Tribunal: STF
Processo: RE 1424962
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-04-12
Data de publicação: 2023-04-12

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO  



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO AMBIENTAL. COMPETÊNCIA DO MUNICÍPIO PARA LEGISLAR SOBRE DIREITO LOCAL: JULGADO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DESTE SUPREMO TRIBUNAL. CONFLITO DE LEGALIDADE: AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA: PRECEDENTES. RECURSO EXTRAORDINÁRIO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.   



Relatório  



    1. Recurso extraordinário interposto pelo Ministério Público de Santa Catarina com base nas als. a e d do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Órgão Especial do Tribunal de Justiça de Santa Catarina: 



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL N. 138/2008, COM REDAÇÃO DADA PELA LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL N. 317/2020, AMBAS DO MUNICÍPIO DE BRUSQUE. 1) CONFRONTO ENTRE LEIS INFRACONSTITUCIONAIS. ALEGADA EXTRAPOLAÇÃO DA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA SUPLEMENTAR EM MATÉRIA AMBIENTAL. POSSIBILIDADE DE SUBMISSÃO AO CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE. VIOLAÇÃO À REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIA LEGISLATIVA. OFENSA DIRETA À CONSTITUIÇÃO. ‘- Se é certo, de um lado, que, nas hipóteses referidas no art. 24 da Constituição, a União Federal não dispõe de poderes ilimitados que lhe permitam transpor o âmbito das normas gerais, para, assim, invadir, de modo inconstitucional, a esfera de competência normativa dos Estados-membros, não é menos exato, de outro, que o Estado-membro, em existindo normas gerais veiculadas em leis nacionais [...], não pode ultrapassar os limites da competência meramente suplementar, pois, se tal ocorrer, o diploma legislativo estadual incidirá, diretamente, no vício da inconstitucionalidade. A edição, por determinado Estado-membro, de lei que contrarie, frontalmente, critérios mínimos legitimamente veiculados, em sede de normas gerais, pela União Federal ofende, de modo direto, o texto da Carta Política.’ (ADI n. 9096066-94.2010.8.24.0000, rel. Des. Jorge Schaefer Martins, j. em 19.04.2017). 2) ALEGADA AUTORIZAÇÃO DA LEI MUNICIPAL À CONSTRUÇÃO EM TERRENOS COM DECLIVIDADE IGUAL OU SUPERIOR A 30% (TRINTA POR CENTO) EM HIPÓTESES NÃO PREVISTAS NAS NORMAS FEDERAL E ESTADUAL (ART. 3º, PARÁGRAFO ÚNICO, III, DA LEI FEDERAL N. 6.766/79, E ART. 4º, VIII, DA LEI ESTADUAL N. 17.492/18). INOCORRÊNCIA. NORMA MUNICIPAL QUE PREVÊ REQUISITOS PARA A CONCESSÃO DE LICENÇA PELA AUTORIDADE COMPETENTE. LEGISLAÇÃO MAIS RESTRITIVA. SUPLEMENTAÇÃO DA LEI FEDERAL. INOCORRÊNCIA DE USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DA UNIÃO. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO ARTS. 10, VI, E 112, II, TODOS DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE SANTA CATARINA. INCONSTITUCIONALIDADE AFASTADA. PLEITO DA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADO IMPROCEDENTE” (fl. 1, e-doc. 9). 



    2. O Ministério Público de Santa Catarina alega ter o Órgão Especial do Tribunal de origem contrariado os incs. I e VI do art. 24 e os incs. I, II e VIII do art. 30 da Constituição da República.



    Relata tratar-se de “Ação Direta de Inconstitucionalidade em face do art. 5º, §§ 2º e 3º, da Lei Complementar n. 138/2008, com redação dada pela Lei Complementar n. 317/2020, do Município de Brusque, que dispõe sobre o Código de Parcelamento do Solo e dá outras providências” (fl. 4, e-doc. 12).



    Sustenta que “os mencionados dispositivos possibilitam o parcelamento do solo em área com declividade superior a prevista na Lei n. 6.766/79 (Lei do Parcelamento do Solo Urbano), de modo a usurpar a competência da União para legislar sobre normas gerais de Direito Ambiental, violando, por conseguinte, os arts. 10, VI e 112, I, II e VIII, da Constituição do Estado de Santa Catarina (CESC), os quais guardam consonância com os arts. 24, I e VI e 30, I, II, e VIII, da Constituição da República (CR)” (fl. 4, e-doc. 12).



    Assevera que “as normas que fundamentam a causa de pedir deste Recurso – arts. 24, I e VI e 30, I, II, e VIII, da CR , correspondentes aos arts. 10, VI e 112, I, II e VIII, da CESC – devem ser entendidas como de reprodução obrigatória, porque tratam de regras que dispõem sobre o sistema de repartição de competências legislativas entre os entes federados” (fl. 7, e-doc. 12).



    Salienta que “não deve incidir à hipótese o enunciado das Súmulas 279 e 280 do STF, uma vez que a análise da inconstitucionalidade dos dispositivos questionados se dá em nível eminentemente abstrato – e, portanto, sem necessidade de referência a elementos de fato – e não se alega violação a direito local, mas ofensa direta ao texto da Constituição Federal” (fl. 7, e-doc. 12).



    Consigna que, “em cotejo com a supracitada legislação geral federal, portanto, revela-se evidente confronto entre as disposições municipais, na medida em que o art. 3º da Lei n. 6.766/79 somente autoriza o parcelamento do solo em terrenos com declividade igual ou superior a 30%, quando atendidas as exigências específicas das autoridades competentes, sem, no entanto, prever qualquer exceção, tal qual feito pela norma do Município em voga”  
(fl. 18, e-doc. 12).



    Enfatiza que, “se a Lei federal não permite o parcelamento do solo em terrenos com declividade superior a 30%, a legislação municipal não pode criar nova modalidade permissiva de tal parcelamento em terrenos nos quais a declividade se verifique em somente 1/3 da área, ainda que revestida da justificativa de atendimento às exigências específicas das autoridades competentes” (fl. 18, e-doc. 12).



    Ressalta que, “considerando a existência de norma do Município de Brusque revogada pela Lei Complementar n. 317/2020, objeto da presente ADI, é imperioso que se reitere o pedido expresso constante na exordial da Ação Direta de Inconstitucionalidade, no sentido de que seja afastado o efeito repristinatório de eventual decisão que reconheça a inconstitucionalidade da norma, de modo a evitar o ressurgimento de normas que padeçam dos mesmos vícios”  
(fl. 19, e-doc. 12).



    Pede “o conhecimento e o provimento deste Recurso Extraordinário, a fim de que seja reformado o acórdão recorrido, declarando-se a inconstitucionalidade dos §§ 2º e 3º do art. 5º da Lei Complementar Municipal n. 138/2008, alterada pela Lei Complementar n. 317/2020, do Município de Brusque, afastando-se os efeitos repristinatórios” (fls. 19-20, e-doc. 12).  



    3. A Câmara Municipal de Brusque apresentou contrarrazões ao recurso em 23.5.2022 (e-doc. 14).



    4. Em 25.5.2022, o Segundo Vice-Presidente do Tribunal de origem determinou a remessa dos autos para novo julgamento ao fundamento de que “a questão, portanto, envolve a compatibilidade de disposições da Lei Municipal com as regras dispostas no art. 3º da Lei n. 6.766/1979, não se reportando expressamente no acórdão acerca da tese jurídica firmada no julgamento do Tema 145 do STF, especialmente considerando o disposto no art. 30, inciso II, da Constituição da República” (fl. 1, e-doc. 16).



    5. Em novo juízo de retratação, o Órgão Especial do Tribunal de origem manteve a decisão anterior:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL N. 138/2008, COM REDAÇÃO DADA PELA LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL N. 317/2020, AMBAS DO MUNICÍPIO DE BRUSQUE. RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO PELO MINISTÉRIO PÚBLICO. RETORNO DOS AUTOS AO ÓRGÃO ESPECIAL PARA EXERCÍCIO DE EVENTUAL JUÍZO DE RETRATAÇÃO FRENTE AO TEMA 145 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (ART. 1.030, II, DO CPC/2015). TEXTO DA LEI QUE COMPLEMENTA A LEGISLAÇÃO FEDERAL, TENDO INSERIDO DISPOSIÇÃO QUE RESTRINGE AINDA MAIS A POSSIBILIDADE DE PARCELAMENTO DO SOLO EM ÁREAS COM DECLIVIDADE SUPERIOR A 30% (TRINTA POR CENTO). AUSÊNCIA DE USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA FEDERAL. NORMA QUE ESTÁ INSERIDA NA COMPETÊNCIA COMPLEMENTAR DO MUNICÍPIO. CONSTITUCIONALIDADE. NECESSIDADE DE MANUTENÇÃO DA DECISÃO DO ÓRGÃO ESPECIAL. JUÍZO DE RETRATAÇÃO NEGATIVO” (fl. 1, e-doc. 18). 



    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.



    6. Razão jurídica não assiste ao recorrente.  



    7. No julgamento do Recurso Extraordinário n. 586.224-RG, Tema 145, Relator o Ministro Luiz Fux, este Supremo Tribunal Federal fixou a tese de que “o município é competente para legislar sobre o meio ambiente com a União e Estado, no limite do seu interesse local e desde que tal regramento seja harmônico com a disciplina estabelecida pelos demais entes federados (art. 24, inciso VI, c/c 30, incisos I e II, da Constituição Federal)”  
(Plenário, DJe 23.3.2015).  



    Confira-se também, por exemplo, o seguinte julgado:  



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Direito Ambiental. 3. Área de Preservação Permanente. Limites da competência municipal para legislar sobre meio ambiente. Acórdão recorrido em consonância com o entendimento firmado por esta Corte. Tema 145. 4. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Negado provimento ao agravo regimental, sem majoração da verba honorária” (RE n. 1.131.559-AgR, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 6.2.2020).  



    O acórdão recorrido harmoniza-se com o entendimento jurisprudencial deste Supremo Tribunal que decidiu que os Municípios dispõem de competência para legislar sobre meio ambiente nos limites do seu interesse local, desde que não conflitem com as normas estaduais e federais.  



    8. No caso em exame, o Órgão Especial do Tribunal de origem apenas exerceu o controle de legalidade das normas e analisou a legislação infraconstitucional federal, estadual e municipal relacionadas à matéria ambiental:  



    “(...) este Órgão Especial, ao julgar improcedente a Ação Direta de Inconstitucionalidade, considerou que o Município de Brusque, ao legislar sobre o meio ambiente, o fez de forma complementar ao que estava previsto na legislação federal e estadual, tendo inserido disposição que exige mais rigor na eventualidade de um pedido de autorização para parcelamento do solo em área com declividade superior a 30% (trinta por cento).



    (...) a norma municipal acaba por ser mais restritiva do que a norma federal e estadual no aspecto da eventual possibilidade de parcelamento do solo em área com declividade superior a 30% (trinta por cento).



    Assim, entende-se que não há usurpação da competência da União, tendo o Município agido dentro da esfera de sua competência, fazendo a inserção de norma mais restritiva” (fls. 3-4, e-doc. 18).  



    Rever o entendimento do acórdão impugnado exigiria a interpretação da legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Leis Complementares municipais ns. 138/2008 e 317/2020, Lei federal n. 6.766/1979 e Lei estadual n. 17.492/2018). A alegada contrariedade à Constituição da República, se tivesse ocorrido, seria indireta, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário. Assim, por exemplo: 



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AMBIENTAL. COMPETÊNCIA MUNICIPAL PARA LEGISLAR SOBRE MEIO AMBIENTE: JULGADO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONFLITO DE LEGALIDADE: AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (RE n. 1248637-AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 4.6.2020).  



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. INTERPOSIÇÃO EM 25.07.2019. MANDADO DE SEGURANÇA. ÁREA URBANA. CÓDIGO FLORESTAL. LEI DE PARCELAMENTO DE SOLO URBANO. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. RECUO DE 30 (TRINTA) METROS DE ÁREA NÃO EDIFICÁVEL. CONCESSÃO DE ALVARÁ DE CONSTRUÇÃO. LEIS FEDERAIS 6.766/1979 E 12.651/2012 E LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL 29/1996. APELO EXTREMO. INTERPOSIÇÃO PELA ALÍNEA ‘D’ DO INCISO III DO ART. 102 DA CF. HIPÓTESE NÃO VERIFICADA NO CASO CONCRETO. INTERPRETAÇÃO DE NORMAS INFRACONSTITUCIONAIS PERTINENTES. NÃO CABIMENTO. REEXAME DE FATOS E PROVAS CONSTANTES DOS AUTOS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279. PRECEDENTES. 1. A jurisprudência desta Corte possui entendimento consolidado no sentido de que o enquadramento do recurso extraordinário na hipótese da alínea d do inciso III do art. 102 da Constituição Federal exige a demonstração de que o acórdão recorrido, ao julgar válida lei local contestada em face de lei federal, tenha ofendido ao sistema de repartição de competências legislativas. 2. A mera pretensão de revisão da interpretação dada à legislação infraconstitucional pelo Tribunal de origem que realizou juízo de ponderação entre direitos fundamentais (moradia, propriedade e meio ambiente protegido), não é suficiente a autorizar o conhecimento de recurso extraordinário com fundamento em referida alínea do permissivo constitucional. 3. É inviável o processamento do apelo extremo quando sua análise demandar o reexame de fatos e provas constantes dos autos. Óbice da Súmula 279 do STF. 7. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC. Sem honorários, por se tratar de mandado de segurança (Súmula 512/STF e art. 25 da Lei 12.016/2009)” (RE n. 1.206.818-AgR, Relator o Ministro Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 29.11.2019). 



    9. Incabível o recurso extraordinário também pela al. d do inc. III do art. 102 da Constituição da República. A análise do recurso extraordinário interposto com base nesse dispositivo depende de demonstração de conflito de competência legislativa entre entes da Federação, sendo incabível quando há pretensão de revisão da interpretação conferida a norma infraconstitucional. Assim, por exemplo:



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Processual Civil. Recurso extraordinário fundado nas alíneas c e d do inciso III do art. 102 da Constituição Federal. Acórdão recorrido que julga válida lei ou ato de governo local contestados em face da Carta Magna. Não ocorrência. Precedentes. Acórdão recorrido que julga válida lei local contestada em face de lei federal. Não ocorrência. Precedentes. Direito Administrativo. Poço artesiano. Outorga pelo poder público. Legislação local. Ofensa reflexa. Precedentes. 1. O acórdão recorrido não julgou válida lei ou ato de governo local contestados em face da Constituição, razão pela qual fica inviabilizado o processamento do recurso extremo pela alínea c do inciso III do art. 102 da Constituição Federal. 2. No acórdão recorrido, não se julgou válida lei local contestada em face de lei federal, razão pela qual fica inviabilizado o processamento do recurso extremo pela alínea d do inciso III do art. 102 da Constituição Federal. 3. Não se presta o recurso extraordinário para a análise de matéria infraconstitucional. Incidência da Súmula nºs 280/STF. 4. Agravo regimental não provido. 5. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita” (ARE n. 1.270.810-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJe 27.10.2020).  



    No julgamento da Questão de Ordem no Agravo de Instrumento n. 132.755, Redator para o acórdão o Ministro Dias Toffoli, o Ministro Marco Aurélio esclareceu: 



    “Na alínea d, Presidente, não está essa explicitação e, então, em visão primeira, admitir-se-ia recurso extraordinário desde que contestada lei local em face de lei federal, inclusive quanto ao mérito em si. Foi quando imaginamos que o alcance desse preceito não é outro senão submeter ao Supremo a competência legiferante, ou seja, apenas quando em discussão – na Corte de origem e formalizado o acórdão impugnado mediante o extraordinário –, em termos de competência, se cabe ao Poder Legislativo local ou federal disciplinar a matéria, é que se abre a porta para chegar ao Supremo. Fora isso, o Supremo ficará inviabilizado se admitirmos todo e qualquer conflito entre a lei local e a federal” (Plenário, DJe 25.2.2010).  



    Nada há a prover quanto as alegações do recorrente.  



    10. Pelo exposto, nego provimento ao presente recurso extraordinário (al. b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Publique-se.  



    Brasília, 12 de abril de 2023.  



    Ministra CÁRMEN LÚCIA



    Relatora