Tribunal: STF
Processo: SL 1683
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-11-27
Data de publicação: 2023-11-27

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



Ementa: Direito Constitucional e Administrativo. Pedido de suspensão de liminar. Inconstitucionalidade de cargos em comissão na estrutura administrativa municipal. Prazo para cumprimento da decisão.



1. Pedido de suspensão de acórdão que: (i) declarou a inconstitucionalidade de lei municipal que criou cargos em comissão na estrutura administrativa do ente público; e (ii) estabeleceu prazo de 120 dias, contado da data do julgamento, para que a decisão produza efeitos.



2. Risco de grave lesão à ordem pública. O provimento de cargos efetivos exige a prática de diversos atos, relacionados à edição de lei de criação, à realização de concurso público e ao planejamento orçamentário e financeiro. O prazo concedido é excessivamente curto para a adoção dessas providências, de modo que há risco concreto de descontinuidade do serviço público. Precedentes.



3. Pedido que se julga parcialmente procedente.



    1. Trata-se de pedido de suspensão de liminar formulado pelo Município de Cachoeira Paulista/SP, que tem por objeto decisão que declarou inconstitucionais dispositivos da legislação do ente público municipal que preveem os cargos em comissão de “Diretor” e “Assessor”, por considerar que suas atribuições não são de direção, chefia ou assessoramento, conforme exige o art. 37, V, da Constituição.



    2. Na origem, o Procurador-Geral de Justiça de São Paulo ajuizou ação direta de inconstitucionalidade para impugnar dispositivos da legislação do Município de Cachoeira Paulista que preveem cargos em comissão. O Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo julgou procedente o pedido, tendo declarado a inconstitucionalidade dos arts. 29, 30, 31 32 e 33 da Lei Complementar municipal nº 13/2022; e das expressões “Diretor de Gabinete”, “Diretor de Serviços”, “Diretor de Assuntos Jurídicos”, “Diretor de Orçamento”, “Diretor de Finanças”,“Diretor de Obras”, “Diretor Educacional”, “Diretor de Saúde”, “Diretor Administrativo”, “Diretor de Meio Ambiente”, “Diretor de Cultura”, “Diretor de Transportes”, “Diretor de Assuntos Sociais”, “Diretor de Esportes”, “Diretor de Arrecadação”, “Diretor de Desenvolvimento Humano”, “Diretor de Departamento” da EMBAÚ, “Assessor” e “Assessor Administrativo” da EMBAÚ”, constantes do Anexo I, II e III da referida legislação.



    3. O Tribunal fixou o prazo de 120 dias, contados da data do julgamento, para que a decisão passasse a produzir efeitos. Assegurou, ainda, a irrepetibilidade dos valores recebidos de boa-fé pelos ocupantes desses cargos, diante de seu caráter alimentar.



    4. No pedido de suspensão de liminar, o Município de Cachoeira Paulista sustenta que os cargos em comissão foram criados em conformidade com as indicações desta Corte no tema nº 1.010 da repercussão geral. Defende que o exercício de suas atribuições pressupõe a existência de relação de confiança com a autoridade nomeante. Argumenta que a decisão impugnada gera risco de lesão à ordem e à economia públicas, tendo em conta que opera com o mínimo necessário para manter a atividade administrativa básica e entregar os serviços públicos essenciais, o que, sem a manutenção dos cargos em comissão, restará prejudicado. Informa que “possui aproximadamente 1.093 (hum mil e noventa e três) [cargos], sendo que há apenas 56 (cinquenta e seis) cargos comissionados, dos quais, apenas 44 (quarenta e quatro) estão ocupados e do total dos cargos 20% (vinte por cento) obrigatoriamente são destinados a servidores efetivos”. Afirma, ademais, que vem se organizando para a realização de concurso público, mas que isso depende da conclusão do novo plano de cargos e salários.



    5. Requer, assim, a “suspensão liminar do v. acórdão proferido nos Autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2011074-17.2023.8.26.0000, até seu trânsito em julgado, bem como que acolha o presente pleito e conceda o diferimento do prazo da modulação para 12 (doze) meses”.



    6. O Ministério Público apresentou contestação. Alegou, preliminarmente, que o pedido de suspensão não é cabível, tendo em conta o trânsito em julgado da decisão que se busca suspender. No mérito, afirma que a decisão impugnada reconheceu a desconformidade da legislação municipal com a tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal no RE 1.041.210, Rel. Min. Dias Toffoli, paradigma do tema nº 1.010 da repercussão geral. Defende que nenhum “elemento foi trazido na petição demonstrando que o afastamento de ditos cargos – que, conforme a própria requerente reconhece, é diminuto – poderia desencadear uma crise financeira ou provocar a paralisação da administração municipal”. Sustenta que há “dano inverso, consistente na manutenção de situação jurídica em desconformidade à ordem constitucional, inclusive com reflexos ao erário”.



    8. A Procuradoria-Geral da República se manifestou pelo indeferimento do pedido, em parecer que recebeu a seguinte ementa:



    SUSPENSÃO DE LIMINAR. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MODULAÇÃO DOS EFEITOS. CRIAÇÃO DE CARGOS EM COMISSÃO POR LEGISLAÇÃO MUNICIPAL. RISCO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO. PERICULUM IN MORA INVERSO. INDEFERIMENTO DO PEDIDO DE CONTRACAUTELA. 



    1. Admite-se, excepcionalmente, o cabimento de pedido de suspensão de decisões proferidas por Tribunal de Justiça estadual no exercício de controle concentrado de constitucionalidade quando, da subtração da eficácia das leis impugnadas, decorram efeitos concretos e imediatos. 



    2. A ausência de comprovação de grave risco de lesão aos valores da ordem e da economia públicas impede o deferimento da medida excepcional de contracautela, sendo insuficiente, para tanto, a mera alegação genérica de riscos abstratos ao ente federado requerente.



    3. A declaração de inconstitucionalidade, com efeitos ex nunc e modulação com prazo razoável, de dispositivos de leis municipais que criam cargos em comissão e funções de confiança não ofende a ordem e a saúde públicas. 



    4. A impossibilidade de restituição ao erário dos pagamentos efetuados aos agentes públicos indevidamente nomeados para o exercício de cargos em comissão revela o risco de dano inverso à ordem econômica. 



    — Parecer pelo indeferimento do pedido suspensivo.



    9. É o relatório. Decido.



    10. A suspensão de liminar constitui meio autônomo de impugnação de decisões judiciais disciplinado pelo art. 4º da Lei nº 8.437/1992, nos seguintes termos:



    Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.



    11. De início, afasto o argumento de que o pedido de suspensão não seria cabível porque a decisão impugnada transitou em julgado. Isso porque, embora não tenha sido conhecido, por intempestividade, o agravo interno interposto na origem, a questão aparentemente ainda está em discussão, já que não houve certificação do trânsito em julgado.



    12. Verifico a presença dos requisitos processuais necessários ao conhecimento da ação. O Supremo Tribunal Federal é competente para apreciar o pedido, já que lhe caberá conhecer de eventual recurso extraordinário que impugne a decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo que ora se busca suspender. A discussão envolve matéria de índole constitucional, relativa à interpretação dos art. 37, II e V, da Constituição Federal. 



    13. Esta Corte tem admitido pedidos de suspensão de decisões proferidas por Tribunais de Justiça nas ações de controle concentrado de constitucionalidade, “quando da subtração dos efeitos da lei questionada decorrerem efeitos concretos e imediatos que resultem em grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SL 879 AgR, Relª. Minª. Cármen Lúcia - Presidente, j. em 07.04.2017). No caso, considero configurada a legitimidade do Município de Cachoeira Paulista/SP para dirigir o pedido de suspensão a esta Corte, já que a decisão impugnada foi proferida em ação direta de inconstitucionalidade que tinha por objeto sua legislação.



    14. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que a concessão de medida de contracautela ostenta caráter de absoluta excepcionalidade. Assim, a suspensão da decisão somente se justifica nos casos em que efetivamente demonstrado pela parte interessada risco de “grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas”. Veja-se, a título de exemplo: STP 914 AgR, Relª. Minª. Rosa Weber (Presidente), j. em 03.05.2023; SL 1.547 AgR, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), j. em 29.08.2022; SL 836 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski (Presidente), j. em 22.10.2015.



    15.  Na hipótese em exame, reconheço que a manutenção dos efeitos do acórdão impugnado tem potencial para causar grave lesão à ordem pública. Isso porque, para cumprir a decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, o Município precisará prover cargos efetivos para desempenhar as funções atualmente atribuídas ao Diretor de Gabinete, Diretor de Serviços, Diretor de Assuntos Jurídicos, Diretor de Orçamento, Diretor de Finanças, Diretor de Obras, Diretor Educacional, Diretor de Saúde, Diretor Administrativo, Diretor de Meio Ambiente, Diretor de Cultura, Diretor de Transportes, Diretor de Assuntos Sociais, Diretor de Esportes, Diretor de Arrecadação, Diretor de Desenvolvimento Humano, Diretor de Departamento da EMBAÚ; e aos Assessores e Assessores Administrativo da EMBAÚ. 



    16. Essa tarefa exige a prática de diversos atos, relacionados, por exemplo, à criação de novos cargos públicos por lei, ao planejamento orçamentário e financeiro necessário à admissão de novos servidores efetivos e à realização de concurso público de seleção. Em tal cenário, o prazo concedido - 120 dias - é excessivamente curto para a adoção de todas essas providências, o que revela a existência de risco concreto de descontinuidade do serviço público. Veja-se que, no presente caso, a inconstitucionalidade declarada alcançou uma quantidade relevante de cargos, em vários órgãos de administração municipal com quadro de servidores enxuto.



    17. O Plenário do Supremo Tribunal Federal tem reconhecido que tal prazo não é suficiente para a implementação de decisões com conteúdo semelhante. As decisões proferidas, com relação ao serviço de educação, levam em conta “as peculiaridades do ensino, que pressupõe a continuidade das aulas e demais atividades durante o ano letivo, assim como o devido planejamento para o seguinte”. Confiram-se os seguintes precedentes, julgados sob a relatoria Minª. Rosa Weber, então Presidente: SL 1.613 MC-Ref, j. em 28.03.2023; SL 1.595, j. em 03.05.2023; SL 1.649, j. em 22.08.2023; SL 1.658 MC-Ref, j. em 04.09.2023.



    18. Ante o exposto, julgo parcialmente procedente o pedido, para suspender os efeitos da decisão proferida na ação direta de inconstitucionalidade nº 2011074-17.2023.8.26.0000, pelo período necessário ao provimento de cargos efetivos para desempenhar as funções atualmente atribuídas aos Diretores e Assessores, por servidores aprovados em concurso público, limitado a 12 (doze) meses, contados a partir da publicação desta decisão.



    Publique-se.



Brasília, 27 de novembro de 2023.



Ministro Luís Roberto Barroso



Presidente