Tribunal: STF
Processo: Rcl 60792
Classe: Rcl
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-07-12
Data de publicação: 2023-07-12

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



Ementa: Direito constitucional e financeiro. Medida liminar em reclamação. Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2024, do Estado do Ceará. Violação à ADI 7.340-MC-Ref. Indeferimento.



1. Reclamação ajuizada contra atos do Governador e da Assembleia Legislativa do Estado do Ceará, consistentes, respectivamente, em encaminhar e dar regular seguimento ao projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) para 2024 (Projeto de Lei nº 41/2023), com a repetição de norma limitativa da execução de despesas previstas em folha complementar do Poder Judiciário e do Ministério Público Estadual, sem a participação destes (art. 75, § 5º). 



2. Alegação de descumprimento de determinação constante da medida cautelar referendada na ADI 7.340 (Rel. Min. André Mendonça), cujo objeto é norma de mesmo conteúdo da ora impugnada, existente na LDO/CE de 2023.



3. Em cognição sumária, a situação dos autos não se enquadra nas hipóteses de deferimento de liminar. Embora a disposição impugnada efetivamente contrarie o decidido na ADI 7.340-MC-Ref, o projeto de lei em que ela se insere ainda não foi votado pela Assembleia Legislativa estadual e, portanto, está sujeito a alterações no decorrer do processo legislativo. 



4. A intervenção do Supremo Tribunal Federal nesta fase caracterizaria controle preventivo de constitucionalidade, o que, como regra, não se admite no sistema brasileiro. 



4. Medida liminar indeferida. 



    1. Trata-se de reclamação, com pedido liminar, proposta pela Associação dos Magistrado Brasileiros - AMB e pela Associação Nacional dos Membros do Ministério Público - CONAMP contra atos do Governador e da Assembleia Legislativa do Estado do Ceará, consistentes, respectivamente, em encaminhar e dar regular seguimento ao projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) para 2024 (Projeto de Lei nº 41/2023), com a repetição de norma limitativa da execução de despesas previstas em folha complementar do Poder Judiciário e do Ministério Público Estadual, sem a participação destes (art. 75, § 5º).



    2. Em síntese, a inicial narra que as associações reclamantes propuseram a ADI 7.340 (Rel. Min. André Mendonça) contra a LDO para 2023, do Estado do Ceará, na qual foi incluída norma de mesmo conteúdo da ora impugnada (art. 74, § 5º), também sem a participação dos respectivos entes. Nos autos da referida ação de controle abstrato, o Plenário desta Corte referendou liminar, com determinação para que os Poderes Executivos e Legislativo do Estado do Ceará se abstivessem de proceder da mesma forma na LDO para 2024. Confira-se o dispositivo da decisão:



    15. Ante o exposto, conheço, em parte, desta ação direta de inconstitucionalidade e, na parcela conhecida, defiro a medida cautelar pleiteada, ad referendum do Tribunal Pleno, com eficácia ex tunc , com o fito de declarar a inconstitucionalidade da expressão e Judiciário, no Ministério Público Estadual contida no art. 74, § 5º, da Lei nº 18.159, de 18 de julho de 2022, do Estado do Ceará.



    16. Por consequência, determino que, até o julgamento definitivo do mérito desta ação, não haja qualquer limitação por parte dos Poderes Executivo e Legislativo que se fundamente no objeto ora impugnado em termos de execução orçamentária do Poder Judiciário e do Ministério Público Estadual, todos do Estado do Ceará, no que se refere às despesas em folha suplementar em função de percentual dos gastos em folha normal de pagamento, inclusive quanto ao mês de janeiro de 2023 .



    18. Igualmente, urge levar em consideração, de um lado, possível recalcitrância do Poder Público cearense em cumprir orientação hialina e iterativa deste Tribunal quanto ao expediente adequado em termos de devido processo orçamentário para eventualmente limitar a folha suplementar dos Poderes e órgão autônomos e, de outro, a viabilidade, em sede de controle abstrato de constitucionalidade, de expedir tutela inibitória neste momento processual, verbi gratia ADO 59, Rel. Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno, j. 03/11/2022, pendente de publicação. Logo, diante dos prazos para envio do projeto de LDO e LOA, nos termos do art. 35, §2º, II e III, determino aos Poderes Executivo e Legislativo do Estado do Ceará que se abstenham de incluir norma limitativa da execução de despesas previstas em folha suplementar do Poder Judiciário ou do Ministério Público Estadual do mesmo ente, sem prévia e devida participação destes, sob pena de responsabilidade em todas esferas cabíveis de quem der causa ou impedir o cumprimento integral dessa decisão. (grifou-se)



    3. Alegam, todavia, que as autoridades reclamadas não observaram a determinação, em ofensa ao decidido na medida cautelar na ADI 7.340. Requerem, em caráter liminar, a suspensão do trâmite do projeto da LDO para 2024, apenas em relação ao dispositivo em questão, “seja enquanto estiver na Assembleia, seja quando já estiver com o Governador”. Para demonstrar o perigo na demora, apontam que a “informação, oficiosa, é de que seria [o projeto] votado no próximo dia 17 de julho de 2023”. Ao final, pedem a procedência da reclamação, para “proclamar a nulidade do § 5 do art. 75 do Projeto de Lei da LDO de 2024 do Estado do Ceará, cassar em definitivo da proposta legislativa, seja o texto submetido à sanção seja até mesmo o texto sancionado, porque exorbitante da decisão proferida na medida cautelar da ADI n. 7340”.



    4. Ajuizada a reclamação no recesso forense, os autos vieram conclusos a esta Vice-Presidência no exercício da Presidência, nos termos do art. 13, VIII, c/c o art. 14, do RI/STF. Antes de apreciar o pedido liminar, determinei a requisição de informações às autoridades reclamadas (doc. 14).



    5. A Assembleia Legislativa do Estado do Ceará (ALECE) prestou informações, alegando, em síntese, o seguinte: (i) a LDO é de iniciativa do Poder Executivo; (ii) não houve a efetiva “inclusão de norma limitativa da execução de despesas previstas em folha suplementar do Poder Judiciário ou do Ministério Público Estadual, vedadas pela decisão ora discutida do Supremo Tribunal Federal, pois o texto enviado pelo Poder Executivo e as propostas de emendas parlamentares ainda serão devidamente apreciadas”; (iii) não cabe reclamação em caráter preventivo; e (iv) o prazo para emendas foi prorrogado até 05.07 e agora “a proposição aguarda o parecer do relator para posterior apreciação pela comissão e, posteriormente, deliberação em Plenário” (doc. 19).



    6. É o relatório. Decido o pedido liminar.



    7. Conforme relatado, a presente reclamação foi ajuizada contra dispositivo incluído no projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2024 do Estado do Ceará (Projeto de Lei nº 41/2023), de seguinte redação:



    Art. 74. Para efeito da elaboração e execução da despesa de pessoal, os Poderes e órgãos consignarão dotações específicas, distinguindo pagamento da folha normal e pagamento da folha complementar. 



    (...) 



    § 5.º As despesas da folha complementar do exercício de 2023 não poderão exceder a 1% (um por cento) da despesa anual da folha normal de pagamento de pessoal projetada para o exercício de 2023, em cada um dos Poderes, Executivo, Legislativo, compreendendo o Tribunal de Contas do Estado, e Judiciário, no Ministério Público Estadual e na Defensoria Pública, ressalvados o caso previsto no inciso I do § 3.º deste artigo, e os casos definidos em lei específica.



    8. Em cognição sumária, entendo não ser cabível o pedido liminar. No caso em exame, o referido projeto de lei ainda não foi votado pela Assembleia Legislativa estadual e, portanto, está sujeito a alterações no decorrer do processo legislativo. Assim, a intervenção do Supremo Tribunal Federal neste momento caracterizaria controle preventivo de constitucionalidade, o que, como regra, não se admite no sistema brasileiro. 



    9. Isso não obstante, assevero que, se o texto do projeto da LDO/CE para 2024 for aprovado com a previsão ora impugnada, sem a participação dos entes destinatários da norma, ela padecerá da mesma inconstitucionalidade já aventada nas decisões da ADI 7.340-MC-Ref e da ADI 7.073 (ambas de relatoria do Min. André Mendonça) em relação às LDOs para os anos de 2023 e 2022, que tinham por objeto dispositivos legais com o mesmo conteúdo. Confira-se a ementa desse último julgado:



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO FINANCEIRO. LDO DO ESTADO DO CEARÁ PARA O EXERCÍCIO DE 2022 — LEI ESTADUAL Nº 17.573, DE 2021. AUTONOMIA FINANCEIRA DO MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL. LIMITAÇÃO FINANCEIRA DAS DESPESAS CONTIDAS EM FOLHA SUPLEMENTAR, SEM PARTICIPAÇÃO DO ÓRGÃO AUTÔNOMO: INCONSTITUCIONALIDADE. 



    1. Preliminares rejeitadas. A Associação Nacional dos Membros do Ministério Público (CONAMP) possui legitimidade ativa para questionar, em controle abstrato de constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal, normas atinentes à autonomia financeira do Parquet. Esta Corte reconhece o cabimento de ação direta de inconstitucionalidade em face de lei orçamentária de efeitos concretos. Precedente: ADI nº 4.048-MC/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. 14/05/2008, p. 22/08/2008. 



    2. O regime constitucional pertinente à autonomia financeira do Ministério Público equipara-se às prerrogativas institucionais do Poder Judiciário. Conforme o art. 99, § 1º, da Constituição da República, os limites balizadores das propostas orçamentárias dos Poderes e órgãos autônomos presentes na Lei de Diretrizes Orçamentárias devem ser estipulados conjuntamente. Assim, é direito subjetivo público do Ministério Público a participação efetiva no ciclo orçamentário. 



    3. É inconstitucional a limitação de despesas da folha complementar do Ministério Público do Estado do Ceará em percentual da despesa anual da folha normal de pagamento, sem a devida participação efetiva do órgão financeiramente autônomo no ato de estipulação em conjunto dessa limitação na Lei de Diretrizes Orçamentárias. 



    4. Ação direta de inconstitucionalidade conhecida e julgada procedente para fins de declarar a inconstitucionalidade da expressão “no Ministério Público Estadual” contida no art. 74, § 5º, da Lei nº 17.573, de 23 de julho de 2021, do Estado do Ceará.



    12. Diante do exposto, sem prejuízo de ulterior reanálise da matéria pelo eminente relator, indefiro o pedido liminar.  



          Publique-se. Intimem-se a Assembleia Legislativa do Estado do Ceará e o Governador do Estado do Ceará.



    Brasília, 12 de julho de 2023.



    Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO



    Vice-Presidente no exercício da Presidência