Tribunal: STF
Processo: ARE 1452473
Classe: ARE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-09-19
Data de publicação: 2023-09-19

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravos contra decisão que inadmitiu recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Pernambuco, assim ementado (eDOC 20. p. 14):



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA DECRETO ESTADUAL REGULAMENTAR. PRELIMINAR DE INADEQUAÇÃO DE VIA ELEITA. INSURGÊNCIA CONTRA EFEITOS CONCRETOS DO ATO REGULAMENTAR. IMPUGNAÇÃO CONTRA LEI EM TESE NÃO CONFIGURADA. PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE ATIVA. ASSOCIAÇÃO IMPETRANTE REPRESENTATIVA DE CLASSE. LEGITIMIDADE PARA DEFENDER OS INTERESSES DA CATEGORIA. PRELIMINARES REJEITADAS. MÉRITO. ALTERAÇÃO DAS ATRIBUIÇÕES DE CARGO PÚBLICO POR MEIO DE DECRETO ESTADUAL DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES DO STF E DESTE TJPE. SEGURANÇA CONCEDIDA.



    A insurgência, via mandado de segurança contra os efeitos concretos de Decreto regulamentar não configura a vedada impugnação contra lei em tese. Ademais, a jurisprudência do STJ vem no sentido de que a alegação de inconstitucionalidade da norma que ampara os efeitos concretos resultantes do ato coator atacado pode ser suscitada como causa de pedir do mandado de segurança (RMS 46.033/SC);



    A associação representativa de classe, atuando de acordo com as finalidades para as quais foi criada, é parte legítima para impetrar mandado de segurança na defesa de interesses da categoria, independente do julgamento da demanda poder atingir terceiros não associados à entidade;



    Se o art. 2º da Lei Estadual 6.123/1958 define cargo público como um “conjunto de atribuições e responsabilidades cometidas a um funcionário, com as características de criação por lei”, a transferência de atribuições de um cargo público para outro só pode ser concretizada por meio de lei em sentido formal sob pena de transposição inconstitucional de cargos, mormente quando a alteração de atribuições implica, de regra, em criação, transformação ou extinção de cargos públicos;



    Assim, um ato regulamentar do chefe do executivo, como o Decreto, é meio juridicamente impróprio para veicular norma definidora ou reestruturadora das atribuições inerentes a cargo público determinado;



    Desse modo, contraria direito líquido e certo do servidor público a alteração, por meio de Decreto, das atribuições do cargo que ocupa.” 



    Os embargos de declaração foram rejeitados (eDOC 40, p. 15).



    No recurso extraordinário interposto pela Associação de Polícia Científica do Estado de Pernambuco - APOC/PE, com fundamento no art. 102, III, a e c, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa ao art. 97, da Constituição Federal.



    Nas razões recursais, sustenta-se, que (eDOC 44, p. 17):



    “O Órgão Especial do TJPE, por ocasião do julgamento do writ, afastando a incidência do art. 6º, da Lei Complementar nº 137/2008, acolheu o pleito da recorrida para reconhecer a inconstitucionalidade do Decreto nº 44.469/2017 e restabelecer a eficácia do Decreto nº 39.921/2013.”



    Aduz-se que (eDOC 44, p. 23):



    “Nota-se, assim, que o órgão especial do TJPE olvidou do teor do artigo 97 da Constituição de 1988, retratado no verbete sumular número 10 da súmula do supremo, o qual enuncia que a violação da cláusula de reserva de plenário ocorre quando a decisão, embora sem explicitar, afasta a incidência da norma ordinária pertinente à lide para decidi-la sob critérios diversos, alegadamente extraídos da Constituição, tal como ocorreu na vertente hipótese. 



    Está evidente, portanto, que o órgão especial do TJPE conferiu interpretação que resulta no esvaziamento da eficácia do art. 6º, da lei complementar estadual nº 137, sem observância da cláusula de reserva de plenário, o que configura violação do artigo 97 da CF/1988 e da súmula vinculante nº 10/STF.”



    No recurso extraordinário interposto pelo Estado de Pernambuco, com fundamento no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se violação aos arts. 37, II e 84, caput, e incisos IV e VI, da Constituição Federal.



    Nas razões recursais pertinentes à demonstração de existência de repercussão geral, sustenta-se que (eDOC 48, p. 3/4):



    “(...)



    O acórdão do qual se recorre, contraria o entendimento deste Supremo Tribunal Federal em relação à vedação de transposição de atribuições entre cargos públicos, a impossibilidade de controle de constitucionalidade concentrado no âmbito do mandado de segurança (súmula 266 do STF) e as regras constitucionais de recepção de normas jurídico anterior a Constituição federal. 



    A repercussão geral incitando o recurso extraordinário pré ordenado a discutir referida matéria constitucional, contrariando, inclusive, a pacífica jurisprudência desta corte Suprema. 



    A questão transcende os limites subjetivos da causa, tendo em vista certa reprodução de inúmeros processos por todo o país, além de envolver matéria de relevante cunho político e jurídico, de modo que sua decisão produzirá inevitável repercussão de ordem geral.



    Nesse sentido é incontroversa a repercussão geral do presente extraordinário, à medida que o tema nele debatido ultrapassa questões isoladas e sem alcance para o interesse abrangente. ”



    O Tribunal inadmitiu o recurso extraordinário da APOC/PE por entender que incidem à espécie os óbices das súmulas 284 e 286 do STF (eDOC 64, p. 6-8).



    Quanto ao recurso interposto pelo Estado de Pernambuco, o Tribunal a quo inadmitiu o apelo extremo, por entender que incidem, ao caso, as súmulas 282 e 284, do STF, e, ainda, ao entendimento de que “malgrado tenha a parte recorrente apontado a preliminar formal de Repercussão Geral em capítulo autônomo, todas as afirmações feitas no tocante a esta exigência foram apresentadas, nas razões recursais, de maneira genérica. Em outros termos, constata-se o não preenchimento desse requisito” (eDOC 60, p. 5).



    É o relatório. Decido. 



    Passo à análise do recurso da APOC/PE.



    O Tribunal de origem, quando do julgamento do Mandado de Segurança, assim asseverou (eDOC 20, pp. 6-11):



    “(...)



    Ora, se o cargo público, por definição legal, é o conjunto de atribuições e responsabilidades cometidas ao funcionário, qualquer alteração dessas atribuições, de regra, implicará em criação, transformação ou extinção de cargos públicos. Daí, considerando que os cargos públicos somente podem ser criados, transformados ou extintos por meio de lei, forçoso reconhecer que as modificações de atribuições inerentes a um cargo público apenas podem ser realizadas, também, através de lei formal. Esse é um entendimento do STF e, também, deste próprio TJPE. Senão Vejamos:



    (...)



    Estabelecida a premissa de que somente através de lei formal é que se deve definir ou alterar as atribuições inerentes a um cargo público, percebe-se que o Governador do Estado de Pernambuco não poderia transferir uma parcela das atribuições dos Peritos Papiloscopista aos Peritos Criminais por meio de simples Decreto. Agindo assim, a referida autoridade coatora ofendeu o direito líquido e certo de toda a categoria dos Peritos Papiloscopista aqui representada pela associação impetrante.



    Cumpre destacar, para a solução do presente caso, que a Lei Complementar Estadual nº 137/2008 instituiu, no âmbito da Polícia Civil de Pernambuco, o Plano de Cargos, Carreiras e Vencimentos - PCCV, para os servidores integrantes de seu quadro próprio de pessoal. Tal diploma legal estabeleceu, no seu art. 6º, que as descrições sumárias de atribuições e prerrogativas dos cargos públicos nela tratados seriam definidos por meio de Decreto. Veja-se:



    (...)



    Posteriormente, em outubro de 2013, afirmando regulamentar o citado dispositivo legal, adveio o Decreto Estadual nº 39.921/2013, que, efetivamente, definiu as sínteses de atribuições e prerrogativas institucionais dos cargos públicos, objeto da lide, nos seguintes termos:



    (...)



    Finalmente, em maio de 2017, o Governador do Estado editou o Decreto ora impugnado, de nº 44.469/2017, revogando o Decreto 39.921/2013 para transferir a atribuição de realização de perícia papiloscópica dos Peritos Papiloscopista para os Peritos Criminais da seguinte forma:



    (...)



    Nota-se que a Lei Complementar Estadual nº 137/2008 fez constar, no seu art. 6º, uma espécie de delegação ou outorga, ao responsável pela Administração, da competência de, por ato administrativo singular, definir ou reestruturar as atribuições dos cargos, objeto da presente lide.



    Ocorre que, como afirmou o Ministro do STF, Gilmar Mendes, no voto proferido no julgamento do MS 26.955/DF, esses tipos de “delegações legislativas heterodoxas” são distorções que, claramente, não decorrem do Texto constitucional e produzem um quadro de insegurança jurídica muito acentuada porque, ao fim e ao cabo, o ato administrativo singular, se considerado válido, passa a ter uma força efetiva de lei.



    (...)



    Acompanhando o entendimento predominante no STF, tenho que, mesmo com a previsão da aludida delegação legislativa no art. 6º da LC 137/2008, todo o arcabouço constitucional, federal ou estadual, não permite que as atribuições de um cargo público sejam definidas, modificadas ou reestruturadas por ato singular que depende, unicamente, do arbítrio do chefe do Poder Executivo.



    (...).”



    Como se depreende desses fundamentos, eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo demandaria o reexame de fatos e provas constantes dos autos, e o exame da legislação local aplicável à espécie (Lei Complementar Estadual nº 137/2008, Decreto Estadual nº 39.921/2013, e Decreto Estadual nº 44.469/2017), o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, tendo em vista a vedação contida nas Súmulas 279 e 280 do STF. Nesse sentido:



     



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO DO DISTRITO FEDERAL. EQUIPARAÇÃO ENTRE OS CARGOS DE ANALISTA DE TRANSPORTE URBANO E DE PROCURADOR AUTÁRQUICO. PRETENSÃO DE MUDANÇA DE NOMENCLATURA DO CARGO OCUPADO. NECESSIDADE DE REEXAME DE PROVAS. CONTROVÉRSIA INFRACONSTITUCIONAL LOCAL. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 279 E 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO, COM APLICAÇÃO DE MULTA. I – É inadmissível o recurso extraordinário quando sua análise implica a revisão do conjunto fático-probatório dos autos e das normas infraconstitucionais locais aplicáveis ao caso, conforme as Súmulas 279 e 280/STF. II – Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação de multa.” (RE 1.296.265 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 12.03.2021).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PREVIDENCIÁRIO. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. PLANO DE CARGOS E REMUNERAÇÃO. REQUISITOS PARA PROGRESSÃO. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO E DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL: SÚMULAS NS. 279 E 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. OFENSA CONSTITUCIONAL INDIRETA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” (ARE 810526 AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe 28.8.2014) 



    Examino o recurso apresentado pelo Estado de Pernambuco.



    A competência recursal do Supremo Tribunal Federal, fixada nos termos do art. 102, III, da Constituição Federal, foi objeto de relevante alteração constitucional. A reforma promovida pela Emenda Constitucional 45/2004 incluiu o § 3º no art. 102 do texto, estabelecendo, como requisito de admissibilidade do recurso extraordinário, a demonstração da repercussão geral das questões constitucionais debatidas no caso, in verbis :



    “No recurso extraordinário, o recorrente deverá demonstrar a repercussão geral das questões constitucionais discutidas no caso, nos termos da lei, a fim de que o Tribunal examine a admissão do recurso, somente podendo recusá-lo pela manifestação de dois terços de seus membros.”



    A remissão feita à regulamentação legal permitiu ao Poder Legislativo, por meio da Lei 11.418/2006, alterar o então vigente Código de Processo Civil para disciplinar a preliminar. Nos termos de seu art. 543-A, § 1º, a repercussão geral foi definida como a demonstração de que há em determinado processo questões que ultrapassem os interesses subjetivos da causa.



    A definição legal do instituto introduz, no ordenamento positivo nacional, um conceito que, na experiência comparada, tem sido destinado para a definição funcional de precedentes:



    “As decisões podem ser precedentes apenas na medida em que elas são concebidas para se firmarem sobre bases de justificação; porque essas bases de justificação, de acordo com um modelo racional e discursivo de justificação, não podem ficar confinadas a um caso particular. Elas devem ficar disponíveis para aplicação analógica em casos análogos, seja por um simples salto intuitivo de raciocínio analógico ou (de forma mais plausível) por um processo mais reflexivo que universaliza as bases de justificação e as testa em face de fatos similares em casos posteriores.”



    (MACCORMICK, Neil; SUMMERS, Robert S. Interpreting precedents: a comparative study . London: Dartmouth, 1997, p. 543, tradução livre).



    Com a mesma compreensão, Luiz Guilherme Marinoni, em pioneira obra sobre o tema, sustentou que a decisão desta Corte nos casos de repercussão geral espraia-se para além do caso concreto, constituindo a sua ratio decidendi , motivo de vinculação tanto para o próprio Supremo Tribunal Federal (vinculação horizontal) como, potencialmente, para os demais órgãos jurisdicionais (vinculação vertical) (MARINONI, Luiz Guilherme. Repercussão geral no recurso extraordinário. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007, p. 79).



    As alterações processuais promovidas pelo novo Código de Processo Civil mantiveram os contornos da repercussão geral já delineados pela Lei 11.418/2006. O novo diploma legal, no entanto, ao explicitar a compreensão da definição de precedentes, fixou balizas relevantes para examinar os argumentos que permitam ultrapassar os interesses subjetivos da causa.



    O art. 927 do Código de Processo Civil dispõe que serão observados os enunciados de súmulas vinculantes, as decisões desta Corte em controle concentrado de constitucionalidade, os acórdãos em julgamento de recursos extraordinários repetitivos e os enunciados das súmulas do Supremo Tribunal Federal.



    Poder-se-ia aduzir, em interpretação literal, que a observância obrigatória das decisões desta Corte não se estende aos recursos extraordinários que fogem do regime do art. 1.036 do CPC. No entanto, a interpretação sistemática do Código exige que se leve em conta que, caso tenha a repercussão geral reconhecida, o efeito consequente é a suspensão de todos os processos pendentes e em trâmite em todo o território nacional (art. 1.035, § 5º, do diploma processual). Ademais, a contrariedade com súmula ou jurisprudência dominante implica presunção de repercussão geral (art. 1.035, § 3º, do CPC). Se a repercussão geral visa uniformizar a compreensão do direito, obrigação que atinge a todo o Poder Judiciário (art. 926 do CPC), então a estabilização, a integridade e a coerência, que têm na repercussão geral presumida importante garantia de uniformidade, devem, necessariamente, também atingir as decisões proferidas nos demais recursos extraordinários.



    Por isso, é possível afirmar que, na missão institucional definida pelo constituinte e pelo legislador ao Supremo Tribunal Federal, compete-lhe, no âmbito de sua competência recursal, promover a unidade do Direito brasileiro tanto de maneira retrospectiva quanto prospectivamente (MARINONI, Luiz Guilherme. Repercussão geral no recurso extraordinário. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007, p. 79).



    Tal unidade impõe, como o exige o Código, a juízes e tribunais o dever de observar as decisões do Supremo Tribunal Federal. Isso porque positivou o Código de Processo Civil verdadeiro sistema obrigatório de precedentes que naturalmente decorreria da hierarquização do Judiciário e da função da Corte Suprema. Observe-se, no entanto, que essa obrigatoriedade não se traduz por vinculação obrigatória. Juízes e tribunais, ainda que decidam com base na jurisprudência dominante dos Tribunais Superiores, têm o dever de motivação, conforme exige o disposto no art. 489, § 1º, do CPC. Dessa forma, devem demonstrar por que o precedente invocado é aplicável ao caso concreto, ou, inversamente, por que se deve realizar uma distinção ou superação do precedente neste mesmo caso concreto. Noutras palavras, o sistema de precedentes explicitado pelo Código de Processo Civil apenas impôs relevante ônus argumentativo a juízes e tribunais quando julgam os casos que assomam a seus órgãos.



    Esse ônus argumentativo impõe a este Supremo Tribunal Federal um dever de cautela a fim de permitir efetivo diálogo exigido pelo sistema de precedentes. Esse diálogo está na base do sistema de precedentes e é, precisamente, o que permite uniformizar a jurisprudência nacional. Não se pode confundir a mera decisão em sede recursal com o conceito uniformizador do precedente. Há, por isso, um elemento crítico na decisão que se torna precedente. Como afirmou Geoffrey Marshall, a perspectiva crítica sobre um precedente sugere que o que o torna vinculante é a regra exigida de uma adequada avaliação do direito e dos fatos (MARSHALL, Georffrey. What is binding in a precedent. In: MACCORMICK, Neil; SUMMERS, Robert S. Interpreting precedents: a comparative study . London: Dartmouth, 1997, p. 503-504, tradução livre).



    É precisamente essa a função cumprida pelo instituto da repercussão geral, isto é, viabilizar o adequado juízo sobre os fatos examinados no caso concreto e a interpretação do direito dada pelas instâncias inferiores, de forma a permitir replicar, por analogia, aos casos que lhe forem análogos, a solução jurídica acolhida pelo Supremo Tribunal Federal.



    Frise-se que, ante a inércia do Poder Judiciário, a viabilização do juízo crítico em sede de repercussão geral é promovida pelas partes. Trata-se, com efeito, de etapa do recurso que impõe às partes o dever de fundamentação específica. Na linha de diversos precedentes desta Corte a ausência dessa arguição (AI-QO 664.567, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Plenário, DJ 6.9.2007) ou sua inadequada fundamentação (ARE 858.726-AgR, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 16.03.2015; RE 762.114-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 10.08.2015) inviabiliza o conhecimento do recurso interposto perante o Supremo Tribunal Federal.



    No que tange ao conteúdo de tal demonstração, deve-se reconhecer no sistema de precedentes positivado pelo Código indeclinável diretriz interpretativa, a partir da teleologia do instituto. Tal perspectiva funcionalista permite reconhecer, de antemão, que dificilmente supre a exigência de fundamentação a mera asserção sobre erro no exame das premissas fáticas ou a aplicação indevida de norma jurídica nitidamente redigida.



    Tampouco devem ser admitidas como razões suficientes para o exame da repercussão geral normas que possam ser depreendidas analogamente de casos análogos já julgados pelo Tribunal, sem que em face deles seja feita a devida distinção ou superação, a permitir que o Tribunal possa examinar a conveniência de realização de audiências públicas ou de autorizar a participação de terceiros para rediscutir a tese (art. 927, § 2º, do CPC). Encontraria dificuldades, outrossim, a repercussão suscitada a partir de lei local sem que se demonstre sua transcendência, especialmente a todo o território nacional.



    Em vista dos parâmetros fixados pelo art. 1.035, § 1º, do Código de Processo Civil, é possível assentar, ainda, que dificilmente ostentaria repercussão geral a questão econômica que não apresente dados suficientes para estimar a relação de causalidade entre a decisão requerida e o impacto econômico ou financeiro potencialmente causado. Afigura-se improvável, também, o conhecimento de questão social que sequer apresente titularidade difusa ou coletiva. No que tange à questão político-institucional, tem poucas chances de atender ao ônus de fundamentação a arguição de repercussão geral que deixe de demonstrar pertinência relativamente aos órgãos que integram a alta organização do Estado ou das pessoas jurídicas de direito público que compõem a Federação. Finalmente, dificilmente daria margem ao exame da repercussão geral a questão jurídica arguida que não faça o cotejamento entre a decisão recorrida e a interpretação dada por outros órgãos jurisdicionais ou que não saliente possíveis consequências advindas da adoção pelo Supremo Tribunal Federal do entendimento postulado em sede recursal nos demais órgãos integrantes do Poder Judiciário. Alternativamente, também dificilmente atenderia ao ônus de fundamentação jurídica a arguição que não condiga com uma insuficiente proteção normativa ou interpretativa de um direito fundamental.



    Registre-se, por fim, que o dever de fundamentação vinculada é ônus que incumbe às partes e somente a elas. Pode o Supremo admitir recurso extraordinário entendendo relevante e transcendente a questão debatida por fundamento constitucional diverso daquele alvitrado pelo recorrente (MARINONI, Luiz Guilherme. Repercussão geral no recurso extraordinário. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007, p. 42). Essa faculdade, em verdade um poder-dever pelo qual a Corte cumpre sua função constitucional, depende, no entanto, para que seja adequadamente exercida, que as partes demonstrem minudentemente as razões pelas quais o Supremo Tribunal Federal deve criar um precedente daquele determinado caso concreto.



    Não cabe, aqui, invocar o dever de colaboração para exigir da Corte a explicitação das razões pelas quais as partes em casos concretos deixaram de cumprir o ônus da fundamentação da repercussão geral. Em casos tais, o que se estaria a postular era que o próprio Relator suprisse o vício processual. Em decorrência do sistema de precedentes, recém-positivado pelo Código de Processo Civil, é necessário que o Supremo Tribunal Federal, no desempenho de sua competência recursal, aja com prudência, a fim de estabilizar, de forma íntegra e coerente, a jurisprudência constitucional.



    Ante o exposto, nego provimento ao recurso extraordinário da APOC/PE, nos termos do art. 932, V, b, do Código de Processo Civil, e, por não ter se desvencilhado do ônus de fundamentar necessária e suficientemente a repercussão geral da matéria em debate, com fulcro no art. 102, § 3º, da Constituição Federal e no art. 932, III, do CPC, deixo de conhecer do recurso extraordinário do Estado de Pernambuco.



    Sem honorários, por se tratar de mandado de segurança (Súmula 512/STF e art. 25 da Lei 12.016/2009).



    Publique-se. 



    Brasília, 19 de setembro de 2023.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



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