Tribunal: STF
Processo: MS 39147
Classe: MS
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-06-23
Data de publicação: 2023-06-23

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Cuida-se de mandado de segurança, com pedido liminar, impetrado por Jose Aldemir Bastos da Cruz, contra ato do TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, “em virtude das ilegalidades existentes no acordão nº 1882/2017, ratificado pelo acordão nº 3895/2018, posteriormente ratificado pelo acórdão nº 59/2023”.



    O impetrante narra que “[f]ora instaurada Tomada de Contas Especial (Processo nº 034.849/2014-9), em 18/12/2014, pelo Fundo Nacional de Saúde, para apurar supostas irregularidades constatadas em duas fiscalizações envolvendo a aplicação de recursos da saúde repassados ao município de Esplanada/BA, na modalidade fundo a fundo, à conta da Atenção Básica de Saúde (PAB) nos exercícios de 2004-2005, e dos programas Saúde da Família e Saúde Bucal em 2008”.



    Em relação a essa tomada de contas, aduz o impetrante que 



    Inicialmente, insta salientar que a tomada de contas foi realizada em 2014, para irregularidades que ocorreram em 27/8/2004 e 22/4/2008, com o ato que ordenou a citação do Impetrante apenas 13/5/2015 (peças 8-10). 



    Vale calhar que o relatório de Auditoria nº 8386, foi realizado no ano de 2009. Afora isso, não se pode perder de vista que, mesmo após a emissão do relatório, que recomendou a instauração do processo de tomada de contas, esta não ocorreu no limite temporal permitido, somente se materializando em 2014. 



    Inobstante esse catalogar de fatos, importante frisar que, apenas em 2015 o Impetrante foi instado a se manifestar sobre as desconformidades apresentadas, ou seja, após um lapso temporal de 11 anos, entre a data dos fatos, e mais de 05 anos, da data do relatório de auditória nº 8386\2009.



    Embora todo esse discorrer argumentativo sobre a incidência da prescrição, posto ultrapassado MAIS DE 13 ANOS, fora exarado o Acórdão de n° 1882/2017 pela nobre Corte de Contas que, de maneira, data vênia, equivocada, julgou irregulares as contas do Sr. JOSE ALDEMIR BASTOS DA CRUZ, ora Impetrante, ao arrepio dos pressupostos para o desenvolvimento válido e regular do processo.



    Afirma que interposto recurso de reconsideração, no qual suscitou a ocorrência da prescrição, a Corte de Contas a ele negou provimento sob o fundamento da imprescritibilidade da pretensão ressarcitória (Acórdão n° 3895/2018).



    Relata, ainda, que interpôs recurso de revisão, novamente alegando a ocorrência da prescrição, calcado em documento novo, qual seja, a tese firmada por esta Suprema Corte nos autos do RE nº 636.886 (Tema 899 de RG). Aduz que



    “Contudo, a Autoridade Coatora do TCU, mesmo diante do fenômeno da prescrição alegado no Recurso e que poderia ser cognoscível de ofício, por meio do Acórdão n° 59/2023, proferido em 25 de janeiro de 2023, novamente decidiu pela manutenção da decisão.”.



    Defende que



    “[n]o caso de omissão legislativa, para atender ao princípio da segurança jurídica e à regra da prescritibilidade definida pelo STF, deve ser utilizada a analogia, enquanto instrumento de integração do Direito, com as normas do regime publicista, a exemplo, do Decreto nº. 20.910/32, da Lei nº. 6.838/80, do art. 174, do CTN, da Lei nº. 9.784/99 e da Lei nº. 9.873/99, donde se conclui, indubitavelmente, que o prazo é de 05 (cinco) anos. 



    Assim sendo, embora inexista quaisquer prazos na CF/88 e na Lei n° 8.443/92, que determine estrita observância pela Corte de Contas da União à consecução das suas atribuições institucionais, especialmente, à aplicação de penalidades administrativas em face dos jurisdicionados, há, sim, construção doutrinária, no sentido de que a prescrição administrativa, a partir das normas regentes do regime jurídico público - que rezam, em regra, ser o prazo de 05 (cinco) anos -, também se estendendo ao TCU ao aplicar as penalidades aos gestores públicos em razão da segurança jurídica.”.



    Conclui, assim,



    “[s]obreleva indicar que o exercício da ação punitiva por parte da Administração Pública Federal, deve obedecer ao prazo de cinco anos, contados da data da prática do fato. 



    Nesse sentido, pelos dados acima informados, constata-se que os referidos créditos estão prescritos, tendo em vista que entre a data dos fatos (2004/2005) e a citação do Impetrante (2015) passaram-se longos 10 (dez) anos referente ao exercício de 2004, e 07 anos referente ao exercício de 2008. 



    De igual maneira, mesmo se considerarmos como marco prescricional, o relatório de auditoria n° 8386/2009, até a citação do Impetrante, no ano de 2015, verifica-se que também se passaram mais de 05 anos, conforme constatado pelo próprio relatório do acordão do TCU e já detalhado alhures. 



    Sobre o olhar da prescrição no âmbito do TCU, vale calhar que a jurisprudência mais recente deste Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de sua ocorrência.”.



    Ao final, requer



     “1. A concessão da medida liminar pleiteada, sem oitiva da parte contrária, determinando a suspensão imediata dos efeitos do o acórdão n° 1882/2017, ratificado pelo acordão n° 3895/2018, posteriormente ratificado pelo acórdão n° 59/2023, que em 25 de janeiro de 2023, rejeitou o Recurso de Revisão interposto pelo Impetrante, até o julgamento definitivo do processo.



    (...)



    4. Que, ao final, seja confirmada a liminar deferida e seja declarada a prescrição dos valores contidos no acordão o acórdão n° 1882/2017, ratificado pelo acordão n° 3895/2018, posteriormente ratificado pelo acórdão n° 59/2023, que em 25 de janeiro de 2023, rejeitou o Recurso de Revisão interposto pelo Impetrante, operando assim, a extinção do débito, bem como do processo n° 034.849/2014-9 que tramita no TCU, determinando-se o devido arquivamento.”.



    A autoridade impetrada, atendendo ao pedido de informações, manifestou-se nos autos mediante a Petição nº 59.550/2023, assim ementada:



    Mandado de Segurança, com pedido de medida liminar (ainda não apreciado), impetrado contra ato do Tribunal de Contas da União, consubstanciado no Acórdão 1.882/2017-TCU-1ª Câmara, retificado pelo Acordão 3.895/2018-TCU-1ª Câmara (recurso de reconsideração) e pelo Acórdão 14.171/2018-TCU-1ª Câmara (correção, mediante apostilamento), posteriormente ratificado pelo Acórdão 59/2023-TCU-Plenário (recurso de revisão), proferidos em autos de Tomada de Contas Especial, por meio dos quais foram julgadas irregulares as contas do Impetrante, com imputação de débito e aplicação de multa. 



    1. Preliminar: Intempestividade da impetração. Operada a decadência. Acórdão1.882/2017-TCU-1ª Câmara (decisum condenatório) tornou-se definitivo - "transitou em julgado" - em 30/06/2018, data a ser considerada como termo a quo para a impetração do presente mandado de segurança. Consequente e manifesta intempestividade do mandamus. Extinção da ação mandamental, com fundamento no art. 23 da Lei n. 12.016/2009 c/c o art. 21, § 1º, do RISTF. 



    2. Ainda que assentado pelo STF, no julgamento do RE 636.886, a prescritibilidade das pretensões de ressarcimento oriundas de acórdãos de Tribunais de Contas, não foram definidas as balizas jurídicas necessárias à aplicação da tese firmada, como, por exemplo, o prazo prescricional, seu termo a quo e, ainda, os eventuais marcos suspensivos ou interruptivos. Fundamentação exposta pelo Relator referiu-se essencialmente à fase de execução, com a busca de soluções para o caso concreto no Código Tribunal Nacional e na Lei de Execução Fiscal. 



    3. Forçoso extrair, por imperativo lógico, as mencionadas balizas jurídicas da própria jurisprudência da Corte Suprema. Verificação da existência de precedentes de ambas as turmas do STF com a aplicação da Lei n. 9.873/1999 à prescrição da pretensão punitiva. Interpretação estendida à prescrição ressarcitória. 



    4. Aplicação das causas interruptivas conforme parâmetros fixados pelo Supremo Tribunal Federal no MS 32.201 (1ª Turma), leading case sobre o tema naquela Corte. Aplicação de tal entendimento pela 2ª Turma do STF no MS 36.067, com a incidência de 5 causas interruptivas. Ausência de limitação da quantidade de causas interruptivas do prazo prescricional e possibilidade de interrupção da prescrição antes da autuação do processo de controle externo no TCU. 



    5. Já decidiu o STF que não apenas a citação ou intimação do responsável, mas qualquer ato inequívoco que importe a apuração do fato tem o condão de interromper o prazo prescricional (MS 35.208). 



    6. Afastamento, pelo STF, em outro precedente (MS 35.430 AgR), da alegação de prescrição mesmo a citação tendo ocorrido no processo de controle externo há aproximadamente dez anos da ocorrência dos fatos ilícitos, posto que “a Administração não se manteve inerte durante o lapso temporal acima citado”. 



    7. Nos termos do voto do Ministro-Relator do MS 35.430: “(...), o efeito interruptivo da prescrição decorrente da apuração do fato pela Administração Pública, descrito no art. 2º, II, da Lei 9873/1999, prescinde de notificação, cientificação ou citação dos investigados, ocorrendo tão somente com o desaparecimento da inércia do poder público para investigar um determinado fato. A integração subjetiva da apuração, após a identificação formal ou indiciária dos responsáveis, aferida a realidade do fato, é elemento que integra a regularidade da apuração e seus resultados, mas não a eficácia interruptiva da prescrição que exige, aqui, tão somente o atuar do órgão sancionador. (...)”. 



    8. Do exposto, atos anteriores ao chamamento do responsável ao processo de controle externo, desde que voltados à investigação dos fatos, tem aptidão para interromper o prazo prescricional, nos termos da jurisprudência do STF. 



    9. Inexistência, no presente caso, de materialização do prazo de prescrição de 5 anos. 



    10. Não cabimento do pedido de liminar, ante a ausência da fumaça do bom direito e do perigo da demora. 



    11. Parecer pela denegação da ordem, ante a inexistência do direito líquido e certo alegado pelo Impetrante. (e-doc. 20).



    A Procuradoria-Geral da República opinou pela denegação da segurança, em parecer assim ementado:



    MANDADO DE SEGURANÇA. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. DECADÊNCIA. ART. 23 DA LEI Nº12.016/2009. TRANSCURSO DE MAIS DE 120 DIAS ENTRE A PUBLICAÇÃO DO ATO IMPUGNADO E A IMPETRAÇÃO. ALEGADA PRESCRIÇÃO. OCORRÊNCIA DE CAUSA INTERRUPTIVA. ART. 2°, II, DA LEI Nº9.873/1999. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE OU ABUSO DE PODER. DIREITO LÍQUIDO E CERTO NÃO COMPROVADO DE PLANO. - Parecer pela denegação da segurança. (e-doc. 35).



    É o relatório. Decido.



    Devidamente instruídos os autos, observo ter decaído a pretensão mandamental.



    Isso porque, dispõe o artigo 23 da Lei nº 12.016/2010, que disciplina o mandado de segurança:



    “Art. 23. O direito de requerer mandado de segurança extinguir-se-á decorridos 120 (cento e vinte) dias, contados da ciência, pelo interessado, do ato impugnado.”



    Com efeito, pretende o autor deste mandamus impugnar decisões tomadas pelo Tribunal de Contas da União, nos autos do processo TC nº TC-034.849/2014-9, por meio das quais foram julgadas irregulares as contas do impetrante, Prefeito do Município de Esplanada – BA, com imputação de débito e aplicação de multa.



    No entanto, registro que a condenação afinal imposta foi precedida do devido processo legal, sendo que o último acórdão, de nº 59/2023-TCU-Plenário, foi proferido em 25/1/2023, pelo qual não foi conhecido o recurso de revisão interposto pelo impetrante.



    O recurso de revisão está previsto no art. 35 da Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União (Lei nº 8.443/92), in verbis:



    Art. 35. De decisão definitiva caberá recurso de revisão ao Plenário, sem efeito suspensivo, interposto por escrito, uma só vez, pelo responsável, seus sucessores, ou pelo Ministério Público junto ao Tribunal, dentro do prazo de cinco anos, contados na forma prevista no inciso III do art. 30 desta Lei, e fundar-se-á:



    I - em erro de cálculo nas contas;



    II - em falsidade ou insuficiência de documentos em que se tenha fundamentado a decisão recorrida;



    III - na superveniência de documentos novos com eficácia sobre a prova produzida.



    Parágrafo único. A decisão que der provimento a recurso de revisão ensejará a correção de todo e qualquer erro ou engano apurado.



    Esta Suprema Corte afirmou ser inadmissível a outorga de efeito suspensivo ao recurso de revisão apresentado contra decisão do TCU, dado sua natureza, no plano administrativo, de ação rescisória prevista na esfera jurisdicional, conforme se depreende do seguinte precedente desta Corte Suprema:



    “Mandado de segurança. Efeito suspensivo a recurso de revisão interposto perante o Tribunal de Contas da União. - Pela disciplina desse recurso de revisão, faz ele as vezes, no plano administrativo, da ação rescisória no terreno jurisdicional, com relação à qual a jurisprudência desta Corte tem entendido inadmissível a outorga cautelar de eficácia suspensiva ao ajuizamento dela, para obstar os efeitos decorrentes da coisa julgada (vejam-se, a propósito, os acórdãos na RTJ 54/454 e na RTJ 117/1). Mandado de segurança indeferido. (MS nº 22.371, Tribunal Pleno, Rel. Min. Moreira Alves, DJ de 7/3/97).



    Tal entendimento é reforçado pela compreensão dos argumentos apresentados pelo reclamante na inicial deste mandamus, quanto ao mérito do direito vindicado, qual seja, demonstrar a ilegalidade que acometem os atos coatores em referência, calcados em pretensão prescrita.



    Assim, o que efetivamente pretende o impetrante é desconstituir o Acórdão nº 1.882/2017-TCU-1ª Câmara, de 28 de março de 2017 (e-doc. 8, p. 227-242), o qual julgou irregulares suas contas, imputando-lhe débito e multa, retificado pelo Acórdão 3.895/2018-TCU-1ª Câmara (recurso de reconsideração) e pelo Acórdão 14.171/2018-TCU-1ª Câmara (correção, mediante apostilamento).



    Registre-se, ademais, que o TC nº 034.849/2014-9 transitou em julgado em 30/6/2018 (e-doc. 9, p. 186).



    Ocorre que o prazo decadencial do direito de ajuizar o writ se inicia “[n]a data em que o ato do poder público, formalmente divulgado no Diário Oficial, revela-se apto a gerar efeitos lesivos na esfera jurídica do interessado” (MS nº 21.167/DF-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJ de 20/4/95).



    Tendo sido o writ protocolizado nesta Corte em 27/4/23, mais de 6 (seis) anos depois da realização da sessão administrativa em que o TCU condenou o ora impetrante, patente é a ausência de competência originária desta Suprema Corte para conhecer de impugnação contra o Acórdão nº 1.882/2017 do TCU e, portanto, suspender seus efeitos. Cito precedentes:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. DECISÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO EM RECURSO DE REVISÃO RECEBIDO SEM EFEITO SUSPENSIVO. TRANSCURSO DO PRAZO DECADENCIAL. SUBSISTÊNCIA DA DECISÃO AGRAVADA. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I - As razões do agravo regimental são inaptas para desconstituir os fundamentos da decisão agravada, que, por isso, se mantêm hígidos. II - A orientação do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de que o termo a quo para a contagem do prazo decadencial de 120 dias para a impetração do mandado de segurança é o momento no qual o ato encontra-se apto a gerar efeitos lesivos à esfera jurídica do interessado. Precedentes. III - É pacífico o entendimento deste Supremo Tribunal de que a interposição de pedido ou de recurso administrativo sem efeito suspensivo não obsta o transcurso do prazo decadencial para impetração do mandamus. Precedentes. IV - Nesta impetração, buscou-se afastar a responsabilidade que foi imputada ao agravante em acórdãos do Tribunal de Contas da União anteriores ao formalizado no exame do recurso de revisão, o qual, além de não ter sido recebido com efeito suspensivo, foi desprovido pelo Colegiado e, assim, não teve o condão de alterar os pressupostos fáticos e jurídicos das decisões anteriores. V - Desse modo, mostrou-se de rigor o reconhecimento do transcurso do prazo decadencial para a impetração do mandado de segurança. VI - Agravo regimental a que se nega provimento.” (MS nº 37.328-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe de 30/11/20).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. REJEIÇÃO DE CONTAS E PENAS PECUNIÁRIAS. CONDENAÇÃO PROLATADA EM 2020. INTERPOSIÇÃO DE RECURSO DE REVISÃO SEM EFEITO SUSPENSIVO NÃO CONHECIDO PELO PLENÁRIO DO ÓRGÃO DE CONTAS. PUBLICAÇÃO DO ACÓRDÃO CONDENATÓRIO EM 2020. DECADÊNCIA DA IMPETRAÇÃO UM ANO DEPOIS. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL QUE REPETE AS RAZÕES DOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO ANTERIORES E NÃO INFIRMA OS FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA. AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” (MS nº 38.338-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Cármen Lúcia DJe de 18/4/22).



    Inviável, destarte, à míngua dos requisitos legais a fundamentar a impetração, o prosseguimento deste mandamus.



    Pelo exposto, não conheço da presente impetração, em virtude da decadência do direito do impetrante (art. 21, § 1º, RISTF). Prejudicada a apreciação do pedido liminar.



    Comunique-se.



    Publique-se.



    Brasília, 23 de junho de 2023.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente