Tribunal: STF
Processo: RE 1203235
Classe: RE
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-03-10
Data de publicação: 2023-03-10

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. O Ministério Público do estado do Rio Grande do Norte interpôs recurso extraordinário, com fundamento na alínea “a” do permissivo constitucional (eDoc 3), contra acórdão do Tribunal de Justiça daquela unidade da Federação assim ementado (eDoc 2):



     CONSTITUCIONAL. ADI PROPOSTA EM FACE DA LC 593/17, CUJO TEXTO INCLUI, NAS ATRIBUIÇÕES DA PGE, A DEFESA JUDICIAL DE AUTORIDADES PÚBLICAS. ALEGATIVA DE VIOLAÇÃO AOS ARTS. 86 E 26 DA CE, E AOS PRINCÍPIOS DA MORALIDADE E IMPESSOALIDADE. PRELIMINAR DE SOBRESTAMENTO DO AÇÃO EM VIRTUDE DE PREJUDICIAL EXTERNA. INEXISTÊNCIA DE ARGUMENTO OU FATO JURÍDICO A IMPOR A SUSPENSÃO DO FEITO ATÉ O JULGAMENTO DA ADI 2888, EM TRÂMITE NO STF. AÇÃO DIRETA QUE TEM COMO OBJETO DIPLOMA OUTRO, EMANADO DO DISTRITO FEDERAL. INAPLICABILIDADE DA TEORIA DA TRANSCENDÊNCIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES. PRECEDENTE DO EXCELSO PRETÓRIO. REJEIÇÃO. MÉRITO. REPRESENTAÇÃO JUDICIAL DE AUTORIDADES EM FACE DA PRÁTICA DE ATOS NO EXERCÍCIO DA FUNÇÃO E NO INTERESSE PÚBLICO DO ENTE FEDERADO. REDIMENSIONAMENTO DAS FUNÇÕES DA PGE EM PERFEITA HARMONIA COM OS MARCOS FIXADOS PELA LEX MATER. MERO DETALHAMENTO DE ATRIBUIÇÕES INSTITUCIONAIS. IMPROCEDÊNCIA DA ADI.



    Alegando violação aos arts. 37, caput e 132, caput, da Constituição Federal, sustenta, em síntese, que:



    Consoante se deixou entrever nas linhas transatas, o acórdão recorrido merece ser reformado, porquanto contrariou frontalmente os arts. 37, capte e 132, cama, da Constituição Federal.



    Como relatado, a Lei Complementar Estadual nº 593, de 22 de fevereiro de 2017, a qual "Dispõe sobre a defesa judicial de autoridades públicas estaduais em razão de atos praticados no exercício da função e dá outras providências'', elencou novas atribuições à Procuradoria-Geral do Estado do Rio Grande do Norte, conferindo-lhe a defesa judicial de agentes e ex-agentes políticos. 



    Ab initio, a Constituição Federal, em seu art. 132, estabelece as diretrizes essenciais das Procuradorias-Gerais dos Estados, definindo sua área de competência para o exercício da representação judicial e consultoria jurídica dos Estados, nos seguintes termos:



    Art. 132, Os Procuradores dos Estados e do Distrito Federal, organizados em carreira, na qual o ingresso dependerá de concurso público de provas e títulos, com a participação da Ordem dos Advogados do Brasil em todas as suas fases, exercerão a representação judicial e a consultoria jurídica das respectivas unidades federadas. (Redação dada pela Emenda Constitucional re 19, de 1998)



    Como se vê, a Carta Magna, ao tratar da advocacia pública, estabelece que sua atividade está voltada à representação judicial e à consultoria jurídica do Estado como unidade federada, delimitando, de forma indelével, a atividade de todo e qualquer Procurador do Estado à defesa do interesse público, à representação judicial e à consultoria jurídica da pessoa jurídica de direito público interno.



    Nessa senda, é evidente que a previsão constitucional atribui à Procuradoria-Geral do Estado a defesa da Administração Pública como ente federativo. 



    Veja-se, portanto, que, em sua literalidade, a Constituição Federal não menciona expressamente a possibilidade de defesa de agentes que atuam em nome dos órgãos públicos.



    […]



    Dito isto, as atribuições conferidas pela Lei Complementar Estadual n° 593/2017 à Procuradoria-Geral do Estado estabelecem uma flagrante realidade desigual entre os agentes políticos beneficiados com a defesa judicial pelo referido órgão e os demais agentes públicos. Também sob esse aspecto resta ofendida a necessária impessoalidade, eis que evidente o privilégio concedido.



    Portanto, restam violados os primados da impessoalidade e da moralidade, uma vez que a previsão da norma ora impugnada visa a beneficiar eventuais ocupantes e ex-ocupantes de cargos públicos no âmbito estadual com a assistência jurídica da Procuradoria-Geral do Estado, até mesmo quando estes fossem demandados pelo próprio Estado em razão de práticas irregulares ou ilegais em prejuízo do ente público.



    Ao final requer “o conhecimento e o provimento do presente recurso extraordinário, para reformar o acórdão sob vergasta, de forma que seja declarada a inconstitucionalidade da Lei Complementar Etadual nº 593/2017, nos temos propostos na inicial”.



    O recurso extraordinário foi admitido pelo Vice-Presidente do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Norte e remetido ao Supremo Tribunal Federal.



    Recebidos os autos nesta Corte, determinei a abertura de vista ao Ministério Público Federal, que, em parecer da lavra da Subprocuradora-Geral da República Dra. Cláudia Sampaio Marques, opinou pelo provimento do recurso extremo, assentando a seguinte conclusão (eDoc 12):



    RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR Nº 593/17, CUJO TEXTO INCLUI, NAS ATRIBUIÇÕES DA PGE/RN, A DEFESA JUDICIAL DE AUTORIDADES PÚBLICAS. AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE PELA CORTE ESTADUAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO SUSTENTANDO VIOLAÇÃO AOS ARTS. 37 E 132 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PROCEDÊNCIA DAS ALEGAÇÕES. O ART. 132 DA CF/88 IMPÕE ÀS PROCURADORIAS-GERAIS DOS ESTADOS A REPRESENTAÇÃO JUDICIAL E A CONSULTORIA JURÍDICA DAS UNIDADES DA FEDERAÇÃO E NÃO DOS OCUPANTES DE FUNÇÃO PÚBLICA. PARECER PELO PROVIMENTO DO RECURSO. 



    Eis a síntese necessária. DECIDO. 



    2. Correto o acórdão recorrido. 



    A Constituição Federal, em seu Capítulo IV – Das Funções Essenciais à justiça, no art. 132, dispõe que:



    Art. 132. Os Procuradores dos Estados e do Distrito Federal, organizados em carreira, na qual o ingresso dependerá de concurso público de provas e títulos, com a participação da Ordem dos Advogados do Brasil em todas as suas fases, exercerão a representação judicial e a consultoria jurídica das respectivas unidades federadas. 



    Pedro Lenza1, realçando a natureza de função essencial à justiça da Procuradoria do Estado, disserta sobre a relevância da instituição:



    A representação judicial e a consultoria jurídica das respectivas unidades federadas serão exercidas pelos Procuradores dos Estados e do Distrito Federal, organizados em carreira, cujo ingresso dependerá de concurso público de provas e títulos, com a participação da Ordem dos Advogados do Brasil em todas as suas fases (art. 132). 



    Dessa forma, a organização da Procuradoria deverá implementar-se dentro de uma estrutura unitária, cabendo, com exclusividade, aos Procuradores, formalmente constituídos e por concurso público, as atividades de representação judicial (salvo eventual impedimento de todos os procuradores) e consultoria jurídica (salvo a possibilidade de eventual contratação de pareceres jurídicos em caso específico e em razão de notoriedade de jurista na matéria).



    A única exceção a essa regra no tocante à administração direta está contida no art. 69 do ADCT, que permite aos Estados manter consultorias jurídicas separadas de suas Procuradorias-Gerais ou Advocacias-Gerais, desde que, na data da promulgação da Constituição, tenham órgãos distintos para as respectivas funções.



    A regra, contudo, é a exclusividade da representação e consultoria pelos Procuradores do Estado ou do DF. Ao tratar do assunto, com precisão, o Min. Ayres Britto, partindo da análise dos arts. 131 e 132 da CF/88, observa que "a simples comparação entre os mencionados dispositivos revela que, no âmbito do Poder Executivo, as atividades de consultoria e assessoramento jurídico são exclusivamente confiadas pela Constituição Federal aos procuradores de Estado, com organização em carreira e ingresso por concurso de provas e títulos, exigida ainda a participação da Ordem dos Advogados do Brasil em todas as suas fases. Isso como condição de qualificação técnica e independência funcional. Independência e qualificação que hão de presidir a atuação de quem desenvolve as atividades de orientação e representação jurídica, tão necessárias ao regular funcionamento do Poder Executivo. Ilido sob critérios de absoluta tecnicalidade, portanto, até porque tais atividades são constitucionalmente categorizadas como 'funções essenciais à Justiça' (Capítulo IV do Título IV da CF). Essa exclusividade dos procuradores de Estado para a atividade de consultoria e representação jurídica, entendidas aqui como assessoramento e procuratório judicial, é incompatível com a natureza dos cargos em comissão, que se definem como da estrita confiança da autoridade nomeante, matéria já devidamente examinada pelo Supremo Tribunal Federal nas ADIs 1 557, da relatoria da ministra Ellen Grade; 881-MC, da relatoria do ministro Celso de Mello; e 1.679, da relatoria do ministro Gilmar Mendes”.



    Visando a detalhar as atribuições da Procuradoria do Estado, em 22 de fevereiro de 2017, foi publicada a Lei Complementar n. 593 do Estado do Rio Grande do Norte, que dispôs sobre a defesa judicial de autoridades públicas estaduais em razão de atos praticados no exercício da função. Eis o teor da norma:



    Art. 1º A Procuradoria-Geral do Estado fica autorizada a representar judicialmente os titulares e os membros dos Poderes, das Instituições Estaduais referidas no Título IV, Capítulo VII, da Constituição Estadual, bem como os titulares das Secretarias e demais órgãos com status de Secretaria, de autarquias e fundações públicas estaduais, inclusive promovendo ação penal privada ou representando perante o Ministério Público, quando vítimas de crime, quanto a atos praticados no exercício de suas atribuições constitucionais, legais ou regulamentares, no interesse público, especialmente do Estado, suas respectivas autarquias e fundações, ou das Instituições mencionadas, podendo, ainda, quanto aos mesmos atos, impetrar habeas corpus e mandado de segurança em defesa dos agentes públicos de que trata este artigo. 



    Parágrafo único. O disposto neste artigo se aplica aos ex-titulares dos cargos referidos no caput. 



    Art. 2º O Procurador-Geral do Estado disciplinará, em ato próprio, a representação autorizada por esta Lei Complementar. 



    Art. 3º Esta Lei Complementar entra em vigor na data de sua publicação. 



    Vê-se que o diploma legislativo tão somente autoriza a Procuradoria-Geral do Estado a representar judicialmente as autoridades listadas quanto a atos praticados no exercício de suas atribuições constitucionais, legais ou regulamentares, no interesse público, especialmente do Estado, suas respectivas autarquias e fundações.



    Importante lembrar as informações prestadas nestes autos pelo Governador do Estado do Rio Grande do Norte no sentido de que “(...) é notória a existência de um alto índice de judicialização no Pais contra agentes públicos, particularmente quando algum ato de oficio legitimo e em conformidade com a lei é praticado por servidor público, mas tal ato administrativo contrária o interesse de alguém, mormente daquele que age com abuso de direito (...)”.



    Assim, a Lei Complementar n. 593 do Estado do Rio Grande do Norte, trata-se, na verdade, de um instrumento para se conferir condições para os agentes públicos do estado possam exerçam seu mister.



    Ademais, o acórdão recorrido observa que a própria Procuradoria- Geral do Estado editou a Portaria 16/2017, disciplinando a matéria, cujo teor ratifica o propósito público do ato normativo: 



    Art. 2º A representação de agentes públicos somente ocorrerá por solicitação do interessado e desde que o ato pelo qual esteja sendo demandado em juízo tenha sido praticado no exercício de suas atribuições constitucionais, legais ou regulamentares, na defesa do interesse público, especialmente do Estado do Rio Grande do Norte, suas respectivas autarquias e fundações, ou das Instituições mencionadas no art. 1º da Lei Complementar n. 593, de 2017.



    O Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 2888/DF, relatora Ministra Rosa Weber, que impugnava o art. 22 da Lei Federal nº 9.028/1995, o qual autoriza a atuação judicial da Advocacia-Geral da União em favor de agentes públicos, embora tenha não conhecido da ação de controle concentrado por ausência de impugnação da integralidade do complexo normativo, deixou consignado que:



    Há, assim, ao menos em parte, concordância no sentido de que a interpretação do dispositivo contestado há de se dar em consonância com as normas constitucionais, em particular a afastar atuação da Advocacia Pública na defesa de atos ilícitos e prejudiciais ao erário. Diversamente, a compatibilidade com a Constituição estaria justamente na persecução do interesse público, com representação de agentes públicos que, em última análise, acaba por se refletir na defesa do ente político, por identidade, e não conflito, de interesses. 



    Vê-se, dessa maneira, que a decisão impugnada está em conformidade com o aludido entendimento.



    3. Do exposto, nego provimento ao recurso extraordinário.



    Quanto aos honorários recursais, previstos no § 11 do art. 85 do Código de Processo Civil, não têm eles autonomia nem existência independente da sucumbência fixada na origem e representam um acréscimo ao ônus estabelecido previamente, motivo por que, na hipótese de descabimento ou de ausência de fixação anterior – como na espécie –, a sua incidência é indevida. 



    4. Publique-se. Intime-se.



Brasília, 10 de março de 2023.



Ministro NUNES MARQUES



Relator




1 LENZA, Pedro. Direito Constitucional esquematizado. 20. ed. Rev., atual, e ampl. - São Paulo: Saraiva, 2016, pag. 1.023.