Tribunal: STF
Processo: ARE 1446497
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-08-24
Data de publicação: 2023-08-24

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Trata-se de Agravo em Recurso Extraordinário interposto contra acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 2° Região, com fundamento no artigo o 102, III, “a” da Constituição Federal. Segue a ementa:



“ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. PROTESTO DE CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA. POSSIBILIDADE. ART. 1º DA LEI Nº 9.492/97. APELAÇÃO IMPROVIDA. 



1. A DEVOLUÇÃO CINGE-SE À ANÁLISE DA LEGITIMIDADE DOS EXTRAJUDICIAIS DAS CDA’S Nº70616000797-08, 70616000802-00, 70616000800-30, 70616000798-80, 70616000801-10, 70616000799-61 E 70616000803-82, JUNTO AOS TABELIONATOS DO 1º, 2º, 3º E 4º OFÍCIOS DE PROTESTOS DE TÍTULOS, ORIUNDOS DE DÉBITOS DE RECEITAS PATRIMONIAIS INADIMPLIDAS REFERENTES A DIVERSOS IMÓVEIS FOREIROS DA UNIÃO, ATUALMENTE EM COBRANÇA NOS AUTOS DA EXECUÇÃO FISCAL Nº0070519-69.2016.4.02.5101. 



2. A LEI Nº 9.492/97 DEFINIU O PROTESTO COMO “O ATO FORMAL E SOLENE PELO QUAL SE PROVA A INADIMPLÊNCIA E O DESCUMPRIMENTO DE OBRIGAÇÃO ORIGINADA EM TÍTULOS E OUTROS DOCUMENTOS DE DÍVIDA” (ART. 1º). TAL REDAÇÃO GEROU UMA INTENSA DISCUSSÃO ACERCA DA POSSIBILIDADE E CONVENIÊNCIA DO PROTESTO DA CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA DA FAZENDA PÚBLICA. 



3. O SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA POSSUÍA ENTENDIMENTO NO SENTIDO DO QUE SERIA INCABÍVEL PROTESTO DE CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA. (STJ, AGRESP 1277348, SEGUNDA TURMA, RELATOR MINISTRO CESAR ASFOR ROCHA, DJE 13/06/2012). 



4. TODAVIA, COM O FITO DE AFASTAR QUAISQUER DÚVIDAS, SOBREVEIO A LEI Nº 12.767/2012, QUE INCLUIU O PARÁGRAFO ÚNICO DO ART. 1º DA LEI Nº 9.492/97, AUTORIZANDO EXPRESSAMENTE, O PROTESTO DE CERTIDÕES DA DÍVIDA ATIVA. 



5. A PARTIR DA INCLUSÃO DO PARÁGRAFO ÚNICO DO ART. 1º DA LEI Nº 9.492/97 PELA LEI Nº 12.767/2012, A SEGUNDA TURMA DO STJ ENTENDEU MOSTRAR-SE IMPERIOSA A SUPERAÇÃO DA ORIENTAÇÃO JURISPRUDENCIAL ANTERIOR, ASSEVERANDO QUE, NO REGIME INSTITUÍDO PELO ART. 1º DA LEI 9.492/1997, O PROTESTO REPRESENTA MODALIDADE ALTERNATIVA PARA COBRANÇA DE DÍVIDA, DESVINCULANDO-SE DOS TÍTULOS ESTRITAMENTE CAMBIARIFORMES PARA ABRANGER TODOS E QUAISQUER “TÍTULOS OU DOCUMENTOS DE DÍVIDA”: (RESP 1126515/PR, REL. MINISTRO HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, JULGADO EM 03/12/2013, DJE 16/12/2013).” 



6. OBSERVA-SE, ASSIM, QUE A PUBLICAÇÃO DA LEI 12.767/2012, CUJA CONSTITUCIONALIDADE FOI RECONHECIDA NO JULGAMENTO DA ADI 5.135, NÃO VEIO PROPRIAMENTE PERMITIR O PROTESTO DE CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA, MAS TÃO SOMENTE AFASTAR QUAISQUER DÚVIDAS ACERCA DA ABRANGÊNCIA DA EXPRESSÃO “TÍTULOS E OUTROS DOCUMENTOS DE DÍVIDA” CONSTANTE DO CAPUT DO ART. 1º DA LEI Nº 9.492/97. (ADI 5135, RELATOR(A): MIN. ROBERTO BARROSO, TRIBUNAL PLENO, JULGADO EM 09/11/2016, PROCESSO ELETRÔNICO DJE-022 DIVULG 06-02-2018 PUBLIC 07-02-2018) 



7. POSTERIORMENTE, NO JULGAMENTO DO RE 1.686.659, TEMA 777 DO STF, DE 28.11.2018, PUBLICADA NO DJE DE 11.3.2019, O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL FIXOU A SEGUINTE TESE: (e-STJ Fl.498) Documento recebido eletronicamente da origem 5029116-93.2020.4.02.5101 20001292623 .V2 "A FAZENDA PÚBLICA POSSUI INTERESSE E PODE EFETIVAR O PROTESTO DA CDA, DOCUMENTO DE DÍVIDA, NA FORMA DO ART. 1°, PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI 9.492/1997, COM A REDAÇÃO DADA PELA LEI 12.767/2012." 



8. NO MESMO SENTIDO, SE PRONUNCIOU O SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA: RESP 1686659/SP, REL. MINISTRO HERMAN BENJAMIN, PRIMEIRA SEÇÃO, JULGADO EM 28/11/2018, DJE 11/03/2019; ERESP 1109579/PR, REL. MINISTRO MAURO CAMPBELL MARQUES, PRIMEIRA SEÇÃO, JULGADO EM 27/10/2021, DJE 04/11/2021). 



9. DESTE MODO NÃO HÁ QUE SE FALAR EM COERÇÃO OU AMEAÇA DE LESÃO QUANDO O ATO ATACADO ESTÁ DEVIDAMENTE AMPARADO EM NORMA LEGAL, JÁ DECLARADA CONSTITUCIONAL, IMPONDO-SE A MANUTENÇÃO DA SENTENÇA DENEGATÓRIA DA SEGURANÇA. 10. APELAÇÃO IMPROVIDA.”



    Opostos embargos de declaração, foram rejeitados.



    A parte recorrente alega afronta aos artigos 5º, XIII, 37 e 170 da Constituição Federal. 



    Aduz que 



    ‘[o] Protesto Judicial da Certidão de Dívida Ativa leva ao entendimento lógico de não haver execução fiscal ajuizada, mas não é esse o cenário fático do Recorrente, visto que há sim execução fiscal ajuizada, em que se discute a CDA nº 70.6.12.000135-05”.



    A alega que 



    “[O] protesto das certidões de dívidas ativas diante desse cenário evidência a coação indireta da Recorrida para a quitação dos referidos débitos, sem sequer aguardar o desfecho das discussões no âmbito do processo executivo.” 



    Por fim, afirma que “[a] pretensão da União Federal em querer protestar débitos já executados é coercitiva, abusiva e INCONSTITUCIONAL, pois viola claramente princípios constitucionais.”



    Decido. 



    A irresignação não merece prosperar.



    O Plenário do Supremo Tribunal Federal, nos autos da ADI nº 5.135/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, já decidiu que a inclusão de certidões de dívida ativa no rol de títulos sujeitos a protesto é compatível com a Constituição Federal, tanto do ponto de vista formal quanto material. Segue a ementa do julgado:



    “Direito tributário. Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 9.492/1997, art. 1º, parágrafo único. Inclusão das certidões de dívida ativa no rol de títulos sujeitos a protesto. Constitucionalidade . 



    1. O parágrafo único do art. 1º da Lei nº 9.492/1997, inserido pela Lei nº 12.767/2012, que inclui as Certidões de Dívida Ativa - CDA no rol dos títulos sujeitos a protesto, é compatível com a Constituição Federal, tanto do ponto de vista formal quanto material. 



    2. Em que pese o dispositivo impugnado ter sido inserido por emenda em medida provisória com a qual não guarda pertinência temática, não há inconstitucionalidade formal. É que, muito embora o STF tenha decidido, na ADI 5.127 (Rel. Min. Rosa Weber, Rel. p/ acórdão Min. Edson Fachin, j. 15.10.2015), que a prática, consolidada no Congresso Nacional, de introduzir emendas sobre matérias estranhas às medidas provisórias constitui costume contrário à Constituição, a Corte atribuiu eficácia ex nunc à decisão. Ficaram, assim, preservadas, até a data daquele julgamento, as leis oriundas de projetos de conversão de medidas provisórias com semelhante vício, já aprovadas ou em tramitação no Congresso Nacional, incluindo o dispositivo questionado nesta ADI. 



    3. Tampouco há inconstitucionalidade material na inclusão das CDAs no rol dos títulos sujeitos a protesto. Somente pode ser considerada sanção política vedada pelo STF (cf. Súmulas nº 70, 323 e 547) a medida coercitiva do recolhimento do crédito tributário que restrinja direitos fundamentais dos contribuintes devedores de forma desproporcional e irrazoável, o que não ocorre no caso do protesto de CDAs. 



    3.1. Em primeiro lugar , não há efetiva restrição a direitos fundamentais dos contribuintes. De um lado, inexiste afronta ao devido processo legal, uma vez que (i) o fato de a execução fiscal ser o instrumento típico para a cobrança judicial da Dívida Ativa não exclui mecanismos extrajudiciais , como o protesto de CDA, e (ii) o protesto não impede o devedor de acessar o Poder Judiciário para discutir a validade do crédito. De outro lado, a publicidade que é conferida ao débito tributário pelo protesto não representa embaraço à livre iniciativa e à liberdade profissional, pois não compromete diretamente a organização e a condução das atividades societárias (diferentemente das hipóteses de interdição de estabelecimento, apreensão de mercadorias, etc). Eventual restrição à linha de crédito comercial da empresa seria, quando muito, uma decorrência indireta do instrumento, que, porém, não pode ser imputada ao Fisco, mas aos próprios atores do mercado creditício. 



    3.2. Em segundo lugar , o dispositivo legal impugnado não viola o princípio da proporcionalidade. A medida é adequada , pois confere maior publicidade ao descumprimento das obrigações tributárias e serve como importante mecanismo extrajudicial de cobrança, que estimula a adimplência, incrementa a arrecadação e promove a justiça fiscal. A medida é necessária , pois permite alcançar os fins pretendidos de modo menos gravoso para o contribuinte (já que não envolve penhora, custas, honorários, etc.) e mais eficiente para a arrecadação tributária em relação ao executivo fiscal (que apresenta alto custo, reduzido índice de recuperação dos créditos públicos e contribui para o congestionamento do Poder Judiciário). A medida é proporcional em sentido estrito , uma vez que os eventuais custos do protesto de CDA (limitações creditícias) são compensados largamente pelos seus benefícios, a saber: (i) a maior eficiência e economicidade na recuperação dos créditos tributários, (ii) a garantia da livre concorrência, evitando-se que agentes possam extrair vantagens competitivas indevidas da sonegação de tributos, e (iii) o alívio da sobrecarga de processos do Judiciário, em prol da razoável duração do processo. 



    4. Nada obstante considere o protesto das certidões de dívida constitucional em abstrato, a Administração Tributária deverá se cercar de algumas cautelas para evitar desvios e abusos no manejo do instrumento. Primeiro, para garantir o respeito aos princípios da impessoalidade e da isonomia, é recomendável a edição de ato infralegal que estabeleça parâmetros claros, objetivos e compatíveis com a Constituição para identificar os créditos que serão protestados. Segundo, deverá promover a revisão de eventuais atos de protesto que, à luz do caso concreto, gerem situações de inconstitucionalidade ( e.g. , protesto de créditos cuja invalidade tenha sido assentada em julgados de Cortes Superiores por meio das sistemáticas da repercussão geral e de recursos repetitivos) ou de ilegalidade ( e.g. , créditos prescritos, decaídos, em excesso, cobrados em duplicidade). 



    5. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente. Fixação da seguinte tese: O protesto das Certidões de Dívida Ativa constitui mecanismo constitucional e legítimo, por não restringir de forma desproporcional quaisquer direitos fundamentais garantidos aos contribuintes e, assim, não constituir sanção política . 



    No que tange à alegação de protestos das CDA´s extintas pela prescrição, verifica-se que para o acolhimento da pretensão recursal demandaria o necessário reexame do conjunto fático-probatório dos autos, o que se mostra incabível em sede extraordinária. Incidência da Súmula nº 279 . Sobre o tema:



    “Recurso extraordinário: descabimento: questão decidida à luz de legislação infraconstitucional e da análise de fatos e provas, ausente o prequestionamento dos dispositivos constitucionais tidos por violados (Súmulas 282 e 279); alegada ofensa que, se ocorresse, seria reflexa ou indireta: incidência, mutatis mutandis, da Súmula 636” (AI nº 518.895/MG-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Sepúlveda Pertence, DJ de 15/4/05).



    AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. EXECUÇÃO FISCAL. CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA. VALIDADE. REEXAME DE FATOS E PROVAS. INVIABILIDADE. DESPROVIMENTO. 1. A análise dos requisitos de validade da certidão de dívida ativa (CDA) cinge-se ao âmbito infraconstitucional. Súmula 279 do STF. 2. Agravo regimental a que se nega provimento, com majoração de honorários advocatícios, com base no art. 85, § 11, do CPC, e aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, §4º, do CPC.(ARE 1183239 AgR, Relator(a): EDSON FACHIN, Segunda Turma, julgado em 06/09/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-219 DIVULG 08-10-2019 PUBLIC 09-10-2019)



    “Agravo regimental no recurso extraordinário. Direito administrativo. Servidor público. Aposentadoria. Requisitos. Reexame. Fatos e provas. Impossibilidade. Precedentes. 1. Inadmissível, em recurso extraordinário, o reexame dos fatos e das provas dos autos. Incidência da Súmula nº 279/STF. 2. Agravo regimental não provido” (RE nº 599.387/DF-AgR, Primeira Turma, de minha relatoria, DJe de 4/12/14).



    Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego provimento ao recurso. Sem majoração de honorários advocatícios, tendo em vista a não fixação nas instâncias de origem, a teor da Súmula 512/STF.



    Publique-se.



    Brasília, 24 de agosto de 2023.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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