Tribunal: STF
Processo: RE 1446310
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-08-02
Data de publicação: 2023-08-02

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Ceará, assim ementado na parte que interessa (fls. 1-3, Doc. 4):



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POLÍTICA PÚBLICA. CONDENAÇÃO DO MUNICÍPIO À CONSTRUÇÃO, INSTALAÇÃO E OPERAÇÃO DE CENTRO DE CONTROLE DE ZOONOSES, EFETIVO CONTROLE DA POPULAÇÃO CANINA E FELINA ATRAVÉS DE CASTRAÇÃO E IMPLEMENTAR A VACINAÇÃO NOS ANIMAIS. PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA. REJEIÇÃO. DIREITOS RELATIVOS AO MEIO AMBIENTE E À SAÚDE. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS. ART. 23, INCISO I, VI E VII, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. PRELIMINAR DE CERCEAMENTO DE DEFESA. REJEIÇÃO. VEDAÇÃO AO VENIRE CONTRA FACTUM PROPRIUM. MÉRITO. GRAVE SITUAÇÃO DE SAÚDE PÚBLICA NO ÂMBITO DO MUNICÍPIO/RECORRENTE. TRANSMISSÃO DE LEISHMANIOSE VISCERAL DE ANIMAIS ABANDONADOS NOS LOGRADOUROS PÚBLICOS PARA HUMANOS, ACARRETANDO, INCLUSIVE, A MORTE DE UMA CRIANÇA. OMISSÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM IMPLEMENTAR POLÍTICA DE CONTROLE. EXCEPCIONAL CONTROLE JUDICIAL. POSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. NÃO CONFIGURAÇÃO. RESERVA DO POSSÍVEL. INAPLICABILIDADE FRENTE AO MÍNIMO EXISTENCIAL. REMESSA OFICIAL E RECURSO VOLUNTÁRIO CONHECIDOS E DESPROVIDOS. SENTENÇA MANTIDA. 



    1. a 3 (omissis...)



    4. MÉRITO



    4.1. No mérito, sustenta o recorrente que não dispõe de verba orçamentária para a construção de um centro de controle de zoonoses, além do que entende que a sentença adversada acarreta indevida intromissão do Judiciário em ato discricionário da administração pública, ferindo o princípio da separação dos poderes.



    4.2. Em se tratando de matéria relativa à políticas públicas tendentes a assegurar direitos essenciais garantidos pela Constituição Federal, in casu, o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e à saúde, é entendimento assente que o Poder Judiciário pode e deve intervir, excepcionalmente, para corrigir a omissão administrativa. Precedentes do STF. Com efeito, em vista da omissão do ente federado, resta legítima a intervenção Judicial no sentido de garantir a efetividade do direito postulado na lide, sem que tal controle de política pública signifique indevida violação ao Princípio da Separação dos poderes.



    4.3. Por outro lado, uma vez constatada a ausência de condições mínimas de efetivação dos direitos constitucionais que asseguram a dignidade humana, a formulação e execução de políticas públicas deixa de se sujeitar a avaliações meramente discricionárias da Administração Pública (critérios de oportunidade e conveniência), ou a conjecturas de ordem orçamentária e estrutural dos entes públicos. Vale destacar desde logo que, a despeito da criação de despesa sem a previsão orçamentária e da normatividade do Princípio da Reserva do Possível, estes fundamentos não se revelam consistentes como justificativa a impedir a exigibilidade dos direitos constitucionais, mesmo que seja necessária a criação de créditos suplementares ou remanejamento de verbas orçamentárias outras.



    4.4. Remessa Oficial e Apelação cível conhecidas e desprovidas. Sentença mantida.”



    No apelo extremo, interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o MUNICÍPIO DE VÁRZEA ALEGRE alega ter o acórdão recorrido violado o princípio da separação dos poderes (art. 2º, da CF/88), “visto que foi exarado de modo a substituir a Administração Pública no planejamento orçamentário e na implementação das políticas em saúde pública, não observando as limitações constitucionais de atuação do Poder Judiciário, pois o controle judicial dos atos administrativos cinge-se à sua legalidade, legitimidade, moralidade, dentre outros princípios que regem à Administração Pública, o que abrange a competência, a observância da forma, de sua probidade e de regular finalidade” (fls. 11-12, Doc. 6). 



    Pondera, ainda, que “ao determinar que o Recorrente implante um centro de controle de zoonoses, o Poder Judiciário interfere diretamente no rol de prioridades a serem atendidas pelo orçamento público do Executivo Municipal, ferindo de morte a independência do Poder Executivo” (fl. 12, Doc. 6)



    Em contrarrazões, sustenta-se, preliminarmente, a inadmissibilidade do recurso por ausência de demonstração de repercussão geral da matéria, bem como incidência da Súmula 279/STF. No mérito, alega-se que cabe ao Poder Judiciário “quando devidamente provocado, exercer o controle judicial da Administração Pública e, quando necessário, imiscuir-se no mérito administrativo no que tange à implementação de políticas públicas, inclusive para garantir o acesso dos cidadãos aos direitos fundamentais estabelecidos na Constituição Federal de 1988” (fl. 13, Doc. 7), e pondera que “não pode o recorrente, sob qualquer argumento que possa ser aventado, esquivar-se das atribuições que lhe foram explicitamente atribuídas na Constituição Federal (fl. 19, Doc. 7).



    Ao final, requer o não conhecimento do Recurso Extraordinário ou o seu desprovimento.



    O Recurso Extraordinário foi devidamente admitido na origem, e os autos, remetidos a esta SUPREMA CORTE (Doc. 8).



    É o relatório. Decido. 



    Na origem, trata-se de Ação Civil Pública proposta pelo Ministério Público do Estado do Ceará em face do Município de Várzea Alegre com vistas à condenação do ente Municipal a (fls. 12-13, Doc. 2):



     1) arcar com os custos e construir o Centro de Controle De Zoonoses e fatores biológicos de risco – Tipo 4 (CCZ4) da Cidade de Várzea Alegre;



    2) fazer o controle da população canina e felina do Município através de procedimentos cirúrgicos de castração através de convênio a ser firmado com universidade/faculdade, mediante comprovação junto a esta órgão ministerial, ou às custas da Prefeitura Municipal, Departamento de Saúde Pública (mediante a comprovação da regularidade do procedimento licitatório), essencial à saúde pública e que deverá ser mantido de forma permanente, no mínimo, uma vez por semestre, bem como do tratamento pós-operatório;



    3) implantar serviço de vacinação contra raisa e leptospirose, bem como a vermifugação dos animais abandonados através de convênio a ser firmado com universidade/faculdade, mediante comprovação junto a esta órgão ministerial, ou às custas da Prefeitura Municipal, Departamento de Saúde Pública (mediante a comprovação da regularidade do procedimento licitatório), essencial à saúde pública e que deverá ser mantido de forma permanente, no mínimo, uma vez por semestre;”



    O Juízo de primeiro grau proferiu sentença de procedência do pedido e condenou o ente municipal a (fl. 7,Doc. 3):



    “a) criar, licitar, licenciar, instalar e operar, dentro do prazo de 540 (quinhentos e quarenta) dias, um centro de controle de zoonoses nos termos especificados nos itens 6.a e 6.b.1 do pedido, mantendo-o em funcionamento e plena operação, sob pena de multa diária no valor de R$ 1.000,00 (mil reais); 



    b) realizar serviço de controle da população canina e felina do Município através de procedimentos cirúrgicos de castração mediante convênio a ser firmado com universidades/faculdades ou outra instituição adequada, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, observando os devidos procedimentos legais, inclusive licitatórios, serviço que deverá ser mantido de forma permanente, sendo realizado, no mínimo, uma vez por semestre; 



    c) implantar serviço de vacinação contra raiva e leptospirose e de vermifugação de animais abandonados mediante convênio a ser firmado no prazo de 180 (cento e oitenta) dias com universidades/faculdades, observando os devidos procedimentos licitatórios, serviço que deverá ser mantido de forma permanente, sendo realizado pelo menos uma vez a cada semestre.”



    Interposta apelação, o Tribunal de origem manteve a sentença mediante os seguintes fundamentos (fls. 9-15, Doc. 4):



    “No mérito, sustenta o recorrente que não dispõe de verba orçamentária para a construção de um centro de controle de zoonoses, além do que entende que a sentença adversada acarreta indevida intromissão do Judiciário em ato discricionário da administração pública, ferindo o princípio da separação dos poderes. 



    Em se tratando de matéria relativa à políticas públicas tendentes a assegurar direitos essenciais garantidos pela Constituição Federal, in casu, o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e à saúde, é entendimento assente que o Poder Judiciário pode e deve intervir, excepcionalmente, para corrigir a omissão administrativa. Sobre a temática, observe-se os seguintes precedentes do Supremo Tribunal Federal (destacou-se):



    […]



    Com efeito, em vista da omissão do ente federado, resta legítima a intervenção Judicial no sentido de garantir a efetividade do direito postulado na lide, sem que tal controle de política pública signifique indevida violação ao Princípio da Separação dos poderes. 



    Quanto à denominada Teoria da Reserva do Possível, cumpre explicar que os direitos fundamentais sociais (art. 6º da Constituição Federal de 1988), inserem-se no núcleo chamado de “Mínimo Existencial”. Formulando um conceito adequado desta concepção, o professor Ricardo Lobo Torres define com maestria que, ad litteram:



    […]



    Uma vez constatada a ausência de condições mínimas de efetivação dos direitos constitucionais que asseguram a dignidade humana, a formulação e execução de políticas públicas deixa de se sujeitar a avaliações meramente discricionárias da Administração Pública (critérios de oportunidade e conveniência), ou a conjecturas de ordem orçamentária e estrutural dos entes públicos. 



    Nessa linha de raciocínio, oportuno destacar trechos do voto do Exmo. Sr. Min. Celso de Mello, nos autos da ADPF nº 45, pertinente à matéria sub examine:



    […]



    Vale destacar desde logo que, a despeito da criação de despesa sem a previsão orçamentária e da normatividade do Princípio da Reserva do Possível, estes fundamentos não se revelam consistentes como justificativa a impedir a exigibilidade dos direitos constitucionais, mesmo que seja necessária a criação de créditos suplementares ou remanejamento de verbas orçamentárias outras. Com efeito, o Ministro Celso de Mello do Supremo Tribunal Federal bem sublinhou que, in verbis: 



    [...]



    O Supremo Tribunal Federal já definiu que não se mostra lícita a imposição de obstáculos financeiros ou políticos-administrativos que impeçam a preservação das condições materiais mínimas de existência. E



    m situações análogas, observe-se o que vem decidindo este Tribunal de Justiça, in verbis:



    […]



    No caso concreto, revela-se de extrema gravidade o caos da saúde pública vivenciado no município de Várzea Alegre, notadamente em virtude da ausência de efetivo controle de zoonoses, fato que acarretou a contaminação de várias pessoas pela leishmaniose visceral, havendo notícias, inclusive, do óbito de uma criança. 



    Acrescente-se que o pagamento de precatórios e o suposto reajuste dos servidores públicos (fls. 239/259), por si só, não provam a alegada escassez de recursos, quanto mais quando se sabe que o maior gasto dos municípios cearenses, a exemplo do apelante, é com a folha de pagamento da educação (demonstrativo de fl. 247), a qual, contudo, é financiada por recursos do FUNDEB, de forma que não pode ser incluída referida despesa como fator de inobservância ao direito à saúde. 



    Isso posto, com esteio nos fundamentos legais e jurisprudenciais aventados, conheço do reexame necessário e do recurso apelatório para rejeitar as preliminares suscitadas, além de, no mérito, negar-lhes provimento, mantendo a sentença na íntegra.”



    A jurisprudência desta CORTE é firme no sentido de que não viola o princípio da separação dos poderes a decisão do Poder Judiciário que, excepcionalmente, determina a implementação de políticas públicas quando evidenciada proteção deficiente a direitos fundamentais veiculados na Constituição Federal. Nesse sentido:



    “AGRAVOS REGIMENTAIS EM RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS COM AGRAVOS. INTERPOSIÇÃO, RESPECTIVAMENTE, EM 17.07.2018 E 31.07.2018. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA E URBANÍSTICA. REASSENTAMENTO DE MORADORES. OBRAS DE INFRAESTRUTURA. REPARAÇÃO DE DANOS AMBIENTAIS. RESPONSABILIDADE. OFENSA REFLEXA. NECESSIDADE DE REEXAME DE FATOS E PROVAS. ILEGITIMIDADE PASSIVA. DECRETO ESTADUAL 48.029/2011. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 279 E 280 DO STF. NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA. PRECEDENTES. AGRAVOS REGIMENTAIS A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    1. e 2. omissis



    3. Quanto à alegação do Estado do Rio Grande do Sul de ofensa ao art. 2º da Constituição Federal, a jurisprudência desta Corte é harmoniosa no sentido de que o Poder Judiciário, excepcionalmente, pode determinar a implantação de políticas públicas, por se relacionarem a direitos ou garantias fundamentais, sem que isso ofenda o princípio da separação dos poderes.



    4. Agravos regimentais a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC. Inaplicável o artigo 85, § 11, CPC, por se tratar de recurso oriundo de ação civil pública.” (ARE 1.129.433-AgR, Rel. Min. EDSON FACHIN, Segunda Turma, DJe de 1º/2/2019)



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICA PÚBLICA PELO JUDICIÁRIO. EXCEPCIONALIDADE. NECESSIDADE DE REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279/STF. JURISPRUDÊNCIA. RECURSO PROTELATÓRIO. IMPOSIÇÃO DE MULTA. 



    1. A jurisprudência desta Corte afirma a possibilidade, em casos emergenciais, de implementação de políticas públicas pelo Judiciário, ante a inércia ou morosidade da Administração, como medida assecuratória de direitos fundamentais. Precedentes.



    2. Para dissentir do acórdão recorrido quanto à morosidade do Estado para a execução da política pública, seria imprescindível a análise do material fático-probatório dos autos, procedimento vedado em instância extraordinária. Súmula 279/STF.



    3. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios (arts. 17 e 18, Lei nº 7.347/1985).



    4. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015.” (ARE 1.123.139-AgR, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, DJe de 12/11/2018)



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPOSIÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER. DESLOCAMENTO DE DELEGADOS E SERVIDORES PARA ATENDIMENTO AO PLANTÃO DE 24 HORAS EM DELEGACIA DE MENORES INFRATORES. REEXAME DO CONTEXTO FÁTICO-PROBATÓRIO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279/STF. REEXAME DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. IMPOSSIBILIDADE. OFENSA REFLEXA À CONSTITUIÇÃO. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. VIOLAÇÃO. NÃO OCORRÊNCIA. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    I Para chegar-se à conclusão contrária à adotada pelo acórdão recorrido, seria necessária a reinterpretação da legislação infraconstitucional aplicável ao caso, sendo certo que a ofensa à Constituição seria apenas indireta, bem como o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos, o que atrai o óbice da Súmula 279/STF, inviabilizando o recurso extraordinário. 



    II Consoante a jurisprudência deste Tribunal, o Poder Judiciário possui legitimidade para, excepcionalmente, determinar a concretização de políticas públicas constitucionalmente previstas, quando houver omissão da administração pública, o que não configura violação do princípio da separação dos poderes. 



    III Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 1.170.152-AgR, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, DJe de 13/2/2019)



    Além disso, na presente hipótese, o Tribunal de origem, com base nas peculiaridades do caso concreto, asseverou que “No caso concreto, revela-se de extrema gravidade o caos da saúde pública vivenciado no município de Várzea Alegre, notadamente em virtude da ausência de efetivo controle de zoonoses, fato que acarretou a contaminação de várias pessoas pela leishmaniose visceral, havendo notícias, inclusive, do óbito de uma criança” (fl. 15, Doc. 4).



    As razões recursais, no ponto, impõem a análise das provas dos autos, providência incabível em recurso extraordinário, conforme consubstanciado na Súmula 279/STF (Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário ).



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



     Não se aplica o art. 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015, tendo em vista que não houve fixação de honorários advocatícios nas instâncias de origem.



    Publique-se. 



    Brasília, 2 de agosto de 2023.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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