Tribunal: STF
Processo: ARE 1423581
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-03-31
Data de publicação: 2023-03-31

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça de São Paulo, ementado nos seguintes termos:



    “Ação direta de inconstitucionalidade. Artigo 153 da Lei Orgânica do Município de Santana do Parnaíba e, por arrastamento, Decreto Municipal 4.530/2021, que respectivamente autorizou e conferiu a bem público nome de pessoa viva. Posterior emenda que alterou a Lei Orgânica do Município e suprimiu a autorização de atribuição de nome de pessoa viva a bens públicos. Carência superveniente neste ponto. Decreto Municipal que, porém, persiste a conferir a bem público nome de pessoa viva e que, na espécie, se sujeita ao controle abstrato. Afronta aos preceitos dos artigos 111 e 144 da Constituição do Estado. Precedentes. Ação julgada extinta, sem apreciação do mérito, em relação ao art. 1534 da Lei Orgânica, e no mais julgada procedente”. (eDOC 5 – ID: 04fa4dd1, p. 4)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação ao art. 30, I, do texto constitucional. (eDOC 11 – ID: 1c1f71b4)



    Afirma-se, em breve síntese, a impossibilidade de controle de constitucionalidade de atos normativos de efeitos concretos e a violação da autonomia municipal pela decisão recorrida.



    A Procuradoria-Geral da República se manifesta pelo desprovimento do recurso em parecer assim ementado:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DECRETO MUNICIPAL Nº 4.530/2021, QUE CONFERIU A BEM PÚBLICO (PONTE) NOME DE PESSOA VIVA (ATUALMENTE OCUPANDO O CARGO DE DEPUTADO ESTADUAL). RECONHECIMENTO, PELA CORTE DE ORIGEM, DE VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA MORALIDADE E IMPESSOALIDADE. ALEGAÇÃO DE CONTRARIEDADE AO ART. 30, INCISO I, DA CF/88. DESCABIMENTO. OFENSA REFLEXA AO TEXTO CONSTITUCIONAL (SÚMULA Nº 280-STF). EXISTÊNCIA DE FUNDAMENTOS AUTÔNOMOS NÃO IMPUGNADOS NA VIA EXTRAORDINÁRIA. DEFICIÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS NºS 283 E 284-STF. ARESTO RECORRIDO, ADEMAIS, AFINADO COM A JURISPRUDÊNCIA DO STF. PARECER PELO DESPROVIMENTO DO AGRAVO”. (eDOC 26 – ID: 349c5f0e, p.1) 



    É o relatório.



    Decido.



    A irresignação não merece prosperar.



    Cuida-se, na origem, de ação de controle de constitucionalidade proposta pelo Procurador-Geral de Justiça impugnando o art. 153 da Lei Orgânica do Município de Santana de Parnaíba, em face dos artigos 111, 115, § 1°, e 144 da Constituição do Estado de São Paulo. Pleiteou-se, também, a inconstitucionalidade por arrastamento do Decreto municipal 4.530/2021 que, calcado na Lei Orgânica, atribuiu nome de pessoa viva à logradouro público. 



    O art. 153 da Lei Orgânica municipal foi alterado através de Emenda, e, consequentemente, o Tribunal a quo, declarou a perda superveniente do objeto da ação, mas declarou a inconstitucionalidade por arrastamento do Decreto municipal 4.530/2021. Nesse sentido, colho trecho do acórdão recorrido:



    “(...)



    Realmente, a ação perdeu seu objeto em relação à previsão do artigo 153 da Lei Orgânica, que permitia a atribuição de nome de pessoa viva a bens públicos (‘O Município poderá dar nomes de pessoas vivas a próprios, bens e serviços públicos de qualquer natureza, desde que o homenageado conte com mais de 65 anos de idade.’)



    Isto porque, depois do ajuizamento, sobreveio a Emenda 01/2021, que modificou a redação do dispositivo do art. 153, para permitir apenas a atribuição do nome de pessoas falecidas a bens públicos (‘O Município poderá dar nomes de pessoas mortas a logradouros, próprios, bens e serviços públicos de qualquer natureza.’)



    Nesse quadro, de fato, superado o objeto da demanda, por isso configurada carência superveniente, em relação à previsão do art. 153 da Lei Orgânica.



    (...)



    No mais, persiste o Decreto Municipal 4.530/2021, que deu a bem público o nome de pessoa viva (‘Ponte Antonio da Rocha Marmo Cezar’), e o qual se submete ao controle concentrado, de um lado por veicular inconstitucionalidade ligada a lei geral ainda então vigente e, de outro, sobretudo porque, mesmo diante da alteração desta última, remanesce a traduzir questão constitucional em abstrato a despeito da nominação concreta a que procedeu, diretamente vinculada aos princípios da moralidade e da impessoalidade.



    (...)



    De resto, sabidamente a prática de atribuição de nome de pessoa viva a bem público consubstancia indevida afronta à moralidade e impessoalidade, princípios básicos da administração, desde que significam indevido fator de favorecimento, posto acaso involuntário, ao homenageado com a iniciativa. Afinal, os princípios referidos se tomam não do ponto de vista subjetivo, da eventual má-fé da deliberação parlamentar, mas sim a partir de um padrão objetivo de conduta pública conforme a racionalidade própria do sistema, de seus pilares valorativos. Alexandre de Moraes, a respeito, remete à lição de Maria Sylvia Zanella Di Pietro (Discricionariedade administrativa na Constituição de 1988, Atlas, 1991, p. 111), no sentido de que “não é preciso penetrar na intenção do agente, porque do próprio objeto resulta a imoralidade. Isto acontece quando o conteúdo de determinado ato contrariar o senso comum de honestidade, retidão, equilíbrio, justiça, respeito à dignidade do ser humano, à boa-fé, ao trabalho, à ética das instituições.” (Constituição do Brasil interpretada. 5ª ed. Atlas. p. 806, g.n.). E bem quando se refere o senso comum e a ética das instituições, tem-se justamente em vista o padrão jurídico objetivo com que se deve tomar a moralidade.



    Aliás, a preocupação bem se revela na Constituição do Estado, quando, para além da previsão do artigo 111, no parágrafo 1º do art. 115 se estabelece que ‘a publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas da administração pública direta, indireta, fundações e órgãos controlados pelo Poder Público deverá ter caráter educacional, informativo e de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos e imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.’



    A rigor, este Órgão Especial vem apreciando esta questão, para assentar não só o cabimento da ação direta em face de normativas como a presente, mesmo de efeito específico, mas porquanto a malferir princípio constitucional, em abstrato, como já se viu, quanto para reafirmar esta vulneração”. (eDOC 5 – ID: 04fa4dd1, p. 5-10)



    Dessa forma, o acórdão recorrido não divergiu da jurisprudência desta Corte no sentido da inconstitucionalidade de norma que confere à logradouro público nome de pessoa viva. Nesse sentido cito o seguinte julgado:



    “EMENTA DIREITO ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO CPC/2015. DIREITO ADMINISTRATIVO. DENOMINAÇÃO DE PRÉDIOS PÚBLICOS. LEGISLAÇÃO QUE AUTORIZA A UTILIZAÇÃO DE NOME DE PESSOA VIVA MAIOR DE 65 ANOS. VEDAÇÃO. CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA CRISTALIZADA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO QUE NÃO MERECE TRÂNSITO. AGRAVO MANEJADO SOB A VIGÊNCIA DO CPC/2015. 1. O entendimento da Corte de origem, nos moldes do assinalado na decisão agravada, não diverge da jurisprudência firmada no Supremo Tribunal Federal. As razões do agravo interno não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 3. Agravo interno conhecido e não provido”. (RE 1.042.221 ED-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 11.12.2018)



    Quanto à possibilidade de controle de ato normativo de efeitos concretos, esta Corte tem considerado inadmissível a propositura de ação direta de inconstitucionalidade contra atos administrativos de efeitos concretos, tendo em vista que a ação de controle concentrado se presta ao controle de normas jurídicas in abstracto, ou seja, normas dotadas de generalidade, abstração e impessoalidade, não servindo ao controle de atos que tenham objeto determinado e destinatário certo, ainda que editados na forma de lei. Nesse sentido, no que interessa:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO – JUÍZO DE CONSTITUCIONALIDADE QUE DEPENDE DE CONFRONTO ENTRE DIPLOMAS LEGISLATIVOS – ATO DESTITUÍDO DE NORMATIVIDADE – INSUFICIÊNCIA DE DENSIDADE NORMATIVA – AÇÃO DIRETA NÃO CONHECIDA – PARECER DA PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA PELO NÃO PROVIMENTO DO RECURSO DE AGRAVO – DECISÃO QUE SE REPORTA AOS FUNDAMENTOS QUE DERAM SUPORTE AO PARECER DO MINISTÉRIO PÚBLICO – MOTIVAÇÃO ‘PER RELATIONEM’ – LEGITIMIDADE CONSTITUCIONAL DESSA TÉCNICA DE MOTIVAÇÃO – FUNDAMENTAÇÃO VÁLIDA – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. – Não se legitima a instauração do controle normativo abstrato, quando o juízo de constitucionalidade depende, para efeito de sua prolação, do prévio cotejo entre o ato estatal impugnado e o conteúdo de outras normas jurídicas infraconstitucionais editadas pelo Poder Público. A ação direta não pode ser degradada em sua condição jurídica de instrumento básico de defesa objetiva da ordem normativa inscrita na Constituição. A válida e adequada utilização desse meio processual exige que o exame ‘in abstracto’ do ato estatal impugnado seja realizado, exclusivamente, à luz do texto constitucional. A inconstitucionalidade deve transparecer, diretamente, do próprio texto do ato estatal impugnado. A prolação desse juízo de desvalor não pode e nem deve depender, para efeito de controle normativo abstrato, da prévia análise de outras espécies jurídicas infraconstitucionais, para, somente a partir desse exame e num desdobramento exegético ulterior, efetivar-se o reconhecimento da ilegitimidade constitucional do ato questionado. Precedente: ADI 842/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO. – Crises de legalidade – que irrompem no âmbito do sistema de direito positivo – revelam-se, por sua natureza mesma, insuscetíveis de controle jurisdicional concentrado, pois a finalidade a que se acha vinculado o processo de fiscalização normativa abstrata restringe-se, tão somente, à aferição de situações configuradoras de inconstitucionalidade direta, imediata e frontal. Precedentes. – O controle concentrado de constitucionalidade somente pode incidir sobre atos do Poder Público revestidos de suficiente densidade normativa. A noção de ato normativo, para efeito de fiscalização abstrata, pressupõe, além da autonomia jurídica da deliberação estatal, a constatação de seu coeficiente de generalidade abstrata, bem assim de sua impessoalidade. Esses elementos – abstração, generalidade, autonomia e impessoalidade – qualificam-se como requisitos essenciais que conferem, ao ato estatal, a necessária aptidão para atuar, no plano do direito positivo, como norma revestida de eficácia subordinante de comportamentos estatais ou determinante de condutas individuais. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem ressaltado que atos estatais de efeitos concretos não se expõem, em sede de ação direta, à fiscalização concentrada de constitucionalidade. A ausência do necessário coeficiente de generalidade abstrata impede, desse modo, a instauração do processo objetivo de controle normativo abstrato. Precedentes. (...)”. (ADI 2.630-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Dje 5.11.2014).



    Esse entendimento, no entanto, foi relativizado, para assentar a possibilidade da “fiscalização da constitucionalidade das leis e dos atos normativos quando houver um tema ou uma controvérsia constitucional suscitada em abstrato, independente do caráter geral ou específico, concreto ou abstrato de seu objeto”. (ADI 4.048-MC, de minha relatoria, DJe 22.8.2008). 



    Tal entendimento fundamenta-se na compreensão de que, tratando-se de leis, ainda que meramente formais, relativas às matérias alçadas à esfera Constitucional em razão do seu papel na concretização de princípios constitucionais sensíveis – como o da Separação de Poderes e da forma federativa de Estado – ou submetidas a processo legislativo especial por vontade do constituinte, não se pode extrair da competência dos tribunais a sua apreciação em sede de controle abstrato de constitucionalidade.



    Entendo ser esse o caso dos autos, pois o Decreto municipal 4.530/2021, embora não revestido das características essenciais da abstração e generalidade, viola claramente os princípios da moralidade e da impessoalidade, dessa forma, passível de controle de constitucionalidade.



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se. 



    Brasília, 31 de março de 2023.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



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