Tribunal: STF
Processo: RE 1408194
Classe: RE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-01-24
Data de publicação: 2023-01-24

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Acre, assim ementado (eDOC 6, p. 1):



    “APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PROPOSTA POR MUNICÍPIO. DESVIO DE FINALIDADE. PERSEGUIÇÃO POLÍTICA PRATICADA POR PROCURADOR DO MUNICÍPIO. TEORIA DO ÓRGÃO. EXTINÇÃO TERMINATIVA. ILEGITIMIDADE ATIVA. IMPOSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE INTIMAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO PARA DAR CONTINUIDADE À DEMANDA. ERROR IN PROCEDENDO. PRINCÍPIO DA INDISPONIBILIDADE DA DEMANDA COLETIVA. 1. A vontade manifestada pelo procurador em seus atos deve ser funcionalmente imputada à pessoa jurídica de direito público, de acordo com a Teoria do Órgão, de autoria de Otto Gierke. 2. Caso o procurador de ente público esteja, em suposto desvio de finalidade, se utilizando da atribuição de propositura de ação civil pública (Lei 7.347/85, art. 5º, III) para perseguir desafeto político, pode o Juiz em caso de existência de fundados indícios, sem prejuízo da responsabilidade disciplinar, a determinação de envio de cópia dos autos ao Ministério Público, para apuração de eventual ato de improbidade administrativa. 3. Cumpre ao magistrado, no exercício do poder de direção processual e correção de vícios (CPC, art. 139), velar para que o instrumento constitucional regulamentado pela Lei 7.347/85 não tenha sua finalidade desviada para fins distintos do interesse público primário. Pode, inclusive, condenar o causídico que abusa do direito de demandar com incurso nas penalidades da litigância de má-fé. 4. O indeferimento da petição inicial da ação civil de improbidade administrativa somente é cabível nos casos que o magistrado entender inexistente o suposto ato de improbidade, da improcedência da ação ou a inadequação da via eleita (§ 8º do art. 17 da Lei nº 8.429/92). 5. Não é possível, contudo, utilizar do argumento do suposto desvio de finalidade praticado pelo procurador para extinguir o feito por ilegitimidade ativa ou defeito de representação. 6. À luz do princípio da indisponibilidade da demanda coletiva, a extinção sem resolução do mérito de ação civil pública proposta pelos demais legitimados do art. 5º da Lei 7.347/85 pressupõe a prévia intimação do Ministério Público para dar andamento à demanda, principalmente quando fundada em ilegitimidade ativa ou irregularidade de representação. Precedentes do Superior Tribunal de Justiça. 7. Enfim, mesmos nestes casos "somente a efetiva e fundamentada demonstração pelo Parquet de que a Ação Civil Pública é manifestamente improcedente ou temerária pode ensejar seu arquivamento, que deverá ainda ser ratificada pelo Conselho Superior do Ministério Público, nos termos do art. 9º da Lei n. 7.347/85" (Resp 1372593/SP, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, j. 7.5.2013). 8. Apelo provido. Sentença anulada.” (eDOC 6, pp. 1/2).



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, a e c, da Constituição Federal, aponta-se ofensa ao artigo 2º, do Texto Constitucional.



    Nas razões do recurso, sustenta-se que:



     “(...) O TJ/AC enfrentou o âmago a controvérsia apenas de forma superficial - sob o viés quase que exclusivamente processual civil, e não constitucional - não adentrando na questão de fundo que é responder se a decisão de permitir a atuação livre e desimpedida do procurador do município de Brasileia ocupante de órgão fracionário pode, da mesma forma que o Procurador Geral do Município (órgão máximo), sem necessidade de prévia delegação, ajuizar, inadvertidamente, ações judiciais em nome da Municipalidade sem infringir o regramento atualmente previsto na lei municipal nº 1.039/2019 qye versa sobre a organização e divisão de competências e atribuições funcionais no âmbito da Procuradoria Jurídica do Município de Brasileia/AC, órgão vinculado ao Poder Executivo Municipal,” (eDOC 7, p. 19) 



    Acrescenta-se também:



    “(...) o Poder Judiciário acreano ao não reconhecer a violação anunciada e estampada, assumindo o risco de julgar e resolver o caso concreto sem respeitar as barreiras protetivas garantidas constitucionalmente ao Poder Executivo Municipal de Brasileia, ultrajou os limites de sua competência violando o art. 2º da CF/88 ao assumir a postura de <legislador positivo> de turbar, por intermédio da decisão colegiada ora impugnada (Acõrdão da 2ª Câmara Cível do TJ/AC), toda a estrutura organizacional e funcional da procuradoria do município de Brasileia configurada na lei municipal nº 1.030/2019, excedendo-se no exercício de seus poderes constitucionais, excesso esse a ser apreciado e julgado pelo STF por ocasião do mérito recursal desse recurso extremo.” (eDOC 7, p. 21).



    A Vice-Presidência do TJAC admitiu o recurso extraordinário. (eDOC 10).



    A Procuradoria-Geral da República, instada a manifestar-se, opinou pelo desprovimento do recurso extraordinário, em parecer ementado conforme segue:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. INSUFICIENTE DEMONSTRAÇÃO DA REPERCUSSÃO GERAL. INOBSERVÂNCIA AO ART. 1.035, §§ 1º E 2º, DO CPC/ 2015. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PROPOSTA PELO ENTE MUNICIPAL. INICIAL INDEFERIDA. CONTINUIDADE DA DEMANDA. REEXAME DE FATOS E PROVAS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279/STF. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. - Parecer pelo não provimento do recurso extraordinário.” (eDOC 15, p. 1)



    É o relatório. Decido. 



    A irresignação não merece prosperar.



    O Tribunal de origem, quando do julgamento da apelação, asseverou que (eDOC 6, pp. 5-15): 



    “(...)



    A primeira controvérsia em exame circunscreve ao regime jurídico dos atos praticados por procuradores estatais em suas postulações em juízo. Consoante cediço, em sua atuação funcional, o procurador público não atua como parte da demanda, mas sim como "presentante" do ente ao qual está administrativamente vinculado. 



    Nesta qualidade, a vontade manifestada pelo procurador em seus atos deve ser funcionalmente imputada à pessoa jurídica de direito público. Trata-se da aplicação da teoria do órgão, cunhada pelo jurista alemão Otto Gierke, conforme se depreende da lição de José dos Santos Carvalho Filho:



    (...)



    Como atos administrativos que são, as postulações dos procuradores estatais estão submetidas ao regime jurídico administrativo, devendo observar os princípios previstos no art. 37 da Constituição Federal, além de ter observadas as regras de competência previstas na regulamentação interna do ente, e ter sempre como objetivo o interesse público primário.



    É precisamente nesta dimensão que há de ser primordialmente discutida a perseguição política alegadamente praticada pelo mencionado procurador municipal. 



    Neste sentido, caso seja verificado que o causídico passou a direcionara capacidade postulatória que detém como presentante do município de Brasiléia para perseguir desafeto político ou inimigo fidagal, a conclusão será de que ele desviou da finalidade pública prevista na regra de competência administrativa (Lei 4.717/65, art. 2º,"e"3). Como consequência, resultaria configurada violação aos princípios constitucionais da impessoalidade e moralidade, e prática do ato de improbidade administrativa previsto no inciso I do art. 11 da Lei 8.429/924. 



    (...) 



    Já no que toca a segunda dimensão da relação jurídico-processual como visto a postulação do procurador estatal se dá na qualidade de presentante da pessoa jurídica de direito público, e não como parte. Quando fala nos autos, sua manifestação é volitivamente imputada ao órgão, que há de responder pelas consequências de sua atuação. 



    Esta é a primeira razão em virtude da qual entendo equivocada a sentença impugnada. 



    A examinar in status assertionis as alegações da inicial, é óbvio que a suposta contratação ilegal de servidores municipais no âmbito do município de Brasiléia é matéria de direto interesse jurídico do referido ente mirim, não sendo possível tachá-lo de parte ilegítima (CPC, art. 330, II), tal qual procedido na sentença. Esta conclusão se confirma independentemente de quem seja o procurador municipal signatário da exordial de improbidade administrativa.



    Já no que diz respeito à alegada perseguição política levada a efeito pelo causídico, tenho que o Código de Processo Civil municiou o magistrado e as partes com os instrumentos necessários para coibir esta prática.



    Tal qual corretamente mencionado pela apelada na parte teórica de suas razões, a utilização da capacidade postulatória de procurador estatal com o fim de perseguir adversários políticos configura exercício do direito postulatório com manifesta ultrapassagem dos limites impostos pelos seus fins ético e social, bem como pela boa-fé objetiva5. Verdadeiro abuso do direito de demandar.



    Desta prática resulta infringência aos mandamentos processuais da boa-fé objetiva e da lealdade processual (CPC, art. 5º6), que deve ser coibida pelo magistrado mediante o exercício de seus poderes de prevenir e reprimir atos contrários à dignidade da justiça (CPC, art. 139, III). Ademais, sendo o abuso do direito de demandar enquadrado no conceito civil de ato ilícito por abuso de direito, por óbvio será possível condenar o comitente em litigância de má-fé por usar do processo para conseguir objetivo ilegal (CPC, art. 80, III). 



    Neste rol de providências, contudo, não se encontra a extinção processual por ilegitimidade ativa (CPC, art. 330, II), tampouco o reconhecimento de suspeição do procurador estatal, o qual, consoante bem lembrado pelo parquet (pp. 543/547), tecnicamente não está entre os sujeitos processuais em face dos quais as regras de suspeição se aplicam. 



    Observo que no âmbito específico da Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/92) há remédio adicional aos instrumentos disponibilizados pelo Código de Processo Civil, que permite coibir abusos do tipo.



    Refiro-me à possibilidade de rejeição liminar da ação de improbidade administrativa em caso de evidente inexistência do ato de improbidade, improcedência da ação ou inadequação da via eleita (Lei 8.429/92). 



    É que as ações judiciais calcadas em dispositivos legais insertos no domínio do Direito Sancionador, ramo do Direito Público que formula os princípios, as normas e as regras de aplicação na atividade estatal punitiva de crimes e outros delitos,devem observar um procedimento que lhe é peculiar, como é o caso da Ação de Improbidade Administrativa, que deve seguir rito próprio, previsto na Lei 8.429/92, que a sujeita a condições específicas que não se exigem para os demais processos cíveis.



    Preconiza o art. 17, § 8º da Lei 8.492/92, que a inicial da Ação de Improbidade pode ser rejeitada sempre que, do cotejo da documentação apresentada, não ressair indícios da prática do ato ímprobo. Esse procedimento legal visa coibir ações temerárias, desarrazoadas ou infundadas, uma vez que apossibilidade jurídica do pedido é condição sine qua non para a validade da ação.



    (...)



    Neste sentido, caso o magistrado se veja diante de ação de improbidade evidentemente temerária, sem mínimo fundamento probatório ou jurídico,proposta com o objetivo de perseguir desafeto do signatário da exordial, pode ele de plano rejeitar liminarmente os pedidos iniciais. Todo este procedimento há de ser obrigatoriamente fiscalizado pelo Ministério Público, o qual poderá intervir nos autos para evitar abusos de qualquer das partes.Observe-se, todavia, que esta providência pressupõe a realização de uma análise, mesmo que preliminar, dos argumentos da petição inicial e de seu suporte probatório, o que não foi levado a efeito na sentença impugnada neste processo.



    (...)



    Com estas considerações, compreendo que não é possível extinguir ação civil pública de improbidade administrativa, sem resolução do mérito, em razão de suposto desvio de finalidade na atuação do procurador do município que subscreveu ainicial.Desta forma, inaplicável o disposto no art. 330, II, do Código de Processo Civil, tampouco qualquer outra causa de extinção terminativa, a sentença comporta desconstituição.



    (...).”



    A Procuradoria-Geral da República, em seu parecer, assim manifestou (eDOC 15, pp. 3-5):



    “(...)



    6. O recurso não merece amparo. 



    7. Sobressai, ab initio, que não está demonstrada, de forma efetiva, a repercussão geral da controvérsia nas razões do apelo extremo. 



    8. A Corte Suprema firmou entendimento no sentido de que não bastam alegações genéricas, ou a simples referência a precedente recursal, mas sim, incumbe à parte recorrente a demonstração formal e fundamentada da existência de repercussão geral da matéria, indicando especificamente as razões que evidenciem a relevância econômica, social, política ou jurídica, ainda que tal repercussão já tenha sido presumida ou declarada em outro processo. 



    9. Na hipótese de não ser atendida a mencionada preliminar, como no presente caso, inadmissível o recurso extraordinário. Nessa linha, o seguinte precedente:



    (...)



    10. Observa-se, ainda, que o v. acórdão prolatado pela Egrégia Corte a quo deliberou pela continuidade da ação civil pública originária com base na teoria do órgão e na interpretação das Leis nº 7.347/85 e nº 8.429/92, como emerge da própria ementa supracitada. Nesse contexto, a tese recursal demanda indevida análise do acervo fático-probatório dos autos, bem como de matéria infraconstitucional. 



    11. Assim, modificar as conclusões firmadas pelo Tribunal de origem e verificar a procedência dos argumentos consignados no recurso extraordinário, ensejaria inafastável análise e reexame dos elementos fático-probatórios da demanda, exercício inviável no bojo de recurso extraordinário, pois contraria o entendimento consolidado na Súmula 279 (Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário).



    (...)”



    Observe-se que a questão referente à violação do dispositivo constitucional apontado (artigo 2ª da Constituição Federal) não foi objeto de debate no acórdão recorrido em virtude das limitações processuais impostas pelo meio de impugnação escolhido. Falta-lhes, pois, o indispensável prequestionamento (Súmulas 282 e 356 do STF).



    Ainda que assim não fosse, eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo de origem, demandaria o reexame de fatos e provas e o exame da legislação infraconstitucional. Dessa forma, resta demonstrada a não ocorrência de ofensa constitucional direta, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, além da vedação contida na Súmula 279 do STF. Nesse sentido: 



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. COMPROVAÇÃO. SÚMULA 279/STF. 1. A solução da controvérsia pressupõe, necessariamente, o reexame dos fatos e do material probatório constantes dos autos (Súmula 279/STF), o que torna inviável o processamento do recurso extraordinário. 2. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios (arts. 17 e 18 da Lei nº 7.347/1985). 3. Agravo interno a que se nega provimento.” (ARE 1.198.909-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 17.9.2019)



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Administrativo. 3. Improbidade administrativa. Tema 339 da sistemática de repercussão geral. 4. Necessidade de reexame do acervo probatório. Súmula 279 do STF. Precedentes. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Negado provimento ao agravo regimental.” (ARE 1.240.015, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 7.4.2020)



    Ante o exposto, em consonância com o parecer ministerial, nego provimento ao recurso extraordinário, nos termos do art. 932, IV, a, do Código de Processo Civil.



    Publique-se. 



    Brasília, 24 de janeiro de 2023.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



Documento assinado digitalmente