Tribunal: STF
Processo: RE 1449588
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-08-29
Data de publicação: 2023-08-29

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos. 



    O Governador do Distrito Federal interpõe tempestivo recurso extraordinário contra acórdão do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios que julgou improcedente a representação por inconstitucionalidade da Lei distrital n° 6.256/2019, assim ementado:



     “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DISTRITAL 6.256/2019. PROCESSO LEGISLATIVO. INICIATIVA PARLAMENTAR. INSTITUIÇÃO DA POLÍTICA DE DIAGNÓSTICO E TRATAMENTO DA DEPRESSÃO PÓS-PARTO NA REDE PÚBLICA E PRIVADA DE SAÚDE DO DISTRITO FEDERAL. COMPATIBILIDADE COM A LEI ORGÂNICA DO DISTRITO FEDERAL. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL RECHAÇADAS. AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE. 



    1. A Lei distrital 6.256/2019 institui a política de diagnóstico e tratamento da depressão pós-parto na rede pública e privada de saúde, além de dar outras providências. 



    2. A norma impugnada foi editada no âmbito da competência concorrente suplementar do Distrito Federal para legislar sobre proteção e defesa da saúde (art. 24, XII, da CF/88), com atenção especial e integral à saúde da mulher durante a sensível e relevante fase do puerpério, de modo que inexiste usurpação da competência legislativa privativa da União ou violação às disposições contidas nos artigos 1º; 14; 17, I; 204 ou 205 da LODF. 



    3. A Lei distrital, de iniciativa parlamentar, não ofende o disposto no art. 71, §1º, IV da LODF, pois não dispõe sobre a criação, estruturação, reestruturação, desmembramento, extinção, incorporação, fusão ou atribuições da Secretaria de Estado de Saúde do DF, limitando-se a conferir realce às funções já existentes do mencionado órgão, o qual, se precisar adotar alguma adequação para o cumprimento da norma, será mínima e regularmente inerente à implementação de qualquer política pública. Inexiste desrespeito à iniciativa legislativa privativa do chefe do Poder Executivo local. 



    4. Não viola o princípio da separação dos poderes ou da reserva da administração, tampouco o previsto no art. 1º e 207 da LODF, a Lei distrital que visa conferir efetividade ao direito social à saúde, garantido pela Constituição da República e pela Lei Orgânica do Distrito Federal, pois não há invasão na função típica do Poder Executivo de praticar atos de governo e de administração, notadamente porque a inovação legislativa não modificou a estrutura funcional ou a organização da Secretaria de Estado de Saúde do DF. 



    5. Ação direta de inconstitucionalidade conhecida e julgada improcedente.” (e-doc. 4)



    Opostos embargos de declaração (e-doc. 8), foram desprovidos (e-doc. 12).



    No recurso extraordinário (e-doc. 14), o recorrente sustenta violação dos artigos 2º; 24, inciso XII; 61, §1º, inciso II, ‘e’; e 198, inciso I, todos da Constituição Federa, todos da Constituição Federal.



    Aduz que a lei de iniciativa parlamentar, ao fixar o conceito de depressão pós-parto e dele extrair providências administrativas a serem adotadas, não está tratando de interesse local, mas de matéria de caráter federal que diz respeito a todas as esferas de atuação do SUS. 



    Alega, para mais, que a norma objurgada, por desconsiderar a iniciativa do Chefe do Poder Executivo para dispor sobre os serviços públicos de saúde do DF, ofende os princípios da reserva de administração e da separação de poderes. 



    Contrarrazões apresentadas (e-docs. 16 e 18).



    É o breve relatório.



    Decido. 



    Satisfeitos os pressupostos legais e constitucionais de admissibilidade do recurso, prequestionada a matéria e apresentada sua repercussão geral, passo à análise do mérito.



    Sem razão o recorrente. 



    Para julgar improcedente o pedido de inconstitucionalidade formulado, o Tribunal de origem anotou os seguintes fundamentos centrais: (i) norma parlamentar editada dentro dos limites da competência legislativa suplementar do Distrito Federal para regular a proteção e defesa da saúde; e (ii) ausência de vício de iniciativa e de ofensa à separação de poderes, eis que a deflagração legislativa não se enquadra ao rol de atribuições privativas do Chefe do Poder Executivo. 



    Ao decidir nos expostos termos, a Corte a quo não se afastou da jurisprudência deste Supremo Tribunal, que já assentou em variadas oportunidades os limites da competência suplementar concorrente dos municípios para legislar sobre defesa da saúde. Ilustram essa linha intelectiva os seguintes precedentes desta Corte:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 1l.392/2000 DO ESTADO DE SANTA CATARINA. POLÍTICA ESTADUAL DE PREVENÇÃO E CONTROLE ÀS DOENÇAS SEXUALMENTE TRANSMISSÍVEIS – DST E À SÍNDROME DE IMUNODEFICIÊNCIA ADQUIRIDA – AIDS. ADOÇÃO DE MEDIDAS CONTRA A DISCRIMINAÇÃO DE PESSOAS PORTADORAS DO VÍRUS DA IMUNODEFICIÊNCIA HUMANA – HIV. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. ARTS. 21, XII, “A”, 22, I E IV, 24, XII, 25, § 1º, 61, § 1º, II, “A” E “C”, 84, VI, “A”, 200, I E II, E 220, § 3º, I, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. PRECEDENTES. PROCEDÊNCIA PARCIAL. 1. Ao instituir política estadual de prevenção e controle de doenças sexualmente transmissíveis – DST e da síndrome de imunodeficiência adquirida – AIDS, a Lei nº 11.392/2000 do Estado de Santa Catarina veicula normas sobre proteção e defesa da saúde, matérias inseridas na competência concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal (art. 24, XII, da CF). (...) 2. No modelo federativo brasileiro, estabelecida pela União a arquitetura normativa da política nacional de promoção, proteção e recuperação da saúde (Lei nº 8.080/1990, que institui o Sistema Único de Saúde – SUS), aos Estados compete, além da supressão de eventuais lacunas, a previsão de normas destinadas a complementar a norma geral e a atender suas peculiaridades locais, respeitados os critérios (i) da preponderância do interesse local, (ii) do exaurimento dos efeitos dentro dos respectivos limites territoriais – até mesmo para prevenir conflitos entre legislações estaduais potencialmente díspares – e (iii) da vedação da proteção insuficiente. Precedentes: ADI 5312/TO (Relator Ministro Alexandre de Moraes, DJe 11.02.2019), ADI 3470/RJ (Relatora Ministra Rosa Weber, DJe 01.02.2019), ADI 2030/SC (Relator Ministro Gilmar Mendes, DJe 17.10.2018) (...)” (ADI n° 2341, Relatora a Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno, DJe de 19/10/2020). 



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. LEI 5.517/2009 DO RIO DE JANEIRO. PROIBIÇÃO DO USO DE PRODUTOS FUMÍGENOS EM AMBIENTES DE USO COLETIVO. EXERCÍCIO LEGÍTIMO DA COMPETÊNCIA DOS ESTADOS PARA SUPLEMENTAREM A LEGISLAÇÃO FEDERAL. VIOLAÇÃO À LIVRE INICIATIVA. INEXISTÊNCIA. AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE. 1. Nos casos em que a dúvida sobre a competência legislativa recai sobre norma que abrange mais de um tema, deve o intérprete acolher interpretação que não tolha a competência que detêm os entes menores para dispor sobre determinada matéria. 2. Porque o federalismo é um instrumento de descentralização política que visa realizar direitos fundamentais, se a lei federal ou estadual claramente indicar, de forma necessária, adequada e razoável, que os efeitos de sua aplicação excluem o poder de complementação que detêm os entes menores, é possível afastar a presunção de que, no âmbito regional, determinado tema deve ser disciplinado pelo ente maior. Nos conflitos sobre o alcance das competências dos entes federais, deve o Judiciário privilegiar as soluções construídas pelo Poder Legislativo. 3. A Lei fluminense n. 5.517, de 2019, ao vedar o consumo de cigarros, cigarrilhas, charutos, cachimbos ou de qualquer outro produto fumígeno, derivado ou não do tabaco, não extrapolou o âmbito de atuação legislativa, usurpando a competência da União para legislar sobre normas gerais, nem exacerbou a competência concorrente para legislar sobre saúde pública, tendo em vista que, de acordo com o federalismo cooperativo e a incidência do princípio da subsidiariedade, a atuação estadual se deu de forma consentânea com a ordem jurídica constitucional. 4. Depreende-se que a Lei Federal 9.294/1996, ao estabelecer as normas gerais sobre as restrições ao uso e à propaganda de produtos fumígenos, ao dispor acerca da possível utilização em área destinada exclusivamente para este fim, não afastou a possibilidade de que os Estados, no exercício de sua atribuição concorrente de proteção e defesa da saúde (art. 24, XII, CRFB) estipulem restrições ao seu uso. Ausência de vício formal. 5. A livre iniciativa deve ser interpretada em conjunto ao princípio de defesa do consumidor, sendo legítimas as restrições a produtos que apresentam eventual risco à saúde. Precedente. É dever do agente econômico responder pelos riscos originados da exploração de sua atividade. 6. Ação direta julgada improcedente.” (ADI 4306, Relator o Min. Edson Fachin , Tribunal Pleno, DJe de 19/02/2020).



    “LEI DISTRITAL. NOTIFICAÇÃO MENSAL À SECRETARIA DE SAÚDE. CASOS DE CÂNCER DE PELE. OBRIGAÇÃO IMPOSTA A MÉDICOS PÚBLICOS E PARTICULARES. ADMISSIBILIDADE. SAÚDE PÚBLICA. MATÉRIA INSERIDA NO ÂMBITO DE COMPETÊNCIA COMUM E CONCORRENTE DO DISTRITO FEDERAL. ARTS. 23, I, e 24, XII, DA CF. RESPONSABILIDADE CIVIL DOS PROFISSIONAIS DA SAÚDE. MATÉRIA DE COMPETÊNCIA EXCLUSIVA DA UNIÃO. ART. 22, I. PROCEDÊNCIA PARCIAL DA AÇÃO. I - Dispositivo de lei distrital que obriga os médicos públicos e particulares do Distrito Federal a notificarem a Secretaria de Saúde sobre os casos de câncer de pele não é inconstitucional. II - Matéria inserida no âmbito da competência da União, Estados e Distrito Federal, nos termos do art. 23, I, da Constituição Federal. III - Exigência que encontra abrigo também no art. 24, XII, da Carta Magna, que atribui competência concorrente aos referidos entes federativos para legislar sobre a defesa da saúde. IV - Dispositivo da lei distrital que imputa responsabilidade civil ao médico por falta de notificação caracteriza ofensa ao art. 22, I, da CF, que consigna ser competência exclusiva da União legislar acerca dessa matéria. V - Ação direta parcialmente procedente.” (ADI n° 2875, Relator o Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 20/6/2008). 



    In casu, o cerne do diploma impugnado consiste em assegurar o adequado tratamento à depressão pós-parto, enfermidade presente no contexto da delicada fase do puerpério. Ao ressaltar a importância, também, da prevenção e do diagnóstico da condição, é certo que o diploma reflete, sobretudo, a preocupação do legislador distrital com a proteção à saúde da mulher, em todas as fases de sua vida biológica. 



    Consoante acertadamente destacou a Corte local, outrossim, a norma, ao conceituar depressão pós-parto, almejou instruir os usuários do sistema e os profissionais de saúde a respeito da enfermidade. Em atenção ao interesse local, ademais, prescreveu uma série de objetivos essencialmente ligados à prevenção e ao diagnóstico precoce da doença, ao estabelecimento de incentivos a pesquisas e à adoção de ações visando à disseminação informativa da condição, inclusive de seus efeitos deletérios. 



    À vista disso, tenho que a norma objurgada foi editada nos limites da competência normativa suplementar reservada ao Distrito Federal para legislar sobre proteção e defesa da saúde (art. 24, XII, da Constituição).



     No assunto, convém acrescentar que, conforme assentou o Plenário desta Suprema Corte na já mencionada ADI n° 2341, “a competência do SUS para controlar e fiscalizar procedimentos, produtos e substâncias de interesse para a saúde e executar as ações de vigilância sanitária, epidemiológica e de saúde do trabalhador, a teor do art. 200, I e II, da CF, em nada obsta a existência de iniciativas voltadas à implementação de políticas estaduais de saúde específicas, para atender demandas locais”. 



    Não se vislumbra, tampouco, ofensa à reserva de iniciativa ou à separação de poderes. 



    Com efeito, na linha do entendimento firmado por esta Egrégia Corte, há burla à reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo nas hipóteses em que o projeto de lei parlamentar: (i) preveja aumento de despesas fora dos casos constitucionalmente autorizados; (ii) disponha sobre atribuições ou estabeleça obrigações a órgãos públicos; e/ou (iii) interfira no regime jurídico dos servidores públicos ou em aspectos da sua remuneração. Precedentes: ARE nº 1.075.428 AgR/RJ, Segunda Turma, de minha relatoria, julgado em 7/5/2018, DJe de 28/5/2018; RE nº 653.041 AgR/MG, Primeira Turma, Rel. Min. Edson Fachin, julgado em 28/6/2016, DJe de 9/8/2016; RE nº 1.104.765 AgR/RN, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, julgado em 27/4/2018, DJe de 25/5/2018; ADI nº 3.564, Tribunal Pleno, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 13/8/2014, DJe de 9/92014.



    Outrossim, segundo reconhece a jurisprudência deste Supremo Tribunal, não se permite a interpretação ampliativa das hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar, de forma a não se olvidar do caráter excepcional e taxativo das previsões constitucionais de reserva de iniciativa (ADI nº 724-MC, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 27/4/01; ARE nº 878.911, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe de 11/10/16; RE nº 1.221.918-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe de 25/9/19). Nessa senda, a reserva de iniciativa material justifica-se apenas quando há a necessidade de se preservar o ideal de independência e de autonomia entre os Poderes, o que não se verifica in casu. 



    Na espécie, a norma municipal, albergada pelo art. 23, II da Carta Magna, institui política de diagnóstico e tratamento da depressão pós-parto, prescrevendo objetivos gerais destinados a orientar e a aperfeiçoar a atuação estatal e a conduta dos profissionais de saúde, tanto no âmbito local da rede pública, quanto no da privada. Seu objetivo central, repiso, é estabelecer regra que visa a dar efetividade ao direito social à saúde, enquanto direito de todos e dever do Estado. 



    Ao realçar a importância sobre a temática da saúde, conferindo a ela eficácia normativa, a lei parlamentar não prevê o aumento de despesas fora dos casos constitucionalmente autorizados, não acarreta acréscimo às atribuições ou às obrigações de órgãos públicos, não interfere no regime jurídico dos servidores públicos, tampouco modifica a estrutura funcional e organizacional de órgãos governamentais. Nesse sentido, não há ofensa à reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, prevista nos incisos do § 1º do art. 61 da Constituição Federal, a qual, repito, não comporta interpretação extensiva.



    Ante o exposto, nego seguimento ao apelo extremo (art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal). 



    Publique-se.



    Brasília, 29 de agosto de 2023.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente