Tribunal: STF
Processo: RE 1429712
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-04-26
Data de publicação: 2023-04-26

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás, ementado nos seguintes termos: 



    “REMESSA NECESSÁRIA E DUPLA APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. INSTALAÇÃO DE ESTAÇÃO DE RADIOBASE DENTRO DO PERÍMETRO URBANO SEM LICENÇA AMBIENTAL. DECRETO 3268-27. CONTROLE DE LEGALIDADE. 



    1. Quanto à remessa necessária, verifica-se que os pedidos formulados na ação civil pública e na ação popular nº 5543824.52.2018.8.09.0051 foram julgados parcialmente procedentes, razão pela qual a remessa deve ser conhecida apenas quanto aos pedidos julgados improcedentes, considerando o microssistema processual coletivo e aplicação analógica do artigo 19 da Lei nº 4.717/65.



    2. A preliminar de perda superveniente do interesse do Ministério Público em decorrência da edição do Decreto Legislativo nº 031/0217 não merece prosperar, uma vez que o Município de Goiânia demonstrou nos autos que, amparado por parecer jurídico, entende pela continuidade da aplicação do Decreto nº 3.268/17 por entender que “o Decreto Legislativo nº 031 de 21 de dezembro de 2017 é materialmente inconstitucional, por violação ao pressuposto elencado no art. 84, IV, da CF e por se afigurar ofensivo ao princípio da separação dos poderes”. Portanto, persiste o interesse de agir do Parquet e do Autor Popular no presente caso.



    3. O objeto da ACP nº 0155686.35 é diverso, haja vista que na época da propositura da presente ação, o Decreto aqui debatido nem havia sido editado e o pedido da presente demanda, embora similar, pretende afastar a subversão do licenciamento ambiental pelo “procedimento eletrônico da Aprovação Responsável”. Nesse raciocínio, a citada preliminar também deve ser rechaçada.



    4. O Município de Goiânia não pode regulamentar, pelo Decreto nº 3.268/2017, matéria disciplinada pela Lei Federal nº 13.116/2015, mas tão somente dar fiel cumprimento as já editadas Leis municipais, sem inovar no ordenamento jurídico, sob pena de infringir o pacto federativo e o princípio da Separação dos Poderes.



    5. Agiu corretamente o Juízo a quo em não declarar a nulidade total do Decreto nº 3.268/2017 como pleiteou o Autor Popular, tendo em vista que, em sua maior parte, o Decreto estabelece questões urbanísticas pertinentes à instalação e compartilhamento de infraestrutura de suporte que se encontram legitimadas pelo poder regulamentar do Chefe do Poder Executivo Municipal.



    5. Conforme o disposto no Anexo II da Lei Municipal nº 8.617/08, em que há um rol de atividades potencialmente causadores de degradação ambiental, não há exceção ao licenciamento ambiental para construção de infraestruturas de suporte para redes de telecomunicações de pequeno porte, ainda que não estejam instaladas em unidades de conservação ou que não dependam de autorização para extirpação arbórea. Não bastasse isso, a exigência de licença ambiental também decorre da Política Nacional do Meio Ambiente, como se vê na dicção do art. 10 da Lei nº 6.938/81.



    6. Compete ao ente municipal legislar sobre o licenciamento ambiental de atividades e empreendimentos de impacto local, razão por que somente através de alteração da Lei 8.617/08 é que se poderia suprimir a exigência de licença ambiental às estruturas de telefonia.



    7. Não prospera a alegação dos apelantes quanto à alteração/revogação do citado artigo 10 da Lei de Política Nacional do Meio Ambiente em razão do advento da Lei Federal 13.116/15. Isso porque a própria Lei reconhece, no § 3º, de seu art. 1º, que se aplicam de forma suplementar as normas estaduais e distrital. REMESSA NECESSÁRIA PARCIALMENTE CONHECIDA E, NESTA PARTE, DESPROVIDA. APELAÇÕES CÍVEIS CONHECIDAS E DESPROVIDAS.” (eDOC 13, ID: 1e44afdd, grifos nossos)



    Opostos embargos de declaração foram rejeitados. (eDOC 17, ID: 1fe91892, p. 4)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, e “d” da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 21, XI, 22, IV, e 225, do texto constitucional. Afirma ainda, violação ao decidido pela ADI 3110, ADPF 731 e ainda, aos temas 479 e 1235 desta Corte. 



    Aponta, ainda, violação à cláusula de reserva de plenário uma vez que o TJGO não teria observado o procedimento aplicável. 



    Nas razões recursais, alega-se, no mérito, em síntese, a competência privativa da União Federal para legislar sobre telecomunicações, em especial, no caso concreto, sobre sobre instalação de infraestruturas e antenas de telecomunicações. (eDOC 21, ID: 9aad1837)



    É o relatório.



    Decido. 



    O recurso merece prosperar. 



    Na origem, foi ajuizada Ação Civil Pública pelo Ministério Público do Estado de Goiás, com o intuito de impor ao Município de Goiânia a obrigação de não fazer, consistente na proibição de expedir autorização urbanística e licença ambiental para Estações Rádio Base – ERBs, na forma definida pelo Decreto Municipal nº 3.268/2017.



    O autor aduzia, em síntese, que o Município de Goiânia, ao editar o Decreto 3268/2017 liberando as empresas de telefonia da exigência do prévio licenciamento ambiental para instalação de Estações de Rádio-Base, teria violado a legislação municipal sobre a matéria (Lei Complementar 171/07 -Plano Diretor de Goiânia, e Lei Municipal n.º 8.617, de 09/01/2008 ), que exige o licenciamento ambiental para toda e qualquer atividade potencialmente poluidora.



    O pedido foi julgado parcialmente procedente em primeiro grau nos seguintes termos:



    “I. declaro a nulidade do §1º, do art. 10, e do art. 23 do Decreto Municipal nº 3.268/2017, impondo-se a impossibilidade de emissão de autorização para instalação de infraestrutura de telecomunicações sem ad evida licença ambiental/urbanística;



    II. declaro a nulidade da parte final do art. 32 do Decreto Municipal nº 3.268/2017, especificamente quanto à revogação da Instrução Normativa nº 007/2005, impondo-se efeitos repristinatórios sobre o normativo de lavra da Agência Municipal do Meio Ambiente;



    III. determino à AMMA e ao Município de Goiânia (por intermédio da Secretaria de Planejamento Urbano e Habitação), em atenção aos efeitos ex tunc da presente tutela declaratória, que proceda à revisão de eventuais licenças de infraestrutura de suporte para redes telecomunicações e equipamentos afins, que tenham sido concedidas com base no §1º do art. 10 ou no art. 23 do Decreto Municipal nº 3.268/2017, impondo-se a regularização de tais autorizações, com a fixação de prazo razoável ao mister e respeito ao devido processo legal na seara administrativa;



    IV. extingo ambas as ações, com resolução de mérito, nos termos do art. 487, I, do CPC.



    Em atenção ao art. 497 do CPC, de sorte a conceder efetividade à obrigação de fazer aqui reconhecida, consigno que os requeridos condenados no itens IV deverão apresentar, em 60 (sessenta) dias, a partir do trânsito em julgado desta sentença, sob pena de adoção de medidas coercitivas ao mister (art. 536,§1º, do CPC), lista dos alvarás de funcionamento concedidos com base no §1º do art. 10 e art. 23 do Decreto nº 3.268/2017, para avaliar a necessidade de regularização de licenças concedidas indevidamente” (eDOC 6, p. 11-12)



    O TJGO, mantendo a sentença, reafirmou a ilegalidade dos dispositivos do decreto municipal em questão que dispensavam a licença ambiental para a instalação de infraestrutura de telecomunicações, sob o fundamento de que a exigência do referido licenciamento nesse caso é legítimo e não usurpa a competência da União para legislar sobre a matéria. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado:



    “Agiu com acerto o magistrado sentenciante ao identificar a necessidade de legislação Municipal para regulamentar a matéria referente a licenciamento ambiental para instalação de infraestrutura de suporte para redes de telecomunicações. 



    Isso porque, a licença ambiental exigida é ato administrativo, no qual constam as condições, restrições e medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa física ou jurídica, para localizar, instalar, ampliar e operar referidos empreendimentos e/ou atividades consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar danos ao meio ambiente. 



    Sendo assim, o licenciamento ambiental, como um instrumento de gestão do meio ambiente, é indispensável para efetivação do princípio da precaução. E dessa forma, em se tratando de atividade de impacto ambiental local, a competência para o licenciamento nestes casos é do órgão ambiental municipal, consoante estatuído no art. 6°, da Resolução n° 237/97. 



    Leia-se: 



    “Art. 6º - Compete ao órgão ambiental municipal, ouvidos os órgãos competentes da União, dos Estados e do Distrito Federal, quando couber, o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades de impacto ambiental local e daquelas que lhe forem delegadas pelo Estado por instrumento legal ou convênio.” 



    Cabe ao município, então, suplementar a legislação federal e a estadual, no que se relacione com o seu interesse, promover o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano, e, ainda, proteger o meio ambiente, nos termos dos arts. 23, VI, e 30, I, II, VIII, da CF/88. 



    (…)



    Destaca-se que compete à União, por meio da ANATEL, organizar e fiscalizar o serviço de telecomunicações, sem, contudo, suprimir dos Estados e dos Municípios o direito de impor às concessionárias a observância de normas locais quanto à instalação de seus equipamentos em logradouros públicos.



     Significa dizer que a exigência de licenciamento ambiental para a instalação das Estações Rádio Base é legítima e não usurpa a competência da ANATEL, como faz crer o apelante.” (eDOC 13, ID: 1e44afdd, p. 12-13, grios nossos)



    Feitas essas considerações, verifica-se que a orientação do Tribunal de origem sobre a matéria está em descompasso com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.



    Vejamos.



    Esta Corte reconhece que a regulamentação de questões que se relacionem à instalação de torres de telecomunicações se insere no âmbito da competência privativa da União, na forma do art. 22, IV, do texto constitucional, ainda que, eventualmente, a matéria possa envolver-se indiretamente com outros temas, tais como saúde, direito ambiental, urbanístico ou consumerista.



    No julgamento da ADI 3.110, o STF declarou, por unanimidade, a inconstitucionalidade da Lei 10.995/2001 do Estado de São Paulo, que, ao dispor sobre a instalação de antenas transmissoras de telefonia celular em seu território, invadiu a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações. No acórdão, a Corte afasta a possibilidade de Estados ou Municípios, no intento de resguardar a saúde, o meio ambiente ou o interesse local, aportar ulterior estrato normativo que regule a matéria. Confira-se a ementa do acórdão: 



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL 10.995/2001 DE SÃO PAULO. INSTALAÇÃO DE ANTENAS TRANSMISSORAS DE TELEFONIA CELULAR. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. NORMA ESTADUAL EDITADA NO ÂMBITO DA COMPETÊNCIA ESTADUAL DE PROTEÇÃO À SAÚDE. LEI FEDERAL QUE CLARAMENTE REGULAMENTA A MATÉRIA. INCONSTITUCIONALIDADE. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO DIRETA. 1. Nos casos em que a dúvida sobre a competência legislativa recai sobre norma que abrange mais de um tema, deve o intérprete acolher interpretação que não tolha a competência que detêm os entes menores para dispor sobre determinada matéria (presumption against preemption). 2. Porque o federalismo é um instrumento de descentralização política que visa realizar direitos fundamentais, se a lei federal ou estadual claramente indicar, de forma necessária, adequada e razoável, que os efeitos de sua aplicação excluem o poder de complementação que detêm os entes menores (clear statement rule), é possível afastar a presunção de que, no âmbito regional, determinado tema deve ser disciplinado pelo ente maior. 3. A União, no exercício de suas competências (art. 21, XI e art. 22, IV CRFB), editou a Lei 9.472/1997, que, de forma nítida, atribui à Anatel a definição de limites para a tolerância da radiação emitida por antenas transmissoras. 4. A União, por meio da Lei 11.934, fixou limites proporcionalmente adequados à exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos. Precedente. 5. Dessa forma, a presunção de que gozam os entes menores para, nos assuntos de interesse comum e concorrente, legislarem sobre seus respectivos interesses (presumption against preemption) foi nitidamente afastada por norma federal expressa (clear statement rule) 6. É inconstitucional a Lei n. 10.995/2001 do Estado de São Paulo, pois, a pretexto de proteger a saúde da população, disciplinando a instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, adentrou na esfera de competência privativa da União. 7. Ação direta julgada procedente” (ADI 3110, Rel. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 10.06.2020)



    Ressalto ainda que esta Corte reafirmou o entendimento no sentido da competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações, de maneira a afastar a validade da legislação estadual e municipal que regulamente a instalação de sistemas de transmissão, no julgamento da ADPF 731, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 10.2.2021, que declarou inconstitucional a Lei 6.060/2017, do Município de Americana, em São Paulo. Confira-se a ementa:



    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. INC. VIII E § 1º DO ART. 23 DA LEI N. 6.060/2017 DO MUNICÍPIO DE AMERICANA/SP. PROIBIÇÃO DE INSTALAÇÃO DE SISTEMAS TRANSMISSORES OU RECEPTORES A MENOS DE CINQUENTA METROS DE RESIDÊNCIAS. AFRONTA À COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ARGUIÇÃO JULGADA PROCEDENTE” (ADPF 731, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 10.2.2021) 



    Recentemente, o Pleno, ao analisar o ARE-RG 1.370.232, Rel. Ministro Presidente, DJe 13.9.2022, tema 1235 da repercussão geral, consolidou a jurisprudência da Corte no sentido de que compete privativamente à União legislar sobre telecomunicações e radiodifusão (artigo 22, IV, da Constituição Federal), confira-se a ementa e a tese do julgado:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO CONSTITUCIONAL. INSTALAÇÃO DE ESTAÇÃO RÁDIO BASE. LEI 13.756/04 DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. PRECEDENTES. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONTROVÉRSIA CONSTITUCIONAL DOTADA DE REPERCUSSÃO GERAL. REAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO CONHECIDO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO DESPROVIDO.” (ARE-RG 1.370.232, Rel. Ministro Presidente, Pleno, DJe 13.9.2022)



    “Tese - inconstitucional a Lei 13.756/2004 do Município de São Paulo, por configurar invasão à competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e radiodifusão (artigo 22, IV, da Constituição Federal).”



    No que se refere especificamente a exigência municipal de licença ambiental para instalação de Estação de Rádio-Base, cito as seguintes decisões: ARE 1.414.598, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe 9.1.2023; Rcl 56695, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 17.11.2022; ARE 1386364 ED, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 1.9.2022; ARE1382759, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 25.5.2022.



    Em virtude ao apresentado, vê que o acórdão recorrido divergiu da remansosa jurisprudência da Corte.



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso para julgar improcedentes os pedidos formulados na inicial. 



    Invertidos os ônus de sucumbência.



    Publique-se.



    Brasília, 26 de abril de 2023.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



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