Tribunal: STF
Processo: ARE 1403073
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-07-06
Data de publicação: 2023-07-06

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. REMARCAÇÃO DA FAIXA MARGINAL DE PROTEÇÃO DA LAGOA DE JACAREPAGUÁ. NECESSIDADE ASSENTADA NO ACÓRDÃO RECORRIDO COM FUNDAMENTO NA PROVA DOS AUTOS E NA LEGISLAÇÃO DE REGÊNCIA. ANÁLISE: ÓBICE DOS ENUNCIADOS Nº 279 E Nº 280 DA SÚMULA DO STF. NEGATIVA DE PROVIMENTO.



 1. Trata-se de agravo contra decisão negativa de admissibilidade de recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 2ª Região, assim ementado:



    “ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MEIO AMBIENTE. FAIXA MARGINAL DE PROTEÇÃO DA LAGOA DE JACAREPAGUÁ. LARGURA. CÓDIGO FLORESTAL E RESOLUÇÃO CONAMA Nº 303/02. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. 



    -Na hipótese, o MPF alega que instaurou Inquérito Civil Público (IC) 1.30.001.006714/2013-50, com o objetivo de apurar a ocorrência de possível proximidade irregular à Lagoa de Jacarepaguá, das obras do “Condomínio The City Business District”, situado na Barra da Tijuca, Rio de Janeiro/RJ, tendo sido juntados aos autos o Relatório Técnico nº 05/2013 e o Parecer Técnico nº 024/2013, elaborados no curso do IC nº 1.30.001.007088/2012-38, referente ao “Condomínio Essence”, da Odebrecht, confrontante com o “Condomínio The City” e que os documentos apontam que a Faixa Marginal de Proteção (FMP) demarcada pela SERLA possui apenas 25 metros, e não 30 metros, como determina a legislação federal e estadual. 



    - O Il. Magistrado de piso, após analisar o conjunto probatório dos autos, julgou parcialmente procedente o pedido, condenando o INEA “na obrigação de fazer consistente na revisão da demarcação da Faixa Marginal de Proteção da Lagoa de Jacarepaguá, no que tange ao processo administrativo nº E-07/100.591/2003, estabelecendo seu limite mínimo de 30 metros, em conformidade com a legislação ambiental vigente por ocasião do licenciamento (Resolução CONAMA nº 303/2002) e promovendo a alteração dos marcos físicos que delimitam a FMP da Lagoa de Jacarepaguá”. 



    - A Constituição Federal de 1988, em seu art. 225, caput, dispõe que: “todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder público o dever de defendê-lo e preservá-lo, para as presentes e futuras gerações”. - As Faixas Marginais de Proteção (FMP) são faixas de terra às margens de rios, lagos, lagoas e reservatórios d’água, necessárias à proteção, defesa, conservação e operação de sistemas fluviais e lacustres. Tais faixas são de domínio público e suas larguras são determinadas em projeção horizontal, considerados os níveis máximos de água (NMA), de acordo com as determinações dos órgãos federais e estaduais (art. 9º, parágrafo único, da Lei Estadual 1.130/87). 



    - Como bem observou o Il. Ministério Público Federal, na qualidade de custos legis, “não merece prosperar a alegação de inconstitucionalidade da Resolução CONAMA nº303/02, considerando que o Parecer ASJUR/FEEMA/PGE RD N. 04/2008 que defende tal teoria foi elaborado somente em 2008, anos depois da demarcação da FMP, de modo que não consiste em válido argumento para afastar a aplicação de norma legal válida em época pretérita. À época da demarcação, não havia motivos para ignorar as Resoluções do CONAMA”. 



    -In casu, consoante asseverado pelo Magistrado de piso, “considerando que o próprio INEA afirmou que a demarcação objeto dos presentes autos foi aprovada em 20/05/2003, resta evidenciado que deve ser aplicada à situação trazida em Juízo a Resolução CONAMA nº 303/2002, que estava em vigor por ocasião da demarcação nos presentes autos guerreada (Faixa Marginal de Proteção (PMP) nº (01-64) 3-2-4-2492 da Lagoa de Jacarepaguá, demarcada pela SERLA por meio do processo administrativo nº E-07/100.591/2003), a qual já previa o limite de um limite mínimo de 30 metros".



     -Remessa necessária e recurso de apelação desprovidos.” (e-doc. 39, p. 6).



    2. Opostos embargos de declaração, foram rejeitados (e-doc. 47).



    3. No recurso extraordinário, o recorrente aponta violação aos arts. 1º, inc. IV; 5º, incs. II e XXII; art. 24, § 1º, § 2º, 3º, e art. 84, inc. VI, da Constituição da República. Discorre sobre a inconstitucionalidade da Resolução Conama nº 303, de 2002, porque teria inovado, de forma originária, as obrigações instituídas pela legislação. Assevera que o Colegiado de origem, ao decidir que “o inciso II do art. 6º da Lei nº 6.938/85 permite a edição de regulamentos autônomos pelo órgão federal, condenando assim o INEA a rever a demarcação da FMP da Lagoa de Jacarepaguá, bem como a alterar os marcos físicos que a delimitam”, contrariou a sistemática constitucional, condenando a autarquia estadual à obrigação de fazer não prevista na legislação ambiental. Requer o provimento do recurso extraordinário a fim de que, reformado o acórdão recorrido, sejam julgados improcedentes os pedidos iniciais (e-doc. 49).



    É o relatório.



    Decido.



    4. Entendo que a pretensão recursal não merece acolhida. Com efeito, o Colegiado de origem examinou as singularidades do caso concreto com base nos elementos fático-probatórios carreados aos autos e com lastro nas normas de regência, dirimindo a controvérsia nos seguintes meandros:



    “Conforme relatado, trata-se de remessa necessária e de recurso de apelação interposto por INSTITUTO ESTADUAL DO AMBIENTE – INEA em face de sentença que, em sede de ação civil pública, julgou procedente, em parte, o pedido para condenar o réu “na obrigação de fazer consistente na revisão da demarcação da Faixa Marginal de Proteção da Lagoa de Jacarepaguá, no que tange ao processo administrativo nº E-07/100.591/2003, estabelecendo seu limite mínimo de 30 metros, em conformidade com a legislação ambiental vigente por ocasião do licenciamento (Resolução CONAMA nº 303/2002) e promovendo a alteração dos marcos físicos que delimitam a FMP da Lagoa de Jacarepaguá”.



    Na hipótese, o MPF alega que instaurou Inquérito Civil Público (IC) 1.30.001.006714/2013-50, com o objetivo de apurar a ocorrência de possível proximidade irregular à Lagoa de Jacarepaguá, das obras do “Condomínio The City Business District”, situado na Barra da Tijuca, Rio de Janeiro/RJ, tendo sido juntados aos autos o Relatório Técnico nº 05/2013 e o Parecer Técnico nº 024/2013, elaborados no curso do IC nº 1.30.001.007088/2012-38, referente ao “Condomínio Essence”, da Odebrecht, confrontante com o “Condomínio The City” e que os documentos apontam que a Faixa Marginal de Proteção (FMP) demarcada pela SERLA possui apenas 25 metros, e não 30 metros, como determina a legislação federal e estadual. 



    O Il. Magistrado de piso, após analisar o conjunto probatório dos autos, julgou parcialmente procedente o pedido, condenando o INEA “na obrigação de fazer consistente na revisão da demarcação da Faixa Marginal de Proteção da Lagoa de Jacarepaguá, no que tange ao processo administrativo nº E07/100.591/2003, estabelecendo seu limite mínimo de 30 metros, em conformidade com a legislação ambiental vigente por ocasião do licenciamento (Resolução CONAMA nº 303/2002) e promovendo a alteração dos marcos físicos que delimitam a FMP da Lagoa de Jacarepaguá”. 



    Do exame dos autos, não vislumbro motivos que justifiquem a reforma da sentença recorrida.



    Com efeito, a Constituição Federal de 1988, em seu art. 225, caput, dispõe que: “todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder público o dever de defendê-lo e preservá-lo, para as presentes e futuras gerações”. 



    Por sua vez, as Faixas Marginais de Proteção (FMP) são faixas de terra às margens de rios, lagos, lagoas e reservatórios d’água, necessárias à proteção, defesa, conservação e operação de sistemas fluviais e lacustres. Tais faixas são de domínio público e suas larguras são determinadas em projeção horizontal, considerados os níveis máximos de água (NMA), de acordo com as determinações dos órgãos federais e estaduais (Art. 9º, parágrafo único da Lei Estadual nº 1.130/87).



    (...)



    Assim, adoto como razões de decidir, a bem lançada sentença que, detalhadamente, apreciou a matéria, in verbis: 



    “A presente ação pretende a revisão da demarcação da Faixa Marginal de Proteção nº (01-64)3.2.4-2.492, da Lagoa de Jacarepaguá, feita pela SERLA, órgão já extinto e substituído pelo INEA (Art. 3º da Lei 5.101/2007), com a condenação do INEA na obrigação de fazer consistente em promover nova demarcação da Faixa Marginal de Proteção da Lagoa de Jacarepaguá em, no mínimo, 30 (trinta) metros, a fim de adequá-la à legislação ambiental vigente.



    Em primeiro lugar, importante salientar que a Constituição Federal de 1988 considerou como “função institucional do Ministério Público” promover “a ação civil pública para a proteção do meio ambiente” (art. 129, III). Competente, pois, o MPF para ajuizar a presente ação. 



    Considerando a causa de pedir da presente ação civil pública (foi instaurado o Inquérito Civil Público (IC) nº 1.30.001.006714/2013-50, a fim de apurar a ocorrência de possível proximidade irregular à Lagoa de Jacarepaguá, das obras do “Condomínio The City Business District”, situado na Barra da Tijuca, Rio de Janeiro/RJ, uma vez que os documentos constantes do referido inquérito apontam que a Faixa Marginal de Proteção (FMP) demarcada pela SERLA possui apenas 25 metros, e não 30 metros, como determina a legislação federal e estadual), e tendo em vista, também, os argumentos do INEA em sua contestação, verifica-se que o cerne da questão está em se definir qual a norma aplicável para a hipótese, de fixação da Faixa Marginal de Proteção, ocorrida em 2003. 



    Em outras palavras, deve ser verificado qual a norma que deveria ter sido aplicável antes da entrada em vigor da Lei nº 12.651/2012, publicada em 28/08/2012. 



    As referências para definição das larguras de FMP/APP de lagos e lagoas naturais estavam definidas na Resolução CONAMA nº 303/2002 e nas Portarias SERLA nº 324/2003 e nº 261/1997.



    A demarcação da FMP da Lagoa de Jacarepaguá ocorreu alguns meses antes da publicação da Portaria SERLA nº 324/2003, enquanto ainda vigia a Portaria SERLA nº 261/1997. 



    Necessário salientar que, conforme informado pelo próprio INEA (EVENTO 14), atualmente não há controvérsia sobre o limite de 30 metros sustentado pelo MPF, seja pela Portaria SERLA nº 324/03, seja pela superveniência da Lei Federal nº 12.651/12, que estampa o referido valor de 30m também para lagoas. 



    (...)



    Com a finalidade de posicionar historicamente a origem da gerência da Superintendência Estadual de Rios e Lagoas (SERLA), esclarece-se que, em decorrência das fortes chuvas que ocorreram nos anos de 1966 e 1967 no Estado do Rio de Janeiro, o governo da época decidiu criar um Departamento de Rios e Canais – DRC, na extinta SURSAN (Superintendência de Urbanização e Saneamento do antigo Estado da GUANABARA), com a finalidade de proceder a intervenções objetivando a prevenção contra as enchentes. Posteriormente, com a fusão dos Estados do Rio de Janeiro e da Guanabara, em 1975, foi fundada a Superintendência Estadual de Rios e Lagoas – SERLA, que absorveu o pessoal originário do DRC/SURSAN e, também, da SANERJ, órgão que cuidava do saneamento no Estado do Rio de Janeiro, antes da fusão. Nos anos 90, com a Política Nacional de Recursos Hídricos implementada, a SERLA passou a ser o órgão gerenciador dos recursos hídricos do Estado do Rio de Janeiro. 



    Já o CONAMA – Conselho Nacional do Meio Ambiente - foi criado pela Federal Lei nº 6.938/81, com a redação dada pela Lei nº 8.028/90. Assim estabelece o art. 6º, inciso II, da lei em comento, in verbis: 



    Art 6º - Os órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, bem como as fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental, constituirão o Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, assim estruturado: 



    (...) II - órgão consultivo e deliberativo: o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), com a finalidade de assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo, diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais e deliberar, no âmbito de sua competência, sobre normas e padrões compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial à sadia qualidade de vida;



    Portanto, diante do que estabelece o referido art. 6º, inciso II, da Lei nº 6.938/81, está clara a competência do CONAMA para deliberar, no âmbito de sua competência, sobre normas e padrões compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial à sadia qualidade de vida, lhe sendo permitida a edição de regulamentos autônomos. 



    (...)



    De outro giro, o conceito de Faixas Marginais de Proteção está descrito no § único do art. 9º da Lei Estadual N ° 1.130/87. Assim estabelece, in verbis: as “FAIXAS MARGINAIS DE PROTEÇÃO de rios, lagos, lagoas e reservatórios d’água previstas neste artigo, são faixas de terra necessárias à proteção, à defesa, à conservação e operação de sistemas fluviais e lacustres, determinadas em projeção horizontal e considerados os níveis máximos de água (NMA), de acordo com as determinações dos órgãos Federais e Estaduais competentes”. 



    A área demarcada como FMP é uma área non aedificandi, isto é, onde não podem ser erguidas construções em virtude tanto da proteção do ambiente quanto da própria segurança das edificações e das pessoas que nelas habitam ou delas fazem uso. 



    Merece destaque, também, que a demarcação da Faixa Marginal de Proteção (FMP) em qualquer corpo hídrico é atribuição do Estado e realizada pelo Instituto Estadual do Ambiente (INEA), ora réu. 



    Pois bem. Feitas estas considerações, analisam-se os fundamentos da contestação do réu. O INEA defendeu, em sua contestação, que a Resolução CONAMA nº 303/2002, ao criar a nova Área de Proteção Permanente de 30 metros para as lagoas urbanas independentemente de previsão legal inovou na ordem jurídica e restringiu direitos fundamentais, violando diretamente a Constituição da República (artigo 5º, inciso II, que estampa o princípio da reserva da lei), conforme observa o Parecer ASJUR/FEEMA/PGE RD Nº 04/2008. 



    Contrariamente ao alegado pelo INEA, não há a inconstitucionalidade indicada. 



    O caput do art. 225 da Constituição Federal institucionalizou o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. 



    Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. 



    Segundo Paulo Affonso Leme Machado, a norma prevista no caput do art. 225 da Carta Magna é antropocêntrica, uma vez que o meio ambiente equilibrado é um direito fundamental da pessoa humana, como forma de preservar a vida e a dignidade das pessoas, merecendo destacar-se que a Declaração da Conferência do Rio de Janeiro de 1992 ratificou esse posicionamento ao colocar, no seu Princípio 1: “Os seres humanos constituem o centro das preocupações relacionadas com o desenvolvimento sustentável.”



    Desta feita, a designação de determinadas áreas como de preservação permanente busca tutelar a saúde ambiental, sendo certo que tal fato justifica eventuais restrições ao direito de propriedade, bem como a imposição de deveres ao Poder Público e aos particulares.



    A Carta Magna, em seu art. 23, § único, estabelece que “leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional”. 



    Com isso, as normas de cooperação ou de colaboração entre os entes federativos devem ter em vista o “o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional.” 



    Com o fito de fixar normas, nos termos da Constituição Federal, para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum referente à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora, foi editada a Lei Complementar nº 140, de 08.12.2011, a qual alterou a Lei no 6.938, de 31.08.1981. 



    Segundo a mencionada LC nº 140/2011, entre as ações administrativas da União, constantes do seu art. 7º, destacam-se as seguintes: formular, executar e fazer cumprir, em âmbito nacional a Política Nacional do Meio Ambiente (inciso I) e elaborar o zoneamento ambientar de âmbito nacional e regional (inciso IX) e definir espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos (inciso X). 



    Já aos Estados, cabe, dentre outras ações administrativas, “executar e fazer cumprir, em âmbito estadual, a Política Nacional do Meio Ambiente e demais políticas nacionais relacionadas à proteção ambiental” (art. 8º, I). 



    Segundo Paulo Affonso Leme Machado, a LC 140/2011 impôs uma ressalva na competência dos Estados, visando à observância da competência mais ampla da União, sendo que tal ressalva (ou a limitação imposta) tem a função de alertar as ações estaduais, para que respeitem as ações já tomadas pela União.



    (...)



    Ademais, como bem observou o Il. Ministério Público Federal, na qualidade de custos legis (TRF2, Evento 7), “não merece prosperar a alegação de inconstitucionalidade da Resolução CONAMA nº303/02, considerando que o Parecer ASJUR/FEEMA/PGE RD N. 04/2008 que defende tal teoria foi elaborado somente em 2008, anos depois da demarcação da FMP, de modo que não consiste em válido argumento para afastar a aplicação de norma legal válida em época pretérita. À época da demarcação, não havia motivos para ignorar as Resoluções do CONAMA”, bem como que ‘Essas áreas demarcadas como FMP são non aedificandi, com marcos de diferentes formas. Nesse sentido, as edificações erguidas nas margens de rios e lagoas estão permanentemente sujeitas a enchentes, comuns em períodos de chuva e agravadas pela impermeabilização do solo, que impede a drenagem das águas fluviais, prejudicando significativamente o ambiente e a vida das pessoas. Portanto, os marcos físicos são necessários às Faixas Marginais de Proteção destinando-se a evitar a sua violação, de forma clara a todos que os visualizem’.” (e-doc. 39; grifos acrescidos).



    5. Da leitura dos fundamentos acima indicados, tem-se que o Colegiado de origem, em momento algum decidiu de forma contrária à literalidade dos preceitos constitucionais indicados no extraordinário. Limitou-se a assentar a necessidade de remarcação da área non aedificandi apontada nos autos em decorrência das provas constantes dos autos e do previsto na legislação de regência.



    6. Nesse liame, para eventualmente se aferir qualquer divergência quanto ao entendimento definido no acórdão recorrido e examinar a plausibilidade dos argumentos trazidos no apelo extremo, seriam necessários o reexame dos pressupostos fático-probatórios constantes dos autos e a análise da legislação de regência, o que é inviável no campo extraordinário, ante o óbice dos enunciados nº 279 e 280 da Súmula do STF.



     7. Do quanto exposto e apreciado, nego provimento ao agravo em recurso extraordinário, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Sem condenação em ônus sucumbenciais, indevidos honorários recursais.



    Publique-se.



    Brasília, 6 de julho de 2023.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator