Tribunal: STF
Processo: STP 948
Classe: STP
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-03-17
Data de publicação: 2023-03-17

Ementa:

Inteiro teor:
Suspensão de tutela provisória. Recondução de membros do órgão diretivo da Câmara Municipal de Cajapió/MA. Ação Ordinária. Tribunal de Justiça do Estado do Maranhão deferiu cautelar para afastar dispositivo do Regimento Interno da Câmara Municipal de Cajapió/MA e determinar novas eleições. Jurisprudência que se consolidou no STF quanto à possibilidade de uma única reeleição consecutiva para o mesmo cargo na Mesa Diretora do Poder Legislativo. Fixado marco temporal para aplicação do entendimento em 07.01.2021, preservadas as eleições anteriores. Medida de contracautela necessária à tutela da autonomia organizacional do Poder Legislativo local. Risco de lesão à ordem pública. Liminar deferida.



    Vistos etc.



    1. Trata-se de suspensão de tutela provisória, com pedido de liminar, ajuizada pela Câmara Municipal de Cajapió/MA, com o objetivo de sustar os efeitos da decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado do Maranhão, nos autos do Agravo de Instrumento nº 0825327-89.2022.8.10.0000, em que deferida tutela recursal de urgência para suspender dispositivo do Regimento Interno da Câmara de Vereadores de Cajapió/MA, bem como a reeleição e a posse dos membros da Mesa Diretora e, ao final, determinar a realização de novas eleições, em convocação extraordinária, vedada a recondução sucessiva de vereadores para o mesmo cargo.



    2. A requerente pretende, à alegação de lesão da ordem pública, manter a eleição da Mesa Diretora já realizada para o biênio 2023/2024, nos termos do Regimento Interno da Câmara de Vereadores de Cajapió/MA, cujo dispositivo foi afastado pela decisão liminar que busca suspender.



    3. Aponta a competência do STF para análise da controvérsia, tendo em vista que a grave lesão decorre diretamente da decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado do Maranhão, bem assim por se tratar de matéria de índole constitucional.



    4. A requerente aduz que a decisão liminar proferida pelo TJMA afastou dispositivo do Regimento Interno da Câmara de Vereadores de Cajapió/MA, suspendeu a reeleição e a posse dos membros da Mesa Diretora - que já exerciam o cargo desde o início da legislatura - e determinou a realização de novas eleições, ao argumento de que a recondução configuraria o exercício de quarto mandato consecutivo, vedado por esta Suprema Corte.



    5. Defende não violado o entendimento assentado pelo STF, tendo em vista a modulação dos efeitos estabelecidos nas ADI’s 6.524 e 6.683, pela qual o limite de recondução/reeleição não se aplica às composições eleitas antes de 07 de janeiro de 2021.



    Sobre essa temática, ressalta que após o marco definido pelas referidas ADI’s somente ocorreu uma única reeleição, conforme permitido, ausente vedação para o exercício dos cargos referentes ao biênio 2023/2024.



    6. Alega configurado o risco de lesão à ordem pública e à prestação adequada do serviço público, diante da possibilidade de rompimento da atual gestão da Mesa Diretora da Câmara Municipal, em regular funcionamento, com a determinação de realização de novas eleições, cujo comando foi exarado em decisão liminar e, portanto, precária.



    7. Enfatizando a indevida interferência do Poder Judiciário na organização e funcionamento da Câmara Legislativa e a necessidade de preservar a ordem pública, requer a suspensão da liminar concedida pelo Tribunal de Justiça do Estado do Maranhão, nos autos do Agravo de Instrumento nº 0825327-89.2022.8.10.0000 até o trânsito em julgado da decisão final que vier a ser proferida na ação originária (Ação Ordinária nº 0801125-46.2022.8.10.0130).



    É o relatório.



    Decido.



    8. A via eleita – suspensão de tutela provisória – consubstancia meio processual autônomo à disposição, exclusiva, segundo as normas de regência, das pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, para buscar a sustação – com objetivo de salvaguardar o interesse público primário –, nas causas contra o Poder Público e seus agentes, de decisões judiciais que potencialmente provoquem grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. 



    O incidente de contracautela – vocacionado a impedir a execução imediata de uma decisão judicial proferida contra a Fazenda Pública e seus agentes nas hipóteses previstas em lei – reveste-se de absoluta excepcionalidade (SL 933-AgR-Segundo/PA, Red. p/ acórdão Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 17.8.2017; SL 1.214-AgR/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 5.026-AgR/PE, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 29.10.2015, v.g.), tendo em vista a própria singularidade dos requisitos que dão ensejo a pedido dessa natureza (ZAVASCKI, Teori Albino. Processo coletivo: tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de direitos. 7 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2017, p. 80). Daí porque, medida de caráter excepcional que é, comporta exegese estrita, a nortear e balizar o conteúdo e o alcance das respectivas normas de regência. 



    Restrito o instituto da contracautela a decisões proferidas por tribunais de instância inferior, não constitui em qualquer hipótese a suspensão de liminar sucedâneo recursal, condicionado o seu manejo à prevenção de grave lesão ao interesse público primário (SL 56-AgR/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 23.6.2006; SL 1.234-AgR/PI, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 3.450-AgR/CE, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 12.3.2010; STA 512-AgR/PI, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe 08.11.2011, v.g.). 



    Nessa linha, imprescindível que, na suspensão de liminar, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.). 



    Registro, por fim, que a análise do pedido de contracautela se cinge à presença dos requisitos previstos em lei, impertinente cogitar de apreciação meritória do processo subjacente, ainda que de todo indispensável tenha, a tese sustentada, um mínimo de plausibilidade (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A Fazenda Pública em Juízo. 15 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2018. p. 657-8), em juízo sumário de cognição (SL 1.165- AgR/CE, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 13.02.2020; SS 1.918- AgR/DF, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ 30.4.2004; SS 3.023- AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno DJ 25.4.2008; SS 3.717- AgR/RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 18.11.2014, v.g.). 



    9. Assentadas tais premissas, reputo configurada a legitimidade ativa da Câmara Municipal de Cajapió/MA, uma vez pretendida a defesa de seus direitos institucionais, relacionados ao funcionamento e à a autonomia para definir, nos termos do Regimento Interno, a recondução dos membros da Mesa Diretora.



    Registro, quanto a esse aspecto, que a jurisprudência da Corte, em exegese ampliativa, tem reconhecido legitimidade ativa para medidas suspensivas a órgãos públicos despersonalizados, como Tribunais de Contas, Câmara Municipal e Mesa de Assembleia Legislativa quando na defesa de suas prerrogativas institucionais, como na espécie.



    10. Na origem, ajuizada a Ação Ordinária nº 0801125-46.2022.8.10.0130 pelo Vereador Edison Serejo Serra - candidato a Presidente da Mesa Diretora não eleito - para anular a eleição ocorrida em 11.3.2022 para o biênio 2023/2024, com fundamento na inconstitucionalidade do art. 20 do Regimento Interno da Câmara de Vereadores, que permite a reeleição dos membros do órgão diretivo para a mesma legislatura, sem observar o art. 57, § 4º, da Constituição Federal.



    A liminar inicialmente foi deferida, porém, revogada após pedido de reconsideração da Câmara Municipal.



    Não obstante, o autor da ação subjacente interpôs Agravo de Instrumento, no bojo do qual deferida a tutela recursal de urgência para determinar (i) a suspensão do teor do art. 20 do Regimento Interno da Câmara de Vereadores do Município de Cajapió/MA, (ii) a suspensão da reeleição da Mesa Diretora ocorrida em 11.3.2022 e a posse dos seus membros em 01.01.2023 e (iii) a realização de nova eleição no prazo de dez dias, em convocação extraordinária, vedada a recondução sucessiva de vereadores para o mesmo cargo.



    Reproduzo, na fração de interesse, a decisão que se pretende suspender:



    “Trata-se de pedido de reconsideração (ID 22623347) em agravo de instrumento manejado por EDISON SEREJO SERRA, objetivando modificar o despacho de ID 22560223, que determinou a formação do contraditório e a manifestação da Procuradoria Geral de Justiça, antes da apreciação da liminar vindicada, por entender que o pedido de urgência confundia-se com o mérito do presente recurso.



    [...]



    A leitura dos autos aponta que o pedido de urgência deve ser deferido, todavia, antes mostra-se necessário que se analise as preliminares suscitadas em sede de contrarrazões pela agravada. 



    [...]



    Teço, agora, comentários acerca do pedido de urgência. 



    In casu, conforme narrado acima, trata-se de agravo de instrumento onde se postula a concessão de tutela, nos termos do artigo 1.019, inciso I do CPC1 . 



    No caso da tutela recursal, os requisitos em foco, ipso jure, estão no artigo 300 do CPC que nos orienta: 



    A tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo;



    Conforme se verifica no artigo supracitado, a tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo. 



    Nos presentes autos, em uma análise preliminar e formação do contraditório, verifica-se a presença simultânea dos pressupostos exigidos pela lei. 



    A probabilidade do direito encontra-se presente no momento em que se verifica que a situação narrada nos autos e comprovada por meio de documentos (inclusive no PJE 1º grau/Processo nº. 0801125-46.2022.8.10.0130), demonstra que a eleição corrida em março de 2022, que reelegeu a mesa diretora da Câmara de Vereadores para um 4º mandato consecutivo (biênio 2023/2024) ocorreu em desacordo com o artigo 57, § 4º, da Constituição Federal e o entendimento esposado pelo STF quando do julgamento da ADI 6.524 e ADI 6683.



    [...]



    O perigo de dano também se encontra presente tendo em vista que a nova mesa [diretora] da Câmara Municipal de Cajapió foi empossada no dia 1º.1.2023 em desacordo como o citado parágrafo da Constituição. 



    Ademais, empossada a mesa diretora, esta passou a desempenhar atividades políticas e profissionais que podem trazer prejuízo ao erário público e à população do Município de Cajapió caso seja posteriormente considerada ilegal.



    Sem necessidade de outras indagações, em face dos fundamentos postos, DEFIRO o pedido de tutela recursal requerido. 



    Assim, suspendo o teor do artigo 20 do Regimento Interno da Câmara de Vereadores do Município de Cajapió bem como a reeleição da mesa diretora da citada Casa Legislativa, ocorrida no dia 11.3.2022 e a posse de seus membros que se deu no dia 1º.1.2023. 



    Determino, ainda, que seja realizado novo pleito, em convocação extraordinária, a ser realizado no prazo máximo 10 (dez) dias, presidido pelo decano da Câmara. Ressalto a impossibilidade de recondução/reeleição sucessiva de vereadores para o mesmo cargo da mesa diretora.



    [...]”



    11. Como se vê, a decisão liminar proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado do Maranhão, com fundamento nas ADI’s 6.524 e 6.683, assentou ser vedada a recondução dos membros da Mesa Diretora da Câmara Municipal na eleição imediatamente subsequente, tendo em vista a previsão do art. 57, § 4º, da Constituição Federal. 



    Nesse contexto, restou determinada a suspensão do art. 20 do Regimento Interno da Câmara de Vereadores do Município de Cajapió/MA que, de forma diversa do dispositivo da Constituição Federal, permitia a reeleição dos membros da Mesa Diretora, na mesma legislatura, para o mesmo cargo ou cargo diverso.



    Reproduzo o art. 20 do Regimento Interno da Câmara de Vereadores do Município de Cajapió/MA:



    “Art. 20. O mandato dos membros da Mesa Diretora será de 2 (dois) anos, permitida a reeleição para qualquer cargo na Mesa no biênio seguinte da mesma Legislatura”



    O decisum proibiu, ainda, a recondução sucessiva de vereadores para o mesmo cargo do órgão diretivo.



    12. Esta Suprema Corte, na ADI 6.524, em acórdão publicado em 06.4.2021, conferiu interpretação conforme ao art. 59 do Regimento Interno do Senado Federal e ao art. 5º do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, assentada a impossibilidade de recondução dos presidentes das Mesas Congressuais para os mesmos cargos na eleição imediatamente subsequente, dentro da mesma legislatura, permitida, por outro lado, a reeleição em caso de nova legislatura.



    Consignada na ADI 6.524, como visto, a vedação à reeleição imediatamente subsequente dos membros das Mesas das Casas Legislativas da União, com supedâneo no art. art. 57, § 4º, da Constituição Federal.



    Não obstante, o art. 57, § 4º, da Constituição Federal não constitui norma de reprodução obrigatória pelas Constituições Estaduais e Leis Orgânicas dos Municípios, nos termos da jurisprudência consolidada desta Suprema Corte, a indicar, em juízo preambular, que a decisão liminar do Tribunal de Justiça do Estado do Maranhão se fundamentou em premissa equivocada.



    Ressalto que o entendimento deste Supremo Tribunal é de que a norma inscrita no art. 57, § 4º, da Constituição Federal não ostenta natureza materialmente constitucional. Por isso mesmo, pode ser adotada ou não pelos Estados ou pelos Municípios, considerado o fato de que não compõe o núcleo material da Constituição Federal, encontrando-se excluída, portanto, do conjunto de temas sujeitos ao princípio da simetria. Dessa forma, veicula uma norma de regra cujos únicos destinatários são as Casas Legislativas do Congresso Nacional. Apenas a Câmara dos Deputados e o Senado Federal estão expostos àquela restrição.



    13. A despeito da ausência de simetria, o STF tem compreendido ser vedada a recondução de forma ilimitada, em decorrência da temporariedade e da alternância no exercício do poder no âmbito dos órgãos diretivos das Casas Legislativas, com o intuito de preservar o princípio republicano e o caráter democrático e, ainda, favorecer o pluralismo político que constituem valores fundantes do ordenamento positivo brasileiro.



    Nesse sentido, assentado por esta Casa que não sendo a regra proibitiva revelada no art. 57, § 4º, da Constituição Federal norma de reprodução obrigatória, cabe aos Estados e ao Distrito Federal, no exercício da autonomia político-administrativa (CF, art. 18), a definição quanto à possibilidade, ou não, da reeleição dos membros da Mesa Diretora da Casa Legislativa. Não obstante, ponderou ser incompatível com o regime constitucional de 1988 a adoção, pelos entes políticos, de reeleições sucessivas ilimitadas para os mesmos cargos na Mesa Diretora da Casa Legislativa (ADI 6708, Rel. Min. Nunes Marques, Tribunal Pleno, DJe 02.9.2022).



    14. Seguindo essa linha de intelecção, esta Suprema Corte, ao analisar a reeleição de membros das Mesas Diretoras de diversas Assembleias Legislativas dos Estados-membros, nas ADI’s, 6.704/GO 6.707/ES, 6.684/ES, 6.709/TO, 6.710/SE, 6.720/AL, 6.721/RJ, 6.722/RO, 6.706/PA, 6.685/MA, 6.708/DF, 6.688/PR, 6.698/MS, 6.714/PR, 7.016/MS, 6.683/AP, 6.686/PE e 6.687/PI, permitiu uma única recondução de forma consecutiva, independentemente da legislatura.



    Nos derradeiros julgamentos, em especial nas ADI’s 6.708/DF, 6.688/PR, 6.698/MS, 6.714/PR, 7.016/MS, 6.683/AP, 6.686/PE, 6.687/PI, 6.654/RR, 6.658/RR e 6.703/RR consolidou-se o posicionamento que já vinha sendo adotado por esta Suprema Corte e uniformizou-se o critério temporal para aplicação do novo entendimento como a data da publicação da ata de julgamento da ADI 6.524. Assim, foram firmadas as seguintes teses:



    “(i) a eleição dos membros das Mesas das Assembleias Legislativas estaduais deve observar o limite de uma única reeleição ou recondução, limite cuja observância independe de os mandatos consecutivos referirem-se à mesma legislatura; 



    (ii) a vedação à reeleição ou recondução aplica-se somente para o mesmo cargo da mesa diretora, não impedindo que membro da mesa anterior se mantenha no órgão de direção, desde que em cargo distinto; 



    (iii) o limite de uma única reeleição ou recondução, acima veiculado, deve orientar a formação das Mesas das Assembleias Legislativas no período posterior à data de publicação da ata de julgamento da ADI 6.524, de modo que não serão consideradas, para fins de inelegibilidade, as composições eleitas antes de 7.1.2021, salvo se configurada a antecipação fraudulenta das eleições como burla ao entendimento do Supremo Tribunal Federal.”



    15. Do mesmo modo, no âmbito municipal, esta Casa, ao exame da ADPF 871, permitiu apenas uma reeleição consecutiva para o mesmo cargo da Mesa Diretora da Câmara Municipal de Campo Grande/MS, em observância aos princípios republicano e democrático.



    Na mesma linha, na ADPF 959, embora o Plenário ainda não tenha finalizado o julgamento quanto à adoção do mesmo marco temporal adotado para as Assembleias Legislativas dos Estados, existente decisão monocrática no que diz com a limitação de apenas uma reeleição consecutiva para o órgão diretivo da Câmara Municipal de Salvador/BA, nos moldes da jurisprudência do STF sobre o tema em debate.



    A seu turno, na ADPF 1.002, esta Suprema Corte reconheceu a constitucionalidade da Lei Orgânica do Município de Guarulhos/SP, que veda a reeleição dos membros da Mesa Diretora para o mesmo cargo. Nesse caso, destacada a consonância da lei local com os princípios democrático e republicano.



    16. Em síntese, o apanhado de ações que analisaram a temática indicam a consolidação do entendimento desta Suprema Corte quanto à possibilidade de uma única recondução consecutiva para o mesmo cargo do órgão diretivo das Casas Legislativas.



    Nesse contexto, consoante se depreende das teses firmadas, foi estabelecido um critério temporal para a vigência da nova jurisprudência formada, como forma de garantir a segurança jurídica. Desse modo, o atual posicionamento do STF somente se aplica às eleições para a escolha dos membros da Mesa Diretora que se realizarem a partir de 07.01.2021, preservadas as eleições anteriores.



    Como se vê, o Supremo Tribunal Federal tem entendido necessária a modulação dos efeitos das decisões proferidas em sede de controle concentrado, para assegurar às Casas Legislativas, em âmbito estadual ou municipal, prazo razoável para a implementação do seu entendimento.



     Na hipótese vertente, a decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado do Maranhão, ao conceder a liminar para afastar dispositivos do Regimento Interno e determinar a realização de novas eleições do órgão diretivo da Câmara Municipal, considerou que alguns membros estariam sendo reconduzidos para o quarto mandato consecutivo no biênio 2023/2024, tendo em vista já terem exercido o mesmo cargo em biênios anteriores.



    Esse o quadro, entendo, ao menos em juízo perfunctório, que a decisão do TJMA parece não ter observado o entendimento do STF quanto à preservação das eleições anteriores ao marco temporal de 07.01.2021, de modo que não se mostra viável, a meu sentir, considerar, para efeitos de reeleição, os cargos diretivos eventualmente exercidos antes da aludida data.



    Observo, ademais, que a data em que ocorrida a eleição da Mesa Diretora para o biênio 2023/2024 (11.3.2022) foi posterior ao marco temporal estabelecido, a afastar, a priori, a configuração de fraude na antecipação do pleito.



    17. Nesse contexto, a meu sentir, em juízo de estrita delibação, entendo que a determinação para a realização de novas eleições e a vedação à recondução sucessiva dos vereadores para o mesmo cargo comandada pela decisão impugnada no presente incidente de contracautela configura lesão à ordem pública, por implicar desnecessária interferência na autonomia organizacional da Câmara Municipal de Cajapió/MA, cujos membros da Mesa Diretora foram eleitos em conformidade com os parâmetros estabelecidos pelo Plenário do STF, notadamente quanto à possibilidade de uma única recondução consecutiva para o mesmo cargo, a partir do marco temporal de 07.01.2021.



    Nesse sentido:



    “MEDIDA CAUTELAR NA SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. CONSTITUCIONAL. ASSEMBLEIA LEGISLATIVA. CONTROLE JUDICIAL PRÉVIO DE CONSTITUCIONALIDADE. MANDADO DE SEGURANÇA IMPETRADO POR PARLAMENTARES ESTADUAIS. DECISÃO LIMINAR QUE SUSPENDEU A VIGÊNCIA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO ESTADUAL E A VALIDADE DE SESSÃO LEGISLATIVA. ALEGAÇÃO DE RISCO À ORDEM PÚBLICA. FUMUS BONI IURIS. INOBSERVÂNCIA À JURISPRUDÊNCIA DO STF. IMPETRAÇÃO POSTERIOR À PROMULGAÇÃO E FUNDADA, SOBRETUDO, EM OFENSA A REGRAS REGIMENTAIS. PERICULUM IN MORA DECORRENTE DA INVALIDAÇÃO DA ELEIÇÃO DA MESA DIRETORA. MEDIDA LIMINAR DEFERIDA”. (SS 5.445 MC, Rel. Min. Luiz Fux, Presidente, DJe 11.12.2020)



    18. Ante o exposto, defiro a medida liminar, para sustar os efeitos da decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado do Maranhão, nos autos do Agravo de Instrumento nº 0825327-89.2022.8.10.0000.



    19. Oportunize-se o contraditório ao autor da ação de origem e, após, abra-se vista ao Procurador-Geral da República (art. 4º, § 2º, da Lei nº 8.437/1992).



    Publique-se. 



    Comunique-se. 



    Brasília, 17 de março de 2023.



Ministra ROSA WEBER



Presidente