Tribunal: STF
Processo: Rcl 58029
Classe: Rcl
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-02-22
Data de publicação: 2023-02-22

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



    Trata-se de Reclamação proposta pelo Instituto Compartilha contra decisão proferida pela Única Vara do Trabalho de Baturité/CE (Processo 0000042-34.2021.5.07.0021), que não teria observado o decidido nas ADPF 484 (Rel. Min. LUIZ FUX) e na ADPF 664 (Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES).



    Na inicial, a parte autora apresenta as seguintes alegações de fato e de direito (Doc. 1):



    “Com o advento da EBSERH, o Instituto Compartilha – SAMEAC passou a gerir a saúde de alguns municípios através de Termos de Fomento baseado na lei 13019/2014, marco regulamentar das OSC´S.



    Contudo foi firmado com o município de Barreira termo de fomento, vindo este a ser rescindido sem o referido município pagar as verbas rescisórias devidas.



    Entretanto, visando suas verbas rescisórias o senhor MATHEUS BASTOS DE ALENCAR SOBREIRA ingressou com reclamação trabalhista em desfavor da Reclamante e do Município de Barreira.



    Contudo, na data de 16/02/2022 (relatório de bloqueio e extratos bancários), a Reclamação teve 4 (quatro) contas bancárias vinculadas a projetos no âmbito da saúde bloqueadas, perfazendo o total de R$ 115.025,65 (cento e quinze mil, vinte e cinco reais e sessenta e cinco centavos).



    Ressalva, que tal bloqueio ocorreu de formal unilateral pela juíza de planície, sem ter ocorrido pedido formulado pela parte adversa na ação trabalhista. 



    Acontece que os recursos bloqueados são de natureza restrita, uma vez que tais verbas são de aplicação compulsória, cujo objeto é a execução de políticas de saúde pública e de assistência social, através de parcerias firmadas com entes públicos para o desenvolvimento e execução do Projeto de Fomento à Sustentabilidade da Saúde Pública pelos equipamentos de saúde dos Municípios de Hidrolândia, Alcântara e Meruoca, visando a consecução de finalidade de interesse público e recíproco tudo conforme especificações estabelecidas nos respectivos Planos de Trabalho, na conformidade da Lei nº 13.019/14.



    Entretanto, nobre Ministro(a), salientasse que a relação entre Reclamante e os vertentes municípios é constituída através de Termo de Fomento, tomando como base a Lei Federal nº 13019/2014, para fins de gestão da saúde no aspecto global, seja gestão hospitalar, gestão de UPA, gestão de Unidade Básica de Saúde, aquisição de insumos, manutenção da rede de saúde, folha de pagamento de servidores da saúde (médico(a)s, enfermeiro(a)s, serviços gerais), etc.



    Tal parceria, tem como recurso único e exclusivo advindo do ente público, o qual nos termos do art. 51 da Lei 13019/2014 deverá ser depositado em conta única para sua movimentação financeira.



    Entretanto, qualquer bloqueio realizado nas contas bancárias da parceria, o ente público e a população local terá um grande prejuízo, pois faltará recurso para prover a saúde local, seus trabalhadores, podendo até ocasionar paralisação dos serviços.



    [...]



    Tomando como fundamento a Lei federal nº 13019/2014, denominada como Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil – OSC, fora firmado com os municípios de Hidrolândia, Meruoca, Alcântara, Termo de Fomento com escopo na gestão da rede de saúde dos vertentes municípios. [...]



    Como forma de prova, comprovamos através de empenhos relacionados abaixo, bem como anexo, que os recursos são públicos e voltados para o cumprimento do termo de fomento [...]



    Em análise a ADPF 664/ES, encontramos discussão sobre bloqueio de valores nas contas de Organização Social de recursos advindos do Fundo Estadual de Saúde para gestão da rede saúde [...]



    No mesmo norte temos o julgamento da ADF 484/AP, onde fora afirmado a impossibilidade de constrição de recursos financeiros públicos repassados a entidades privadas [...]



    Ressalva, Nobre Ministro(a), que os referidos casos, possuem semelhança com a situação ora em baila.



    Ressalta-se que no vertente caso, a decisão do magistrado de planície afronta ao preceito contido no art. 167, VI, da CF, e ao modelo constitucional de organização orçamentária das finanças públicas, bem como o preceito da separação funcional de poderes (art. 2º c/c art. 60, § 4º, III, da CF), o princípio da eficiência da Administração Pública (art. 37, caput, da CF) e o princípio da continuidade dos serviços públicos (art. 175 da CF). ”



    Requer, ao final, a concessão de medida liminar para suspender o ato impugnado, e, no mérito, “para o fim, ser garantido a autoridade do julgamento das ADPF 664/ES e 484/AP, para declarar a impenhorabilidade de empenhos, valores em conta específica da parceria ou outro meio que se faça menção a recursos transferidos pelo ente público a INSTITUTO COMPARTILHA para mantença do termo de fomento.”.



    É o relatório. Decido.



    A respeito do cabimento de Reclamação para o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, a Constituição da República dispõe o seguinte:



    “Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:



    I - processar e julgar, originariamente:



    (...)



    l) a reclamação para a preservação de sua competência e garantia da autoridade de suas decisões;”



    “Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei;



    (...)



    § 3º Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial reclamada, e determinará que outra seja proferida com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso”.



    Veja-se também o art. 988, I, II e III, do Código de Processo Civil:



    “Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para:



    I - preservar a competência do tribunal;



    II - garantir a autoridade das decisões do tribunal;



    III - garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade;”.



    Registre-se que a presente Reclamação foi protocolada nesta CORTE em 16/2/2023. Desse modo, é inaplicável, ao caso sob exame, o art. 988, § 5º, inciso I, do CPC, que assimilou pacífico entendimento desta CORTE, materializado na Súmula 734 (“Não cabe reclamação quando já houver transitado em julgado o ato judicial que se alega tenha desrespeitado decisão do Supremo Tribunal Federal”), uma vez que, segundo informações obtidas no sítio eletrônico do TRT-CE, o processo encontra-se em trâmite.



    No caso concreto, a autoridade reclamada determinou o bloqueio das contas bancárias do Instituto, nos seguintes termos (eDoc. 6):



    “ 1 - Liste-se para consulta e bloqueio on-line nas contas bancárias do(a)(s) executado(a)(s), nos limites da execução;



    2 - Caso resulte sem êxito a mencionada diligência, liste-se para consulta ao sistema RENAJUD a fim de saber a existência de veículos em nome do(a)(s)executado(a)(s); havendo confirmação, proceda de logo a averbação de intransferibilidade;



    3- Não havendo êxito, liste-se para consulta ao Sistema INFOJUD a fim de que sejam identificados bens em nome do(a)(s) executado(a)(s);



    4 - Restando infrutíferas as medidas acima, considerando que a Lei nº 12.440, de 7 de julho de 2011, instituiu a CERTIDÃO NEGATIVA DE DÉBITOS TRABALHISTAS, bem como alterou a Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, que passou a exigir como documento necessário à habilitação em licitações a regularidade trabalhista, que consiste na ‘prova de inexistência de débitos inadimplidos perante a Justiça do Trabalho, mediante a apresentação de certidão negativa, nos termos do Título VII-A da Consolidação das Leis do Trabalho, aprovada pelo Decreto-Lei nº 5.452,de 1º de maio de 1943’.



    Considerando, ainda, os termos da RESOLUÇÃO ADMINISTRATIVA Nº 1470, da Presidência do Tribunal Superior do Trabalho, que instituiu o BANCO NACIONAL DE DEVEDORES TRABALHISTAS – BNDT.



    Inclua-se a parte executada no Banco Nacional de Devedores Trabalhistas - BNDT, com a observação de ‘Certidão Positiva’, notificando-a, por meio de seu patrono, para tomar ciência da presente decisão.



    5 - Após, voltem-me os autos conclusos.”



    Ocorre, porém, que a linha de raciocínio adotada pela autoridade reclamada conduz, inevitavelmente, à conclusão de que, na presente hipótese, houve violação ao que decidido nos paradigmas apontados como violados, bem como em outros precedentes vinculantes desta CORTE. 



    No julgamento da ADPF 484 (Rel. Min. LUIZ FUX, DJe de 10/11/2020), esta CORTE proferiu decisão no sentido de que “o artigo 167, VI, da Constituição proíbe a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa, mandamento esse que também vincula o Judiciário. Isso porque as regras sobre aprovação e gestão orçamentárias consagram mecanismos de freios e contrapesos essenciais ao regular funcionamento das instituições republicanas e democráticas e à concretização do princípio da separação dos poderes”. O acórdão então proferido ficou assim ementado:



    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. INTERPRETAÇÃO JUDICIAL COMO OBJETO DE CONTROLE. POSSIBILIDADE. SUBSIDIARIEDADE. INEXISTÊNCIA DE OUTRO MEIO PARA SANAR A LESÃO OU AMEAÇA EM CARÁTER AMPLO. DECISÕES JUDICIAIS QUE RESULTARAM NO BLOQUEIO, PENHORA OU SEQUESTRO, PARA O FIM DE PAGAMENTO DE DÍVIDAS TRABALHISTAS, DE VERBAS DO ESTADO DO AMAPÁ, DAS CAIXAS ESCOLARES E DAS UNIDADES DESCENTRALIZADAS DE EXECUÇÃO DA EDUCAÇÃO – UDEs, DESTINADAS À MERENDA, AO TRANSPORTE DE ALUNOS E À MANUTENÇÃO DAS ESCOLAS PÚBLICAS. OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA SEPARAÇÕES DOS PODERES E DO FOMENTO À EDUCAÇÃO. NATUREZA PRIVADA DAS UNIDADES EXECUTORAS. REPASSE DE VERBAS. DESCENTRALIZAÇÃO DA GESTÃO FINANCEIRA. NÃO CARACTERIZAÇÃO DAS PRERROGATIVAS DA FAZENDA PÚBLICA. NÃO SUJEIÇÃO AO REGIME DE PRECATÓRIO ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL CONHECIDA E JULGADO PARCIALMENTE PROCEDENTE O PEDIDO.



    1. O direito social à educação (artigos 6º e 205 e seguintes da Constituição), bem como a prioridade absoluta de proteção às crianças e aos adolescentes, em respeito à condição peculiar de pessoas em desenvolvimento que são (artigo 227 da Constituição), justificam a especial proteção constitucional dos valores necessários à aplicação efetiva dos recursos públicos destinados à concretização dos efetivos direitos.



    2. Os princípios da separação dos poderes e do fomento à educação são violados por decisões judiciais que gerem bloqueio, penhora ou sequestro, para fins de quitação de débitos trabalhistas, de verbas públicas destinadas à merenda, ao transporte de alunos e à manutenção das escolas públicas.



    3. A proteção constitucional a direitos individuais e a garantias fundamentais, inclusive de ordem trabalhista, convive com a impenhorabilidade, in casu, sob a ratio de que estão afetados a finalidades públicas e à realização das atividades e serviços públicos decorrentes do exercício obrigatório da função administrativa.



    4. O artigo 167, VI, da Constituição proíbe a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa, mandamento esse que também vincula o Judiciário. Isso porque as regras sobre aprovação e gestão orçamentárias consagram mecanismos de freios e contrapesos essenciais ao regular funcionamento das instituições republicanas e democráticas e à concretização do princípio da separação dos poderes.



    5. As Unidades Executoras funcionam por meio de repasses de verbas para associações privadas sem fins lucrativos. Essa medida de descentralização da gestão financeira na prestação de serviços educacionais configura escolha de alocação de recursos plenamente legítima, inserida na margem de conformação das decisões de agentes políticos. No entanto, a transferência não descaracteriza a natureza eminentemente privada das Caixas Escolares, razão pela qual não lhes é aplicável o regime jurídico da Fazenda Pública. Se a associação privada conta com a agilidade do setor privado para posicionar-se como credora, que o faça para posicionar-se como devedora.



    6. A arguição de descumprimento de preceito fundamental para evitar ou reparar lesão a preceito fundamental decorrente de atos judiciais é via processual que atende ao requisito da subsidiariedade, mercê de não existir outro instrumento para sanar a controvérsia com caráter abrangente e imediato, ou com a mesma eficácia e celeridade.



    7. Arguição de descumprimento de preceito fundamental conhecida e julgado PARCIALMENTE PROCEDENTE o pedido, para declarar a inconstitucionalidade de quaisquer medidas de constrição judicial proferidas pelo Tribunal Regional do Trabalho da 8ª Região, pelo Tribunal Regional Federal da 1ª Região e pelo Tribunal de Justiça do Estado do Amapá, em desfavor do Estado do Amapá, das Caixas Escolares ou das Unidades Descentralizadas de Execução da Educação – UDEs, que recaiam sobre verbas destinadas à educação, confirmando os termos da medida cautelar anteriormente concedida, bem como para afastar a submissão ao regime de precatório das Caixas Escolares ou Unidades Descentralizadas de Educação, em razão da sua natureza jurídica de direito privado, de não integrar a Administração Pública, de não compor o orçamento público e da ratio que inspira a gestão descentralizada da coisa pública.”



    No julgamento da ADPF 275, de minha relatoria (DJe de 27/6/2019), esta CORTE reafirmou o precedente assentado no julgamento da ADPF 387 (Rel. Min. GILMAR MENDES, Pleno, DJe de 25/10/2017), no sentido da impossibilidade de constrição judicial (bloqueio, penhora ou liberação em favor de terceiros) de receitas que estejam sob a disponibilidade do Poder Público. Eis a ementa do acórdão proferido na ADPF 275:



    “CONSTITUCIONAL. ADPF. BLOQUEIO DE RECEITAS PÚBLICAS POR DECISÕES JUDICIAIS. CRÉDITOS TRABALHISTAS DEVIDOS POR ENTE DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA. INDEPENDÊNCIA ENTRE OS PODERES E LEGALIDADE ORÇAMENTÁRIA. ARGUIÇÃO PROCEDENTE.



    1. Decisões judiciais que determinam o bloqueio, penhora ou liberação de receitas públicas, sob a disponibilidade financeira de entes da Administração Pública, para satisfação de créditos trabalhistas, violam o princípio da legalidade orçamentária (art. 167, VI, da CF), o preceito da separação funcional de poderes (art. 2º c/c art. 60, § 4º, III, da CF), o princípio da eficiência da Administração Pública (art. 37, caput, da CF) e o princípio da continuidade dos serviços públicos (art. 175, da CF). Precedente firmado no julgamento da ADPF 387 (Rel. Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 23/3/2017).



    2. Arguição conhecida e julgada procedente.”



    Conforme consignei em meu voto, naquela ocasião, não se admite a constrição indiscriminada de verbas públicas por meio de decisões judiciais, sob pena de afronta ao preceito contido no art. 167, VI, da CF, e ao modelo constitucional de organização orçamentária das finanças públicas. Além disso, a decisão impugnada naquela arguição afronta o preceito da separação funcional de poderes (art. 2º c/c art. 60, § 4º, III, da CF), o princípio da eficiência da Administração Pública (art. 37, caput, da CF) e o princípio da continuidade dos serviços públicos (art. 175 da CF).



    No julgamento da ADPF 405 MC (Rel. Min. ROSA WEBER, DJe de 5/2/2018), esta SUPREMA CORTE exarou decisão determinando a suspensão dos “efeitos das decisões judiciais impugnadas exclusivamente nos casos em que as medidas constritivas nelas determinadas tenham recaído sobre recursos escriturados, com vinculação orçamentária específica ou vinculados a convênios e operações de crédito, valores de terceiros sob a administração do Poder Executivo e valores constitucionalmente destinados aos Municípios, em afronta aos arts. 2º, 84, II, e 167, VI e X, da Constituição da República”. Neste julgado, entendeu-se que “expropriações de numerário existente nas contas do Estado do Rio de Janeiro, para saldar os valores fixados nas decisões judiciais, que alcancem recursos de terceiros, escriturados contabilmente, individualizados ou com vinculação orçamentária específica implicam alteração da destinação orçamentária de recursos públicos e remanejamento de recursos entre categorias de programação sem prévia autorização legislativa, o que não se concilia com o art. 167, VI e X, da Constituição da República. A aparente usurpação de competências constitucionais reservadas ao Poder Executivo – exercer a direção da Administração – e ao Poder Legislativo – autorizar a transposição, remanejamento ou transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro – sugere lesão aos arts. 2º, 84, II, e 167, VI e X, da Carta Política”. 



    No mesmo sentido, agora no julgamento da ADPF 664, de minha relatoria, esta CORTE julgou procedente o pedido nela formulado “para declarar a inconstitucionalidade das decisões judiciais que determinaram a constrição de verbas públicas oriundas do Fundo Estadual de Saúde em contas vinculadas a contratos de gestão ou termos de parceria para a execução de ações de saúde pública”. Neste julgado, fiz as seguintes considerações:



    “A Jurisprudência da CORTE não admite a constrição indiscriminada de verbas públicas por meio de decisões judiciais, sob pena de afronta ao preceito contido no art. 167, VI, da CF, e ao modelo constitucional de organização orçamentária das finanças públicas. Além disso, as decisões impugnadas na presente arguição afrontam o preceito da separação funcional de poderes (art. 2º c/c art. 60, § 4º, III, da CF), o princípio da eficiência da Administração Pública (art. 37, caput, da CF) e o princípio da continuidade dos serviços públicos (art. 175 da CF).



    A possibilidade de constrição judicial de receita pública é absolutamente excepcional. O texto constitucional o permite apenas em hipóteses que envolvem o pagamento de dívidas do Poder Público mediante o sistema de precatórios, conforme o art. 100, § 6º, da CF, ao tratar da possibilidade de sequestro de verbas em caso de preterição da ordem de pagamento. 



    Conforme apreciado pelo SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL no julgamento da ADI 1662 (Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA, Tribunal Pleno, DJ de 19/9/2003), é inconstitucional a ampliação dessas hipóteses constitucionais de sequestro, tal como pretendido na hipótese. 



    […]



    Portanto, não poderiam os Juízos trabalhistas, por mera comodidade da execução, determinar medida que acarreta gravame para as atividades administrativas e financeiras do Estado. Se nem ao próprio Poder Executivo é dado remanejar receitas públicas ao seu livre arbítrio, quanto mais se mostra temerário que o Poder Judiciário o faça, pois lhe falta capacidade institucional para avaliar os impactos desses bloqueios e sequestros de verbas sobre a atividade administrativa e a programação financeira do ente.” 



    No caso, ao determinar o bloqueio de valores das contas do Instituto Compartilha — verbas de aplicação compulsória destinadas à “execução de políticas de saúde pública e de assistência social, através de parcerias firmadas com entes públicos para o desenvolvimento e execução do Projeto de Fomento à Sustentabilidade da Saúde Pública pelos equipamentos de saúde dos Municípios de Hidrolândia, Alcântara e Meruoca, visando a consecução de finalidade de interesse público e recíproco tudo conforme especificações estabelecidas nos respectivos Planos de Trabalho, na conformidade da Lei nº 13.019/14” (eDoc. 1, fl. 3) —, restou caracterizada indevida ingerência judicial não só sobre o fluxo de pagamentos destinados ao custeio de serviço público específico, mas também impõe, ainda que de forma indireta, ao Ente público verdadeira responsabilidade patrimonial por ato de terceiro sem fundamento legal. Há, portanto, evidente ofensa aos paradigmas de confronto indicados.



    Diante do exposto, com base no art. 161, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, JULGO PROCEDENTE o pedido para que seja cassada a decisão proferida pelo Juízo da Única Vara do Trabalho de Baturité/CE, nos autos do Processo 0000042-34.2021.5.07.0021, devendo outra ser proferida observando os precedentes firmados na ADPF 664, de minha relatoria (DJe de 4/5/2021) e na ADPF 484, Rel. Min. LUIZ FUX (DJe de 10/11/2020). 



    Nos termos do art. 52, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, dispenso a remessa dos autos à Procuradoria-Geral da República.



    Publique-se.



    Brasília, 22 de fevereiro de 2023.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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