Tribunal: STF
Processo: SS 5659
Classe: SS
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-12-01
Data de publicação: 2023-12-01

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



Ementa: Direito Constitucional e Administrativo. pedido de suspensão de segurança. Ordem de pagamento de quantia certa. Precatório. 



1. Pedido de suspensão que tem por objeto decisão proferida em mandado de segurança, que determinou o pagamento de parcelas em atraso relativas a contrato administrativo.



2. Potencial risco de lesão à ordem administrativa. A decisão impugnada descumpre as regras estabelecidas no art. 100, caput e § 3º da Constituição, de acordo com as quais os valores devidos pela Fazenda Pública em razão de condenação judicial devem ser quitados com respeito à ordem de expedição do precatório. 



3. Potencial risco de lesão à economia pública. De um lado, há determinação de dispêndio, em prazo curto, de vultuoso valor - R$ 22.126.395,37. De outro, aparentemente não houve liquidação da despesa. 



4. Pedido que se julga procedente.



    1. Trata-se de suspensão de segurança, com pedido de liminar, ajuizada pelo Estado do Amazonas para impugnar decisão proferida pelo Tribunal de Justiça local que determinou à Secretária de Estado de Educação e Desporto que, em cinco dias úteis, realizasse o pagamento de parcelas em atraso relativas a contrato firmado com a sociedade Hapvida Assistência Médica S.A., sob pena de multa pessoal e diária de R$ 100.000,00 (cem mil reais).



    2. Na origem, a sociedade Hapvida Assistência Médica S.A. impetrou mandado de segurança para impugnar portaria em que a Secretária de Estado de Educação e Desporto decidiu, após apuração realizada em processo administrativo, rescindir unilateralmente contrato celebrado com a impetrante, o qual tinha por objeto o fornecimento de plano privado de assistência à saúde para os servidores do órgão, pelo prazo de doze meses (de 03.03.2022 a 03.03.2023).



    3. O relator do feito, em decisão monocrática, deferiu o pedido liminar, para suspender os efeitos: (i) do ato de rescisão unilateral do contrato administrativo; e (ii) de outra portaria, por meio da qual o objeto do contrato havia sido adjudicado, com dispensa de licitação, à sociedade Samel Plano de Saúde Ltda. Considerou que não houve notificação da sociedade interessada para apresentar alegações finais no processo administrativo de que resultou a decisão de rescindir o contrato.



    4. Em seguida, a autoridade apontada como coatora revogou a portaria anteriormente expedida e notificou a interessada para apresentar alegações finais. Sobreveio a edição de nova portaria, que renovou a decisão de rescisão unilateral do contrato. O relator, então, entendeu que a decisão anterior foi descumprida e deferiu liminar para a suspensão desse novo ato.



    5. Na sequência, a sociedade Hapvida Assistência Médica S.A. arguiu, pela segunda vez, o descumprimento das decisões liminares anteriores, sob a alegação de que o ente público teria deixado de pagar os valores vencidos em 30.07, 30.08 e 30.09.2023 para forçá-la a suspender unilateralmente a execução dos serviços. O relator, então, deferiu nova liminar, nos seguintes termos:



    Em razão do exposto, DEFIRO o pedido deduzido às fls. 1.451 a 1460 a fim de determinar que a Exm.ª Sr.ª Secretaria de Estado da Educação e Desporto do Estado do Amazonas comprove o adequado cumprimento das decisões liminares de fls. 1.223 a 1.230 e fls. 1.387 a 1.395, com a realização do pagamento dos serviços decorrentes do Termo de Contrato n.º 07/2022 - SEDUC, no valor de R$ 22.126.395,37 (vinte e dois milhões, cento e vinte e seis mil, trezentos e noventa e cinco reais e trinta e sete centavos), no prazo de 05 (cinco) dias úteis, sob pena de imediata aplicação da multa diária fixada mo decisium anterior, no valor de R$ 100.000,00 (cem mil reais), a incidir na pessoa física da senhora Secretária de Estado de Educação e Desporto do Estado.



    6. Essa decisão constitui o objeto do presente pedido de suspensão de segurança. O Estado do Amazonas sustenta a existência de lesão à ordem pública. Indica que o mandado de segurança tinha como objeto o ato de rescisão unilateral do contrato. Sustenta que a impetrante, sob o pretexto de dar cumprimento a liminares anteriores, transformou o feito em ação de cobrança, com a determinação do pagamento imediato da “vultosa quantia de 22 milhões de reais, sem que essa matéria tenha sido anteriormente debatida nos autos, sem que houvesse comprovação da prestação do serviço e, especialmente, fora do regime de precatórios”. 



    7. Alega que os pagamentos se referem a período posterior ao encerramento do contrato, ocorrido em março de 2023. Defende que está sendo obrigado a permanecer em uma relação contratual extinta e impedido de realizar nova contratação do objeto. Afirma que “vem sendo sistematicamente impedido de se manifestar sobre as medidas liminares contra si exaradas, bem como [de] levar a matéria ao colegiado”. Sustenta que a gestora não poderia ter sido penalizada com multa pessoal, já que não é parte no mandado de segurança, mas mera informante do juízo. Aponta, ainda, a desproporcionalidade do valor fixado.



    8. Com a intenção de demonstrar grave lesão à economia pública, informa que a situação fiscal e orçamentária do ente público não permite o pagamento da vultuosa quantia fixada na decisão impugnada, no prazo exíguo de cinco dias, sem qualquer possibilidade de prévio planejamento. Reitera que está sendo compelido a pagar por um serviço que simplesmente não contratou e que, portanto, estaria fora da previsão orçamentária, e mais, que não sabe se foi efetivamente prestado.



    9. Por fim, defende que a decisão atacada implica grave lesão à saúde pública, já que impõe aos servidores beneficiários “a prestação de um serviço defeituoso, sem cobertura adequada no interior do Estado, por empresa que já foi punida pela Administração Pública, e que só consegue o alegado menor preço porque se vale de um modelo de negócio insustentável e que prejudica o atendimento dos consumidores”.



    10. Em 10.11.2023, deferi a medida cautelar. Contra essa decisão, a parte beneficiária interpôs agravo interno, em que alegou ausência de ampliação do objeto do mandado de segurança e de violação à regra dos precatórios, pois a decisão impugnada não ostenta ordem de pagamento de quantia certa em sentido próprio, mas sim obrigação de fazer, consistente no cumprimento de decisão anterior, reiterada e injustificadamente descumprida pela Secretaria de Estado. Defendeu que não goza de verossimilhança a alegação de desequilíbrio das contas estaduais, pois, se não fosse a intervenção do Judiciário, o ente público “estaria favorecendo a operadora de planos de saúde local SAMEL com contrato emergencial pactuado no valor mensal de mais de sete milhões de reais e com abrangência limitada ao Município de Manaus”. Indicou a existência de perigo de dano inverso, pois a manutenção da medida cautelar concedida na suspensão “resultará, em primeiro lugar, em grave crise de saúde pública, notadamente em relação aos mais de 30.000 (trinta mil) servidores estaduais, circunstância grave por si só mas ainda mais agrava da pela atual situação de calamidade enfrentada pelo Estado do Amazonas”. Além disso, apresentou argumentos quanto à irregularidade da rescisão unilateral e da contratação emergencial com a SAMEL.



    11. A Procuradoria-Geral da República se manifestou pelo deferimento do pedido, em parecer que recebeu a seguinte ementa:



    SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. PROCESSO CIVIL. CONTRATO ADMINISTRATIVO. IMPUGNAÇÃO À RESCISÃO UNILATERAL. UTILIZAÇÃO COMO SUCEDÂNEO RECURSAL. IMPOSSIBILIDADE. PRORROGAÇÃO INDEFINIDA DE CONTRATO ADMINISTRATIVO COM PRAZO VENCIDO. DETERMINAÇÃO DE PAGAR QUANTIA CERTA SEM SUBMISSÃO AO REGIME DE PRECATÓRIOS. LESÃO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS. DEMONSTRAÇÃO. CONHECIMENTO PARCIAL. DEFERIMENTO DA CONTRACAUTELA. 



    1. É competente o Supremo Tribunal Federal para examinar pedido suspensivo, quando a demanda de origem ostenta natureza constitucional, envolvendo a interpretação e a aplicação de normas relativas à obrigatoriedade da licitação e ao regime de precatórios (art. 100 da Constituição Federal).



    2. O pedido de suspensão não pode ser utilizado como sucedâneo recursal. 



    3. Configura lesão à ordem pública, na acepção jurídico-constitucional, por ofensa ao princípio da obrigatoriedade da realização de licitação, a prorrogação indefinida de contrato administrativo com prazo vencido fundamentada em decisão judicial, em substituição à Administração Pública. 



    4. Há risco de lesão à ordem pública, na acepção jurídico-constitucional, e à economia pública, na manutenção de decisão por meio da qual se determina a estado federado o pagamento de quantia certa sem observância da regra de submissão à sistemática de precatórios ou de requisições de pequeno valor (art. 100 da CF). 



    — Parecer pelo parcial conhecimento do pedido de contracautela e, quanto à parte conhecida, pelo deferimento, com a confirmação da medida liminar, prejudicado o agravo interno.



    12. É o relatório. Decido.



    13. A suspensão de segurança constitui meio autônomo de impugnação de decisões judiciais disciplinado pelo art. 15 da Lei nº 12.016/2009, nos seguintes termos:  



    Art. 15.  Quando, a requerimento de pessoa jurídica de direito público interessada ou do Ministério Público e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas, o presidente do tribunal ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso suspender, em decisão fundamentada, a execução da liminar e da sentença, dessa decisão caberá agravo, sem efeito suspensivo, no prazo de 5 (cinco) dias, que será levado a julgamento na sessão seguinte à sua interposição. 



    14. Tal como constou da decisão liminar, há obstáculo processual ao conhecimento da ação quanto às alegações fundadas no desrespeito aos princípios constitucionais contraditório, da ampla defesa e da segurança jurídica. A apreciação desses argumentos demandaria a análise de normas infraconstitucionais e o reexame do conjunto fático-probatório. Em tais condições, diante da ausência de violação direta à Constituição, o Supremo Tribunal Federal não dispõe de competência para apreciar o pedido de suspensão de segurança. 



    15. O pedido de contracautela subsiste com relação à alegada violação ao regime constitucional dos precatórios. Quanto a esse ponto, estão presentes os requisitos processuais necessários ao conhecimento da ação. O Supremo Tribunal Federal é competente para apreciar o pedido, já que lhe caberá conhecer de eventual recurso extraordinário que impugne a decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado do Amazonas que ora se busca suspender. A discussão envolve matéria de índole constitucional, relativa à interpretação do art. 100 da Constituição Federal. Além disso, considero configurada a legitimidade do Estado do Amazonas para dirigir o pedido de suspensão a esta Corte, já que a decisão impugnada foi proferida em mandado de segurança impetrado para impugnar ato praticado por autoridade vinculada a tal ente federado.



    16. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que a concessão de medida de contracautela ostenta caráter de absoluta excepcionalidade. Assim, a suspensão da decisão somente se justifica nos casos em que efetivamente demonstrado pela parte interessada risco de “grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas”. Veja-se, a título de exemplo: STP 914 AgR, Relª. Minª. Rosa Weber (Presidente), j. em 03.05.2023; SL 1.547 AgR, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), j. em 29.08.2022; SL 836 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski (Presidente), j. em 22.10.2015.



    17. No caso em exame, a decisão impugnada descumpre as regras estabelecidas no art. 100, caput e § 3º da Constituição, de acordo com as quais os valores devidos pela Fazenda Pública em razão de condenação judicial devem ser quitados com respeito à ordem de expedição do precatório ou da requisição de pequeno valor. Transcrevo o inteiro teor do dispositivo:



    Art. 100. Os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas Federal, Estaduais, Distrital e Municipais, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim.



    (...)



    § 3º O disposto no caput deste artigo relativamente à expedição de precatórios não se aplica aos pagamentos de obrigações definidas em leis como de pequeno valor que as Fazendas referidas devam fazer em virtude de sentença judicial transitada em julgado.    



    18. Em se tratando de pagamento determinado em sede de mandado de segurança, também há desconformidade com a tese fixada por esta Corte no RE 889.173, Rel. Min. Luiz Fux, paradigma do tema nº 831 da repercussão geral:



    O pagamento dos valores devidos pela Fazenda Pública entre a data da impetração do mandado de segurança e a efetiva implementação da ordem concessiva deve observar o regime de precatórios previsto no artigo 100 da Constituição Federal.



    20. Somente é possível excepcionar a regra de submissão ao regime de precatórios se houver a imposição de obrigação de fazer Fazenda Pública em decisão judicial. Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal fixou a seguinte tese: “a execução provisória de obrigação de fazer em face da Fazenda Pública não atrai o regime constitucional dos precatórios” (RE 573.872, Rel. Min. Edson Fachin, paradigma do tema nº 45 da repercussão geral). A decisão impugnada, embora tenha usado o rótulo da obrigação de fazer, impôs, na verdade, obrigação de pagar quantia certa. Por isso, o entendimento desta Corte que afasta a necessidade de expedição de precatório ou requisição de pequeno valor não deve se aplicar ao caso.



    21.  Além disso, a manutenção da decisão impugnada pode causar desequilíbrio das contas estaduais. De um lado, há determinação de dispêndio, em prazo curto, de vultuoso valor - R$ 22.126.395,37 (vinte e dois milhões, cento e vinte e seis mil, trezentos e noventa e cinco reais e trinta e sete centavos). De outro, aparentemente não houve liquidação da despesa, o que pressupõe a comprovação de que o serviço que justifica o desembolso dessa quantia foi efetivamente prestado.



    22. Ante o exposto, julgo procedente o pedido, para sustar os efeitos da decisão proferida no mandado de segurança nº 4010246-33.2022.8.04.0000, em trâmite no Tribunal de Justiça do Estado do Amazonas, até o trânsito em julgado da decisão de mérito na demanda principal. Com esta decisão, fica prejudicado o agravo interno.



    Publique-se.



Brasília, 1º de dezembro de 2023. 



Ministro Luís Roberto Barroso



Presidente