Tribunal: STF
Processo: ACO 3638
Classe: ACO
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-06-30
Data de publicação: 2023-06-30

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONFLITO FEDERATIVO. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO EM CADASTRO FEDERAL DE INADIMPLÊNCIA. INOBSERVÂNCIA DO PRINCÍPIO DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. 



1. A inscrição de Estado-membro no CAUC deve ser precedida de processo administrativo no qual sejam observados os princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal.



2. Plausibilidade do direito e perigo na demora caracterizados.



3. Tutela de urgência deferida.



Relatório



    1. Trata-se de ação cível originária ajuizada pelo Estado do Pará em face da União e do FNDE pela qual postula, sob a forma de tutela de urgência, a concessão de medida liminar para (i) suspender a inscrição no CAUC em desfavor do Estado em decorrência de supostas irregularidades na transmissão de dados no Siope, relativamente aos últimos 16 (dezesseis) anos, e (ii) determinar a liberação de acesso ao sistema Siope pelo Estado, para que possa realizar a transmissão dos dados e relatórios referentes ao presente exercício.



    2. O Estado do Pará, em defesa de sua pretensão, alega, preliminarmente, que a discussão sobre a indevida inclusão do Estado autor no Cadastro Único de Convênio (Cauc) – sistema desenvolvido dentro do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (Siafi) e gerido pela União – atrai a incidência do art. 102, inc. I, al. “f”, da Constituição da República, que dispõe ser da competência desta Corte julgar originariamente as causas e os conflitos entre a União e os Estados, a União e o Distrito Federal, ou entre uns e outros, inclusive as respectivas entidades da Administração indireta.



    3. Aduz que o polo passivo desta ação cível originária deve ser composto pela União, responsável pela gestão e administração dos cadastros federais, como o Cauc, bem como pelo FNDE, responsável pela gestão das informações do Siope e seu registro junto ao Cauc.



    4. Adentrando na exposição dos fatos que justificam o ajuizamento desta ação, aponta que o Estado do Pará foi instado pelo FNDE a rever os dados contábeis transmitidos via sistema Siope desde o ano de 2007, por supostas divergências de saldos financeiros informados em exercícios anteriores. Acrescenta que o Estado requereu ao FNDE que tal revisão se restringisse, em um primeiro momento, aos anos de 2021 e 2022, considerando a grande dificuldade de resgate documental e esforços que teriam de ser envolvidos na revisão de dados contábeis transmitidos ao longo de 16 (dezesseis) anos, mas que não houve um retorno formal por parte do FNDE, sendo o Estado negativado no Cauc em razão das mencionadas supostas divergências referentes a vários exercícios, cujas críticas foram apontadas de forma genérica, sem possibilidade de contraditório e sem prazo razoável para análise e possível correção. Menciona, ainda, que juntamente com a negativação no Cauc o sistema Siope foi bloqueado para o Estado do Pará, impedindo, dessa forma, a transmissão de dados e relatórios fiscais do presente exercício, e gerando, com isso, inadimplência involuntária do ente, que atualmente, em razão deste bloqueio ao referido sistema, está impedido de comprovar a aplicação dos recursos da educação.



    5. Na petição inicial, o ente narra, ainda, que a sua inscrição no CAUC provocou a negativa da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) em autorizar aval da União em operação de crédito cuja negociação está avançada, no montante de R$ 400.000.000,00 (quatrocentos milhões de reais). Aduz que, além da referida contratação de financiamento, outros contratos de empréstimo e aditivos em curso serão diretamente impactados em razão da negativação do Estado no CAUC, totalizando a frustração de recursos no montante de R$ 5.738.058.209,23 (cinco bilhões, setecentos e trinta e oito milhões, cinquenta e oito mil, duzentos e nove reais e vinte e três centavos), sendo que a abusiva condição de inadimplência que está sendo imposta ao Estado impedirá a formalização de convênios e instrumentos de repasse com a União, por meio dos quais serão transferidos recursos absolutamente indispensáveis à realização de obras e projetos para o Estado sediar a COP 30, a qual ocorrerá em Belém em novembro de 2025.



    6. Prossegue afirmando que não houve processo administrativo formalmente instaurado no qual pudesse tomar conhecimento das supostas desconformidades, de modo individualizado, a fim de apurar sua procedência e apresentar defesa específica. Ao contrário, menciona que foi comunicado por canal interno do sistema, com indicação de que havia pendências a serem saneadas retroativamente, relativas a 16 (dezesseis) exercícios, sem maiores detalhamentos, sendo que essa comunicação se deu juntamente com a negativação do Estado no Cauc e bloqueio do seu acesso ao sistema Siope, impedindo, assim, o envio dos dados referentes ao presente exercício e lhe causando inadimplência involuntária.



    7. Conforme o defendido na petição inicial, a forma como levada a cabo a negativação no Cauc contraria o que decidido por esta Corte no Tema nº 327 do ementário da Repercussão Geral, oportunidade em que foi assentado o entendimento no sentido de que a inscrição de entes federados em cadastro de inadimplentes (ou outro que dê causa à negativa de realização de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres que impliquem transferência voluntária de recursos) pressupõe o respeito aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal. 



    8. Nessa linha assevera que, embora o presente caso trate de transmissão de dados financeiros da educação via sistema Siope, as consequências por eventuais desconformidades muito se assemelham àquelas derivadas das rejeições de contas de convênios e instrumentos análogos, daí por que também é indispensável o devido processo legal, com viabilização de defesa do ente estadual, sem que possa haver negativação antes de esgotada a esfera administrativa de apuração e ampla defesa. E prosseguindo nesta argumentação, aduz que muito mais se justifica a necessária observância do devido processo legal nos casos de transmissão de dados via Siope, porquanto, ao contrário dos convênios – em que há repasses de recursos do ente federal ao ente estadual –, o dever de prestar informações ao Siope se destina tão somente para coleta, processamento, disseminação e acesso público a informações referentes aos orçamentos de educação, sendo que eventuais irregularidades relacionadas com a transmissão de dados no Siope dizem respeito apenas a deveres burocráticos e administrativos relativos à transparência de dados e controle de cumprimento do art. 212 da CRFB. Por essa razão, segundo consta na petição inicial, muito mais se justifica que qualquer negativação seja antecedida do devido processo legal e da ampla defesa. Cita precedentes desta Corte (ACO nº 3.238/AC, ACO nº 3.261/DF, ACO nº 1.823/RN, ACO nº 3.508/DF e ACO nº 3.278/MG) e menciona que o Estado do Pará vem cumprindo regularmente a exigência do art. 212 da CRFB e aplicado o mínimo de 25% da receita resultante de impostos e transferências na manutenção e desenvolvimento do ensino.



    9. Ainda, sustenta que o Siope é um sistema eletrônico operacionalizado pelo FNDE, instituído para coleta, processamento, disseminação e acesso público a informações referentes aos orçamentos de educação, e que visa à padronização de tratamento gerencial, ao cálculo da receita vinculada à manutenção e desenvolvimento do ensino de cada ente federado, sendo que seu principal objetivo é levar ao conhecimento da sociedade os investimentos realizados pelas esferas de governo em educação, fortalecendo os mecanismos de controle social dos correspondentes gastos, não se prestando para o exercício do controle administrativo relacionado com os gastos e investimentos na área da educação.



    10. Menciona, também, que o FNDE está obrigando o Estado do Pará a revisar os dados referentes a gastos com educação desde o ano de 2007, sendo que, em razão da aplicação da teoria da intranscendência subjetiva das sanções, não se mostra adequado, hoje, sancionar o Estado — e por consequência a atual gestão — por supostas inadimplências cometidas por gestores anteriores. Além disso, sustenta ser necessário que se observe a prescrição quinquenal, de modo de que o Estado do Pará somente estaria obrigado a revisar as transmissões de dados e informações administrativas lançadas no Siope relativamente aos últimos 5 (cinco) anos ou, subsidiariamente, desde o início do mandato do atual gestor estadual (2019).



    11. Requer, sob a forma de tutela de urgência, a concessão de medida liminar para (i) suspender a inscrição no CAUC em seu desfavor, considerando as alegadas irregularidades na transmissão de dados no Siope, relativamente aos últimos 16 (dezesseis) anos, e (ii) determinar a liberação de acesso ao sistema Siope, para que possa realizar a transmissão dos dados e relatórios referentes ao presente exercício.



    12. Como pedido de tutela jurisdicional definitiva, pugna pelo julgamento de procedência da pretensão deduzida para (i) determinar o cancelamento da inscrição no Cauc em seu desfavor, considerando as alegadas irregularidades na transmissão de dados no Siope, relativamente aos últimos 16 (dezesseis) anos, (ii) determinar a liberação de acesso ao sistema Siope, para que possa realizar a transmissão dos dados e relatórios referentes ao presente exercício, (iii) determinar que a União e o FNDE instaurem processo administrativo formal, com o devido processo legal, para que o Estado do Pará apresente defesa e eventuais ajustes relacionados aos dados transmitidos no sistema Siope desde o ano de 2019 ou, sucessivamente, desde o ano de 2018 (limitação temporal para revisão dos dados e lançamentos no sistema), e (iv) reconhecer que as críticas apontadas para os exercícios anteriores à limitação temporal não ocasionem novas negativações, declarando-se a caducidade das obrigações administrativas de revisão dos dados transmitidos antes do prazo temporal indicado no item (iii) supra.



    13. Com a petição inicial foram juntados documentos. O Estado do Pará apresentou manifestação reiterando, basicamente, as razões de mérito e de urgência descritas na petição inicial (e-doc. 11).



    É o relatório.



Análise



    14. Inicialmente, reconheço a competência desta Corte para o julgamento desta ação cível originária. Com efeito, a competência do Supremo Tribunal Federal, na espécie, decorre do disposto no art. 102, inc. I, al. “f”, da CRFB, que circunscreve, sob sua esfera de atuação jurisdicional, as causas e os conflitos entre a União e os Estados, a União e o Distrito Federal, ou entre uns e outros, inclusive as respectivas entidades da administração indireta, como é o caso dos autos, em que se sustenta que a União promoveu, indevidamente, a inscrição do Estado do Pará no Cadastro Único de Convênio (Cauc). Nesse sentido cita-se o precedente desta Corte na AC nº 2.636-MC-REF/PE, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, j. 14/10/2010, p. 11/11/2010.



    15. Por outro lado, de igual maneira reconheço a legitimidade da União e do FNDE para figurarem no polo passivo, na medida em que os cadastros referidos nesta ação, e a respectiva gestão, é atribuição destes entes da federação. A União atua como responsável pela gestão e administração do Cauc, e o FNDE, como responsável pela gestão das informações do Siope e seu registro junto ao CAUC. Nesse sentido, cita-se o precedente desta Corte na ACO nº 3.278-AgR/MG, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 27/04/2020, p. 14/05/2020.



    16. Superadas as preliminares, adentro, agora, no exame da questão de fundo trazida nesta ação cível originária. E, nesse sentido, preciso ressaltar que a questão, há tempos, vem sendo submetida ao exame desta Corte, a qual, quando do julgamento do Tema RG nº 327 (RE nº 1.067.086-RG/BA, Rel. Min. Rosa Weber, j. 16/09/2020, p. 21/10/2020), conduziu à fixação das seguintes teses:



    “A inscrição de entes federados em cadastro de inadimplentes (ou outro que dê causa à negativa de realização de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres que impliquem transferência voluntária de recursos), pressupõe o respeito aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, somente reconhecido: a) após o julgamento de tomada de contas especial ou procedimento análogo perante o Tribunal de Contas, nos casos de descumprimento parcial ou total de convênio, prestação de contas rejeitada, ou existência de débito decorrente de ressarcimento de recursos de natureza contratual (salvo os de conta não prestada); b) após a devida notificação do ente faltoso e o decurso do prazo nela previsto (conforme constante em lei, regras infralegais ou em contrato), independentemente de tomada de contas especial, nos casos de não prestação de contas, não fornecimento de informações, débito decorrente de conta não prestada, ou quaisquer outras hipóteses em que incabível a tomada de contas especial.”



    17. Em síntese, em conformidade com o entendimento fixado por esta Corte, a negativação de entes estatais em cadastros restritivos, como é o caso do Cauc, se mostrará legítima quando for precedida de um processo administrativo no qual seja assegurado ao ente estatal faltoso ou inadimplente o respeito aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, o que se dará ou a partir do julgamento de um processo de tomada de contas especial ou análogo (hipótese ‘a’ da tese fixada por esta Corte), ou a partir da instauração e regular processamento de outro processo de natureza administrativa na qual o ente estatal seja adequadamente notificado para, nos prazos legais, apresentar defesa (hipótese ‘b’ da tese fixada por esta Corte).



    18. Pois bem. Ao que depreendo do exame destes autos, a negativação do Estado autor junto ao Cauc parece não ter observado o que decidido por esta Corte no Tema RG nº 327.



    19. O Estado do Pará questionou o FNDE sobre as críticas apresentadas pelo Siope, as quais, segundo alega, estavam impedindo a transmissão de novos relatórios pelo ente estadual e, com isso, geravam situação conducente ao apontamento do Estado no CAUC, questionamentos esses que, conforme aponta, não foram respondidos pelo FNDE (e-doc. 5).



    20. O Conselho Nacional de Secretários de Educação (Consed) corrobora essa provocação do Estado do Pará, na medida em que demonstra a preocupação com as inconsistências do Siope, o qual, segundo aduz, por questões de natureza operacional vem dificultando a prestação de informações pelos Estados e pelo Distrito Federal e, com alguma frequência, têm resultado em involuntário descumprimento de prazos ou inconsistência de dados, conduzindo, assim, à automática negativação dos entes federados junto ao Sistema de Informações de Requisitos Fiscais (Cauc); (e-doc. 8).



    21. O exame desses elementos de prova carreados aos autos, aliado aos argumentos expendidos na petição inicial, me permitem inferir a existência de situação que está em descompasso ao que decidido por esta Corte no Tema RG nº 327, pois estariam ocorrendo inconsistências no sistema Siope, gerido pelo FNDE, as quais não foram saneadas por este ente autárquico. E a consequência disso foi o impedimento de o Estado autor apresentar informações e relatórios junto ao Siope, que resultou na sua automática negativação junto ao Sistema de Informações de Requisitos Fiscais (Cauc), com clara violação aos princípios do contraditório e da ampla defesa, porquanto não precedida de processo administrativo no qual o Estado do Pará pudesse conhecer as ilegalidades ou irregularidades a ele imputadas e, com isso, apresentar defesa.



    22. Este cenário fático-probatório demonstra a plausibilidade do direito invocado pelo Estado autor.



    23. Por outro lado, igualmente está presente o periculum in mora. Com efeito, como alegado pelo Estado do Pará, a indevida negativação junto ao Cauc o impede de, por exemplo, contratar operações de crédito ou receber a transferência voluntária de recursos da União, havendo inclusive prova de que essa negativação já estaria figurando como dificultador da realização dessas operações de crédito (e-doc. 6). E a ocorrência dessa situação de risco de dano já foi ressaltada por esta Corte em julgamento de caso similar, quando destacado que o registro da entidade federada, por suposta inadimplência, em cadastros federais como é o caso do Cauc, pode sujeitá-la a efeitos gravosos, com desdobramentos para a transferência de recursos (AC nº 2.657-MC-REF, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJ de 06/12/2010). Evidente, portanto, que a manutenção do ente federado junto ao Cauc, como referido nos autos, traz risco de dano ao referido ente, situação essa que igualmente evidencia a urgência da tutela jurisdicional.



    24. Concluo, assim, estarem preenchidos os requisitos para o deferimento da tutela de urgência postulada.



Dispositivo



    25. Ante o exposto, concedo a tutela de urgência requerida, para determinar à União que (a) suspenda a inscrição no Cauc registrada em desfavor do Estado do Pará em decorrência de supostas irregularidades na transmissão de dados no Siope, relativamente aos últimos 16 (dezesseis) anos, e (b) libere o acesso ao sistema Siope pelo Estado, para que possa realizar a transmissão dos dados e relatórios referentes ao presente exercício.



    26. Citem-se e intimem-se os réus para contestarem a presente ação, bem como para fins de cumprimento da tutela de urgência ora deferida.



    27. Sobrevindo contestações, ao autor para réplica.



    28. A presente medida cautelar deverá ser submetida a referendo pelo Plenário desta Corte, nos termos do art. 21, inc. IV, do RISTF.



    Publique-se.



    Brasília, 30 de junho de 2023.



    Ministro ANDRÉ MENDONÇA



    Relator