Tribunal: STF
Processo: RE 1042298
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-10-09
Data de publicação: 2023-10-09

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA: ATO ABUSIVO. ANÁLISE: NECESSIDADE DE EXAME DE MATÉRIA FÁTICA E LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. IMPOSSIBILIDADE EM SEDE EXTRAORDINÁRIA. ÓBICES DOS ENUNCIADOS Nº 279 E Nº 280 DA SÚMULA DO STF. NEGATIVA DE SEGUIMENTO.



    1. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Ceará, assim ementado:



    “Ação mandamental. Contratos de Publicidade firmados sem o prévio procedimento licitatório. Inexibilidade à época autorizada, por doutrina e legislação. Regular utilização dos recursos do Fundo de Desenvolvimento do Estado do Ceará - FDC conforme entendimento firmado pela Assembleia Legislativa do Estado do Ceará. Arquivamento de processos do Tribunal de Contas do Estado. 1) Nosso Ordenamento Jurídico adota o sistema da Jurisdição Única, assistindo exclusivamente ao Poder Judiciário decidir, com força de definitividade, toda e qualquer demanda sobre a adequada aplicação do Direito a um caso concreto. 2) As decisões dos Tribunais de Contas possuem caráter eminentemente administrativo, sujeitando-se, como qualquer ato administrativo, ao controle do Poder Judiciário, titular da atividade jurisdicional. 3) O Dec.Lei nº 2.300, de 21 de novembro de 1986 e a doutrina que fixava-lhe a correta interpretação não considerava obrigatória a utilização prévia do procedimento licitatório para a contratação dos serviços de publicidade. 4) As conclusões tomadas pelo Poder Legislativo impedem novas discussões sobre a mesma matéria pelo Tribunal de Contas, que é órgão técnico e auxiliar deste. Segurança concedida.” (e-doc. 10, p. 20-22).



    2. Opostos embargos de declaração, foram providos (e-doc. 10, p. 57-58).



    3. No presente recurso extraordinário, o recorrente aponta violação aos arts. 70, 71, inc. II, e 75 da Constituição da República. Sustenta não caber ao Judiciário, adentrando no mérito administrativo, obstaculizar a análise das contas dos responsáveis por dinheiros públicos. Sustenta que “não se está aqui a tratar de um ato ilegal ou ilegítimo, mas sim de cumprimento de uma atribuição constitucional incumbida ao Tribunal de Contas Estadual, qual seja, o controle do julgamento das contas de administrador público”. Requer o provimento do recurso extraordinário a fim de que, reformado o acórdão recorrido, seja determinada a reabertura dos procedimentos administrativos pelos quais o TCE/CE investigava supostas irregularidades cometidas pelo recorrido (e-doc. 11, p. 15-25).



    4. Instado a manifestar-se novamente em razão do Tema nº 47 do ementário da Repercussão Geral, o Colegiado de origem negou o juízo de retratação, pelos fundamentos assim sintetizados:



    “(...) 4. A decisão operada no paradigma do Tema 47 visou a examinar se as decisões do Tribunal de Contas dos Estados, na análise definitiva de atos de admissão de pessoal por parte dos Municípios, possuem natureza mandamental ou meramente opinativa, à luz dos artigos 31, § 1º, 37, caput e I, 71, III, da Constituição. O paradigma em questão foi julgado procedente, ocasião em que a Suprema Corte firmou a seguinte tese: “A competência técnica do Tribunal de Conta do Estado, ao negar registro de admissão de pessoal, não se subordina à revisão pelo Poder Legislativo respectivo”.



    5. Do exame do julgamento do precedente em tela, é possível observar que a controvérsia nele tratada, apesar de esboçar uma abordagem quanto à natureza da relação entre o Tribunal de Contas e o Poder Legislativo (se constitui ou não órgão meramente auxiliar do referido Poder), possuiu objeto complemente distinto das questões tratadas no presente mandado de segurança. O referido tema voltou sua análise à possibilidade de a Câmara Municipal rever o ato do Tribunal de Contas do Estado que nega registro de admissão de pessoal, visando, portanto, ao exame de legitimidade da ingerência o Poder legislativo sobre o exercício dessa atribuição pela Corte de Contas. Analisou-se, também, eventual óbice ao referido controle decorrente do fato de tais órgão pertencerem a entes federativos distintos (Estado e Município).



    6. O writ em análise, por sua vez, trata de matéria absolutamente diversa, apesar de também relacionada à dinâmica de competências entre Poder Legislativo e Tribunal de Contas. A controvérsia nele apreciada não traz , em seu bojo, o exame da legalidade ou constitucionalidade da revisão, pela Assembleia Legislativa, de ato administrativo praticado pelo TCE em sede de controle externo de Administração. Na realidade, sequer está sendo objeto de discussão qualquer ato atribuído à Assembleia Legislativa. A atuação desta foi apontada nos autos meramente para indicar que os gastos em questão já haviam sido aprovados pelo Poder Legislativo, o que reforçaria a ideia de abusividade do ato coator.



    7. Assim, o decisum não se pautou no argumento da eventual subordinação técnica do TCE em relação às decisões do Poder Legislativo, mas sim na conclusão quanto à ausência de justa causa para o prosseguimento dos processos administrativos combatidos, acolhendo, portanto, o parecer opinativo da Procuradoria-Geral de Justiça. A circunstância relativa à prévia aprovação das contas em discussão pela Assembleia foi considerada no julgamento do writ apenas como um dos dos elementos ensejadores da anormalidade observada na conduta da parte impetrada, e não como elemento essencial à controvérsia posta em análise. Como já dito, a ratio decindi da decisão pautou-se, em sua essência, na constatação de abusividade no trâmite dos processos administrativos apontados pelo Impetrante/Recorrido, face à ausência de fundamentos fático-jurídicos aptos a o justificarem. (...)” (e-doc. 20, p. 1-2).



     



    É o relatório. 



    Decido.



    5. Entendo que a pretensão recursal não merece acolhida. Com efeito, o Colegiado de origem examinou as singularidades do caso concreto com base nos elementos fático-probatórios carreados aos autos e com lastro nas normas de regência, dirimindo a controvérsia nos seguintes meandros:



    “Conforme relatado, ingressou Carlos Mauro Benevides Filho com a presente Ação Mandamental contra o Tribunal de Contas do Estado do Ceará, objetivando seja declarado ilegal o prosseguimento dos processos de nº 4340/91, 5952/93, 3271/94, 3907/94, 4095/94, 4589/94, 2763/94, 5307/94 e 5020/94 que tramitam perante aquele órgão de controle, onde o impetrante figura como acusado de cometimento de irregularidades nos anos de 1994 e 1995, quando ocupava o cargo de Secretário de Governo do Estado.



    (...)



    Já não existem dúvidas sobre a natureza das decisões dos Tribunais de Contas. O assunto já sedimentou-se no sentido de que as mesmas possuem caráter eminentemente administrativo, sujeitando-se, como qualquer ato administrativo, ao controle do Poder Judiciário, titular da atividade jurisdicional. O exercício de uma das atribuições do Tribunal de Contas, consistente em julgar a contas, portanto, não lhe confere o exercício da atividade jurisdicional, privativo do Poder Judiciário.



    (...)



    Por não possuírem as decisões proferidas pelos Tribunais de Contas a nota da definitividade, atributo próprio da coisa julgada, restrito às decisões judiciais, abrem-se as portas para que aqui possamos analisar o caso, e concluir, ao final, se a situação apresentada merece a tutela jurisdicional buscada.



    O primeiro ponto a ser discutido refere-se à existência de possíveis irregularidades na contratação, sem o devido procedimento licitatório ou sem fundamento legal para a dispensa de licitação, dos serviços de divulgação das obras do “Programa Sanear”.



    A legislação aplicável à época não considerava obrigatória a utilização prévia do procedimento licitatório para a contratação dos serviços de publicidade, pois se entendia que estes possuíam natureza singular, dotados de alta dose de criatividade, autorizada, portanto, a contratação direta com profissionais ou firma de notória especialização. O Dec. Lei nº 2.300, de 21 de novembro de 986, norma então vigente, disciplinava:



    Art. 23. É inexigível a licitação quando houver inviabilidade jurídica de competição, em especial:



    (...)



    III - para a contratação, com profissionais ou firmas de notória especialização, dos serviços enumerados no art. 12.



    (...)



    O Dec.Lei 200/67, legislação que antecedeu o Dec. Lei nº 2.300/86 também considerava desnecessária a realização da licitação pública para a contratação de profissionais ou empresas de serviços técnicos de notória especialização. Suas normas assim dispunham:



    (...)



    Vários processos foram anexos à inicial, demonstrando que à época a Administração, para idênticos objetivos de que se tratam as contratações questionadas, prescindia a utilização do prévio procedimento licitatório. Era, portanto, costumeiramente dispensada a licitação para a contratação de serviços de propagandas oficiais, como aliás, autorizava doutrina e legislação então aplicáveis



    A total e absoluta ausência do procedimento licitatório em casos como ora discutido não implicava qualquer ilegalidade. Aliás, constituída sim, obediência à vontade da lei então aplicável. Não obstante, o impetrante resolveu proceder a processo licitatório desses serviços de propaganda, o que de fato ocorreu por via do “Aviso de Licitação de Serviços de Publicidade nº 031/92”. 



    O segundo ponto a ser analisado diz respeito ao pagamento dos serviços de publicidade de que tratamos, à conta do “FDC - Fundo de Desenvolvimento do Ceará”, o qual, não teria, no entender das Inspetorias do TCE, enquanto objetivo seu, o de custear tais dispêndios. 



    (...)



    Portanto, a própria finalidade do FDC, a que foi criado - “auxiliar, supletiva e complementarmente, o desenvolvimento sócio-econômico do Ceará” - autoriza-nos a conclusão de que “investir em publicidade institucional - como a que de ora se trata - é também auxiliar supletiva e complementarmente o desenvolvimento sócio-econômico do Estado”. Somente uma interpretação demasiadamente restritiva conduziria a um entendimento diverso.



    Outro aspecto merece destaque. A Assembleia Legislativa do Estado, por meio do Decreto Legislativo nº 407, de 21 de maio de 1997, aprovou as contas do Governador do Estado, alusivas ao exercício de 1994 e 1995, rejeitando a ressalva do Tribunal de Contas do Estado acerca do pagamento de despesas de publicidade através do Fundo Especial de Desenvolvimento do Ceará - FDC e de despesas efetuadas à conta do elemento 4.1.3.0, as quais têm amparo legal na Lei Orçamentária Anual do exercício de 1995.



    (...)



    Nestas condições, considerando o entendimento doutrinário e o disposto no Dec. Lei nº 2.300/86, que considerava inexigível o procedimento licitatório para a contratação dos serviços de publicidade, podemos concluir que a conduta do administrador impetrante não pode ser considerada contrária ao Direito. À época, entendia-se que tais serviços possuíam natureza singular, dotados de alta dose de criatividade, autorizada, portanto, a contratação direta com profissionais ou firmas de notória especialização. A publicidade sobre o projeto de saneamento, a seu turno, constituiu investimento auxiliar, supletivo e complementar ao desenvolvimento sócio-econômico do Estado, enquadrando-se nos objetivos do FDC, estando a discussão da matéria evidentemente superada, tendo em vista o pronunciamento conclusivo da Assembleia Legislativa.



    (...)



    O nobre parecer ministerial ressaltou: “Tem-se, pois, que se não justa causa para a prossecução da investigação, defeso resta ao órgão julgador mantê-la alimentada, sem propósito legalmente definido. Como sucedâneo, ausente a justa causa para o desate administrativo, não há que se cogitar de competência ara a atuação da Administração Pública (em sentido lato). O processo é pressuposto material do resultado; um e outro serão imprestáveis na medida em que lhes faltar suporte legal: a justa causa. Esta nada mais é que o motivo considerado justo pela lei; aquele que esta conforme o direito e os costumes vigentes (neste sentido, ver RT 472/254 e 570/220).”



    Nestes termos, portanto, e seguindo as palavras do nobre Procurador Geral de Justiça, não há razoabilidade para que se questione a contratação e dispêndio realizados com a publicidade realizados com a publicidade oficial de que se cuida na presente impetração.” (e-doc.10, p. 23-64).



    6. Da leitura do quanto acima transcrito, não se chega à alegada violação frontal dos dispositivos constitucionais indicados no extraordinário. Em momento algum a Corte de origem contrariou o que previsto na CRFB a respeito das atribuições dos Tribunais de Contas. Limitou-se, a partir da análise da prova e da legislação local, a concluir pela comprovação do direito líquido e certo do impetrante à concessão da segurança, assentando as seguintes premissas: a) a legislação pertinente permitia a contratação do serviço sem licitação; b) ainda assim, houve a licitação; c) o pagamento foi realizado com verbas para tanto previstas; d) as contas do administrador já haviam sido aprovadas; e e) a ausência de motivo válido a sustentar a investigação resultou na abusividade do ato, cujo afastamento compete com exclusividade ao Judiciário. 



    7. Nesse liame, para eventualmente se aferir qualquer divergência quanto ao entendimento definido no acórdão recorrido e examinar a plausibilidade dos argumentos trazidos no apelo extremo, seriam necessários o reexame dos pressupostos fático-probatórios constantes dos autos e a análise da legislação de regência, o que é inviável no campo extraordinário, ante o óbice dos enunciados nº 279 e nº 280 da Súmula do STF.



    8. Do quanto exposto e apreciado, nego seguimento ao recurso extraordinário, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Não havendo prévia condenação em honorários advocatícios, por se tratar, na origem, de mandado de segurança, incabível a incidência do art. 85, § 11, do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 9 de outubro de 2023.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator