Tribunal: STF
Processo: Rcl 64084
Classe: Rcl
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-11-27
Data de publicação: 2023-11-27

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de reclamação constitucional ajuizada pelo Município de Maracaju, contra decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso do Sul, nos autos do Processo 0801440-82.2019.8.12.0014, assim ementada:



    “APELAÇÃO CÍVEL – OBRIGAÇÃO DE FAZER – FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO NÃO INCORPORADO AO SUS – PRETENSÃO DE INCLUSÃO DA UNIÃO NO POLO PASSIVO – TEMA 1.234 STF – PREVALÊNCIA DA COMPETÊNCIA DO JUÍZO ELEITO PELA PARTE – PRELIMINAR AFASTADA – MÉRITO – REQUISITOS DO TEMA N.º 106 PREENCHIDOS – PREQUESTIONAMENTO – DESNECESSIDADE – RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. O ministro relator do RE 1.366.243 concedeu, em parte, tutela provisória para estabelecer que, até o julgamento definitivo do Tema 1.234 do STF, as demandas judiciais relativas a medicamentos não incorporados ao SUS devem ser processadas e julgadas pelo Juízo, estadual ou federal, ao qual foram direcionadas pelo cidadão, vedando a declinação da competência ou determinação de inclusão da União no polo passivo. Presentes os requisitos elencados no Tema n.º 106, do Superior Tribunal de Justiça, para o fornecimento de remédio fora da lista do SUS, impõe-se seu fornecimento. Se a questão foi suficientemente debatida, não se faz necessária a expressa manifestação sobre os dispositivos legais mencionados pelas partes. Recurso conhecido e desprovido.” (eDOC 2, p. 294 - ID: 59cf72da)



    Em suas razões, o reclamante alega, em síntese, o descumprimento da orientação firmada por esta Corte nos autos do RE-RG 855.178 (Tema 793), paradigma da repercussão geral.



    Nesses termos, aduz: 



    “A única responsabilidade apta a ser atribuída ao Município é o simples atendimento e dispensação do medicamento à paciente, o qual deve ser adquirido pela União.



    Além do mais, como consta no parecer técnico elaborado nos autos, o medicamento pedido não consta na RENAME. 



    Quando o medicamento não consta na RENAME, é prerrogativa do Ministério da Saúde – ouvida a CONITEC (Comissão Nacional de Incorporação de Tecnologias no SUS) – lidar com novos itens visando às suas eventuais incorporação, exclusão ou alteração, bem como a constituição ou alteração de protocolo clínico ou diretriz terapêutica, tal como preconiza o artigo 19-Q da Lei nº 8.080/90 (3) .



     O que se vê, portanto, é a pretensão de se obrigar o Poder Público Municipal a fornecer tratamento basicamente experimental, ultrapassando os limites das diretrizes das instituições habilitadas ao fornecimento de medicamentos do tipo. 



    Caso se insista no fornecimento do fármaco, observar-se-á questionamento da posição regulatória do Ministério da Saúde e a autorização federal será necessária, motivo pelo qual é a União que deve ser chamada a decidir nestes autos. Assim, a competência deve ser corretamente declinada para a Justiça Federal.



    (...)



    O ponto nevrálgico desta peça é que o Tema citado conclui pela possibilidade de direcionamento da obrigação nas demandas referentes à saúde pública – e esse é o tópico de discussão. 



    (...)



    Em aplicação ao Tema 793, os Tribunais Nacionais entendem justamente pela possibilidade de redirecionamento da obrigação de fornecer procedimento de saúde ao ente mais bem equipado para atender o paciente em questão.” (eDOC 1, pp. 4-7 - ID: be88b18a)



    Diante disso, requer seja julgada procedente a reclamação para cassar a decisão reclamada, “determinando a inclusão da União no polo passivo do presente feito, a fim que de direcionar o fornecimento do fármaco Insulina Lantus pela União, ficando a cargo do Município de Maracaju/MS apenas o encaminhamento e atendimento do paciente”. (eDOC 1, p. 11 - ID: be88b18a)



    É o relatório. Decido.



    Inicialmente, dispenso a remessa dos autos à Procuradoria-Geral da República, por entender que o processo já está em condições de julgamento (RISTF, art. 52, parágrafo único). 



    Superada a questão, registro que, conforme disposto na Constituição Federal, compete ao STF processar e julgar originariamente reclamação para a preservação de sua competência e garantia da autoridade de suas decisões (art. 102, I, “l”, da CF/88). Nesse sentido, o novo Código de Processo Civil de 2015 estabelece o rol das hipóteses de cabimento da reclamação, nos termos a seguir transcrito:



    “Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para:



    I - preservar a competência do tribunal;



    II - garantir a autoridade das decisões do tribunal;



    III – garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade; 



    IV – garantir a observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência (…)”. 



    O §4º do mesmo artigo prevê que as hipóteses dos incisos III e IV compreendem a aplicação indevida da tese jurídica e sua não aplicação aos casos que a ela correspondem. 



    Verifica-se, ainda, nos termos do § 5º, que é inadmissível reclamação proposta para garantir a observância de acórdão de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida, exceto quando comprovado o esgotamento das instâncias ordinárias, com a devida interposição e julgamento do agravo interno, previsto no art. 1.030, § 2º, do CPC, e a demonstração da teratologia da decisão.



    Nesses termos, a reclamatória proposta para garantir a observância de acórdão de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida somente será cabível quando presentes os seguintes pressupostos necessários e cumulativos, quais sejam: o esgotamento da instância de origem, com a interposição de agravo interno da decisão monocrática que suspenda o andamento do feito, inadmite liminarmente o recurso extraordinário de competência do STF ou julga-o prejudicado; e a plausibilidade na tese de erronia na aplicação do entendimento do Supremo Tribunal Federal firmado na repercussão geral pelo Juízo a quo, a indicar teratologia da decisão reclamada.



    Na hipótese dos autos, incabível inferir-se, nesse momento processual, o descumprimento da orientação firmada por esta Corte no julgamento do Recurso Extraordinário 855.178 (tema 793), paradigma da repercussão geral, porquanto não se vislumbra o esgotamento das instâncias exigido para o conhecimento da reclamação.



    Em consulta ao site do TJMS, verifica-se a ausência de interposição do recurso extraordinário e do respectivo agravo interno (para o caso de inadmissão do apelo extraordinário), a fim de se viabilizar o alcance da discussão nesta Corte.



    Ora, a jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que a ausência de interposição de todos os recursos cabíveis demonstra a ausência de esgotamento das vias ordinárias, o que inviabiliza o manejo da reclamação. Confiram-se precedentes de ambas as Turmas:



    “AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. DIREITO DO TRABALHO. DEMISSÃO EM MASSA. ALEGAÇÃO DE AFRONTA À TESE VINCULANTE FIXADA NO JULGAMENTO DO RE 999.435 – TEMA-RG 638. PENDÊNCIA DE JULGAMENTO DE RECURSO DE REVISTA. AUSÊNCIA DE EXAURIMENTO DAS INSTÂNCIAS ORDINÁRIAS. ARTIGO 988, § 5º, II, DO CPC. PRECEDENTES. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. O Supremo Tribunal Federal já sedimentou o entendimento segundo o qual o esgotamento das vias de impugnação a que se refere o artigo 988, § 5º, inciso II, do CPC deve ser lido de modo a englobar todo o iter recursal cabível antes do acesso à Suprema Corte, inclusive com a interposição de recurso extraordinário e eventual agravo interno contra a decisão que nega seu seguimento. Precedentes. 2. In casu, sobressai da narrativa do reclamante e do acompanhamento processual da demanda nos sítio eletrônico do Tribunal Regional do Trabalho que não houve o devido esgotamento das instâncias recursais, na forma preconizada pela jurisprudência do STF, na medida em que o Tribunal Superior do Trabalho ainda não analisou recurso de revista interposto. 3. A admissão de reclamação fundada na alegação de inobservância de tese fixada sob a sistemática da repercussão geral quando se mostravam cabíveis, ainda, recursos disponíveis no sistema processual implicaria deturpação do caráter eminentemente excepcional da via estreita da reclamação constitucional, o que não se admite. 4. Agravo a que se nega provimento.” (Rcl 57.422 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 3.5.2023; grifo nosso)



    “AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. DISCUSSÃO NESTA VIA SOBRE A APLICAÇÃO DE TEMA DA REPERCUSSÃO GERAL: IMPOSSIBILIDADE. ESGOTAMENTO DAS INSTÂNCIAS ORDINÁRIAS: INOCORRÊNCIA. USO COMO SUCEDÂNEO RECURSAL: VEDAÇÃO. AMPLIAÇÃO INDEVIDA DE HIPÓTESES DE CABIMENTO: IMPOSSIBILIDADE. 1. A reclamação foi ajuizada sob a alegação de ofensa à tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Recurso Extraordinário nº 601.182-RG/MG, Tema nº 370 do ementário da Repercussão Geral. 2. O Supremo Tribunal Federal tem entendimento pacífico no sentido do não cabimento da reclamação ajuizada com o escopo de corrigir eventuais equívocos na aplicação do instituto da repercussão geral, à exceção de evidente teratologia, o que não se vislumbra no caso. 3. Ademais, o Código de Processo Civil prevê como requisito para o ajuizamento de reclamação por alegação de afronta a tese firmada em repercussão geral o exaurimento das instâncias ordinárias (art. 988, § 5º, II, do CPC), requisito não adimplido na espécie. 4. A reclamação constitucional é ação direcionada para a tutela específica da competência e autoridade das decisões proferidas por este Supremo Tribunal Federal, pelo que não se consubstancia como sucedâneo recursal ou ação rescisória. 5. A aferição da presença dos pressupostos que autorizam o manejo do instituto da reclamação constitucional deve ser feita com devido rigor técnico (Rcl nº 6.735-AgR/SP, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, j. 18/08/2010, p. 10/09/2010), sem aplicação indevidamente ampliativa, por obra de hermenêutica, de suas hipóteses de cabimento, sob pena de desvirtuamento de sua especial vocação, conforme definida pelo Poder Constituinte. 6. Agravo regimental ao qual se nega provimento”. (Rcl 53.895 AgR, Rel. Min. André Mendonça, Segunda Turma, DJe 26.9.2023; grifo nosso)



    Ademais, é assente na jurisprudência desta Corte que o instrumento processual da reclamação não pode ser empregado como sucedâneo recursal ou atalho processual para fazer chegar a causa diretamente ao Supremo Tribunal Federal, conforme ocorre nestes autos. 



    Nesse sentido, cito os seguintes precedentes de ambas Turmas deste Tribunal:



    “Agravo regimental em reclamação. Tema nº 942 da Repercussão Geral. Ausência de esgotamento de instância. Precedentes. Agravo regimental não provido. 1. O esgotamento de instância é requisito de admissibilidade de reclamação constitucional com paradigma em tese de repercussão geral (art. 988, § 5º, inciso II, do CPC), requisito observado somente em decisão colegiada da origem que, em sede de agravo interno, aprecia a negativa de seguimento de recurso extraordinário pela sistemática. Precedentes. 2. Não prospera a alegada negativa de prestação jurisdicional, porquanto há instrumentos recursais para questionar a decisão reclamada. O debate proposto deve se desenvolver pelos meios processuais adequados, não se podendo admitir o uso da reclamação constitucional como sucedâneo de recurso. Precedentes. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento, com aplicação de multa”. (Rcl 56.959 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 14.3.2023; grifo nosso)



    “AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. ALEGAÇÃO DE EQUÍVOCO NA APLICAÇÃO DO INSTITUTO DA REPERCUSSÃO GERAL NA ORIGEM: NÃO CABIMENTO, NO CASO. USO COMO SUCEDÂNEO RECURSAL: VEDAÇÃO. 1. O Supremo Tribunal Federal decidiu, reiteradamente, pelo não cabimento da reclamação ajuizada com o escopo de corrigir eventuais equívocos na aplicação do instituto da repercussão geral, à exceção de evidente teratologia, o que não se vislumbra no caso. 2. Não se caracterizou usurpação da competência desta Corte, mas, tão somente, o exercício da competência própria do Juízo de origem para inadmitir os recursos relativos às próprias decisões. 3. Revela-se imprópria a formalização de reclamação com intuito de servir como sucedâneo recursal. 4. Agravo regimental ao qual se nega provimento”. (Rcl 53.941 AgR, Rel. Min. André Mendonça, Segunda Turma, DJe 24.3.2023; grifo nosso)



    Por fim, cumpre ressaltar que, em virtude da existência de decisões conflitantes sobre a aplicação do aludido tema 793, especificamente no que se refere à imprescindibilidade da presença da União no polo passivo, quando se pleiteia medicamento não incorporado ao SUS, o STF reconheceu a repercussão geral da controvérsia (tema 1.234, RE-RG 1.366.243). 



    O acórdão que reconheceu a existência da repercussão geral do tema foi ementado nos seguintes termos:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS REGISTRADOS NA AGÊNCIA NACIONAL DE VIGILÂNCIA SANITÁRIA - ANVISA, MAS NÃO PADRONIZADOS NO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE - SUS. INTERESSE PROCESSUAL DA UNIÃO. SOLIDARIEDADE DOS ENTES FEDERADOS. COMPETÊNCIA PARA PROCESSAMENTO DA CAUSA. MULTIPLICIDADE DE RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS. PAPEL UNIFORMIZADOR DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RELEVÂNCIA DA QUESTÃO CONSTITUCIONAL. MANIFESTAÇÃO PELA EXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL”. (RE-RG 1.366.243, DJe de 13.9.2022).



    Distribuído o paradigma à minha relatoria, determinei a suspensão nacional do processamento dos recursos especiais e extraordinários que tratam da questão controvertida no Tema 1.234 da Repercussão Geral, inclusive dos processos em que se discute a aplicação do Tema 793 da Repercussão Geral, até o julgamento definitivo do do RE-RG 1.366.243. (DJe 12.4.2023)



    Conforme consignado na ordem de suspensão nacional, as instâncias ordinárias, ao realizarem os juízos de admissibilidade de recursos especiais e extraordinários — em que haja discussão expressa sobre a inclusão ou não da União no polo passivo de demanda sobre o fornecimento de medicamentos/tratamentos registrados na Anvisa, padronizados ou não pelo Sistema Único de Saúde —, deverão suspender o processamento desses recursos até que sobrevenha decisão definitiva desta Suprema Corte sobre o tema 1.234 da repercussão geral, ressalvada, evidentemente, a possibilidade de deferimento e adequação de medidas cautelares a qualquer momento.



    Posteriormente, diante da notícia de fato novo consubstanciado no julgamento do IAC 14 pelo Superior Tribunal de Justiça, o qual trata da mesma matéria controvertida, deferi pedido incidental de tutela provisória para estabelecer parâmetros a serem observados pelas instâncias de piso, decisão esta referendada pelo Plenário desta Corte, consoante ementa com o seguinte teor:



    “REFERENDO NA TUTELA PROVISÓRIA INCIDENTAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 1.234. LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO E COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL NAS DEMANDAS QUE VERSAM SOBRE FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS REGISTRADOS NA ANVISA, MAS NÃO PADRONIZADOS NO SUS. DECISÃO DO STJ NO IAC 14. DEFERIMENTO PARCIAL DA MEDIDA CAUTELAR PLEITEADA. 



    1. O julgamento do IAC 14 pelo Superior Tribunal de Justiça constitui fato novo relevante que impacta diretamente o desfecho do Tema 1234, tanto pela coincidência da matéria controvertida – que foi expressamente apontada na decisão de suspensão nacional dos processos – quanto pelas próprias conclusões da Corte Superior no que concerne à solidariedade dos entes federativos nas ações e serviços de saúde.



     2. Reflexões conduzidas desde o julgamento da STA 175, em 2009, inclusive da respectiva audiência pública, incentivaram os Poderes Legislativo e Executivo a buscar organizar e refinar a repartição de responsabilidades no âmbito do Sistema Único de Saúde. Reporto-me especificamente (i) às modificações introduzidas pelas Leis 12.401/2011 e 12.466/2010 na Lei 8.080/1990, (ii) ao Decreto 7.508/2011; e (iii) às sucessivas pactuações no âmbito da Comissão Intergestores Tripartite. 



    3. Há um esforço de construção dialógica e verdadeiramente federativa do conceito constitucional de solidariedade ao qual o Poder Judiciário não pode permanecer alheio, sob pena de incutir graves desprogramações orçamentárias e de desorganizar a complexa estrutura do SUS, sobretudo quando não estabelecida dinâmica adequada de ressarcimento. O conceito de solidariedade no âmbito da saúde deve contemplar e dialogar com o arcabouço institucional que o Legislador, no exercício de sua liberdade de conformação, deu ao Sistema Único de Saúde. 



    4. No julgamento do Tema 793 da sistemática a repercussão geral, a compreensão majoritária da Corte formou-se no sentido de observar, na composição do polo passivo de demandas judiciais relativas a medicamentos padronizados, a repartição de atribuições no SUS. A solidariedade constitucional pode ter se revestido de inúmeros significados ao longo do desenvolvimento da jurisprudência desta Corte, mas não se equiparou, sobretudo após a reforma do SUS e o julgamento do Tema 793, à livre escolha do cidadão do ente federativo contra o qual pretende litigar. 



    5. Tutela provisória concedida em parte para estabelecer que, até o julgamento definitivo do Tema 1.234 da Repercussão Geral, sejam observados os seguintes parâmetros: 



    5.1. nas demandas judiciais envolvendo medicamentos ou tratamentos padronizados: a composição do polo passivo deve observar a repartição de responsabilidades estruturada no Sistema Único de Saúde, ainda que isso implique deslocamento de competência, cabendo ao magistrado verificar a correta formação da relação processual; 



    5.2. nas demandas judiciais relativas a medicamentos não incorporados: devem ser processadas e julgadas pelo Juízo, estadual ou federal, ao qual foram direcionadas pelo cidadão, sendo vedada, até o julgamento definitivo do Tema 1234 da Repercussão Geral, a declinação da competência ou determinação de inclusão da União no polo passivo; 



    5.3. diante da necessidade de evitar cenário de insegurança jurídica, esses parâmetros devem ser observados pelos processos sem sentença prolatada; diferentemente, os processos com sentença prolatada até a data desta decisão (17 de abril de 2023) devem permanecer no ramo da Justiça do magistrado sentenciante até o trânsito em julgado e respectiva execução (adotei essa regra de julgamento em: RE 960429 ED-segundos Tema 992, de minha relatoria, DJe de 5.2.2021); 



    5.4. ficam mantidas as demais determinações contidas na decisão de suspensão nacional de processos na fase de recursos especial e extraordinário. 



    6. Tutela provisória referendada”. (RE 1.366.243 TPI-Ref, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe 25.4.2023; grifo nosso)



    Nestes termos, nos processos em que haja discussão expressa sobre a inclusão ou não da União no polo passivo de demanda sobre o fornecimento de medicamentos/tratamentos registrados na ANVISA, padronizados ou não pelo Sistema Único de Saúde, as instâncias ordinárias, ao realizarem o juízo de admissibilidade, deverão suspender o processamento desses recursos até que sobrevenha decisão definitiva desta Suprema Corte sobre o tema 1.234 da repercussão geral, ressalvada, evidentemente, a possibilidade de deferimento e adequação de medidas cautelares a qualquer momento.



    Pois bem. 



    Desse entendimento não se distanciou o Tribunal de origem, não havendo se falar em descumprimento das determinações assentadas por esta Corte, consoante se verifica do teor do acórdão reclamado, o qual ora transcrevo:



    “Preliminarmente, o Estado de Mato Grosso do Sul aduz a necessidade da inclusão da União no polo passivo da ação, com a consequente remessa dos autos à Justiça Federal. 



    A temática da participação da União como parte, em litisconsórcio necessário, nas demandas pelo fornecimento de medicamentos – com o consequente deslocamento da competência para a Justiça Federal – é deveras controversa, possuindo nuances que devem ser enfrentadas. 



    Considerando a multiplicidade de recursos com tese constitucional semelhante à debatida no presente caso, foi selecionado pela Corte Suprema o Recurso Extraordinário n.º 1.366.243/SC como representativo da controvérsia, atribuindo repercussão geral ao Tema 1.234, nos seguintes termos: ‘Legitimidade passiva da União e competência da Justiça Federal, nas demandas que versem sobre fornecimento de medicamentos registrados na Agência Nacional de Vigilância Sanitária - ANVISA, mas não padronizados no Sistema Único de Saúde - SUS.’ 



    (...)



    Aos 18/04/2023 foi fixada tese jurídica em recurso repetitivo (CC 187276/RS) no Incidente de Assunção de Competência (IAC) n.º 14. Considerando a responsabilidade solidária dos entes federativos na prestação da saúde, o Colegiado entendeu que:



    (...)



    No corpo do julgado, o ministro relator ressaltou que ‘até que se desfaçam as premissas acima citadas, e outras sejam estabelecidas em seu lugar, nas hipóteses de ações relativas à saúde intentadas com o objetivo de compelir o poder público ao cumprimento de obrigação de fazer consistente na dispensação de medicamentos não inseridos na lista do SUS, mas registrado na Anvisa, deverá prevalecer a competência do juízo de acordo com os entes contra os quais a parte autora elegeu demandar’ (destaquei). 



    Em seguida, sobreveio acórdão nos autos do já mencionado RE 1.366.243/SC (Tema 1.234) em que o Tribunal Pleno do Supremo Tribunal Federal, por unanimidade, referendou a decisão liminar proferida em 17/04/2023 pelo Min. Gilmar Mendes, concedendo parcialmente pedido formulado em tutela provisória incidental naquele recurso formulado, para estabelecer que, até o julgamento definitivo do Tema 1.234, visando maior segurança jurídica, a atuação do Poder Judiciário seja regida pelos seguintes parâmetros:



    (...)



    No próprio decisum o ministro relator salienta que o julgamento do IAC 14 pelo STJ constitui fato novo relevante, que tem impacto direto sobre o desfecho do Tema 1.234 da repercussão geral, especialmente considerando a coincidência da controvérsia, repercutindo nas próprias conclusões em relação à solidariedade dos entes federativos em ações e serviços de saúde. 



    Desse modo, prevalece a determinação de que as demandas judiciais relativas a medicamentos não incorporados devem ser processadas e julgadas pelo Juízo ao qual foram direcionadas pelo cidadão, sendo vedada, até o julgamento definitivo do Tema 1.234 da Repercussão Geral, a declinação da competência ou determinação de inclusão da União no polo passivo.” (eDOC 2, pp. 299-298 - ID: 59cf72da)



    Dessa forma, inadmissível a presente reclamação.



    Ante o exposto, nego seguimento à reclamação (art. 21, § 1º, do RISTF) e julgo prejudicado o pedido liminar.



    Publique-se.



    Brasília, 27 de novembro de 2023.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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