Tribunal: STF
Processo: RE 1410470
Classe: RE
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-03-29
Data de publicação: 2023-03-29

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    Trata-se de recurso extraordinário interposto pelo Ministério Público Federal, com fundamento na alínea ‘a’ do permissivo constitucional (eDoc 359), contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 4ª Região assim ementado (eDoc 333):



    ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. SUSPENSÃO PROCESSO LICENCIAMENTO AMBIENTAL DE EMPREENDIMENTO HIDRELÉTRICO. EXTINÇÃO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO. PROMOÇÃO DE TOMBAMENTO DEFINITIVO DE CONJUNTO ARQUITETÔNICO. ATO DISCRICIONÁRIO DO PODER EXECUTIVO. IMPOSSIBILIDADE DE INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. 



    1. Tendo em vista que já há decisão administrativa suspendendo o processo de licenciamento ambiental objeto da ação, deve ser extinta a ação sem resolução de mérito neste ponto.



    2. É vedado ao Poder Judiciário analisar o mérito das opções de governo tomadas pelo Poder Executivo. Tombamento é ato administrativo que implica a ação conjunta de vários órgãos estatais, o que reafirma o seu caráter discricionário e a impossibilidade de intervenção do Poder Judiciário. 



    Em suas razões recursais, alegando a violação aos arts. 93, IX, 215, 216 e 225 da Constituição Federal, sustenta-se, em síntese, que:



    Importa aqui esclarecer que o Egrégio Tribunal Regional entendeu por indeferir os pedidos formulados na ação civil pública, considerando ter ocorrido a perda superveniente de objeto pelo fato de a Administração Pública ter determinado a suspensão do processo de licenciamento, e a impossibilidade de o Poder Judiciário apreciar a questão referente ao tombamento. Além disso, deixou de apreciar as alegações da apelação, embora opostos embargos de declaração. 



    [...] permitir a continuidade do licenciamento poderá implicar danos irreversíveis, pois o deferimento da licença ambiental (plenamente possível no curso do processo administrativo) em área cujo processo de tombamento já conta com pareceres favoráveis junto ao IPHAN, além de criar insustentável insegurança jurídica (inclusive à empreendedora), vem de encontro à tutela do direito ao meio ambiente e ao patrimônio cultural [...] 



    Anoto que o recorrente, simultaneamente, interpôs recurso especial, o qual foi provido pelo Superior Tribunal de Justiça “para determinar o retorno dos autos ao Tribunal de origem, a fim de que seja realizado novo julgamento dos embargos declaratórios, desta feita com o expresso enfrentamento das questões omitidas” (eDoc 412 e 440). 



    Ato contínuo, a Corte a quo procedeu a novo julgamento dos aclaratórios, em decisão assim sintetizada (eDoc 450):



    PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. RETORNO AUTOS DO STJ - MANUTENÇÃO DA NEGATIVA DE PROVIMENTO. 



    1. A retificação do acórdão por meio de embargos de declaração só tem cabimento na hipótese de inexatidão material, omissão, contradição ou obscuridade.



    2. Suprida a omissão apontada nos embargos de declaração, mantido o resultado do julgamento, na medida em que a questão omissa, ainda que suprida, não encontra mais suporte fático a alterar a conclusão. 



    Na sequência, o recurso especial foi devolvido ao Superior Tribunal de Justiça, que julgou-o prejudicado (eDoc 462).



    Recebidos os autos nesta Corte, determinei a vista ao Parquet que, em parecer da lavra da ilustre Procuradora-Geral da República, Dra. Cláudia Sampaio Marques, opinou pelo provimento do apelo extremo, assentando a seguinte conclusão (eDoc 474):



    RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ALEGADA OFENSA AOS ARTS. 93, INCISO IX, 215, 216 e 225 DA CF. PLEITO DE SUSPENSÃO DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL PARA EMPREENDIMENTO DE ALTO IMPACTO AMBIENTAL. POSSIBILIDADE DE AÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO EM DEFESA DE DIREITOS CONSTITUCIONALMENTE PROTEGIDOS. MEIO AMBIENTE, PATRIMÔNIO HISTÓRICO E CULTURAL. PRECEDENTES DO STF. PARECER PELO PROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. 



    Esse é o relatório. DECIDO.



    Não obstante a manifestação da Procuradoria Geral da República favorável às pretensões do recorrente, reputo inadmissível o apelo extremo.



    1. Preliminarmente, anoto que o recorrente não apresentou fundamentação jurídica apta a demonstrar, no tocante à matéria de fundo, a repercussão geral das questões constitucionais examinadas na espécie, em frontal inobservância à exigência do art. 1.035, §§ 1º e 2º, do Código de Processo Civil, c/c o art. 102, § 3º, da Constituição Federal.



    É sabido que o instituto da repercussão geral – fundamental para amenizar a sobrecarga de trabalho dos órgãos jurisdicionais pátrios – representa um método de triagem mediante o qual são verificadas as causas que, fundadas na gravidade institucional que supere os interesses das partes do processo, realmente necessitem ser julgadas pela Suprema Corte.



    Para se desincumbir de tal ônus processual, não basta a mera alegação de que a contrariedade a dispositivos constitucionais torna a repercussão geral evidente.



    No âmbito desta Suprema Corte, há entendimento de que a demonstração da repercussão geral “[...] não se confunde com meras invocações desacompanhadas de sólidos fundamentos no sentido de que o tema controvertido é portador de ampla repercussão e de suma importância para o cenário econômico, político, social ou jurídico, ou que não interessa única e simplesmente às partes envolvidas na lide, muito menos ainda divagações de que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é incontroversa no tocante à causa debatida, entre outras de igual patamar argumentativo” (ARE 786.878 AgR).



    É o que se extrai das seguintes decisões: ARE 1.121.676 AgR, ministro Ricardo Lewandowski; ARE 1.165.032, ministro Roberto Barroso; ARE 1.284.516, ministro Edson Fachin; ARE 1.284.971, ministra Cármen Lúcia; ARE 1.288.654, ministra Rosa Weber; entre outros:



    [...] 1. Nos termos da orientação firmada nesta Corte, cabe ao recorrente demonstrar de maneira formal e fundamentada a existência de repercussão geral da matéria constitucional em debate no recurso extraordinário, o que não ocorreu no caso em exame. Mesmo em caso de repercussão geral presumida ou reconhecida em outro recurso, é ônus do recorrente a demonstração da existência desse requisito. [...]



    (ARE 1.102.846 AgR, ministro Edson Fachin – meus grifos)



    2. Para além disso, o Supremo Tribunal Federal possui entendimento no sentido de ser “[...] possível ao Poder Judiciário determinar a implementação pelo Estado, quando inadimplente, de políticas públicas constitucionalmente previstas, sem que haja ingerência em questão que envolve o poder discricionário do Poder Executivo” (ARE 1.015.529 AgR, ministro Ricardo Lewandowski).



    A propósito da questão jurídica em análise, merece relevo que a incumbência de determinar a implementação de determinados deveres poderá recair no Judiciário, excepcionalmente, “[...] se e quando os órgãos estatais competentes, por descumprirem os encargos político-jurídicos que sobre eles incidem em caráter vinculante, vierem a comprometer, com tal comportamento, a eficácia e a integridade de direitos individuais e/ou coletivos impregnados de estatura constitucional [...] (RE 1.023.164, ministro Celso de Mello, DJe 29 de junho de 2020).



    Desse modo, a controvérsia em questão demanda moderação, eis que a formulação de políticas públicas não se insere, ordinariamente, no campo de atribuições do Poder Judiciário.



    Tal o contexto, colho do acórdão recorrido os seguintes trechos elucidativos (eDoc 333):



    Na hipótese em tela, todavia, não se verifica omissão por parte do IPHAN. Isso porque, conforme se infere dos documentos acostados no evento 48, encontra-se em trâmite, sob a responsabilidade do aludido Instituto, processo de tombamento do 'Sítio Histórico, Arqueológico e Paisagístico do Passo Santa Vitória, situado ao Rio Pelotas, divisa dos Estados de Santa Catarina (Município de Lages) e Rio Grande do Sul (Município de Bom Jesus), região dos Caminhos das Tropas', e não há evidências de que o referido procedimento administrativo não esteja sendo conduzido de forma adequada pelo órgão responsável. 



    Destarte, não estando caracterizada a omissão por parte do Poder Público, incabível a substituição das atribuições do administrador por decisão judicial, o que conduz à improcedência do pedido sob análise. 



    Em que pesem as alegações do MPF, entendo que deve ser mantida a sentença pelos seguintes motivos: 



    a) o juízo de origem está próximo das partes e dos fatos, devendo ser prestigiada sua apreciação dos fatos da causa, não existindo nos autos situação que justificasse alteração do que foi decidido; 



    (b) a sentença está suficientemente fundamentada, parecendo a este relator que o seu entendimento deva ser mantido porque bem equacionou as questões controvertidas; 



    (c) o processo de licenciamento ambiental está apenas em seu estágio inicial, sequer tendo sido deferida a licença prévia, de forma que ainda se está distante de qualquer ação concreta que venha em desfavor do meio ambiente em decorrência da implantação do projeto da usina hidrelétrica. Vale ressaltar que, estando a questão do licenciamento ambiental como um todo judicializada, eventual aprovação do licenciamento prévio não se revestirá do caráter de irreversibilidade;



    d) a sentença extinguiu o feito sem resolução do mérito em relação aos pedidos formulados em face do CEPAQ tendo em vista o indeferimento da licença ambiental por parte do IBAMA. Caso ocorra a reversão da decisão em vista do recurso administrativo interposto, não estará esgotada a possibilidade de judicialização do tema;



    (e) a análise acurada da questão depende da apreciação de uma série de informações que dependem de estudos técnicos multidisciplinares, não contendo o processo ainda elementos necessários para que se possa decidir com razoável segurança sobre a viabilidade ambiental ou não do empreendimento. 



     



    Assim, ressoa cristalino que o Colegiado de origem, baseado na possibilidade de o Judiciário determinar, ao Estado, quando inadimplente e em situações excepcionais, a implementação de políticas públicas constitucionalmente previstas e, ainda, concluindo pela ocorrência de perda de objeto, decidiu a presente causa ao amparo da avaliação do arcabouço factual dos autos, o que atrai, à espécie, o óbice do verbete n. 279 da Súmula/STF. 



    Nessa linha de intelecção, transcrevo as seguintes ementas: 



     



    Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Processual Civil. Juizados especiais. Não comparecimento às audiências. Extinção do processo sem julgamento do mérito. Legislação infraconstitucional. Reexame de fatos e provas. Impossibilidade. Precedentes. [...]



    (ARE 794.016 AgR, ministro Dias Toffoli – meus grifos)



    AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. INTERPOSIÇÃO EM 17.01.2023. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. SANEAMENTO BÁSICO. POLUIÇÃO DE PRAIAS DO FLAMENGO E DO BOTAFOGO. DANO AMBIENTAL. CONVÊNIO DE COOPERAÇÃO FIRMADO ENTRE O ESTADO DO RIO DE JANEIRO E O MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. IMPROCEDÊNCIA. PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA. RESPONSABILIDADE. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279 DO STF. ART. 37, § 6º, DA CRFB. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS 282 E 356 DO STF. [...]



    (RE 1.334.027 AgR segundo, ministro Edson Fachin – meus grifos)



    AGRAVO INTERNO NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. VALOR DA CAUSA. ADEQUAÇÃO. DETERMINAÇÃO DE EMENDA À PETIÇÃO INICIAL. INÉRCIA. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM JULGAMENTO DO MÉRITO. ARTIGO 93, INCISO IX, DA CONSTITUIÇÃO. VIOLAÇÃO. NÃO OCORRÊNCIA. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO, DA AMPLA DEFESA E DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. [...]



    (ARE 1.374.875 AgR, ministro Luiz Fux – meus grifos)



    AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. OBSERVÂNCIA DO DEVER DE FUNDAMENTAÇÃO DAS DECISÕES JUDICIAIS. TEMA N. 339/RG. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LOTEAMENTO IRREGULAR. IMPACTO AMBIENTAL. POSSIBILIDADE DE O PODER JUDICIÁRIO DETERMINAR A IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS PREVISTAS CONSTITUCIONALMENTE. REEXAME DE FATOS E PROVAS. ENUNCIADO N. 279 DA SÚMULA DO SUPREMO. [...]



    (ARE 1.378.676 AgR, ministro Nunes Marques – meus grifos)



    Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Ambiental. Ação Civil Pública. 3. Incremento do sistema de saneamento público municipal. Verificação de excepcionalidade para a determinação judicial de implementação de políticas públicas. 4. Ofensa ao princípio da separação dos poderes não verificada. 5. Necessidade de revolvimento do conjunto fático-probatório dos autos. Incidência da Súmula 279 do STF. Ofensa reflexa à Constituição Federal. 6. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 7. Negado provimento ao agravo regimental.



    (ARE 1.403.919 AgR, ministro Gilmar Mendes – meus grifos)



    3. Desse modo, constata-se do trecho da decisão recorrida que venho de referir que não procede a alegação do recorrente no sentido de que “no acórdão recorrido deixou de apreciar os argumentos apresentados pelo Ministério Público Federal em sede de embargos de declaração, no sentido de que o r. acórdão embargado incorrera em omissão por deixar de enfrentar integralmente as alegações apresentadas na apelação”.



    É sabido que o pressuposto de fundamentação das decisões judiciais. exige que o magistrado apresente as razões que reputar necessárias para a formação de seu convencimento, ainda que de forma concisa. 



    E foi exatamente nessa linha de intelecção que o Plenário do Supremo, em sede de repercussão geral, proferiu decisão assim sintetizada: 



    [...] O art. 93, IX, da Constituição Federal exige que o acórdão ou decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente, sem determinar, contudo, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas, nem que sejam corretos os fundamentos da decisão. [...]  
(AI 791.292 QO RG, ministro Gilmar Mendes – Tema 339) 



    Tal o contexto, a decisão contrária aos interesses da parte não se confunde com a ausência de fundamentação ou negativa de prestação jurisdicional. 



    4. Em face do exposto, nego provimento ao recurso extraordinário.



    5. Os honorários recursais, previstos no § 11 do art. 85 do Código de Processo Civil, não têm autonomia nem existência independente da sucumbência fixada na origem e representam um acréscimo ao ônus estabelecido previamente. Na hipótese de descabimento ou de ausência de fixação anterior – como na espécie dos autos –, a sua incidência é indevida. 



    6. Publique-se. Intime-se.



Brasília, 29 de março de 2023.



Ministro NUNES MARQUES



Relator