Tribunal: STF
Processo: Rcl 57766
Classe: Rcl
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-05-30
Data de publicação: 2023-05-30

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de reclamação ajuizada por Vera Lucia Gonçalves dos Santos em face de decisões judiciais proferidas nos autos do processo nº 0030419-23.2020.8.16.0182, que teriam violado a decisão proferida por esse Pretório Excelso no Mandado de Injunção nº 7.044.



    A reclamante alega, em síntese, que as regras de aposentadoria especial do servidor público policial, definidas na Lei Complementar n.º 51/1985, foram asseguradas aos integrantes da categoria que integra - Agente Penitenciário - mediante ordem injuncional concedida pelo STF no Mandado de Injunção n.º 7044/PR.



    Afirma que “não há dúvida de que diante da decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal no Mandado de Injunção nº 7.044, ordenando que o Ente Público analise os pedidos de aposentadoria especial dos servidores públicos à luz da Lei Complementar Federal n° 51/1985, a referida lei aplica-se desde o início de sua vigência no que tange também o direito a concessão do abono de permanência”(eDoc 1, p. 7).



    Aduz que, “em consonância com o art. 40, § 19 da Constituição Federal, o servidor público que permaneça em atividade mesmo após preenchidos os requisitos de aposentação fará jus ao abono de permanência equivalente ao valor da sua contribuição previdenciária até completar as exigências para aposentadoria compulsória.” (eDoc 1, p. 8).



    Ressalta que “não se pretende aplicar MI algum de maneira retroativa, apenas estarmos a pedir a incidência do art. 40, § 19 da CF na redação vigente ao tempo em que preenchidos os requisitos da LC 51/1985” (eDoc 1, p. 9).



    Salienta que “o mandado de injunção apenas supriu a lacuna normativa da aposentadoria especial indicando a lei aplicável ao caso (LC 51/1985), sendo esta aplicável desde o início da sua vigência à aposentadoria especial do agente penitenciário” (eDoc 1, p. 9). 



    Requer a procedência da reclamação para cassar as decisões que afrontam o paradigma invocado e que violam o direito “da Reclamante ao recebimento do abono de permanência, visto que preenchidos os requisitos para a aposentadoria especial previstos na LC n.º 51/85”(eDoc 1, p. 12).



    As informações foram prestadas (eDoc 15).



    A parte beneficiária apresentou contestação (eDoc 23).



    A Procuradoria Geral da República opinou pela improcedência da reclamação, em parecer com a seguinte ementa:



    “RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL. SERVIDOR PÚBLICO. AGENTE PENITENCIÁRIO. ABONO DE PERMANÊNCIA. PLEITO DE RECONHECIMENTO DO DIREITO DE APOSENTADORIA ESPECIAL, POR FORÇA DA DECISÃO DO STF EXARADA NO MANDADO DE INJUNÇÃO N. 7044. AUSÊNCIA DE TERATOLOGIA NA DECISÃO RECLAMADA. UTILIZAÇÃO DA RECLAMAÇÃO COMO SUCEDÂNEO DE RECURSO. INVIABILIDADE. - Parecer pela improcedência da reclamação.” 



    É o relatório. Decido.



    O cabimento da reclamação, instituto jurídico de natureza constitucional, deve ser aferido nos estritos limites das normas de regência, que somente a concebem para preservação da competência do Tribunal e para garantia da autoridade de suas decisões (art. 102, I, l, CF), bem como contra atos que contrariem ou indevidamente apliquem Súmula Vinculante (art. 103-A, § 3º, da CF).



    A matéria também veio disciplinada pelo Novo Código de Processo Civil, que, no art. 988, prevê as hipóteses de seu cabimento, in verbis:



    “Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para:



    I - preservar a competência do tribunal;



    II - garantir a autoridade das decisões do tribunal;



    III - garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade; (Redação dada pela Lei nº 13.256, de 2016)



    IV - garantir a observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência; (Redação dada pela Lei nº 13.256, de 2016)



    § 1º A reclamação pode ser proposta perante qualquer tribunal, e seu julgamento compete ao órgão jurisdicional cuja competência se busca preservar ou cuja autoridade se pretenda garantir.



    § 2º A reclamação deverá ser instruída com prova documental e dirigida ao presidente do tribunal.



    § 3º Assim que recebida, a reclamação será autuada e distribuída ao relator do processo principal, sempre que possível.



    § 4º As hipóteses dos incisos III e IV compreendem a aplicação indevida da tese jurídica e sua não aplicação aos casos que a ela correspondam.



    § 5º É inadmissível a reclamação: (Redação dada pela Lei nº 13.256, de 2016)



    I - proposta após o trânsito em julgado da decisão reclamada; (Incluído pela Lei nº 13.256, de 2016)



    II - proposta para garantir a observância de acórdão de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida ou de acórdão proferido em julgamento de recursos extraordinário ou especial repetitivos, quando não esgotadas as instâncias ordinárias. (Incluído pela Lei nº 13.256, de 2016)



    § 6º A inadmissibilidade ou o julgamento do recurso interposto contra a decisão proferida pelo órgão reclamado não prejudica a reclamação.”



    Nos termos da jurisprudência desta Suprema Corte, a relação de pertinência estrita entre o ato reclamado e o parâmetro de controle é requisito indispensável para o cabimento de reclamação. Nesse sentido: 



    “EMENTA Agravo regimental na reclamação. Ausência de identidade de temas entre o ato reclamado e a ADI nº 3.460/DF. Reclamação como sucedâneo de recurso. Agravo regimental não provido. 1. Deve haver aderência estrita do objeto do ato reclamado ao conteúdo da decisão paradigmática do STF para que seja admitido o manejo da reclamatória constitucional. 2. Agravo regimental não provido.” (Rcl 11463 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 13.2.2015)



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM RECLAMAÇÃO. ADC 16. RE 760.931. ART. 71, § 1º, DA LEI 8.666/93. TERCEIRIZAÇÃO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. CULPA IN VIGILANDO. AUSÊNCIA DE ESTRITA ADERÊNCIA. DESCABIMENTO DA RECLAMAÇÃO. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. É inviável a reclamação quando o ato reclamado não possui aderência estrita ao paradigma apontado como afrontado. 2. Ao contrário do alegado, o ato impugnado não contraria as decisões proferidas na ADC 16 e no Tema 246 do ementário da repercussão geral (RE 760.931). 3. Não é cabível o manejo de reclamação para se obter o reexame do conjunto fático-probatório dos autos. 4. Agravo regimental a que se nega provimento.” (Rcl 29373 AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 6.11.2019)



    Da análise das informações trazidas na petição inicial, bem como pelo exame dos documentos acostados aos autos, não assiste razão à reclamante.



    No julgamento do MI 7.044-AgR, o Plenário desta Corte reconheceu a existência de mora legislativa na edição de norma regulamentadora para viabilizar a aposentadoria especial, pelo exercício de atividade de risco, e determinou fosse aplicada, aos membros integrantes do Sindicato dos Agentes Penitenciários do Paraná - SINDARSPEN, o regime da Lei Complementar 51/1985, que dispõe sobre o regime de aposentadoria do servidor público policial. Na oportunidade, a ementa ficou assim redigida: 



    “APOSENTADORIA ESPECIAL – AGENTE PENITENCIÁRIO – ATIVIDADE DE RISCO – MORA LEGISLATIVA. Ante mora legislativa na edição de norma a versar aposentadoria especial pelo exercício de atividade de risco – artigo 40, § 4º, da Constituição Federal –, surge aplicável, aos agentes penitenciários, o regime da Lei Complementar nº 51/1985.”



    Portanto, o provimento mandamental alcançado restringiu-se em impedir que a Administração se furtasse a examinar o pedido de aposentadoria especial do reclamante sob o fundamento de inexistência de regulamentação legal do art. 40, § 4º, da Carta Magna.



    No entanto, verifico que a 4ª Turma Recursal dos Juizados Especiais do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, ao proferir o acórdão reclamado, afastou a pretensão de recebimento do abono de permanência, sob os seguintes fundamentos (eDoc 5-7): 



    “Na questão de fundo, muito embora no âmbito desta Turma recursal o entendimento seja diverso, tenho comigo que a decisão recorrida se ajusta com integral fidelidade à diretriz jurisprudencial firmada pelo STF na matéria em exame e com o regramento legal (art. 11, da Lei n. 13.300/16).



    A pretensão do reclamante é o reconhecimento do direito ao pagamento do abono de permanência equivalente ao valor da contribuição previdenciária respectiva, com fulcro no art. 40, § 19, da CF, em decorrência do reconhecimento do direito de aposentadoria especial (art. 40, § 4º, II, da CF, com a redação dada pela EC n. 47/2005), por força da decisão do STF exarada no Mandado de Injunção coletivo n. 7044, com a fixação do ‘dies a quo’ a partir de 10/2015, data em que o Reclamante teria implementado os requisitos da aposentadoria especial (já observado o prazo da prescrição quinquenal) até o período de 3/2018 (por força da sua aposentadoria voluntária alcançada em abril de 2018).



    Da controvérsia, extrai-se que o suprimento da lacuna da norma regulamentadora do direito para viabilizar a aposentadoria especial do agente penitenciário foi alcançado de forma concreta no julgamento do mandado de injunção coletivo n. 7044, cujos efeitos atingiram os membros integrantes da entidade sindical impetrante (art. 13, da Lei n. 13.300/16), como é o caso do Autor (eficácia ultra partes).



    Do ponto de vista temporal, a norma regulamentadora superveniente produzirá efeitos ex nunc em relação aos beneficiados por decisão transitada em julgado, salvo se a aplicação da norma editada lhes for mais favorável, nos termos do que dispõe o art. 11, da Lei n. 13.300/16.



    Importante aqui rememorar que o Supremo Tribunal Federal possui entendimento de que a decisão proferida em sede de mandado de injunção tem natureza constitutiva (e não declaratória). Isto porque, estabelece uma relação concreta entre as partes, enquanto permanecer a mora legislativa. Neste sentido: MI 689, Rel. Min. EROS GRAU, Tribunal Pleno, julgado em 07/06/2006, DJ 18-08-2006 PP-00019 EMENT VOL-02243-01 PP-00001 RTJ VOL-00200-01 PP-00003 LEXSTF v. 28, n. 333, 2006, p. 139-143.



    Desse modo, é certo que ao transitar em julgado a decisão proferida em sede de mandado de injunção, o impetrante/beneficiário poderá exercer seu direito (nunca retroativamente) e eventuais reflexos (como é o caso do abono de permanência), conforme balizas fixadas no julgado.



    Disto resulta que o abono de permanência enquanto benefício financeiro pago ao servidor público que permanece em atividade mesmo após preenchidos os requisitos de aposentação, incluindo aqueles regulados por regras especiais, somente será devido em período posterior à decisão definitiva proferida no mandado de injunção.



    Vale dizer, os efeitos financeiros decorrentes da concessão do abono de permanência devem retroagir à data da decisão do mandado de injunção que beneficiou o Autor, visto que a possibilidade de fruição do direito à aposentadoria especial somente foi alcançada a partir da data da decisão quando então foi criada para o caso particular a norma regulamentadora do referido direito.



    Não se pode aqui olvidar que antes da decisão concessiva proferida no mandado de injunção, a LC n. 51/85 não regulamentava a situação jurídica do agente penitenciário para efeitos de aposentadoria especial.



    Portanto, o servidor beneficiado por mandado de injunção não faz jus ao abono de permanência retroativo, pois o exercício da aposentadoria especial anteriormente era vedado pelo ordenamento jurídico brasileiro, enquanto não regulamentado por lei complementar federal ou decisão judicial, cujos efeitos, como visto, sempre são ex nunc.



    Assentada tal premissa jurídica, adstrito, ainda, aos contornos da lide (pedido e causa de pedir), e levando em conta que o recorrido se aposentou voluntariamente em abril de 2018, ou seja, antes do trânsito em julgado da decisão proferida no MI coletivo n. 7044, resta inquestionável reconhecer que inexiste direito ao pagamento do abono de permanência.



    Diante do exposto, voto no sentido de conhecer e negar provimento ao recurso, mantendo-se inalterada a sentença.”



    Como se nota, do cotejo entre o ato reclamado e o parâmetro de controle inexiste a alegada violação.



    Não há falar em preservar a garantia da decisão proferida no citado MI 7.044, porquanto o acórdão paradigma consolidou o entendimento de que os pedidos de aposentadoria especial deveriam ser apreciados à luz das normas que regem o regime de aposentadoria do servidor público policial, sem, no entanto, regular, em específico, o recebimento do abono de permanência, o qual foi negado pela decisão reclamada. Neste cenário, não há como se alegar a inobservância da decisão paradigma. Nesse sentido:



    “AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. ALEGAÇÃO DE AFRONTA AO QUE DECIDIDO POR ESTA CORTE NOS AUTOS DA ADI 4.876/DF. AUSÊNCIA DE ESTRITA ADERÊNCIA. DESCABIMENTO DA RECLAMAÇÃO. UTILIZAÇÃO COMO SUCEDÂNEO RECURSAL. IMPOSSIBILIDADE. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Agravo regimental que repisa os argumentos da inicial da reclamação. 2. Ato reclamado que não se enquadra nos limites do decidido no julgamento da ADI 4.876/DF. 3. Aderência estrita não verificada. 4. Descabimento, nessa hipótese, da reclamação como sucedâneo recursal. 5. Agravo regimental a que se nega provimento.” (Rcl 22.888-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe de 03.08.2018)



    “AGRAVO REGIMENTAL. RECLAMAÇÃO. ALEGAÇÃO DE INOBSERVÂNCIA DO QUE DECIDIDO NA ADI 4.876. AUSÊNCIA DE ESTRITA ADERÊNCIA ENTRE O ATO RECLAMADO E A DECISÃO PARADIGMA. UTILIZAÇÃO DA RECLAMAÇÃO COMO SUCEDÂNEO RECURSAL. NÃO CONFIGURAÇÃO DAS HIPÓTESES DE CABIMENTO DA RECLAMAÇÃO. 1. À míngua de identidade material entre os paradigmas invocados e o ato reclamado, não há como divisar a alegada afronta à autoridade de decisão desta Excelsa Corte. 2. Reclamação constitucional é ação vocacionada para a tutela específica da competência e autoridade das decisões proferidas por este Supremo Tribunal Federal, não servindo como sucedâneo recursal ou ação rescisória. 3. Agravo interno conhecido e não provido.” (Rcl 23.987-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe de 17.11.2017)



    Ademais, como bem destacado pela Procuradoria Geral da República, a parte “a ora reclamante interpôs Recurso Extraordinário; não admitido na origem. Inconformada, interpôs Agravo em Recurso Extraordinário. Essa Colenda Corte Suprema, entretanto, negou seguimento ao agravo, com respaldo no seguinte entendimento: ‘Analisados os autos, verifica-se que o Tribunal de origem decidiu a controvérsia com fundamento na legislação infraconstitucional local aplicável à espécie e no conjunto fático-probatório dos autos, cuja análise se revela inviável em sede de recurso extraordinário. Incidem, na espécie, os óbices das Súmulas 279 e 280 do STF, in verbis: ‘Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário’ e ‘Por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário'” (eDoc 27, p. 5-6).



    Nesse contexto, verifica-se que a reclamante tenta, em verdade, por via transversa, obter o que não conseguiu nas vias adequadas. Constata-se, assim, no pedido deduzido pela reclamante nítida existência de caráter recursal infringente, sendo certo que a reclamação não pode ser utilizada como sucedâneo de recursos ou ações cabíveis, conforme reiterada jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Nesse sentido: 



    “RECLAMAÇÃO. SÚMULA VINCULANTE 46. AUSÊNCIA DE ADERÊNCIA ESTRITA. AGRAVO REGIMENTAL. CONTRARIEDADE A NORMAS CONSTITUCIONAIS E INFRACONSTITUCIONAIS. RECLAMAÇÃO COMO SUBSTITUTIVO RECURSAL. OFENSA AO PRINCÍPIO DA DIALETICIDADE. INVIABILIDADE DA RECLAMAÇÃO. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. A ausência de pertinência entre a matéria versada nos autos e aquela objeto da súmula vinculante supostamente violada inviabiliza o processamento da reclamação. 2. Revela-se indevida a utilização da reclamação constitucional como instrumento a viabilizar a manifestação do Supremo Tribunal Federal em face de suposta contrariedade a normas constitucionais ou infraconstitucionais. 3. A reclamação não pode ser usada como sucedâneo recursal nem de outras ações judiciais, devendo valer-se o interessado em juízo das ações ou recursos próprios. 4. Ofende ao princípio da dialeticidade recursal a peça recursal que não apresenta motivação de fato e de direito suficientes a infirmar os fundamentos da decisão recorrida. 5. Agravo regimental na reclamação a que se nega provimento.” (Rcl 46.289-AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe de 28.09.2021) 



    “EMENTA Agravo regimental em reclamação constitucional. Súmula Vinculante nº 43. Ausência de identidade de temas entre o ato reclamado e o paradigma. Utilização de reclamação constitucional como sucedâneo recursal. Impossibilidade. Agravo regimental não provido. 1. Há necessidade de aderência estrita do objeto do ato reclamado ao conteúdo da decisão do STF dotada de efeito vinculante e eficácia erga omnespara que seja admitida a reclamatória constitucional. 2.Inadmissível o uso de reclamação constitucional como sucedâneo de recurso ou de ações judiciais em geral. 3. Agravo regimental não provido, com condenação em 1% (um por cento) sobre o valor da causa à título de multa processual, prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015.” (Rcl 45.027-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe de 10.02.2022)



    Inviável, portanto, o manejo da reclamação. 



    Ante o exposto, com base nos arts. 21, § 1º, e 161, parágrafo único, do RISTF, nego seguimento à reclamação. 



    Publique-se.



    Brasília, 30 de maio de 2023.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



Documento assinado digitalmente