Tribunal: STF
Processo: MS 39244
Classe: MS
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-08-08
Data de publicação: 2023-08-08

Ementa:

Inteiro teor:
MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DA MESA DA CÂMARA DOS DEPUTADOS, DA MESA DO SENADO FEDERAL E DA MESA DO CONGRESSO NACIONAL. MEDIDA PROVISÓRIA 1.154/2023. PRAZO DECADENCIAL PARA CONVERSÃO EM LEI. CONTAGEM. ALEGAÇÃO DE CADUCIDADE. SUPOSTA VIOLAÇÃO DE REGRAS CONSTITUCIONAIS E REGIMENTAIS DO PROCESSO LEGISLATIVO. CONVERSÃO EM LEI DA MEDIDA PROVISÓRIA. PERDA DO OBJETO DA IMPETRAÇÃO. SÚMULA 266 DO STF. INTERPRETAÇÃO DA RESOLUÇÃO 1/2002 DO CONGRESSO NACIONAL. ATO INTERNA CORPORIS. IMPOSSIBILIDADE DE INTERVENÇÃO JUDICIAL. TEMA 1.120 DA REPERCUSSÃO GERAL. MANDADO DE SEGURANÇA A QUE SE NEGA SEGUIMENTO.


Decisão: Trata-se de mandado de segurança, com pedido de liminar, impetrado por Adriana Miguel Ventura, Carlos Roberto Coelho de Mattos Junior, Delegado Éder Mauro, Eduardo Nantes Bolsonaro, Gilberto Gomes da Silva, Gilson Marques Vieira, José Mendonça Bezerra Filho, Luis Eduardo Grangeiro Girão, Luiz Philippe de Orleans e Bragança, Marcel Van Hattem e Mario Luis Frias, todos qualificados como Deputados e Senadores, contra ato das Mesas da Câmara, do Senado e do Congresso Nacional, consubstanciado na aprovação da MP 1.154/2023, com fundamento em violação das regras constitucionais do processo legislativo previstas nos arts. 66, §§ 3º e 4º, e 57, §§ 7º e 8º, da Constituição Federal.
Alegam os impetrantes que as autoridades coatoras permitiram a votação da MP 1.154/2023, quando deveriam ter reconhecido a sua caducidade. Apontam também como ato coator a omissão na edição de decreto legislativo visando a regular as relações jurídicas oriundas da vigência finda da referida medida provisória.
Preliminarmente, apontam que o presente writ não tem como intuito questionar interpretação regimental ou normas interna corporis da Câmara, Senado ou Congresso Nacional,  razão pela qual não incide a tese fixada no Tema 1.120 da repercussão geral. No entender dos impetrantes, o objeto do mandamus é ato concreto do Presidente da Câmara dos Deputados e do Presidente do Senado Federal, consubstanciado na inobservância do dies a quo e do dies ad quem na contagem do prazo decadencial previsto para a conversão de medidas provisórias em lei. 
Narram os impetrantes que, em 2/1/2023, o Ministro Chefe da Casa Civil encaminhou à Mesa do Senado a Mensagem n° 1, do Presidente da República, com o propósito de submeter ao Congresso Nacional o texto da MP 1.154, publicada no DOU em 1/1/2023. Como o encaminhamento do texto ocorreu durante a vigência do recesso parlamentar, nos termos do § 4º do art. 62 da Constituição Federal, o início da contagem do prazo de conversão teria sido suspenso. A referida suspensão teria afetado a inauguração do rito legislativo no Congresso Nacional para apreciar a medida provisória, sem, entretanto, impedir sua eficácia e efetividade. 
Ocorre que, nesse ínterim, no dia 8/1/2023, foi publicado o Decreto de Intervenção Federal no Distrito Federal e, em consequência, houve convocação extraordinária do Congresso Nacional para apreciar esse ato. De igual modo, em 9/1/2023, o Presidente da Câmara dos Deputados convocou sessão deliberativa extraordinária para discussão da Mensagem n° 14/2023, oriunda da Presidência da República. Assim, as duas casas legislativas entraram em funcionamento circunstancial que resultou: 


I) Na Câmara: a 1ª Sessão Deliberativa Extraordinária (semipresencial) do ano de 2023, no dia 09/01/2023, cuja ordem do dia anunciava o Requerimento de Urgência nº 1, de 2023, pugnando que a Mensagem nº 14/2023 (submeter à apreciação do Congresso Nacional o texto do decreto que "decreta intervenção federal no Distrito Federal com o objetivo de pôr termo ao grave comprometimento da ordem pública, nos termos que especifica") do Poder Executivo Federal passasse a tramitar sob regime de urgência. Com a aprovação do requerimento, a sessão restou circunscrita à apreciação do Decreto nº 11.377/2023 e à votação e aprovação do Projeto de Decreto Legislativo nº 1, de 2023, em anexo; e
II) No Senado: a 2ª Sessão Legislativa Extraordinária (semipresencial), tida como 1ª Sessão Deliberativa Ordinária do ano 2023, no dia 10/01/2023, destinada à apreciação do Projeto de Decreto Legislativo nº 1, de 2023, que aprova a intervenção federal, nos termos do Decreto nº 11.377.

Assim, considerando que a medida provisória objeto de impugnação nestes autos já estava produzindo efeitos e não foi inclusa na pauta das sessões extraordinárias, teria havido violação dos §§ 6º, I, 7º e 8º do art. 57 da Constituição Federal. A medida provisória deveria ter sido automaticamente incluída nas pautas de convocação, nos termos do § 8º do art. 57 da CRFB, porquanto se encontrando ambas as casas em funcionamento, cessada estaria a suspensão do prazo decadencial previsto nos §§ 3º e 4º do art. 62 da CRFB nos dias 9 e 10 de janeiro de 2023. Destarte, não havendo o cômputo dos dois dias em que ocorreram as referidas sessões deliberativas extraordinárias, a MP 1.154 teria caducado.
Alegam que, diante do prazo prorrogado de 120 dias para a conversão da medida provisória em lei, e sabendo-se que o ano legislativo se inicia em 2 de fevereiro, infere-se que o dies a quo e o dies ad quem para a tramitação do processo legislativo no Congresso Nacional seriam, respectivamente, 9 de janeiro de 2023 e 30 de maio de 2023. Nesses termos, defendem haver direito líquido e certo para o deferimento do writ. 
Noticiam, ainda, que, em 31 de maio de 2023, o Deputado Cabo Gilberto Silva levantou questão de ordem a respeito da caducidade, mas o Presidente da Câmara deu seguimento à votação, com aprovação da medida provisória e sua remessa ao Senado.
Ademais, pontuam que, na verdade, a caducidade da MP 1.154/2023 teria se operado antes mesmo do dia 30/5/2023, uma vez que iniciada a sessão ordinária ou extraordinária, haveria a contagem do prazo decadencial relativo à medida provisória, verbis:
 

“Resolução nº 1/2002-CN Art. 18. (omissis) 
Parágrafo único. Se for editada Medida Provisória durante o período de recesso do Congresso Nacional, a contagem dos prazos ficará suspensa, iniciando-se no primeiro dia da sessão legislativa ordinária ou extraordinária que se seguir à publicação de Medida Provisória.”

Assim, considerada essa norma, o termo inicial da medida provisória em questão seria no dia 09/1/2023 e o termo final no dia 8/5/2023. Nesse diapasão, afirmam que ”a MP em apreço já restou aniquilada tanto em razão das regras constitucionais atuais quanto das regras internas do próprio Congresso Nacional”, de modo que requerem a declaração da nulidade da decisão que contrariou a norma regimental. 
Em amparo à pretensão liminar, afirmam a presença de periculum in mora, em razão da possibilidade iminente de sanção presidencial da medida provisória. Requerem, por isso, que se determine à autoridade coatora a declaração da caducidade da MP 1.154/2023 enquanto não julgado o mérito deste writ. E, ainda liminarmente, requerem seja editado decreto legislativo visando a regular as relações jurídicas oriundas da vigência finda da medida provisória. No mérito, pretendem a declaração da caducidade da MP 1.154/2023.
O Senado Federal prestou as seguintes informações:

“CONSTITUCIONAL. MANDADO DE  SEGURANÇA. CONTAGEM DO PRAZO   CONSTITUCIONAL PARA APRECIAÇÃO DAS MEDIDAS PROVISÓRIAS. SESSÃO LEGISLATIVA. RECESSO  PARLAMENTAR. CONVOCAÇÃO EXTRAORDINÁRIA.  ART. 18, PARÁGRAFO ÚNICO DA RESOLUÇÃO Nº 1, DE 2002, DO CONGRESSO NACIONAL. MATÉRIA INTERNA CORPORIS.
 1.	Em  respeito  ao  princípio  da  separação  dos  poderes,  previsto  no  art.  2º  da Constituição  Federal,  quando  não  caracterizado  o  desrespeito  às  normas constitucionais   pertinentes   ao   processo   legislativo,   é   defeso   ao   Poder Judiciário  exercer  o  controle  jurisdicional  em  relação  à  interpretação  do sentido e do alcance de normas meramente regimentais das Casas Legislativas, por  se  tratar  de  matéria interna  corporis.  (Tema  nº  1.120  da Repercussão Geral).
 2.	O  art.  18,  parágrafo  único,  da  Resolução  nº  1,  de 2002, do  Congresso Nacional, faz remissão ao tipo de sessão (ordinária ou extraordinária) prevista regimentalmente conforme o dia da semana e hora em que designado sem cada Casa  Legislativa,  e  não  à  sessão  legislativa  ordinária  (art.  57, caput,  da Constituição) ou  à  convocação  extraordinária  durante  o  recesso  parlamentar (art. 57, § 6º, da Constituição).
 3.	A necessidade de interpretação sistemática das normas constitucionais leva à conclusão de que o art. 62, §§ 3º e 4º, da Constituição, tem natureza de norma especial em relação ao art. 57, § 8º, norma constitucional essa que não tem o condão  de ‘iniciar’, ‘acelerar’ ou acarretar o ‘vencimento antecipado’ do prazo  constitucional  de  que  o  Congresso  Nacional  dispõe  para  apreciar  as medidas provisórias.
4. Pelo indeferimento liminar do mandado de segurança.” (doc. 24)

A Câmara dos Deputados prestou informações defendendo, preliminarmente, o descabimento do mandado de segurança, por se voltar contra lei em tese, na medida em que “o processo legislativo relacionado à MP nº. 1154/2023, transformada  em  PLV  12/2023  durante  sua  tramitação,  foi  concluído  com  a publicação da Lei n. 14.600/2023”. Assim, não caberia mandado de segurança para reivindicar suposto descumprimento do processo legislativo. 
Sustentou, ainda, a ausência de direito líquido e certo, ante a necessidade de dilação probatória sobre a forma de aplicação dos arts. 57, § 8º, 62, § 3º, e 36, § 2º, todos da Constituição Federal, a fim de se definir se seria simultânea, como defendem os impetrantes, ou separada. 
Afirmou que descabe a discussão, em sede de mandado de segurança, de questão que não cuida de mera contagem de prazos, mas sim de “avaliação de complexa estrutura constitucional vocacionada à solução de crises federativas”, porquanto a regra da preferência de votação das medidas provisórias não pode ser aplicada de modo absoluto às situações interventivas. Destarte, a previsão de inserção obrigatória de medidas provisórias nas pautas de convocação extraordinária (art. 57, § 8º, da CRFB) se refere aos períodos de regularidade institucional, não se aplicando às excepcionais sessões legislativas extraordinárias em que se avalie intervenção federal.
Narrou, finalmente, que nas sessões ocorridas nos dias 9 e 10 de janeiro de 2023 “a Mesa do Congresso Nacional, órgão responsável pela definição do calendário de tramitação e dos prazos de vigência das MP’s, decidiu pela não inclusão em pauta de qualquer MP, haja vista tratar-se de pauta  restrita, com matéria de especial relevância, com precedência constitucional sobre a avaliação de MP’s” (doc. 29).
A União peticionou nos autos, requerendo seu ingresso (doc. 32). Preliminarmente, informou que a MP 1.154 foi convertida na Lei 14.600/2023 e, com esse fundamento, alegou a perda superveniente da legitimidade ativa dos impetrantes, verbis:

“De fato, a ação mandamental sequer foi proposta durante o momento de produção das normas pelo Congresso Nacional. Como se pode observar, a impetração ocorreu apenas em 09/06/2023, após, portanto, a finalização do processo legislativo, uma vez que o texto final do PLV 12/2023 - que deu origem, posteriormente, à Lei 14.600/2023 - fora aprovado em 01/06/2023 e encaminhado para sanção em 06/06/2023. Ou seja, quando da impetração do presente writ, embora estivesse pendente de sanção a mencionada lei, já estava finalizado o procedimento legislativo propriamente dito.
Assim sendo, já estando encerrada a fase de elaboração da norma pelo Parlamento antes mesmo de ser proposta a presente ação, ausente a  legitimidade ativa dos impetrantes, que,  como  visto,  é  excepcional  e  se  destina  unicamente  a coibir  atos  praticados  no  curso processo de aprovação de lei incompatíveis com disposições constitucionais.
Ressalte-se que, em 19 de junho de 2023, foi sancionada a lei, finalizando por completo o processo legislativo, o que reforça a ilegitimidade ativa do impetrante.”

Com base no mesmo fundamento, sustentou, também, a inadequação  da  via  eleita, diante da inadmissibilidade de mandado de segurança contra ato normativo em tese. No mérito, aduziu a impossibilidade de se questionarem pela via jurisdicional as regras regimentais das Casas Legislativas. Defendeu o descabimento do  cômputo  dos  dias  de  convocação  extraordinária durante o período de recesso parlamentar, sobretudo porque inexistiria qualquer possibilidade da Câmara dos Deputados ou do Senado de analisar a MP 1.154/2023, porquanto a referida proposição estava na Comissão Mista e, dessa forma, não estaria pronta para a deliberação em Plenário, quando da convocação extraordinária, nos dias 9 (nove) e 10 (dez) de janeiro. Ao final, requereu a improcedência do pedido, aduzindo que seu deferimento importaria dano muito maior à organização da Administração Pública, representando verdadeiro periculum in mora inverso.

É o relatório. DECIDO.

Ab initio, ressalto que o writ impetrado contra atos normativos estritos encontra restrição imposta pela Súmula 266 do Supremo Tribunal Federal, que dispõe ser juridicamente impossível a concessão da segurança contra lei em tese, pela óbvia razão de que o simples texto legal, como norma abstrata de conduta, não lesa diretamente qualquer direito individual (FUX, Luiz. Mandado de segurança. Rio de Janeiro: Forense, 2010, p. 79).
A jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que não cabe mandado de segurança contra ato normativo geral e abstrato. Nesse sentido, confiram-se:

“Agravo regimental em mandado de segurança. Questionamento de ato normativo de caráter geral e abstrato. Súmula nº 266/STF. Agravo regimental não provido. 1. O mandado de segurança não pode ser utilizado para questionar ato normativo de efeitos genéricos e abstratos. Aplicação da Súmula nº 266 do Supremo Tribunal Federal. 2. Agravo regimental não provido.” (MS 38.784 AgR, Pleno, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 09/02/2023)

“AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. RESOLUÇÃO N. 481/2023. ATO NORMATIVO GERAL E ABSTRATO. MANDADO DE SEGURANÇA. INADEQUAÇÃO. 1. A Resolução n. 481/CNJ, de 22 de novembro de 2022, ato normativo genérico, impessoal e abstrato, não é passível de impugnação por meio de mandado de segurança (enunciado n. 266 da Súmula do Supremo). 2. O mandado de segurança não pode ser utilizado como meio de controle abstrato de validade de lei e atos normativos em geral, por não ser sucedâneo da ação direta. Precedentes. 3. Agravo interno desprovido.” (MS 39.008 AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Nunes Marques, DJe de 01/06/2023)

“AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. EDIÇÃO DE DECRETO PELA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. IMPUGNAÇÃO DE LEI EM TESE, APÓS MAIS DE UM ANO DA PUBLICAÇÃO DO ATO. SÚMULA 266/STF E DESCONSIDERAÇÃO DO PRAZO PARA IMPETRAÇÃO DO ‘WRIT’. AUSÊNCIA DE DOCUMENTOS ESSENCIAIS AO EXAME DA CONTROVÉRSIA. A impetração se volta contra ato normativo de caráter geral e abstrato, hipótese vedada pela Súmula 266 desta Suprema Corte. Além disso, desconsidera o esgotamento do prazo de 120 dias para a impetração e não se encontra acompanhada de documentos essenciais ao exame da controvérsia, como a cópia do próprio ato impugnado. Agravo regimental conhecido e não provido.” (MS 32.920 AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Pleno, DJe de 28/11/2014)

“AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. LEI N. 12.990/2014: RESERVA AOS NEGROS DE 20% DAS VAGAS OFERECIDAS EM CONCURSO PÚBLICO NA ADMINISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA DA UNIÃO. ALEGADA OMISSÃO DOS PODERES JUDICIÁRIO E LEGISLATIVO. IMPETRAÇÃO CONTRA LEI EM TESE: INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 266 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. INEXISTÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO: IMPROPRIEDADE DO MANDADO DE SEGURANÇA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” (MS 33.072 AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Pleno, DJe de 28/11/2014)

Com efeito, o mandado de segurança não pode ser utilizado como mecanismo de controle direto da validade constitucional das leis e dos atos normativos em geral, posto não ser sucedâneo da ação direta de inconstitucionalidade. O controle abstrato não pode ser provocado, originariamente, neste Supremo Tribunal Federal, por todos os cidadãos, pela própria limitação constitucional do rol de legitimados ativos para inaugurá-lo (art. 103 da CRFB). Precedentes: MS 32.809 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, Dje de 30/10/2014; MS 25.456 AgR, Rel. Min. Cezar Peluso, Pleno, DJ de 09/12/2005.
Sendo assim, é possível questionar a própria legitimidade ad causam do impetrante quando a sua pretensão é de que, através de mandado de segurança individual, esta Suprema Corte conceda a ordem não para tutelar direito subjetivo líquido e certo, mas para que o ato normativo geral e abstrato seja considerado nulo de pleno direito. 
In casu, verifico que a medida provisória em questão foi convertida em lei. Deveras, como informa a União, houve aprovação do projeto de lei de conversão da MP 1.154 na Lei 14.600, a qual foi publicada em 20/6/2023. Considerando o encerramento da fase legislativa, fica claro, portanto, o descabimento do mandado de segurança, sobretudo porque os impetrantes, sob a condição de parlamentares, fundamentaram o presente mandamus em vício no processo legislativo. 
Destarte, ante a natureza primária, genérica e abstrata da MP 1.154,  convertida na Lei 14.600, imperioso é negar seguimento ao presente writ, pela perda do seu objeto. No mesmo sentido, em caso semelhante, confira-se o seguinte trecho do voto do Ministro Edson Fachin, no julgamento do MS 36.817:

“Há, todavia, nesta mesma jurisprudência, a indicação dos limites do Mandado de Segurança para a correção de eventuais vícios consolidados em processos legislativos que chegam a termo. Uma vez perfeita a lei (ou um de seus equivalentes funcionais), a via do Mandado de Segurança torna-se prejudicada quer por sua natureza mandamental, quer por sua natureza subjetiva. Entender o contrário equivaleria a transformar o mandamus em modalidade de controle abstrato de constitucionalidade. Essa posição foi afirmada de modo reiterado pelo Supremo Tribunal Federal (cf. MS 35537, Rel. Min. Celso de Mello, decisão monocrática, DJe 17.04.2020; MS 34.723, Rel. Min. Celso de Mello, decisão monocrática, DJe 6.4.2007; MS 34.432 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 23.03.2017; MS 32.809 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 30.10.2014; MS 25.456 AgR, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe 09.12.2005; MS 34.733, Rel. Min. Dias Toffoli, decisão monocrática, DJe 12.09.2017).”

Nota-se, à evidência, que a norma ora questionada apresenta inegável aspecto genérico, impessoal e abstrato, de modo a atrair a incidência da Súmula 266 do STF. 
É que o mandado de segurança não pode ser utilizado como mecanismo de controle abstrato da validade das leis e dos atos normativos em geral, porquanto não é sucedâneo das ações próprias ao controle concentrado de constitucionalidade, razão pela qual o pleito sub examine não merece prosperar. 
Ademais, a controvérsia sobre a contagem dos dias de janeiro em que houve sessão deliberativa extraordinária para o prazo de vigência de 120 dias da MP 1.154/2023 demandaria interpretação do regimento interno das casas legislativas, hipótese vedada pela reiterada jurisprudência desta Suprema Corte, cristalizada no Tema 1.120 da repercussão geral. 
De fato, em diversas passagens da exordial, os impetrantes questionam a interpretação do art. 18 da Resolução 1/2002-CN, que estabelece o rito processual próprio para o exame das medidas provisórias. Consectariamente, ao menos a partir da fundamentação articulada na petição vestibular, e diante da necessidade de se interpretar e cotejar a Carta Política com o regimento interno das casas legislativas, descabe a intervenção do Poder Judiciário por meio desta via mandamental.
Ex positis, NEGO SEGUIMENTO ao presente mandado de segurança, na forma do art. 21, § 1º, do RISTF, ante a sua manifesta inadmissibilidade. 
Fica prejudicado o pedido de medida liminar. 
Custas pelos impetrantes.
Publique-se. 
Brasília, 8 de agosto de 2023.

Ministro LUIZ FUX
Relator
Documento assinado digitalmente