Tribunal: STF
Processo: ARE 1413541
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-02-08
Data de publicação: 2023-02-08

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO POPULAR. CARGO DE SECRETÁRIO MUNICIPAL. ANULAÇÃO DE NOMEAÇÃO. CONDENAÇÃO COM PERDA DE DIREITOS POLÍTICOS EM SEGUNDO GRAU. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. SÚMULAS NS. 279, 280 E 636 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO



Relatório



    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal de Justiça de São Paulo:



    “APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO POPULAR. ANULAÇÃO DE NOMEAÇÃO DE PESSOA APENADA COM A PERDA DE DIREITOS POLÍTICOS, EM SEGUNDO GRAU DE JURISDIÇÃO, PARA O CARGO DE SECRETÁRIO MUNICIPAL. 1. Procedência bem decretada. Lei Orgânica do Município que veda expressamente nomeações, para cargos em comissão, de pessoas condenadas em instância colegiada à perda dos direitos políticos. Norma que não distingue agentes políticos dos demais servidores nomeados em comissão, mas antes se volta à forma de vinculação da pessoa à Administração, em defesa da higidez do funcionamento desta. Proibição que tanto mais se justifica quanto maior o relevo do cargo a ser preenchido. 2. Presunção de inocência que, como princípio, e não regra em sentido estrito, não se aplica à maneira tudo ou nada (Dworkin), havendo de ser ponderada ao lado de outros princípios em sentido diverso. Cotejo no qual a fidelidade da Constituição ao ideário republicano impede que se subordine o cuidado com a coisa pública ao interesse de alguém ou de dado grupo político. Limitação condizente com a sistemática constitucional da Administração Pública que já por ser relação de administração, e não de domínio, e sobretudo por ser pública, e não particular, consagra os princípios da legalidade, moralidade, eficiência e impessoalidade como suas normas supremas. Princípios que não se comprazem com o ato de se confiar funções de governo a pessoa condenada, em instância colegiada, por improbidade. 3. Proteção análoga à que, no caso da elegibilidade, vem prevista no art. 1º, da Lei Complementar nº 135/2010, conferindo maior efetividade aos princípios constitucionais que também informam a Lei da Ficha Limpa. Ausência de ofensa ao art. 20, caput, da Lei 8.429/92, que diz respeito à perda de função que já se possui e não à investidura em cargo que a pessoa ainda não ocupa; e à privação da totalidade dos direitos políticos e não à restrição, pelo tempo entre a condenação por instância colegiada e o trânsito em julgado, do acesso a cargos comissionados. Cautela que, instituída em favor da Administração, em última análise é ditada pela posição desta como gestora de interesses da coletividade que preponderam sobre a transitória presença de tal ou qual pessoa nos quadros comissionados do Governo municipal ou nos de seu serviço. Precedentes. SENTENÇA MANTIDA. APELO DESPROVIDO” (fls. 2-3, e-doc. 5).



    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 7).



    2. No recurso extraordinário, a agravante alega ter o Tribunal de origem contrariado o art. 2º, o inc. LVII do art. 5º, o art. 30, o inc. V do art. 37, o art. 76 e os incs. I e II do art. 84 da Constituição da República.



    Argumenta ser “essencial corrigir o imbróglio feito no v. acórdão do Tribunal de Estado, agente político e cargo comissionado não se confundem, cabendo diferenças em suas atribuições e características” (fl. 9, e-doc. 9).



    Assevera que “os Secretários Municipais, em pé de igualdade aos Ministros de Estado (União), são cargos de existência cogente, sem os quais o chefe do Poder Executivo Municipal não tem o condão de exercer sua gestão de modo escorreito e eficaz, razão pela qual são de livre escolha do Prefeito, não se enleando com cargos em comissão, de provimento efetivo ou mesmo os de confiança” (fl. 9, e-doc. 9).



    Assinala “que a criticada Lei Orgânica do Município de Ilhabela/SP exorbita a competência e o limite de sua autonomia, instituídos pela Lex Mater (CF, Art. 30), impondo indevida restrição às nomeações, mesmo para cargos comissionados” (fl. 10, e-doc. 9).



    Ressalta que “declarar nula a nomeação da Recorrente como Secretária Municipal antes do trânsito em julgado, com base em dispositivo inconstitucional da Lei Orgânica, inaplicável aos agentes políticos, violou expressamente os ditames constitucionais, contrariando os artigos 2º, 5º LVII, 30 37, caput e seu inciso V, 76 e 84 I e II, todos da Carta Maior de 1988” (fl. 11, e-doc. 9).



    Pede seja o recurso “provido para reformar totalmente a r. decisão guerreada” (fl. 13, e-doc. 9).



    3. O recurso extraordinário foi inadmitido pela ausência de ofensa constitucional direta e pela incidência das Súmulas ns. 279, 280 e 636 do Supremo Tribunal Federal (e-doc. 11).



    4. No agravo interposto contra a inadmissibilidade do recurso extraordinário, a agravante alega ser “incognoscível a r. decisão monocrática, eis que evidente a inadequação da fundamentação do acórdão proferido pelo e. Tribunal de Justiça Bandeirante, o maltrato direto das normas constitucionais enunciadas e a desnecessidade de reexame de provas para verificação da pertinência da interposição” (fl. 5, e-doc. 13).



    Pede o provimento do presente recurso extraordinário com agravo.



    5. Em 14.12.2022, foi determinada vista à Procuradoria-Geral da República, que opinou pela negativa de seguimento ao presente recurso extraordinário com agravo:



    “Recurso extraordinário com agravo. Administrativo. Ação Popular. Cargo de Secretário Municipal. Anulação de nomeação. Condenação à perda de direitos políticos, confirmada em segundo grau. Alegada violação aos artigos 2º, 5º, inciso LVII; 30, 37, inciso X; 76 e incs. I e II do art. 84, todos da CF. Óbices. Súmula nº 279 do STF (impossibilidade de revolvimento fático-probatório). Súmula 280 do STF (não cabimento de recurso extraordinário por ofensa a direito local). Súmula nº 636 do STF (análise da violação constitucional que não prescinde de revisão da interpretação dada à norma infraconstitucional pela decisão recorrida). Parecer pela negativa de seguimento ao agravo” (fl. 1, e-doc. 19).



    Apreciada a matéria trazida na espécie, DECIDO.



    6. Razão jurídica não assiste à agravante. 



    7. Na espécie vertente, o Tribunal de origem assentou:



    “Trata-se de Ação Popular ajuizada por Pedro Ernesto Silva Prudencio em face da PREFEITURA MUNICIPAL DA ESTÂNCIA DE ILHABELA - SP e MARCIO BATISTA TENÓRIO, objetivando a anulação da nomeação de Nilce Signorini como secretária municipal, por ter a mesma sido condenada, em data anterior à nomeação, em ação de improbidade por irregularidades em contratação de empresa de engenharia, quando era prefeita da cidade de Ilhabela, sentença confirmada por esta C. Corte, no processo nº 0001082- 39.2002.8.26.0247, em que foi determinada a suspensão de seus direitos políticos pelo prazo de 5 anos. (...) Com efeito, o artigo 9º, § 1º, VI, da Lei Orgânica Municipal, prevê que: ’(...)§ 1º É vedada a nomeação para cargos em comissão, na Administração direta, indireta e fundacional do Município e do Poder Legislativo Municipal da Estância Balneária de Ilhabela, das pessoas inseridas nas seguintes hipóteses: (...) VI - os que forem condenados à suspensão dos direitos políticos, em decisão transitada em julgado ou proferida por órgão judicial colegiado, por ato doloso de improbidade administrativa que importe lesão ao patrimônio público e enriquecimento ilícito, desde a condenação ou o trânsito em julgado até o transcurso do prazo de 8 (oito) anos após o cumprimento da pena;’ A nomeação era, assim, ilegal: a vedação não distingue agentes políticos dos demais servidores nomeados em comissão, mas antes se volta à forma de vinculação da pessoa à Administração, em defesa da higidez do funcionamento desta. Quer a lei salvaguardar todas as possibilidades de comissionamento; e seria desarrazoado afirmar que houvesse se preocupado apenas com os cargos que não detêm a margem de independência e a responsabilidade daqueles que se classificam como de agentes políticos quando são estes últimos que exercem funções de caráter propriamente governamental, com autonomia e responsabilidades diferenciadas. (...) Vale lembrar que não se exige o trânsito em julgado tampouco para a elegibilidade de pessoa privada de direitos políticos valendo transcrever o disposto na Lei Complementar nº 135/2010 (conhecida como Lei da Ficha Limpa), em seu art. 1º, I, alínea ‘l’: ‘art. 1º - são inelegíveis: I para qualquer cargo: (...) l) os que forem condenados à suspensão dos direitos políticos, em decisão transitada em julgado ou proferida por órgão judicial colegiado, por ato doloso de improbidade administrativa que importe lesão ao patrimônio público e enriquecimento ilícito, desde a condenação ou o trânsito em julgado até o transcurso do prazo de 8 (oito) anos após o cumprimento da pena; ‘(...) Em suma, configura-se a nomeação como ofensiva aos princípios da legalidade, da moralidade, da eficiência e da impessoalidade, que hão de nortear a Administração Pública, pois, nos termos do artigo 9º, § 1º, VI, da Lei Orgânica Municipal, que não viola qualquer dispositivo da lei da Improbidade Administrativa, como acima fundamentado, não há que se aguardar a condenação por sentença transitada em julgado, não havendo, por outro lado, indevida ingerência do Poder Judiciário na atuação política, tratando-se de estrita análise de ofensa à legalidade” (fls. 3-9, e-doc. 5).



    Para rever o entendimento adotado pelas instâncias ordinárias, seria necessário o reexame da matéria fático-probatória e da legislação infraconstitucional local aplicável ao processo (Lei Orgânica do Município da Estância de Ilhabela/SP). A alegada contrariedade à Constituição da República, se tivesse ocorrido, seria indireta, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário. Incidem, na espécie, as Súmulas ns. 279 e 280 do Supremo Tribunal Federal. Confiram-se os seguintes julgados:



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO POPULAR. PROCURADOR DO MUNICÍPIO. PORTARIA DE NOMEAÇÃO. PRETENSÃO DE ANULAÇÃO. ARTIGO 93, INCISO IX, DA CONSTITUIÇÃO. VIOLAÇÃO. NÃO OCORRÊNCIA. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL. OFENSA REFLEXA. INVIABILIDADE DO REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO ENGENDRADO NOS AUTOS. INCIDÊNCIA DOS ENUNCIADOS 279 E 280 DA SÚMULA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PRECEDENTES. 1. O órgão judicante deve fundamentar, ainda que sucintamente, as razões que entendeu suficientes à formação de seu convencimento, não se exigindo que se manifeste sobre todos os argumentos apresentados pela defesa (AI 791.292/RG-QO, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 13/8/10). 2. O recurso extraordinário é instrumento de impugnação de decisão judicial inadequado para a valoração e exame minucioso do acervo fático-probatório engendrado nos autos, bem como para a análise de matéria infraconstitucional local. 3. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 4. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita” (ARE n. 1.306.465-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 27.4.2021).



    Neste sentido foi também o parecer da Procuradoria-Geral da República,o qual se manifestou pela incidência das Súmulas ns. 279, 280 e 636 do Supremo Tribunal Federal na espécie: 



    “O provimento do agravo inegavelmente esbarra no teor da Súmula nº 636 do STF: ‘Não cabe recurso extraordinário por contrariedade ao princípio constitucional da legalidade, quando a sua verificação pressuponha rever a interpretação dada a normas infraconstitucionais pela decisão recorrida’.   



    Quanto à tese de inconstitucionalidade do art. 9º, §1º, VI, da Lei Orgânica Municipal de Ilhabela – norma que estaria em desacordo com o princípio da presunção de inocência (art. 5º, LVII da CF) –, eventual violação ao dispositivo constitucional passa ao longo de anterior discussão acerca da inelegibilidade prevista no art. 1º, I, ‘l’, da Lei Complementar nº 64/1990. O dispositivo da lei municipal, ressalvada a especificação relativa aos cargos comissionados, reproduz ipsis litteris o inciso ‘l’ do art. 1º da LC 64/90 (Incluído pela Lei Complementar nº 135, de 2010), de modo que eventual inconstitucionalidade, acaso existente, seria meramente reflexa. (...) 



    Também a alegada equiparação indevida dos requisitos exigidos para cargos comissionados e agentes políticos demanda a análise infraconstitucional da matéria, uma vez que a LC 64/90, ao dispor no art. 1º, inciso I, casos de inelegibilidade de natureza absoluta, não restringiu sua hipótese de incidência aos cargos políticos.   



    Do mesmo modo, o debate envolvendo a necessidade de trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade administrativa para a aplicação da sanção de suspensão dos direitos políticos (art. 20, caput da Lei 8.429/92) e o termo a quo da inelegibilidade do art. 1º, I, ‘l’, da Lei Complementar nº 64/1990 também demandam a apreciação de legislação infraconstitucional.  



    Além disso, o RE demanda exame de norma infraconstitucional, com óbice igualmente nas razões da Súmula 280/STF1 . Consequência disso, é que eventual inconstitucionalidade, ainda que existente, seria indireta ou reflexa, não permitindo a abertura da via extraordinária” (fls. 2-4, e-doc. 18). 



    8. A alegada inobservância do princípio da legalidade, na forma posta nos autos, esbarra no óbice da Súmula n. 636 do Supremo Tribunal Federal, pela qual se dispõe não caber recurso extraordinário, por contrariedade ao princípio constitucional da legalidade, quando a verificação pressuponha rever a interpretação dada às normas infraconstitucionais pela decisão recorrida, como ocorre na espécie vertente. Confiram-se os seguintes julgados:



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONVERSÃO EM AGRAVO REGIMENTAL. PROCESSUAL CIVIL. ALEGAÇÃO DE CONTRARIEDADE AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE E DE JULGAMENTO EXTRA PETITA. NECESSIDADE DE EXAME PRÉVIO DE NORMAS INFRACONSTITUCIONAIS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 636 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. OFENSA CONSTITUCIONAL INDIRETA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (RE n. 631.736-ED, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 8.4.2011).



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Energia elétrica. Interrupção. Restabelecimento. Sobrecarga. Incêndio. Dano. Dever de indenizar. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Reexame de fatos e provas. Impossibilidade. Precedentes. 1. A Corte de origem concluiu, com base no Código de Defesa do Consumidor e nos fatos e nas provas dos autos, que restaram demonstrados os pressupostos legais da responsabilidade civil e que a agravante tinha o dever de indenizar o agravado pelos danos por ele sofridos em razão de incêndio em imóvel de sua propriedade ocasionado por falha no fornecimento do serviço de energia elétrica. 2. Inadmissível, em recurso extraordinário, a análise da legislação infraconstitucional e o reexame do conjunto fático-probatório da causa. Incidência das Súmulas nºs 636 e 279/STF. 3. Agravo regimental não provido” (ARE n. 748.959-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 28.8.2013).



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. VIOLAÇÃO AO DEVIDO PROCESSO LEGAL, AO DIREITO ADQUIRIDO, AO ATO JURÍDICO PERFEITO E À COISA JULGADA. OFENSA CONSTITUCIONAL REFLEXA. TEMA 660. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. SÚMULA 636 DO STF. DECISÃO RECORRIDA EM CONFORMIDADE COM A JURISPRUDÊNCIA DESTA SUPREMA CORTE. REAPRECIAÇÃO DE PROVAS. INADMISSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO STF. 1. O órgão julgador pode receber, como agravo interno, os embargos de declaração que notoriamente visam a reformar a decisão monocrática do Relator, sendo desnecessária a intimação do embargante para complementar suas razões quando o recurso, desde logo, exibir impugnação específica a todos os pontos da decisão embargada. Inteligência do art. 1.024, § 3º, do Código de Processo Civil de 2015. 2. O STF, no julgamento do ARE 748.371-RG/MT (Rel. Min. GILMAR MENDES, Tema 660), rejeitou a repercussão geral da violação ao direito adquirido, ao ato jurídico perfeito, à coisa julgada ou aos princípios da legalidade, do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, quando se mostrar imprescindível o exame de normas de natureza infraconstitucional. 3. Em relação à ofensa ao art. 37, caput, da Constituição Federal, aplica-se neste caso a restrição da Súmula 636/STF: Não cabe recurso extraordinário por contrariedade ao princípio constitucional da legalidade, quando a sua verificação pressuponha rever a interpretação dada a normas infraconstitucionais pela decisão recorrida. 4. No que diz respeito à legitimidade do Ministério Público para propor a presente demanda, o acórdão recorrido está em consonância com a jurisprudência desta CORTE . 5. A argumentação recursal traz versão dos fatos diversa da exposta no acórdão, de modo que o acolhimento do recurso passa necessariamente pela revisão das provas. Incide, portanto, o óbice da Súmula 279 desta CORTE: Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário. 6. Quanto à alegada impossibilidade de ressarcimento de dano presumido, trata-se de matéria situada no contexto normativo infraconstitucional, de forma que as alegadas ofensas à Constituição seriam meramente indiretas (ou mediatas), o que inviabiliza o conhecimento do referido apelo. 7. Embargos de Declaração recebidos como Agravo Interno, ao qual se nega provimento. Na forma do art. 1.021, §§ 4º e 5º, do Código de Processo Civil de 2015, em caso de votação unânime, fica condenado o agravante a pagar ao agravado multa de um por cento do valor atualizado da causa, cujo depósito prévio passa a ser condição para a interposição de qualquer outro recurso (à exceção da Fazenda Pública e do beneficiário de gratuidade da justiça, que farão o pagamento ao final)” (ARE n. 1.331.650-ED, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 20.9.2011).



    “Inviável o prosseguimento do recurso extraordinário quando a averiguação da afronta ao princípio da legalidade demanda análise de legislação infraconstitucional. Verbete 636 da Súmula desta Corte. 3. Ausência de argumentos suficientes para infirmar a decisão recorrida. 4. Agravo regimental a que se nega provimento” (AI n. 745.965-AgR, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 26.6.2011).



    Nada há a prover quanto às alegações da agravante.



    9. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo (als. a e b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal). 



    Publique-se.



    Brasília, 8 de fevereiro de 2023.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora