Tribunal: STF
Processo: ARE 1430805
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-06-29
Data de publicação: 2023-06-29

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Trata-se de agravo contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário que impugna acórdão do Pleno do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia que extinguiu a ação direta de inconstitucionalidade, sem resolução de mérito, ementado nos seguintes termos:  



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. IMPUGNAÇÃO À LEI MUNICIPAL Nº 951/2016, QUE DISPÕE SOBRE ALTERAÇÃO DO ESTATUTO E PLANO DE CARREIRA DO MAGISTÉRIO PÚBLICO DO MUNICÍPIO DE CONDEÚBA. ALEGAÇÃO DE OFENSA AO ART. 13, “CAPUT”, E AO PARÁGRAFO ÚNICO, INCISOS 1 E IL DO ART. 162, AMBOS DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DA BAHIA. AUSÊNCIA DE PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA DOS IMPACTOS NEGATIVOS QUE A ALTERAÇÃO PROMOVIDA ATRAVÉS DA REFERIDA LEGISLAÇÃO ACARRETARIA NAS FINANÇAS MUNICIPAIS. ARGUMENTO QUE CONDUZ AO NÃO CONHECIMENTO DA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. A AÇÃO DIRETA NÃO COMPORTA CONHECIMENTO QUANTO À ALEGADA VIOLAÇÃO AOS ARTS. 13, “CAPUT”, E AO PARÁGRAFO ÚNICO, INCISOS I E IL DO ART. 162, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL, POR AUSÊNCIA DE DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA, PORQUE A SOLUÇÃO DESSA QUESTÃO PRESSUPÕE O COTEJO COM DETERMINAÇÕES NORMATIVAS ALHEIAS AO TEXTO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE EXTINTA SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO, NOS MOLDES DO ART. 485, IV, DO CPC.



    1. O presente feito está sendo submetido diretamente ao Plenário desta Corte de Justiça, para o julgamento definitivo da ação proposta, com base no quanto disposto no art. 12, da Lei nº 9.868/99.



    2. A matéria versada no vício formal, que entende o Requerente incidir na Lei Municipal em comento, já possui jurisprudência pacífica do egrégio Supremo Tribunal Federal, no sentido de que a contrariedade à Lei de Diretrizes Orçamentárias e a ausência de dotação orçamentária prévia em lei de aumento salarial de servidor não leva à declaração de inconstitucionalidade.



    3. A irregularidade apontada pelo autor desta Ação, supostamente ocorrida na Lei Municipal nº 951/2016 em face do texto da Lei de Diretrizes Orçamentárias ou do orçamento anual do Município de Condeúba, não caracteriza questão constitucional que mereça análise em ação direta, não podendo ser objeto do controle abstrato de normas, porquanto a concessão de aumento remuneratório em divergência com a Lei Orçamentária Municipal consubstancia-se em vício de ilegalidade imediato e mero vício de inconstitucionalidade reflexo, cuja verificação em concreto depende de solução de controvérsia de fato, circunstância que inviabiliza a ação direta de inconstitucionalidade”. (edoc. 10)



    Opostos embargos declaratórios, estes foram rejeitados, conforme ementa que adiante transcrevo:



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO, COM EFEITO INFRINGENTE, AO FUNDAMENTO DE OMISSÃO, CONTRA O ACÓRDÃO PROFERIDO, À UNANIMIDADE DE VOTOS, PELO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO, EM SESSÃO PLENÁRIA, QUE EXTINGUIU AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PROPOSTA, SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO, NOS MOLDES DO ART. 485, IV, DO CPC. ALEGAÇÃO DE QUE O ARESTO COMBATIDO NÃO ENFRENTOU TESES AVENTADAS NA AÇÃO INTENTADA, CONSISTENTES NA INEFICÁCIA DA LEI 951/2016 ENQUANTO NÃO HOUVER PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA PARA A CONCESSÃO DA VANTAGEM PECUNIÁRIA CONCEDIDA, E NA OFENSA AO PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO QUE TANGE À ULTRAPASSAGEM DO LIMITE DE GASTO COM PESSOAL. INEXISTÊNCIA DO VÍCIO APONTADO. PRETENSÃO DE REDISCUSSÃO DOS FUNDAMENTOS DO ARESTO PROLATADO, QUE ENFRENTOU TODAS AS QUESTÕES RELEVANTES PARA A SOLUÇÃO DA CONTROVÉRSIA TRAZIDA A DEBATE. NÃO CONFIGURA OMISSÃO, OBSCURIDADE OU CONTRADIÇÃO A SIMPLES ADOÇÃO DE ENTENDIMENTO DIVERSO DO DEFENDIDO PELA PARTE EMBARGANTE. EMBARGOS DECLARATÓRIOS CONHECIDOS E NÃO ACOLHIDOS”.  (edoc. 14)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no artigo 102, III, alíneas “c” e “d”, da Constituição Federal, sustenta-se, preliminarmente, a repercussão geral da matéria. No mérito, aponta-se ofensa ao artigo 169 do texto constitucional.



    Alega-se, em síntese, que a Lei municipal nº 951/2016 é formalmente inconstitucional por inobservância à regra constitucional que exige a existência de prévia dotação orçamentária para leis que instituem novas despesas.



    Instada a se manifestar, a Procuradoria-Geral da República opinou pelo não provimento do recurso, conforme ementa abaixo transcrita:



    “PROCESSUAL CIVIL. CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. INTERPOSIÇÃO DE RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PEÇA SUBSCRITA POR PROCURADOR JURÍCIDO SEM ASSITURA DO PREFEITO. AUSÊNCIA DE CAPACIDADE POSTULATÓRIA. PRECEDENTES. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO EXPLÍCITO DOS DISPOSITIVOS CONSTITUCIONAIS APONTADOS POR CONTRARIADOS. SÚMULA 282 E 356/STF. PARECER PELO NÃO PROVIMENTO DO AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO”. (edoc. 36)  



    É o breve relatório.



    Decido.



    Inicialmente, conforme bem ressaltou o Subprocurador-Geral da República, em seu parecer (edoc. 36), verifica-se que o recurso extraordinário não foi subscrito pelo agente público legitimado e a mera subscrição de procuração específica não supre o vício apontado. 



    Desse modo, a petição recursal subscrita unicamente por advogadas do Município sem assinatura do prefeito ou sua ratificação resulta na inadmissibilidade do recurso por ausência de capacidade postulatória dos procuradores jurídicos para atuar em sede de controle concentrado de constitucionalidade, nos termos da jurisprudência desse Supremo Tribunal Federal. Confira-se:



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. INTERPOSIÇÃO DE RECURSO EXTRAORDINÁRIO PELO PREFEITO DO MUNICÍPIO DE UBERABA. PEÇA RECURSAL SUBSCRITA POR PROCURADOR JURÍDICO SEM ASSINATURA DO PREFEITO. ILEGITIMIDADE. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO”. (ARE nº 1186486 AgR, Rel. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe de 16/05/2019, grifamos)  



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. PROCURADOR DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO. ILEGITIMIDADE PARA INTERPOR RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PRECEDENTES. 1. O Supremo Tribunal Federal entende que o Procurador da Assembleia Legislativa do Estado não possui legitimidade para ajuizar ações de controle de constitucionalidade, bem como interpor seus respectivos recursos, sem que as referidas peças processuais estejam subscritas ou ratificadas pelo agente político que dirige o processo. Precedentes. 2. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não houve fixação de honorários advocatícios. 3. Agravo interno a que se nega provimento”. (RE nº 1136322 AgR, Rel. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 06/09/2018, grifamos)  



    Ainda que superado esse óbice, no mérito, o presente recurso não merece prosperar. Explico.



    O artigo 169, §1º, da Constituição Federal, com incisos I e II incluídos pela Emenda Constitucional nº 19/98, assim determina:  



    “Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo e pensionistas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não pode exceder os limites estabelecidos em lei complementar.  (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 109, de 2021)



    § 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas:         (Renumerado do parágrafo único, pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)    (Vide Emenda constitucional nº 106, de 2020)



    I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes;   (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)



    II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista.  (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)”. (grifamos)  



    Percebe-se que, nos termos do supracitado artigo, a concessão de vantagens e reajustes de remuneração a servidores públicos somente pode ser implementada se preenchidos dois requisitos: (i) existência de dotação suficiente na lei orçamentária anual (LOA) para atender às projeções de despesa de pessoal e acréscimos decorrentes; e (ii) autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias (LDO). 



    Em outras palavras, as despesas criadas a título de benefícios remuneratórios só podem ser realizadas mediante a indicação de contrapartida de receitas na Lei Orçamentária Anual (LOA), bem como devem ser previamente autorizadas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). 



    Contudo, destaca-se que a despeito da necessidade de observação dessas regras, a jurisprudência desta Corte firmou-se no sentido de que eventual descumprimento do disposto no art. 169 da CF não interfere no plano de validade da norma de modo a ensejar a sua inconstitucionalidade, mas apenas em sua ineficácia. Ou seja, a ausência de prévia dotação orçamentária ou de autorização específica apenas impede a sua aplicabilidade no respectivo exercício financeiro. Nesse sentido, dentre outros, os seguintes julgados:  



    “Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Leis federais nº 11.169/2005 e 11.170/2005, que alteram a remuneração dos servidores públicos integrantes dos Quadros de Pessoal da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. 3. Alegações de vício de iniciativa legislativa (arts. 2º 37, X, e 61, § 1º, II, a, da Constituição Federal); desrespeito ao princípio da isonomia (art. 5º, caput, da Carta Magna); e inobservância da exigência de prévia dotação orçamentária (art. 169, § 1º, da CF). 4. Não configurada a alegada usurpação de iniciativa privativa do Presidente da República, tendo em vista que as normas impugnadas não pretenderam a revisão geral anual de remuneração dos servidores públicos. 5. Distinção entre reajuste setorial de servidores públicos e revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos: necessidade de lei específica para ambas as situações. 6. Ausência de violação ao princípio da isonomia, porquanto normas que concedem aumentos para determinados grupos, desde que tais reajustes sejam devidamente compensados, se for o caso, não afrontam o princípio da isonomia. 7. A ausência de dotação orçamentária prévia em legislação específica não autoriza a declaração de inconstitucionalidade da lei, impedindo tão-somente a sua aplicação naquele exercício financeiro. 8. Ação direta não conhecida pelo argumento da violação do art. 169, § 1º, da Carta Magna. Precedentes: ADI 1585-DF, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, unânime, DJ 3.4.98; ADI 2339-SC, Rel. Min. Ilmar Galvão, unânime, DJ 1.6.2001; ADI 2343-SC, Rel. Min. Nelson Jobim, maioria, DJ 13.6.2003. 9. Ação direta de inconstitucionalidade parcialmente conhecida e, na parte conhecida, julgada improcedente”. (ADI nº 3599, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJ de 14/09/2007, grifamos)



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO FINANCEIRO. LEI Nº 1.237, DE 22 DE JANEIRO DE 2018, DO ESTADO DE RORAIMA. PLANO DE CARGOS, CARREIRAS E REMUNERAÇÕES DOS SERVIDORES PÚBLICOS EFETIVOS DA ÁREA ADMINISTRATIVA DA UNIVERSIDADE ESTADUAL DE RORAIMA – UERR. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTIGOS 169, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, E 113 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS – ADCT. A AUSÊNCIA DE PRÉVIA DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA NÃO IMPLICA INCONSTITUCIONALIDADE. IMPEDIMENTO DE APLICAÇÃO DA LEI CONCESSIVA DE VANTAGEM OU AUMENTO DE REMUNERAÇÃO A SERVIDORES PÚBLICOS NO RESPECTIVO EXERCÍCIO FINANCEIRO. NÃO CONHECIMENTO DA AÇÃO DIRETA QUANTO À SUPOSTA VIOLAÇÃO DO ARTIGO 169, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. O ARTIGO 113 DO ADCT DIRIGE-SE A TODOS OS ENTES FEDERATIVOS. AUSÊNCIA DE ESTIMATIVA DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO DA LEI IMPUGNADA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. CONHECIMENTO PARCIAL DA AÇÃO E, NA PARTE CONHECIDA, JULGADO PROCEDENTE O PEDIDO. MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO. 1. A jurisprudência desta Casa firmou-se no sentido de que a ausência de dotação orçamentária prévia apenas impede a aplicação da legislação que implique aumento de despesa no respectivo exercício financeiro, sem que disso decorra a declaração de sua inconstitucionalidade. Precedentes. Ação direta não conhecida quanto à suposta violação do artigo 169, § 1º, da Constituição Federal. 2. O artigo 113 do ADCT tem caráter nacional e irradia obrigações a todos os entes federativos. Precedentes. 3. A Lei nº 1.237/2018 do Estado de Roraima cria e altera despesas obrigatórias de forma a gerar impacto orçamentário. A ausência de prévia instrução da proposta legislativa com a estimativa do impacto financeiro e orçamentário, nos termos do art. 113 do ADCT, aplicável a todos os entes federativos, implica inconstitucionalidade formal. 4. O ato normativo, não obstante viciado na sua origem, acarretou o pagamento a servidores. O caráter alimentício das verbas auferidas demonstra a inviabilidade de ressarcimento dos valores. Modulação dos efeitos da decisão para proteger a confiança legítima que resultou na aplicação da lei e preservar a boa-fé objetiva. 5. Conhecimento parcial da ação direta e, na parte conhecida, julgado procedente o pedido para declarar a inconstitucionalidade formal da Lei nº 1.237, de 22 de janeiro de 2018, do Estado de Roraima, com efeitos ex nunc a contar da data da publicação da ata do julgamento. (ADI nº 6102, Rel. Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno, DJe de 10/02/2021)



    Demais disso, não é possível nesta ação direta de inconstitucionalidade proceder o exame fático e/ou realizar o contraste entre a lei impugnada e a legislação orçamentária do Município de Candeúba/BA, de forma a apurar se houve dotação do orçamento suficiente para cobrir as despesas decorrentes da concessão das vantagens pecuniárias constantes nos dispositivos impugnados. 



    Esse cotejo não é possível em sede de controle concentrado de constitucionalidade porque exige análise casuística e documental orçamentária do Município, incompatível com o juízo que ora se faz. Nesse sentido, destaco o seguinte precedente:  



    “ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. LEI 10.076/96, DO ESTADO DE SANTA CATARINA. ART. 1º. ABOLIÇÃO DOS EFEITOS DE SANÇÕES DISCIPLINARES APLICADAS A SERVIDORES ESTADUAIS. REGIME JURÍDICO FUNCIONAL. MATÉRIA SUJEITA A RESERVA DE INICIATIVA LEGISLATIVA. NORMAS DE APLICAÇÃO OBRIGATÓRIA AOS ESTADOS-MEMBROS. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL DE LEI DECORRENTE DE INICIATIVA PARLAMENTAR. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA RESERVA ADMINISTRATIVA. ART. 2º. DEFINIÇÃO DE CRIME DE RESPONSABILIDADE. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. SÚMULA 722/STF. 1. A ação direta não comporta conhecimento quanto à alegada violação ao art. 169 da CF, por ausência de dotação orçamentária e de compatibilidade com a lei de diretrizes, porque a solução dessa questão exige o confronto com padrões normativos estranhos ao texto constitucional, além da elucidação de fatos controvertidos. Precedentes.2. Segundo consistente jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, as Assembleias Legislativas Estaduais possuem competência para deliberar sobre anistia administrativa de servidores estaduais. Contudo, não cabe a essas Casas Legislativas iniciar a deliberação de processos legislativos com esse objetivo, pois estão elas submetidas às normas processuais de reserva de iniciativa inscritas na Constituição Federal, por imposição do princípio da simetria. Precedentes. 3. Ao determinar a abolição dos efeitos das sanções disciplinares aplicadas a servidores estaduais por participação em movimentos reivindicatórios, o art. 1º da Lei 10.076/96 desfez consequências jurídicas de atos administrativos praticados com base no regime funcional dos servidores estaduais e, com isso, incursionou em domínio temático cuja iniciativa de lei é reservada ao Chefe do Poder Executivo, nos termos do art. 61, II, § 1º, “c”, da CF. 4. O sistema de repartição de poderes traçado na Constituição Federal não admite que um ato de sancionamento disciplinar, exercido dentro dos parâmetros de juridicidade contidos nos estatutos funcionais civis e militares, venha a ser reformado por um juízo de mera conveniência política emanado do Poder Legislativo. 5. É inconstitucional o art. 2º da lei catarinense, porque estabeleceu conduta típica configuradora de crime de responsabilidade, usurpando competência atribuída exclusivamente à União pelos arts. 22, I, e 85, § único, da Constituição Federal, contrariando a Súmula 722 do STF. 6. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente. (ADI nº 1440, Rel. Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, DJe de 06/11/2014, grifamos)  



    Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso.



    Publique-se.



    Brasília, 29 de junho de 2023.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente