Tribunal: STF
Processo: Pet 12093
Classe: Pet
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-12-18
Data de publicação: 2023-12-18

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de pedido de efeito suspensivo a recurso extraordinário com agravo interposto contra acórdão assim ementado:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. POSSIBILIDADE DE ADITAMENTO À PETIÇÃO INICIAL ANTES DA APRECIAÇÃO DA MEDIDA CAUTELAR. MÉRITO. LEI Nº 9.510/2020, DO MUNICÍPIO DE SALVADOR, QUE DISPÕE SOBRE A CRIAÇÃO E DELIMITAÇÃO DA ÁREA DE PROTEÇÃO DE RECURSOS NATURAIS - APRN DO CIDADE JARDIM/SANTA MARIA E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS. ALEGAÇÃO DE INOBSERVÂNCIA DO PROCESSO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA PROMOVER ALTERAÇÕ E S N O PLANO DIRETOR DE DESENVOLVIMENTO URBANO DA CIDADE DO SALVADOR (PDDU) E NA LEI DE ORDENAMENTO DO USO E DA OCUPAÇÃO DO SOLO DO MUNICÍPIO DE SALVADOR (LOUOS). EVIDENTE IMPACTO AMBIENTAL IMPLEMENTADO. AUSÊNCIA DE ESTUDOS TÉCNICOS PRÉVIOS E PARTICIPAÇÃO POPULAR. SIGNIFICATIVA ALTERAÇÃO ENTRE A MATÉRIA CONSTANTE NO PROJETO DE LEI ORIGINÁRIO E SUA VERSÃO DEFINITIVA, QUE PASSOU A ABRANGER OUTRAS TRÊS LOCALIDADES. SUPERVENIÊNCIA DAS LEIS Nº 9.562/2021, Nº 9.603/2021 E Nº 9.604/2021, QUE IGUALMENTE PROMOVERAM ALTERAÇÕES NA LEI DE POLÍTICA MUNICIPAL DO MEIO AMBIENTE E AO PDDU SOTEROPOLITANO, SEM A PARTICIPAÇÃO POPULAR E OS ESTUDOS TÉCNICOS IMPRESCINDÍVEIS. VEROSSIMILHANÇA DAS ALEGAÇÕES INCOATIVAS. VÍCIO FORMAL VISLUMBRADO. APROFUNDAMENTO DA ANÁLISE PARA ALÉM DA ALEGADA INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. PREJUÍZOS AMBIENTAIS E SOCIAIS CONCRETOS. PROTEÇÃO AMBIENTAL FLEXIBILIZADA. ÍNDICES CONSTRUTIVOS MAIS PERMISSIVOS. ADENSAMENTO URBANO. MENOR PERMEABILIDADE DO SOLO. ÁREAS DELICADAS AMBIENTALMENTE E SOCIALMENTE. APRN DE PITUAÇU, APRN DO JAGUARIBE, APRN DO MANGUEZAL DO RIO PASSA VACA. CORREDOR VERDE DE SALVADOR. ENTORNO MARÍTIMO DA ILHA DOS FRADES. LEI IMPUGNADA QUE REPERCUTE NAS ATIVIDADES DE SUBSISTÊNCIA DE COMUNIDADES PESQUEIRAS E MARISQUEIRAS, AO PASSO QUE PERMITE OUTRAS ATIVIDADES POTENCIALMENTE DANOSAS AO MEIO AMBIENTE. PREJUÍZOS AMBIENTAIS, URBANÍSTICOS E SOCIOAMBIENTAIS VISLUMBRADOS EM SEDE DE COGNIÇÃO SUMÁRIA. LEGISLAÇÃO QUE APARENTEMENTE DIMINUIU A PROTEÇÃO AMBIENTAL EM ÁREAS SENSÍVEIS DE SALVADOR (APRN’S). MEDIDA CAUTELAR CONCEDIDA PARA SUSPENDER, PROVISORIAMENTE, OS EFEITOS DAS NORMAS IMPUGNADAS, ATÉ O JULGAMENTO FINAL DA PRESENTE AÇÃO. I - Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta pela Procuradora-Geral de Justiça, a fim de que seja declarada a inconstitucionalidade da Lei nº 9.510/2020, do Município de Salvador, por entender que viola os arts. 13, 60, incisos IV e V, 64, 167, 168 e 225 da Constituição do Estado da Bahia c/c o art. 29, caput e XII, 37, caput e art. 182, caput e §1º, da Constituição da República Federativa do Brasil. II - Possibilidade de aditamento à petição inicial antes da apreciação da medida cautelar para incluir as alterações realizadas pelos arts. 19 da Lei nº 9.562/2021, 5º, 6º, 8º e 9º da Lei nº 9.603/2021 e 22 da Lei nº 9.604/2021, diante da existência de normas do mesmo complexo normativo em que estão inseridas as normas objeto do pedido inicial, bem como do fundamento jurídico em comum. Além disso, não há qualquer prejuízo ao contraditório, pois fora possibilitada nova manifestação das autoridades requeridas após o aditamento da exordial. III - Alegação de inconstitucionalidades formais e materiais da Lei i mpugnada, tendo em vista que a Lei Orgânica Municipal e a Constituição Estadual impõem procedimento especial para modificação do Plano Diretor, com participação popular e estudo técnico prévio. IV - À luz do art. 64 da Constituição Estadual, art. 1º, caput e parágrafo único, art. 29, inciso XII, e art. 182, § 1º, da Constituição Federal e art. 80 da Lei Orgânica do Município de Salvador, bem como dos princípios constitucionais da democracia participativa e da participação democrática nas políticas urbanas, impõe-se a ampla e efetiva participação popular no processo de elaboração e aprovação de leis que alterem o Plano Diretor dos Municípios. V - Muito embora o Município alegue que as alterações promovidas pela Lei nº 9.510/2020 tenham gerado maior proteção ambiental, as modificações realizadas – registre-se, sem a comprovação nos autos de quaisquer audiências públicas ou estudos técnicos prévios –, regulamentaram matérias atinentes à extração vegetal, construção de empreendimentos, escavações e terraplanagens, vias estruturantes do sistema viário e urbano, dentre várias outras questões. VI – De igual modo, as Leis nº 9.562/2021, nº 9.603/2021 e nº 9.604/2021 promoveram alterações da Lei de Política Municipal do Meio Ambiente e ao PDDU soteropolitano, tratando, dentre outras questões, do parcelamento, regulamentação e zoneamento das ilhas de Salvador, com alteração das ZEIS (Zona Especial de Interesse Social), alterando o PDDU e a LOUOS, dando um tratamento diferenciado às ilhas de Salvador e chegando a estabelecer a densidade demográfica ali permitida, sem a participação popular e os estudos técnicos i mprescindíveis. VII - Destarte, primo ictu oculi, observa-se que a Lei nº 9.510/2020 e as alterações realizadas pelas Leis nº 9.562/2021, nº 9.603/2021 e nº 9.604/2021 modificam o próprio conteúdo de legislações essenciais ao urbanismo local, revisando-o e disciplinando novos limites, mapas, permissões e vedações a práticas de atividades, nos termos em que promulgadas. VIII - Ocorre que o ordenamento jurídico constitucional estabelece requisitos adicionais ao processo legislativo para alterações em matéria de zoneamento urbano, de modo a possibilitar que os impactos sejam devidamente analisados, não apenas pelas autoridades públicas responsáveis pela edição da normativa, mas também pela sociedade como um todo, revelando-se imprescindível a efetiva participação popular na fase de discussão. IX - No caso em tela, revela-se presente a verossimilhança das alegações da Procuradoria-Geral de Justiça porquanto, a priori, a necessária participação popular não fora garantida durante a tramitação dos respectivos Projetos de Lei, sendo violado rito constitucional indispensável X - Some-se a isso o fato de que, durante a sua tramitação na Câmara Municipal, os Projetos de Lei que culminaram nas normas impugnadas sofreram emendas que neles introduziram outros assuntos em temas de sensibilidade ambiental, sendo utilizados para promover medidas sem pertinência temática com sua finalidade, XI - Para além da apontada inconstitucionalidade formal, vislumbra-se a inconstitucionalidade material da Lei impugnada, na medida em que foi alvo de emendas que nela introduziram outros assuntos, modificadores do PDDU e da LOUOS em pontos de altíssima sensibilidade ambiental – como, por exemplo, o zoneamento da APRN de Pituaçu, da APRN do Jaguaribe e da APRN do Manguezal PassaVaca, áreas quase contíguas e conhecidas por compor o “corredor verde” da cidade de Salvador. As alterações, desprovidas de base técnica e de participação popular, nestes espaços territoriais especialmente protegidos, com flexibilização de índices construtivos, podem vir a resultar no adensamento populacional das APRN’s de Pituaçu, do Jaguaribe e do Manguezal do Rio Passa Vaca (regiões de remanescentes de Mata Atlântica e de áreas verdes), com grande possibilidade de causar interferências negativas na permeabilidade do solo, no trânsito, na ventilação e no clima do local e da cidade como um todo. XII - Quanto ao entorno marítimo da Ilha dos Frades, é possível constatar que as normas proibitivas trazidas pelo art. 9º da Lei nº 9.510/2020 restringem apenas atividades típicas de comunidades tradicionais pesqueiras, marisqueiras e coletoras da Baía de Todos os Santos que possuem mar territorial pesqueiro no entorno da Ilha dos Frades, e que podem estar com suas atividades de subsistência cerceadas, sofrendo danos socioambientais, sem que sequer tenham sido ouvidas em processo participativo, e sem que tenha havido qualquer estudo técnico sobre esta delicada situação. XIII - Por outro lado, a Lei nº 9.510/2020, ao mesmo tempo em que proibiu, em absoluto, as atividades tradicionais de pesca e de coleta de mariscos, permitiu outras atividades, em tese, mais danosas ao meio ambiente, como a supressão de manguezais em casos de construção de passarelas suspensas e a construção de barreiras nas praias. XIV - Não por outro motivo, a douta Procuradoria de Justiça, ao analisar a Lei nº 9.510/2020, consignou em seu parecer que “por mais que as autoridades locais afirmem que as alterações feitas visaram a promoção e preservação ambiental, em verdade, trata-se de legislação com amplo potencial de dano ambiental às localidades abrangidas, sobretudo porque admite e estipula inúmeras intervenções naqueles espaços, sem a prévia oitiva das pessoas diretamente afetadas, através de audiências públicas, e diante da inexistência de dados e fundamentos técnicos para balizar as intervenções realizadas”. XV - De forma atenta aos princípios da prevenção e da precaução, a douta Procuradoria de Justiça asseverou também que “verificam-se inúmeras atividades de impacto social, paisagístico e ambiental nas áreas ecologicamente a serem preservadas e que foram normatizadas sem qualquer estudo de impacto ou audiências públicas acerca das modificações que tais empreendimentos e intervenções humanas causariam e causarão naqueles habitats naturais.” XVI - Assim, verifica-se a plausibilidade das alegações incoativas quanto à suposta inconstitucionalidade das normas impugnadas. XVII - De outro giro, verifica-se também o periculum in mora, na medida em que, estando vigentes as aludidas normas, poderão ser consolidadas situações irreversíveis relativas à modificação no ordenamento urbano da Capital. XVIII – Destarte, o deferimento da tutela de urgência é medida que se impõe, com o fito de resguardar o meio ambiente equilibrado e sadio e a ordem urbanística da cidade de Salvador. Precedentes. XIX - Lado outro, não tendo sido aventados motivos relevantes para conceder efeito ex tunc à medida liminar, entendo que sua eficácia deve ser prospectiva. XX - Medida cautelar deferida para suspender, com efeito ex nunc, a eficácia da Lei nº 9.510/2020, do Município de Salvador, incluídas as alterações realizadas pelos arts. 19 da Lei nº 9.562/2021, 5º, 6º, 8º e 9º da Lei nº 9.603/2021 e 22 da Lei nº 9.604/2021, até o julgamento final desta ação.” (doc. 16)



    Requer, por fim:



     “Seja concedida tutela provisória inaudita altera parte para os fins de: 



    (i) Atribuir-se efeito suspensivo ao Recurso Extraordinário interposto na origem; e 



    (ii) Obstarem-se, por consequência, os efeitos do acórdão proferido pelo e. TJBA na ADI n. 8029746-24.2021.8.05.0000 até o julgamento final do Recurso Extraordinário por esse e. STF” (doc. 1)



    É o relatório. Decido.



    Bem examinados os autos, verifico que o pedido não merece prosperar.



    Isso porque a concessão de efeito suspensivo ao recurso extraordinário depende da:



     



    “conjugação necessária dos seguintes requisitos: (a) que tenha sido instaurada a jurisdição cautelar do Supremo Tribunal Federal (existência de juízo positivo de admissibilidade do recurso extraordinário, consubstanciado em decisão proferida pelo Presidente do Tribunal de origem ou resultante do provimento do recurso de agravo), (b) que o recurso extraordinário interposto possua viabilidade processual, caracterizada, dentre outras, pelas notas da tempestividade, do prequestionamento explícito da matéria constitucional e da ocorrência de ofensa direta e imediata ao texto da Constituição, (c) que a postulação de direito material deduzida pela parte recorrente tenha plausibilidade jurídica e (d) que se demonstre, objetivamente, a ocorrência de situação configuradora do ‘periculum in mora’” (Pet 8607-AgR/RJ, Rel. Min. Celso de Mello, DJe-28/08/2020).



    No presente caso, embora exista decisão de admissibilidade do recurso extraordinário, a Corte local inadmitiu o apelo por considera-lo intempestivo (p. 37 do doc. 18).



    Ainda que superado o óbice da intempestividade, é possível verificar que o acórdão recorrido tratou de medida cautelar em ação direta de constitucionalidade, o que inviabiliza a pretensão recursal, nos teros da Súmula 735/STF. Confira-se:



    “Súmula 735/STF: Não cabe recurso extraordinário contra acórdão que defere medida liminar.”



    Assim, o recurso extraordinário, neste momento processual, encontra-se carente viabilidade processual e, por consequência, o pedido de efeito de suspensivo não reúne as condições necessárias ao seu provimento.



    Posto isso, nego provimento ao pedido (art. 298 do CPC).



    Publique-se.



    Brasília, 18 de dezembro de 2023.



Ministro Cristiano Zanin



Relator