Tribunal: STF
Processo: RE 1458288
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-11-16
Data de publicação: 2023-11-16

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, cuja ementa transcrevo:



    “EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. BHTRANS. SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA. INDELEGABILIDADE DE TODOS OS ATOS INERENTES AO PODER DE POLÍCIA. ATO COERCITIVO CONSTITUI ATIVIDADE TÍPICA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. AUSÊNCIA DE COMPETÊNCIA PARA APLICAR PENALIDADE. NULIDADE DAS MULTAS APLICADAS. - Conforme entendimento pacificado pelo colendo STJ, no Resp n° 817.534, "somente os atos relativos ao consentimento e à fiscalização são delegáveis, pois aqueles referentes à legislação e à sanção derivam do poder de coerção do Poder Público". Sendo assim, a BHTRANS, sociedade de economia mista, não detém competência para aplicar sanções ao administrado”. (eDOC 13, p. 1)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, a, da Constituição Federal, aponta-se ofensa aos arts. 22, XI; e 175 do texto constitucional.



    Nas razões recursais, sustenta-se que, na origem, cuida-se de embargos à execução fiscal objetivando a desconstituição de créditos decorrentes da aplicação de multas de trânsito pela BHTRANS (Empresa de Transportes e Trânsito de Belo Horizonte S/A), sociedade de economia mista, com o fundamento de que a atividade sancionadora não está na competência do órgão.



    Afirma-se que o acórdão recorrido afastou a legitimidade da BHTRANS para aplicar multas de trânsito em Belo Horizonte, tendo em vista sua natureza de sociedade de economia mista, alegando que o exercício do poder de polícia deve restringir-se, nesse caso, aos atos de fiscalização. Aduz-se que, entretanto, a natureza societária da delegatária de serviço público, por si só, não tem o condão de desconstituir a atividade da Administração Pública.



    Argumenta-se que, quando a União regulou a matéria relativa ao trânsito, por comando constitucional, fixou-se o poder de polícia delegado, para que estados e municípios que tenham autarquias, empresas públicas ou sociedades de economia mista criadas para esse fim, atuem descentralizadamente na fiscalização do trânsito.



    Assevera-se a plena legitimidade da BHTRANS, criada por lei para a prestação de serviços públicos de trânsito (art. 175 da CF/88), para aplicação de penalidades nessa esfera de competência, uma vez que existe lei federal expressamente concedendo esse poder para as entidades participantes do Sistema Nacional de Trânsito (art. 24 do CTB).



    Inicialmente, a Vice-Presidência determinou a remessa dos presentes autos ao Órgão Julgador de origem para exercer eventual juízo de retratação relativamente ao Tema 532 (eDOC 25, p. 1-4). Entretanto, o Tribunal a quo não exerceu o juízo de retratação, conforme se verifica da ementa a seguir transcrita:



    “EMENTA: APEILAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. BHTRANS. SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA. DELEGABILIDADE DO PODER DE POLÍCIA DECLARADA PELO EGRÉGIO STF EM SEDE DE RECURSO REPETITIVO. RE 633782/MG. PRÁTICA DE ATOS DE SANÇÃO PELA BHTRANS. IMPOSSIBILIDADE POR AUSÊNCIA DE AUTORIZAÇÃO . LEGISLATIVA. ACÓRDÃO MANTIDO. - O Pretório Excelso, em sede de repercussão geral, se posicionou no sentido de que as estatais prestadoras de serviço público de atuação própria do Estado e em regime não concorrencial podem atuar na companhia do atributo da coercibilidade inerente ao exercício do poder de polícia, mormente diante da atração do regime fazendário, sendo que a Empresa de Transporte e Trânsito de Belo Horizonte - BHTRANS pode ser delegatária do poder de polícia de trânsito, inclusive quanto à aplicação de multas, porquanto se trata de estatal municipal de capital majoritariamente público, que presta exclusivamente serviço público de atuação própria do Estado e em regime não concorrencial, consistente no policiamento do trânsito da cidade de Belo Horizonte. - Todavia, mesmo diante do mencionado julgado emanado do colendo Supremo Tribunal Federal, não há a possibilidade de modificação do julgado, pois, no acórdão, o Órgão Colegiado não negou provimento ao recurso exclusivamente pelo fato de considerar a impossibilidade de delegação do poder de polícia para atos de sanção, mas também por não vislumbrar, em âmbito local, legislação que tenha conferido à BHTRANS tal poder. O art. 20, da Lei n° 5.953/1991 (que autoriza o Executivo a constituir e organizar uma.sociedade de economia mista sob a denominação de Empresa de Transportes e Trânsito de Belo Horizonte SIA - BHTRANS - e dá outras providências) dispõe que "a BHTRANS terá por finalidade planejar, organizar, dirigir, coordenar, executar, delegar e controlar a prestação de serviços públicos relativos, a transporte coletivo e individual de passageiros, tráfego, trânsito e sistema viário, respeitadas a legislação federal e a estadual pertinentes, bem como o planejamento urbano do Município”. (eDOC 27, p. 4)



    Nesses termos, a Primeira Vice-Presidência daquela Corte realizou novo exame de admissibilidade (eDOC 29) e determinou a remessa dos autos ao Supremo Tribunal Federal.



    É o relatório.



    Decido.



    Preliminarmente, registro que o Supremo Tribunal Federal, no RE-RG 633.782, Tema 532, tratou da aplicação de multa de trânsito por sociedade de economia mista



    Na oportunidade do julgamento de mérito, esta Corte assentou a tese de que o “É constitucional a delegação do poder de polícia, por meio de lei, a pessoas jurídicas de direito privado integrantes da Administração Pública indireta de capital social majoritariamente público que prestem exclusivamente serviço público de atuação própria do Estado e em regime não concorrencial”. Eis a ementa desse julgado:



    “EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 532. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. PRELIMINARES DE VIOLAÇÃO DO DIREITO À PRESTAÇÃO JURISDICIONAL ADEQUADA E DE USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL AFASTADAS. PODER DE POLÍCIA. TEORIA DO CICLO DE POLÍCIA. DELEGAÇÃO A PESSOA JURÍDICA DE DIREITO PRIVADO INTEGRANTE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA. SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA. PRESTADORA DE SERVIÇO PÚBLICO DE ATUAÇÃO PRÓPRIA DO ESTADO. CAPITAL MAJORITARIAMENTE PÚBLICO. REGIME NÃO CONCORRENCIAL. CONSTITUCIONALIDADE. NECESSIDADE DE LEI FORMAL ESPECÍFICA PARA DELEGAÇÃO. CONTROLE DE ABUSOS E DESVIOS POR MEIO DO DEVIDO PROCESSO. CONTROLE JUDICIAL DO EXERCÍCIO IRREGULAR. INDELEGABILIDADE DE COMPETÊNCIA LEGISLATIVA. 1. O Plenário deste Supremo Tribunal reconheceu repercussão geral ao thema decidendum, veiculado nos autos destes recursos extraordinários, referente à definição da compatibilidade constitucional da delegação do poder de polícia administrativa a pessoas jurídicas de direito privado integrantes da Administração Pública indireta prestadoras de serviço público. 2. O poder de polícia significa toda e qualquer ação restritiva do Estado em relação aos direitos individuais. Em sentido estrito, poder de polícia caracteriza uma atividade administrativa, que consubstancia verdadeira prerrogativa conferida aos agentes da Administração, consistente no poder de delimitar a liberdade e a propriedade. 3. A teoria do ciclo de polícia demonstra que o poder de polícia se desenvolve em quatro fases, cada uma correspondendo a um modo de atuação estatal: (i) a ordem de polícia, (ii) o consentimento de polícia, (iii) a fiscalização de polícia e (iv) a sanção de polícia. 4. A extensão de regras do regime de direito público a pessoas jurídicas de direito privado integrantes da Administração Pública indireta, desde que prestem serviços públicos de atuação própria do Estado e em regime não concorrencial é admissível pela jurisprudência da Corte. (Precedentes: RE 225.011, Rel. Min. Marco Aurélio, Red. p/ o acórdão Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, julgado em 16/11/2000, DJ 19/12/2002; RE 393.032-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 18/12/2009; RE 852.527-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe 13/2/2015). 5. A constituição de uma pessoa jurídica integrante da Administração Pública indireta sob o regime de direito privado não a impede de ocasionalmente ter o seu regime aproximado daquele da Fazenda Pública, desde que não atue em regime concorrencial. 6. Consectariamente, a Constituição, ao autorizar a criação de empresas públicas e sociedades de economia mista que tenham por objeto exclusivo a prestação de serviços públicos de atuação típica do Estado e em regime não concorrencial, autoriza, consequentemente, a delegação dos meios necessários à realização do serviço público delegado. Deveras: a) A admissão de empregados públicos deve ser precedida de concurso público, característica que não se coaduna com a despedida imotivada; b) o RE 589.998, esta Corte reconheceu que a ECT, que presta um serviço público em regime de monopólio, deve motivar a dispensa de seus empregados, assegurando-se, assim, que os princípios observados no momento da admissão sejam, também, respeitados por ocasião do desligamento; c) Os empregados públicos se submetem, ainda, aos princípios constitucionais de atuação da Administração Pública constantes do artigo 37 da Carta Política. Assim, eventuais interferências indevidas em sua atuação podem ser objeto de impugnação administrativa ou judicial; d) Ausente, portanto, qualquer incompatibilidade entre o regime celetista existente nas estatais prestadoras de serviço público em regime de monopólio e o exercício de atividade de polícia administrativa pelos seus empregados. 7. As estatais prestadoras de serviço público de atuação própria do Estado e em regime não concorrencial podem atuar na companhia do atributo da coercibilidade inerente ao exercício do poder de polícia, mormente diante da atração do regime fazendário. 8. In casu, a Empresa de Transporte e Trânsito de Belo Horizonte – BHTRANS pode ser delegatária do poder de polícia de trânsito, inclusive quanto à aplicação de multas, porquanto se trata de estatal municipal de capital majoritariamente público, que presta exclusivamente serviço público de atuação própria do Estado e em regime não concorrencial, consistente no policiamento do trânsito da cidade de Belo Horizonte. Preliminares: 9. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que o princípio da fundamentação das decisões não obriga o órgão julgador a responder a todas as questões suscitadas pelas partes, mas somente aqueles que sejam suficientes para motivar o seu convencimento. Preliminar de violação do direito à prestação jurisdicional adequada afastada. 10. A alínea d, inciso III, artigo 102, da Constituição exige, para atração da competência do Supremo Tribunal Federal, declaração expressa da validade de lei local contestada em face de lei federal, o que, in casu, não se verifica. Preliminar de usurpação de competência afastada. 11. Os recursos extraordinários interpostos pela Empresa de Transporte e Trânsito de Belo Horizonte – BHTRANS e pelo Ministério Público do Estado de Minas Gerais devem ser conhecidos em razão do preenchimento de todos os requisitos de admissibilidade, notadamente o da tempestividade, prequestionamento, legitimidade e o do interesse recursal, além da repercussão geral da matéria reconhecida pelo Plenário Virtual desta Corte. 12. Ex positis, voto no sentido de (i) CONHECER e DAR PROVIMENTO ao recurso extraordinário interposto pela Empresa de Transporte e Trânsito de Belo Horizonte – BHTRANS e (ii) de CONHECER e NEGAR PROVIMENTO ao recurso extraordinário interposto pelo Ministério Público do Estado de Minas Gerais, para reconhecer a compatibilidade constitucional da delegação da atividade de policiamento de trânsito à Empresa de Transporte e Trânsito de Belo Horizonte – BHTRANS, nos limites da tese jurídica objetivamente fixada pelo Pleno do Supremo Tribunal Federal. 13. Repercussão geral constitucional que assenta a seguinte tese objetiva: “É constitucional a delegação do poder de polícia, por meio de lei, a pessoas jurídicas de direito privado integrantes da Administração Pública indireta de capital social majoritariamente público que prestem exclusivamente serviço público de atuação própria do Estado e em regime não concorrencial”. (RE 633.782, Rel. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe 25.11.2020)



    Com efeito, o Pleno desta Corte assentou que a teoria do poder de polícia se desenvolve em quatro fases, cada uma correspondendo a um modo de atuação estatal: ( i) a ordem de polícia, (ii) o consentimento de polícia, (iii) a fiscalização de polícia e (iv) a sanção de polícia. Nesse contexto, consignou que extensão de regras do regime de direito público a pessoas jurídicas de direito privado integrantes da Administração Pública indireta, desde que prestem serviços públicos de atuação própria do Estado e em regime não concorrencial é admissível pela jurisprudência da Corte.



    Nesse contexto, decidiu que a Empresa de Transporte e Trânsito de Belo Horizonte – BHTRANS pode ser delegatária do poder de polícia de trânsito, inclusive quanto à aplicação de multas, porquanto se trata de estatal municipal de capital majoritariamente público, que presta exclusivamente serviço público de atuação própria do Estado e em regime não concorrencial, consistente no policiamento do trânsito da cidade de Belo Horizonte.



    Assim, o Supremo Tribunal Federal reconheceu a compatibilidade constitucional da delegação da atividade de policiamento de trânsito à Empresa de Transporte e Trânsito de Belo Horizonte – BHTRANS, nos limites da tese jurídica objetivamente fixada pelo Pleno desta Corte.



    Na hipótese, o tribunal de origem decidiu a questão nos seguintes termos:



    “A controvérsia cinge-se em se saber se a BHTRANS detém competência para aplicar sanções, ou seja, deve se analisar se a mencionada sociedade de economia mista pode exercer o poder polícia em sua plenitude.



     De acordo com o art. 78 do CTN, considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou a abstenção - de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. 



    O exercício do poder de polícia em sua plenitude é composto dos seguintes atos: norma de polícia (legislação); permissão de polícia (consentimento - possibilita ao particular o exercício de atividade controlada pelo Poder Público); fiscalização, e sanção de polícia. 



    Quanto à delegação, é possível a outorga do poder de polícia a entidades de Direito Público da Administração Indireta. Contudo, essa outorga não pode ocorrer de forma ampla, ou seja, não se transfere a possibilidade da prática de todos os atos que compõe o poder de polícia. 



    Os atos de "legislação" e sanção" constituem atividades típicas da Administração Pública e, por essa natureza, são indelegáveis. 



    Por sua vez, o "consentimento" e a "fiscalização", por não conter o poder coercitivo, podem ser delegados. 



    Conforme entendimento pacificado pelo colendo STJ, no REsp n° 817.534, "somente os atos relativos ao consentimento e à fiscalização são delegáveis, pois aqueles referentes à legislação e à sanção derivam do poder de coerção do Poder Público". 



    (...)



    Dessa forma, ilegal a aplicação de sanção (multa de trânsito) pela BHTRANS, diante de sua natureza de sociedade de economia mista, e pelo fato de tal atividade ser indelegável. 



    (...)



    Ademais, entendo que a competência coercitiva sequer foi atribuída à BHTRANS. 



    O art. 20 da Lei n° 5.953/1991 (que autoriza o Executivo a constituir e organizar uma sociedade de economia mista sob a denominação de Empresa de Transportes e Trânsito de Belo Horizonte SIA - BHTRANS - e dá outras providências) dispõe que "a BHTRANS terá por finalidade planejar, organizar, dirigir, coordenar, executar, delegar e controlar a prestação de serviços públicos relativos a transporte coletivo e individual de passageiros, tráfego, trânsito e sistema viário, respeitadas a legislação federal e a estadual pertinentes, bem como o planejamento urbano do Município".



    Assim, como se depreende do dispositivo, o art. 2° da Lei Municipal, em momento algum, confere à BHTRANS poderes para aplicar sanções aos infratores de trânsito”. (eDOC 13, p. 2-6)



    Nesses termos, verifico que o acórdão impugnado está em desacordo com a jurisprudência desta Corte, segundo a qual é constitucional a delegação do poder de polícia, por meio de lei, a pessoas jurídicas de direito privado integrantes da Administração Pública indireta de capital social majoritariamente público que prestem exclusivamente serviço público de atuação própria do Estado e em regime não concorrencial.



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário (art. 932, VIII, do CPC c/c art. 21, §1º, do RISTF), para reformar o acórdão recorrido, no sentido de aplicar a modulação dos efeitos do tema 503 à hipótese. Invertidos os ônus de sucumbência.



    Publique-se. 



    Brasília, 16 de novembro de 2023.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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