Tribunal: STF
Processo: RE 1427955
Classe: RE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-04-28
Data de publicação: 2023-04-28

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de recursos extraordinários interpostos em face de acórdão do Tribunal Regional da 1ª Região, assim ementado (eDOC 22, p. 17-18):



    “PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AGENTES PÚBLICOS CONTRATADOS PELO ESTADO DE GOIÁS. ESTABILIDADE ADQUIRIDA. ART. 19 DO ADCT. AUSÊNCIA DE EFETIVIDADE. TRANSFERÊNCIA PARA O ESTADO DE TOCANTINS. DIREITOS PREVIDENCIÁRIOS: IGUALDADE ENTRE OS SERVIDORES ESTÁVEIS NÃO EFETIVOS E OS EFETIVOS. DESVINCULAÇÃO DO RPPS E VINCULAÇÃO AO RGPS. CONTRIBUIÇÕES VERTIDAS. DIREITO DE PERMANÊNCIA NO RPPS. COMPENSAÇÃO ENTRE REGIMES. 



    1. A pretensão deduzida nesta ação é sobre a possibilidade de a parte autora permanecer vinculada ao Instituto de Previdência do Estado do Tocantins - IPETINS, atual Instituto de Gestão Previdenciária do Tocantins — IGEPREV.



    2. Não há falar em prescrição do fundo de direito nas relações de trato sucessivo, como no caso de aposentadoria, prescrevendo-se tão somente as parcelas vencidas antes do quinquênio que precede ao ajuizamento da ação, nos termos do parágrafo único do art. 103 da Lei de Benefícios, da Súmula 85/STJ e da jurisprudência desta Corte, assim como no Decreto n. 20.910, de 1932, que estabelece a prescrição das ações contra a Fazenda Pública. 



    3. O INSS tem legitimidade para figurar no processo, porquanto ainda se cuidam de segurados a ele vinculados, de modo que é necessário, para retomo ao RPPS, o desfazimento do vinculo com o RGPS, com as compensações pecuniárias entre os regimes, assim como ocorreu quando tais servidores foram incluídos no regime geral. Portanto, há litisconsórcio necessário entre o INSS e o Estado do Tocantins, tendo ambos legitimidade passiva.



    4. O ADCT, em seu art. 19, assegurou a estabilidade excepcional no Serviço Público aos empregados públicos contratados sem concurso público, que estivessem em exercício há pelo menos cinco anos na data da promulgação da Constituição de 1988.



    5. Os servidores que ingressaram mediante concurso público tiveram os empregos transformados em cargos efetivos, com o advento do Regime Jurídico Único, previsto no art. 37, na sua redação original, conforme lei de cada entidade política (União, Estados, Distrito Federal e Municípios); os que não ingressaram mediante concurso público, adquiriram estabilidade, mas não a efetividade, tudo conforme o regime jurídico adotado supervenientemente pelo respectivo ente político.



    6. No caso dos autos, os servidores foram contratados inicialmente pelo Estado de Goiás, na década de 1970, sendo estabilizados nos respectivos empregos por força do art. 19 do ADCT, em outubro de 1988, e posteriormente transferidos para o recém-instalado Estado de Tocantins, em 1989, vertendo, desde então, contribuições para o Regime Próprio do Estado de Tocantins (RPPS-TO). Depois de muitos anos de contribuição ao sistema de Previdência do Estado, precisamente em junho de 2001, a Lei Estadual n. 1.246 excluiu os servidores remanescentes do Estado de Goiás não efetivos, estabilizados ou não, do seu regime próprio, transferindo-os para o Regime Geral de Previdência Social (RGPS), pelo qual muitos servidores se aposentaram. 



    7-Como houve contribuição ao regime próprio de previdência do Estado de Tocantins por pelo menos, 12 anos, é evidente que esses servidores, ainda que não efetivados, mas estáveis no serviço público, vinculam-se a esse regime, porque, de outro modo, as contribuições seriam vertidas sem sequer haver expectativa de contraprestação de beneficio. Essa situação jurídica de vinculação a um instituto de previdência não poderia ser desconsiderada, com a transferência pura e simples de todos esses servidores para o Regime Geral da Previdência Social, sem que tivessem a oportunidade de aderir ou manifestar sua vontade de se vincularem a tal regime geral. A transferência do RPPS para o RGPS não poderia operar sem a aquiescência do segurado, porque isso importa violar o princípio da segurança jurídica, mais especificamente o principio da confiança objetiva. 



    8. Devem ser aplicados aos servidores estáveis não efetivos os mesmos direitos dos efetivos, como bem se pronunciou a Advocacia Geral da União, no Parecer N° - GM — 030, no Processo N° - 00001.005869/2001-20, de Origem do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, e aprovado com efeito vinculativo pelo Presidente da República. 



    9. A Lei Estadual n. 1.246/2001 do Estado de Tocantins, posteriormente revogada pela Lei n. 1.614/2005, que simplesmente transferiu todos os servidores estabilizados para o Regime Geral da Previdência Social, é malferidora desse direito de permanência no Regime Próprio de Previdência do Estado do Tocantins. Atualmente, a Lei Estadual n. 2.726/2013 de Tocantins, incluiu como segurados do Regime Próprio de Previdência Social (RPPS-TO), os servidores remanescentes do serviço público de Goiás em exercício no Estado de Tocantins, incluindo o servidor público estabilizado, o que tenha adquirido este status por efeito do art. 19 do ADCT.



    10. Essa é mais uma razão para julgar-se procedente o pedido formulado na inicial, porque a injustiça da transferência de servidores ao RGPS voltou a ser corrigida, mas não alcançou significativo número de servidores que, no RGPS, se aposentaram, com proventos desvinculados da remuneração do cargo (ou emprego) público, sobre o qual contribuíram ao IGPREV e nele deveriam permanecer, porque a submissão ao RPPS não dependia da efetividade no cargo (ou emprego), mas da estabilidade no serviço público, que lhes foi assegurada por disposição de quilate constitucional.



    11. Tal como o instituto de previdência do Tocantins e o INSS procederam às compensações financeiras com a transferência dos servidores do RPPS para o RGPS, assim devem proceder às compensações nesse retorno. 12. Apelação do IGEPREV/TO, apelação do INSS e remessa oficial, tida por interposta, desprovidas. 



    Os embargos de declaração foram rejeitados (eDOC 32, p. 5).



    No recurso extraordinário, interposto pelo Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, com base no art. 102, III, a, da Constituição da República, alega o Recorrente violação aos artigos 5º, XXXVI; 37, II, e 40, § 13, da Constituição da República, bem como ao artigo 19 do ADCT. 



    Nas razões recursais, sustenta que (eDOC 27, p. 7):



     “Esse Colendo Supremo Tribunal Federal já decidiu que o servidor que preenche as condições exigidas pelo art. 19 do ADCT é estável no emprego para o qual foi contratado pela Administração, mas não é efetivo, por isso não pode ser equiparado ao servidor público efetivo no que diz respeito aos efeitos legais decorrentes desse regime jurídico estatutário.”



    Acrescenta, ainda, que (eDOC 26, p. 9-11):



    “(....) os servidores alcançados pelo referido comando constitucional, embora estáveis no serviço público, não eram efetivos, e, portanto, não tiveram transformados seus cargos em cargos públicos, nos termos do art. 243 da Lei n. 8.112, de 1990. Apenas os servidores ocupantes de empregos efetivos e que ingressaram mediante concurso público é que poderiam ter seu regime jurídico convertido, de celetista para estatutário. 



    Além disso, no que diz respeito ao regime de previdência dos servidores públicos, dispões o art. 40 da CF/88 que: 



                      (...)



    A redação dos referidos dispositivos não deixa dúvidas de que apenas os servidores detentores de cargos efetivos têm direito à vinculação ao regime de previdência próprio, aplicando-se aos demais agentes públicos o regime geral de previdência social. 



    Cumpre destacar que, por meio de decisão proferida pelo Excelentíssimo Ministro Marco Aurélio, nos autos do RE 836.189/TO, foi reafirmada a jurisprudência do STF, garantindo-se, apenas, aos servidores públicos efetivos do Estado de Tocantins, remanescentes do Estado de Goiás, a permanência no Regime Próprio de Previdência do Estado de Tocantins:



    (...)



    Em resumo, os artigos 37, II, c/c o art. 40, § 13, ambos da CF/88, c/c o art. 19 da ADCT, evidenciam que aquele(a) que ingressou no serviço público, por mais que estabilizado por força do art. 19 da ADCT, não ocupa cargo efetivo guando não ingresse através de concurso público (art. 37, II, CF/88). Consequentemente, deve lhe ser aplicado o Regime Geral de Previdência Social (art. 40, §13°, da CF/88)”. 



    No apelo extremo apresentado pelo Estado do Tocantins e pelo Instituto de Gestão Previdenciária do Estado do Tocantins - IGEPREV, com fundamento no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, apontam os Recorrentes afronta aos artigos 40 da CF e 19, caput e § 1º, do ADCT. 



    Nas razões do recurso, sustentam o seguinte (eDOC 38, p. 8-9):



    “O presente caso, contudo, trata de servidores remanescentes do Estado de Goiás, os quais foram estabilizados por força do art. 19, do ADCT, da Constituição Federal e não da aprovação em concurso público. 



    O mencionado dispositivo criou uma forma especial e transitória de estabilização do servidor público, sendo um modo de exceção à exigência de prévia aprovação em concurso público. Assim, "os servidores públicos civis da União. dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, da administração direta, autárquica e das fundações públicas, em exercício na data da promulgação da Constituição, há pelo menos cinco anos continuados, e que não tenham sido admitidos na forma regulada no art. 37, da Constituição, são considerados estáveis no serviço público" 



    Consoante o art. 40, acima transcrito, com alteração da pela EC 20, a vinculação de servidor ao Regime Próprio dependeria de titularidade de cargo efetivo, que, por sua vez, depende da aprovação em concurso público. Ou seja, o servidor não concursado e que, consequentemente, não ocupa constitucional cargo efetivo não estaria abrangido pelo Regime Previdenciário do Estado, mas sim pelo Regime Geral do INSS. 



    (...) 



    O texto da Magna Carta é cristalino ao estabelecer que os ocupantes de cargos efetivos (devidamente concursados) estão vinculados ao Regime de Previdência Próprio, não podendo haver uma interpretação extensiva para abarcar servidores que não foram previamente aprovados em concurso público, mas sima a interpretação literal. 



    (...)



    O Supremo Tribunal Federal, corroborando com a argumentação aqui lançada, é cristalino ao entender que não há como se estender aos servidores estabilizados pelo art. 19 do ADCT, da CF, as vantagens advindas do cargo efetivo exercido por servidor previamente aprovado em concurso público. 



    (...)



    Em arremate, se o servidor estável não pode estar vinculado ao regime próprio de previdência social é imperativo a vinculação desses agentes ao RGPS”.



     



    A Vice-Presidência do TRF da 1ª Região admitiu o recurso extraordinário do Estado do Tocantins e do IGEPREV (eDOC 41) e admitiu, em parte, o apelo extremo interposto pelo INSS (eDOC 42).



    É o relatório. Decido.



    As irresignações merecem prosperar. 



    O Tribunal de origem, quando do julgamento das apelações, no que diz respeito ao mérito da controvérsia, asseverou (eDOC 22, p. 3-16):



    “Mérito 



    III - Agentes Públicos contratados antes do advento da CF/88 e estabilizados por forca do art. 19 do ADCT 



    A vinculação de agentes à Administração Pública no sistema anterior à Constituição da República de 1988 podia se dar pelo regime jurídico estatutário ou pelo regime da Consolidação das Leis do Trabalho. 



    A primeira investidura em cargo público dependia de aprovação em concurso público, atendidos os demais requisitos previstos em lei, nos termos do art. 97 da Constituição de 1967. Porém, para os empregos públicos, muitas foram as contratações independentemente de concurso e tais se fizerem sob o regime celetista, embora muitos fossem os concursos públicos também para contração pela CLT. 



    Diante da profusão de contratação, sem concurso público, pelas diversas entidades da Administração Pública, de todos os níveis, sob o regime da CLT, o certo é que o Ato das Disposições Constitucionais Transitárias, em seu art. 19, assegurou a estabilidade excepcional no Serviço Público àqueles servidores contratados que estivessem em exercício há pelo menos cinco anos na data da promulgação da Constituição de 1988, nestes termos: 



    (...)



    Com essa disposição constitucional transitória, conferiu-se estabilidade no Serviço Público aos empregados públicos que nele ingressaram há mais de cinco anos e sem que tenham sido aprovados em concurso público. 



    Os que ingressaram mediante concurso público tiveram os empregos transformados em cargos efetivos, com o advento do Regime Jurídico Único, previsto no art. 37, na sua redação original, conforme lei de cada entidade política (União, Estados, Distrito Federal e Municípios); os que não ingressaram mediante concurso público, adquiriram estabilidade, mas não a efetividade, e foram posteriormente disciplinados pelo regime jurídico adotado supervenientemente pelos respectivos entes políticos. 



    IV - Estabilidade e Efetividade 



    É pacífica a distinção entre estabilidade e efetividade. A estabilidade é no serviço público; a efetividade é no cargo. A estabilidade excepcional, garantida pelo art. 19 do ADCT, aos referidos servidores não se confunde com - a efetividade no - cargo público-que-está condicionada ao-ingresso mediante concurso (art. 37, II).



     A estabilidade obtida pelos referidos servidores garantiu o direito de permanecerem no serviço público, somente vindo a perder o cargo ou emprego em virtude de sentença judicial transitada em julgado, processo administrativo disciplinar ou procedimento de avaliação de desempenho, em todos garantindo-se a ampla defesa (CF, art. 41, §10). 



    A efetividade somente é obtida pelos servidores ocupantes de cargos de provimento efetivo, com investidura mediante aprovação em concurso público, enquanto a estabilidade abrange tanto os servidores ocupantes de cargos efetivos, regidos pela Lei n°8.112, de 1990, quanto os empregados públicos da Administração Direta, Autárquica e Fundacional, também aprovados em concurso público. 



    O Supremo Tribunal Federal já decidiu que o servidor que preenche as condições exigidas pelo art. 19 do ADCT é estável no emprego para o qual foi contratado pela Administração, mas não é efetivo, por isso que não pode ser equiparado ao servidor público efetivo no que diz respeito aos efeitos legais decorrentes desse regime jurídico estatutário. 



    (...)



    Na redação original da Constituição, no referido art. 40, havia previsão de que a lei disporia sobre a aposentadoria em cargos ou empregos temporários (§ 2°), não se inferindo, daí, que o servidor estável, mas não efetivo e beneficiário do art. 19 do ADCT devesse ser excluído do regime próprio e, portanto, de que estivesse submetido ao regime geral da Previdência Social. 



    Assim, devem ser aplicados aos estáveis não efetivos os mesmos direitos dos efetivos, como bem se pronunciou a Advocacia Geral da União, no Parecer N° - GM — 030, no Processo N° - 00001.005869/2001-20, de Origem do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, da lavra do Ministro GILMAR FERREIRA MENDES, quando ocupante da titularidade da AGU, e aprovado com efeito vinculativo pelo Presidente da República. 



    Todas as questões pertinentes, exatamente as mesmas postas no presente caso, foram examinadas nesse parecer, do qual se extraem os seguintes excertos: 



    (...)



    VI - Das contribuições vertidas para o Regime Próprio de Previdência Social (RPPS) 



    A discussão sobre a distinção entre a efetividade e estabilidade perde a relevância, mas pode-se acrescentar, na hipótese dos autos, que os servidores foram contratados inicialmente pelo Estado de Goiás, na década de 1970, e posteriormente transferidos para o Estado de Tocantins, com a instalação desse Estado em 1989. 



    Entretanto, tais servidores já haviam sido estabilizados nos respectivos empregos por força do art. 19 do ADCT, em outubro de 1988. 



    Depois de muitos anos de contribuição ao sistema de Previdência do Estado, precisamente em junho de 2001, a Lei Estadual n. 1.246 excluiu os servidores remanescentes do Estado de Goiás não efetivos, estabilizados ou não, do seu regime próprio, transferindo-os para o Regime Geral de Previdência Social (RGPS), pelo qual muitos servidores se aposentaram. 



    Ocorre que desde a data da transferência do Estado de Goiás para o Estado do Tocantins, verteram esses servidores contribuições para o Regime Próprio do Estado de Tocantins (RPPS-TO). 



    Assim, foram pelo menos 12 anos de contribuição e, como houve contribuição ao regime próprio de previdência do Estado de Tocantins, é evidente que esses servidores, ainda que não efetivados, mas estáveis no serviço público, vinculavam-se a esse regime, porque, de outro modo, as contribuições seriam vertidas ao RPPS sem sequer haver expectativa de contraprestação de beneficio pelo mesmo sistema. 



    Essa situação jurídica de vinculação a um instituto de previdência não poderia ser desconsiderada, com a transferência pura e simples de todos esses servidores para o Regime Geral da Previdência Social. 



    Com efeito, como há demonstração do efetivo recolhimento ao regime próprio de previdência, com o recolhimento das contribuições realizadas em folha de pagamento e para cuja retenção não haveria sequer possibilidade de se furtar, não poderiam ser tais servidores simplesmente remetidos a outro regime sem que tivessem a oportunidade de aderir ou manifestar sua vontade de se vincularem ao Regime Geral da Previdência Social. 



    (...)



    Ante o exposto, nego provimento à apelação do IGEPREV/TO, à apelação do INSS e à remessa oficial, tida por interposta”. 



    Inicialmente, quanto à possibilidade de transposição para o regime estatutário de servidores celetistas com a estabilidade adquirida com base no art. 19 do ADCT, o acórdão recorrido diverge da jurisprudência deste Supremo Tribunal, no sentido de que os servidores alcançados pela estabilidade prevista no art. 19 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias não se equiparam aos servidores efetivos, pois esse dispositivo apenas confere o direito de permanência no serviço público, nos cargos em que admitidos, sem incorporação na carreira e sem direitos aos benefícios privativos dos servidores efetivos. Nesse sentido: 



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PREVIDENCIÁRIO. SERVIDORA PÚBLICA APOSENTADA. ESTABILIDADE DO ART. 19 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS. IMPOSSIBILIDADE DE EQUIPARAÇÃO ENTRE SERVIDORES ESTÁVEIS NÃO EFETIVOS E SERVIDORES EFETIVOS. VINCULAÇÃO AO REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL PROVIDO PARA DAR PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.” (RE 1.375.560-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Redatora para acórdão Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe 01.08.2022). 



    “Agravo Interno em Recurso Extraordinário. Direito Administrativo e Constitucional. Agentes Públicos estabilizados pelo art. 19 do ADCT. Regime Previdenciário. 1. Agravo interno de decisão que negou seguimento a recurso extraordinário interposto de acórdão que determinara a vinculação de servidores não efetivos, estabilizados pelo art. 19 do ADCT, ao regime próprio de previdência social. 2. Os servidores abrangidos pela estabilidade excepcional prevista no art. 19 do ADCT não se equiparam aos servidores efetivos e, portanto, estão vinculados ao Regime Geral de Previdência Social. Inteligência o art. 40 da CF, na redação dada pela EC 20/98. 3. Agravo interno provido.” (RE 1.381.137-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Redator para o acórdão Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 29.08.2022)



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Administrativo. Servidores públicos detentores da estabilidade excepcional do art. 19 do ADCT. Inclusão no regime próprio de previdência social. Impossibilidade. Precedentes. 1. Os servidores abrangidos pela estabilidade excepcional prevista no art. 19 do ADCT não se equiparam aos servidores efetivos, os quais foram aprovados em concurso público. Aqueles possuem somente o direito de permanecer no serviço público nos cargos em que foram admitidos, não tendo direito aos benefícios privativos dos servidores efetivos. 2. Conforme consta do art. 40 da Constituição Federal, com a redação dada pela EC nº 42/2003, pertencem ao regime próprio de previdência social tão somente os servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios, incluídas suas autarquias e fundações. 3. Agravo regimental não provido. 4. Majoração da verba honorária em valor equivalente a 10% (dez por cento) do total daquela já fixada (art. 85, §§ 2º, 3º e 11, do CPC), observada a eventual concessão do benefício da gratuidade da justiça.” (ARE 1.069.876-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe 13.11.2017). 



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Direito Administrativo. 3. Servidor Público Municipal 4. Art. 19 do ADCT. Estabilidade excepcional. 4. Impossibilidade de mesmas vantagens e incorporações que servidores de cargo efetivo. Precedentes. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental desprovido” (RE 709.300-ED-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 09.10.2019). 



    Sendo assim, verifica-se que o entendimento adotado pelo acórdão recorrido diverge da jurisprudência sedimentada desta Corte.



    Ante o exposto, dou provimento aos recursos extraordinários, nos termos do art. 932, V, b, do CPC e do art. 21, § 2º, do RISTF. Ficam invertidos os ônus da sucumbência.



    Publique-se. 



    Brasília, 28 de abril de 2023.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



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