Tribunal: STF
Processo: RE 1430984
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-05-19
Data de publicação: 2023-05-19

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS. CONSTITUCIONAL. CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE ESTADUAL. ATOS NORMATIVOS DO PODER EXECUTIVO. SUSTAÇÃO DOS EFEITOS POR DECRETO LEGISLATIVO ESTADUAL. AMPLIAÇÃO DA COMPETÊNCIA DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA PARA SUSTAR ATOS DO PODER EXECUTIVO: IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. CONFLITO DE LEGALIDADE: SÚMULA N. 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ILEGITIMIDADE ATIVA DO INSTITUTO BRASILEIRO DE DEFESA DA NATUREZA – IBDN: INEXISTÊNCIA. RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS AOS QUAIS SE NEGA SEGUIMENTO.



  Relatório



    1. Recursos extraordinários interpostos pela Assembleia Legislativa do Amazonas e pelo Ministério Público do Amazonas, com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República, contra o seguinte julgado do Tribunal de Justiça do Amazonas:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEGITIMIDADE ATIVA DE INSTITUTO DE DIREITO PRIVADO. PERTINÊNCIA TEMÁTICA. DECRETO LEGISLATIVO Nº 820/17. ART. 28, VIII DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO AMAZONAS. SUSTAÇÃO DOS EFEITOS DE ATOS NÃO EXARADOS PELO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. AUSÊNCIA DE EXORBITÂNCIA DE PODER REGULAMENTAR. 1. Malgrado o art. 103 inciso IX da CF/88 preveja que apenas confederação sindical ou entidade de classe possam propor Ação Direta de Inconstitucionalidade, o STF já aplicou uma interpretação extensiva à norma, de forma a permitir a propositura por diferentes grupos sociais e setores da sociedade civil, tais como institutos de direito privado, desde que comprovada pertinência temática; As hipóteses autorizativas para a Assembleia sustar atos normativos do Poder Executivo restringem-se à exorbitação do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa. Não há previsão constitucional que possibilite ao Legislativo sustar atos do Executivo que julgue contrários à legalidade; 3. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE” (e-doc. 4).



    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-docs. 13 e 21).



Recurso extraordinário interposto pela Assembleia Legislativa do Amazonas



    2. No recurso extraordinário, a Assembleia Legislativa do Amazonas alega ter o Tribunal de origem contrariado os incs. V e X do art. 49, o art. 70 e o inc. IX do art. 103 da Constituição da República. 



    Salienta que “as circulares e portarias suspendidas pelo decreto legislativo emanaram do Departamento Estadual de Trânsito que instituíram inspeção veicular para os veículos com mais de 2 (dois) anos de uso, criou a cobrança de taxa de inspeção veicular e concedeu o serviço inerente de poder de polícia a particular” (fl. 2, e-doc. 7).



    Assevera que “os atos editados pelo DETRAN/AM exorbitaram do poder regulamentar e/ou dos limites estabelecidos pelo artigo 52, da Lei Estadual n. 23.564, de 22 de outubro de 2010, aprovada pela Assembleia Legislativa, relativamente à realização do Plano de Controle de Poluição Veicular – PCPV e do Programa de Inspeção e Manutenção de Veículos em Uso” (fl. 6, e-doc. 7).



    Sustenta que “a Assembleia Legislativa do Amazonas ao aprovar o Decreto Legislativo nº 820/2017, ora censurado, agiu nos limites da competência que lhe é assegurada tanto pelo art. 49, V, da Constituição Federal, como pelo art. 28, VIII, da Constituição Amazonense, ante a evidência de que os atos editados pelo DETRAN/AM exorbitaram o poder regulamentar e dos limites da delegação legislativa” (fl. 8, e-doc. 7).



    Ressalta que “descabe aplicar interpretação restritiva, como insinua equivocadamente o Autor, ante a expressa determinação, tanto do inciso X, do artigo 49 da Constituição Federal, como do inciso XV, do art. 28, da Constituição Amazonense, de que compete exclusivamente ao Poder Legislativo ‘fiscalizar e controlar diretamente os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta’” (fl. 8, e-doc. 7).



    Realça que, “por força da aplicação dos artigos 49, V, X, e 70 da Constituição Federal, e na linha da simetria dos artigos 28, VIII, XV e 39 da Constituição do Estado do Amazonas, o Poder Legislativo dispõe da competência de controlar e sustar os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta, como no caso, os atos flagrantemente irregulares, inconstitucionais, praticados pelo diretor do DETRAN/AM” (fl. 10, e-doc. 7).



    Afirma “a ilegitimidade ativa ad causam do Instituto Brasileiro de Defesa da Natureza – IBDN” (fl. 11, e-doc. 7).



    Anota que “o IBDN – Instituto Brasileiro de Defesa da Natureza não teria legitimidade por ser uma entidade civil, sem fins lucrativos, dessa forma é parte ilegítima, por não representar nenhuma categoria profissional e econômica” 
(fl. 22, e-doc. 7).



    Pede o provimento do presente recurso extraordinário para “que seja  reformado o acórdão proferido pelo TJ/AM, para, preliminarmente, declarar a ilegitimidade ativa da OSCIP IBDN em propor ADI, nos termos do art. 103, IX, da Constituição da República. E, no mérito, declarar a constitucionalidade do Decreto Legislativo nº 820, de 19 de setembro de 2019, que sustou ato emanado do Poder Executivo que excedeu o poder regulamentar, com fundamento no 
art. 49, V, da Constituição da República” (fl. 25, e-doc. 7).



Recurso extraordinário interposto pelo Ministério Público do Amazonas



    3. No recurso extraordinário, o Ministério Público do Amazonas assevera ter o Tribunal de Justiça contrariado o inc. LV do art. 5º, o inc. V do art. 49 e o inc. IX do art. 93 da Constituição da República. 



    Aponta que “o objetivo do presente Recurso Extraordinário é a reforma do acórdão local, que julgou procedente Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada em face de Decreto Legislativo que sustou ato do Poder Legislativo referente à inspeção veicular ambiental” (fl. 13, e-doc. 16).



    Alega que “a norma questionada sustou os efeitos de Atos do DETRAN-AM que estabelecem a exigência da Inspeção Veicular Ambiental a todos os veículos com mais de dois anos de uso. Nesta esteira, verifica-se correta a elaboração do Decreto para sustar os Atos do DETRAN, posto que o mesmo exorbitou seu poder regulamentar“ (fl. 16, e-doc. 16).



    Argumenta que, “como bem delimitou a augusta Assembleia Legislativa, a aprovação do Decreto Legislativo nº 820/2017 se deu nos limites da competência que lhe é assegurada tanto pelo art. 49, V, da Constituição Federal, como pelo art. 28, VIII, da Constituição Amazonense, ante a evidência de que os atos editados pelo DETRAN/AM exorbitaram comprovadamente, do poder regulamentar e dos limites da delegação legislativa” (fl. 23, e-doc. 16).



    Acrescenta que “o DETRAN-AM, sendo órgão da administração indireta estadual, sujeita-se à fiscalização e controle direto do Poder Legislativo amazonense, estando aqui inserida a competência exclusiva para sustar os referidos atos normativos que exorbitem do poder regulamentar” (fl. 23, 
e-doc. 16).



    Sustenta a “possibilidade de sustação dos atos normativos autônomos, pela Assembleia Legislativa, como exercício de controle político de constitucionalidade, e não de legalidade, impondo-se a reforma do julgado e a consequente improcedência da ação” (fl. 26, e-doc. 16).



    Pede “seja recebido e conhecido o presente recurso extraordinário, por essa colenda Turma desse excelso Supremo Tribunal Federal, para, ao final, dar-lhe provimento, impondo-se a reforma do acórdão local, nos termos acima estabelecidos” (fl. 26, e-doc. 16).



    4. A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pelo não conhecimento dos presentes recursos extraordinários: 



    “Recurso extraordinário. Irresignação contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Amazonas que, julgou procedente Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual proposta em face do Decreto Legislativo nº 820/17 daquele mesmo Estado, por violação ao art. 28, VIII da Constituição do Estado do Amazonas. Entendimento de que ‘As hipóteses autorizativas para a Assembleia sustar atos normativos do Poder executivo restringem-se à exorbitação do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa.’ e que ‘Não há previsão constitucional que possibilite ao Legislativo sustar atos do Executivo que julgue contrários à legalidade’. Análise de matéria infraconstitucional. Violação reflexa. Parecer pelo não conhecimento do recurso extraordinário” (e-doc. 32).



    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.



    5. Verificada a semelhança de argumentos e pedidos apresentados, os recursos extraordinários da Assembleia Legislativa do Amazonas e do Ministério Público do Amazonas serão analisados em conjunto.



    6. Razão jurídica não assiste aos recorrentes. 



    7. A alegação de nulidade do acórdão por contrariedade ao inc. IX do art. 93 da Constituição da República não pode prosperar. Embora em sentido contrário à pretensão dos recorrentes, o acórdão recorrido apresentou suficiente fundamentação. 



    Conforme a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, “o que a Constituição exige, no art. 93, IX, é que a decisão judicial seja fundamentada; não, que a fundamentação seja correta, na solução das questões de fato ou de direito da lide: declinadas no julgado as premissas, corretamente assentadas ou não, mas coerentes com o dispositivo do acórdão, está satisfeita a exigência constitucional” (Recurso Extraordinário n. 140.370, Relator o Ministro Sepúlveda Pertence, Primeira Turma, DJ 21.5.1993). 



    8. Na espécie, discutiu-se a constitucionalidade formal do Decreto Legislativo n. 820/2017 do Amazonas. Por este ato a Assembleia Legislativa do Amazonas sustou os efeitos de uma comunicação circular e de três portarias do Detran/AM.



    No caso em exame, ao analisar a competência do Poder Legislativo para sustar atos normativos do Poder Executivo fora dos casos previstos no inc. V do art. 49 da Constituição da República (requisitos postos relativamente ao Congresso Nacional), em simetria ao inc. VIII do art. 28 da Constituição do Amazonas, o Tribunal de origem assentou:



    “Passando ao exame do mérito, vejo que o dispositivo da Constituição Estadual a servir como parâmetro na presente ADI é o art. 28, inciso VIII, simétrico ao inciso V, art. 49 da Constituição Federal, o qual prevê que cabe ao Congresso Nacional sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa.



    Ou seja, as hipóteses autorizativas do Congresso Nacional, no caso, a Assembleia Legislativa, para sustar atos normativos do Poder Executivo restringem-se à exorbitação do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa. Não há previsão constitucional, portanto, que possibilite ao Legislativo sustar atos do Executivo que julgue contrários à legalidade. (...)



    No caso do presente processo, vê-se que os atos exarados pelo DETRAN/AM, cujos efeitos foram sustados pela Assembleia Legislativa, em nada se referem às duas possibilidades, por não se tratarem de lei delegada ou poder regulamentar. Em verdade, vê-se que o Órgão Legislativo entendeu que os atos do DETRAN teriam violado a Lei Estadual nº 3564/1020 e os princípios que regem a administração pública, conforme se vê da justificativa de fl. 111.



    E, neste sentido, inexistindo exorbitância do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa, não é possível que a Assembleia edite um decreto legislativo sustando os efeitos dos atos. Ainda que se entenda por potencial ilegalidade, é necessário o acionamento do Poder Judiciário, sob pena de ampliação distorcida do comando constitucional. (...)



    Apesar de ter a Assembleia mencionado que o DETRAN teria exorbitado o art. 5º da Lei Estadual nº 3.564/2010, trata-se de questão, reitero, atinente à suposta ilegalidade, mas não extrapolação de poder regulamentar – até porque tal poder é privativo do Chefe do Poder Executivo, conforme se vê do art. 54 da Constituição do Estado do Amazonas: 



    ‘Art. 54. Compete privativamente ao Governador do Estado: [...] IV - sancionar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e Regulamentos para a sua execução; [...] § 1º O Governador poderá delegar as atribuições mencionadas nos incisos X e XIX deste artigo aos Secretários de Estado, que observarão os limites traçados nas respectivas delegações, salvaguardado o foro constitucional do Chefe do Poder Executivo.’ 



    Destaco que ato normativo difere de ato regulamentar. Enquanto o primeiro é mais amplo e pode ser adotado por qualquer autoridade, o segundo é privativo dos Chefes do Executivo para elaborar decretos e regulamentos para a fiel execução das leis. (...) 



    Diante do exposto, em dissonância do parecer ministerial, voto pela PROCEDÊNCIA da presente Ação Declaratória de Inconstitucionalidade, DECLARANDO a inconstitucionalidade do Decreto Legislativo nº 820, de 27/09/2017, da Assembleia Legislativa do Estado do Amazonas, por desrespeito ao art. 28, VIII da Constituição do Estado do Amazonas” (fls. 7-8, e-doc. 4).



    O acórdão recorrido harmoniza-se com a jurisprudência deste Supremo Tribunal firmada no sentido de ser “inconstitucional a ampliação da competência da Assembleia Legislativa para sustar atos do Poder Executivo em desacordo com a lei (inc. V do art. 49 da Constituição)” (ADI n. 5.290, de minha relatoria). Esta a ementa do julgado:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUCIONAL. INC. IV DO ART. 11 DA CONSTITUIÇÃO DE GOIÁS, ALTERADO PELA EMENDA CONSTITUCIONAL N. 46/2010. ATRIBUIÇÃO À ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DE GOIÁS PARA SUSTAR ATOS NORMATIVOS DO PODER EXECUTIVO OU DOS TRIBUNAIS DE CONTAS. AFRONTA AO INC. V DO ART. 49, AO ART. 71 E AO ART. 75 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. INOBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS DA SIMETRIA E DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. PRECEDENTES. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE. 1. Sustação de atos normativos do Poder Executivo em desacordo com a lei, que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa: norma que altera o sistema federativo estabelecido pela Constituição da República. É inconstitucional a ampliação da competência da Assembleia Legislativa para sustar atos do Poder Executivo em desacordo com a lei ( inc. V do art. 49 da Constituição). 2. Sustação de atos do Tribunal de Contas estadual em desacordo com lei: inobservância das garantias de independência, autonomia funcional, administrativa e financeira. Impossibilidade de ingerência da Assembleia Legislativa na atuação do Tribunal de Contas estadual. 3. Ação Direta julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade do inc. IV do art. 11 da Constituição de Goiás, com a alteração da Emenda Constitucional n. 46, de 9.9.2010” (Plenário, DJe 9.12.2019).



    9. Ressalte-se que a verificação, na espécie vertente, de ter ou não a Comunicação Circular n. 5.86/2017 e as Portarias ns. 4.937/2017, 4.938/2017 e 2.067/2017 do Detran/AM extrapolado a Lei estadual n. 3.564/2010 restringe-se à questão da legalidade, não à de constitucionalidade. A alegada contrariedade à Constituição da República, se tivesse ocorrido, seria indireta, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário. Incide, na espécie, a Súmula n. 280 do Supremo Tribunal Federal.



     A jurisprudência deste Supremo Tribunal firmou-se no sentido de que “a discussão acerca de eventual extrapolação do ato regulamentar em relação ao comando legal regulamentado não possui natureza constitucional, porquanto depende da análise do cotejo da norma regulamentadora com a lei ordinária, a cujo exame não se presta o recurso extraordinário” (ARE n. 772.580-AgR-AgR-segundo, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 1.10.2014)”. Assim, por exemplo:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO CONSTITUCIONAL E FINANCEIRO. RENEGOCIAÇÃO DE DÍVIDAS. DESPESAS ORÇAMENTÁRIAS NÃO EMPENHADAS. INTERESSE LOCAL. ATRIBUIÇÃO DO MUNICÍPIO PARA LEGISLAR SOBRE A MATÉRIA. ALEGADA EXTRAPOLAÇÃO DA LEGISLAÇÃO FEDERAL: CONFLITO DE LEGALIDADE. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. SÚMULA N. 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ARE n. 1.350.203-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 17.12.2021).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 19.03.2018. DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. PERMISSÃO DE USO. EXPOSIÇÃO EM FEIRA DE ARTESANATO. PROCESSO SELETIVO. CRITÉRIOS. EDITAL 001/2010. CONFLITO DE LEGALIDADE. DECRETO 14.246/2010 E LEI MUNICIPAL 8.616/2003. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 280 DO STF. PRECEDENTES. 1. Nos termos da orientação sedimentada na Súmula 280 do STF, não cabe recurso extraordinário quando a verificação da alegada ofensa à Constituição Federal depende de análise prévia da legislação local pertinente à matéria em exame. 2. Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, §4º, do CPC. Incabível a fixação de honorários advocatícios em mandado de segurança, nos termos da Súmula 512 do STF” (ARE n. 1.088.401-AgR, Relator o Ministro Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 11.4.2019).



    “Agravo regimental em agravo de instrumento. 2. Direito Administrativo. 3. Servidor público distrital. 4. O agravo regimental não atacou especificamente todos os fundamentos da decisão agravada. Incidência da Súmula 287. 5. A discussão acerca da matéria de fundo refere-se a suposto conflito de legalidade entre normas locais (Decreto distrital 16.990/95 e Lei distrital 786/94). Necessário rever a interpretação conferida pela origem à mencionada legislação. Impossibilidade. Óbices previstos nas súmulas 280 e 636. 6. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 7. Agravo regimental a que se nega provimento” (AI n. 789.107-AgR, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 28.8.2012).



    10. Quanto à alegação de ilegitimidade ativa do Instituto Brasileiro de Defesa da Natureza – IBDN para propor representação de inconstitucionalidade, o Tribunal de Justiça do Amazonas assentou ter sido comprovada a representação da categoria afetada pelo ato normativo impugnado, pois, na espécie, verificou “ser o Autor instituto relacionado ao meio ambiente, o que guarda direta relação com o decreto legislativo impugnado, que suspendeu os efeitos de atos referentes a licenças e credenciamentos ambientais” (fl. 5, e-doc. 4).



    O acórdão recorrido não divergiu da jurisprudência deste Supremo Tribunal firmada “no sentido de que as associações de classe devem comprovar a representação da integralidade da categoria afetada pelo ato normativo impugnado, sob pena de não ostentarem legitimidade ativa para provocar a jurisdição constitucional abstrata” (ADPF n. 559, Relator o Ministro Roberto Barroso, Plenário, DJe 23.6.2022).



    11. Ademais, aferidas a questão da legitimidade do Instituto Brasileiro de Defesa da Natureza – IBDN e a pertinência temática pelo Tribunal de origem, a revisão dependeria de apreciação da legislação infraconstitucional local, o que é inviável em recurso extraordinário.



    No julgamento do Agravo Regimental do Recurso Extraordinário n. 1.342.739/MA, o Ministro Dias Toffoli ressaltou que, “assentada pelo Tribunal de origem a legitimidade de entidade para deflagrar o controle de constitucionalidade à luz da constituição estadual, rever essa premissa demandaria análise do permissivo estadual, o que encontra óbice na Súmula nº 280 deste Tribunal” (Primeira Turma, DJe 15.8.2022). No mesmo sentido:



    “AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PELO PLENÁRIO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA. SINDICATO. ILEGITIMIDADE. ROL DOS LEGITIMADOS DISPOSTO NA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. PRECEDENTES. ANÁLISE DO ENQUADRAMENTO DA ENTIDADE SINDICAL. SÚMULA 
N. 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO” (ARE n. 1.405.836-ED-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 9.3.2023).



    Nada há a prover quanto às alegações dos recorrentes.



    12. Pelo exposto, nego provimento aos recursos extraordinários 
(als. a e b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal). 



    Publique-se.



    Brasília, 19 de maio de 2023.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora