Tribunal: STF
Processo: ADI 5157
Classe: ADI
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-06-21
Data de publicação: 2023-06-21

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com requerimento de medida cautelar, proposta pela Associação Nacional dos Agentes de Segurança do Poder Judiciário da União - AGEPOLJUS, contra o art. 7º-A, § 2º, da Lei n. 10.826, de 22 de dezembro de 2003, na redação dada pela Lei n. 12.694, de 24 de julho de 2012, bem como do art. 9º, caput e §§ 1º, 2º e 4º, da Lei n. 12.694/2012.



    Eis o teor do ato normativo impugnado:



    Lei 10.826/2003 



    Art. 7-A […] 



    § 2º O presidente do tribunal ou o chefe do Ministério Público designará os servidores de seus quadros pessoais no exercício de funções de segurança que poderão portar arma de fogo, respeitado o limite máximo de 50% (cinquenta por cento) do número de servidores que exerçam funções de segurança. (Incluído pela Lei nº 12.694, de 2012)



    Lei 12.694/2012 



    Art. 9º Diante de situação de risco, decorrente do exercício da função, das autoridades judiciais ou membros do Ministério Público e de seus familiares, o fato será comunicado à polícia judiciária, que avaliará a necessidade, o alcance e os parâmetros da proteção pessoal. 



    § 1º A proteção pessoal será prestada de acordo com a avaliação realizada pela polícia judiciária e após a comunicação à autoridade judicial ou ao membro do Ministério Público, conforme o caso: 



    I - pela própria polícia judiciária; 



    II - pelos órgãos de segurança institucional; 



    III - por outras forças policiais; 



    IV - de forma conjunta pelos citados nos incisos I, II e III. 



    § 2º Será prestada proteção pessoal imediata nos casos urgentes, sem prejuízo da adequação da medida, segundo a avaliação a que se referem o caput e o § 1º deste artigo. 



    […] 



    § 4º Verificado o descumprimento dos procedimentos de segurança definidos pela polícia judiciária, esta encaminhará relatório ao Conselho Nacional de Justiça - CNJ ou ao Conselho Nacional do Ministério Público - CNMP. 



    A requerente aponta violação aos arts. 2º, 5º, 37 e 99 do texto constitucional.



    Alega que “(i) a limitação em conceder porte de armas aos servidores que exerçam funções de segurança, fixada em 50% (cinquenta por cento) do número de servidores, viola claramente os princípios da separação dos poderes, da autonomia administrativa, da isonomia, da impessoalidade e da eficiência; (ii) ao colocar a polícia judiciária em condição superior, incumbindo-lhe o poder de avaliar e determinar procedimentos, novamente ofendeu a separação dos poderes e a autonomia administrativa do Poder Judiciário” (eDOC 2, p. 4)



    Adotei o rito do art. 12 da Lei 9.868/1999 e solicitei informações. (eDOC 7)



    A Presidência da República manifestou-se pelo não conhecimento da ação, por falta de legitimidade ativa, e, no mérito, pela constitucionalidade das normas impugnadas. (eDOC 15)



    O Senado Federal, igualmente, suscitou preliminar de ilegitimidade ativa da requerente, e, no mérito, pugnou pela improcedência do pedido. (eDOC 18)



    A Câmara dos Deputados, por sua vez, apresentou manifestação atestando a correta tramitação da norma impugnada. (eDOC 12)



    A Advocacia-Geral da União emitiu parecer pela procedência do pedido, em peça assim ementada:



    “Porte de arma de fogo. Proteção pessoal a magistrados e membros do Ministério Público. Expressões constantes do artigo 7º-A ... § 2º, da Lei n. 10.826/2003 (Estatuto do Desarmamento) e do artigo 9º, caput e §§ 1º, 2º e 4º, da Lei n. 12.694/2012. Disposições legais que limitam o número de servidores do Poder Judiciário e do Ministério Público autorizados a portar arma de fogo e sujeitam a prestação de proteção pessoal aos membros dessas instituições à avaliação da polícia judiciária Preliminar. Ilegitimidade ativa ad causam. Mérito. Compatibilidade das normas sob invectiva com os princípios da separação de Poderes, da isonomia, da impessoalidade e da autonomia do Poder Judiciário, previstos nos artigos 2º; 5º, caput; 37, caput; e 99 da Constituição Federal. Manifestação pelo não conhecimento da ação direta e, no mérito, pela improcedência do pedido formulado pela requerente.” (eDOC 20)



    A Procuradoria-Geral da República, igualmente, manifestou-se pelo não conhecimento da ação e, no mérito, pela constitucionalidade do dispositivo impugnado, em parecer assim ementado:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DISPOSIÇÕES DO ART. 7º-A, § 2º, DA LEI 10.826/2003 E DO ART. 9°, CAPUT E §§ 1º, 2º E 4º, DA LEI 12.694/2012. ESTATUTO DO DESARMAMENTO. PORTE DE ARMA DE FOGO A SERVIDORES DE TRIBUNAIS E DO MINISTÉRIO PÚBLICO. RESTRIÇÃO A 50% DOS AGENTES EM FUNÇÕES DE SEGURANÇA. PRELIMINAR. ILEGITIMIDADE ATIVA DA REQUERENTE. REPRESENTAÇÃO DE MERA FRAÇÃO DE CATEGORIA FUNCIONAL. MÉRITO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE PORTE DE ARMA DE FOGO. RAZOABILIDADE DA RESTRIÇÃO CONTIDA NA NORMA. NECESSIDADE DE MAIOR CONTROLE DE ARMAS DE FOGO PARA SEGURANÇA DA POPULAÇÃO. AUSÊNCIA DE CARÁTER ARBITRÁRIO. INOCORRÊNCIA DE AFRONTA À SEPARAÇÃO DE PODERES OU À AUTONOMIA DO PODER JUDICIÁRIO. 



    1. A Associação Nacional dos Agentes de Segurança do Poder Judiciário da União (AGEPOLJUS) representa mera fração da categoria dos servidores públicos do Poder Judiciário da União e, por essa razão, não se qualifica como entidade de classe de âmbito nacional a que alude o art. 103, IX, da Constituição da República.



    2. Compete privativamente à União legislar sobre porte de arma de fogo, seja por se tratar de “material bélico”, seja por criar figura de isenção penal. Art. 22-I e XXI da Constituição.



    3. Limitação da concessão de porte de arma de fogo a 50% do número de servidores de tribunais e do Ministério Público em funções de segurança não configura medida arbitrária ou desarrazoada, porquanto fundada na necessidade de maior controle de armas de fogo para segurança da população



    - Parecer pelo não conhecimento ou, sucessivamente, pela improcedência do pedido.“ (eDOC 24)



    O Procurador-Geral da República pediu nova abertura de vista dos autos para manifestação, tendo em vista a edição da Resolução CNJ 344/2020 e da Portaria PGR 202/2022. Concedi o pedido. (eDOC 37)



    A nova manifestação foi ementada nos seguintes termos:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 7º-A, § 2º, SEGUNDA PARTE, DA LEI 10.826/2003 E ART. 9º, CAPUT E §§ 1º, 2º E 4º, DA LEI 12.694/2012. NORMAS QUESTIONADAS QUE REPERCUTEM DIRETAMENTE NO GRUPO REPRESENTADO PELA REQUERENTE. LEGITIMIDADE. DISPOSITIVO QUE RESTRINGE O PORTE DE ARMA A, NO MÁXIMO, 50% DOS SERVIDORES DA SEGURANÇA INSTITUCIONAL. VIOLAÇÃO DA ISONOMIA E DA RAZOABILIDADE. INGERÊNCIA DA POLÍCIA JUDICIÁRIA EM ATIVIDADES PRÓPRIAS DO PODER JUDICIÁRIO E DO MINISTÉRIO PÚBLICO. AFRONTA À AUTONOMIA ADMINISTRATIVA E À SEPARAÇÃO DOS PODERES. PROCEDÊNCIA. 



    1. Nos casos em que a norma questionada incida direta e exclusivamente sobre a fração de categoria por ela representada, a entidade de classe tem legitimidade para a propositura de ações de controle concentrado de constitucionalidade, ainda que não represente a categoria em sua totalidade. Precedentes do STF.



    2. A restrição legal que limita o porte de arma a, no máximo, 50% dos servidores da segurança institucional do Poder Judiciário e do Ministério Público vulnera a isonomia e a razoabilidade.



    3. A ingerência da polícia judiciária no exercício de atividades próprias do Poder Judiciário e do Ministério Público configura violação da autonomia administrativa e da separação dos poderes.



    — Parecer pelo conhecimento da ação direta e, no mérito, pela procedência do pedido para se declarar a inconstitucionalidade (i) da expressão “respeitado o limite máximo de 50% (cinquenta por cento) do número de servidores que exerçam funções de segurança”, prevista no art. 7º-A, § 2º, da Lei 10.826/2003 e (ii) das expressões “que avaliará a necessidade, o alcance e os parâmetros da proteção social”; “de acordo com a avaliação realizada pela polícia judiciária”; “segundo a avaliação a que se referem o caput e o § 1º deste artigo”; e “definidos pela polícia judiciária”, estampadas, respectivamente, no caput e nos §§ 1º, 2º e 4º, todos do art. 9 º da Lei 12.964/2012.” (eDOC 48)



    É o relatório.



    Decido. 



    Inicialmente, registro que, nos termos do art. 103, IX, da Constituição Federal, e do art. 2º, I, da Lei 9.882/1999, podem propor ações diretas de inconstitucionalidade confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional. Eis o teor do dispositivo constitucional:



    “Art. 103. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de constitucionalidade: 



    (…)



    IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional”.



    Ressalto que a Constituição de 1988 ampliou consideravelmente a legitimidade ativa para provocar o controle normativo abstrato, reforçando a jurisdição constitucional por meio da democratização das suas vias de acesso. 



    No caso de entidades de classe de âmbito nacional, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal condiciona a legitimidade, entre outras questões procedimentais, à representatividade da categoria em sua totalidade e comprovação do caráter nacional da entidade, pela presença efetiva de associados em, pelo menos, nove estados-membros. Cito, a propósito, os seguintes precedentes:



    “AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUIÇÃO E REGISTRO DA COMISSÃO PROVISÓRIA MUNICIPAL DO PSB DE FORMOSA-GO, DA COMISSÃO PROVISÓRIA MUNICIPAL DO PV DE FORMOSA-GO E DA COLIGAÇÃO UM NOVO CAMINHO PARA FORMOSA. PARTICIPAÇÃO DOS RESPECTIVOS CANDIDATOS NAS ELEIÇÕES DE 2016. ATOS DE ENTES PRIVADOS E ATOS ADMINISTRATIVOS DE EFEITOS CONCRETOS. AUSÊNCIA DE GENERALIDADE E ABSTRAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE DE EXAME EM SEDE DE AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. AÇÃO PROPOSTA POR ASSOCIAÇÃO QUE PRETENDE CONGREGAR SERVIDORES DE CATEGORIAS DISTINTAS. INEXISTÊNCIA DE HOMOGENEIDADE. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DO CARÁTER NACIONAL DA ENTIDADE. INEXISTÊNCIA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA EM RELAÇÃO AO CONTEÚDO DOS ATOS IMPUGNADOS. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    (…) 5. A Constituição de 1988 ampliou consideravelmente a legitimidade ativa para provocar o controle normativo abstrato, reforçando a jurisdição constitucional por meio da democratização das suas vias de acesso. No caso de entidades de classe de âmbito nacional, a legitimidade deve observar três condicionantes procedimentais: a) homogeneidade entre os membros integrantes da entidade (ADI 108-QI, Rel. Min Celso de Mello, Plenário, DJ de 5/6/1992; ADI 146, Rel. Min. Maurício Corrêa, Plenário, DJ de 19/12/2002); b) representatividade da categoria em sua totalidade e comprovação do caráter nacional da entidade, pela presença efetiva de associados em, pelo menos, nove estados-membros (ADI 386, Rel. Min. Sydney Sanches, Plenário, DJ de 28/6/1991; e ADI 1.486-MC, Rel. Min. Moreira Alves, Plenário, DJ de 13/12/1996); e c) pertinência temática entre os objetivos institucionais da entidade postulante e a norma objeto da impugnação (ADI 1.873, Rel. Min. Marco Aurélio, Plenário, DJ de 19/9/2003). 6. A Associação dos Servidores da Segurança Pública e Privada do Brasil - ASSPP-BRASIL não possui legitimidade para propor arguição de descumprimento de preceito fundamental, mercê de seu universo de associados, que congrega diversas classes, carreiras e categorias, não atender à exigência da homogeneidade. Precedentes: ADI 5.071-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, DJe de 2/2/2018; ADI 4.660-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 14/8/2017; ADI 3.900, Rel. Min. Cármen Lúcia, Plenário, DJe de 8/11/2011; ADI 4.230-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 14/9/2011 (…)”.(ADI 6079 AgR, Rela. Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, DJe 6.3.2020 – grifos acrescidos) 



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO - LEGITIMIDADE ATIVA "AD CAUSAM" - ENTIDADE DE CLASSE - NÃO CONFIGURAÇÃO - CARÊNCIA DA AÇÃO. - O controle jurisdicional "in abstracto" da constitucionalidade das leis e atos normativos federais ou estaduais, perante o Supremo Tribunal Federal, suscita, dentre as múltiplas questões existentes, a análise do tema concernente a quem pode ativar, mediante ação direta, a jurisdição constitucional concentrada desta Corte. - Entre a legitimidade exclusiva e a legitimidade universal , optou o constituinte pela tese da legitimidade restrita e concorrente, partilhando, entre diversos órgãos, agentes ou instituições, a qualidade para agir em sede jurisdicional concentrada (v. CF/88, ART. 103). Dentre as pessoas ativamente legitimadas "ad causam" para o ajuizamento da ação direta de inconstitucionalidade estão as entidades de classe de âmbito nacional (CF. art. 103, IX). - O Supremo Tribunal Federal tem salientado, em sucessivos pronunciamentos a propósito do tema, que não se qualificam como entidades de classe aquelas que, congregando pessoas jurídicas, apresentam-se como verdadeiras associações de associações. Em tais hipóteses, tem-se-lhes negado a qualidade reclamada pelo texto constitucional, pois pessoas jurídicas, ainda que coletivamente representativas de categorias profissionais ou econômicas, não formam classe alguma. Precedentes. A jurisprudência desta Corte tem salientado, ainda, que pessoas jurídicas de direito privado, que reunam, como membros integrantes, associações de natureza civil e organismos de caráter sindical, desqualificam-se - precisamente em função do hibridismo dessa composição - como instituições de classe, cuja noção conceitual reclama a participação, nelas, dos próprios indivíduos integrantes de determinada categoria, e não apenas das entidades privadas constituídas para representá-los. Precedentes. - Entidades internacionais, que possuam uma Seção Brasileira domiciliada em território nacional, incumbida de representá-las no Brasil, não se qualificam, para os efeitos do art. 103 da Constituição, como instituições de classe. A composição heterogênea de associação que reuna, em função de explícita previsão estatutária, pessoas vinculadas a categorias radicalmente distintas, atua como elemento descaracterizador da sua representatividade. Não se configuram, em conseqüência, como entidades de classe aquelas instituições que são integradas por membros vinculados a estratos sociais, profissionais ou econômicos diversificados, cujos objetivos, individualmente considerados, revelam-se contrastantes. Falta a essas entidades, na realidade, a presença de um elemento unificador que, fundado na essencial homogeneidade, comunhão e identidade de valores, constitui o fator necessário de conexão, apto a identificar os associados que as compõem como membros efetivamente pertencentes a uma determinada classe. - A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem consignado, no que concerne ao requisito da espacialidade, que o caráter nacional da entidade de classe não decorre de mera declaração formal, consubstanciada em seus estatutos ou atos constitutivos. Essa particular característica de índole espacial pressupõe, além da atuação transregional da instituição, a existência de associados ou membros em pelo menos nove Estados da Federação. Trata-se de critério objetivo, fundado na aplicação analógica da Lei Orgânica dos Partidos Politicos, que supõe, ordinariamente atividades econômicas ou profissionais amplamente disseminadas no território nacional. Precedente: ADIN-386”. (ADI 108 QO, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 13/04/1992, DJ 5.6.1992) 



    Assim sendo, entendo que a Associação Nacional dos Agentes de Segurança do Poder Judiciário da União – AGEPOLJUS não possui legitimidade para propor a presente ação direta de inconstitucionalidade, dado que sua representatividade limitar a fração da categoria funcional dos agentes e inspetores de segurança do Poder Judiciário Federal.



    Nesse mesmo sentido, manifestou-se a Advocacia-Geral da União:



    “A Associação Nacional dos Agentes de Segurança do Poder Judiciário da União - AGEPOLJUS carece de legitimidade para figurar no polo ativo da presente ação.



    De fato, infere-se do artigo 4°, incisos I e II, do seu Estatuto Social que a requerente tem por finalidade promover e representar "o segmento dos Agentes de Segurança do Poder Judiciário Federar' (documento n. 04, li. 02; grifou-se). 



    A petição inicial também esclarece que a autora se destina a representar apenas a parcela dos analistas e técnicos do Poder Judiciário Federal que estejam no desempenho de funções relacionadas à "especialidade segurança e transporte". Veja-se: 



    A legitimidade ativa da autora decorre da sua natureza de entidade de classe de âmbito nacional que congrega os agentes de segurança (técnicos judiciários, área administrativa. especialidade segurança e transporte) e inspetores de segurança (analistas judiciários, área administrativa, especial idade segurança e transporte) do Poder Judiciário Federal dos 26 estados da federação, bem como do Distrito Federal (estatuto incluso). (FI. 05 da petição inicial).



    Dessa forma, verifica-se que a representatividade da requerente se limita a mera fração ou segmento dos servidores públicos do Poder Judiciário, razão pela qual não pode ser caracterizada como entidade de classe para o fim previsto no artigo 103, inciso IX, da Constituição Federal.” (eDOC 20, pp. 6 e 7) 



     Em ação proposta também pela presente autora, na ADI 5.785, a relatora, Min. Rosa Weber, afirmou a ilegitimidade ativa da ora requerente:



    “As categorias representadas pelas autoras – agentes de segurança do Poder Judiciário Federal e oficiais de justiça avaliadores federais – correspondem, no entanto, a apenas uma fração daqueles cujos regimes jurídicos sofrem a repercussão da norma questionada. 



    Conforme registra a decisão agravada, a AGEPOLJUS congrega, a teor do seu estatuto social, o segmento profissional dos agentes de segurança do Poder Judiciário Federal. (…)



    Exemplificativamente, a vedação inscrita no dispositivo questionado estende-se a analistas judiciários, técnicos judiciários, auxiliares judiciários, escrivães, diretores de secretaria, peritos, intérpretes, depositários, administradores, psicólogos, assistentes sociais, leiloeiros, editores de jurisprudência, entre outros, consoante registra a própria petição inicial. 



    Por representarem apenas fração das categorias exercentes de cargos ou funções afetados pela norma em questão, carecem, as autoras, da representatividade adequada para impugná-la.



    (…)



    Em consonância, a decisão agravada, com a jurisprudência desta Suprema Corte relativa à legitimação ativa para instaurar o procedimento concentrado de fiscalização in abstracto da constitucionalidade das leis e atos normativos, nego provimento ao agravo.” (ADI 5.785 AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno, DJe 10.11.2020)



    Desse modo, a presente ação não preenche os requisitos para seu conhecimento, uma vez que a requerente não possui legitimidade para sua propositura.



    Ante o exposto, indefiro a presente ação direta de inconstitucionalidade (art. 4º da Lei 9.868/99 e art. 21, § 1º, RISTF).



    Publique-se.



    Brasília, 21 de junho de 2023.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



Documento assinado digitalmente