Tribunal: STF
Processo: Rcl 57348
Classe: Rcl
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-07-13
Data de publicação: 2023-07-13

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de reclamação ajuizada por Luís Fernando Zanetti Seixas e outros, em face de acórdão proferido pela Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça, nos autos do Recurso Especial 1.700.760/SP, o qual teria violado o entendimento firmado no julgamento conjunto da ADC 42 e das ADIs 4.901, 4.902, 4.903 e 4.937, bem como teria violado a Súmula Vinculante nº 10 do STF.



    A Reclamante sustenta, em síntese, que (eDoc 1, p. 4): 



    "Não é difícil constatar que o v. acórdão, ora reclamado, esvazia a autoridade desse C. STF, pois, o Eg STJ declara expressamente que o Novo Código Florestal detém padrão de preservação ambiental inferior ao código revogado, e por isso, em atenção à vedação do retrocesso, nega a vigência do Novo Código Florestal, afastando a aplicação do artigo 15, corretamente aplicado nas instâncias inferiores.



    Igualmente, declara que a instituição da reserva legal, determinada na sentença, deve ser amparada no código revogado, em total ofensa à autoridade desse C. STF, conforme julgamentos com efeitos vinculantes das ADI 4901, ADI 4902, ADI 4903, ADI 4937 E ADC 42, que reconheceu expressamente a constitucionalidade dos artigos 15 e afastou a aplicação do princípio da vedação do retrocesso.



    Em tempo, o v. acórdão reclamado viola ainda os preceitos da Súmula 10 desse C. STF, com efeito vinculante, na medida em que violou a cláusula de reserva de plenário quando afastou a incidência do artigo 15 da Lei 12.651/2012."



    Requer, liminarmente, a suspensão dos efeitos do ato reclamado e, no mérito, “a cassação da decisão proferida pelo Eg. STJ no sentido de se amoldar, de forma íntegra e correta, à conclusão do presente caso ao quanto decidido por esta C. Suprema Corte no julgamento das ADI’s 4901, 4902, 4903, 4937 e ADC 42” (eDoc 1, p. 22).



    A autoridade reclamada apresentou informações (eDoc 24).



    O Ministério Público do Estado de São Paulo, em contestação, manifestou-se pela improcedência da reclamação (eDoc 28).



    A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pela procedência da reclamação, em parecer com a seguinte ementa (eDoc 31):



    “Ambiental. Reclamação para garantir a observância do que foi decidido nas ADIs nºs 4.901, 4.937, 4.903, 4.902, ADC nº 42 e Súmula Vinculante nº 10 do STF. Alegação de violação à regra contida no art. 15 do Novo Código Florestal, a qual autoriza o cômputo das áreas de preservação permanente no cálculo do percentual da Reserva Legal do imóvel. Decisão reclamada que afastou a aplicação do Novo Código Florestal, sob o argumento da vedação do retrocesso, já que supostamente o novo diploma legal detém padrão de preservação ambiental inferior ao código revogado, bem como pela aplicação do princípio do tempus regit actum em matéria ambiental.



    O Supremo Tribunal Federal, no julgamento conjunto da ADC 42 e das ADIs 4.901, 4.902, 4.903 e 4.937, declarou a constitucionalidade do art. 15 do Novo Código Florestal e assinalou que “impedir o cômputo das áreas de preservação permanente no cálculo da extensão da Reserva Legal equivale a tolher a prerrogativa da lei de fixar os percentuais de proteção que atendem da melhor forma os valores constitucionais atingidos”. Entendeu, ainda, que a não aplicação do citado dispositivo, sob o fundamento de que o Novo Código não poderia alcançar fatos pretéritos, resulta esvaziamento da eficácia da referida norma, cuja validade constitucional foi afirmada pelo Tribunal. 



    Patente violação dos paradigmas invocados pela decisão reclamada.



    Parecer pela procedência da reclamação.”



    É o relatório. Decido.



    O cabimento da reclamação, instituto jurídico de natureza constitucional, deve ser aferido nos estritos limites das normas de regência, que somente a concebem para preservação da competência do Tribunal e para garantia da autoridade de suas decisões (art. 102, I, l, CF), bem como contra atos que contrariem ou indevidamente apliquem Súmula Vinculante (art. 103-A, § 3º, da CF).



    A matéria também veio disciplinada pelo Novo Código de Processo Civil, que, no art. 988, prevê as hipóteses de seu cabimento, in verbis:



    “Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para:



    I - preservar a competência do tribunal;



    II - garantir a autoridade das decisões do tribunal;



    III - garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade; (Redação dada pela Lei nº 13.256, de 2016) (Vigência)



    IV - garantir a observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência; (Redação dada pela Lei nº 13.256, de 2016) (Vigência)



    § 1º A reclamação pode ser proposta perante qualquer tribunal, e seu julgamento compete ao órgão jurisdicional cuja competência se busca preservar ou cuja autoridade se pretenda garantir.



    § 2º A reclamação deverá ser instruída com prova documental e dirigida ao presidente do tribunal.



    § 3º Assim que recebida, a reclamação será autuada e distribuída ao relator do processo principal, sempre que possível.



    § 4º As hipóteses dos incisos III e IV compreendem a aplicação indevida da tese jurídica e sua não aplicação aos casos que a ela correspondam.



    § 5º É inadmissível a reclamação: (Redação dada pela Lei nº 13.256, de 2016)



    I - proposta após o trânsito em julgado da decisão reclamada; (Incluído pela Lei nº 13.256, de 2016)



    II - proposta para garantir a observância de acórdão de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida ou de acórdão proferido em julgamento de recursos extraordinário ou especial repetitivos, quando não esgotadas as instâncias ordinárias. (Incluído pela Lei nº 13.256, de 2016)



    § 6º A inadmissibilidade ou o julgamento do recurso interposto contra a decisão proferida pelo órgão reclamado não prejudica a reclamação.”



    Essa ação alega o descumprimento da conclusão a que chegou o Plenário do Supremo Tribunal Federal quando do julgamento da ADC 42, bem como das ADIs 4902, 4903, 4937, todas de relatoria do Min. Luiz Fux. Não se exige, para a hipótese, o esgotamento de instância. 



    Transcrevo trechos das decisões paradigmas pertinentes ao caso:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO AMBIENTAL. ART. 225 DA CONSTITUIÇÃO. DEVER DE PROTEÇÃO AMBIENTAL. NECESSIDADE DE COMPATIBILIZAÇÃO COM OUTROS VETORES CONSTITUCIONAIS DE IGUAL HIERARQUIA. ARTIGOS 1º, IV; 3º, II E III; 5º, CAPUT E XXII; 170, CAPUT E INCISOS II, V, VII E VIII, DA CRFB. DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL. JUSTIÇA INTERGERACIONAL. ALOCAÇÃO DE RECURSOS PARA ATENDER AS NECESSIDADES DA GERAÇÃO ATUAL. ESCOLHA POLÍTICA. CONTROLE JUDICIAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS. IMPOSSIBILIDADE DE VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DEMOCRÁTICO. EXAME DE RACIONALIDADE ESTREITA. RESPEITO AOS CRITÉRIOS DE ANÁLISE DECISÓRIA EMPREGADOS PELO FORMADOR DE POLÍTICAS PÚBLICAS. INVIABILIDADE DE ALEGAÇÃO DE “VEDAÇÃO AO RETROCESSO”. NOVO CÓDIGO FLORESTAL. AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE E AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE JULGADAS PARCIALMENTE PROCEDENTES. 



    [...]



    (u) Arts. 61-A, 61-B, 61-C, 63 e 67 (Regime das áreas rurais consolidadas até 22.07.2008): O Poder Legislativo dispõe de legitimidade constitucional para a criação legal de regimes de transição entre marcos regulatórios, por imperativos de segurança jurídica (art. 5º, caput, da CRFB) e de política legislativa (artigos 21, XVII, e 48, VIII, da CRFB). Os artigos 61-A, 61-B, 61-C, 63 e 67 da Lei n. 12.651/2012 estabelecem critérios para a recomposição das Áreas de Preservação Permanente, de acordo com o tamanho do imóvel. O tamanho do imóvel é critério legítimo para definição da extensão da recomposição das Áreas de Preservação Permanente, mercê da legitimidade do legislador para estabelecer os elementos norteadores da política pública de proteção ambiental, especialmente à luz da necessidade de assegurar minimamente o conteúdo econômico da propriedade, em obediência aos artigos 5º, XXII, e 170, II, da Carta Magna, por meio da adaptação da área a ser recomposta conforme o tamanho do imóvel rural. Além disso, a própria lei prevê mecanismos para que os órgãos ambientais competentes realizem a adequação dos critérios de recomposição para a realidade de cada nicho ecológico; CONCLUSÃO : Declaração de constitucionalidade dos artigos 61-A, 61-B, 61-C, 63 e 67 do Código Florestal;”



    Julgadas em conjunto, as decisões apontadas como paradigmas trataram, nas palavras de seu e. Relator, Ministro Luiz Fux, Relator, do exame da (in)constitucionalidade de “praticamente todo o Código Florestal”. 



    Na oportunidade do julgamento do leading case, o Min. Luiz Fux, Relator, com relação ao art. 15 do Código Florestal em questão, que foi declarado constitucional, assim consignou:



    “O dispositivo em apreço permite que as Áreas de Preservação Permanente sejam consideradas para o cômputo do percentual de Reserva Legal a ser observado em determinada propriedade, desde que preenchidos determinados requisitos. […]



    Segundo o regime do novo Código Florestal, as Áreas de Preservação Permanente são zonas específicas nas quais se exige a manutenção da vegetação, como restingas, manguezais e margens de cursos d’água. Por sua vez, a Reserva Legal é um percentual de vegetação nativa a ser mantido no imóvel, que pode chegar a 80% (oitenta por cento), conforme localização definida pelo órgão estadual integrante do Sisnama à luz dos critérios previstos no art. 14 do novo Código Florestal, dentre eles a maior importância para a conservação da biodiversidade e a maior fragilidade ambiental. Em regra, consoante o caput do art. 12 do novo Código Florestal, a fixação da Reserva Legal é realizada sem prejuízo das áreas de preservação permanente. Entretanto, não é difícil imaginar que a incidência cumulativa de ambos os institutos em uma mesma propriedade pode aniquilar substancialmente a sua utilização produtiva. 



    Por essa razão, estabeleceu a nova lei a possibilidade de consideração da área de preservação permanente para o cálculo do percentual de Reserva Legal, de modo que o atendimento do dever de manutenção da APP seja considerado como parcela do cumprimento das obrigações relativas à Reserva Legal. Ao fazê-lo, o dispositivo veda que novas áreas sejam convertidas para uso alternativo do solo e exige que o proprietário ou possuidor requeira inclusão do imóvel no Cadastro Ambiental Rural (CAR). Demais disso, é requisito para gozo do benefício que a área de preservação permanente esteja comprovadamente conservada ou em processo de recuperação. 



    Para tanto, a nova legislação optou pela conservação de áreas contínuas em detrimento de áreas fragmentadas, o que, em última análise, contribui sobremaneira para o objetivo de preservação ambiental. In casu, há evidente incentivo para a conservação de áreas maiores e integradas, e não a manutenção de áreas esparsas de vegetação. 



    Na esteira das premissas anteriormente desenvolvidas, a Constituição, em seu art. 225, § 1º, III, confere ao legislador discricionariedade para definir a extensão dos espaços territorialmente protegidos. Desse modo, não é dado ao Judiciário rever a escala percentual estabelecida em lei para a demarcação das áreas de proteção, sejam APPs ou de Reserva Legal. A complexidade do tema e a quantidade de fatores distintos envolvidos na análise, ambientais e extra-ambientais, deixam claro o quão arbitrário seria de uma Corte fixar, segundo seus próprios parâmetros, tal ou qual percentual a ser observado na conservação da vegetação das diversas propriedades espalhadas pelo país. 



    Da mesma forma, impedir o cômputo das áreas de preservação permanente no cálculo da extensão da Reserva Legal equivale a tolher a prerrogativa da lei de fixar os percentuais de proteção que atendem da melhor forma os valores constitucionais atingidos, inclusive o desenvolvimento nacional (art. 3º, II, da CRFB) e o direito de propriedade (art. 5º, XXII, da CRFB). O pedido de inconstitucionalidade desconsidera que, na dosagem dos percentuais gerais de Reserva Legal – os quais, repita-se, podem atingir elevados 80% (oitenta por cento) do imóvel –, o legislador já levou em consideração o impacto ambiental causado pelo cômputo das áreas de preservação ambiental. Em outras palavras, não fosse possível o “desconto” das APPs, poderia o regulador, legitimamente, ter fixado os percentuais de Reserva Legal em patamar bem mais brando. 



    Os pareceres apresentados em conjunto com a inicial da ADI 4.901 não autorizam conclusão distinta, visto que abordam tão somente um aspecto do problema, desconsiderando outros impactos, positivos e negativos, que a medida possa causar aos mais diversos vetores constitucionais. Limitam-se os referidos estudos a consignar que as APPs e as áreas de Reserva Legal se destinam à preservação de diferentes espécies e serviços ecossistêmicos, concluindo genericamente, com base nessas premissas, que o cálculo conjunto admitido pelo art. 15 do novo Código Florestal comprometeria a integridade física da floresta amazônica e aumentaria o risco de extinção de espécies. Nota-se, de plano, que essa conclusão radical consiste em verdadeiro “salto lógico”, não decorrendo das premissas apresentadas no referido texto. Não foram apresentados dados empíricos, pesquisas de campo ou metodologia confiável para embasar essas conclusões – nem sequer se apontou qual a área da floresta amazônica que restaria comprometida ou quais espécies seriam extintas. Os textos indicados na exordial, portanto, devem ser considerados como opiniões e não como prova científica cabal do alegado. Ainda que assim não fosse, outros custos e benefícios da medida diversos da seara ecológica são ignorados pelo Requerente, sendo certo que a análise conglobante é essencial na formulação da política pública pelo legislador democrático, a ensejar postura contida do Judiciário. Em um mundo ideal, seria possível manter incólume a totalidade da vegetação existente no país; a realidade, contudo, impõe sacrifícios e escolhas trágicas que não devem ser resolvidas pelos Tribunais.



    Ex positis, declaro a constitucionalidade do artigo 15 do novo Código Florestal, julgando, no ponto, improcedente a ADI nº 4.901, bem como procedente a ADC nº 42.” 



    Na espécie, a decisão apontada como reclamada entendeu prevalecer, no caso, o princípio tempus regit actum, de forma a não se admitir a aplicação das disposições do novo Código Florestal a fatos pretéritos, sob pena de retrocesso ambiental. Eis a ementa do ato reclamado:



    “ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. AGRAVO INTERNO. CÔMPUTO DA ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE NO CÁLCULO DA ÁREA DE RESERVA LEGAL. COMPENSAÇÃO DE ÁREA. APLICAÇÃO DO NOVO CÓDIGO FLORESTAL. IMPOSSIBILIDADE. PRINCÍPIO DA VEDAÇÃO AO RETROCESSO AMBIENTAL. TEMPUS REGIT ACTUM. CLÁUSULA DE RESERVA DE PLENÁRIO. NÃO VIOLAÇÃO.



    1. A matéria pertinente ao art. 6º, caput, §1º, da LINDB, apontado como violado, foi objeto de enfrentamento no acórdão proferido pelo Tribunal a quo, de modo que o apelo nobre preenche o requisito do prequestionamento.



    2. "A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é firme no sentido de que, em se tratando de matéria ambiental, deve-se analisar a questão sob o ângulo mais restritivo, em respeito ao meio ambiente, por ser de interesse público e de toda a coletividade, eobservando,in casu, o princípio tempus regit actum." (AgInt no AREsp n. 1.145.207/SP, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, DJe de 13/8/2021).



    3. Assim, resta impossibilitada a aplicação retroativa do art. 15 da Lei n. 12.651/2012, uma vez que o padrão de proteção ambiental estabelecido pela nova lei é inferior àquele já existente, de modo que, em estrita observância aos princípios de proibição do retrocesso na preservação ambiental e do tempus regis actum, a instituição da área de reserva legal, no caso dos autos, deve se amparar na legislação vigente ao tempo da infração ambiental.



    4. O fato de o Supremo Tribunal Federal haver declarado a constitucionalidade da Lei n. 12.651/2012 não impede que o Superior Tribunal de Justiça proceda à análise da aplicação temporal da norma, porquanto se trata de matéria dirimida à luz de legislação infraconstitucional, estando, portanto, inserida no âmbito de atuação desta Corte de Justiça (REsp n. 1.646.193/SP, relator Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, relator para o acórdão Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, DJe de 4/6/2020). 



    5. Não há falar em ofensa à cláusula de reserva de plenário (art. 97 da CF) e ao enunciado 10 da Súmula Vinculante do Supremo Tribunal Federal quando não haja declaração de inconstitucionalidade dos dispositivos legais tidos por violados, tampouco afastamento destes, mas tão somente a interpretação do direito infraconstitucional aplicável ao caso, com base na jurisprudência desta Corte. Precedentes.



    6. Agravo interno não provido.”



    Conquanto já tenha me manifestado em sentido diverso, evoluindo a minha compreensão sobre o tema, entendo que inexiste a apontada afronta à autoridade das decisões desta Corte. Explico.



    O cotejo analítico entre os paradigmas e a decisão reclamada revela de plano a carência do requisito da estrita aderência entre a controvérsia de origem e o paradigmas invocados. Isso porque a decisão reclamada não afastou a aplicação do artigo 15 da Lei 12.651/2012, mas, antes, fez análise de incidência da lei à luz do princípio tempus regit actum, questão não decidida nas mencionadas ações de controle. 



    Nos termos da jurisprudência desta Corte, a ausência de identidade material entre a hipótese versada na reclamação e aquela objeto do processo paradigma revela a falta de aderência estrita, pressuposto necessário ao processamento da reclamação. Nesse sentido:



    "RECLAMAÇÃO. ART. 68 DO CÓDIGO FLORESTAL. LEI 12.651/2012. SUPRESSÃO DE VEGETAÇÃO SEM AUTORIZAÇÃO ADMINISTRATIVA. PROTEÇÃO LEGAL ÀS ÁREAS DE CERRADO. LIMITES. ADI 4901, 4902, 4903, 49378 E ADC 42. AUSÊNCIA DE ADERÊNCIA ESTRITA. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Os acórdãos paradigmas não trataram especificamente da questão a envolver o momento em que o cerrado passou a ser protegido, tampouco analisaram a possibilidade de supressão dessa vegetação à luz da legislação anterior. Conforme bem sintetizado pelo Ministro Roberto Barroso, a matéria objeto de análise no julgamento da ADC 42 e das ADI 4901, 4902, 4903 e 4937 foi “a constitucionalidade de dispositivos da Lei nº 12.651, de 2012, que estabeleceu normas gerais sobre a proteção da vegetação, áreas de Preservação Permanente e as áreas de Reserva Legal; a exploração florestal, o suprimento de matéria-prima florestal, o controle da origem dos produtos florestais e o controle e prevenção dos incêndios florestais” (Rcl 46752 AgR, Primeira Turma, DJe 23.5.2022) 2. A ausência de identidade material entre a hipótese versada na reclamação e aquela objeto do processo paradigma revela a falta de aderência estrita, pressuposto necessário ao processamento da reclamação. 3. Agravo regimental a que se nega provimento." (Rcl 51.843-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe de 10.03.2023)



    "AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. DETERMINAÇÃO DE CUMPRIMENTO DE TERMO DE ACORDO DE CONDUTA. ALEGADA AFRONTA ÀS DECISÕES PROFERIDAS NAS AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE NS. 4.937, 4.903, 4.902 E NA AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE N. 42: AUSÊNCIA DE IDENTIDADE MATERIAL. IMPOSSIBILIDADE DE SE UTILIZAR RECLAMAÇÃO COMO SUCEDÂNEO DE RECURSO. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO." (Rcl 51.725-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe de 12.12.2022)



    Por fim, quanto à suposta ofensa a Súmula Vinculante 10, o que articulado pela parte reclamante não encontra guarida na jurisprudência desta Corte, pois a decisão impugnada não declarou inconstitucional a norma legal indicada. Nesse contexto, não houve afastamento - por inconstitucionalidade, direta ou indiretamente - de qualquer dispositivo legal.



    A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme acerca da não exigência de reserva de plenário para a mera interpretação e aplicação de normas jurídicas, que emerge do próprio exercício da jurisdição, sendo necessário para caracterizar violação à tal cláusula que a decisão de órgão fracionário fundamente-se na incompatibilidade entre a norma legal indicada e a Carta da República, o que não se verificou no caso concreto.



    Nesse sentido:



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM RECLAMAÇÃO. ALEGAÇÃO DE OFENSA À SÚMULA VINCULANTE 10/STF. MERA INTERPRETAÇÃO E APLICAÇÃO DE NORMAS JURÍDICAS. NÃO CABIMENTO DA RECLAMAÇÃO. PRECEDENTES. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. O ato reclamado, ao considerar ilegal a contratação de empregado, por empresa interposta, para prestar serviços essenciais à atividade fim da tomadora, nos termos da Súmula 331, I, do TST, não declarou expressamente, nem implicitamente, a inconstitucionalidade de qualquer norma especial de regência aplicável ao caso. 2. É firme a jurisprudência do STF no sentido de que não se exige reserva de plenário para a mera interpretação e aplicação das normas jurídicas que emerge do próprio exercício da jurisdição, sendo necessário para caracterizar violação à cláusula de reserva de plenário que a decisão de órgão fracionário fundamente-se na incompatibilidade entre a norma legal e o Texto Constitucional. 3. Agravo regimental, interposto em 2.3.2017, a que se nega provimento. (Rcl 26.408 AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe de 05.12.2017)



    Ante o exposto, com base nos arts. 21, § 1º, e 161, parágrafo único, do RISTF, nego seguimento à presente reclamação.



    Publique-se.



    Brasília, 13 de julho de 2023.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



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