Tribunal: STF
Processo: ACO 2797
Classe: ACO
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-03-01
Data de publicação: 2023-03-01

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONFLITO FEDERATIVO. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO EM CADASTRO FEDERAL DE INADIMPLÊNCIA. 



1. Compete ao Supremo Tribunal Federal, com fundamento no art. 102, inc. I, al. “f”, da Constituição, processar e julgar casos que envolvam a inscrição de Estado-membro em cadastros federais de inadimplência. 



2. Reconhecida a irregularidade da inscrição cadastral combatida nos presentes autos, diante da insubsistência da causa que a determinou (não prestação de contas no prazo).



3. Ação cível originária julgada procedente.



Relatório



    1. Trata-se de ação cível originária, com pedido de tutela provisória de urgência, pela qual o Estado do Acre requer que a União seja condenada a cancelar inscrições nos cadastros restritivos federais, decorrentes de irregularidades praticadas no Convênio nº 0097, de 2007, celebrado com o Departamento Nacional de Infraestrutura e Transporte – DNIT.



    2. O autor afirma ter havido ofensa ao devido processo legal, em razão da ausência de tomada de contas especial prévia à inscrição nos cadastros restritivos, principalmente por haver controvérsia quanto à obrigação de retenção de tributos nas notas fiscais apresentadas. Diz, ainda, afrontados os princípios da presunção de inocência, da proporcionalidade e da intranscendência das sanções, imputando, nesse particular, responsabilidade ao ex-gestor.



    3. A tutela provisória de urgência foi deferida pelo eminente Ministro Marco Aurélio (e-doc. 12) para “a retirada de qualquer restrição em nome do Estado do Acre e do Denacre no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI, no Cadastro Único de Convênios – CAUC e no Cadastro Informativo de Créditos Não Quitados do Setor Público Federal – CADIN em decorrência do Convênio nº TT – 97/07-00, Convênio Siafi nº 591821, até que iniciada e julgada eventual tomada de contas especial".



    4. A União interpôs agravo regimental (e-doc. 24), suscitando sua ilegitimidade passiva, por ser o DNIT autarquia federal criada na forma da Lei nº 10.233, de 2001. Alega, primeiramente, o interesse meramente patrimonial das partes, desprovido de relevância para o pacto federativo e incapaz de fixar a competência da Suprema Corte. Não apresentou, contudo, contestação.



    5. O DNIT apresentou contestação no e-doc. 33, em que postula o reconhecimento da perda superveniente do objeto da ação.



    6. A decisão monocrática foi referendada pela Primeira Turma desse Supremo Tribunal Federal (e-doc. 42). Por consequência, ficou prejudicado o agravo regimental.



    7. Em réplica (e-doc. 59), o Estado do Acre pede a preservação da liminar, que impede a inscrição nos cadastros federais sem fiel observância do contraditório e da ampla defesa.



    8. A Procuradoria-Geral da República ofertou parecer (e-doc. 80), ementado nos seguintes termos:



    “CONSTITUCIONAL. AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONVÊNIO. INSCRIÇÃO SIAFI. MOTIVO INSUBSISTENTE. PREJUDICIALIDADE. 1. Ação cível originária, proposta com fundamento no art. 102–I–f da Constituição, objetivando cancelar a inscrição do Estado do Acre no sistema SIAFI por pendência em convênio com a União. 2. Pedido prejudicado em virtude do reconhecimento da insubsistência do motivo do registro. – Parecer pela prejudicialidade do pedido.”



    9. Em sequência, o Estado do Acre apresentou petição (e-doc. 81), alegando o descumprimento de decisão judicial vigente nos autos, e postulando que fosse “renovada a determinação ao DNIT e à União para retirada do CNPJ do DERACRE do CADIN (Código de Inscrição nº 04892707), cominando multa em caso de descumprimento”.



    10. Quanto ao ponto, a União esclareceu (e-doc. 90) que o Departamento Nacional de Infraestrutura em Transporte – DNIT, por meio de despacho exarado pelo ordenador de despesas, informa que foi autorizada a baixa do registro do DERACRE no Cadastro Informativo de Créditos não Quitados de Órgãos e Entidades Federais – CADIN.



    É o relatório.



Análise



    11.  De início, destaco que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de ser esta Suprema Corte competente para conhecer e julgar originariamente as causas que envolvam a inscrição de Estado-membro ou entidades que compõem sua administração indireta nos cadastros federais de inadimplência, ante a presença de conflito federativo (art. 102, inc. I, al. “f”, da Constituição). Nesse sentido: 



    “EMENTA: SIAFI (CADIN)/CONCONV/CAUC – INCLUSÃO, NESSE CADASTRO FEDERAL, DE ENTIDADE ESTADUAL DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA, POR EFEITO DE INADIMPLEMENTO OBRIGACIONAL EM QUE TERIA ELA INCIDIDO – CONSEQÜENTE IMPOSIÇÃO AO ESTADO-MEMBRO (EM VIRTUDE DE ALEGADO DESCUMPRIMENTO, POR SEU ENTE MENOR, DAS RESPECTIVAS OBRIGAÇÕES) DE LIMITAÇÕES DE ORDEM JURÍDICA, EM DECORRÊNCIA DA MERA VINCULAÇÃO ADMINISTRATIVA A ELE, ENQUANTO ENTE POLÍTICO MAIOR, DA EMPRESA ESTATAL INADIMPLENTE – POSTULADO DA INTRANSCENDÊNCIA – IMPOSSIBILIDADE DE SANÇÕES E RESTRIÇÕES DE ORDEM JURÍDICA SUPERAREM A DIMENSÃO ESTRITAMENTE PESSOAL DO INFRATOR – LITÍGIO QUE SE SUBMETE À ESFERA DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – HARMONIA E EQUILÍBRIO NAS RELAÇÕES INSTITUCIONAIS ENTRE OS ESTADOS-MEMBROS E A UNIÃO FEDERAL – O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO – POSSIBILIDADE, NA ESPÉCIE, DE CONFLITO FEDERATIVO – PRETENSÃO CAUTELAR FUNDADA NA ALEGAÇÃO DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA DAS MEDIDAS RESTRITIVAS DE DIREITOS – MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA – DECISÃO DO RELATOR REFERENDADA PELO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONFLITOS FEDERATIVOS E O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO. - A Constituição da República confere ao Supremo Tribunal Federal a posição eminente de Tribunal da Federação (CF, art. 102, I, “f”), atribuindo a esta Corte, em tal condição institucional, o poder de dirimir controvérsias que, ao irromperem no seio do Estado Federal, culminam, perigosamente, por antagonizar as unidades que compõem a Federação. Essa magna função jurídico-institucional da Suprema Corte impõe-lhe o gravíssimo dever de velar pela intangibilidade do vínculo federativo e de zelar pelo equilíbrio harmonioso das relações políticas entre as pessoas estatais que integram a Federação brasileira. A aplicabilidade da norma inscrita no art. 102, I, “f”, da Constituição estende-se aos litígios cuja potencialidade ofensiva revela-se apta a vulnerar os valores que informam o princípio fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da Federação. Doutrina. Precedentes. INSCRIÇÃO EM CADASTRO PÚBLICO DE INADIMPLENTES E ALEGAÇÃO DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA DAS MEDIDAS RESTRITIVAS DE DIREITOS. - O postulado da intranscendência impede que sanções e restrições de ordem jurídica superem a dimensão estritamente pessoal do infrator. Em virtude desse princípio, as limitações jurídicas que derivam da inscrição, em cadastros públicos de inadimplentes, das autarquias, das empresas governamentais ou das entidades paraestatais não podem atingir os Estados-membros, projetando, sobre estes, consequências jurídicas desfavoráveis e gravosas, pois o inadimplemento obrigacional – por revelar-se unicamente imputável aos entes menores integrantes da administração descentralizada – só a estes pode afetar. - Os Estados-membros e o Distrito Federal, em consequência, não podem sofrer limitações em sua esfera jurídica, motivadas pelo só fato de se acharem administrativamente vinculadas a eles as autarquias, as entidades paraestatais, as sociedades sujeitas a seu poder de controle e as empresas governamentais alegadamente inadimplentes e que, por tal motivo, hajam sido incluídas em cadastros federais (CAUC, SIAFI, CADIN, v.g.). A QUESTÃO DOS DIREITOS E GARANTIAS CONSTITUCIONAIS, NOTADAMENTE AQUELES DE CARÁTER PROCEDIMENTAL, TITULARIZADOS PELAS PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO. - A imposição de restrições de ordem jurídica, pelo Estado, quer se concretize na esfera judicial, quer se realize no âmbito estritamente administrativo (como sucede com a inclusão de supostos devedores em cadastros públicos de inadimplentes), supõe, para legitimar-se constitucionalmente, o efetivo respeito, pelo Poder Público, da garantia indisponível do “due process of law”, assegurada, pela Constituição da República (art. 5º, LIV), à generalidade das pessoas, inclusive às próprias pessoas jurídicas de direito público, eis que o Estado, em tema de limitação ou supressão de direitos, não pode exercer a sua autoridade de maneira abusiva e arbitrária. Doutrina. Precedentes. LIMITAÇÃO DE DIREITOS E NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA, PARA EFEITO DE SUA IMPOSIÇÃO, DA GARANTIA CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. - A Constituição da República estabelece, em seu art. 5º, incisos LIV e LV, considerada a essencialidade da garantia constitucional da plenitude de defesa e do contraditório, que ninguém pode ser privado de sua liberdade, de seus bens ou de seus direitos sem o devido processo legal, notadamente naqueles casos em que se viabilize a possibilidade de imposição, a determinada pessoa ou entidade, seja ela pública ou privada, de medidas consubstanciadoras de limitação de direitos. - A jurisprudência dos Tribunais, especialmente a do Supremo Tribunal Federal, tem reafirmado o caráter fundamental do princípio da plenitude de defesa, nele reconhecendo uma insuprimível garantia que, instituída em favor de qualquer pessoa ou entidade, rege e condiciona o exercício, pelo Poder Público, de sua atividade, ainda que em sede materialmente administrativa ou no âmbito político-administrativo, sob pena de nulidade da própria medida restritiva de direitos, revestida, ou não, de caráter punitivo. Doutrina. Precedentes. BLOQUEIO DE RECURSOS CUJA EFETIVAÇÃO COMPROMETE A EXECUÇÃO, NO ÂMBITO LOCAL, DE PROGRAMA ESTRUTURADO PARA VIABILIZAR A IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. - O Supremo Tribunal Federal, nos casos de inscrição de entidades estatais, de pessoas administrativas ou de empresas governamentais em cadastros de inadimplentes organizados e mantidos pela União, tem ordenado a liberação e o repasse de verbas federais (ou, então, determinado o afastamento de restrições impostas à celebração de operações de crédito em geral ou à obtenção de garantias), sempre com o propósito de neutralizar a ocorrência de risco que possa comprometer, de modo grave e/ou irreversível, a continuidade da execução de políticas públicas ou a prestação de serviços essenciais à coletividade. Precedentes.”



    (ACO nº 1.889-MC-REF/RN, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, j. 15/12/2011, p. 1º/08/2014; grifos nossos).



    12. Com relação à preliminar de perda superveniente do interesse processual, entendo que não merece acolhida.



    13. Isso porque está claro que a suspensão da inscrição no Siafi decorreu da decisão concessiva de tutela de urgência (e-doc. 12) proferida nestes autos, sendo necessária, portanto, a sua confirmação, ao fim da marcha processual, para preservação dos seus efeitos.



    14. Nesse ponto, cumpre esclarecer que, na esteira do que sustentado pelo DNIT, na contestação apresentada no e-doc. 33, a inscrição do Estado no Siafi ocorreu por conta da não entrega da prestação de contas final no prazo.



    15. Não obstante, o DNIT aponta que o “Estado protocolou a prestação de contas final na sede do DNIT no Acre dentro do prazo estabelecido” e que esse fato, todavia, somente foi reconhecido após a efetivação da inscrição.



    16. Transcrevo trecho da contestação do DNIT (e-doc. 33) que esclarece essa circunstância:



    “Com o prazo do convênio finalizado, houve a inscrição do Estado no SIAFI com a justificativa de que houve atraso na entrega da prestação de contas final, tal como informado pela Coordenação de Contabilidade do DNIT (Doc. em anexo): 



    ‘a) Em 28/11/2015, o Termo de Compromisso foi registrado como inadimplente no SIAFI, fl. 140, pela não apresentação da prestação de contas final, em virtude do não atendimento do Oficio n.º 1.579/2015/DG/DNIT de 14/12/2015, fl.141. Posteriormente, em 28/12/2015, através da Nota do Sistema 2015NS052124, esta Coordenação procedeu a suspensão da inadimplência do Termo de Compromisso n.º TI 097/2007- transferência (SIAFI 591821), em virtude da cautelar proferida na Ação Civil Originária n.º 2.797 do Supremo Tribunal Federal.’



    Ocorre, que o Estado autor protocolou a prestação de contas final na sede do DNIT no Acre dentro do prazo estabelecido e conforme reconhecido pela área técnica do ente público no MEM. 2ª UL nº 505/2015. Assim, verifica-se que não se sustenta mais a razão de inscrição do Estado no SIAFI, logo há a perda superveniente do objeto da ação, haja vista que não há resistência quanto ao ponto – prazo de entrega da prestação de contas final – conforme informação anexada.”



    17. Entendo, portanto, pela irregularidade da inscrição cadastral combatida nos presentes autos, diante da insubsistência da causa que a determinou (não prestação de contas no prazo).



    18. Ante o exposto, confirmo os efeitos da tutela de urgência anteriormente concedida e julgo procedente o pedido para determinar o cancelamento da inscrição do Estado do Acre no Siafi em decorrência do Convênio nº 0097, de 2007, celebrado com o Departamento Nacional de Infraestrutura e Transporte – DNIT (inc. I do art. 487 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).  



    19. Fixo os honorários em R$ 5.000,00 (cinco mil reais), nos termos do art. 85, § 8º, do CPC/2015, a serem arcados, apenas, pelo DNIT, em decorrência do princípio da causalidade.  



    20. Sem custas (art. 4º, inc. I, da Lei nº 9.289, de 1996).  



    Intimem-se.



    Publique-se.



    Brasília, 1º de março de 2023.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator