Tribunal: STF
Processo: RE 1397179
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-07-06
Data de publicação: 2023-07-06

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. RE Nº 1.067.086-RG/BA; TEMA RG Nº 327. INAPLICABILIDADE. INSCRIÇÃO DO MUNICÍPIO NO SIAFI/CAUC. PROVIDÊNCIAS PARA PROMOÇÃO DA RESPONSABILIDADE DA GESTÃO ANTERIOR PELO ATUAL GOVERNO. INSUFICIÊNCIA. INÉRCIA DA GESTÃO LOCAL. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL OU PROVIDÊNCIAS SEMELHANTES. PROVIMENTO. 



    1. Trata-se de recurso extraordinário interposto com fundamento no art. 102, inc. III, al. “a”, da Constituição da República, contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, proferido nos seguintes termos:



    “ADMINISTRATIVO. CONVÊNIO. IRREGULARIDADES. INSCRIÇÃO DO MUNICÍPIO NO SIAFI/CAUC. INSTRUÇÃO NORMATIVA STN N° 01/97. EXISTÊNCIA DE MEDIDAS TENDENTES À REPARAÇÃO AO ERÁRIO E À RESPONSABILIZAÇÃO DO EX-GESTOR. 



    1. Trata-se de remessa oficial em face de sentença que julgou improcedente o pedido de baixa da inscrição do Município de Solânea/PB no SIAFI/CAUC para possibilitar a percepção de verbas federais decorrentes da celebração de convênios com a União. 



    2. A Instrução Normativa STN n° 01, de 15 de janeiro de 1997, que disciplina a celebração de convênios de natureza financeira que tenham por objeto a execução de projetos ou realização de eventos, em seu art. 5º, §2°, possibilita que a entidade, que tiver outro administrador que não o faltoso, e uma vez comprovada a instauração da devida tomada de contas especial, com imediata inscrição, pela unidade de contabilidade analítica, do potencial responsável em conta de ativo ‘Diversos Responsáveis’, seja liberada para receber novas transferências, mediante suspensão da inadimplência por ato expresso do ordenador de despesas do órgão concedente. 



    3. No caso concreto, o atual gestor do Município-autor tomou as providências visando à responsabilização do antigo Prefeito pelos atos que ensejaram a inscrição da municipalidade nos cadastros do CAUC/SIAFI, tais como a propositura de ação de ressarcimento e a comunicação irregularidades na aplicação das verbas federais pela antiga gestão, o que libera a municipalidade para recebimento de novas transferências, da inadimplência nos referidos cadastros de restrição, instauração da Tomada de Contas Especial compete à autarquia federal, nos termos da IN/TCU n. 56/2007 (art. 1°, § 3°). 



    4. Remessa oficial provida. ” (e-doc. 19).



    2. A União alega que o acórdão contraria os arts. 5º, inc. LV, 93, inc. IX, e 160, parágrafo único e inc. I, da Constituição da República. Argumenta sobre a viabilidade da inscrição do Município no Sistema Integrado de Administração Financeira (Siafi), considerando que é responsabilidade do ente a realização da tomada de contas especial perante o Tribunal de Contas da União(e-doc. 26).



    3. A Presidência da Corte regional admitiu o recurso extraordinário com a ressalva de que, ao caso, inaplicável o Tema RG nº 327 (e-doc. 33). 



    É o relatório. 



    Decido.



    4. De início, assento que a temática devolvida a esta Suprema Corte não condiz com o julgamento do Tema RG nº 327, no qual, por ocasião do julgamento do leading case no Recurso Extraordinário nº 1.067.086-RG/BA, de relatoria da eminente Ministra Rosa Weber, fixou-se a seguinte tese:



    “A inscrição de entes federados em cadastro de inadimplentes (ou outro que dê causa à negativa de realização de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres que impliquem transferência voluntária de recursos) pressupõe o respeito aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, somente reconhecido: a) após o julgamento de tomada de contas especial ou procedimento análogo perante o Tribunal de Contas, nos casos de descumprimento parcial ou total de convênio, prestação de contas rejeitada, ou existência de débito decorrente de ressarcimento de recursos de natureza contratual (salvo os de conta não prestada); b) após a devida notificação do ente faltoso e o decurso do prazo nela previsto (conforme constante em lei, regras infralegais ou em contrato), independentemente de tomada de contas especial, nos casos de não prestação de contas, não fornecimento de informações, débito decorrente de conta não prestada, ou quaisquer outras hipóteses em que incabível a tomada de contas especial.”



    (RE nº 1.067.086-RG/BA, Tema RG nº 327, Rel. Min. Rosa Weber, Pleno, j. 16/09/2020, p. 21/10/2020).



    5. Como se verifica, o Tema RG nº 327 visa garantir aos entes federados o exercício do contraditório e da ampla defesa previamente à inscrição nos referidos cadastros oficiais de inadimplência pública (Siafi e Cadin).



    6. A discussão deste feito, porém, refere-se à possibilidade de suspensão inscrição do município dos cadastros de inadimplência quando adotadas as medidas exigidas pela lei para responsabilização do ex-gestor.



    7. É certo que a jurisprudência desta Suprema Corte admite o levantamento da inscrição quanto envidados esforços pelo Governo de turno para direcionar a responsabilidade contra a antiga gestão, causadora da inadimplência (RE nº 930.892-AgR/PE, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, j. 08/06/2020, p. 23/06/2020; ARE nº 981.907-AgR/CE, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. 25/08/2017, p. 05/09/2017; AC nº 3.031-AgR/PE, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 30/06/2015, p. 17/08/2015).



    8. Nada obstante, entendo que essa tomada de providências deve ser adequada à efetiva responsabilização, sendo inaceitável providência qualquer como, por exemplo, que meramente indique o fato de a gestão atual não ter dado causa ao prejuízo em face da União. 



    9. Em observância ao pacto federativo, a aplicação do princípio da intranscendência subjetiva das sanções somente tem lugar nas circunstâncias em que o governo de turno, fundado nos deveres de transparência e de responsividade da Administração Pública, lança mão de instrumentos legais que auxiliem na devida apuração dos danos ao erário e orientem a apuração da responsabilidade à gestão faltante, em ampla cooperação entre os entes políticos.



    10. Nessa linha, o Tribunal de Contas da União, na qualidade de órgão encarregado de fiscalizar e julgar os administradores por perda ou extravio de bens e valores (art. 71, inc. II, da CRFB), elaborou a Instrução Normativa nº 71, de 2012, para conceber o procedimento administrativo da tomada de contas especial, assim definido:



    “Art. 2º Tomada de contas especial é um processo administrativo devidamente formalizado, com rito próprio, para apurar responsabilidade por ocorrência de dano à administração pública federal, com apuração de fatos, quantificação do dano, identificação dos responsáveis e obter o respectivo ressarcimento.” (grifos acrescidos).



    11. Importa consignar que a tomada de contas especial pressupõe ampla instrução processual, com a colheita prévia de informações atinentes à qualificação completa dos responsáveis, à quantificação respectiva do dano ao erário imputável a cada um deles, à adoção de medidas preparatórias (como a tomada de contas própria daquele ente público), além da juntada de documentos relativos a notificações, valores históricos, datas das ocorrências, síntese da situação caracterizadora do prejuízo, entre outros (art. 10 da Instrução Normativa TCU nº 71, de 2012).



    12. A Instrução Normativa TCU nº 71, de 2012, prevê como dever do órgão de controle interno de cada ente político a adoção de medidas administrativas imediatas para a caracterização do dano fiscal (art. 3º) e, caso esgotadas tais medidas, a procedência de tomada de contas especial (art. 4º).



    13. A intenção da Corte de Contas é mesmo a de compelir o ente público faltante a promover esforços no sentido da reparação do dano ao erário, como consignado no enunciado nº 230 da Súmula Administrativa do TCU:



    E. 230 (SA/TCU): “Compete ao Prefeito sucessor apresentar as contas referentes aos recursos federais recebidos por seu antecessor, quando este não o tiver feito ou, na impossibilidade de fazê-lo, adotar as medidas legais visando ao resguardo do patrimônio público com a instauração da competente Tomada de Contas Especial, sob pena de co-responsabilidade. Fundamento legal: CF, art. 71, inc. II: Lei n°8.443/92. art.8°; Decreto-lei n° 200/67, art. 84.”



    14. Pontuo, então, a necessidade de aplicar o princípio da intranscendência subjetiva das sanções cum grano salis, notadamente, nos casos em que o Governo de turno coopera de modo insuficiente para melhor elucidar o prejuízo cometido por aquele gestor público que o antecede. 



    15. O ideal seria que, para todo e qualquer inadimplemento contratual dessa espécie, fosse deflagrada a pronta tomada de contas especial, evitando-se, assim, a penalização do ente por tempo além do necessário. 



    16. O que não se pode admitir, noutro giro, é que a gestão atual aproveite-se da aplicação (indistinta) do princípio da intranscendência sem a efetiva cooperação, a eventualmente inviabilizar, inclusive, a própria tomada de contas especial. 



    17. Ademais, é plausível que as providências apuratórias sejam, em primeiro lugar, de responsabilidade do ente federado, antes mesmo dos procedimentos do TCU. Considerando que a gestão atual está mais próxima das contas do Município ou Estado, é, portanto, razoável que as elucidações preliminares sejam-lhe carreadas. 



    18. É nesse sentido que interpreto também o enunciado nº 46 da Súmula da Advocacia Geral da União, ao dispor que “será liberada da restrição decorrente da inscrição do município no SIAFI ou no CADIN a prefeitura administrada pelo prefeito que sucedeu o administrador faltoso, quando tomadas todas as providências objetivando o ressarcimento ao erário”.



    19. É sob essa leitura que verifico a aplicação dos princípios do contraditório e da ampla defesa, bem assim do devido processo legal, isto é, em favor daqueles que, de boa-fé, intencionem seu exercício. Assim como ocorre com qualquer garantia constitucional, não se admite a salvaguarda quando o interesse é de se escorar na própria inércia, a fortiori, quando se espera do administrador público uma postura ativa, voltada ao dever de mitigar os prejuízos que reverberam em toda comunidade de administrados.



    20. In casu, embora tenha proposto ação de regresso o prefeito deixou de promover à necessária Tomada de Contas Especial, conforme constou da sentença de Primeiro Grau, reformada por acórdão do Tribunal. Cabe destacar:



    “17. No caso, cinge-se a questão posta nos autos acerca da possibilidade de anulação do ato da FUNASA (Ministério da Saúde) e do FNDE (Ministério da Educação e Cultura), os quais determinaram a inscrição "do nome do autor no cadastro de inadimplentes do Sistema Financeiro de Administração Federal — SIAFI, bem como no Cadastro Informativo de Créditos não Quitados do Setor Público Federal — CADIN, decorrência de impugnação da prestação de contas apresentada em relação ao Convênio n.° 417/2004 e FNDE n.° 655615/2008, este último por deixar de apresentar documentação complementar, às fls. 21/22, quando da gestão do ex-prefeito do Município de Solânea-PB, Sr. Sebastião Alberto Cândido Cruz.



    (...)



    21. No caso em análise, verifica-se que a atual gestão ajuizou demandas contra o ex-gestor municipal, a fim obter o ressarcimento ao erário, de acordo com os documentos de fls. 25/31 e 34/39, as quais tramitam na Vara Única da Comarca de Solânea-PB. O autor, contudo, não colacionou aos autos qualquer prova de que tenha instaurado o procedimento de tomada de contas especial, bem como procedeu à inscrição do ex-prefeito na conta dos ‘Diversos Responsáveis’, requisitos indispensáveis à pretensão autoral.



    22. Sobre a adoção de instauração de procedimento de tomada de contas especial, calha tecer algumas considerações. A tomada de contas especial é um procedimento previsto na Lei n.° 8.443, de 16 de julho de 1992, bem como na Resolução n.° 155, de 04 de setembro de 2002 (RI/TCU), e tem como objetivo a apuração dos fatos a identificação dos responsáveis e a quantificação dos danos praticados contra o Erário. 



    23. A tomada de contas especial deve ser instaurada pela própria Administração, no exercício do controle interno que, por dever de ofício, lhe compete, nos termos do artigo 70 da Constituição Federal. Está sujeito a esse controle todo aquele que arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.”



    (e-doc. 15; grifos acrescidos).



    21. Neste sentido, é de rigor a manutenção do comando sentencial, porque em conformidade com a legislação de regência, e ao arrimo da interpretação ora esposada. 



    22. Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário da União para restaurar o comando exarado na sentença de Primeiro Grau (e-doc. 15), no sentido da improcedência do pedido do Município de Solânea/PB, voltado à retirada de sua inscrição do Siafi. Por consequência, ficam restabelecidos os ônus sucumbenciais nela determinados.



    Brasília, 6 de julho de 2023.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator