (grifos nossos)



    5. Verifica-se, portanto, na espécie, se tratar de acórdão com teor contrário à orientação firmada nos termos do art. 543-B do Código de Processo Civil. 



    6. Ante o exposto, nos termos do art. 21, § 1º, in fine, do RISTF, dou provimento ao recurso extraordinário, para, reformar o acórdão recorrido, denegar a segurança, registrando ser incabível a devolução de valores recebidos sob tal rubrica, de acordo com a modulação de efeitos assentada na ADI nº 5.441-ED-segundos/SC, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 13/04/2021, p. 24/05/2021. Ausente condenação em honorários advocatícios, por se tratar de mandado de segurança na origem, deixo de implementar o disposto no art. 85, § 11, do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 11 de janeiro de 2023.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator