Tribunal: STF
Processo: RE 1472594
Classe: RE
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-12-19
Data de publicação: 2023-12-19

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de recursos extraordinários interpostos contra acórdão assim ementado: 



    “CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PROPOSTA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. OCUPAÇÃO IRREGULAR DE ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. MANGUEZAL. TERRENO DE MARINHA. DANO AMBIENTAL. COMPROVAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE DE REGULARIZAÇÃO. OBRIGAÇÃO DE FAZER. DESOCUPAÇÃO. ANTECIPAÇÃO DOS EFEITOS DA TUTELA CONFIRMADA EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. LEGITIMIDADE DA UNIÃO, DO MUNICÍPIO E DA EMURB. DEVER DE FISCALIZAÇÃO. OMISSÃO. MEDIDAS EM ÂMBITO ADMINISTRATIVO. INICIATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. INEFICÁCIA. INTERVENÇÃO JUDICIAL. EXCEPCIONALIDADE. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA. 1. Apelações interpostas pelo Município de Aracaju/SE, pela Empresa Municipal de Obras e Urbanização — EMURB e pela União em face de sentença que julgou procedente Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público Federal para condenar: a) a EMURB e a União a não concederem alvarás de construção e autorizações para a área específica do manguezal de que trata este feito, sob pena de multa diária; b) o Município de Aracaju/SE a realizar, no prazo de 90 (noventa) dias, o cadastramento das famílias que moram na área de preservação permanente, sob pena de multa diária; c) a União e o Município de Aracaju/SE a identificar, por ocasião do cadastramento citado, os imóveis vazios e/ou abandonados, e realizar, no prazo de 60 (sessenta) dias, contados a partir da finalização do cadastramento, sua demolição, com retirada do material resultante da ação; d) a União (GRPU) a notificar, no prazo de 120 (cento e vinte) dias após a finalização do cadastramento, todos os responsáveis pelos imóveis que estão ocupando área da União; e) o Município de Aracaju/SE, a EMURB e a União, solidariamente, à obrigação de promover um detalhado plano de recuperação de toda a área degradada na APP, devendo: i) apresentará ADEMA, no prazo de 120 (cento e vinte) dias, após a finalização da transferência das famílias, de projeto de recuperação de área degradada (PRAD); ii) correção, no prazo de 60 (sessenta) dias, do PRAD, caso necessária, de acordo com a análise realizada pela ADEMA; iii) execução do PRAD, após a sua aprovação definitiva pela ADEMA, no cronograma de execução definido; e f) todos os requeridos, solidariamente, à obrigação de fazer consistente em realizar a contínua vigilância da área em referência. 2. O Município de Aracajú/SE e a União apelam arguindo ilegitimidade passiva, indevida ingerência do Poder Judiciário em políticas públicas cujo exame de conveniência e oportunidade incumbe ao Poder Executivo, violação ao princípio da reserva do possível. A União também sustenta a nulidade da sentença porquanto, ao julgar os embargos declaratórios por ela opostos, teria ocorrido o acréscimo à condenação do item "g", incorrendo a sentença em reformatio in pejus. 3. A EMURB apela sustentando a sua ilegitimidade passiva, ressaltando que a ocupação irregular se deu em área de preservação permanente e, ademais, em terreno de marinha, devendo a condenação recair sobre a União, o Município e seus entes incumbidos da proteção ao meio ambiente. Pede, ademais, exclusão da multa diária, em caso de manutenção da sentença. 4. Consta dos autos Inquérito Civil que se originou de denúncia, formulada em 2005, de ocupação da área em questão, que se pode resumir pelo avanço da ocupação do solo urbano em área de manguezal situada na Cidade de Aracaju/SE, especificamente pela expansão do Loteamento Ângela Catarina sobre o mangue da região estuarina da Bacia do Rio Sergipe. 5. Houve antecipação dos efeitos da tutela, mantida pela egrégia Terceira Turma no julgamento do AGTR 122759/SE. 6. Legitimidade da EMURB, eis que a ela compete fiscalizar a área, que se insere no perímetro urbano, e impedir construções irregulares; e da União pois, além de os terrenos irregularmente ocupados serem terrenos de marinha, cuida-se de área de preservação permanente (mangue). 7. Declaração, a União apontou omissão no julgado ao argumento de que havia sido condenada solidariamente, junto com o Município de Aracaju/SE e a EMURB, a apresentar a ADEMA, no prazo de 120 (cento e vinte) dias, após a finalização da transferência das famílias, projeto de recuperação da área degradada (PRAD). Assim, ressaltou a embargante que não havia nos autos condenação relativamente à transferência das famílias, tendo sido omissa a decisão nesse tocante, a merecer esclarecimento. 8. Suprindo a omissão, o Juízo acresceu à condenação o item "g", para determinar ao Município de Aracaju/SE e à União a inclusão das famílias identificadas como em situação de risco social em programas habitacionais, com pagamento, a título de auxílio-aluguel, àqueles moradores que desocuparem ou já tenham desocupado a área até que lhes seja assegurada a unidade habitacional. 9. Declaração, a União apontou omissão no julgado ao argumento de que havia sido condenada solidariamente, junto com o Município de Aracaju/SE e a EMURB, a apresentar a ADEMA, no prazo de 120 (cento e vinte) dias, após a finalização da transferência das famílias, projeto de recuperação da área degradada (PRAD). Assim, ressaltou a embargante que não havia nos autos condenação relativamente à transferência das famílias, tendo sido omissa a decisão nesse tocante, a merecer esclarecimento. Suprindo a omissão, o Juízo acresceu à condenação o item "g", para determinar ao Município de Aracaju/SE e à União a inclusão das famílias identificadas como em situação de risco social em programas habitacionais, com pagamento, a título de auxílio-aluguel, àqueles moradores que desocuparem ou já tenham desocupado a área até que lhes seja assegurada a unidade habitacional. 9. Os Embargos de Declaração constituem-se em impugnação peculiar, cujo escopo não é, como em relação aos demais recursos, o de melhorar a situação do recorrente, mas de integrar a decisão com vistas ao seu aperfeiçoamento, o que se dá especialmente em razão do reconhecimento de omissão pelo órgão julgador. Exatamente por isso, a interposição dos Embargos de Declaração pressupõe a possibilidade de correção de todo e qualquer defeito de que padeça a decisão. Ademais, havia na decisão referência à condenação à "transferência das famílias", de forma explícita, estando a decisão a carecer de integração esclarecedora a esse respeito. 10. A pretensão deduzida na Ação Civil Pública não conduz à indevida ingerência do Poder Judiciário no mérito administrativo. É sabido que a Constituição Federal distribuiu competências e reservou a cada um dos Poderes da República atribuições específicas. Assim, em regra, a separação de suas atuações em cada uma de suas esferas de competência pressupõe convivência harmônica. Entretanto, o "sistema de freios e contrapesos" subentende, também, a interseção das atuações a fim de se alcançar o cumprimento dos valores constitucionais, justificando-se, portanto, em casos excepcionais, a intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas, notadamente nas hipóteses de omissão que implicam frustração de direitos e valores constitucionais. 11. Ocupação irregular em área de manguezal que se mostra inequívoca, não tendo sido contestada. Apresentam-se igualmente inquestionáveis e claros os danos ambientais, notadamente pelo desmatamento da área e pelo dejeto de esgotos produzidos nas ocupações, gerando, além do mais, graves riscos à saúde dos ocupantes. 12. No que se refere aos prazos estabelecidos, não merecem reparos, dado o transcurso de tempo hábil para as providências determinadas, especialmente considerando o lapso compreendido entre a antecipação dos efeitos da tutela, confirmada por esta egrégia Corte, e o julgamentos dos aludidos recursos. Por este motivo, também não assiste razão aos demandados no que se refere à multa pelo descumprimento das obrigações impostas. 13. Tendo a sentença condenado a União e o Município em obrigação de fazer, está sujeita a reexame necessário, cumprindo dela conhecer, a teor do art. 475, I, do CPC/1973, considerando que a sentença foi proferida ainda na vigência do citado Diploma Processual. Remessa Necessária, tida por interposta, e Apelações improvidas” (doc. eletrônico 15, pp. 28- 31).”



    O Município de Aracaju, com fundamento no art. 102, III, a, da Constituição Federal, alega, em suma, ofensa ao art. 2º, da mesma Carta (doc. eletrônico 18).



    A União, fundada no art. 102, III, a, da Constituição Federal, alega a violação dos arts. 2º; 23, III, VI e VIII; 37, § 6º; e 225, da mesma Carta (doc. eletrônico 27).



    É o relatório. Decido. 



     Bem examinados os autos, verifico que os recursos não merecem prosperar.



    Isso porque, para divergir do acórdão recorrido e verificar a procedência dos argumentos consignados nos recursos extraordinários, seria necessário o reexame do conjunto fático-probatório dos autos — o que é vedado pela Súmula 279/STF — e das normas infraconstitucionais aplicáveis ao caso, de modo que eventual ofensa à Constituição Federal seria indireta, o que inviabiliza o recurso. Com este entendimento, destaco o seguinte julgado desta Suprema Corte:



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO AMBIENTAL. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. CONSTRUÇÃO. DANO AMBIENTAL CARACTERIZADO. REPARAÇÃO IN NATURA. DEMOLIÇÃO DO IMÓVEL. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 1. O recurso extraordinário não se presta à análise de matéria infraconstitucional, tampouco ao reexame dos fatos e das provas constantes dos autos (Súmula 279 do STF). 2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita” (ARE 1.315.242-AgR/CE, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 9/6/2021).



    Refiro, no mesmo sentido, o ARE 1.393.638/AL, Rel. Min. André Mendonça, DJe 27/7/2023; ARE 1.294.621-AgR/RJ, Rel. Min. Luiz Fux, Pleno, DJe 24/2/2021, AI 788.542-AgR/SP, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 28/5/2014 e o RE 1.455.697/SE, de minha relatoria, contendo as mesmas partes.



    Quanto ao recurso extraordinário interposto pela União, acrescento a ausência do devido prequestionamento do art. 37, § 6º, da Constituição. Como tem consignado o Supremo Tribunal Federal, por meio da Súmula  282, é inadmissível o recurso extraordinário se a questão constitucional arguida não tiver sido apreciada no acórdão recorrido. Ademais, se os embargos declaratórios opostos não tiveram o escopo de suprir essa omissão, é inviável o recurso, nos termos da Súmula 356/STF.



    Com esse entendimento, menciono julgados de ambas as Turmas desta Suprema Corte:



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO DA MATÉRIA. SÚMULAS 282 E 356 DO STF. FUNDO ESTADUAL DE EQUILÍBRIO FISCAL. LEI ESTADUAL Nº 7.428/2016. EXAME DE LEGISLAÇÃO LOCAL. INADMISSIBILIDADE. SÚMULA 280/STF. 1. Na presente hipótese, o Juízo de origem não analisou a questão constitucional veiculada, não tendo sido esgotados todos os mecanismos ordinários de discussão, INEXISTINDO, portanto, o NECESSÁRIO PREQUESTIONAMENTO EXPLÍCITO, que pressupõe o debate e a decisão prévios sobre o tema jurígeno constitucional versado no recurso. Incidência das Súmulas 282 (É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada) e 356 (O ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento), ambas desta CORTE SUPREMA. 2. A reversão do julgado demanda a análise da legislação local que regulamenta a matéria (Lei Estadual 7.428/2016), o que não se admite nesta sede recursal, haja vista a Súmula 280 do STF (Por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário). 3. Agravo Interno a que se nega provimento. Na forma do art. 1.021, §§ 4º e 5º, do Código de Processo Civil de 2015, em caso de votação unânime, fica condenado o agravante a pagar ao agravado multa de um por cento do valor atualizado da causa, cujo depósito prévio passa a ser condição para a interposição de qualquer outro recurso (à exceção da Fazenda Pública e do beneficiário de gratuidade da justiça, que farão o pagamento ao final).” (ARE 1.405.162 AgR/RJ, Rel Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 8/2/2023, grifei).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. INTERPOSIÇÃO EM 21.11.2022. MANDADO DE SEGURANÇA. ART. 86, IV, DA LEI Nº 5.888/2009. BLOQUEIO DAS CONTAS BANCÁRIAS DO MUNICÍPIO. RECUSA DE ENTREGA DE DOCUMENTOS E DESCUMPRIMENTO DE PROVIDÊNCIAS ADMINISTRATIVAS REQUERIDAS. TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. PODER GERAL DE CAUTELA. COMPETÊNCIA. EXCESSO NA PRÁTICA DO ATO ADMINISTRATIVO. REEXAME DE FATOS E PROVAS E DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. ART. 49, IX, DA CF. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. OFENSA REFLEXA. SÚMULAS 279, 282 e 356 DO STF. 1. A questão referente à violação ao art. 49, IX, da Constituição da República não foi objeto de debate no acórdão recorrido e nem foi suscitada nos embargos declaratórios. Incidência das Súmulas 282 e 356 do STF. 2. Eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo demandaria o reexame de fatos e provas constantes dos autos e o exame da legislação local aplicável à espécie (Lei nº 5.888/2009), o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, tendo em vista a vedação contida nas Súmulas 279 e 280 do STF. 3. Agravo regimental a que se nega provimento. Sem honorários, por se tratar de mandado de segurança (Súmula 512/STF e art. 25 da Lei 12.016/2009).” (RE 1.390.587 AgR/PI, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 10/5/2023, grifei).



    Posto isso, nego provimento ao recurso (art. 932 do CPC).



    Publique-se.



    Brasília, 19 de dezembro de 2023.



Ministro Cristiano Zanin



Relator