Tribunal: STF
Processo: ARE 1413669
Classe: ARE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-02-14
Data de publicação: 2023-02-14

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo cujo objeto é a decisão que não admitiu recurso extraordinário interposto em face de acórdão da Quarta Turma Suplementar do TRF - 1ª Região, assim ementado (eDOC 24, p. 8):



    “AGRAVO REGIMENTAL CONTRA DECISÃO QUE NEGA SEGUIMENTO MONOCRATICAMENTE À APELAÇÃO. PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. CPC, ART. 557, CAPUT. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONJUNTO URBAN1STICO DE BRASILIA. AUTORIZAÇÃO DO IPHAN. ENTENDIMENTO PACÍFICO NO ÂMBITO DO TRF DA ia REGIÃO E STJ. IMPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 1. O conjunto arquitetônico de Brasília compõe o patrimônio histórico da humanidade, não sendo possível dar destinação diversa à coisa tombada sem que haja prévia autorização prévia do IPHAN, órgão federal responsável pela sua fiscalização e proteção. 2. Deve ser mantida a sentença que julgou procedente a ação civil pública para declarar o dever da agravante de proteger o conjunto urbanístico de Brasília , bem como cumprir a legislação federal referente à necessidade de autorização do IPHAN para fazer ou autorizar obras que impliquem em modificações a área tombada pela União. 3. Entendimento pacífico no âmbito do TRF da ia Região e STJ. 4. Agravo regimental do apelante improvido.”



    Os embargos declaratórios opostos foram acolhidos para sanar omissão, mas sem alterar o resultado do julgamento (eDOC 30).



    O Distrito Federal opôs novos embargos de declaração, mas foram rejeitados (eDOC 36).



    No recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos artigos 24, VII, §§ 1º a 4º; e 97 da Constituição da República e à Súmula Vinculante 10. 



    Nas razões recursais, aduz-se que (eDOC 48, p. 8): 



    “O acórdão recorrido quedou-se pela tese segundo a qual o Distrito Federal teria exorbitado dos limites de sua competência suplementar em matéria de competência concorrente, deixando claro que tomou a "normatização federal" consubstanciada o Decreto-Lei 25/37, em particular em seu artigo 18, como a norma geral acerca da matéria disciplinada pela Lei Distrital 3.035/2002, ou seja, a instância local perfilou o entendimento de que o Decreto-Lei 25/37 configuraria norma geral a respeito de licenciamentos de meios de publicidade.



    (...)



    Ocorre que, é de se notar que o artigo 18 do Decreto-Lei 25/37 não traz parâmetros de instalação de meios de propaganda dentro de um conjunto urbanístico. O referido dispositivo traz referência a bens individualmente tombados, e não a planos urbanísticos, como ocorre em Brasília. Consoante salientado na própria petição inicial, o Conjunto Urbanístico de Brasília é que foi inscrito no Livro de Tombo Histórico, e não um bem individualmente considerado”.



    Argumenta-se ainda que (eDOC 48, p. 8):



    “ (...) a decisão recorrida, ao tomar um dispositivo legal que cuida de restrições a serem observadas na vizinhança de uma coisa tombada como norma geral que bloquearia, ou condicionaria, a competência legislativa do Distrito Federal para dispor sobre a instalação de meios de propaganda, exorbitou o âmbito de aplicação do artigo 18 do Decreto-Lei 25/37, violando o artigo 24, inciso VII, e seus parágrafos da Constituição Federal”.



    A Vice-Presidência do TRF da 1ª Região inadmitiu o recurso ante os óbices das Súmulas 279 e 280 do STF. Concluiu ainda que o Tribunal não declarou a inconstitucionalidade da lei local, bem como que “o Supremo Tribunal Federal firmou o entendimento no sentido de admitir o controle difuso de constitucionalidade em ação civil pública desde que a alegação de inconstitucionalidade não se confunda com o pedido principal da causa”(eDOC 55).



    Encaminhados os autos ao Supremo Tribunal Federal, o feito veio à minha relatoria, ocasião em que abri vista à Procuradoria-Geral da República, a qual opinou pelo não provimento do recurso. Confira-se a síntese do parecer (eDOC 84, p. 1):



    “DIREITO URBANÍSTICO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PATRIMÔNIO HISTÓRICO E ARTÍSTICO NACIONAL. TOMBAMENTO. LEI DISTRITAL 3.035/02. QUESTÃO DECIDIDA COM FUNDAMENTO EMINENTEMENTE INFRACONSTITUCIONAL. NECESSIDADE DE INTERPRETAÇÃO DE DIREITO LOCAL E REEXAME DE MATÉRIA FÁTICOPROBATÓRIA. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 279 E 280 DO STF. ENTENDIMENTO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DESSE SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL PARECER PELO DESPROVIMENTO DO AGRAVO.”



    É o relatório. Decido.



    A irresignação não merece prosperar.



    Verifica-se que o Tribunal de origem assentou suas razões de decidir no seguinte sentido (eDOC 24, pp. 2/7):



    “A parte agravante, em suas razões deduzidas no recurso em questão, não logrou infirmar a decisão de fls. 375/379, cujos fundamentos foram assim delineados, verbis: 



    ‘Importa anotar, em primeiro plano, que a tese exposta na apelação afronta a jurisprudência do TRF da 1° Região e do Superior Tribunal de Justiça, conforme aresto assim ementado’: 



    ADMINISTRATIVO E URBANÍSTICO. BRASÍLIA. PLANO PILOTO E REGIÃO ADMINISTRATIVA DO CRUZEIRO. PATRIMÔNIO HISTÓRICO E ARTÍSTICO NACIONAL. TOMBAMENTO. PATRIMÔNIO MUNDIAL. INSTALAÇÃO DE GRADES EM TORNO DOS PILOTIS DOS EDIFÍCIOS RESIDENCIAIS NAS SUPERQUADRAS. INCOMPATIBILIDADE COM O PROJETO ORIGINAL. INTERPRETAÇÃO DOS ARTS. 17 E 18 DO DL 25/1937 E DA CONVENÇÃO RELATIVA À PROTEÇÃO DO PATRIMÔNIO MUNDIAL, CULTURAL E NATURAL.



     1. O lphan — Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional é o órgão encarregado de zelar pela preservação do patrimônio cultural brasileiro, sobretudo pelos bens que, considerando sua importância nacional de caráter histórico, cultural e ambiental, tenham sido tombados, competência essa que não deve ser dificultada, inviabilizada ou impedida pela ação ou omissão de Estados e Municípios a pretexto de exercerem poderes privativos de ordenamento do seu território ou da responsabilidade que lhes incumbe de deliberar sobre assuntos de interesse estadual ou local.



     2. Em razão do singular conjunto arquitetônico e do revolucionário conceito urbanístico-paisagístico (sobretudo a organização em superquadras povoadas por prédios sustentados por pilotis), o Plano-Piloto de Brasília foi, em 1990, tombado pelo lphan, nos termos do Decreto-Lei n° 25, de 30 de novembro de 1937, estatuto federal que protege o patrimônio histórico e artístico nacional. 



    3. Além disso, em 1987 a UNESCO reconheceu Brasília como patrimônio mundial, no contexto da Convenção Relativa à Proteção do Patrimônio Mundial, Cultural e Natural, adotada em Paris em 16 de novembro de 1972 e que entrou em vigor, no Brasil, em 2 de dezembro de 1977. 



    4. O art. 17 do Decreto-Lei n° 25/1937 contém dois núcleos distintos de proteção dos bens tombados. De um lado, uma proibição absoluta de obras ou atividades que os exponham a risco de destruição, demolição ou mutilação. De outro, uma proibição relativa, já que intervenções de reparação, pintura e restauração — isto é, ações destinadas a conservar o bem — podem ser realizadas, desde que com autorização prévia, expressa e inequívoca do lphan. 



    5. No art. 18, que também traz uma proibição relativa, acham-se vedadas, exceto se legitimadas por prévia, expressa e inequívoca autorização do lphan, tanto construções na vizinhança do bem tombado que lhe impeçam ou reduzam a visibilidade (= proteção do entorno), como a colocação, nele mesmo, de anúncio ou cartazes. 



    6. Não obstante a variedade e numerosidade de bens individuais que o integram, o patrimônio cultural tombado ou protegido como conjunto (é o caso de Brasília) assume, em diversos sistemas jurídicos, a forma de universitas rerum. Ou seja, as qualidades históricas, artísticas, naturais ou paisagísticas do todo - como patrimônio comum e intangível dos cidadãos do País e até da humanidade - são vistas e reconhecidas unitariamente pelo Direito, em entidade ideal e complexa, que transcende a individualidade de cada um dos seus elementos-componentes. No Direito brasileiro, o Código Civil (art. 91) disciplina tal instituto como universalidade de direito ou universitas iuris.



     7. Nesses conjuntos, os termos "mutilar" e "destruir", utilizados pelo art. 17 do Decreto-Lei n° 25/1937, não têm apenas o sentido estrito de salvaguarda de edifícios e construções isolados, mas também de proteção da globalidade arquitetônica e urbanístico-paisagística, isto é, dos bens agregados em universalidade de direito. Trata-se de salvaguarda que se faz, a um só tempo, do todo a partir dos seus elementos e destes a partir daquele. 



    8. O Decreto-Lei n° 25/1937 veda e reprime tanto a destruição, demolição e mutilação total, como a parcial; tanto a comissiva como a omissiva; a que atinge as bases materiais, como a que afeta os aspectos imateriais do bem. Nele, "destruir" e "demolir" são empregados em sentido mais amplo que na linguagem coloquial, pois não se resumem a "derrubar" ou "pôr no chão". "Destruir" inclui modalidades mais tênues e discretas de intervenção no bem tombado ou protegido, como "estragar", "reduzir as suas qualidades", "afetar negativamente de maneira substancial", "inviabilizar ou comprometer as suas funções" e "afastar-se da concepção original". Igual sucede com o verbo "mutilar", que no seu significado técnico-jurídico traduz-se em "cortar" ou "retalhar", e também abarca "causar estrago menor", "alterar fração", "modificar topicamente" ou "deteriorar".



     9. A Convenção Relativa à Proteção do Patrimônio Mundial, Cultural e Natural tem aplicabilidade judicial direta no Brasil, seja porque seus princípios gerais e obrigações, mesmo os aparentemente mais abstratos e difusos, iluminam o sistema constitucional e legal brasileiro e com ele dialogam, em perfeita harmonia, coerência e complementaridade, seja por ser inadmissível que o País negocie, assine e ratifique tratados internacionais para em seguida ignorá-los ou só aplicá-los de maneira seletiva, cosmética ou retórica. 



    10. A cooperação entre os Estados-Parte, uma das marcas da Convenção, não a transforma em desidratado acordo de cavalheiros, que legitima a inação e a omissão estatal, algo que imunizaria seu texto, em cada País, contra eventual tentativa de implementação pelo Poder Judiciário. 



    11. Segundo a Convenção, os Estados-Parte reconhecem que lhes cabe "a obrigação de identificar, proteger, conservar, valorizar e transmitir às futuras gerações" o seu patrimônio cultural e natural e que deverão "tudo fazer para esse fim" (art. 4°); além disso, de maneira mais precisa, estabelece que visando a "garantir a adoção de medidas eficazes para a proteção, conservação e valorização do patrimônio cultural e natural situado em seu território", cada Estado-Parte empenhar-se-á em "tomar as medidas jurídicas, científicas, técnicas, administrativas e financeiras adequadas para _ a identificação, _ proteção,_conservação,_valorização e reabilitação desse patrimônio" (art. 5°, "d", grifo acrescentado). 



    12. As ações e medidas, de caráter mínimo e em numerus apertus, previstas no art. 5°, "d" da Convenção, não constituem simples faculdades de agir para cada Estado-parte, uma espécie de frouxa declaração não prescritiva de boas-intenções, condenada a ficar refém do poder discricionário dos seus administradores públicos. Tampouco devem ser lidas como rol exortatório de políticas públicas, a cargo do Poder Executivo, ou proclamação vazia de conseqüências práticas, no âmbito judicial. Ao contrário, são deveres que convidam o escrutínio e a implementação judicial em cada Estado-Parte. 



    13. Naquilo que importa para a solução da presente demanda, no art. 5°, "d", da Convenção, encontra-se, a rigor, um genuíno e amplo dever exigível dos Estados-Parte (aí se incluindo, no caso do Brasil, a União, os Estados federados e os Municípios), consistente na adoção, para proteger e conservar os bens listados como patrimônio mundial, de medidas jurídicas e administrativas "adequadas" (= eficazes). 



    14. É certo que tratados são firmados pela União, sujeito dotado de personalidade internacional. Isso não implica dizer que, uma vez celebrados, vinculem somente o Governo Federal. Ao contrário, o espírito e os deveres específicos dos acordos internacionais (entre eles a Convenção do Patrimônio Mundial), por integrarem o Direito supremo da nação, devem ser observados por todos e cada um dos órgãos administrativos, tanto federais como estaduais e municipais. 



    15. Nos processos judiciais que envolvam monumentos, conjuntos, locais notáveis, formações geológicas e fisiográficas, e outros sítios inscritos como patrimônio mundial, o Poder Judiciário brasileiro não só pode, como deve, fazer valer diretamente a Convenção, já que seu texto vincula os Estados Parte ao ponto de influenciar e orientar as decisões de seus juízes. 16. Lúcio Costa, no seu projeto visionário, concebeu uma cidade aberta, sem muros ou grades, que tem por consentâneo a manutenção de amplos espaços públicos e o trânsito desimpedido de pessoas pelo interior das superquadras e por baixo dos prédios construídos sobre pilotis. 



    17. Logo, o livre ir e vir sob os prédios residenciais é característica essencial de Brasília, que a torna distinta de qualquer outra grande cidade brasileira. O Projeto original somente permitiu a ocupação privada do primeiro ao sexto andar dos prédios. O piso térreo deveria ficar exposto e aberto ao público, na esperança de uma maior aproximação dos moradores entre si e deles com a Natureza à sua volta.



     18. No desenho de Brasília, levou-se ao extremo a idéia de democratização da cidade, assim como o diálogo entre os bens construídos, sobretudo edifícios residenciais, e o mundo natural ou naturalizado que os cerca. Pretendeu-se, pela força criativa da arquitetura, da engenharia e do paisagismo, estabelecer espaços físicos de solidariedade, que a um só tempo combatessem o isolamento típico de outras metrópoles e viabilizassem um vasto campo de convivência coletiva. 



    19. Na contramão das obrigações internacionais do Brasil e do disposto na legislação nacional, o governo do Distrito Federal vem, de maneira reiterada, admitindo ou simplesmente ignorando a violação das características básicas do conjunto arquitetônico e urbanístico-paisagístico de Brasília, sobretudo no que se refere ao crescente gradeamento da área comum do piso inferior dos edifícios residenciais das superquadras, que, composto -de- pilotis,- deveria permanecer- aberto-e livre -ao-trânsito-de pessoas, moradores ou não.



     20. A instalação de grades em volta dos pilotis dos blocos de apartamentos infringe o art. 17 do Decreto-Lei n° 25/1937. Viola, ainda, o espírito da Convenção. Primeiro, porque o governo do Distrito Federal deixa de "tomar as medidas jurídicas, científicas, técnicas, administrativas e financeiras adequadas para a ... proteção, conservação ..." do patrimônio cultural de Brasília (art. 5°, "d", da Convenção, grifo acrescentado), considerado de "valor universal excepcional" ou de "interesse excepcional". Segundo, porque, mais grave ainda, em alguns casos apóia (como na hipótese dos autos), velada ou abertamente, as ações privadas de descaracterização dos bens que deveriam ser, sincera e eficazmente, salvaguardados. 



    (...)



    A agravante faz argumentos seus os mesmos já apresentados no curso do processo, quedando-se inerte quanto à apresentação de nova ótica visando à tentativa de modificação do posicionamento prolatado no juízo anterior’. 



    (...)



   Diante do exposto, à míngua de qualquer elemento suscetível de alterar o teor da decisão monocrática impugnada, razão pela qual a mantenho e, em consequência, JULGO IMPROVIDO o a, ravo regimental".



    Depreende-se dos fundamentos constantes no acórdão recorrido que eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo demandaria o reexame de fatos e provas e o exame da legislação infraconstitucional (Decreto-Lei 25/37). Dessa forma, resta demonstrada a ocorrência de violação indireta ao Texto Constitucional, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, além da vedação contida na Súmula 279 do STF. Nesse sentido:



“EMENTA DIREITO ADMINISTRATIVO. TOMBAMENTO. MODIFICAÇÃO DE IMÓVEL. DEBATE DE ÂMBITO INFRACONSTITUCIONAL. ANÁLISE DA OCORRÊNCIA DE EVENTUAL AFRONTA AOS PRECEITOS CONSTITUCIONAIS INVOCADOS NO APELO EXTREMO DEPENDENTE DA REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. ACÓRDÃO RECORRIDO DISPONIBILIZADO EM 05.5.2008. Divergir do entendimento do Tribunal a quo acerca da controvérsia referente à necessidade de autorização do órgão competente (IPHAN) para a realização de obras em imóvel incluído em área regularmente tombada pelo poder público demandaria a análise da legislação infraconstitucional aplicável à espécie, bem como a reelaboração da moldura fática delineada na origem, inviável em sede recursal extraordinária. Aplicação do óbice da Súmula 279/STF. Precedentes. Agravo regimental conhecido e não provido”.(RE 602930 AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 26-03-2014).



“Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Urbanístico. 3. Lei Municipal 3.049/2007. 4. Matéria debatida pelo tribunal de origem restringe-se ao âmbito infraconstitucional. Ofensa reflexa à Constituição Federal. Súmula 280 do STF. 5. Necessidade do reexame do conjunto fático-probatório. Impossibilidade. Súmula 279 do STF. 6. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 7. Agravo regimental a que se nega provimento”.(ARE 1052866 AgR, R. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 01-08-2018)



    Demais disso, quanto à alegação de violação do art. 97 da Constituição federal, constata-se que o acórdão recorrido não declarou inconstitucional, tampouco afastou a aplicação da legislação infraconstitucional com apoio em fundamentos extraídos da Constituição, mas, apenas interpreta os dispositivos infraconstitucionais e os fatos pertinentes ao caso concreto. Nesse mesmo sentido:



    “EMENTA DIREITO ADMINISTRATIVO. MULTA ADMINISTRATIVA. AÇÃO ANULATÓRIA. ART. 97 DA LEI MAIOR. RESERVA DE PLENÁRIO. VIOLAÇÃO INOCORRENTE. EVENTUAL OFENSA REFLEXA NÃO VIABILIZA O RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ART. 102 DA LEI MAIOR. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. Imprescindível, à caracterização da afronta à cláusula da reserva de plenário, que a decisão esteja fundamentada na incompatibilidade entre a norma legal e a Constituição Federal, o que não se verifica in casu. 2. A controvérsia, conforme já asseverado na decisão guerreada, não alcança estatura constitucional. Não há falar em afronta aos preceitos constitucionais indicados nas razões recursais. Compreensão diversa demandaria a análise da legislação infraconstitucional encampada na decisão da Corte de origem, a tornar oblíqua e reflexa eventual ofensa à Constituição, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. Desatendida a exigência do art. 102, III, “a”, da Lei Maior, nos termos da jurisprudência desta Suprema Corte 3. As razões do agravo interno não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 4. A teor do art. 85, § 11, do CPC, o “tribunal, ao julgar recurso, majorará os honorários fixados anteriormente levando em conta o trabalho adicional realizado em grau recursal, observando, conforme o caso, o disposto nos §§ 2º a 6º, sendo vedado ao tribunal, no cômputo geral da fixação de honorários devidos ao advogado do vencedor, ultrapassar os respectivos limites estabelecidos nos §§ 2º e 3º para a fase de conhecimento” 5. Agravo interno conhecido e não provido. (ARE 1396234 AgR, Rel. Min. Rosa Weber (Presidente), Tribunal Pleno, DJe 19-12-2022).”



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 03.06.2022. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONTRATOS. EMPRESAS PERMISSIONÁRIAS DE SERVIÇO PÚBLICO. TRANSPORTE COLETIVO INTERMUNICIPAL. PRÉVIO PROCEDIMENTO DE LICITAÇÃO. ARTIGOS 37, CAPUT, XXI e 175 DA CF. LEI FEDERAL 8.987/1995. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. LEI ESTADUAL 2.831/1997. SÚMULA 280 DO STF. ALEGADA AFRONTA AO ART. 97 DA CF E À SÚMULA VINCULANTE 10. IMPROCEDÊNCIA. TEMA 660. INEXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. PRECEDENTES. 1. Inexistência de ofensa à cláusula da reserva de plenário, porquanto o Tribunal de origem, ao analisar o caso concreto, não declarou inconstitucional a legislação aplicada, nem afastou sua aplicação por julgá-la inconstitucional, mas apenas interpretou a norma legal à luz da teleologia e da jurisprudência do Tribunal sobre a matéria. 2. O STF possui firme orientação no sentido de que é necessário que a decisão de órgão fracionário fundamente-se na incompatibilidade entre a norma legal e o Texto Constitucional para caracterizar violação ao art. 97 da CF, o que não se verificou na espécie. 3. Além disso, havendo pronunciamento do Órgão especial do Tribunal a quo ou do STF, sobre a questão, não há violação ao art. 97 da Constituição Federal. Precedentes. Tema 856 da repercussão geral. 4. Eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo demandaria o reexame das legislações federal e local aplicáveis à espécie (Leis 2.831/97 e 8.987/95), o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, por ser reflexa a alegada afronta à Constituição Federal e incidir, na hipótese, o óbice da Súmula 280 do STF. 5. Esta Corte, no julgamento do ARE-RG 748.371, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, DJe de 1º.08.2013, Tema 660, consignou que não há repercussão geral quando a alegada ofensa aos princípios do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório, do direito adquirido, do ato jurídico perfeito e da coisa julgada é debatida sob a ótica infraconstitucional, uma vez que configura ofensa indireta ou reflexa à Carta da República, como no caso dos autos. 6. Ademais, o entendimento adotado pelo acórdão recorrido está em consonância com a jurisprudência desta Corte, que possui orientação firme no sentido de que não há respaldo constitucional que justifique a prorrogação de contratos de permissão não precedida de licitação. Precedente: ADI 3521. 7. Agravo regimental a que se nega provimento. Inaplicável a norma do art. 85, § 11, do CPC, por se tratar de recurso oriundo de ação civil pública. (ARE 1175592 AgR-segundo, de minha lavra, Segunda Turma, DJe 21-09-2022).”



    Ante o exposto, nego provimento ao recurso, nos termos do art. 932, IV, a e b, do CPC.



    Sem honorários, por se tratar de ação civil pública (art. 18 da Lei 7.347/1985).



    Publique-se. 



    Brasília, 14 de fevereiro de 2023.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



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