Tribunal: STF
Processo: AO 2777
Classe: AO
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-09-29
Data de publicação: 2023-09-29

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se, na origem, de “ação condenatória de pagamento de diferença remuneratória” proposta por Juíza Federal, perante a Vara Federal – Seção Judiciária do Distrito Federal, em face da União, com vistas “ao recebimento da diferença remuneratória decorrente do aumento do subsídio promovido pela Lei 13.752/2018, em relação ao período de 27.11.2018 a 31.12.2018, mais os consequentes reflexos incidentes sobre férias, décimo terceiro, GAJU e outras verbas que tomem por base o valor do subsídio” (eDOC 1, p. 14). 



    Narra a Autora, em suma, que (eDOC 1, p. 4- 14):



    “Em 27.11.2018 entrou em vigor a Lei 13.752/2018 que alterou o subsídio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, fixando-o em R$ 39.293,32: 



    (...)



    Com isso, o subsídio da parte Autora passou de R$ 28.947,55 para R$ 33.689,11 (documentos em anexo). 



    Sucede que, por questões orçamentárias, a União apenas passou a pagar o novo valor do subsídio a partir de 1º.01.2019 e não realizou o pagamento retroativo, em direta violação ao disposto no art. 4º da própria Lei 13.752/2018 que determinou a vigência da norma a partir de sua publicação (27.11.2018).  Questões orçamentárias não se prestam para revogar direito reconhecido em lei. 



    Ainda que, em uma determinada situação específica, ocorra um retardo no pagamento da verba remuneratória, por momentânea insuficiência de recursos, passando esses a ficarem disponíveis, deve a Administração realizar o correspondente pagamento retroativo à data do surgimento do direito, sob pena de violar-se a regra de vigência expressamente contida na norma que majorou o valor do subsídio. 



    (...)



    A Lei 13.752/2018 conferiu um novo direito remuneratório – a mudança no valor do subsídio mensal – consignando, expressamente, sua entrada em vigor para a data da sua publicação – art. 4º. 



    (...)



    Assim, deve ser reconhecido o direito da parte Autora ao recebimento da diferença remuneratória decorrente do aumento do subsídio promovido pela Lei 13.752/2018, em relação ao período de 27.11.2018 a 31.12.2018, mais os consequentes reflexos incidentes sobre férias, décimo terceiro, GAJU e outras verbas que tomem por base o valor do subsídio” (grifos nossos) 



    Deferido o benefício da justiça gratuita (eDOC 5, p. 2), a União foi citada para contestar a ação (eDOC 6, p. 2).



    Em suas razões, em preliminar, suscita ser da competência originária do Supremo Tribunal Federal, nos termos do art. 102, I, n, da CF, o julgamento da lide, tendo em vista que envolve questão de interesse de toda a magistratura. 



    No mérito, defende a improcedência da ação nos seguintes termos (eDOC 6, p. 3):



    “DO MÉRITO. 



    DO PODER REGULAMENTAR. DA REGULAMENTAÇÃO DA LEI 13.752/2008. DA LEGALIDADE DA PORTARIA CONJUNTA N 2 DE 29 DE NOVEMBRO DE 2018. MARCO INICIAL DOS EFEITOS FINANCEIROS. 



    A Portaria Conjunta nº 2, de 29 de novembro de 2018 prevê expressamente marco inicial dos efeitos financeiros do reajuste concedido pela Lei 13.752/2018 aos membros do Judiciário da União. Com efeito, assim dispõe a portaria em questão, firmada conjuntamente pelos presidentes do STF, das Cortes Superiores e do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios: 



    (...)



    Observe-se, portanto, que a portaria nada mais fez do que regulamentar a norma legal, à luz da Constituição, da Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2018 e da Lei Orçamentária Anual daquele mesmo exercício. Ademais, deve-se ressaltar que a submissão do reajuste às normas orçamentárias de matriz constitucional - o que já seria de se pressupor - decorre também de imposição expressa da própria Lei 13.752/2018, mais especificamente dos seus artigos 2º e 3º: 



    (...)



    Por seu turno, eis o que dispõe o art. 169 da CRFB, ao qual faz menção a aludida legislação: 



    (...)



    É dizer, de acordo com a norma constitucional supratranscrita, qualquer aumento de remuneração concedido a servidor público, mesmo que mediante instrumento legal, fica dependente, para produzir efeitos financeiros, de prévia dotação orçamentária suficiente, bem como de autorização específica na LDO. 



    De se ver, pois, que a implementação do texto legal, ou seja, a eficácia da norma está diretamente condicionada ao planejamento orçamentário, como qualquer outra despesa pública. Não por outro motivo a Portaria Conjunta n. 2/2018, ao expor os "considerandos", faz expressa menção aos arts. 98 e 100 da Lei n. 13.473, de 8 de agosto de 2017 (Lei de Diretrizes Orçamentária de 2018) e ao art. 4º, inc. II, da Lei n. 13.587, de 2 de janeiro de 2018 (Lei Orçamentária Anual de 2018), todos dispositivos correlatos à disponibilidade orçamentária para aquele exercício em curso. 



    Sendo assim, ao editarem a Portaria Conjunta nº 2, de 29 de novembro de 2018, prevendo o início dos efeitos financeiros da majoração remuneratória concedida pela Lei 13.752/2018 para 1º de janeiro de 2019, os presidentes do STF e das Cortes Superiores não fizeram mais que, na condição de gestores, exercer seu poder regulamentar. Isto é, em observância à Constituição Federal, à Lei de Diretrizes Orçamentárias e à Lei Orçamentária Anual, fixaram a concretização do reajuste concedido em lei em data a partir da qual disporiam de dotações orçamentárias suficientes para fazerem frente às novas despesas correntes. 



     (...)



    Sendo assim, ao contrário do que afirma a parte autora, não há qualquer ilegalidade ou inconstitucionalidade no instrumento normativo conjunto. Ao contrário, ele apenas deu concretude às condições estipuladas pela Constituição, pela LDO e pela LOA para a concessão de reajuste seja aos magistrados ou a qualquer servidor”. 



    Intimada, a Autora apresentou réplica (eDOC 7, p. 2-8), ocasião em que reiterou a procedência total dos pleitos constantes da inicial. 



    A sentença julgou procedente o pedido (eDOC 7, p. 13). 



    A Turma Recursal, no entanto, acolheu os embargos de declaração opostos pela União e determinou a remessa dos autos ao STF, em acórdão assim ementado (eDOC 15, p. 2):



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. EXISTÊNCIA DE OMISSÃO DO PRONUNCIAMENTO JUDICIAL. TERMO INICIAL DO REAJUSTE DE SUBSÍDIO DA LEI N.º 13.752/2018. COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO ACOLHIDO”. 



     



    Os autos foram remetidos a este STF, em 02.08.2023, com fundamento no art. 102, I, ‘n’, da Constituição Federal e autuados como Ação Originaria. 



    Em despacho de 7.8.2023, por entender tratar-se de questão exclusivamente de direito, mais especificamente, de se fixar o termo inicial dos efeitos financeiros decorrentes da Lei 13.752/2018, reputei o feito suficientemente instruído e determinei a oitiva da PGR. 



    Em sua manifestação, a Procuradoria-Geral da República opinou pela procedência do feito nos termos assim sumariados (eDoc 21):



    “AÇÃO ORIGINÁRIA. ADMINISTRATIVO. CONSTITUCIONAL. SUBSÍDIO. LEI 13.752/2018. MAGISTRADA FEDERAL. TETO REMUNERATÓRIO. MARCO INICIAL. EFEITOS FINANCEIROS. VIGÊNCIA IMEDIATA. AQUISIÇÃO DO DIREITO PELOS DESTINATÁRIOS NA DATA DA VIGÊNCIA DO DIPLOMA LEGAL. PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. 



    1. A majoração do subsídio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal tem vigência imediata, com expressa exclusão da vacatio legis, e, portanto, incide a partir da publicação da Lei 13.752/2018.



    2. É defeso à norma hierarquicamente inferior inovar com condições ou requisitos não previstos pelo legislador.



     — Parecer pela procedência do pedido. ” 



    É o relatório. Decido.



    Razão jurídica não assiste à requerente.



    Discute-se a data do início dos efeitos financeiros da Lei 13.752/2018, publicada em 27.11.2018, que, relativamente à questão orçamentária, assim dispôs:



    “Art. 1º O subsídio mensal dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, referido no inciso XV do art. 48 da Constituição Federal, observado o disposto no art. 3º desta Lei, corresponderá a R$ 39.293,32 (trinta e nove mil, duzentos e noventa e três reais e trinta e dois centavos). 



    Art. 2º As despesas resultantes da aplicação desta Lei correrão à conta das dotações orçamentárias consignadas aos órgãos do Poder Judiciário da União. 



    Art. 3º A implementação do disposto nesta Lei observará o art. 169 da Constituição Federal. 



    Art. 4º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.” 



    Com a finalidade de regulamentar a aplicação da Lei em questão, em especial no que se refere aos seus efeitos financeiros, foi editada a Portaria Conjunta 2, de 29 de novembro de 2018, assinada pelo Presidente do Supremo Tribunal Federal e do Conselho Nacional de Justiça, pelos Presidentes dos Tribunais Superiores, do Conselho da Justiça Federal e do Conselho Superior da Justiça do Trabalho e pelo Presidente do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios, que possui o seguinte teor:



    “O PRESIDENTE DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL E DO CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA E OS PRESIDENTES DOS TRIBUNAIS SUPERIORES, DO CONSELHO DA JUSTIÇA FEDERAL, DO CONSELHO SUPERIOR DA JUSTIÇA DO TRABALHO E DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E DOS TERRITÓRIOS, considerando o disposto no art. 169 § 1º, incs. I e II, da Constituição da República c/c os arts. 98 e 100 da Lei nº 13.473, de 8 de agosto de 2017 (Lei de Diretrizes Orçamentária de 2018), o art. 4º, inc. II, da Lei nº 13.587, de 2 de janeiro de 2018 (Lei Orçamentária Anual de 2018), e o art. 3º da Lei nº 13.752, de 26 de novembro de 2018, resolvem: 



    Art. 1º Os efeitos financeiros decorrentes da Lei nº 13.752, de 26 de novembro de 2018, ocorrerão a partir de 1º de janeiro de 2019. 



    Art. 2º Esta Portaria entra em vigor na data de sua publicação.”



    Verifica-se que o ato normativo transcrito foi editado em observância ao que dispõe o art. 169 da Constituição Federal, verbis:



    “Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar. 



    § 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas: 



    I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; 



    II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista.”



    Nesse contexto, diversamente do que aduz a parte autora, não há qualquer ilegalidade no ato regulamentar que simplesmente adequou o reajuste dos subsídios à disponibilidade orçamentária, em estrita observância às disposições constitucionais mencionadas.



    Outro não foi o entendimento desta Corte, ao analisar a ADO 53 AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, cujo voto acompanhei com ressalvas, na qual se tratou exatamente da regulamentação da majoração dos subsídios à luz da disponibilidade orçamentária, só que, naquele caso, pelo Tribunal estadual. Destaco, por oportuno, o que consignou o relator:



    “Conforme afirmei na decisão recorrida, rememorando ponderação feita em sede doutrinária, deve ser diferenciada a omissão legislativa, ainda que parcial, da opção legislativa, verificada quando o Congresso Nacional ou a Casa Legislativa respectiva exercem a sua função legiferante precípua, mediante legítima valoração discricionária das opções que se colocam ao seu exame para a formação da norma (Direito Constitucional , 33ª edição, pág. 814). 



    No presente caso, faz-se presente a segunda hipótese, uma vez que compete ao Presidente do Tribunal de Justiça da Bahia, analisando a situação orçamentária do Estado e também as cautelas exigidas no que diz respeito à responsabilidade fiscal, editar o ato normativo para a majoração do subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia de forma proporcional ao aumento do subsídio dos Ministros do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, na forma estabelecida pela Lei Federal 13.752/2018.



     Com efeito, apesar de a Agravante alegar que ‘o Presidente do TJ/BA não possui margem de discricionariedade para efetivar ou não o comando constitucional contido no art. 93, V’, é preciso levar em consideração que a própria Lei 13.752/2018 dispõe, no seu art. 3º, que ‘a implementação do disposto nesta Lei observará o art. 169 da Constituição Federal’.



    (...)



    Ora, se a própria lei federal, que dispõe sobre o subsídio dos Ministros do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, impõe a condição de observância do princípio da responsabilidade fiscal para a majoração do subsídio, com igual razão tal cautela deve ser observada pelo Presidente do Tribunal de Justiça da Bahia, de modo que compete a ele decidir sobre eventual edição de ato normativo para ajustar o subsídio dos Desembargadores do Tribunal local.”



    O acórdão desse julgamento recebeu a seguinte ementa:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO. ALEGAÇÃO DE MORA DO PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA. EDIÇÃO DE ATO NORMATIVO. ART. 93, V, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. AUSÊNCIA DE OMISSÃO DE DEVER CONSTITUCIONAL. PERTINÊNCIA TEMÁTICA. AUSÊNCIA. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. LIAME INDIRETO. INSUFICIÊNCIA DE MERO INTERESSE DE CARÁTER ECONÔMICO-FINANCEIRO. AGRAVO REGIMENTAL CONHECIDO E DESPROVIDO. 



    1. A Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão tem cabimento quando o poder público se abstém de um dever que a Constituição lhe atribuiu.



    2. Não é o que ocorre na presente hipótese, pois não se deve confundir “omissão normativa” com “opção normativa”, que se consubstancia em legítima escolha do Presidente do Tribunal de Justiça, para, a partir da análise orçamentária e de responsabilidade fiscal, decidir sobre eventual edição de ato normativo para majoração do subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, de forma proporcional ao aumento do subsídio dos Ministros do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, estabelecido pela Lei Federal 13.752/2018.



    3. A jurisprudência do STF exige, para a caracterização da legitimidade ativa das entidades de classe e das confederações sindicais em ações de controle concentrado, a existência de correlação direta entre o objeto do pedido de declaração de inconstitucionalidade e os objetivos institucionais da associação.



    4. Não há pertinência temática entre as normas impugnadas, que cuidam de interesse relacionado aos magistrados, e os objetivos institucionais perseguidos pela Agravante (FEBRAFITE), voltados, genericamente, à proteção dos interesses dos auditores fiscais da receita estadual e distrital. O liame mediato, indireto, não satisfaz o requisito da pertinência temática. Precedentes.



    5. Agravo Regimental conhecido e desprovido. (ADO 53- AgR, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, DJe 07.11.2019)



    Apreciando hipótese idêntica a destes autos, a Ministra Cármen Lúcia, quando do julgamento da AO 2740, asseverou:



    “Considerando o disposto nos incs. I e II do § 1º do art. 169 da Constituição da República, este Supremo Tribunal firmou entendimento de que os efeitos financeiros decorrentes da Lei nº 13.752/2018 tiveram o seu marco inicial em 1º de janeiro de 2019”. 



    Idêntica solução deve ser dada ao caso destes autos. Em atenção à dotação orçamentária, bem como à responsabilidade fiscal, a majoração dos subsídios deve obedecer o que previsto na norma regulamentadora.



    Ante o exposto, julgo improcedente o pedido.



    Condeno o Autor nas custas processuais e em honorários advocatícios, que fixo em 10% (dez por cento) do valor atualizado da causa, nos termos do art. 85, § 2º, do CPC/2015, observado o disposto no art. 98, §§ 2º e 3º, do mesmo diploma, por se tratar de beneficiário da justiça gratuita. 



    Publique-se. Intime-se.



    Brasília, 29 de setembro de 2023.



Ministro Edson Fachin



Relator



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