Tribunal: STF
Processo: ARE 1378325
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-11-28
Data de publicação: 2023-11-28

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CITY GATES. ROYALTIES. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. PRECEDENTES. NEGATIVA DE PROVIMENTO.



 1. Trata-se de agravo contra decisão negativa de admissibilidade de recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 2ª Região, assim ementado:



    “ADMINISTRATIVO. ANP. INTERPRETAÇÃO DA LEI Nº 9.478/97. CITY GATES. ROYALTIES DO PETRÓLEO. Nada existe de irregular ou ilegal no critério fixado pela Agência Nacional do Petróleo que, escorado em dados técnicos, não considera os denominados “city gates” como estações de embarque e desembarque de gás natural. Não há, no caso, coleta direta na região produtora. Desprovido o apelo do Município e a remessa. Provido o apelo da ANP.” (e-doc. 63, p. 31).



    2. Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 70).



    3. No presente recurso extraordinário, o recorrente aponta violados os arts. 20, § 1º, 177 e 225 da Constituição da República. Sustenta o direito do Município ao recebimento dos royalties pleiteados. Assevera que a Portaria nº 29, de 2001, da ANP, a pretexto de regulamentar o art. 48 da Lei nº 9.478, de 1997, terminou por extrapolar os limites normativos da agência reguladora, contrariando os critérios de distribuição dos royalties previsto constitucionalmente (e-docs. 78-84).



    É o relatório. 



    Decido.



    4. Na espécie vertente, ao interpretar a legislação infraconstitucional sobre a aplicação dos novos critérios para distribuição dos royalties do petróleo instituídos pela Lei nº 12.734, de 2012, o colegiado de origem assentou o seguinte:



    “5. Sob a ótica da Constituição Federal de 1988, o direito dos Municípios à participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, ou compensação por essa exploração (art. 20, § 1°) obviamente se fundamenta na circunstância de haver algum tipo de exploração de tais fontes energéticas nos limites territoriais municipais 



    Como bem acentua a ANP no seu memorial, "os Municípios pretendem inserir dentro (sic) do conceito de estações terrestres coletoras de campos produtores os denominados pontos de entrega". Assim, é fundamental identificar o modo de exploração da matéria prima referente ao gás natural até a aquisição do derivado do gás natural pelo consumidor. 



    Nesse contexto, o gás natural é extraído do poço produtor; em seguida, é conduzido através de um gasoduto até uma estação terrestre coletora que centraliza o gás de diversos poços; após, há a remessa do gás natural, via gasoduto, à Unidade de Processamento de Gás Natural, ocasião em que ele é transformado em gás processado; finalmente, o gás processado é levado, através de gasoduto, até o ponto de entrega (city gate), onde haverá a entrega à distribuidora para colocação do gás processado no mercado consumidor. 



    6. Constata-se, portanto, que o denominado city gate não se relaciona à exploração e produção da matéria prima e sua transformação em gás processado. As atividades realizadas no city gate são, basicamente, as seguintes: a filtragem de algumas impurezas em razão do transporte feito pelo gasoduto, a regulação do gás processado com a elevação da temperatura e redução da pressão e, finalmente, a medição do volume para a entrega do gás processado à distribuidora. 



    Tais colocações se mostram em perfeita sintonia e coerência com as conclusões alcançadas pelo juiz federal sentenciante deste caso concreto, conforme trechos acima transcritos. Não há, pois, incidência da norma constitucional sobre a hipótese fática em comento, porquanto não há exploração de petróleo ou gás em se tratando de city gate. 



    7. Na realidade, somente as estações que estejam diretamente ligadas aos campos produtores de gás natural podem ser considerados "instalações de embarque e desembarque" para fins de incidência do disposto nas Leis ns. 7.990/89 e 9.478/97. Em caso relacionado a petróleo - mas que envolve o mesmo raciocínio -, a 8a. Turma desta Corte concluiu que "não há que se falar em violação aos limites legais em razão da edição pela ANP da Portaria n. 29/2001 e da Nota Técnica SPG/ANP n. 01, que apenas elucidaram restrição já estabelecida no Decreto n. 01/1991 no sentido de que somente estações coletoras diretamente ligadas a campos produtores poderiam ser conceituadas como 'instalações de embarque e desembarque'." (AC n. 2006.51.01.012924- 8, rel. Juiz Federal Convocado Marcelo Pereira da Silva).



    (...)



    9. Diante de tais circunstâncias, não assiste razão ao Município autor que, desse modo, não tem direito à percepção de royalties em razão do produto da exploração de gás natural.



    10. Passo, em seguida, à análise das questões de direito suscitadas pelo Município na petição inicial. 



    A ANP tem competência para atuar na questão referente ao art. 48 da Lei n. 9.478/97, e não apenas na parte referente à divisão e rateio do percentual superior a 5% (cinco por cento). A circunstância de não haver expressa menção a tal circunstância no texto expresso da lei, com efeito, não retira da ANP tal competência, eis que desde o advento da Lei n. 9.478/97 passou a ser da ANP a atribuição de realizar e fazer os cálculos do rateio. Aliás, os critérios de divisão e rateio já estavam previstos no Decreto n. 01/91 que, por sua vez, regulamentou a Lei n. 7.990/89 e, nesse particular, não houve alteração com o advento do Decreto n. 2.705/98, bem como com a Resolução n. 29/01. 



    A tese da presunção da legitimidade do ato administrativo anterior que havia reconhecido direito do Município em receber parcela dos royalties se revela pueril, porquanto é perfeitamente possível a Administração Pública (em sentido amplo) rever e corrigir os atos anteriormente praticados, o que já era reconhecido à luz da orientação da Súmula n. 473, do STF, atualmente expressa na legislação em vigor (Lei n. 9.784/99). 



    Não houve qualquer violação a norma legal ou, mesmo constitucional, com o advento da Resolução n. 29/01 e da Nota Técnica n. 01/2001. Na realidade, tais atos foram baixados apenas para dar a correta e exata interpretação e orientação acerca das normas hierarquicamente superiores a elas. A referida Resolução, bem como a Nota Técnica, não inovaram no ordenamento jurídico brasileiro. Afasto, assim, a alegação de violação ao princípio da hierarquia das normas jurídicas, além de alegada - mas inexistente - violação ao princípio da legalidade. 



    Não era necessária a instauração de processo administrativo no caso em tela para revogar o ato administrativo anterior e, assim, fazer cessar o pagamento dos valores de royalties, porquanto não se tratava de imposição de penalidade ou invasão no patrimônio municipal, mas apenas dar a correta interpretação das normas em vigor. A ANP, inclusive, providenciou a comunicação com a antecedência necessária para que o Município pudesse se programar em não mais receber o valor correspondente aos royalties. Houve estrito cumprimento dos princípios e regras constitucionais aplicáveis à espécie, como asegurança jurídica, a moralidade, a transparência e a eficiência administrativas. 



    A Resolução n. 29/01 foi objeto de aprovação pela Diretoria da ANP, sendo que o Diretor -Geral apenas a expediu e assinou após deliberação colegiada em exato cumprimento da legislação em vigor. A Nota Técnica n. 01/2001, como já dito, em nada inovou, mas apenas buscou deixar claro os critérios e métodos que serviram para as conclusões alcançadas no tema da divisão e repartição dos royalties.



    Obviamente que o ato administrativo de determinação de cessação do pagamento dos royalties ao Município foi devidamente motivado e fundamentado na larga exposição constante da Resolução n. 29/2001 e da Nota Técnica n. 01/2001. Descabe acolher a alegação de que foi ato viciado por falta de motivação. 



    A alegação de que, com base no princípio da confiança, é preciso o resguardo e proteção das situações fáticas consolidadas, na realidade em nada beneficia o Município autor. Sabe-se que, relativamente aos valores recebidos antes da cessação do pagamento doa valores a título de royalties, a ANP nada fez no sentido de exigir a devolução. Ao revés, a ANP concedeu prazo exatamente para que os Municípios pudessem, uma vez informado, se programar quanto ao não recebimento dos royalties. Assim, realmente o ato administrativo da ANP não produziu efeitos retroativos para o fim de determinar a devolução dos valores anteriormente pagos aos Municípios.” (e-doc. 63, p. 23-26).



    5. Nesse liame, para eventualmente se aferir qualquer divergência quanto ao entendimento definido no acórdão recorrido e examinar a plausibilidade dos argumentos trazidos no apelo extremo, seriam necessários o reexame dos pressupostos fático-probatórios constantes dos autos e a análise da legislação de regência, o que é inviável no campo extraordinário, ante o óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF.



    6. Acrescente-se que a alegada contrariedade ao artigo 20 da Constituição da República, se tivesse ocorrido, seria indireta, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário.



    7. No mesmo sentido, os seguintes precedentes:



    “DIREITO PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. ROYALTIES. REPARTIÇÃO. CRITÉRIOS. REVISÃO. IMPOSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE QUESTÃO CONSTITUCIONAL. EVENTUAL OFENSA REFLEXA NÃO VIABILIZA O APELO EXTREMO. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. A controvérsia, conforme já asseverado na decisão guerreada, não alcança estatura constitucional. Não há falar em afronta aos preceitos constitucionais indicados nas razões recursais. Compreensão diversa demandaria a análise da legislação infraconstitucional encampada na decisão da Corte de origem, bem como o revolvimento do quadro fático delineado, a tornar oblíqua e reflexa eventual ofensa à Constituição, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. Desatendida a exigência do art. 102, III, “a”, da Lei Maior, nos termos da jurisprudência desta Suprema Corte. 2. As razões do agravo interno não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 3. A teor do art. 85, § 11, do CPC, o “tribunal, ao julgar recurso, majorará os honorários fixados anteriormente levando em conta o trabalho adicional realizado em grau recursal, observando, conforme o caso, o disposto nos §§ 2º a 6º, sendo vedado ao tribunal, no cômputo geral da fixação de honorários devidos ao advogado do vencedor, ultrapassar os respectivos limites estabelecidos nos §§ 2º e 3º para a fase de conhecimento”. 4. Agravo interno conhecido e não provido.”



    (ARE nº 1.395.633-AgR/RJ, Rel. Min. Rosa Weber, Plenário, j. 22/05/2023, p. 06/06/2023).



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. REPERCUSSÃO GERAL. REJEIÇÃO PELO RELATOR, COM EFICÁCIA APENAS PARA O CASO CONCRETO. REGIMENTO INTERNO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, ART. 326, §§ 1º A 4º, COM A REDAÇÃO DADA PELA EMENDA REGIMENTAL 54, DE 1º DE JULHO DE 2020. 1. Os §§ 1º a 4º do art. 326 do Regimento Interno do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, introduzidos pela Emenda Regimental 54, de 1º de julho de 2020, estabelecem a técnica da rejeição da repercussão geral das questões suscitadas no Recurso Extraordinário, com eficácia limitada ao caso concreto. 2. Tal sistemática, referendada pelo PLENÁRIO no julgamento do ARE 1.273.640-AgR (DJ de 24/9/2020), desenvolve-se na forma das seguintes etapas: (a) o Relator, ao receber o RE, analisa primeiramente a relevância das questões arguidas; (b) constatada a ausência de repercussão geral, o Relator está autorizado a negar seguimento ao recurso, exclusivamente por esse motivo; (c) em face dessa decisão, cabe impugnação da parte sucumbente, dirigida ao Plenário, requerendo-se a adesão de 2/3 (dois terços) dos Ministros para a confirmação do julgado recorrido; (c.1.) caso essa votação não seja obtida, o recurso é redistribuído, e então o novo Relator sorteado examina todos os demais pressupostos de admissibilidade; (c.2.) por outro lado, na hipótese em que ratificada, por 2/3 (dois terços) dos membros do SUPREMO, a decisão do Relator no sentido da inexistência de repercussão geral, tal acórdão NÃO formará um precedente vinculante; logo, não condicionará a solução dos casos idênticos ou análogos. 3. No caso concreto, o presente Recurso Extraordinário foi interposto pelo MUNICÍPIO DE RIO DAS FLORES em demanda na qual postula a suspensão dos efeitos dos §§ 3º e 7º, respectivamente, dos artigos 48, II, e 49, II, da Lei 9.478/97, com as alterações promovidas pela Lei 12.734/2012, a fim de que sejam aplicados os critérios previstos na redação original da Lei 9.478/1997 “para fins de cálculos dos repasses de royalties de petróleo e gás em relação às instalações de embarque e desembarque e/ou pontos de entrega, restabelecendo os repasses nos moldes anteriores, além da condenação da ré ao pagamento das diferenças entre os valores devidos e os efetivamente repassados, desde junho de 2013(...)”. O acórdão recorrido entendeu que “o Município Autor apenas alcançaria algum proveito com o afastamento das novas regras instituídas pela Lei 12.734/2012 se lograsse comprovar ser beneficiário de royalties de petróleo anteriormente à edição dessa norma, ou seja, não em razão de ter em seu território ponto de entrega de gás natural a partir de janeiro/2012, mas possuir instalações de embarque e desembarque assim consideradas na forma da redação original da Lei 9.478/97 (monoboia, quadro de boia, píer de atracação, cais acostável ou estação coletora). In casu, a parte autora não efetua qualquer relação entre o fato de o Município ser transposto pelos referidos Oleodutos/Gasodutos e que tal circunstância o enquadraria como beneficiário de royalties nos termos da Lei 9.478/97. Não consta nos autos qualquer documento comprobatório de que, em algum momento anterior a junho/2013, tenha a Administração reconhecido a condição de beneficiário de royalties ao Município de Rio das Flores ou efetuado qualquer distribuição de royalties sob quaisquer dos critérios acima aludidos”. No Recurso Extraordinário, aponta-se violação aos arts. 20, § 1°; e 155, § 2°, inciso X, "b", da Constituição Federal, na medida em que o acórdão recorrido “desconsidera, por completo, os princípios da isonomia e da segurança jurídica, uma vez que centenas de outros Municípios detentores de instalações de embarque e desembarque recebem, por força judicial, os seus royalties conforme os critérios da Lei n° 9.478/97”. 4. A questão recursal não alcança o patamar de repercussão geral. Trata-se de tema específico, de efeito restrito e aplicação limitada. 5. Na parte do RE dedicada à demonstração da relevância da matéria, conforme exigem o § 3º do art. 102 da Constituição e o § 2º do art. 1.035 do Código de Processo Civil de 2015, o recorrente tampouco apresenta elementos concretos e objetivos, que revelem a transcendência do tema proposto, tais como: o impacto social do julgado; a multiplicidade de demandas com o mesmo objeto; os elevados valores financeiros envolvidos; os intensos debates sobre o assunto, no meio jurídico. 6. Esse cenário permite concluir que não se mostram presentes, no caso concreto, as questões relevantes de que trata o § 1º do art. 1.035 do Código de Processo Civil de 2015, o que induz ao reconhecimento da INEXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL DA MATÉRIA SUSCITADA NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. 7. Agravo Interno a que se nega provimento.”



    (ARE nº 1.314.346-AgR/RJ, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, j. 24/05/2021, p. 02/06/2021).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. INSTALAÇÃO DE EMBARQUE E DESEMBARQUE DE PETRÓLEO E GÁS NATURAL. ROYALTIES DO PETRÓLEO. CRITÉRIOS DE DISTRIBUIÇÃO. ALTERAÇÕES NA LEI N. 9.478/1997 PROMOVIDAS PELA LEI N. 12.734/2012: MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. MULTA PREVISTA NO § 4º DO ART. 1.021 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL: APLICABILIDADE. VERBA HONORÁRIA MAJORADA EM 1% (§§ 2º, 3º E 11 DO ART. 85 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL/2015). AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO, COM APLICAÇÃO DE MULTA DE 1% SOBRE O VALOR ATUALIZADO DA CAUSA, SE UNÂNIME A VOTAÇÃO.”



    (ARE nº 1.348.060-AgR/CE, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, j. 22/08/2022, p. 23/08/2022).



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CRITÉRIOS DE DISTRIBUIÇÃO DE ROYALTIES DO PETRÓLEO. LEIS 9.478/97 E 12.734/12. MATÉRIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. REMESSA AO STJ NA FORMA DO ART. 1.033 DO CPC. 1. O Tribunal de origem decidiu a controvérsia com fundamento na legislação infraconstitucional pertinente (Leis 9.478/1997 e 12.734/2012), de forma que as alegadas ofensas à Constituição afirmadas no apelo extraordinário seriam meramente indiretas (ou mediatas), o que inviabiliza o conhecimento do presente recurso pelo SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. 2. A jurisprudência desta SUPREMA CORTE reiteradamente tem reconhecido a natureza infraconstitucional da matéria ora posta em debate. 3. Cabe a remessa do RE ao Superior Tribunal de Justiça- STJ, conforme previsto no art. 1.033 do Código de Processo Civil. 4. Agravo Interno a que se nega provimento.”



    (RE nº 1.235.821-AgR/RJ, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 29/08/2022, p. 01/09/2022).



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. ROYALTIES . INSTALAÇÃO MARÍTIMA E TERRESTRE DE EMBARQUE E DESEMBARQUE DE PETRÓLEO E GÁS NATURAL. CITY GATE . COMPENSAÇÃO FINANCEIRA. NECESSIDADE DE ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. INCURSIONAMENTO NO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. IMPOSSIBILIDADE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279 DO STF. RECURSO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. APLICAÇÃO DE NOVA SUCUMBÊNCIA. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.”



    (RE nº 766.161-AgR/DF, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 07/03/2017, p. 23/03/2017).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PROCESSUAL CIVIL. DEMONSTRAÇÃO INSUFICIENTE DA PRELIMINAR DE REPERCUSSÃO GERAL. ROYALTIES DO PETRÓLEO. CRITÉRIOS DE DISTRIBUIÇÃO. ALTERAÇÕES NA LEI N. 9.478/1997 PROMOVIDAS PELA LEI N. 12.734/2012: MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. APLICAÇÃO EXCEPCIONAL DO ART. 1.033 DO CPC. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO ”



     (RE nº 1.302.325-AgR/RJ, Rel. Min. Cármen Lúcia Primeira Turma, j.21/06/2022 , p. 24.6.2022).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. ROYALTIES DO PETRÓLEO. CITY GATES. DEFICIÊNCIA NA FUNDAMENTAÇÃO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO: AUSÊNCIA DE INDICAÇÃO DOS DISPOSITIVOS CONSTITUCIONAIS VIOLADOS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 284/STF. CONTROVÉRSIA INFRACONSTITUCIONAL. AUSÊNCIA DE OFENSA DIRETA À CONSTITUIÇÃO. ALEGADA OFENSA AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 636/STF. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I – O recorrente, nas razões do recurso extraordinário, deve indicar os dispositivos constitucionais violados, sob pena de inadmissão do recurso ante a deficiência em sua fundamentação (Súmula 284/STF). II – É inadmissível o recurso extraordinário quando sua análise implica a revisão da interpretação de normas infraconstitucionais que fundamentam o acórdão recorrido, dado que apenas ofensa direta à Constituição Federal enseja a interposição do apelo extremo. III – A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é no sentido de que é inviável o recurso extraordinário com alegação de contrariedade ao princípio da legalidade quando a verificação da ofensa envolva a reapreciação de interpretação dada a normas infraconstitucionais pelo tribunal de origem (Súmula 636/STF). IV – Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (RE nº 1.322.154 AgR/RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, j. 22/08/2021, p. 26/08/2021).



    8. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021; Rcl nº 24.841-ED-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020).   



    9. Para além, consigno ainda que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC. 



    10. Do quanto exposto e apreciado, nego provimento ao agravo no recurso extraordinário , nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Havendo prévia condenação em honorários advocatícios, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, na forma do art. 85, § 11, do CPC, observados os limites dos §§ 2º e 3º do mencionado dispositivo legal e a eventual concessão de justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 28 de novembro de 2023.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator