Tribunal: STF
Processo: ARE 1415173
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-06-28
Data de publicação: 2023-06-28

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. EXECUÇÃO FISCAL. RESSARCIMENTO DE VERBAS RECEBIDAS INDEVIDAMENTE. PRESCRITIBILIDADE. AUSÊNCIA DE ATO DE IMPROBIDADE ASSENTADA PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. REEXAME DE FATOS E PROVAS: IMPOSSIBILIDADE NO CAMPO EXTRAORDINÁRIO. ÓBICE DO ENUNCIADO Nº 279 DA SÚMULA DO STF. NEGATIVA DE PROVIMENTO.



    1. Trata-se de agravo contra decisão negativa de admissibilidade de recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, assim sintetizado:



    “EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. PRETENSÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. ALEGAÇÃO DE IMPRESCRITIBILIDADE. DESACOLHIDA. DÍVIDA INSUBSISTENTE. DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA. 1. A imprescritibilidade da ação de ressarcimento por dano ao erário, prevista na Constituição Federal (art. 37, § 5º, da CRFB), cinge-se às hipóteses em que o prejuízo ao erário decorre de prática de ilícito tipificado na Lei nº 8.429/92, qualificados como de improbidade administrativa, e infrações penais, não alcançando o ilícito civil comum. 2. Declarada a decadência da Administração para rever o ato e suprimir dos proventos de aposentadoria a rubrica reputada indevida, inexistem valores a serem devolvidos a esse título. Não subsiste, portanto, a cobrança perpetrada nos autos da execução fiscal.” (e-doc. 69, p. 9).



    2. Opostos embargos de declaração, foram rejeitados (e-doc. 84).



    3. No recurso extraordinário, a recorrente aponta violação ao art. 37, § 5º, da Constituição da República. Afirma ser imprescritível a ação de ressarcimento por dano ao erário. Alude aos Temas nº 897 e nº 666 do ementário da Repercussão Geral. Sustenta, ainda, a inexistência de decadência para a Administração rever o ato pelo qual concedida a gratificação cuja devolução do indébito se pleiteia, porquanto não teria havido o trânsito em julgado da sentença pela qual deferida a continuidade do pagamento da GAJ. Requer o provimento do extraordinário a fim de que, reformado o acórdão recorrido, seja reconhecida a imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento do irregular recebimento de benefício previdenciário, determinando-se o prosseguimento da execução fiscal (e-doc. 86).



    É o relatório.



    Decido.



    4. Entendo que a pretensão recursal não merece acolhida. Com efeito, o Colegiado de origem examinou as singularidades do caso concreto com base nos elementos fático-probatórios carreados aos autos e com lastro nas normas de regência, dirimindo a controvérsia nos seguintes meandros:



    “2. Mérito



     2.1 Prescritibilidade da ação de ressarcimento 



    O Supremo Tribunal Federal, apreciando o Tema 897, fixou a tese de que "São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa" (STF, Tribunal Pleno, RE 852.475-RG, Redator para o Acórdão o Ministro Edson Fachin, DJe de 25-3-2019). 



    Da mesma forma, considerou imprescritíveis as pretensões de ressarcimento ao erário decorrentes de ilegalidade tipificada como ilícito penal: “A imprescritibilidade prevista no art. 37, §5º, da Constituição Federal, diz respeito apenas a ações de ressarcimento de danos decorrentes de ilegalidade tipificadas como de improbidade administrativa e como ilícitos penais” (STF, RE 990.010 ED-AgR, Segunda Turma, Rel. Ministro Ricardo Lewandowski, julgado em 25-10-2019, publicado em 6-11-2019). 



    Anteriormente, no entanto, por ocasião do julgamento do Tema 666, o STF havia assentado o entendimento de que"É prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil" (STF, Tribunal Pleno, RE 669.069-RG/MG, Rel. Ministro Teori Zavascki, julgado em 3-2-2016, publicado em 28-4-2016). 



    Conclui-se, portanto, que o entendimento do STF é no sentido de que a imprescritibilidade insculpida no art. 37, §5º, da Constituição Federal limita-se às ações de ressarcimento por danos decorrentes de ilícito penal ou de improbidade administrativa, apenas, não alcançando o ilícito civil comum.



    O Superior Tribunal de Justiça, por outro lado (REsp 1.825.103/SC, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, julgado em 12-11-2019, p. em 23-11-2019; AREsp 1.441458/RS, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 20-10-2020, p. em 17-11-2020) tem considerado que para o reconhecimento da imprescritibilidade de ações de ressarcimento de dano em razão de recebimento indevido de benefício previdenciário é necessário o reconhecimento prévio da natureza criminal do ato causador do dano - o que se daria por sentença criminal transitada em julgado -, sem o qual deve-se considerar apenas a ilicitude civil do ato e, portanto, a prescritibilidade da ação. (...)



    No caso, não está configurado o cometimento de improbidade administrativa e/ou de ilícito penal. Pelo contrário, resta demonstrada a boa-fé da parte embargante no recebimento do benefício, de modo que não merece acolhida a tese da apelante de que a pretensão deduzida nos autos é imprescritível.



    2.2 Ressarcimento ao Erário dos valores recebidos a título de GAJ 



    Nos autos da ação ordinária nº 5013429-16.2014.4.04.7208, assegurou-se a continuidade de pagamento da GAJ à parte embargante (haja vista a decadência para a Administração rever o ato e suprimir a rubrica). Assim, decorre logicamente que não há valores a serem ressarcidos/devolvidos. 



    Portanto, não subsiste a dívida cobrada na execução fiscal nº 50063967920174047204. Destarte, a sentença merece ser mantida por seus próprios fundamentos:



    Decadência 



    A Fazenda Nacional objetiva, nos autos principais, a cobrança do valor apurado pelo Conselho Superior da Justiça do Trabalho no processo administrativo CSJT-A0009241-56.2012.590.000, referente à supressão e ao ressarcimento da parcela denominada Gratificação de Atividade Judiciária (GAJ) da aposentadoria do finado Luiz Carlos Nobre (servidor do Tribunal Regional do Trabalho da 12ª Região), cujo ato foi publicado no DJ/SC em 22/05/1991 e registrado no TCU em 10/11/1992 (Evento 1, OUT6, fl. 3). 



    O falecido percebia tal gratificação desde 2006, quando ela foi instituída. Em 2014, a administração comunicou a supressão da rubrica (Evento 9, PROCADM2, fls. 20-42), após seu pagamento por 8 (oito) anos. O valor cobrado na execução fiscal corresponde ao período de 06/2006 a 03/2011 (Evento 9, PROCADM2, fls. 3 e 41-2).



    Pois bem. 



    A controvérsia acerca da decadência ou não do direito da administração anular o ato que determinou o pagamento da GAJ ao ex-servidor já foi apreciada nos autos da Ação Ordinária nº 5013429-16.2014.4.04.7208/SC, movida pela pensionista/embargante MARLY MOREIRA NOBRE, objetivando restabelecer a integralidade de seus proventos e obstar a cobrança dos valores apurados pela Fazenda Pública. 



    Da sentença proferida naquela demanda (Evento 1, OUT10), destacam-se os seguintes fundamentos, ora adotados como razões de decidir: 



    (...) No que diz respeito à decadência, a parte autora sustenta o transcurso de lapso superior aos 5 (cinco) anos estabelecidos no art. 54, e §1º, da Lei n. 9.784/99, a contar da data da aposentação, em 1991 (ev. 1 - OUT5, p. 3). 



    A União, por sua vez, encampa os fundamentos do Conselho Superior da Justiça do Trabalho - CSJT em sede de decisão de controle de legalidade que revisou o recurso administrativo do TRT12 e afastou a decadência. Sustentou o CSJT no Acórdão n° CSJT - A - 0009241-56.2012.5.90.0000 (ev. 1 - OUT9 - OUT10): 



    No caso em tela, é inconteste que os servidores vêm percebendo proventos em valor superior ao devido, por erro de cálculo, em frontal desacordo com a lei, haja vista a expressa vedação constante, primeiramente, na Lei n° 10.475/2002, em seu art. 8°, parágrafo único, e depois na Lei n° 11.416/2006, em seu art. 13, §2°. Ocorre que tal pagamento não decorre de ato administrativo eis que não evidencia a existência de decisão administrativa que tenha autorizado tal pagamento ilegal. 



    Portanto, o pagamento indevido decorre de mero ERRO OPERACIONAL para o qual não se pode atribuir o status de ATO ADMINISTRATIVO stricto sensu, a ser anulado pela administração, na forma do caput do art. 54 da Lei 9.784/1999; mesmo porque não se denota a ocorrência de expressa autorização para o referido pagamento e tampouco elementos que possam viabilizar a apuração da responsabilidade para a caracterização, ou não, de eventual má-fé. 



    Sendo assim, em princípio, não há como se considerar como termo inicial da contagem da decadência a data da vigência da Lei n° 10.475/2002 ou da Lei n° 11.416/2006. Como, também, não há de se invocar a norma do §1° do art. 54 da Lei n° 9.784/1999, eis que sequer é possível o enquadramento da situação no c a p u t do aludido dispositivo, ante a ausência de ATO ADMINISTRATIVO stricto sensu, passível de anulação. 



    Com efeito, o prazo para a incidência da DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA, modalidade de penalidade a ser aplicada à Administração, em face de sua inércia, somente pode ser contado a partir da data em que a autoridade administrativa tomou ciência do erro ocorrido, o que se concretizou, neste caso, com a Auditoria realizada pelo TST em 2008. Observado, contudo, que já no ano seguinte, em 2009, a Presidência do TRT da 12ª Região instaurou o procedimento para correção determinada pela auditoria do TST, o que ensejou recurso dos interessados para o Pleno da Corte que, então, declarou a decadência administrativa, objeto de discussão nestes autos, haja vista a manifestação contrária da CCAUD, em auditoria realizada em 2012. 



    Assim, não obstante o posicionamento de outra unidade técnica deste Conselho, a CGPES, por determinação do Conselheiro Relator originário, favorável à decadência declarada pelo Pleno do TRT da 12ª Região. Não vislumbro tal ocorrência, seja porque inviável o cômputo de prazo decadencial de mero erro operacional, seja porque não verificada inércia da administração acerca da questão, desde a ciência ocorrida em 2008. 



    Por conseguinte, após debate amplo e esclarecedor de ambos pareceres técnicos esposados, acolho integralmente o parecer da CCAUD, quanto ao item em debate. No qual estão inseridas as suas recomendações de seu Relatório Final de Auditoria referente ao pagamento indevido de GAJ e de Vantagem Pessoal Individual a servidores aposentados, antigos ocupantes de Cargo Isolado de Provimento Efetivo (PJ), e a beneficiários de pensão civil instituída por ex-ocupantes de tais cargos. 



    A respeito do tema, é pacífica a jurisprudência em casos de pagamento de verbas protraído no tempo com ilegalidade posteriormente constatada pela Administração: (...)



     Note-se que para atos praticados anteriormente à edição da Lei n. 9.784/99, referido prazo é contado de sua publicação: (...)



     Pois bem. 



    Como relata a autora, através dos Atos GP/DG nºs. 086/91 e 360/92 de 20/05/91 (D.O. de 22/05/91 e 23/07/92) o seu esposo, LUIZ CARLOS NOBRE, teve concedida a sua aposentadoria no Cargo de Chefe de Secretaria, Código TRT 12ª PJ-1 do Quadro Permanente de Pessoal da Secretaria do Tribunal Regional do Trabalho da 12ª Região da Justiça do Trabalho, com fundamento no artigo 40, inciso III, alínea “a”, da Constituição Federal, artigos 186, inciso III, da Lei nº 8.112/90, observado o artigo 184, III, da Lei nº 1.711/52 (evento 1, OUT5). Estava o esposo da autora aposentado desde 1992 e seu ato de inatividade foi registrado no TCU, com proventos pagos a partir de 22/05/1991, conforme título de inatividade do evento 1, OUT, fl. 3. 



    Isto posto, ainda desconsiderando o termo inicial como sendo a data do primeiro pagamento, nos moldes do § 1º do art. 54, para adotar a data da publicação da Lei nº 9.784/99, decaiu a Administração Pública do direito de anulação/revisão do ato nos termos do caput do referido dispositivo legal. 



    Não há qualquer má-fé a ser cogitada no caso concreto em relação ao recebimento das parcelas (GAJ) agora consideradas pagas ilegalmente pela Administração, bastando ver-se que: de 1991 a 2002 não havia legislação vedando sua percepção; de 2002 a 2008 em razão de não haver determinação em sentido contrário aos pagamentos, já que o TST realizou auditoria apenas em 2008; e de 2008 a 2014 por força da decisão proferida pelo TRT12 no RA 00650-2009-000-12-00-6. 



    Tal quadro afasta qualquer alegação de má-fé da parte autora na percepção dos proventos com GAJ, razão pela qual deve ser reconhecida a inexigibilidade dos valores cobrados pela União, por meio da Justiça do Trabalho (ev. 1 - OUT7). 



    Por fim, descarto a tese administrativa de não caracterização do ato administrativo stricto sensu ante a suposta verificação de mero erro operacional, a uma porque, como supracitado, as verbas foram recebidas de boa-fé pelo esposo da autora como também por diversos outros servidores aposentados atingidos pela revisão, ou seja, não fora um acontecimento isolado; a duas porque, o princípio da segurança jurídica informa o direito administrativo de modo a conferir aos proventos pagos desde longeva data vestes de ato administrativo, atraindo a aplicação da teoria da aparência. Em outras palavras, a preponderância do interesse público, no caso, cede lugar ao quadro jurídico configurado em favor da autora por razões a ela, nem ao esposo, imputáveis.



(...)



    Destarte, deve ser negado provimento ao apelo da UNIÃO e à remessa necessária.” (e-doc. 69, p. 2-8).



    5. Da leitura do acima transcrito, percebe-se que o Colegiado de origem não assentou, em momento algum, ter havido ato de improbidade, muito menos na modalidade dolosa, o que atrairia a imprescritibilidade do ressarcimento pretendido. Com efeito, foi consignado que se tratava de cobrança de valores decorrentes de alegado pagamento a maior de gratificação, cujo recebimento se deu de boa-fé. 



    6. O acórdão recorrido está em consonância com o decidido pelo Supremo Tribunal Federal no RE nº 852.475-RG/SP:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO ADMINISTRATIVO. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. IMPRESCRITIBILIDADE. SENTIDO E ALCANCE DO ART. 37, § 5 º, DA CONSTITUIÇÃO. 1. A prescrição é instituto que milita em favor da estabilização das relações sociais. 2. Há, no entanto, uma série de exceções explícitas no texto constitucional, como a prática dos crimes de racismo (art. 5º, XLII, CRFB) e da ação de grupos armados, civis ou militares, contra a ordem constitucional e o Estado Democrático (art. 5º, XLIV, CRFB). 3. O texto constitucional é expresso (art. 37, § 5º, CRFB) ao prever que a lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos na esfera cível ou penal, aqui entendidas em sentido amplo, que gerem prejuízo ao erário e sejam praticados por qualquer agente. 4. A Constituição, no mesmo dispositivo (art. 37 § 5º, CRFB) decota de tal comando para o Legislador as ações cíveis de ressarcimento ao erário, tornando-as, assim, imprescritíveis. 5. São, portanto, imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa. 6. Parcial provimento do recurso extraordinário para (i) afastar a prescrição da sanção de ressarcimento e (ii) determinar que o tribunal recorrido, superada a preliminar de mérito pela imprescritibilidade das ações de ressarcimento por improbidade administrativa, aprecie o mérito apenas quanto à pretensão de ressarcimento.” 



    (RE nº 852.475-RG/SP, Tema nº 897 do ementário da Repercussão Geral, Tribunal Pleno, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Red. do acórdão Min. Edson Fachin, j. 08/08/2018, p. 25/03/2019; grifos acrescidos).



    7. Ressalto que, para eventualmente concluir em sentido diverso do entendimento lançado pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região, seria necessário analisar a natureza do ato do qual decorre o alegado prejuízo sofrido pelo erário, providência inviável em sede extraordinária, considerado o estabelecido no enunciado nº 279 da Súmula do STF. O mesmo raciocínio vale para a alegação de que não houve trânsito em julgado da sentença na qual reconhecido o direito à continuidade do pagamento da GAJ, a impedir a decadência: a tal conclusão somente se poderia chegar após o reexame do quadro fático dos autos.



    8. Ante o exposto, nego provimento ao agravo no recurso extraordinário, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Considerando ter havido condenação em honorários pelas instâncias anteriores (e-doc. 69, p. 8), majoro seu valor monetário em 10% (dez por cento), a título de honorários recursais, com base no disposto no art. 85, § 11, do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 28 de junho de 2023.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator