Tribunal: STF
Processo: Rcl 59419
Classe: Rcl
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-06-03
Data de publicação: 2023-06-03

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
 
RECLAMAÇÃO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEIS Nº 14.230, DE 2021, E Nº 8.429, DE 1992. VIOLAÇÃO AO ARE Nº 843.989-RG/PR, TEMA RG Nº 1.199: INOCORRÊNCIA. USO COMO SUCEDÂNEO RECURSAL: VEDAÇÃO. NEGATIVA DE SEGUIMENTO. PEDIDO LIMINAR PREJUDICADO.
 
 1.	Trata-se de Reclamação, com pedido liminar, formalizada por Marco Antônio Pinotti Ribeiro, em face de acórdão proferido pela 1ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, no processo nº 1038633-22.2017.8.26.0114, mediante o qual teria sido inobservado o que decidido no Agravo em Recurso Extraordinário nº 843.989-RG/PR – Tema nº 1.199 do ementário da Repercussão Geral.
 
 2.	O reclamante narra que, na origem, trata-se de ação civil pública ajuizada pelo Município de Campinas/SP, em face do ora reclamante e do Município de Jaguariúna/SP, objetivando ressarcimento de valores ao erário. Informa que os Juízos de 1ª e 2ª instâncias reconheceram o acúmulo indevido de cargos públicos pelo ex-servidor, em violação ao art. 37, inc. XIV, da Constituição da República.
 
 3.	Alega que nem a sentença de piso, nem o acórdão reclamado atentaram para o que decidido por esta Suprema Corte no ARE nº 843.989/PR – Tema RG nº 1.199. Sustenta ausência de comprovação, durante todo o processo, do elemento subjetivo “dolo”, exigido pela Lei nº 14.230, de 2021, para a configuração do ato de improbidade administrativa.
 
 4.	Requer a concessão de liminar para cassar o acórdão reclamado. Pleiteia, no mérito, a procedência do pedido para confirmar a liminar e cassar o ato impugnado.
 
É o relatório.
 
Decido.
 
 5.	A reclamação, inicialmente concebida como construção jurisprudencial, reveste-se de natureza constitucional, tendo como finalidades a preservação da competência do Supremo Tribunal Federal, a garantia da autoridade de suas decisões (art. 102, inc. I, al. “l”, da CRFB), além da observância de enunciado da Súmula Vinculante do STF (art. 103-A, § 3º, da CRFB).
 
 6.	Em sede infraconstitucional, encontra regulação nos arts. 988 a 993 do Código de Processo Civil e, especificamente no âmbito do Supremo Tribunal Federal, nos arts. 156 a 162 do respectivo Regimento Interno.
  
 7.	No caso em tela, a decisão apontada como reclamada foi exarada pela 1ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, no processo nº 1038633-22.2017.8.26.0114, na apreciação do recurso de apelação, impondo-se transcrever os seguintes trechos (e-doc. 6, p. 8-20; grifos nossos):

 
“(...). Em que pese o esforço argumentativo dos apelantes, o julgado adversado, no mérito, deve ser mantido pelos seus próprios e bem lançados fundamentos. Impõe-se a reforma, apenas, no capítulo da sentença que condenou os apelantes no pagamento de honorários advocatícios.
(...)
Tem-se que, em relação ao réu MARCO ANTÔNIO, houve a imputação da prática de ato de improbidade administrativa, previsto no artigo 11 da Lei nº 8.429/92. A prescrição, nesse caso, deve seguir o que determinava o mencionado diploma legislativo à época do ajuizamento da presente ação, tendo em vista a irretroatividade, neste aspecto, dos regramentos da Lei nº14.230/2021, conforme decidido pelo Supremo Tribunal Federal Tema nº 1199, que, em sua tese, dentre outros apontamento, consta que “o novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.”.
(...)
Considerando que a falta praticada pelo réu era punida com demissão (faltas injustificadas em razão do acúmulo ilegal de cargos com incompatibilidade de horários), impõe-se a aplicação do prazo prescricional de 4 anos, com termo inicial em fevereiro de 2014 data em que MARCO ANTÔNIO foi exonerado. Assim, o MUNICÍPIO DE CAMPINAS, autor, poderia ajuizar a presente ação até fevereiro de 2018. Como o fez em julho de 2017, não há que se falar em prescrição.
(...)
De mais a mais, conforme entendimento sedimentado no Supremo Tribunal Federal, a prática de ato doloso de improbidade administrativa enseja a imprescritibilidade da ação que tenha sido ajuizada para obtenção do ressarcimento ao erário (STF. Plenário. RE 852475/SP, Rel. orig. Min. Alexandre de Moraes, Rel. para acórdão Min. Edson Fachin, julgado em 08/08/2018 [repercussão geral]).
(...)
Ponto fulcral para o desate da controvérsia é verificar se, durante o período em que MARCO ANTÔNIO ocupou cargo público de médico no Município de Campinas ainda que cedido à MUNICIPALIDADE DE JAGUARIÚNA por certo período -, exerceu suas atividades de forma regular, porquanto ocupava, igualmente, cargos de mesma natureza em outros municípios, além de atuar como médico junto à UNIMED Campinas.
(...)
Porém, para que a acumulação remunerada de cargos se dê em estrito cumprimento às disposições constitucionais, é preciso que exista compatibilidade de horários entre as atividades exercidas pelo servidor. Além disso, o próprio texto constitucional prevê que, além do mencionado requisito, observe-se o limite de dois cargos privativos de profissionais da saúde, não existindo autorização, portanto, para que sejam exercidos, concomitantemente, indefinido número de cargos pelo mesmo servidor
(...)
Na espécie, é flagrante a incompatibilidade de horários entre os cargos de médico ocupados pelo apelante.
(...)
Tem-se como flagrante, portanto, a desobediência aos requisitos constitucionais para o acúmulo de cargos públicos, seja pela quantidade de cargos exercidos em concomitância (médico em Valinhos, Santa Bárbara D'Oeste, Campinas e Jaguariúna), seja pela patente incompatibilidade de horários para o exercício conjunto. Eventual falta de aviso prévio para que o médico optasse por um dos cargos não afasta a violação às regras constitucionais, tampouco serve para demonstrar suposta boa-fé do servidor, haja vista o número de cargos acumulados para além de seu labor como médico particular, pela UNIMED Campinas -, que tornava manifesta a impossibilidade de exercê-los concomitantemente.
(...)
No ponto, não se ignora que improbidade não é sinônimo de mera ilegalidade administrativa, mas de ilegalidade qualificada pela imoralidade, pela má-fé, pela falta de probidade no desempenho da função pública, o que se verifica quando a conduta reputada ilegal, animada pela má-intenção do administrador público, fere princípios da Administração Pública, na esteira do entendimento do Superior Tribunal de Justiça:
(...)
Na espécie, o arcabouço probatório amealhado indica, indubitavelmente, que MARCO ANTÔNIO dolosamente assumiu os cargos públicos ao arrepio do que autoriza a Constituição Federal, sendo bastante clara a incompatibilidade do exercício conjunto, dada a quantidade de cargos nos diversos Municípios para além da atuação como médico particular, junto à UNIMED Campinas.
(...)
Nesses termos, de rigor a condenação de MARCO ANTÔNIO pela prática de atos de improbidade administrativa. 
(...)
Em suma, a r. sentença, no mérito, não comporta reparos, tendo bem reconhecido o ato de improbidade administrativa de MARCO ANTÔNIO e o dever de ressarcir o Município de Campinas, que recai também sobre a MUNICIPALIDADE DE JAGUARIÚNA, nos termos fixados na sentença, condenando cada qual nas sanções/obrigações que lhes cabiam. (...)”.
 
 8.	O reclamante alega inobservância, pela autoridade reclamada, da decisão proferida no Agravo em Recurso Extraordinário nº 843.989-RG/PR – Tema nº 1.199 do ementário da Repercussão Geral. Transcrevo o teor da ementa do referido julgamento:
 
“CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IRRETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA (LEI 14.230/2021) PARA A RESPONSABILIDADE POR ATOS ILÍCITOS CIVIS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI 8.429/92). NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DA CONSTITUCIONALIZAÇÃO DE REGRAS RÍGIDAS DE REGÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS CORRUPTOS PREVISTAS NO ARTIGO 37 DA CF. INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 5º, XL DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL AO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR POR AUSÊNCIA DE EXPRESSA PREVISÃO NORMATIVA. APLICAÇÃO DOS NOVOS DISPOSITIVOS LEGAIS SOMENTE A PARTIR DA ENTRADA EM VIGOR DA NOVA LEI, OBSERVADO O RESPEITO AO ATO JURÍDICO PERFEITO E A COISA JULGADA (CF, ART. 5º, XXXVI). RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO COM A FIXAÇÃO DE TESE DE REPERCUSSÃO GERAL PARA O TEMA 1199.
1. A Lei de Improbidade Administrativa, de 2 de junho de 1992, representou uma das maiores conquistas do povo brasileiro no combate à corrupção e à má gestão dos recursos públicos.
2. O aperfeiçoamento do combate à corrupção no serviço público foi uma grande preocupação do legislador constituinte, ao estabelecer, no art. 37 da Constituição Federal, verdadeiros códigos de conduta à Administração Pública e aos seus agentes, prevendo, inclusive, pela primeira vez no texto constitucional, a possibilidade de responsabilização e aplicação de graves sanções pela prática de atos de improbidade administrativa (art. 37, § 4º, da CF). 
3. A Constituição de 1988 privilegiou o combate à improbidade administrativa, para evitar que os agentes públicos atuem em detrimento do Estado, pois, como já salientava Platão, na clássica obra REPÚBLICA, a punição e o afastamento da vida pública dos agentes corruptos pretendem fixar uma regra proibitiva para que os servidores públicos não se deixem "induzir por preço nenhum a agir em detrimento dos interesses do Estado”.
4. O combate à corrupção, à ilegalidade e à imoralidade no seio do Poder Público, com graves reflexos na carência de recursos para implementação de políticas públicas de qualidade, deve ser prioridade absoluta no âmbito de todos os órgãos constitucionalmente institucionalizados.
5. A corrupção é a negativa do Estado Constitucional, que tem por missão a manutenção da retidão e da honestidade na conduta dos negócios públicos, pois não só desvia os recursos necessários para a efetiva e eficiente prestação dos serviços públicos, mas também corrói os pilares do Estado de Direito e contamina a necessária legitimidade dos detentores de cargos públicos, vital para a preservação da Democracia representativa.
6. A  Lei 14.230/2021 não excluiu a natureza civil dos atos de improbidade administrativa e suas sanções, pois essa “natureza civil” retira seu substrato normativo diretamente do texto constitucional, conforme reconhecido pacificamente por essa SUPREMA CORTE (TEMA 576 de Repercussão Geral, de minha relatoria, RE n° 976.566/PA).
7. O ato de improbidade administrativa é um ato ilícito civil qualificado –  “ilegalidade qualificada pela prática de corrupção” – e exige, para a sua consumação, um desvio de conduta do agente público, devidamente tipificado em lei, e que, no exercício indevido de suas funções, afaste-se dos padrões éticos e morais da sociedade, pretendendo obter vantagens materiais indevidas (artigo 9º da LIA) ou gerar prejuízos ao patrimônio público (artigo 10 da LIA), mesmo que não obtenha sucesso em suas intenções, apesar de ferir os princípios e preceitos básicos da administração pública (artigo 11 da LIA).
8. A Lei 14.230/2021 reiterou, expressamente, a regra geral de necessidade de comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação do ato de improbidade administrativa, exigindo – em todas as hipóteses – a presença do elemento subjetivo do tipo – DOLO, conforme se verifica nas novas redações dos artigos 1º, §§ 1º e 2º; 9º, 10, 11; bem como na revogação do artigo 5º.
9. Não se admite responsabilidade objetiva no âmbito de aplicação da lei de improbidade administrativa desde a edição da Lei  8.429/92 e, a partir da Lei  14.230/2021, foi revogada a modalidade culposa prevista no artigo 10 da LIA.
10. A opção do legislador em alterar a lei de improbidade administrativa com a supressão da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa foi clara e plenamente válida, uma vez que é a própria Constituição Federal que delega à legislação ordinária a forma e tipificação dos atos de improbidade administrativa e a gradação das sanções constitucionalmente estabelecidas (CF, art. 37, §4º).
11. O princípio da retroatividade da lei penal, consagrado no inciso XL do artigo 5º da Constituição Federal (“a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”) não tem aplicação automática para a responsabilidade por atos ilícitos civis de improbidade administrativa, por ausência de expressa previsão legal e sob pena de desrespeito à constitucionalização das regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos com flagrante desrespeito e enfraquecimento do Direito Administrativo Sancionador.
12. Ao revogar a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, entretanto, a Lei 14.230/2021, não trouxe qualquer previsão de “anistia” geral para todos aqueles que, nesses mais de 30 anos de aplicação da LIA, foram condenados pela forma culposa de artigo 10; nem tampouco determinou, expressamente, sua retroatividade ou mesmo estabeleceu uma regra de transição que pudesse auxiliar o intérprete na aplicação dessa norma – revogação do ato de improbidade administrativa culposo – em situações diversas como ações em andamento, condenações não transitadas em julgado e condenações transitadas em julgado.
13. A norma mais benéfica prevista pela Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa –, portanto, não é retroativa e, consequentemente, não tem incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes. Observância do artigo 5º, inciso XXXVI da Constituição Federal.
14. Os prazos prescricionais previstos em lei garantem a segurança jurídica, a estabilidade e a previsibilidade do ordenamento jurídico; fixando termos exatos para que o Poder Público possa aplicar as sanções derivadas de condenação por ato de improbidade administrativa.
15. A prescrição é o perecimento da pretensão punitiva ou da pretensão executória pela INÉRCIA  do próprio Estado. A prescrição prende-se à noção de perda do direito de punir do Estado por sua negligência, ineficiência ou incompetência em determinado lapso de tempo.
16. Sem INÉRCIA não há PRESCRIÇÃO. Sem INÉRCIA não há sancionamento ao titular da pretensão. Sem INÉRCIA não há possibilidade de se afastar a proteção à probidade e ao patrimônio público.
17. Na aplicação do novo regime prescricional – novos prazos e prescrição intercorrente – , há necessidade de observância dos princípios da segurança jurídica, do acesso à Justiça e da proteção da confiança, com a IRRETROATIVIDADE da Lei 14.230/2021, garantindo-se a plena eficácia dos atos praticados validamente antes da alteração legislativa.
18. Inaplicabilidade dos prazos prescricionais da nova lei às ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa, que permanecem imprescritíveis, conforme decidido pelo Plenário da CORTE, no TEMA 897, Repercussão Geral no RE 852.475, Red. p/Acórdão: Min. EDSON FACHIN.
19. Recurso Extraordinário PROVIDO. Fixação de tese de repercussão geral para o Tema 1199:
 "1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 
2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;
3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;
4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei". “
(ARE nº 843.989/PR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 18/06/2022, p. 12/12/2022).
 
 9.	Com efeito, não se afigura, no ato impugnado, situação de teratologia a justificar o cabimento da presente Reclamação, visto que está em sintonia com o entendimento desta Suprema Corte, explicitado no Agravo em Recurso Extraordinário nº 843.989-RG/PR – Tema nº 1.199 do ementário da Repercussão Geral.

 10.	Igualmente, revela-se evidente, in casu, a ausência de hipótese de cabimento da reclamação constitucional, tendo sido utilizada tal medida como sucedâneo recursal, providência vedada pela jurisprudência desta Corte. Confiram-se os seguintes julgados:
 
“AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. TEMA 942 DA REPERCUSSÃO GERAL. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. NÃO CABIMENTO. UTILIZAÇÃO DA RECLAMAÇÃO COMO SUCEDÂNEO RECURSAL. IMPOSSIBILIDADE. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.
I – É incabível buscar, em reclamação, o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, com o fim de reverter a conclusão do Tribunal de origem sobre a tese relativa ao Tema 942 da Repercussão Geral.
II – O que pretende o agravante, em última análise, é fazer uso do instrumento processual da reclamação como sucedâneo recursal, finalidade essa que se revela estranha à sua destinação constitucional.
III - Agravo regimental a que se nega provimento.”
(Rcl nº 54.684-AgR/SP, Rel. Min. Ricrado Lewandowski, Segunda Turma, j 14/09/2022, p. 16/09/2022; grifos nossos).
 
“AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. CONVERSÃO DE TEMPO DE ATIVIDADE ESPECIAL EM TEMPO COMUM. ALEGADA CONTRARIEDADE AO TEMA 942 DA REPERCUSSÃO GERAL: INOCORRÊNCIA. IMPOSSIBILIDADE DE UTILIZAR RECLAMAÇÃO COMO SUCEDÂNEO DE RECURSO: PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO, COM APLICAÇÃO DE MULTA DE 1% SOBRE O VALOR ATUALIZADO DA CAUSA, SE UNÂNIME A VOTAÇÃO.”
(Rcl nº 57.256-AgR/SC, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, j. 06/03/2023, p. 09/03/2023; grifos nossos).
 
 11.	Por fim, não prospera a alegação de que o Tribunal reclamado (TJ/SP) deveria ter suspendido o julgamento do processo de origem, uma vez que a ordem de suspensão nacional dos processos, no paradigma em questão, apenas abarcou os Recursos Especiais, interpostos no STJ, em que suscitada a aplicação retroativa da Lei nº 14.230, de 2021, o que não se afigurou na situação sob exame. Nesse sentido é o pronunciamento de ambas as Turmas desta Corte, reforçando o que decidido no âmbito do Tema RG nº 1.199, consoante a Rcl nº 56.819-AgR/SP, j. 1º/03/2023, p. 02/03/2023, e a Rcl nº 57.964-AgR/SP, j. 13/04/2023, p. 17/04/2023, ambas de relatoria da eminente Min. Cármen Lúcia; Rcl nº 57.968/SP, j. 27/04/2023, p. 28/04/2023, de relatoria do e. Min. Luiz Fux; Rcl nº 56.652-AgR/SP, j. 03/05/2023, p. 09/05/2023, de relatoria do e. Min. Gilmar Mendes; e Rcl nº 56.985/SP, j. 22/02/2023, p. 15/03/2023, de relatoria do e. Min. Ricardo Lewandowski.

 12.	Ante o exposto, nego seguimento à reclamação, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF, ficando prejudicado o pedido liminar. Sem honorários, de acordo com o entendimento prevalente na Segunda Turma do Supremo Tribunal Federal.
 
Publique-se.

Brasília, 3 de junho de 2023.


Ministro ANDRÉ MENDONÇA
Relator