Tribunal: STF
Processo: RMS 39193
Classe: RMS
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-05-26
Data de publicação: 2023-05-26

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. REVISÃO DE ANISTIA. PORTARIA N. 1.104/1964. RECURSO EXTRAORDINÁRIO N. 817.338/DF (TEMA 839). INDEVIDA INOVAÇÃO DAS TESES RECURSAIS. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE OU AFRONTA A DIREITO LÍQUIDO E CERTO. PRECEDENTES. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA AO QUAL SE NEGA SEGUIMENTO. 



Relatório



    1. Recurso ordinário em mandado de segurança interposto por Cleonildo Bezerra Lima contra o seguinte julgado do Superior Tribunal de Justiça:



    “ADMINISTRATIVO. ANISTIA POLÍTICA. CABOS DA AERONÁUTICA. ANULAÇÃO. DECADÊNCIA. JUÍZO DE RETRATAÇÃO. PORTARIA N. 1.104-GM3/1964. ATO DE EXCEÇÃO. CASO CONCRETO. COMPROVAÇÃO. INEXISTÊNCIA.



    1. O Supremo Tribunal Federal, em julgamento realizado sob a sistemática da repercussão geral – Tema 839 –, firmou o entendimento de que, ‘no exercício do seu poder de autotutela, poderá a Administração Pública rever os atos de concessão de anistia a cabos da Aeronáutica com fundamento na Portaria nº 1.104/1964, quando se comprovar a ausência de ato com motivação exclusivamente política, assegurando-se ao anistiado, em procedimento administrativo, o devido processo legal e a não devolução das verbas já recebidas’, estabelecendo, ainda, que as situações flagrantemente inconstitucionais não se consolidam pelo transcurso do prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei n. 9.784/1999.



    2. Necessário exercício do juízo de retratação, a fim de adequar o julgado anterior ao entendimento estabelecido pelo STF em sede de repercussão geral, com o afastamento da decadência.



    3. Nos termos do art. 1.041, § 1º, do CPC/2015, ‘realizado o juízo de retratação, com alteração do acórdão divergente, o tribunal de origem, se for o caso, decidirá as demais questões ainda não decididas cujo enfrentamento se tornou necessário em decorrência da alteração’.



    4. Hipótese em que há causa de pedir remanescente, relacionada à configuração da Portaria n. 1.104-GM3/1964 como ato de exceção.



    5. De acordo com o entendimento do STF, a Portaria n. 1.104-GM3/1964, por si só, não constitui ato de exceção, sendo necessária a comprovação, nos casos concretos, da ocorrência de motivação político-ideológica para o ato de exclusão das Forças Armadas e a consequente concessão de anistia política.



    6. Juízo de retratação exercido para denegar a ordem” (e-doc. 116).



    2. O recorrente alega ter impetrado mandado de segurança contra ato do Ministro da Justiça, “a reconhecer a ilegalidade da portaria que anulou a sua anistia política, restabelecendo os efeitos da portaria anistiadora, mantendo (ou restabelecendo, se for o caso) o pagamento da reparação econômica em prestação mensal permanente e continuada” (fl. 2, e-doc. 142).



    Informa que “Após a regular tramitação, a Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça concedeu a segurança pleiteada” (fl. 2, e-doc. 142).



    Noticia que “a União Federal manejou recurso extraordinário. O recurso foi sobrestado até a publicação da decisão de mérito a ser proferida pelo Supremo Tribunal Federal a respeito do Tema 839” (fl. 2, e-doc. 142).



    Afirma que, “em juízo de retratação, a Primeira Seção do e. Superior Tribunal de Justiça entendeu por denegar a segurança por entender que a aplicação do Tema 839/STF ao presente caso permite a revisão do ato concessório da anistia política, mesmo que ultrapassado o prazo decadencial para tal fim” (fl. 3, e-doc. 142).



    Assevera que “o ponto fulcral da presente questão reside exatamente no desrespeito ao devido processo legal, já que (i) não houve, no procedimento revisional da anistia política do(a) ora recorrente, a análise prévia, cabível pelo princípio da similitude de formas, do órgão colegiado que analisou anteriormente o seu requerimento (Comissão de Anistia), desrespeitando o art. 12 da Lei nº 10.559/2002; (ii) também, em todas as notificações enviadas aos anistiados políticos nos processos anulatórios ‘relâmpagos’, como o do recorrente, não houve a especificação os fatos e fundamentos dos quais ele deveria se defender, como determina o artigo 26, § 1º, inciso VI, da Lei nº 9.784/99; e (iii) por fim, a decisão administrativa não contém também as razões de fato e de direito que justificam a recusa na produção de provas no âmbito administrativo, consoante previsão do art. 50, I, e §1º, da Lei nº. 9.784/1999” (fl. 4, e-doc. 142).



    Estes os requerimentos e os pedidos:



    “Mercê do exposto, requer o ora recorrente que seja conhecido e provido o presente recurso ordinário, de cognição ampla, para, reformando o v. acórdão oriundo da Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça, conceder a segurança com vistas a anular o ato coator (portaria anulatória), restabelecendo os efeitos da portaria anistiadora, garantindo-se a continuidade no recebimento da prestação mensal, permanente e continuada, além dos demais benefícios e efeitos jurídicos dela decorrentes, em especial o plano de saúde, com o pagamento dos valores eventualmente não adimplidos, corrigidos monetariamente e com a incidência dos juros de mora” (fl. 13, e-doc. 142).



    3. Em 17.5.2023, a União apresentou contrarrazões ao recurso, no sentido da manutenção do acórdão recorrido (e-doc. 159).



     



    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.



    4. Razão jurídica não assiste ao recorrente.



    5. Tem-se, na espécie, mandado de segurança com requerimento de medida liminar, impetrado em 13.7.2012, contra ato do Ministro da Justiça pelo qual “inaugur[ado] o procedimento de anulação da anistia política concedida ao ora impetrante, ex-militar da FAB, que ingressou na caserna antes de 12.10.1964 e que fora licenciado com base na Portaria n.º 1.104/64” (fl. 3, e-doc. 2).



    Alegou-se que “a abertura do processo administrativo supracitado mostra-se ilegal e arbitrária, na medida em que se perpetrou a decadência administrativa, haja vista ter transcorrido mais de 5 anos do ato que reconheceu a anistia política ao ora impetrante” (fl. 3, e-doc. 2).



    Apontou-se também agravo ao princípio da segurança jurídica.



    Em 26.3.2014, a Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça concedeu a segurança, “para anular o Despacho nº 744, de 14 de maio de 2012, do Ministro de Estado da Justiça, mantendo os efeitos da Portaria nº 1.711, de 08 de julho de 2004” (e-doc. 64). 



    Opostos embargos de declaração pela União, foram rejeitados 
(e-doc. 83).



    Interposto recurso extraordinário, foi determinado o sobrestamento dos autos “até o pronunciamento definitivo do Supremo Tribunal Federal acerca da existência de repercussão geral da matéria, nos termos dos arts. 543-B, § 1º, segunda parte, do Código de Processo Civil, e 328-A do RISTF” (e-doc. 101).



    Em 30.9.2022, o Vice-Presidente do Superior Tribunal de Justiça assentou que, no “acórdão recorrido[,] fixou[-se], ao menos a princípio, entendimento diverso do adotado pelo STF no Tema n. 839 de repercussão geral" e determinou fossem encaminhados os autos "ao Órgão de origem, nos termos do art. 1.040, II, do Código de Processo Civil, para eventual juízo de retratação (e-doc. 101).



    Pelo julgamento realizado em 9.11.2022, a Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça decidiu, em juízo de retratação, denegar a ordem. Estes os fundamentos do voto condutor:



    “De acordo com o entendimento estabelecido (proferido no julgamento de hipótese similar ao caso dos autos), as situações flagrantemente inconstitucionais não se consolidam pelo transcurso do prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei n. 9.784/1999.



    Dessa forma, as anistias concedidas com base na Portaria n. 1.104-GM3/64 podem ser revistas pela Administração, independentemente do transcurso do prazo de 5 anos previsto no dispositivo em comento, podendo o ato de concessão da benesse ser anulado, quando comprovada a ausência de motivação exclusivamente política em sede de procedimento administrativo, com observância do devido processo legal.



    Na hipótese dos autos, esta Primeira Seção concluiu que a Administração decaiu do seu direito de revisar ato de concessão de anistia política, já que editada portaria de anulação da anistia do impetrante após decorrido o prazo decadencial.



    Nesse contexto, necessário o juízo de retratação, a fim de adequar o julgado ao entendimento estabelecido pelo STF em sede de repercussão geral.



    Pois bem.



    Nos termos do art. 1.041, § 1º, do CPC/2015, ‘realizado o juízo de retratação, com alteração do acórdão divergente, o tribunal de origem, se for o caso, decidirá as demais questões ainda não decididas cujo enfrentamento se tornou necessário em decorrência da alteração’.



    Não obstante no julgamento anterior esta Corte tenha se limitado a analisar a decadência (matéria então suficiente para a concessão da ordem), da análise dos autos, verifica-se que na petição inicial a parte impetrante atacou ato do Ministro de Estado da Justiça, consubstanciado na determinação de abertura de processo de revisão de anistia política concedida por meio da Portaria n. 1.711, de 08/07/2004.



    Como causa de pedir, a parte impetrante alegou: a) a decadência do direito de a Administração rever o ato concessivo da anistia; b) a configuração da Portaria n. 1.104-GM3/1964 como ato de exceção.



    Quanto ao item ‘b’, conquanto o tema não tenha sido objeto da tese estabelecida pelo STF em sede de repercussão geral (processo já acima indicado), no voto condutor, o em. Ministro Dias Toffoli teceu considerações que afastam as alegações da parte impetrante, merecendo destaque os seguintes excertos: 



    (...)



    Assim, além de afastada a decadência, entendo que a ordem também deve ser denegada quanto a segunda causa de pedir.



    Ante o exposto, nos termos dos arts. 1.040, II e 1.041, § 1º, do CPC/2015, entendo ser o caso de exercer o juízo de retratação para afastar a decadência, em conformidade com o estabelecido pelo STF em sede de repercussão geral, e DENEGO A ORDEM” (e-doc. 117).



    Opostos embargos de declaração, foram rejeitados, nos termos da seguinte ementa:



    “PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. OMISSÃO. INEXISTÊNCIA. INOVAÇÃO RECURSAL. IMPOSSIBILIDADE. 1. Os embargos de declaração têm por escopo sanar decisão judicial em que haja obscuridade, contradição, omissão ou erro material. 2. Hipótese em que não há no acórdão nenhuma omissão, sendo inviável a apresentação de tese que não foi anteriormente suscitada, o que configura indevida inovação recursal. 3. Embargos de declaração rejeitados” (e-doc. 133). 



    Esse o julgado recorrido.



    6. Em 16.10.2019, este Supremo Tribunal deu provimento ao Recurso Extraordinário n. 817.338/DF e fixou a seguinte tese:



    “No exercício de seu poder de autotutela, poderá a Administração Pública rever os atos de concessão de anistia a cabos da Aeronáutica relativos à Portaria nº 1.104, editada pelo Ministro de Estado da Aeronáutica, em 12 de outubro de 1964 quando se comprovar a ausência de ato com motivação exclusivamente política, assegurando-se ao anistiado, em procedimento administrativo, o devido processo legal e a não devolução das verbas já recebidas”.



    Esta a ementa do acórdão:



    “Direito Constitucional. Repercussão geral. Direito Administrativo. Anistia política. Revisão. Exercício de autotutela da administração pública. Decadência. Não ocorrência. Procedimento administrativo com devido processo legal. Ato flagrantemente inconstitucional. Violação do art. 8º do ADCT. Não comprovação de ato com motivação exclusivamente política. Inexistência de inobservância do princípio da segurança jurídica. Recursos extraordinários providos, com fixação de tese.



    1. A Constituição Federal de 1988, no art. 8º do ADCT, assim como os diplomas que versam sobre a anistia, não contempla aqueles militares que não foram vítimas de punição, demissão, afastamento de suas atividades profissionais por atos de motivação política, a exemplo dos cabos da Aeronáutica que foram licenciados com fundamento na legislação disciplinar ordinária por alcançarem o tempo legal de serviço militar (Portaria nº 1.104-GM3/64).



    2. O decurso do lapso temporal de 5 (cinco) anos não é causa impeditiva bastante para inibir a Administração Pública de revisar determinado ato, haja vista que a ressalva da parte final da cabeça do art. 54 da Lei nº 9.784/99 autoriza a anulação do ato a qualquer tempo, uma vez demonstrada, no âmbito do procedimento administrativo, com observância do devido processo legal, a má-fé do beneficiário.



    3. As situações flagrantemente inconstitucionais não devem ser consolidadas pelo transcurso do prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/99, sob pena de subversão dos princípios, das regras e dos preceitos previstos na Constituição Federal de 1988. Precedentes.



    4. Recursos extraordinários providos” (RE n. 817.338, Relator o Ministro Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 31.7.2020).



    Em seu voto, o Ministro Dias Toffoli ressaltou que, “no exercício de seu poder de autotutela, poderá a Administração Pública exercer o controle de legalidade e rever seus próprios atos a qualquer tempo, principalmente se forem praticados em descompasso com a boa-fé e com os princípios e as regras que conformam a ordem constitucional, devendo, nesses casos, prevalecer o princípio da supremacia do interesse público”.



    Anotou que, “no art. 8º do ADCT, bem como os diplomas que versam sobre a anistia, não contempla aqueles militares que não foram vítimas de punição, demissão, afastamento de suas atividades profissionais por atos de motivação política, a exemplo dos cabos da Aeronáutica que foram licenciados com fundamento na legislação disciplinar ordinária por alcançarem o tempo legal de serviço militar (Portaria nº 1.104-GM3/64)”.



    Sustentou que “a Administração há de exercer seu poder-dever de anular seus próprios atos, sem que isso importe em desrespeito ao princípio da segurança jurídica ou da confiança”.



    7. O recorrente não demonstra incompatibilidade do acórdão recorrido com o decidido pelo Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário n. 817.338/DF.



    Argumenta que “não faz sentido, com todas as vênias, a denegação da segurança no presente caso, onde manifestamente não houve respeito ao devido processo legal no procedimento revisional, permitindo à autoridade coatora e a União Federal a proceder ilegalmente com a anulação da portaria anistiadora”.



    Depreende-se dos documentos havidos no processo que os argumentos quanto à ofensa ao contraditório, à ampla defesa e ao devido processo legal não foram suscitados pelo impetrante na petição inicial do mandado de segurança, restringindo-se a afirmar a decadência da revisão do ato administrativo que lhe concedeu a anistia, assim como agravo ao princípio da segurança jurídica.



    Na esteira dos precedentes deste Supremo Tribunal, mesmo em recurso ordinário, a análise não há de avançar “sobre matérias que importam em inovação recursal” (RMS n. 31.767-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli). Nesse mesmo sentido, por exemplo:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ORDINÁRIO 
EM MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. DEMISSÃO DE CARGO PÚBLICO. IMPOSSIBILIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA EM MANDADO DE SEGURANÇA. INDEVIDA INOVAÇÃO DAS TESES RECURSAIS. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE OU AFRONTA A DIREITO LÍQUIDO E CERTO. RAZÕES DO AGRAVO INSUFICIENTES PARA INFIRMAR A DECISÃO AGRAVADA. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (RMS n. 36.656-AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 12.2.2021).



    “Direito administrativo e constitucional. Agravo interno em mandado de segurança. CNJ. Correição. Identificação de pagamento da comissão de 5% a leiloeiros integrantes do quadro de servidores do TJ/AM. (...) 3. A tese relativa à analogia com os advogados públicos não fez parte das razões da inicial, sendo sendo aduzida somente nesta via recursal. Constitui-se, portanto, em inovação insuscetível de apreciação neste momento processual. 4. Agravo a que se nega provimento” (MS n. 33.327-AgR, Relator o Ministro Roberto Barroso, DJe 14.3.2017). 



    8. Anota-se que a ordem inicialmente concedida ao recorrente deu-se sob o fundamento único de decadência do direito da autoridade coatora de anular o ato de anistia, como se observa na ementa:



    “ADMINISTRATIVO. ANISTIA POLÍTICA. DECADÊNCIA DO DIREITO DE ANULAR O RESPECTIVO ATO. 1. O direito da Administração Pública de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé 
(L. 9.784/99, art. 54, caput). No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento (L. 9.784/99, art. 54, § 1º). Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato (L. 9.784/99, art. 54, § 2º). 
2. Comprovando-se a falsidade dos motivos que ensejaram a declaração da condição de anistiado político será o ato respectivo tornado nulo pelo Ministro de Estado da Justiça, em procedimento em que se assegurará a plenitude do direito de defesa, ficando ao favorecido o encargo de ressarcir a Fazenda Nacional pelas verbas que houver recebido indevidamente, sem prejuízo de outras sanções de caráter administrativo e penal (L. 10.559/02, art. 17). A Administração Pública exerce o direito de anular o ato que reconheceu em alguém a condição de anistiado político quando é instaurado o respectivo processo administrativo. O termo inicial do prazo de decadência, nesse caso, inicia a partir dos efeitos patrimoniais do reconhecimento da condição de anistiado, isto é, do primeiro pagamento da prestação mensal permanente e continuada, que deve ocorrer obrigatoriamente no prazo de sessenta dias (Lei nº 10.559/02, art. 12, § 4º). Nada importa o tempo decorrido entre a instauração do processo administrativo e o ato do Ministro de Estado da Justiça que vier a anular o reconhecimento da condição de anistiado político; nesse período, já não se pode cogitar de decadência porque o direito da Administração Pública de rever seu ato já foi exercido. 3. Espécie em que, entre a data do primeiro pagamento da prestação mensal e a data da instauração do processo administrativo destinado a anular o ato de declaração da condição de anistiado político, transcorreram mais de cinco anos. Ordem concedida” (e-doc. 68).



    9. Na Sessão Virtual de 25.6.2021 a 2.8.2021, a Primeira Turma deste Supremo Tribunal negou provimento ao Recurso Ordinário em Mandado de Segurança n. 31.894/DF, análogo ao presente. O Ministro Alexandre de Moraes, Redator para o acórdão, salientou não ter o acórdão recorrido divergido do decidido no RE n. 817.338/DF. Esta a ementa do julgado:



    “RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. ANISTIA POLÍTICA. INSTAURAÇÃO DE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO PARA REVISÃO DA CONDIÇÃO DE ANISTIADO. EXERCÍCIO DE AUTOTUTELA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. POSSIBILIDADE. DECADÊNCIA. NÃO OCORRÊNCIA. RECURSO ORDINÁRIO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO.



    1. O Plenário desta CORTE, no julgamento do RE 817.338, 
Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Tema 839 da repercussão geral, fixou a seguinte tese: ’No exercício de seu poder de autotutela, poderá a Administração Pública rever os atos de concessão de anistia a cabos da Aeronáutica relativos à Portaria nº 1.104, editada pelo Ministro de Estado da Aeronáutica, em 12 de outubro de 1964 quando se comprovar a ausência de ato com motivação exclusivamente política, assegurando-se ao anistiado, em procedimento administrativo, o devido processo legal e a não devolução das verbas já recebidas’.



    2. O decurso do lapso temporal de 5 (cinco) anos não é causa impeditiva bastante para inibir a Administração Pública de revisar determinado ato, haja vista que a ressalva da parte final da cabeça do art. 54 da Lei nº 9.784/99 autoriza a anulação do ato a qualquer tempo, uma vez demonstrada, no âmbito do procedimento administrativo, com observância do devido processo legal, a má-fé do beneficiário. Precedentes.



    3. Recurso Ordinário que se julga IMPROCEDENTE” 
(RMS n. 31.894, Relator o Ministro Marco Aurélio, Redator para o acórdão o Ministro Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 11.10.2021).



    No mesmo sentido, por exemplo:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ADMINISTRATIVO. REVISÃO DE ANISTIA: AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. APLICAÇÃO DA TESE FIRMADA NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO N. 817.338. PARADIGMA DO TEMA 839 DA REPERCUSSÃO GERAL. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” 
(RMS n. 37.895-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, 
DJe 3.12.2021).



    Confiram-se, ainda, as decisões monocráticas proferidas nos RMS ns. 39.183, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, DJe 26.5.2023, e 39.100, de minha relatoria, DJe 10.4.2023.



    Não demonstrado, na espécie, ilegalidade ou abuso de poder a lesar direito líquido e certo do recorrente, não há como prover este recurso.



    10. Pelo exposto, nego seguimento ao presente recurso ordinário em mandado de segurança (§ 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Publique-se.



    Brasília, 26 de maio de 2023.



 
Ministra CÁRMEN LÚCIA 
Relatora