Tribunal: STF
Processo: RE 1386174
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-01-11
Data de publicação: 2023-01-11

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO

RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRANSPORTE IRREGULAR DE PASSAGEIROS. MULTA. ART. 28 DA LEI DISTRITAL Nº 239, DE 1992: CONSTITUCIONALIDADE. SITUAÇÃO: FRAUDE AO SISTEMA DE TRANSPORTES. RE Nº 661.702-RG/DF, TEMA RG Nº 546. AUTOMÓVEIS DE PASSEIO ABRANGIDOS PELA DISPOSIÇÃO LEGAL. DISCRÍMEN EM RELAÇÃO AOS VEÍCULOS DE TRANSPORTE COLETIVO (ÔNIBUS E VANS): DESCABIMENTO. 
1. O entendimento do Supremo Tribunal Federal, proclamado quando do julgamento do RE nº 661.702-RG/DF, Tema RG nº 546, é no sentido da constitucionalidade do art. 28 da Lei distrital nº 239, de 1992, no tocante à autuação decorrente de transporte irregular de pessoas ou coisas, de modo indistinto, ou seja, não cabendo o discrímen realizado pelo Tribunal a quo, entre veículos que fazem transporte coletivo (ônibus e vans) e veículos de passeio. 
2. Recurso extraordinário provido, em parte.

Relatório

1. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios (TJDFT), assim ementado:

“PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE CONHECIMENTO. NULIDADE DO AUTO DE INFRAÇÃO. PRELIMINARES. GRATUIDADE DE JUSTIÇA. ACOLHIDO. UNIFORMIZAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA. REJEITADO. TRANSPORTE IRREGULAR DE PASSAGEIROS. VEÍCULO DE PASSEIO. LEI DISTRITAL Nº 239/92.
 1.	A parte gozará dos benefícios da assistência judiciária mediante simples afirmação, na própria petição inicial, de que não está em condições de pagar as custas do processo e os honorários de advogado, sem prejuízo próprio ou de sua família.
 2.	Uniformização de jurisprudência trata-se de uma faculdade do órgão julgador quando motivado por critérios de conveniência e oportunidade.
 3.	A medida administrativa de apreensão de veículo, para o caso de transporte coletivo de passageiros sem licença do Poder Público, não está prevista como penalidade na Lei Distrital nº 239/92 (com redação modificada pela Lei nº 953/95), nem mesmo no Código Brasileiro de Trânsito, que prescreve apenas possibilidade de retenção do veículo e aplicação de multa (art. 231, VIII).
 4.	As penalidades previstas no art. 28, da Lei Distrital nº 239/92, são inaplicáveis aos veículos de passeio, porquanto, em razão de suas peculiaridades, não há como empregá-las com o propósito de fraudar o sistema de transporte público coletivo.
 5.	Concedeu-se a gratuidade de justiça, rejeitou-se o pedido de uniformização de jurisprudência e negou-se provimento ao recurso. Maioria.”
(e-doc. 7; grifos nossos).

2. No recurso extraordinário, os recorrentes alegam a violação dos arts. 30, inc. V, 32, § 1º, e 175 da Constituição da República. Afirmam a constitucionalidade do art. 28 da Lei distrital nº 239, de 1992, em decorrência da qual foram emitidos o auto de infração e a multa e apreendido o veículo encontrado pelo DFTrans transportando passageiros de forma irregular, ou seja, realizando o denominado “transporte pirata”. Sustentam que o fato de o veículo particular, por suas próprias características, não se parecer com aqueles utilizados pelo transporte público convencional, não impede o enquadramento da atuação do condutor no art. 28 da Lei distrital nº 239, de 1992, pois a fraude a que se reporta a norma não diz respeito apenas aos passageiros, mas à viabilidade do sistema de transporte coletivo como um todo. (e-doc. 10).

3. O Órgão julgador de origem negou a retratação, em decisão assim sintetizada:

“APELAÇÃO CÍVEL. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. TRANSPORTE IRREGULAR DE PASSAGEIROS. ART. 28 DA LEI DISTRITAL 239/1992. CONSTITUCIONALIDADE. TEMA 546. REPERCUSSÃO GERAL NO RE 661.702/DF. REJULGAMENTO. LIMITES. VEÍCULO DE PASSEIO. NÃO SUBSUNÇÃO À HIPÓTESE PREVISTA NO ART. 28 DA LEI DISTRITAL 239/1992. APREENSÃO DE VEÍCULO. LIBERAÇÃO CONDICIONADA AO PAGAMENTO DE MULTA E DEMAIS ENCARGOS DECORRENTES DA INFRAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. 
1. O Recurso Extraordinário 661.702 em sede de repercussão geral trata da constitucionalidade de previsão normativa local voltada a coibir fraude considerado o serviço público de transporte coletivo, declarada a inconstitucionalidade do condicionamento da liberação de veículo apreendido ao pagamento de multas, preços públicos e demais encargos decorrentes de infração. 1.1. Pelo acórdão recorrido, definido que o veículo autuado não ostentava características exigíveis para fraudar operação de transporte coletivo de passageiros, razão da não aplicabilidade do art. 28 da Lei Distrital 239/1992, alterada pela Lei Distrital 953/1995. 
2. Recurso conhecido e desprovido.” (e-doc. 21; grifos acrescidos).

É o relatório. 

Análise 

4. Para melhor exame da controvérsia, transcrevo os seguintes trechos do voto condutor do julgamento que negou a readequação ao Tema nº 546 do ementário da Repercussão Geral:

“E se fixa desde já que o acórdão reexaminado (ID12674358) não contrariou o decidido na Repercussão Geral no RE 661.772/DF. 
O acórdão de ID12674358 não declarou inconstitucionalidade da legislação distrital de regência – art. 28 da Lei Distrital 239/1992 alterada pela Lei Distrital 953/1995; tampouco negou-lhe vigência. Limitou-se a definir sua não aplicabilidade ao caso em discussão.
(...)
Na hipótese em discussão, o veículo multado de propriedade do apelado (VW/GOL, 1998/1999 – ID12674340 – p.3), veículo de passeio, não tem características exigíveis para fraudar operação de transporte coletivo, pois não pode se fazer passar por permissionário do Serviço de Transporte Público Alternativo do Distrito Federal.
E esta foi a razão por que, no acórdão de ID12674358, definida a não aplicabilidade da norma contida no art. 28 da Lei Distrital 239/1992, alterada pela Lei 953/1995.
Conduta de transportar pessoas em veículos dessa natureza de forma remunerada e não autorizada não configura fraude administrativa nos termos de referida Lei Distrital. À época dos fatos, antes da alteração realizada pela Lei Federal 13.855/2019, mera infração de trânsito (art. 231, VIII, Código de Trânsito Brasileiro):
(...)
E confirmada a nulidade do auto de infração, incabível a exigência de pagamento de despesas oriundas deste ato administrativo nulo – como taxas e diárias de depósito – o que, inclusive, foi objeto de declaração de inconstitucionalidade (art. 28, § 7º, Lei Distrital 239/1992, acrescido pela Lei Distrital 953/1995) pelo STF no referido Tema 546 – RE 661.702/DF.” (e-doc. 21; grifos acrescidos).

5. Ressaltando não ser necessária a incursão nos elementos probatórios dos autos, tem-se que o quadro fático assentado, no acórdão, pelo Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios é em tudo idêntico àquele constante nos autos do RE nº 661.702-RG/DF, no qual reconhecida a repercussão geral da controvérsia ora em julgamento. Aqui, como no precedente invocado, tem-se, na origem, ação anulatória de auto de infração decorrente de atuação do DFTrans, que apurou o cometimento, por parte de condutor de veículo de passeio, da realização de transporte irregular de passageiros, o denominado “transporte pirata” e, consequentemente, emitiu o auto de infração e a multa decorrente da previsão do art. 28 da Lei distrital nº 239, de 1992.

6. Ao julgar o referido Tema RG nº 546, o Pretório Excelso analisou integralmente a controvérsia, considerados os fundamentos então lançados no acórdão recorrido. Este Tribunal assentou expressamente a constitucionalidade da Lei distrital nº 239, de 1992, quanto à multa imposta a condutor de veículo em decorrência de transporte irregular de passageiros, com fundamento nos arts. 30, inc. V, e 32, § 1º, da Constituição da República, a partir da proteção do próprio sistema de transporte público, na vertente contratual, diferenciando-a da multa imposta pelo art. 231, inc. VIII, do CTB, cujo bem tutelado é diverso, ou seja, a disciplina do trânsito em si, a partir da segurança do trânsito, cuja competência para legislar a respeito está a cargo da União.

7. A partir dessa premissa, concluiu-se, no RE nº 661.702-RG/DF, que o transporte remunerado de passageiros, à margem das situações legalmente previstas, configuraria fraude por visar à exclusão do condutor/proprietário do veículo ao pagamento dos reflexos financeiros pertinentes, impactando de forma direta no sistema de transporte coletivo, inclusive “sob o ângulo da política tarifária”.

8. Transcrevo trechos do acórdão referente ao mencionado precedente:

“A leitura da cabeça do artigo 28 sob exame revela que a infração administrativa nele descrita se faz voltada a impedir o cometimento de fraude contra o transporte público coletivo de passageiros. Em síntese, é a fraude o núcleo da previsão. Buscou o legislador distrital coibir, no âmbito do interesse estritamente local, a prática, de forma remunerada e sem prévia autorização dos órgãos governamentais, de transporte de pessoas, à margem da regulamentação para o desempenho da atividade. Chega, até mesmo, a trazer, no § 1º, o conceito normativo de fraude. Confiram o teor do dispositivo:
Art. 28. Constitui fraude a prestação de serviço, público ou privado, de transporte coletivo de passageiros, de forma remunerada sem prévia concessão, permissão ou autorização do Governo do Distrito Federal, ou registro na Secretaria de Transportes, através do Departamento Metropolitano de Transportes Urbanos-DMTU, observados os conceitos, diretrizes e normas específicas do Poder Público, nos termos da legislação federal ou distrital em especial nos termos dos Códigos de Transito, Tributário, de Proteção ao Consumidor e Trabalhista.
§ 1º Constitui fraude a operacionalização de transporte alternativo de passageiros por veículo não autorizado, excetuando-se aquele regulamentado pela Secretaria de Transportes. [...]
O legislador federal, ao vedar, no artigo 231, inciso VIII, da Lei nº 9.503/1997 – Código de Trânsito Brasileiro –, a conduta de “transitar com o veículo efetuando transporte remunerado de pessoas ou bens, quando não for licenciado para esse fim, salvo casos de força maior ou com permissão da autoridade competente” visa tutelar bem jurídico diverso. É dizer: pretende obstar, sem nenhuma relação com o sistema de transporte coletivo de pessoas, a utilização de veículo automotor para transporte remunerado de pessoas e, até mesmo, de bens, quando não licenciado para tal fim.
A despeito da proximidade das aludidas infrações administrativas, possuem campos distintos. Enquanto, no âmbito distrital, o objeto é a higidez do serviço público de transporte coletivo de passageiros, no federal, o móvel é a segurança no trânsito, no que vedada a prática desautorizada não apenas da condução de pessoas, mas também de coisas, estas não alcançadas pela previsão distrital. No primeiro, o foco é o transporte coletivo de pessoas a ser procedido a partir da concessão. No segundo, a circulação viária de pessoas e coisas. A casuística é rica e o enquadramento de cada situação, num ou noutro tipo infracional, respeitada a vedação da dupla punição pelo mesmo fato, é tarefa das instâncias ordinárias, consideradas as provas reunidas no processo.
(...)
O entendimento corrobora a visão segundo a qual a previsão de infrações está englobada no exercício da competência administrativa local. Há mais: sob o ângulo da política tarifária, é dever do Poder Público – e direito da concessionária – a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do contrato, de modo a viabilizar a exploração do serviço pela iniciativa privada. A equação mostra-se diretamente impactada pela ocorrência de fraudes consubstanciadas no transporte clandestino de passageiros, no que o cálculo do preço público leva em conta a quantidade de usuários do serviço. Incumbe, então, aos Municípios e, por cumulação, ao Distrito Federal a organização do transporte coletivo de passageiros. Nela está incluída a edição de normas visando a punição, no campo administrativo, de condutas configuradoras de fraude. Em última análise, a atuação ocorre visando a higidez do contrato público formalizado.
Descabe articular, no caso, considerado o artigo 22, parágrafo único, da Constituição de 1988, com a necessidade de lei complementar a respaldar a atuação do Distrito Federal quando em jogo a tutela do transporte coletivo urbano de passageiros. A competência distrital é própria e encontra respaldo no artigo 30, inciso V, da Constituição Federal. Coexistem, no plano normativo, os artigos 28 da Lei distrital nº 239/1992 e 231, inciso VIII, do Código de Trânsito Brasileiro. Ao adotar óptica excludente, a resultar na declaração de inconstitucionalidade do preceito local, a Turma Recursal acabou por violar a norma constitucional.
Sob o ângulo das sanções, é irrelevante a comparação das previsões contidas nos artigos 28 da Lei distrital e 231, inciso VIII, do referido Código, uma vez editados no exercício de competências legislativas distintas.”
 (RE nº 661.702-RG/DF, Rel. Min. Marco Aurélio, Pleno, j. 04/05/2020, p. 10/05/2020).

9. No julgamento indicado, o Pleno desta Corte concluiu pela constitucionalidade do art. 28 da Lei distrital nº 239, de 1992, e da multa prevista no respectivo § 1º, afirmando a legalidade do auto de infração decorrente da autuação de veículo de passeio no qual realizado transporte clandestino de passageiros, tendo sido provido o recurso extraordinário para julgar improcedentes os pedidos.

10. Acrescento que, por duas vezes, no precedente mencionado, foram opostos embargos de declaração justamente para obter o discrímen lançado pelo TJDFT — qual seja, a não aplicação da tese quando se tratar de automóvel de passeio —, tendo sido mantido o entendimento original, não providos os primeiros embargos declaratórios e não conhecidos os segundos.

11. Realmente não se mostraria adequado, para uma mesma e exata conduta, de transporte “pirata”, criar duas categorias distintas de motoristas (em função do tipo de veículo utilizado): os infratores e os não infratores. Os que dirigem uma van ou um ônibus cometeriam fraude e seriam puníveis, segundo a lei distrital. Os que dirigem automóvel de passeio seriam imunes à sanção prevista na lei distrital.

12. Diante desse quadro, tenho que o Tribunal de Justiça decidiu de forma contrária ao que julgado por esta Suprema Corte no RE nº 661.702- RG/DF, estabelecendo, no acórdão recorrido, exatamente a distinção que expressamente afastada por esta Corte, tendo em vista que a fraude que se pretende evitar com a edição da Lei distrital nº 239, de 1992, diz respeito ao sistema de transporte público de passageiros, cuja regulação está afeta ao ente federado, e não exclusivamente à proteção do passageiro, na qualidade de consumidor.

13. Ante o exposto, dou provimento, em parte, ao recurso extraordinário, para reformar o acórdão recorrido, julgando procedente, apenas em parte, o pedido autoral, para que se dê a liberação do veículo, caso ainda não liberado, e afastar o pagamento das taxas de depósito decorrentes da apreensão do veículo, ou que se dê sua devolução, caso já pagas, mantida a higidez do auto de infração e da respectiva multa, de acordo com o art. 21, §§ 1º e 2º, do RISTF. Presente a sucumbência recíproca, surge adequada a compensação dos honorários advocatícios.

Publique-se.

Brasília, 11 de janeiro de 2023.


Ministro ANDRÉ MENDONÇA
Relator