Tribunal: STF
Processo: MS 35005
Classe: MS
Órgão julgador: RICARDO LEWANDOWSKI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-02-06
Data de publicação: 2023-02-06

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de mandado de segurança impetrado contra ato praticado pelo Tribunal de Contas da União - TCU, consubstanciado em determinações constantes do Acórdão 983/2017 – Plenário, de 17/5/2017, proferido nos autos da TC 009.256/2014-8.



    Narra o impetrante que, em face do disposto na Instrução Normativa 01/2002, do Secretário de Recursos Humanos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, foi anistiado com fundamento na Lei 8.878/1994, oriundo da extinta Empresa de Portos do Brasil S.A. – PORTOBRÁS, e foi transformado ex officio em servidor estatutário, tendo retornado ao serviço público federal na Administração Direta da União como empregado público, regido pela Consolidação das Leis do Trabalho – CLT, em junho de 2000.



    Aduz que a transformação de celetista para estatutário ocorreu ex officio e fruto de um ato administrativo legítimo e impregnado de boa-fé. 



    Sustenta que a sua aposentadoria, concedida pelo então Ministério dos Transportes em 30 de julho de 2012 , foi considerada legal pelo TCU, nos termos do Acórdão 1.802/2014 – Primeira Câmara – em 13/5/2014.



    Argumenta, ainda, que em 22/2/2015 adveio o Acórdão 303/2015 – TCU/Plenário, Processo TC 030.981/2011-5 (Pedido de Reexame – Representação). Referido Acórdão considerou irregulares as transposições dos anistiados ao regime estatutário, fruto de julgamento do qual alega não ter sido ouvido ou chamado a manifestar-se. Com fulcro no mencionado acórdão, em Sessão Plenária, o TCU reviu, de ofício, o Acórdão de Relação 1.802/2014, considerando o ato de aposentação do impetrante ilegal, conforme disposto no Acórdão 983/2017 – TCU/Plenário, de 17 de maio de 2017. 



    Esse fato ensejou a determinação de cassação de sua aposentadoria pelo regime próprio de previdência, diante da conclusão de que foi indevidamente incluído no regime estatutário quando, na condição de anistiado pela Lei 8.878/1994, deveria ter sido mantido no regime jurídico celetista que regia seu vínculo com a Administração Pública no momento de sua demissão. 



    Afirma, em apertada síntese, as seguintes razões na defesa de seu direito líquido e certo à manutenção de sua aposentadoria pelo regime estatutário: (i) decadência do direito de revisão da aposentadoria; (ii) impossibilidade de retroação de nova interpretação por parte da Administração; (iii) ofensa aos princípios do contraditório, ampla defesa e devido processo legal; (iv) o decidido no Acórdão 303/2015 - TCU/Plenário, é prova ilegal, pois foi produzida sem que o impetrante tivesse direito à ampla defesa e ao contraditório; e (v) o ato administrativo de transformação de regime jurídico de servidor público não é ato complexo, estando sujeito à decadência de que trata o art. 54 da Lei 9.784/1999.



    Ao final requer, no mérito: 



    “[a] segurança para anular o venerando Acórdão n.º 983/2017 – TCU/Plenário, de 17/05/2017; e repristinar definitivamente o v. Acórdão de Relação n.º 1802/2014 – TCU/1ª Câmara, de 13/05/2014, que houvera considerado legal a aposentação do impetrante e determinado o seu registro; [...]” (pág. 62 do documento eletrônico 1, grifos no original).



     



    Em 10/8/2017, deferi a liminar para suspender as determinações contidas no Acórdão 983/2017, até o julgamento de mérito deste mandado de segurança; requisitei as informações; determinei que se desse ciência à Advocacia-Geral da União e vista à Procuradoria-Geral da República (documento eletrônico 9).



    As informações foram prestadas (documento eletrônico 17).



    A Advocacia-Geral da União requereu o seu ingresso no feito e apresentou agravo regimental contra a concessão da liminar (documento eletrônico 23).



    A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pela improcedência do mandado de segurança em parecer assim ementado:



    “Mandado de segurança. Anistia da Lei 8.874/1994. Reintegração ao serviço público. Transposição do regime celetista para o estatutário. Alegada decadência do direito de o Tribunal de Contas da União negar registro ao ato de concessão de aposentadoria que não se positiva. Parecer pelo indeferimento da segurança.” (documento eletrônico 25).



    É o relatório necessário. Decido. 



    Bem examinados os autos, tenho como preenchidos os pressupostos de admissibilidade do mandado de segurança. 



    Observo que a impetração volta-se contra o cancelamento, pelo Tribunal de Contas da União, do registro do ato de concessão de aposentadoria do impetrante, indicando como ato coator o Acórdão 983/2017 – TCU.



    Como relatado, o TCU, no julgamento do Acórdão de Relação 1802/2014 – Primeira Câmara, “considerou legal, para fim de registro, a aposentação do impetrante, que houvera sido concedida pelo então Ministério dos Transportes em 30 de julho de 2012.” (pág. 4 do documento eletrônico 1). 



    Entretanto, em 22 de fevereiro de 2015 o Tribunal de Contas da União instaurou um processo administrativo que resultou no Acórdão n.º 303/2015 – TCU/Plenário, Processo n.º TC 030.981/2011-5 (Pedido de Reexame – Representação).



    Por sua vez, o acórdão, acima referido, ocasionou a revisão, de ofício, do registro de aposentadoria do impetrante ocorrido por intermédio do Acórdão de Relação 1.802/2014. Assim, o ato de aposentação foi julgado ilegal, conforme disposto no Acórdão 983/2017 – TCU/Plenário, de 17 de maio de 2017, sob os seguintes fundamentos: 



    “Trata-se de Revisão de Ofício do Acórdão 1.802/2014-TCU-Primeira Câmara, proferido em sessão de 13/5/2014, com base no artigo 260, § 2º, do Regimento Interno do TCU, especificamente quanto ao ato de aposentadoria de Ernesto Mainardi, considerado legal quando da referida decisão. 



    2. O aposentado, ex-empregado da extinta Empresa de Portos do Brasil S.A. (Portobrás), submetido, naquela época, ao regime da CLT, foi anistiado com base na Lei 8.878/1994, após o que passou a fazer parte dos quadros do Ministério dos Transportes (retorno em 6/6/2000 - Portaria n.º 160).



    3. Ocorre que, por orientação do Órgão Central do Sistema de Pessoal da Administração Pública Federal (Orientação Normativa 01/2002 – SRH/MP), o mencionado anistiado foi submetido ao regime estatutário, sem qualquer previsão legal.



    4. A Lei 8.878/1994 não permitiu essa transposição de regimes, disciplinando que o retorno dos anistiados ao serviço deveria ocorrer no cargo ou emprego anteriormente ocupado (artigo 2º).



    5. Com efeito, a questão relativa à reintegração de servidores anistiados com a alteração do regime de trabalho que eles anteriormente detinham (de celetista para estatutário) foi objeto de ampla análise pelo TCU por ocasião do Acórdão 303/2015-TCU-Plenário, que evidenciou a ilegalidade da referida transposição de regime, realizada sem suporte jurídico e não amparada em sentença judicial, circunstância que impõe a revisão das aposentadorias e pensões tidas por legais por este Tribunal, caso do ato ora revisto.



    6. Instado a manifestar-se por meio do expediente de oitiva (peça 19), o interessado apresentou suas razões de justificativa (peças 21 e 22), as quais foram adequadamente afastadas pela análise da Secretaria de Fiscalização de Pessoal (Sefip) constante do Relatório que precede este Voto.



    7. No mérito, acolho a íntegra da análise empreendida pela secretaria especializada e endossada pelo Ministério Público junto ao TCU (MPTCU), adotando aqui, como razões de decidir, os fundamentos ali sustentados, sem prejuízo das considerações seguintes.



    8. Sobre os consectários da presente revisão de ofício, com consequente apreciação do ato em exame pela ilegalidade, considero adequado que, aqui, seja adotada solução semelhante àquela delineada no âmbito do Acórdão 1.925/2016-TCU-Plenário e adotada por diversas outras deliberações deste Pleno (e. g Acórdãos 2.114/2016, 2.367/2016, 2.728/2016 e 2.843/2016, todos do Plenário), todas cuidando de revisão de ofício de servidor anistiado.



    9. Na forma da farta jurisprudência sobre o assunto, a exemplo do Acórdão 1.338/2016-TCU Plenário, revisões de ofício como a que ora examino não implicam necessariamente retorno dos interessados à atividade ou supressão dos meios de subsistência, mas ‘readequação da aposentadoria para o regime previdenciário correto’. Isso, porém, envolve procedimentos de relativa complexidade.



    10. Nesse cenário, a proposta que submeto ao descortino deste colegiado é no sentido de considerar ilegal o ato ora revisto, com determinação ao Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil, em caráter excepcional, que a suspensão dos pagamentos somente ocorra depois de transcorridos 120 (cento e vinte) dias da notificação do interessado, sem prejuízo de dispensar a necessidade de ressarcimento das quantias recebidas indevidamente de boa-fé, nos termos da Súmula 106 desta Corte.



    11. Em tempo, informo que o Acórdão 1.802/2014-TCU-Primeira Câmara, que ora proponho que seja revisto, foi prolatado há menos de cinco anos, não havendo óbice ao procedimento de revisão, nos termos do art. 260, § 2º, do Regimento Interno do TCU. Ante o exposto, voto no sentido de que o Tribunal adote o acórdão que ora submeto à deliberação deste colegiado.” (págs. 15-16 do documento eletrônico 4).



    Constato, da análise dos autos, que uma vez finalizado o processo administrativo de concessão da aposentadoria do impetrante, a autoridade apontada como coatora decidiu pela revisão de ofício desse referido ato, cancelando o respectivo registro de aposentação, em virtude da transposição de regime celetista para estatutário.



    Essa decisão acarretou a perda de direitos à percepção de benefício previdenciário e parcelas remuneratórias sem a devida comprovação da existência de hipóteses que ressalvem a incidência da decadência administrativa, nos termos do art. 54 da Lei 9.784/1999 e sem que se pudesse afirmar, com certeza, tratar-se de situação flagrantemente inconstitucional. 



    Para o melhor esclarecimento da controvérsia, destaco que o conteúdo do art. 54 da Lei 9.784/1999 estabelece apenas duas causas de interrupção do transcurso do prazo decadencial: 



    “Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé. 



    § 1º No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento. 



    § 2º Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato”. 



    Nesse contexto, necessário analisar a possível: (i) má-fé do impetrante ao requerer a permanência no regime jurídico único; e (ii) a existência de medida de autoridade administrativa apta a configurar impugnação à validade do ato. 



    Com relação à má-fé, não há nos autos nenhuma evidência de sua efetiva ocorrência, nem menção ao fato nos acórdãos julgados. Pelo contrário, no voto condutor do Acórdão 983/2017, o relator consignou:



    “[...]



    10. Nesse cenário, a proposta que submeto ao descortino deste colegiado é no sentido de considerar ilegal o ato ora revisto, com determinação ao Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil, em caráter excepcional, que a suspensão dos pagamentos somente ocorra depois de transcorridos 120 (cento e vinte) dias da notificação do interessado, sem prejuízo de dispensar a necessidade de ressarcimento das quantias recebidas indevidamente de boa-fé, nos termos da Súmula 106 desta Corte.” (pág. 16 do documento eletrônico 4, grifei).



    A ausência de má-fé é corroborada pelo fato de que a causa da anulação do ato administrativo em questão foi a mudança na interpretação da Advocacia Geral da União - AGU acerca da natureza da legislação que promoveu a anistia do impetrante, e não eventual conduta maliciosa. 



    Dessa forma, se não se cogita de má-fé no requerimento de reconhecimento da condição de estatutário, de forma que a causa interruptiva contida na parte final do caput do art. 54 da Lei 9.784/1999 não se aplica ao caso.



    No que se refere ao disposto no §2º do citado dispositivo, importante esclarecer que o parecer da AGU possui caráter opinativo, e não figura como “medida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato”. Não oferece assim, obstáculo à passagem do prazo quinquenal para a anulação do ato administrativo favorável ao impetrante.



    Quanto ao parecer da AGU, o Ministro Edson Fachin, ao analisar o MS 34.735/DF, julgado em 13/12/2022, em controvérsia similar a dos autos, destacou:



    “[...]



    Em primeiro lugar, são instrumentos de caráter genérico, que não se referem à questão específica do Impetrante (ou mesmo de outros anistiados) e que buscam, nos termos do próprio Parecer, ‘uniformizar não só o entendimento da AGU sobre a questão, como orientar a atuação dos diversos órgãos da administração pública federal que lidam diretamente com a matéria’. Em segundo lugar, facultar a qualquer agente integrante da Administração Pública a possibilidade de impugnar ato emanado por Ministro de Estado com competência exclusiva para a prática do referido ato administrativo não configura a adequada interpretação da norma contida no § 2º do artigo 54 da Lei nº 9.784/99.



    De fato, na linha do que expõe o Parecer em questão, se apenas o Ministro de Estado do Transporte detém competência exclusiva para decidir sobre concessão, revisão e revogação de anistias administrativas, apenas ele pode ser considerado como autoridade cujas medidas impugnativas podem prestar-se a obstar o prazo decadencial para anulação de atos já consolidados no tempo.”



    Com efeito, como bem consignou o Ministro Edson Fachin na mesma decisão acima referida: 



    “[...] facultar à União a consideração de pareceres administrativos internos, genéricos, como medidas obstativas do transcurso do prazo decadencial para anulação de ato administrativos, pareceres estes não prolatados por autoridade com competência para a revisão ou revogação do ato, e sem nenhuma possibilidade de interferência da parte interessada em defender o direito questionado, é entregar o controle da decadência – cuja aferição possui natureza eminentemente objetiva – ao alvedrio da Administração Pública, colocando o administrado numa posição de insegurança e sujeição contrários ao Estado Democrático de Direito que se pretendeu instaurar a partir da Carta Cidadã.”



    Nesses termos, necessário reconhecer que não há no caso medida apta a interromper a decadência administrativa além da instauração do ato de revisão de aposentadoria pelo TCU em 2017. Destaca-se que deste fato já havia transcorrido por volta de 15 anos desde a publicação do ato que reconheceu a transposição de regime do impetrante. 



    Quanto à alegação da autoridade coatora de que não estaria sujeita à incidência do prazo quinquenal, observa-se que esta Corte vem se manifestando acerca da aplicabilidade das hipóteses legais de coisa julgada no âmbito administrativo, a fim de evitar graves prejuízos ao postulado constitucional da segurança jurídica na relação entre a Administração Pública e os administrados. 



    A segurança jurídica é um dos pilares da democracia e objetiva assegurar a estabilidade das relações já consolidadas, frente à inevitável evolução do Direito. Referido princípio é fundamento da prescrição e da decadência, evitando, por exemplo, a aplicação de sanções administrativas vários anos após a ocorrência da irregularidade.



    Nesse diapasão, ressalta-se que a controvérsia apresentada nestes autos evidencia a constante insegurança jurídica a que foi submetido o impetrante desde a extinção da empresa pública na qual estava lotado; dessa forma, está há mais de trinta anos sem solução administrativa permanente que lhe permita a preservação de seus direitos constitucionalmente assegurados. 



    Assim, é possível notar que o acórdão do TCU serve para comprovar a instabilidade que permeia a situação jurídica dos anistiados. 



    Ressalto que a ausência de pacificação de entendimentos e o longo decurso do tempo para que a Administração tomasse providências efetivas configuram exceções que justificam a incidência dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança, para garantir ao impetrante a permanência no regime estatutário. 



    Pelo exposto, reconhecer a existência de coisa julgada administrativa no presente caso é medida imprescindível ao cumprimento do comando constitucional da primazia do interesse público, na forma da proteção da confiança, da segurança jurídica e da estabilidade, ao mitigar a discricionariedade no exercício do poder-dever de autotutela pelo Estado.



    Soma-se a isso o princípio da proteção à confiança que impõe ao Estado limites na liberdade de alterar sua conduta e de modificar atos que produziram vantagens para os destinatários, mesmo quando ilegais. O direito protege a confiança gerada nos administrados, e nas pessoas em geral, em razão da presunção de legalidade que têm os atos da Administração Pública. 



    Necessário pontuar que os princípios da boa-fé, da segurança jurídica, da proteção à confiança e da necessidade de estabilização das relações sociais autorizam o reconhecimento de que a Administração Pública não pode se esquivar de observar um prazo razoável para a revisão de atos administrativos dos quais resultem efeitos patrimoniais aos administrados, o que, como explicitado, não foi observado. 



    Ademais, observo que os atos administrativos devem pautar-se pelo princípio da legalidade. Entretanto, mencionado princípio não pode ser interpretado de maneira isolada, devendo ser observado, como princípio constitucional que é, diretamente associado aos princípios que regem o Estado Democrático de Direito.



    Este Supremo Tribunal, em outras ocasiões, ao julgar casos de interpretação controvertida de norma jurídica, entendeu pela manutenção do ato administrativo reconhecido ilegítimo com fundamento nos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança. Nessa linha de entendimento, cito: RE 706.698-AgR, Min. Rel. Rosa Weber, Primeira Turma; ARE 861.595-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma; RE 605.762-AgR-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma; e MS 36.351, Rel. Min. Edson Fachin.



    Diante disso, à luz dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança, impõe-se o reconhecimento da decadência do direito da Administração de anular o ato de transposição de regime. Seguindo essa orientação, transcrevo trechos da decisão do Ministro Celso de Mello no MS 28.942-MC/DF, apreciando hipótese em que a supressão de vantagem pecuniária ocorreu passados mais de dez anos de sua incorporação à remuneração do servidor: 



    “Na realidade, os postulados da segurança jurídica, da boa-fé objetiva e da proteção da confiança, enquanto expressões do Estado Democrático de Direito, mostram-se impregnados de elevado conteúdo ético, social e jurídico, projetando-se sobre as relações jurídicas, mesmo as de direito público (RTJ 191/922, Rel. p/ o acórdão Min. GILMAR MENDES), em ordem a viabilizar a incidência desses mesmos princípios sobre comportamentos de qualquer dos Poderes ou órgãos do Estado (os Tribunais de Contas, inclusive), para que se preservem, desse modo, situações administrativas já consolidadas no passado. 



    É importante referir, neste ponto, em face de sua extrema pertinência, a aguda observação de J. J. GOMES CANOTILHO (“Direito Constitucional e Teoria da Constituição”, p. 250, 1998, Almedina): ‘



    Estes dois princípios - segurança jurídica e protecção da confiança - andam estreitamente associados a ponto de alguns autores considerarem o princípio da protecção de confiança como um subprincípio ou como uma dimensão específica da segurança jurídica. Em geral, considera-se que a segurança jurídica está conexionada com elementos objectivos da ordem jurídica - garantia de estabilidade jurídica, segurança de orientação e realização do direito - enquanto a protecção da confiança se prende mais com as componentes subjectivas da segurança, designadamente a calculabilidade e previsibilidade dos indivíduos em relação aos efeitos jurídicos dos actos dos poderes públicos. A segurança e a protecção da confiança exigem, no fundo: (1) fiabilidade, clareza, racionalidade e transparência dos actos do poder; (2) de forma que em relação a eles o cidadão veja garantida a segurança nas suas disposições pessoais e nos efeitos jurídicos dos seus próprios actos. Deduz-se já que os postulados da segurança jurídica e da protecção da confiança são exigíveis perante 'qualquer acto' de 'qualquer poder' - legislativo, executivo e judicial.’” 



    Entendo, ainda, que o caso em tela não se enquadra nas hipóteses de flagrante inconstitucionalidade, a excepcionar, nos termos da jurisprudência desta Casa, o transcurso do prazo decadencial. 



    Rememoro o consignado recentemente pelo Ministro Edson Fachin, no julgamento do MS 36.083/DF:



     



    “[…] não se trata de inconstitucionalidade do ato de transposição do regime celetista para o jurídico único, mas sim de nova interpretação acerca de atos normativos aptos a efetivá-la. 



    A questão, no fundo, refere-se a erro da Administração, em decorrência de nova interpretação conferida a fatos ocorridos a partir de 2007. 



    Logo, em se tratando de mudança de orientação, fundada na existência de dúvida razoável quanto à legitimidade do ato, não há que se cogitar da impossibilidade de configuração da decadência administrativa no caso em tela.” 



    Na linha da fundamentação acima exposta, entendo que efetivamente ocorreu a decadência do direito de a Administração anular o ato administrativo que reconheceu a condição de empregados sob a tutela do regime jurídico único ao impetrante, ato este que foi publicado no ano de 2002, tendo transcorrido, portanto, mais de cinco anos entre ele e a deflagração do processo administrativo de revisão. 



    Isso posto, confirmo a medida cautelar deferida e concedo a segurança para anular, em relação ao impetrante, as determinações contidas no Acórdão 983/2017 Plenário (TC 009.256/2014-8) , do Tribunal de Contas da União, restabelecendo o Acórdão 1.802/2014 – Primeira Câmara/TCU. Julgo prejudicado o agravo regimental interposto (documento eletrônico 23). 



    Publique-se.



    Brasília, 6 de fevereiro de 2023.



Ministro Ricardo Lewandowski



Relator