Tribunal: STF
Processo: ADI 7470
Classe: ADI
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-12-22
Data de publicação: 2023-12-22

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO

I – SÍNTESE E CONTEXTUALIZAÇÃO DA AÇÃO
 
I.1. Das arguições da parte autora.

1.	Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta pelo Partido Socialismo e Liberdade (PSOL) e pelo Partido dos Trabalhadores (PT). Nela, questionam a constitucionalidade do “DECRETO N° 67.880, DE 15 DE AGOSTO DE 2023, do Estado de São Paulo, que ‘Altera o Decreto n° 66.289, de 2 de dezembro de 2021, que regulamenta a Lei n° 17.383, de 5 de junho de 2021, para dispor sobre a adesão dos Municípios às respectivas Unidades Regionais de Serviços de Abastecimento de Água Potável e Esgotamento Sanitário - URAEs e sobre a estrutura de governança interfederativa de que trata o artigo 5° da referida lei e dá providências correlatas’” (e-doc. 1, p. 2).

2.	Os requerentes impugnam “os art. 1º, inciso I, §1º, item 3 e art. 1º, §4º, itens 1 a 3 e art. 2º, inciso III, alínea ‘a' do Decreto Estadual nº 67.880 de 15 de agosto de 2023” (e-doc. 1, p. 3). Eis o teor dos dispositivos questionados:

Artigo 1° - Os dispositivos adiante indicados do Decreto n° 66.289, de 2 de dezembro de 2021, passam a vigorar com a seguinte redação:
I - o artigo 6°:
(...)
§ 1° - A participação proporcional nas deliberações do Conselho Deliberativo se dará na seguinte conformidade:
(...)
3. o representante do Município que tenha firmado o Termo de Adesão a que se refere o Anexo I deste decreto, terá participação nas deliberações assegurada mediante a atribuição de voto com peso proporcional à sua população, em relação à população total da URAE, apuradas respectivamente com os dados divulgados pelo IBGE no último Censo Demográfico, calculada nos termos do §4° deste artigo.
(...)
§ 4° - Para fins do disposto nos itens 2 e 3 do §1° deste artigo, tendo em vista a participação dos representantes da sociedade civil no Conselho Deliberativo, a atribuição de voto dos entes federativos será calculada com peso proporcional à 94% (noventa e quatro por cento) do valor resultante: 
1. para o representante do Estado, de 50% (cinquenta por cento) da população residente em região metropolitana, aglomeração urbana e microrregião, em relação à população total do Estado, apuradas respectivamente com os dados divulgados pelo IBGE no último Censo Demográfico; 
2. para o representante do Município que integra região metropolitana, aglomeração urbana ou microrregião, de 50% (cinquenta por cento) da sua população, em relação à população total da URAE, apuradas respectivamente com os dados divulgados pelo IBGE no último Censo Demográfico. 
3. para o representante de Município que não integra região metropolitana, aglomeração urbana ou microrregião, de 100% (cem por cento) da sua população, em relação à população total da URAE, apuradas respectivamente com os dados divulgados pelo IBGE no último Censo Demográfico.
(...)
Artigo 2° - Ficam acrescentados ao Decreto n° 66.289, de 2 de dezembro de 2021, os dispositivos adiante indicados, com a seguinte redação:
(...)
III - ao artigo 7°:
a) o inciso VIII:
‘VIII - deliberar acerca da celebração de contratos, convênios, parcerias e outros instrumentos congêneres para a gestão associada dos serviços públicos de abastecimento de água potável e esgotamento sanitário, inclusive alterações de prazo, de objeto ou de demais cláusulas dos contratos e instrumentos atualmente vigentes, e do seu agrupamento em novo(s) contrato(s) de concessão, no âmbito dos Municípios mencionados no Anexo Único da Lei n° 17.383, de 5 de julho de 2021, nos termos do artigo 14 da Lei federal n° 14.026, de 15 de julho de 2020.’;”

3.	Apontam como parâmetros do controle de constitucionalidade a “autonomia dos municípios e o pacto federativo, normativo dos art. 18; art. 29; art. 30, inciso I; e art. 34, inciso VII, alínea ‘c’, todos da Constituição Federal; dos princípios democrático e federativo (art. 1º; art. 23, I; art. 25, § 3º da CF)” (e-doc.1, p. 2).

4.	Argumentam cabível a presente ação direta, porquanto “[o] decreto impugnado não pretende ou tem caráter de ato administrativo”. Isso porque dele “ressaem a força normativa abrange [sic] e abstrata de típica ‘lei’ em sentido lato e estrito, em face do teor das determinações e regulações” (e-doc. 1, p. 5).

5.	Também alegam que, na sistemática regulatória anterior (art. 7º do Decreto Estadual nº 66.289, de 2021), as competências do Conselho Deliberativo das Unidades Regionais de Serviços de Abastecimento de Água Potável e Esgotamento Sanitário — URAEs, eram de mera gestão. Todavia, sustentam que o Decreto Estadual nº 67.880, de 2023, ora impugnado, conferiu competência “para que os Conselhos Deliberativos das URAEs possam alterar prazos, objetos ou de demais cláusulas dos contratos e instrumentos atualmente vigentes no âmbito dos Municípios” (e-doc. 1, p. 14). 

6.	Assim, sustentam:

1º. Haver sido criada uma nova competência que “extrapola o poder meramente regulamentar que pode ser exercido pela via do decreto executivo; cria verdadeiros direitos onde a legislação não os havia criado, violando competência do Poder Legislativo e, de forma inaceitável, violando a autonomia dos municípios e o pacto federativo” (e-doc. 1, p. 14).
2º. Que a execução do serviço de saneamento básico é de competência dos municípios e que a transferência do poder deliberativo para a alteração dos contratos de abastecimento celebrados entre prefeituras e Sabesp ao Conselho Deliberativo viola os “princípios constitucionais da Autonomia dos Municípios e do Pacto Federativo (art. 18; art. 29; art. 30, inciso I; e art. 34, inciso VII, ‘c’, todos da Constituição Federal), além de violar a Separação dos Poderes (art. 2º da Constituição Federal) pelo fato do poder executivo editar decreto que adentra à seara da criação de direitos e obrigações, avançando muito além da mera competência regulamentar” (doc. 1, p. 15).
3º. Que “ao conferir poderes ao conselho da URAE para tomar decisões que envolvem contratos de concessão” o Decreto n° 67.880, de 2023 (notadamente através da nova redação dada ao art. 7º, VIII, do Decreto nº 66.289, de 2021), “ultrapassa as competências do Estado e invade a esfera de competência privativa da União, conforme estabelecido no art. 22, inciso XXVII, da Constituição Federal” (doc. 1, p. 16).
4º. Que o Decreto impugnado “também ultrapassa a esfera meramente regulamentar quando reabre o prazo para adesão às URAE”, em ofensa aos princípios constitucionais da legalidade e da segurança jurídica, uma vez que a matéria é objeto de disciplina diretamente pela Lei Estadual nº 17.383/2021 (e-doc. 1, p. 19).

7.	Do mesmo modo, entendem ter havido aumento da participação e do peso do Estado perante os Conselhos Deliberativos em violação ao pacto federativo, realçando que a alteração teria sido promovida com a “motivação de privatização do serviço de saneamento em detrimento da lei e da racionalidade administrativa na gestão do saneamento” (doc. 1, p. 23).

8.	Assim, requerem a “concessão da medida cautelar para a suspensão imediata da eficácia dos art.1º, inciso I, §1º, item 3 e art. 1º, §4º, itens 1 a 3 e art. 2º, inciso III, alínea ‘a’ do Decreto estadual n° 67.880, de 15 de agosto de 2023, com base no art. 10, §3º, da Lei nº 9.868/1999”. Por fim, pugnam pela procedência da demanda, com a declaração de inconstitucionalidade dos respectivos dispositivos.

9.	Ainda, subsidiariamente, invocando a fungibilidade entre as ações de controle direto de constitucionalidade, pleiteiam o recebimento da demanda como arguição de descumprimento de preceito fundamental.

I.2. Das informações do Governo do Estado de São Paulo e das manifestações da AGU e da PGR.

10.	Inicialmente, adotei o rito estabelecido pelo art. 12 da Lei nº 9.868/1999. Nesse contexto, solicitei informações ao Governador do Estado de São Paulo. Em sua manifestação, o representante da Administração bandeirante suscitou como questões preliminares: (i)a natureza reflexa do ato impugnado; (ii) a impossibilidade de conversão da ADI em ADPF; e, (iii)a inépcia da petição inicial por ter deixado de impugnar a integralidade do complexo normativo. No mérito, ao defender a constitucionalidade do ato impugnado, (i) sustentou inexistir violação [a] à autonomia municipal, [b] às competências legislativas privativas da União, [c] ao princípio da legalidade e [d] à segurança jurídica. Ademais, (ii)arguiu a compatibilidade do decreto com os parâmetros estabelecidos no âmbito da ADI nº 1.842/RJ, Rel. Min. Luiz Fux, Red. p/ acórdão Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. 06/03/2013, p. 16/09/2013 (e-doc. 18).

11.	Na sequência, sobreveio a manifestação daAdvocacia-Geral da União. Nela, nada obstante sua ementa tenha indicado a presença de questão preliminar que ensejaria a incognoscibilidade da demanda, concluiu pelo conhecimento da ação. No mérito, defendeu a parcial procedência do pedido. Eis a síntese do referido opinativo:

“Decreto nº 67.880/2023, do Estado de São Paulo. Unidades Regionais de Serviços de Abastecimento de Água Potável e Esgotamento Sanitário – URAES. Composição e competências do Conselho Deliberativo. Preliminares. Decreto de natureza regulamentar. Ofensa reflexa à Constituição. Impossibilidade de conversão em arguição de descumprimento de preceito fundamental. Mérito. Autonomia municipal e pacto federativo. Inconstitucionalidade dos preceitos que conferem maior peso à representação estadual em decisões do Conselho Deliberativo das URAES. Manifestação pelo não conhecimento da ação e, no mérito, pela parcial procedência do pedido.” (e-doc. 28 – os destaques não constam do original)

12.	No dia 13/12/2023, manifestou-se a Procuradoria-Geral da República. Esta, igualmente compreendendo ser o caso de parcial procedência dos pedidos iniciais, ofertou parecer assim ementado:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTS. 6º, § 1º, ITEM 3, § 4º, ITENS 1, 2 E 3; E 7º, VIII, DO DECRETO 66.289/2021, COM A REDAÇÃO CONFERIDA PELO DECRETO 67.880/2023, E ART. 3º DO DECRETO 67.880/2023, AMBOS DO ESTADO DE SÃO PAULO. ADESÃO ÀS UNIDADES REGIONAIS DE SERVIÇOS DE ABASTECIMENTO DE ÁGUA POTÁVEL E ESGOTAMENTO SANITÁRIO – URAES E DEFINIÇÃO DA ESTRUTURA INTERFEDERATIVA. DENSIDADE NORMATIVA. PARCIAL CONHECIMENTO. VÍCIO NA REPRESENTAÇÃO PROCESSUAL. SANEABILIDADE. COMPETÊNCIA DAS URAES PARA CELEBRAÇÃO E ALTERAÇÃO DE CONTRATOS DE SANEAMENTO BÁSICO. REABERTURA DO PRAZO DE ADESÃO. CONSTITUCIONALIDADE. CONCENTRAÇÃO DO PODER DECISÓRIO. AFRONTA À AUTONOMIA MUNICIPAL. PARECER PELO PARCIAL CONHECIMENTO E PELA PARCIAL PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. 
1. Cabe ação direta de inconstitucionalidade contra dispositivos de ato normativo secundário que não se limitam a pormenorizar os termos da lei, inovando o ordenamento jurídico com densidade normativa suficiente para afrontar diretamente a Constituição Federal. 
2. Não cabe ação direta de inconstitucionalidade contra atos normativos de natureza meramente regulamentar, não sindicáveis pela via do controle concentrado de constitucionalidade. 
3. É sanável o vício da representação processual consistente na ausência de procuração com poderes específicos e expressa referência ao ato normativo questionado nas ações de controle concentrado de constitucionalidade. 
4. Quando a titularidade do serviço público de saneamento básico é compartilhada com o estado e outros municípios, por meio de gestão associada em unidade regional de saneamento básico, a competência para a celebração de contratos, convênios, parcerias e outros instrumentos congêneres relacionados a esse serviço também o é, nos termos da Lei Federal 11.445/2007. Consonância com os princípios da separação dos poderes e da legalidade e com o modelo instituído pela legislação federal. 
5. A adesão dos entes às Unidades Regionais de Serviços de Água Potável e Esgotamento Sanitário é facultativa, nos termos da art. 8º-A da Lei Federal 11.445/2007 e do art. 4º da Lei estadual 17.383/2021, não havendo afronta à autonomia municipal e ao pacto federativo. 
6. O prazo previsto no art. 4º da Lei estadual 17.383/2021 não deve ser lido de forma a impossibilitar a adesão de novos membros às URAEs, sob pena de contrariar a norma editada pela União no exercício de sua competência exclusiva para instituir diretrizes sobre o saneamento básico (art. 21, XX, da CF). 
7. A concentração do poder decisório ao alvedrio de apenas um ou dois entes federativos no âmbito das unidades regionais de saneamento básico, como previsto no art. 6º, § 1º, item 3, § 4º, itens 1, 2 e 3, do Decreto 66.289/2021, com a redação conferida pelo Decreto 67.880/2023, resulta tanto em afronta abstrata à autonomia dos outros municípios dela integrantes, quanto pode ensejar que sejam proferidos atos concretos dentro da mesma unidade amplamente favoráveis aos entes com maior poder de decisão. 
— Parecer pelo conhecimento parcial da ação direta de inconstitucionalidade, e, no mérito, pela parcial procedência do pedido.” (e-doc. 47 – os destaques não constam do original)

13.	Por fim, registro que o Sindicato dos trabalhadores em água, esgoto e meio ambiente do Estado de São Paulo — “SINTAEMA” (e-doc. 22), o Partido Comunista do Brasil — PCdoB (e-doc. 31), bem como Augusto Zacarias Corrêa Leite — “Guto Zacarias” (e-doc. 41), solicitaram ingresso no feito na condição de amicus curiae.

14.	Assim brevemente contextualizado o estágio atual do feito e os principais argumentos trazidos pelas partes, passo a decidir.

II – DAS RAZÕES DE DECIDIR.
 
II.1. Do rito processual.

15.	Rememoro que, inicialmente, adotei o rito processual estabelecido no art. 12 da Lei n° 9.868/1999. Não obstante, dada a complexidade da questão e da necessidade de maior reflexão sobre a temática sob discussão, no presente momento me manifestarei apenas sobre a medida cautelar postulada. A esse respeito, de um lado, é possível converter-se o rito do art. 10 naquele previsto pelo art. 12 da Lei n° 9.868/1999 (tal como, v.g. na ADI n° 5.723/PB, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 19/12/2018, p. 14/02/2019; ADI nº  5.098/PB, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 12/04/2018 ,p. 25/04/2018; ADI n° 4.925/SP, Rel. Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno , j. 12/02/2015, p. 10/03/2015; ADI nº 4.163/SP, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, j. 29/02/2012, p. 01/03/2013). No entanto, de outro, a exemplo do que verificado em outras ocasiões, tem-se que a adoção do procedimento de julgamento sumário não caracteriza qualquer óbice à ulterior análise da medida de urgência deduzida na exordial (v.g.ADI nº 5.125/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. 29/06/2020, p. 09/11/2020). Assim, é pacífica a compreensão desta Excelsa Corte pela plena possibilidade de adaptações procedimentais em ordem a otimizar a entrega da prestação jurisdicional de maneira mais adequada e segura.

16.	Esse raciocínio é reforçado pela necessidade de se conservar a possibilidade de efetiva, oportuna e segura prestação jurisdicional. De um lado, garantindo-se a possibilidade resposta ao pedido de cautelar e a preservação do poder geral de cautela inerente ao exercício das atribuições legal e regimentalmente confiadas ao magistrado. De outro, uma análise mais acurada quanto às questões processuais e meritórias em caráter de definitividade. Será nesse momento, por exemplo, que serão avaliadas as questões preliminares suscitadas pelo Governo do Estado de São Paulo. Com essas considerações, por ora limito-me à análise da concessão ou não da medida cautelar pleiteada.

II.2. Da análise do pedido cautelar.

17.	No ponto, primeiramente cumpre avaliar a possibilidade de realizar-se o controle direto, concentrado e abstrato de constitucionalidade de decretos editados com base no poder regulamentar previsto, no plano nacional, no art. 84, IV, da Constituição. Como regra, não é possível. No entanto, esta Suprema Corte entende ser possível quando referida espécie normativa ou seu conteúdo ostentarem a natureza de ato normativo primário, isto é, quando tratam de matérias em que a Constituição autoriza a edição de decretos autônomos (art. 84, VI, da Constituição) ou quando extrapolam a fiel execução de uma lei. Em tais hipóteses, admite-se o escrutínio da validez constitucional das disposições de decretos editados pelo Poder Executivo sem a necessidade de declarar-se a inconstitucionalidade de disposição legal específica. A esse respeito, v.g. ADI nº 2.950-AgR/RJ, Rel. Min. Marco Aurélio, Red. p/ acórdão Min. Eros Grau, Tribunal Pleno, j. 06/10/2004, p. 09/02/2007. Portanto, a decisão ora adotada considera tais parâmetros.

18.	Um segundo aspecto precisa ser delimitado na análise do pedido cautelar. Trata-se da necessidade de se diferenciar [a] eventuais argumentos apresentados como causa de pedir, [b] dos pedidos efetivamente aduzidos pela parte autora. Assim, a título de exemplo, em que pese terem sido apontadas críticas ao modelo regulatório esquadrinhado para o saneamento básico, nos moldes da atualização legislativa promovida pelo ente central; numa primeira compreensão, parece-me que o pedido está ancorado em argumentação predominantemente direcionada a traços particulares do decreto paulista. Portanto, ataca-se o modelo concebido naquele figurino específico e concretamente considerado.

19.	Feitas tais considerações, importa rememorar as considerações feitas pelo eminente Ministro Paulo Brossard, sempre pertinentes quando se está diante do controle de constitucionalidade exercido pelo Poder Judiciário. Por elas, “segundo axioma incontroverso, a lei se presume constitucional. A lei se presume constitucional, porque elaborada pelo Poder Legislativo e sancionada pelo Poder Executivo, isto é, por dois dos três poderes, situados no mesmo plano que o Judiciário” (A constituição e as leis a ela anteriores. Arquivo Ministério Justiça. Brasília, 45 (180), jul./dez. 1992. p. 139). Assim, ao aplicar tais premissas ao caso concreto, num primeiro exame sobre a matéria, compreendo, não estarem presentes os requisitos justificadores do deferimento da medida cautelar pleiteada.

20.	A justificar a não concessão da cautelar, anoto que as alegações deduzidas na peça vestibular podem ser sintetizadas em três questões específicas:
1ª. A definição da competência dos Conselho Deliberativos da URAEs para “deliberar acerca da celebração de contratos, convênios, parcerias e outros instrumentos congêneres relacionados à gestão associada dos serviços” de saneamento básico (art. 7º, VIII, do Decreto estadual n° 66.289, de 2021, na redação conferida pelo Decreto estadual n° 67.880, de 2023);
2ª. A concessão de mais prazo para adesão dos municípios às URAEs (art. 3° do Decreto estadual n° 67.880, de 2023); e,
3ª. A proporcionalidade da fórmula estabelecida para calcular o peso decisório conferido aos entes subnacionais integrantes de determinada unidade regional, na medida em que teria ensejado a sua concentração em torno dos seus maiores componentes (art. 6º, § 1º, item 3, § 4º, itens 1, 2 e 3, do Decreto 66.289/2021, com a redação dada pelo Decreto 67.880/2023)

21.	Assim, principio a análise em relação aos dois primeiros aspectos listados acima (1º e 2º). Sobre tais questões, ressalto que ambos os atores processuais institucionalmente vocacionados a se manifestar na espécie (AGU e MPF) emitiram uníssono entendimento pela ausência de vício de constitucionalidade. Primeiro, em relação à atribuição de competência para os Conselhos Deliberativos da URAEs para deliberarem acerca dos contratos relacionados à gestão associada dos serviços de saneamento básico, sustentaram não estar configurada situação de usurpação de competência da União para editar normas gerais sobre licitação e contratos (CF, artigo 22, inciso XXVII).

22.	Sobre esse primeiro ponto, registro, ademais, que o decreto preserva a autonomia municipal. Isso porque cada ente local mantém a plena competência para decidir sobre integrar ou não as URAEs. Em contrapartida, em optando por integrá-las, nada mais lógico e natural que as deliberações sobre os contratos inseridos na gestão associada passem pela definição colegiada de todos os seus integrantes reunidos nos correspondentes Conselhos Deliberativos. Em outras palavras, uma vez optando por integrar uma espécie de “condomínio” (URAE), devem as decisões sobre os contratos, assuntos e serviços prestados ao “condomínio” ser definidas em “assembleia” (no caso, via Conselho Deliberativo da URAE). Portanto, em verdade, o disposto no art. 7º, VIII, do Decreto estadual n° 66.289, de 2021 (na redação conferida pelo Decreto estadual n° 67.880, de 2023) explicita regra própria e intrínseca à gestão compartilhada entre os entes federativos, que sequer necessitaria estar expressa em ato normativo.

23.	Refiro-me, em segundo lugar, à questão da concessão de mais prazo para adesão dos municípios às URAEs. Quanto a este ponto, a AGU e a PGR sustentaram que sua previsão não configuraria qualquer violação aos princípios da legalidade e da segurança jurídica. Ademais, anoto que essa concessão, ao revés de restringir a autonomia municipal, a amplia. Isso porque concede a cada municipalidade mais tempo para poder definir se vai ou não passar a integrar uma determinada URAE. Portanto, teve o condão de garantir ao ente local a possibilidade de estudar a questão com mais tempo, tranquilidade e liberdade.

24.	Detenho-me, agora, à análise do terceiro ponto da controvérsia. Ele se centra na necessidade de se avaliar aproporcionalidade ou não da fórmula estabelecida para calcular o peso decisório conferido aos entes subnacionais integrantes de determinada URAE. A esse respeito, tanto o defensor legis como o custos juris manifestaram-se no mesmo sentido. A PGR pontuou que a proporção estabelecida deixaria as cidades de menor dimensão “ao alvedrio de apenas um ou dois entes federativos”(e-doc. 47, p. 3). De outra parte, a AGU apresentou as seguintes razões para embasar a conclusão alcançada:

“No caso em apreço, a forma de contabilização das decisões dos Conselhos Deliberativos das das URAES colocou o Estado de São Paulo em posição de superioridade em relação aos municípios, principalmente por retirar 50% (cinquenta por cento) do peso dos votos daqueles entes, quando integrantes de regiões metropolitanas, microrregiões e aglomerações urbanas. Atente-se ao disposto no art. 6º do Decreto nº 66.289/2021, alterado pelo Decreto nº 67.880/2023:
(...)
Nesse sentido, é relevante considerar o que enfatizaram os autores na petição inicial quanto à disparidade verificada na representação de votos na URAE 1 (Unidade Regional de Serviços de Abastecimento de Água Potável e Esgotamento Sanitário 1), que abrange o Município de São Paulo, in verbis:
Assim, pelo Decreto questionado, na URAE 1 o Estado passa a ter 37% dos votos e o Município de São Paulo 19% dos votos. A união dos interesses dos dois tem a capacidade de definir toda a gestão e condução da URAE, independente ou em detrimento de todos os demais municípios. 
O decreto impõe um alijamento dos outros municípios operados pela Sabesp das decisões sobre planejamento, regulação, fiscalização e prestação dos serviços de saneamento básico. O decreto ainda ampliou, em flagrante desrespeito à lei regulada – e em ofensa ao princípio da legalidade -, o prazo fixado para adesão às URAEs. Deste modo permitiu-se a adesão de outros municípios e, em especial, a adesão do município de São Paulo à URAE 1. 
Houve clara sobreposição do Estado em face dos municípios, mais notadamente no ato de retirar 50% do votos do município de São Paulo nas deliberações sobre seus contratos com a Sabesp. (p. 24 da petição inicial)
Esse desequilíbrio na avaliação decisória dos Conselhos Deliberativos resulta em indevida concentração da vontade da representação estadual, justamente em regiões de maior densidade populacional, em contrariedade à jurisprudência firmada nessa Suprema Corte. 
Tem-se, portanto, que os itens 3 do § 1º; e 1, 2 e 3 do § 4º do artigo 6º do Decreto nº 66.289/2021 do Estado de São Paulo, alterado pelo artigo 1º do Decreto nº 67.880/2023 m contrariam o princípio da autoadministração dos municípios, conforme precedentes indicados”. (e-doc. 28, p. 17/18)

25.	Contudo, ao menos em sede cautelar, entendo que também quanto a este ponto o pleito não merece acolhida.

26.	A esse respeito, não se desconhece as substanciosas argumentações apresentadas tanto pela agremiação autora, quanto pela AGU e pela PGR. Suas sustentações se centram essencialmente na arguição de violação à autonomia municipal em razão da alegada concentração do poder decisório, no âmbito do colegiado regional, a um reduzido universo dos entes que o compõem. Não obstante, referida autonomia continua integralmente assegurada às autoridades locais competentes. Isso porque elas preservam a plena liberdade e prerrogativa de deliberar (i) tanto pela adesão ou não do ente às denominadas URAES, (ii) como também sobre sua permanência e eventual retirada. Enfim, resta garantido a cada ente municipal a possibilidade de constante reanálise da questão a partir da consideração dos prós e contras de uma ou outra opção.

27.	Tal autonomia resta garantida por disposição expressa prevista no novo marco legal do saneamento básico. A esse respeito, como bem observou a Procuradoria-Geral da República, trata-se de faculdade prevista no art. 8°-A da Lei n° 11.445/2007, com a redação dada pela Lei n° 14.026/2020. Nos seus exatos termos, “[é] facultativa a adesão dos titulares dos serviços públicos de saneamento de interesse local às estruturas das formas de prestação regionalizada”.

28.	Mas há mais. Segundo o novo marco legal, a “prestação regionalizada” do serviço de saneamento básico resta assim definida: “modalidade de prestação integrada de um ou mais componentes dos serviços públicos de saneamento básico em determinada região cujo território abranja mais de um Município”(art. 3°, VI). Ademais, ela pode ser estruturada de três formas: (i)região metropolitana, aglomeração urbana ou microrregião (art. 3°, VI, “a”); (ii) unidade regional de saneamento básico (art. 3°, VI, “b”); e, (iii) bloco de referência (art. 3°, VI, “c”).

29.	No caso, a Lei do Estado de São Paulo adotou o modelo da unidade regional de saneamento básico. A partir dessa definição, nos termos do novo marco estabelecido pela norma geral federal, a unidade regional é aquela “instituída pelos Estados mediante lei ordinária, constituída pelo agrupamento de Municípios não necessariamente limítrofes, para atender adequadamente às exigências de higiene e saúde pública, ou para dar viabilidade econômica e técnica aos Municípios menos favorecidos”(art. 3°, VI, “b”).

30.	Portanto, bastante didáticos os parâmetros legais trazidos pelo novo marco legal do saneamento. Por eles, resta claro (i) não ser necessário que uma unidade regional seja integrada apenas por municípios geograficamente conectados; e, (ii) que dentre as legítimas razões aptas a justificar determinada concentração está a busca para se conferir viabilidade econômica e técnica a entes locais mais modestos. Portanto, são aspectos que particularizam essa modalidade de prestação regionalizada, diferenciando-a das demais —sob pena, inclusive, de se tornar desnecessária, uma vez desprovida de traços distintivos que lhe confiram utilidade prática em relação às alternativas já existentes—.

31.	Soma-se a isso o fato de a constitucionalidade, em abstrato, desse novo instrumento de gestão regionalizada ter sido sindicada no bojo das ADIs nº 6.492/DF, 6.536/DF, 6.583/DF e 6.882/DF, relatadas pelo eminente Ministro Luiz Fux. Importante, neste ponto, trazer à colação o quanto restou consignado no julgamento das referidas ações:

“A disposição territorial contígua, a integração econômica e populacional e o domínio compartilhado (ou condomínio) de recursos hidrográficos são fatores que levam dois Municípios à comunhão ou à contraposição de interesses em torno dos serviços e instalações de saneamento. Configura-se o equilíbrio instável entre a titularidade (status de posse, poder de imperium), a abrangência territorial e os interesses. 
Ademais, os aludidos arranjos federativos representam um dos trunfos do Marco Regulatório para promover a modicidade tarifária. As unidades regionais de saneamento básico (art. 3º, VI, alínea ‘b’) e os blocos de referência (art. 3º, VI, alínea ‘c’) podem ser benéficos à outorga de serviços que contemplem os subsídios cruzados, agregando entes administrativos deficitários e superavitários quanto ao retorno financeiro (arrecadação) com os serviços de saneamento básico. Que fique claro, sob a perspectiva dos subsídios cruzados, as diferenças socioeconômicas não são tratadas de maneira pejorativa. Ao contrário, são dados de uma realidade que se pretende corrigir, em face do acesso e da capilaridade. 
Nesse sentido, o Estado-membro, quando organiza uma ‘unidade regional’ voltada à concessão dos serviços públicos de saneamento, tende a defender os interesses de todo o território sob sua jurisdição; e tende a incluir Municípios mais distantes das Capitais ou de outras metrópoles. É dizer: não se cuida, aqui, da imposição por um agente externo contrário ao interesse público, tampouco hierarquicamente superior. É dado presumir que o Estado – ou, subsidiariamente, a União – desenhará arranjos federativos de contratação pública atentos às necessidades das populações locais, às disparidades intermunicipais e à agenda do desenvolvimento urbano.
A rigor, a Administração Pública Estadual estaria mais bem informada sobre o ponto ótimo de integração, para fins de compensação financeira e de oportunidades – se comparada à associação voluntária de Municípios. O consórcio público, por mais que represente a auto-organização e a voluntariedade dos Municípios, não necessariamente garante que aquela união atinge a estabilidade financeira sustentável a longo prazo.”

32.	Portanto, em análise inicial, balizada em juízo abstrato e perfunctório, (i) não prospera o argumento deduzido na exordial quanto à falta de critério adequado para aglutina