Tribunal: STF
Processo: RE 1457360
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-10-06
Data de publicação: 2023-10-06

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. ESTAÇÕES DE RÁDIO BASE. TAXA DE FISCALIZAÇÃO DE ESTABELECIMENTO. INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI LOCAL. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÃO: TEMA 1.235 DA REPERCUSSÃO GERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO. 



Relatório



    1. Recurso extraordinário interposto com base nas als. a e c do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado da Décima Quinta Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo:



    “APELAÇÃO CÍVEL EXCEÇÃO DE PRÉE-XECUTIVIDADE - Município de Santos - Taxa de Licença - Limites da competência municipal - Instalação de antenas de transmissão Serviço de telecomunicações - Municípios que podem legislar sobre assuntos de interesse local e para disciplinar o uso e ocupação do solo urbano - Inexistência de usurpação da competência da União - Cobrança devida em razão do exercício do poder de polícia fiscalizatório - Precedente - Sentença reformada para determinar o prosseguimento da execução Recurso provido” (fl. 2, e-doc. 5). 



    Os embargos declaratórios opostos foram rejeitados (e-doc. 7).



    2. A recorrente alega ter o Tribunal de origem contrariado o art. 21 e o inc. IV do art. 22 da Constituição da República e sustenta que, “de acordo com o próprio STF no julgamento dos Temas 919 e 1235, a matéria atinente à atividade de telecomunicação não se insere ao interesse do município, uma vez que a atividade tem que se desenvolver de forma homogênea e igualitária em todo o território nacional, sendo expressa e indiscutivelmente de interesse nacional” (fl. 3, e-doc. 13).



    Argumenta que “a legislação municipal em tela não pode incidir sobre matéria de telefonia, pois o ente municipal não tem competência para legislar sobre a atividade de telecomunicações, nem mesmo de forma supletiva” (fl. 5, e-doc. 13).



    Anota que, “outorgada pela Municipalidade a licença para a implantação da Estação de Rádio Base, para cuja concessão é cobrada a respectiva taxa, se esgota a competência municipal no que diz respeito à ERB. Desse momento em diante toda a matéria relativa ao funcionamento da Estação de Rádio Base, é competência exclusiva da União, por meio da ANATEL, razão pela qual, se mostra inconstitucional a cobrança de taxa de fiscalização de funcionamento pelo ente municipal” (fl. 6, e-doc. 13).



    Aponta que “não há dúvidas de que o ente Municipal, se arvorou em competência fiscalizatória que não lhe foi conferida, nem mesmo de forma de supletiva, já que inexiste vácuo legislativo a amparar tal pretensão. Em decorrência, não possui poder de polícia a amparar a instituição de taxa de fiscalização que não pode exercer, sendo a cobrança guerreada, indubitavelmente inconstitucional” (fl. 3, e-doc. 13).



    Assevera que este Supremo Tribunal “já se posicionou firmemente sobre a ausência de competência local para legislar sobre o setor de telefonia, que é de competência exclusiva e privativa da União, em observância aos arts. 21, XI e 22, IV da Carta Magna, dispositivos violados no acórdão embargado” (fl. 12, e-doc. 13).



    Pede o provimento do presente recurso “ante a configurada afronta aos Artigos 21, XI, 22, IV da CF, consoante aplicabilidade da Repercussão Geral do Tema n. 919 e 1.235, idêntico ao exarado no Agravo em Recurso Extraordinário n. 1.403.772 (em anexo), em que litigam as mesmas partes sobre o mesmo objeto” e que “seja declarada a inconstitucionalidade, da cobrança e a consequente inexigibilidade da taxa de fiscalização de funcionamento pelo Município no que tange as Estações Rádio Base da Autora, e por consequência, seja determinada a anulação dos lançamentos na CDA profligada” (fl. 14, e-doc. 13).



    3. Em juízo de retratação, foi proferida decisão cuja ementa tem o seguinte teor:



    “JUÍZO DE CONFORMIDADE - Tese firmada pelo STF em sede de Repercussão Geral (Tema n. 919), no sentido de que a competência tributária para exigir taxas de licença ou fiscalização em relação às antenas de transmissão é exclusiva da União Inaplicabilidade ao caso concreto - Modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade - Produção de efeitos a partir da data da publicação da ata de julgamento do mérito (01.12.2022), ficando ressalvadas às ações ajuizadas até essa data - Execução fiscal proposta em 07.12.2021, - Manutenção da cobrança - Em reapreciação, v. acórdão mantido, porque de acordo com entendimento do colendo STF” (e-doc. 15).



    Apreciada a matéria trazida na espécie, DECIDO.



    4. Razão jurídica assiste à recorrente.



    Na espécie vertente, o Tribunal de origem reformou a sentença para reconhecer a exigibilidade da taxa de licença para funcionamento, nos seguintes termos:



    “Trata-se de Apelação interposta pelo MUNICÍPIO DE SANTOS contra a respeitável sentença de fls. 105/106, cujo relatório ora se adota, que, em exceção de pré-executividade apresentada por CLARO S/A, julgou procedente o pedido para cancelar a cobrança da Taxa de Licença, sob o fundamento de que a exequente/excepta invadiu a competência privativa da União ao instituir referida taxa para o funcionamento de antena de transmissão. (...)



    Assiste razão à municipalidade, motivo pelo qual, com todo respeito ao entendimento do d. Magistrado, a r. sentença deve ser reformada.



    Cuida-se de exceção de pré-executividade em que a empresa executada pretendeu a desconstituição da cobrança da Taxa de Licença referente ao exercício de 2020, ao argumento de ter sido usurpada a competência da União. 



    O MM. Juízo, acolhendo as alegações da excipiente, ora apelada, julgou procedente a exceção de pré-executividade para cancelar a cobrança da taxa, sob o entendimento de que, de fato, a instituição de referido tributo invadiu a seara da competência privativa da União, isto porque cabe apenas a esta a tributação sobre o serviço de telecomunicações. 



    Em primeiro plano, deve-se consignar que o c. Supremo Tribunal Federal, no bojo do Recurso Extraordinário n. 776594/SP (Tema n. 919), cuja ementa a seguir se colaciona, reconheceu a existência de repercussão geral a respeito da matéria ora em debate, portanto, quanto aos limites da competência municipal para instituir Taxa de Licença para funcionamento de torres e antenas de transmissão, todavia, sem determinação de suspensão dos processos, portanto, sem a suspensão da exigibilidade da taxa. Confira-se: (...).



    Nessa toada, a despeito do recurso extraordinário acima referido estar pendente de julgamento, é o caso de se analisar a questão aqui posta, ainda que, da mesma forma, não se desconheça das decisões proferidas pelo Órgão Especial que reconheceu a inconstitucionalidade de leis de outros municípios que tratavam de situação idêntica a esta que aqui se controverte, de sorte que, importante distinção deve se fazer, como forma de bem delinear o alcance da competência da União e do Município (...).



    Portanto, partindo dessas regras de competência, é possível se aferir que a Taxa de Licença cobrada pela municipalidade não tem por finalidade a fiscalização do serviço de telecomunicações, esta de competência da União, mas sim a fiscalização, dentro do interesse local, da ocupação do solo urbano. Também cabe à municipalidade o estudo e planejamento quanto à eventual impacto ambiental em decorrência da instalação de antenas de transmissão, que não pode prejudicar a saúde e bem estar dos munícipes, averiguação que se faz por meio do exercício do poder de polícia insculpido, no caso, pela cobrança da referida taxa. 



    É dizer, enquanto a União se pauta da fiscalização do serviço de telecomunicação propriamente dito, o Município visa a proteção e controle do uso do solo urbano, fato geradores diversos, logo não havendo se falar em incidência de bitributação. (...)



    Assim, constatada a legitimidade da cobrança em questão, salienta-se que a Taxa de Licença se presta à remuneração pelo exercício do poder de polícia, cediço que o ente municipal está autorizado pela Constituição da República (artigo 145, II), a instituir taxas que decorram deste exercício do poder de polícia, o qual se comprova pela tão só existência de órgão administrativo fiscal. (...)



    Assim, e em razão da existência de órgão próprio para promover à fiscalização, mostra-se devida a Taxa cobrada, inclusive, no valor fixado, já que não há dúvidas que referida atividade é complexa e tem, ainda, a finalidade de primar pela higiene, saúde e segurança dos munícipes, portanto, não havendo que se cogitar de caráter confiscatório. (...)



    De rigor, portanto, a reforma da r. sentença, para determinar o prosseguimento da execução” (fls. 3-5, e-doc. 7).



    No julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 3.110/SP, Relator o Ministro Edson Fachin, o Plenário deste Supremo Tribunal assentou ser “inconstitucional a Lei n. 10.995/2001 do Estado de São Paulo, pois, a pretexto de proteger a saúde da população, disciplinando a instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, adentrou na esfera de competência privativa da União”. 



    Este Supremo Tribunal reconheceu a inconstitucionalidade de lei local para tratar da instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, por invadir a competência privativa da União para legislar sobre serviços de telecomunicações. Nesse sentido, confiram-se os seguintes julgados: 



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INSTALAÇÃO DE ANTENAS. ESTAÇÕES DE RÁDIO BASE – ERB. INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI LOCAL QUE VERSA SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. PRECEDENTES. 1. A jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - em especial, no julgamento da ADI 3.110 -, firmou o entendimento de ser inconstitucional lei local que trata da instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, por invadir a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações, exercida por meio das Leis 9.472/1997 e 11.934/2009. 2. Agravo Interno a que se nega provimento” (ARE n. 1.316.382-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 26.5.2021). 



    “AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. LEI MUNICIPAL N. 8.896/2002, QUE REGULAMENTA A INSTALAÇÃO DE ESTAÇÕES RÁDIO-BASE DE TELEFONIA. INVASÃO DA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE N. 3.110. VERBA HONORÁRIA. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL, ART. 85, § 11. MAJORAÇÃO CABÍVEL. 1. O Plenário do Supremo Tribunal Federal, ao julgar a ADI 3.110, ministro Edson Fachin, concluiu pela inconstitucionalidade de lei local que, sob a escusa de proteger a saúde da população, disciplina a instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, por invasão de competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações. 2. Decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal em sede de controle concentrado de constitucionalidade é de observância obrigatória por todos os juízes e tribunais (CPC, art. 927, I). 3. Majora-se em 1% (um por cento) a verba honorária fixada na origem, observados os limites impostos. Disciplina do art. 85, §§ 2º, 3º e 11, do Código de Processo Civil. 4. Agravo interno desprovido” (RE n. 578.287-AgR-segundo, Relator o Ministro Nunes Marques, Segunda Turma, DJe 14.3.2022). 



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL 10.995/2001 DE SÃO PAULO. INSTALAÇÃO DE ANTENAS TRANSMISSORAS DE TELEFONIA CELULAR. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. NORMA ESTADUAL EDITADA NO ÂMBITO DA COMPETÊNCIA ESTADUAL DE PROTEÇÃO À SAÚDE. LEI FEDERAL QUE CLARAMENTE REGULAMENTA A MATÉRIA. INCONSTITUCIONALIDADE. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO DIRETA. 1. Nos casos em que a dúvida sobre a competência legislativa recai sobre norma que abrange mais de um tema, deve o intérprete acolher interpretação que não tolha a competência que detêm os entes menores para dispor sobre determinada matéria (presumption against preemption). 2. Porque o federalismo é um instrumento de descentralização política que visa realizar direitos fundamentais, se a lei federal ou estadual claramente indicar, de forma necessária, adequada e razoável, que os efeitos de sua aplicação excluem o poder de complementação que detêm os entes menores (clear statement rule), é possível afastar a presunção de que, no âmbito regional, determinado tema deve ser disciplinado pelo ente maior. 3. A União, no exercício de suas competências (art. 21, XI e art. 22, IV CRFB), editou a Lei 9.472/1997, que, de forma nítida, atribui à Anatel a definição de limites para a tolerância da radiação emitida por antenas transmissoras. 4. A União, por meio da Lei 11.934, fixou limites proporcionalmente adequados à exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos. Precedente. 5. Dessa forma, a presunção de que gozam os entes menores para, nos assuntos de interesse comum e concorrente, legislarem sobre seus respectivos interesses (presumption against preemption) foi nitidamente afastada por norma federal expressa (clear statement rule) 6. É inconstitucional a Lei n. 10.995/2001 do Estado de São Paulo, pois, a pretexto de proteger a saúde da população, disciplinando a instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, adentrou na esfera de competência privativa da União. 7. Ação direta julgada procedente” (ADI n. 3.110, Relator o Ministro Edson Fachin, Plenário, DJe 10.6.2020). 



    5. No julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo n. 1.370.232/SP, Tema 1.235 da repercussão geral, Relator o Ministro Luiz Fux, o Plenário deste Supremo Tribunal reafirmou sua jurisprudência no sentido de que o Município não detém a competência para regulamentar a atividade de instalação de Estações de Rádio Base, não se incluindo no rol de suas competências instituir e cobrar taxa sobre essa atividade a título de exercício regular do poder de polícia. Eis a tese firmada nesse paradigma: “É inconstitucional a Lei 13.756/2004 do Município de São Paulo, por configurar invasão à competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e radiodifusão (artigo 22, IV, da Constituição Federal)”.



    Confira-se também a ementa desse julgado:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO CONSTITUCIONAL. INSTALAÇÃO DE ESTAÇÃO RÁDIO BASE. LEI 13.756/04 DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. PRECEDENTES. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONTROVÉRSIA CONSTITUCIONAL DOTADA DE REPERCUSSÃO GERAL. REAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO CONHECIDO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO DESPROVIDO” (DJe 13.9.2022). 



    Na espécie vertente, o Tribunal de origem considerou legítima a cobrança pelo Município da taxa de licença para localização e funcionamento da Claro S/A, ao fundamento de que a exação tem por base o poder de polícia do Município, em descumprimento ao decidido no Tema 1.235 da repercussão geral.



    No mesmo sentido, confiram-se os seguintes julgados: ARE n. 1.417.732/SP, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, DJe 14.2.2023; ARE n. 1.403.772/SP, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe 10.10.2022; e RE n. 1.376.147-ED, de minha relatoria, DJe 1º.6.2022.



    6. Pelo exposto, dou provimento ao presente recurso extraordinário (al. b do inc. V do art. 932 do Código de Processo Civil e § 2º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal) para cassar o acórdão recorrido e julgar procedentes os pedidos iniciais, em observância ao que decidido no Tema 1.235 da repercussão geral. Ficam invertidos os ônus sucumbenciais.



    Ressalte-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil.



    Publique-se.



    Brasília, 6 de outubro de 2023.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora