Tribunal: STF
Processo: ARE 1336804
Classe: ARE
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-03-13
Data de publicação: 2023-03-13

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. Waldir Camilo Zito dos Santos formalizou, com suporte na alínea ‘a’ do permissivo constitucional, recurso extraordinário (eDOC 5) contra acórdão (eDOC 3) do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro cuja ementa, em sua parte inicial, possui o seguinte teor:



    AGRAVO DE INSTRUMENTO. EXECUÇÃO FISCAL. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. MULTA APLICADA PELO TCE A EX-PREFEITO. LEGITIMIDADE DO ENTE ESTADUAL. ENTE MANTENEDOR DA ESTRUTURA DO ÓRGÃO SANCIONADOR. PENALIDADE IMPOSTA SEM EXORBITÂNCIA DAS ATRIBUIÇÕES CONSTITUCIONAIS DA CORTE DE CONTAS.



    [...]



    Sustenta, em síntese, que a conclusão de julgado viola preceitos constitucionais, aduzindo a ilegitimidade do Estado do Rio de Janeiro, parte recorrida, para promover a execução de multa aplicada pelo Tribunal de Contas respectivo, em razão de ato praticado quando da gestão do recorrente como Chefe do Executivo do Município de Belford Roxo/RJ.



    Esclarece que “o v. Acórdão ora guerreado diz que multas, por terem natureza punitiva, decorreriam de poder sancionador dos Tribunais de Contas Estaduais e, por isto mesmo, sua titularidade e consequente legitimidade para cobrança caberia ao próprios Estados que mantêm referidas Cortes Administrativas”.



    Pontua, ademais, que “esse entendimento está errado, não é sequer entendimento de precedente desse e. Supremo Tribunal Federal, para quem o importante é saber quem é o ente fiscalizado e não aquele a quem o Tribunal de Contas Estadual pertence”.



    Alega que “Seja como for, independentemente da natureza indenizatória ou não da referida multa, sua titularidade e consequente legitimidade para execução pertence sempre ao este fiscalizado - no caso, em tese, pertenceria ao Município de Belford Roxo”.



    Ao fim, requer “seja DADO PROVIMENTO ao presente Recurso Extraordinário para, reconhecendo-se a(s) afronta(s) constitucional(is) ora empolgado(s), reformar-se o correspondente Acórdão do egrégio Tribunal a quo e, consequentemente, dar-se provimento ao Agravo de Instrumento que este recorrente ali interpôs, extinguindo-se a execução fiscal de origem”.



    Considerado o Tema n. 642 da repercussão geral, o julgado impugnado foi submetido a juízo de retratação (eDOC 19, fls. 7-9), o qual foi negado, nos termos da ementa a seguir (eDOC 19, fl. 11):



    AGRAVO DE INSTRUMENTO JULGADO. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA APLICADA PELO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. ATO PRATICADO POR CHEFE DE EXECUTIVO MUNICIPAL. TESE 642 DA REPERCUSSÃO GERAL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. DISTINGUISHING.



    1. Trata-se de remessa do feito à Câmara preventa em cumprimento ao art. 1.040, II, do Código de Processo Civil, tendo em vista a suposta divergência entre o acórdão recorrido e o posicionamento do Supremo Tribunal Federal.



    2. A matéria objetada versa sobre a legitimidade do ente estadual para a execução fiscal de multa cominada pela corte de contas em desfavor de agente público municipal. Nos autos de origem, a decisão agravada rejeitou exceção de pré-executividade oferecida pelo executado, arguindo, dentre outros pontos, a ilegitimidade do Estado exequente 3. Superveniência do julgamento do RE n° 1.003.433/RJ, paradigma do Tema nº 642, pelo Supremo Tribunal Federal. Tese fixada: “O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal.”



    4. Reexaminando-se o julgado deste Órgão Colegiado sob a estreita ótica devolutiva do artigo 1.030, II, do Código de Processo Civil, verifica-se que situação aqui retratada é marcadamente distinta dos fundamentos da tese consagrada pela Corte Constitucional.



    5. Penalidade aplicada ante o desatendimento permanente de determinação do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro. Multa que não resulta de ato lesivo ao erário municipal – premissa da tese enunciada pela Suprema Corte –, mas sim da aplicação do direito administrativo sancionatório na tutela da autoridade das decisões da Corte de Contas.



    MANUTENÇÃO. DEVOLUÇÃO DOS AUTOS À 3ª VICE-PRESIDÊNCIA.



    O apelo excepcional foi, então, inadmitido ante a aplicação das Súmulas 279 e 280 da Corte Suprema (eDOC 19, fls. 17-22). Após, foi formalizado o agravo previsto no art. 1.042 do Código de Processo Civil (eDOC 19, fls. 24-30), com impugnação dos fundamentos da inadmissibilidade.



    Aberta vista à Procuradoria-Geral da República, a manifestação foi pelo não provimento do recurso extraordinário com agravo (eDOC 23).



    É o relatório. Decido.



    2. A discussão submetida ao conhecimento do Supremo consiste em se definir se, na espécie, a origem da multa aplicada pelo Tribunal de Contas estadual, se em razão da prática de ato comprovadamente lesivo ao erário municipal ou, ao revés, decorrente do desatendimento de determinada diligência da Corte de Contas.



    Os seguintes trechos do pronunciamento recorrido esclarecem a controvérsia examinada pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro (eDOC 3, fl. 3):



    A referida multa foi aplicada com fundamento no artigo 63, IV, da Lei complementar estadual nº 63/1990 (Lei do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro). Transcreve-se o dispositivo:



    Art. 63. O Tribunal de Contas poderá aplicar multa de até cem vezes o maior piso salarial estadual aos responsáveis por:



    (...)



    IV - não atendimento, no prazo fixado, sem causa justificada, a diligência ou a decisão do Tribunal;



    [...]



    Em relação à legitimidade ativa, bem asseverou o juízo de origem que o crédito executado não tem natureza indenizatória (ressarcimento aos cofres públicos), mas sim punitiva.



    [...]



    No caso, porém, o agravante desatendeu uma determinação exarada em 15.08.2008 (em acolhimento a sugestão encaminhada pelo Corpo Instrutivo), para que apresentasse justificação em atendimento aos seguintes pontos:



    “Face ao exposto e examinado, sugerimos notificação ao exPrefeito de Belford Roxo, Sr. Waldir Camilo Zito dos Santos, com base no parágrafo segundo do artigo 6º da Deliberação TCE/RJ nº 204/96, na forma do artigo 26 e incisos do Regimento Interno, para que apresente suas razões de defesa quantos aos itens abaixo transcritos:



    1 – Justifique a aquisição de gêneros alimentícios com sobrepreço de 10,96% acima dos valores referenciais da Fundação Getúlio Vargas (março/2004), conforme constatados através da planilha elaborada por esta Inspetoria, fls. 106/107 do presente processo;



    2 – Envie planilha que discrimine todos os insumos para cálculo do custo de transporte.”



    Feitos esses registros, tenho como necessária a reforma do acórdão recorrido.



    Destaco, desde logo, que o Plenário desta Corte, ao apreciar o RE 1.003.433 sob o regime da repercussão geral (Tema n. 642), fixou orientação no sentido de ser o município prejudicado o legitimado para executar multa aplicada pelo tribunal de contas a agente público municipal. O acórdão, sob redatoria do ministro Alexandre de Moraes, foi ementado nos termos a seguir:



    CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MULTA APLICADA POR TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL A AGENTE PÚBLICO MUNICIPAL, POR DANOS CAUSADOS AO MUNICÍPIO. PARTE LEGITIMADA PARA A EXECUÇÃO DESSE CRÉDITO: MUNICÍPIO PREJUDICADO. DESPROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    1. Um dos mais basilares princípios jurídicos é o de que o acessório segue a sorte do principal. Aplicado desde o direito romano (accessio cedit principali), está positivado no direito brasileiro há mais de um século (Código Civil/1916, art. 59: Salvo disposição especial em contrário, a coisa acessória segue a principal; Código Civil/2002, art. 92. Principal é o bem que existe sobre si, abstrata ou concretamente; acessório, aquele cuja existência supõe a do principal).



    2. Nesta situação em análise, a multa foi aplicada em razão de uma ação do agente público em detrimento do ente federativo ao qual serve, o Município. Não há nenhum sentido em que tal valor reverta para os cofres do Estado-membro a que vinculado o Tribunal de Contas.



    3. Se a multa aplicada pelo Tribunal de Contas decorreu da prática de atos que causaram prejuízo ao erário municipal, o legitimado ativo para a execução do crédito fiscal é o Município lesado, e não o Estado do Rio de Janeiro, sob pena de enriquecimento sem causa estatal 4. Recurso Extraordinário a que se nega provimento. Tema 642, fixada a seguinte tese de repercussão geral: “O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal.".



    Observo, ademais, que no referido julgamento no âmbito da repercussão geral, o ministro Gilmar Mendes apresentou em seu voto a diferenciação das diversas modalidades de sanções patrimoniais passíveis de aplicação pelos Tribunais de Contas, de modo que, ao fim, concluiu ser do Estado a legitimidade para executar o crédito vinculado a multas simples decorrentes do descumprimento de obrigações acessórias em relação aos deveres de colaboração dos agentes fiscalizados com o órgão de controle. 



    Cito, por elucidativos, trechos da manifestação de Sua Excelência, nos quais se tem até menção ao caso concreto – similar ao dos presentes autos – então sob análise naquele julgamento (com meus grifos):



    Observando o teor dos dispositivos acima transcritos, que influenciaram substancialmente na elaboração de leis financeiras estaduais – v.g. os arts. 62 e 63 da Lei Complementar nº 63, do Estado do Rio de Janeiro –, é possível agrupar as sanções patrimoniais de acordo com as seguintes modalidades de responsabilidade financeira: a) imposição do dever de recomposição do erário, também intitulado, por alguns, de imputação de débito; b) multa proporcional ao dano causado ao erário, que decorre diretamente – e em razão – do prejuízo infligido ao patrimônio público; e c) multa simples, aplicada em razão da inobservância de normas financeiras, contábeis e orçamentárias, ou como consequência direta da violação de deveres de colaboração (obrigações acessórias) que os agentes fiscalizados devem guardar em relação ao órgão de controle.



    [...]



    Inicialmente, quanto ao dever de recomposição ao erário, pouco há a acrescentar à jurisprudência uníssona do Supremo Tribunal Federal. Por se tratar de um exemplo clássico de obrigação de ressarcimento, nada mais natural que o acórdão condenatório do Tribunal de Contas seja executado pelo ente federativo lesado, que detém interesse direto e imediato na recomposição do erário.



    A seu turno, no que toca à imposição de multa proporcional ao dano causado ao erário, adiro integralmente aos substanciosos argumentos lançados pelo eminente Ministro Alexandre de Moraes, no sentido de que, na condição de pena acessória, a multa proporcional deve seguir a mesma sorte da responsabilidade financeira reintegratória. Nesse particular, tem-se a aplicação de uma multa como decorrência direta, e quase automática, do dano causado aos cofres públicos, despontando com uma função claramente retributiva, com o propósito de punir o responsável financeiro pelos desvios, abusos ou atentados praticados em detrimento do erário.



    Por fim, no que toca à imputação de multa simples, aplicada em razão da grave inobservância de normas financeiras, contábeis e orçamentárias, ou como consequência direta da violação de deveres de colaboração com o órgão de controle, cuida-se de modalidade de responsabilidade financeira que guarda a mais absoluta autonomia em relação ao dever de recomposição do erário.



    [...]



    Por sua vez, entendo que o Estado é parte legítima para executar crédito decorrente de multas simples aplicada a gestores municipais, por Tribunais de Contas estadual, sobretudo quando o fundamento da punição residir na inobservância das normas de Direito Financeiro ou, ainda, no descumprimento dos deveres de colaboração impostos, pela legislação, aos agentes públicos fiscalizados.



    No caso dos autos, o Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro aplicou multa simples em desfavor de gestor do Fundo Municipal de Saúde, ao fundamento de descumprimento do art. 3º da Deliberação TCERJ nº 222, que determinava o encaminhamento periódico, ao Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, da base de dados eletrônica do Sistema Integrado de Gestão Fiscal - SIGFIS (eDOC 1). Em resumo, a multa imposta decorreu pura e simplesmente da inobservância de determinação da Corte de Contas, editada no interesse exclusivo da atividade fiscalizatória, independentemente da caracterização de desfalque aos cofres públicos municipais.



    Dessa forma, partindo das premissas expostas no decorrer do voto, provejo o recurso extraordinário para, reformando o acórdão recorrido, assentar a legitimidade do Estado do Rio de Janeiro para promover a cobrança judicial da multa simples aplicada pelo Tribunal de Contas.



    (Destaques constantes no original)



    No entanto, a maioria do Plenário não acolheu a aludida posição do Ministro Gilmar Mendes favorável à legitimidade do Estado – e não do Município – para executar crédito decorrente de multa simples imposta pelo Tribunal de Contas estadual a gestor municipal em razão do desatendimento do dever de colaboração do fiscalizado com o órgão fiscalizador.



    No caso concreto, portanto, o Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, ao aquiescer com a legitimidade do Estado do Rio de Janeiro para execução de multa imposta a ex-Prefeito do Município de Berfort Roxo pelo Tribunal de Contas do referido Estado, em razão da inobservância de determinada diligência fiscalizatória, diverge da orientação firmada pela maioria do Plenário do Supremo nesse precedente qualificado do Tema n. 642 da repercussão geral.



    A multa aplicada pelo Tribunal de Contas Estadual, ainda que tenha decorrido, imediatamente, do descumprimento de determinação exarada no bojo de um procedimento investigativo interno, tem como causa remota, induvidosamente, a malversação de verbas públicas atinentes, na hipótese dos autos, aos danos causados ao erário municipal, nomeadamente, a aquisição de gêneros alimentícios com sobrepreço e o superfaturamento do custo do correspondente transporte.



    Nesse contexto – a despeito dos judiciosos fundamentos consignados no Parecer apresentado pela PGR –, carece legitimidade do Estado do Rio de Janeiro para promover a execução da multa cominada ao recorrente.



    3. Em face do exposto, dou provimento ao recurso extraordinário com agravo para, reformando o acórdão recorrido, julgar procedente a exceção de pré-executividade oposta por Waldir Camilo Zito dos Santos à execução fiscal ajuizada pelo Estado do Rio de Janeiro em seu desfavor.



    Quanto aos honorários recursais, previstos no § 11 do art. 85 do Código de Processo Civil, não têm eles autonomia nem existência independente da sucumbência fixada na origem e representam um acréscimo ao ônus estabelecido previamente, motivo por que, na hipótese de descabimento ou de ausência de fixação anterior como na espécie, a sua incidência é indevida. 



    4. Publique-se.



Brasília, 13 de março de 2023.



Ministro NUNES MARQUES



Relator