Tribunal: STF
Processo: ARE 1465110
Classe: ARE
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-11-15
Data de publicação: 2023-11-15

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de recursos extraordinários com agravo interpostos contra acórdão assim ementado:



    “Ação civil pública. Projeto de Lei Municipal n.º 204/2018. Projeto de Intervenção Urbana (PIU) do Arco Jurubatuba. Sentença de parcial procedência. Inconformismo das partes. Legitimidade da Defensoria Pública para propor a demanda. Via adequada para tentar alcançar os fins pretendidos, dentre os quais o de harmonizar a proposta legislativa com as disposições legais e constitucionais referentes ao meio ambiente. Não acolhimento da alegação de interferência indevida nas atividades do Poder Legislativo. Gestão democrática e direito de participação das pessoas em questões envolvendo o desenvolvimento urbano não amplamente tutelado pelos procedimentos de elaboração do PIU do Arco Jurubatuba. Necessidade de constituição dos Conselhos Gestores. Preceito do artigo 48 da Lei Municipal n.º 16.050/2014. Matéria já debatida por esta Câmara e que, inclusive, serviu ao deferimento da liminar em agravo de instrumento para sustar a tramitação do projeto de lei e determinar sua devolução à Prefeitura. Inarredável a realização prévia do Estudo de Impactos Ambientais (EIA/RIMA) e do Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV). Inteligência do inciso IV, § 1º, do artigo 225, da Constituição Federal, e da Resolução CONAMA n.º 01/1986. Precedente desta Corte. Majoração do coeficiente de aproveitamento em seu grau máximo afastada. Interpretação do parágrafo único, do artigo 21, do Decreto-Lei n.º 4.657/1942. Recurso da Defensoria Pública do Estado de São Paulo provido. Apelos dos requeridos desprovidos.” (doc. eletrônico 31, p. 2).



    Os embargos de declaração que se seguiram foram acolhidos (doc. eletrônico 35).



    No recurso extraordinário, interposto pelo Município de São Paulo, fundado no art. 102, III, a, da Constituição, alegou-se-se, em suma, violação aos arts. 2°; 18; 29, caput e inciso X; 44, 48, caput, e 59, da mesma Carta, sob o argumento de que,



    “Constituindo um plano urbanístico, e não um projeto urbanístico, o PIU não é per se uma atividade modificadora das características físicas, químicas ou biológicas do meio ambiente, o que inviabiliza a realização do EIA/RIMA. Na realidade, a sua elaboração prestar-se-ia a conjecturar ou estimar repercussões do planejamento urbanístico, pois não seria possível avaliar, de forma efetiva, seu eventual impacto ambiental; ou seja, não seria propriamente um EIA e um RIMA. “ (doc. eletrônico 44, p. 20



    [...]



    Portanto, ao desvirtuar a natureza do PIU e declarar inconstitucional o Projeto de Lei que o aprova, o v. Acórdão contrariou os artigos 30, incisos I e VIII, e 182, caput e §1º, da Constituição Federal, motivo pelo qual merece provimento o presente recurso extraordinário. “ (documento eletrônico 44, p. 18- 20). 



    Sustenta, também, que “ao declarar inconstitucional o Projeto de Lei por ausência de EIA/RIMA, o v. Acórdão contrariou o artigo 225, §1º, inciso IV, da Constituição Federal”. (doc. eletrônico 44, p. 22)



    Por sua vez, no recurso extraordinário, interposto pela Câmara Municipal de São Paulo , fundado no art. 102, III, a, da Constituição, sustentou-se, em suma, violação aos arts. art. 2º; 18, caput; 29, caput, e inciso XI; 44; 48, caput; e, 59 da mesma Carta, sob a alegação de que,



    [...] o v. acórdão a quo deverá ser reformado, para PERMITIR A TRAMITAÇÃO DO PROJETO DE LEI Nº 204/2018, sob pena de violação ao princípio da separação dos poderes, com fundamento nos artigos 2°, 18, 29, “caput” e inciso XI, 44, 48, caput, e 59 todos da Constituição da República.” (documento eletrônico 37, p26). 



    Os recursos não merecem acolhida.



    Inicialmente, em relação à suposta ofensa ao princípio da separação dos Poderes, a jurisprudência desta Corte é consolidada, no sentido de que não viola o art. 2° da Constituição Federal o exame, pelo Poder Judiciário, de ato administrativo tido por ilegal ou abusivo. Com a mesma orientação, cito os seguintes precedentes:



    “Ementa: DIREITO AMBIENTAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. COMPENSAÇÃO AMBIENTAL. ESTUDO E RELATÓRIO DE IMPACTO AMBIENTAL. AUSÊNCIA DE QUESTÃO CONSTITUCIONAL. SÚMULA 279/STF. 1. Para dissentir do entendimento firmado no acórdão recorrido, seria necessária uma nova apreciação dos fatos e do material probatório constantes dos autos, assim como o reexame da legislação infraconstitucional pertinente. Incidência da Súmulas 279/STF. Precedentes. 2. O Supremo Tribunal Federal já firmou o entendimento de que não viola o princípio da separação dos Poderes o exame, pelo Poder Judiciário, do ato administrativo tido por ilegal ou abusivo. Precedente. 3. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios (arts. 17 e 18, Lei nº 7.347/1985). 4. Agravo interno a que se nega provimento”. (ARE 1.426.896/MA, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, DJe 30/6/2023)



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 02.02.2023. AÇÃO ANULATÓRIA DE ATOS ADMINISTRATIVOS. CASSAÇÃO DE MANDATO DE VEREADOR. PROCESSO ADMINISTRATIVO. NORMAS REGIMENTAIS. DECRETO-LEI 201/67. OFENSA REFLEXA. REEXAME DE FATOS E PROVAS. DESCABIMENTO DO EXTRAORDINÁRIO. ALEGADA OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. IMPROCEDÊNCIA. INAPLICÁVEL, AO CASO, O TEMA 1120 DA REPERCUSSÃO GERAL. 1. Eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo demandaria o reexame de fatos e provas constantes dos autos, e o exame da legislação local aplicável à espécie (Decreto-Lei 201/67), além da interpretação de normas regimentais, o que impede o trânsito do apelo extremo, tendo em vista a vedação contida nas Súmulas 279 e 280 do STF. 2. Ademais, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que não viola o princípio da separação dos poderes o exame da legalidade e abusividade dos atos administrativos pelo Poder Judiciário. 3. Inaplicável, portanto, ao caso concreto, o Tema 1120 da repercussão geral. 4. Agravo regimental a que se nega provimento”. (ARE 1.413.959 AgR/RS, Rel. Min. Edson Fachin, Dje. 20/4/2023)



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. CONTROLE DE LEGALIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS PELO PODER JUDICIÁRIO. INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. ACÓRDÃO RECORRIDO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DESTE SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO E DE ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL: SÚMULAS NS. 279 E 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO COM APLICAÇÃO DE MULTA DE 1% SOBRE O VALOR ATUALIZADO DA CAUSA, SE UNÂNIME A VOTAÇÃO “. (ARE 1.378.219/SP, Rel. Min. Cármen Lúcia, Dje 19/5/2023)



    Ademais, o Tribunal de origem, no tocante à necessidade de estudo prévio de impacto ambiental do projeto de ordenamento urbanístico e à possibilidade de intervenção do Poder Judiciário para efetivação dessas medidas protetivas expostos no pedido do Município de São Paulo, adotou os seguintes entendimentos:



    “[...] Em adição ao exposto, correto se configura consolidar como obrigatória a realização do Estudo de Impactos Ambientais (EIA/RIMA) e do Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV), igualmente de maneira prévia ao envio do projeto de lei. 



    Como já ressaltado, a existência de um meio ambiente ecologicamente equilibrado e sadio constitui direito fundamental (artigo 225 da Constituição Federal), de tal sorte que ao ser caracterizado como direito de terceira geração se lhe atribui prerrogativa de titularidade coletiva e social. 



    E nos termos do § 1º, inciso IV, do aludido artigo 225, a defesa e preservação do meio ambiente deve ser realizada, dentre outras formas, por meio de estudo prévio de impacto ambiental nas hipóteses em que há instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação. 



    De seu turno, a Resolução CONAMA n.º 01/1986, em seu inciso XV, do artigo 2º, estabelece que deve existir a elaboração de estudo de impacto ambiental e seu respectivo relatório em situações de projetos urbanísticos acima de 100ha ou em áreas consideradas de relevante interesse ambiental. A necessidade surge em razão da importância de se verificar o quadro de intervenção de maneira mais ampla e sistematizada, nos termos da legislação ambiental vigente. 



    Conforme exposto ao longo deste voto, o PIU do Arco Jurubatuba, no projeto de lei, ostenta estudos com efeitos práticos diversos e de ingerências no meio ambiente. À vista disso, o instrumento adequado para avaliar os impactos ambientais no caso é o EIA/RIMA, com suporte do Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV) para ampliar o horizonte de análise. 



    [...]



    Em arremate, imperativa a modulação dos efeitos da nulidade do ato administrativo que fundamentou o projeto de lei para afastar a aplicação do § 1º, do artigo 8º, da Lei n.º 16.402/2016, com escopo de evitar que o coeficiente de aproveitamento máximo igual a quatro e a dispensa de atendimento ao gabarito máximo de altura das edificações sejam alcançados. 



    Saliente-se que conquanto o Projeto de Lei Municipal n.º 204/2018 tenha previsto o Projeto de Intervenção Urbana do Arco Jurubatuba com procedimentos que afetam a legalidade, houve formalmente o encaminhamento do documento legal dentro do prazo estipulado pelo § 3º, do artigo 76, da Lei n.º 16.050/2014. 



    Sob este aspecto, com vistas a preservar a ordem urbanística e não ocasionar aos sujeitos da área na qual haverá a intervenção ônus e perdas desproporcionais, a majoração do coeficiente de aproveitamento em seu grau máximo fica repelida, nos termos do parágrafo único, do artigo 21, do Decreto-Lei n.º 4.657/1942 (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro).” (documento eletrônico 31, pp. 12 - 17)



    Nesse contexto, para divergir do acórdão recorrido, seria necessário o reexame do conjunto fático-probatório dos autos e da referida norma infraconstitucional local, o que é vedado pelas Súmulas 279 e 280/STF. Incabível, portanto, o recurso extraordinário. Nessa direção, cito os julgados desta Suprema Corte:



    “Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. PARCELAMENTO E USO DO SOLO. TRANSFERÊNCIA DE POTENCIAL CONSTRUTIVO. LEIS MUNICIPAIS Nº 16.050/2014 E 16.402/2016. COMPREENSÃO DIVERSA. NECESSIDADE DE EXAME DA LEGISLAÇÃO LOCAL E REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. PROCEDIMENTOS VEDADOS NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. EVENTUAL VIOLAÇÃO REFLEXA DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA NÃO DÁ ENSEJO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. APELO EXTREMO QUE NÃO MERECE TRÂNSITO. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. As razões do agravo interno não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada, mormente no que se refere ao óbice das Súmulas nº 279 e 280 do STF. 2. A controvérsia, conforme já asseverado na decisão guerreada, não alcança estatura constitucional. Não há falar em afronta aos preceitos constitucionais indicados nas razões recursais. Compreensão diversa demandaria a análise da legislação infraconstitucional encampada na decisão da Corte de origem e a reelaboração da moldura fática delineada, a tornar oblíqua e reflexa eventual ofensa à Constituição, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. Desatendida a exigência do art. 102, III, “a”, da Lei Maior, nos termos da jurisprudência desta Suprema Corte.  3. A teor do art. 85, § 11, do CPC, o “tribunal, ao julgar recurso, majorará os honorários fixados anteriormente levando em conta o trabalho adicional realizado em grau recursal, observando, conforme o caso, o disposto nos §§ 2º a 6º, sendo vedado ao tribunal, no cômputo geral da fixação de honorários devidos ao advogado do vencedor, ultrapassar os respectivos limites estabelecidos nos §§ 2º e 3º para a fase de conhecimento”. 4. Agravo interno conhecido e não provido.” (ARE 1.425.846 AgR/SP, Rel. Min. Presidente, Tribunal Pleno, DJe 25/7/2023, grifei).



    AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. DANO AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DO REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (AI n. 856.568-AgR/MG, Rel Min. Carmén Lúcia, Segunda Turma, DJe 4/10/2012).



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Ambiental. Julgamento antecipado da lide. Princípios do contraditório e da ampla defesa. Ofensa reflexa. Ausência de repercussão geral. Licenciamento ambiental. Necessidade de EIA/RIMA. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 1. A afronta aos princípios da legalidade, do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório, dos limites da coisa julgada ou da prestação jurisdicional, quando depende, para ser reconhecida como tal, da análise de normas infraconstitucionais, configura apenas ofensa indireta ou reflexa à Constituição Federal. 2. Esse entendimento foi reafirmado em sede de repercussão geral. Vide: i) ARE nº 748.371/MT, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 1º/8/13 - Tema 660 e ii) ARE nº 639.228/RJ, Relator o Ministro Cezar Peluso, DJe de 31/8/11 - Tema 424. 3. Inviável, em recurso extraordinário, o reexame dos fatos e das provas dos autos e a análise da legislação infraconstitucional. Incidência das Súmulas nºs 279, 280 e 636/STF. 4. Agravo regimental não provido. 5. Não se aplica o art. 85, § 11, do CPC, haja vista tratar-se, na origem, de ação civil pública (art. 18 da Lei nº 7.347/85)” (ARE n. 1.138.657-AgR/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe 17/10/2018).



    Por fim, o Supremo Tribunal Federal assentou que legislação estadual ou municipal, que dispensa a elaboração de estudo prévio de impacto ambiental, “cria exceção incompatível com o disposto no mencionado inciso IV do § 1º do artigo 225 da Constituição Federal” (ADI n. 1.086, Rel. Min. Ilmar Galvão, DJe 10/6/2001). Confiram-se também os seguintes julgados:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E AMBIENTAL. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL. PARÂMETRO. CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. REPRODUÇÃO DE REGRA PREVISTA NA LEI MAIOR. POSSIBILIDADE. PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE. ESTUDO PRÉVIO DE IMPACTO AMBIENTAL. DISPENSA PELO MUNICÍPIO. IMPOSSIBILIDADE. ADI 1.086/SC. PRECEDENTES. MATÉRIA COM INCONSTITUCIONALIDADE PRONUNCIADA PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PROCURADOR-GERAL DO ESTADO. DEFESA DO ATO IMPUGNADO. DESNECESSIDADE. ACÓRDÃO RECORRIDO PUBLICADO EM 07.11.2012. O entendimento adotado no acórdão recorrido não diverge da jurisprudência firmada no âmbito deste Supremo Tribunal Federal, no sentido de violar o art. 225, § 1º, IV, da Lei Maior, a previsão legal que dispense a elaboração de estudo prévio de impacto ambiental. Fundada a declaração de inconstitucionalidade proferida pela Corte de origem na incompatibilidade do art. 33, § 2º, da Lei Complementar Municipal 055/2004 com o art. 150, § 1º, IV, da Constituição do Estado do Rio Grande do Norte, reprodução da regra contida no art. 225, § 1º, IV, da Constituição Federal, não se divisa a alegada ofensa aos dispositivos constitucionais suscitados. O Supremo Tribunal Federal entende que Advogado-Geral da União e, nos Estados, o Procurador-Geral do Estado, não está obrigado a defender tese jurídica se sobre ela esta Corte já fixou entendimento pela inconstitucionalidade. As razões do agravo regimental não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada, mormente no que se refere à conformidade entre o que decidido no acórdão recorrido e a jurisprudência desta Corte. Agravo regimental conhecido e não provido” (RE n. 739.998-AgR/RN, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 27/8/2014).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. AMBIENTAL. LEI 6.938/1981, LEI ESTADUAL 1.356/1988 E RESOLUÇÃO DO CONAMA 1/86. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA. NECESSIDADE DE REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279 DO STF. IMPOSSIBILIDADE DE LEI ESTADUAL DISPENSAR ESTUDO PRÉVIO DE IMPACTO AMBIENTAL. AGRAVO IMPROVIDO. I - É inadmissível o recurso extraordinário quando sua análise implica rever a interpretação de norma infraconstitucional que fundamenta a decisão a quo. A afronta à Constituição, se ocorrente, seria indireta. II - Inviável em recurso extraordinário o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos. Incidência da Súmula 279 do STF. III - O Plenário desta Corte, ao julgar a ADI 1.086/SC, Rel. Min. Ilmar Galvão, assentou que a previsão, por norma estadual, de dispensa ao estudo de impacto ambiental viola o art. 225, § 1º, IV, da Constituição Federal. IV - Agravo regimental improvido” (RE n. 650.909-AgR/RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 3/5/2012).



    No entanto, com relação ao recurso extraordinário interposto pela Câmara Municipal de São Paulo:



    Observo, portanto, que para divergir do acórdão recorrido e verificar a procedência dos argumentos consignados no recurso extraordinário, seria necessário o reexame do conjunto fático-probatório dos autos o que é vedado pela Súmula 279/STF e das normas infraconstitucionais aplicáveis ao caso, de modo que eventual ofensa à Constituição Federal seria indireta, o que inviabiliza o recurso. Nesse sentido, menciono as seguintes decisões, entre outras:



    “AGRAVOS REGIMENTAIS NOS RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS COM AGRAVOS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANO AMBIENTAL. SANEAMENTO BÁSICO. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: POSSIBILIDADE. ALEGADA OFENSA AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DA PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA: INOCORRÊNCIA. IMPLEMENTAÇÃO DE INFRAESTRUTURA ADEQUADA E PREVENÇÃO DE DANO AMBIENTAL. RESPONSABILIDADE. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. AGRAVOS REGIMENTAIS DESPROVIDOS” (ARE n. 1.412.280-AgR-segundo/GO, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 17/4/2023).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 17.03.2017. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RISCO DE DESLIZAMENTO. MEDIDAS DE ENGENHARIA, GEOTECNIA E INTERVENÇÃO URBANÍSTICA. 1. É firme o entendimento deste Tribunal de que o Poder Judiciário pode, sem que fique configurada violação ao princípio da separação dos Poderes, determinar a implementação de políticas públicas em defesa de direitos fundamentais. 2. São inidôneas a abrir a via do apelo extremo alegadas violações meramente reflexas ao texto constitucional 3. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC. Inaplicável a majoração de honorários, por se tratar de ação civil pública na origem” (ARE n. 1.013.143-AgR/RJ, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 27/10/2017).



    Posto isso, nego provimento aos recursos (art. 932 do CPC). 



    Publique-se.



    Brasília, 15 de novembro de 2023.



Ministro Cristiano Zanin



Relator