Tribunal: STF
Processo: SL 1609
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-01-18
Data de publicação: 2023-01-18

Ementa:

Inteiro teor:
Suspensão de acórdão. Município de Canoas/RS. Ordem judicial de cumprimento imediato de obrigação de pagar quantia certa. Aparente violação do regime constitucional dos precatórios. Plausibilidade jurídica do pedido. Configuração de risco de lesão à ordem e à economia públicas. Precedentes.
 1.	As obrigações de pagar quantia certa, reconhecidas por título judicial, nas quais a Fazenda Pública figure como devedora — independentemente de se tratar de obrigações de caráter alimentar ou de créditos titularizados por credores privilegiados (CF, art. 100, §§ 1º e 2º) — estão sujeitas à sistemática de pagamento dos precatórios, ressalvadas apenas as obrigações definidas em leis como de pequeno valor (CF, art. 100, § 3º).
 2.	Além de proteger a Administração Pública contra a obstrução judicial inesperada do acesso a recursos indispensáveis à manutenção de serviços públicos essenciais e à preservação da ordem administrativa, o regime constitucional dos precatórios atende, ainda, ao propósito de dar concretude aos princípios da moralidade, da impessoalidade e da igualdade no pagamento das dívidas da Fazenda Pública.
 3.	Ordem judicial de cumprimento imediato de obrigação de pagar quantia certa, sem a indicação de situações excepcionais excludentes do regime de precatórios, transgride a sistemática constitucional de pagamentos das dívidas da Fazenda Pública (CF, art. 100).
 4.	Medida liminar deferida.

Vistos etc.
1. Trata-se de suspensão de acórdão ajuizada pelo Município de Canoas/RS com o fim de sustar os efeitos da decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul nos autos do Agravo de Instrumento nº 5081865-81.2022.8.21.7000, nos quais ordenado o pagamento imediato, independentemente da expedição de precatório, de quantia correspondente a R$ 3.378.443,90 (três milhões, trezentos e setenta e oito mil, quatrocentos e quarenta e três reais, com noventa centavos).
2. Na origem, cuida-se de ação de cobrança na qual a empresa Mecanicapina Limpeza Urbana Ltda pleiteia o pagamento das parcelas remuneratórias correspondentes ao reajuste anual devido pelo Município de Canoas em razão dos serviços de limpeza pública prestados pela contratada à população local.
3. Naquela demanda judicial, reconhecido o direito da autora às parcelas inadimplidas, transitou em julgado a decisão condenatória.
4. Instaurado o cumprimento de sentença, o magistrado de primeiro grau determinou a expedição do precatório correspondente. 
5. Contra essa deliberação, a empresa credora interpôs agravo de instrumento, perante o Tribunal de Justiça gaúcho, objetivando o pagamento imediato, independentemente da observância da sistemática dos precatórios.
6. O pleito recursal foi acolhido, com base nos seguintes fundamentos: “a determinação de pagamento fundada em cláusula expressamente contratada, para a qual havia - ou, ao menos, deveria haver - previsão orçamentária da administração municipal previamente à perfectibilização da avença, afasta a necessidade de observância do regime de precatórios na execução dos valores devidos pela Fazenda Pública”.
7. Alega o requerente que a constrição judicial dos recursos públicos municipais causa grave lesão à ordem e economia públicas, com risco de paralisação da prestação de serviços públicos essenciais à população, tais como o sistema de saúde pública local, os serviços de assistência social e de educação, comprometendo, ainda, o pagamento da folha dos servidores públicos locais.
8. Requer-se, em sede cautelar, “Que seja deferida liminarmente a suspensão da eficácia do acórdão do Agravo de Instrumento 5081865-81.2022.8.21.7000, que determinou que o Município de Canoas deve efetuar o pagamento dos valores oriundos de decisão judicial sem observar o rito dos precatórios previsto no art. 100 da Constituição Federal”.
9. No mérito, postula-se “a suspensão definitiva do acórdão do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul até que sobrevenha sentença com trânsito em julgado nos autos principais de cumprimento de sentença nº 5023044-45.2021.8.21.0008”.
Feito o relatório. Aprecio a admissibilidade do pedido. 

Questões preliminares

10. A via eleita – suspensão de acórdão – consubstancia meio processual autônomo à disposição, exclusiva, segundo as normas de regência, das pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, para buscar a sustação – com objetivo de salvaguardar o interesse público primário –, nas causas contra o Poder Público e seus agentes, de decisões judiciais que potencialmente provoquem grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. 
O incidente de contracautela – vocacionado a impedir a execução imediata de uma decisão judicial proferida contra a Fazenda Pública e seus agentes nas hipóteses previstas em lei – reveste-se de absoluta excepcionalidade (SL 933-AgR-Segundo/PA, Red. p/ acórdão Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 17.8.2017; SL 1.214-AgR/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 5.026-AgR/PE, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 29.10.2015, v.g.), tendo em vista a própria singularidade dos requisitos que dão ensejo a pedido dessa natureza (ZAVASCKI, Teori Albino. Processo coletivo: tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de direitos. 7 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2017, p. 80). Daí porque, medida de caráter excepcional que é, comporta exegese estrita, a nortear e balizar o conteúdo e o alcance das respectivas normas de regência. 
Restrito o instituto da contracautela a decisões proferidas por tribunais de instância inferior, não constitui em qualquer hipótese a suspensão de liminar sucedâneo recursal, condicionado o seu manejo à prevenção de grave lesão ao interesse público primário (SL 56-AgR/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 23.6.2006; SL 1.234-AgR/PI, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 3.450-AgR/CE, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 12.3.2010; STA 512-AgR/PI, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe 08.11.2011, v.g.).
Nessa linha, imprescindível que, nas ações suspensivas, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).
Registro, por fim, que a análise do pedido de contracautela se cinge à presença dos requisitos previstos em lei, impertinente cogitar de  apreciação meritória do processo subjacente, ainda que de todo indispensável tenha, a tese sustentada, um mínimo de plausibilidade (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A Fazenda Pública em Juízo. 15. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2018. p. 657-8), em juízo sumário de cognição (SL 1.165-AgR/CE, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 13.02.2020; SS 1.918-AgR/DF, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ 30.4.2004; SS 3.023-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno DJ 25.4.2008; SS 3.717-AgR/RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 18.11.2014, v.g.).
11. Assentadas tais premissas, reputo configurados os requisitos formais de admissibilidade desta ação suspensiva.
Aprecio, desse modo, o pleito cautelar deduzido pelo Município de Canoas/RS.

Possível violação da sistemática dos precatórios (CF, art. 100, caput e ss)

10. O cerne da controvérsia posta cinge-se a saber se a Fazenda Pública municipal está sujeita a ordem judicial de cumprimento imediato de obrigação de pagar quantia certa, independentemente do trânsito em julgado da condenação ou da expedição de precatório.
11. É consabido que todas as obrigações de pagar quantia certa, reconhecidas por título judicial, em que a Fazenda Pública figure como devedora — independentemente de se tratar de obrigação de caráter alimentar ou de créditos titularizados por credores privilegiados (CF, art. 100, §§ 2º e 3º) — estão sujeitas à sistemática de pagamento dos precatórios, ressalvadas apenas as obrigações definidas em leis como de pequeno valor (CF, art. 100, § 3º).
Além de proteger a Administração Pública contra a inesperada supressão de recursos indispensáveis à manutenção de serviços públicos essenciais e à preservação da ordem administrativa, o regime constitucional dos precatórios atende, ainda, ao propósito de dar concretude aos princípios da moralidade, da impessoalidade e da igualdade no pagamento das dívidas da Fazenda Pública. Vale transcrever, sobre tal aspecto, acórdão da lavra do Ministro Celso de Mello:

(...) A SIGNIFICAÇÃO CONSTITUCIONAL DA NECESSIDADE DE EXPEDIÇÃO DOS PRECATÓRIOS JUDICIÁRIOS. 
- O regime constitucional de execução por quantia certa contra o Poder Público, qualquer que seja a natureza do crédito exeqüendo (RTJ 150/337) - ressalvadas as obrigações definidas em lei como de pequeno valor -, impõe a necessária extração de precatório, cujo pagamento deve observar, em obséquio aos princípios ético-jurídicos da moralidade, da impessoalidade e da igualdade, a regra fundamental que outorga preferência apenas a quem dispuser de precedência cronológica (“prior in tempore”, “potior in jure”). 
A exigência constitucional pertinente à expedição de precatório - com a conseqüente obrigação imposta ao Estado de estrita observância da ordem cronológica de apresentação desse instrumento de requisição judicial de pagamento - tem por finalidade (a) assegurar a igualdade entre os credores e proclamar a inafastabilidade do dever estatal de solver os débitos judicialmente reconhecidos em decisão transitada em julgado (RTJ 108/463), (b) impedir favorecimentos pessoais indevidos e (c) frustrar tratamentos discriminatórios, evitando injustas perseguições ou preterições motivadas por razões destituídas de legitimidade jurídica.”  (Rcl 2182 AgR, Relator(a): CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 12/03/2003, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-028  DIVULG 08-02-2013  PUBLIC 13-02-2013)

No caso, não se tratando de dívida de pequeno valor, nada parece justificar, em juízo de sumária cognição, a submissão do Município de Canoas ao cumprimento imediato de obrigação de pagar quantia certa, com dispensa da observância do regime constitucional dos precatórios.
Em hipóteses semelhantes, esta Suprema Corte tem reconhecido causar grave lesão à ordem e à economia públicas a violação do regime constitucional de execução de quantia certa contra a Fazenda Pública:

AGRAVO REGIMENTAL. SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. CONSTITUCIONAL. EXECUÇÃO DE JULGADO. SISTEMA DO PRECATÓRIO. DISCIPLINA CONSTITUCIONAL. ART. 100 CONSTITUIÇÃO FEDERAL. OBSERVÂNCIA. PRECEDENTES.
1. Provimento liminar que determina o imediato pagamento, sem observância ao regime constitucional de precatórios, de crédito de caráter indenizatório. Grave lesão à economia e à ordem públicas configurada. 
2. Processo de execução contra a Fazenda Pública submete-se, nos termos do art. 100 da Constituição Federal, a procedimento executivo especial que se estende a todas as pessoas jurídicas de direito público interno. Precedentes. 
3. Agravo regimental improvido.
(SS 2961 AgR, Relator(a): ELLEN GRACIE, Tribunal Pleno, julgado em 10/03/2008, DJe-074  DIVULG 24-04-2008  PUBLIC 25-04-2008 EMENT VOL-02316-02  PP-00311)

Agravo Regimental em Suspensão de Segurança. 2. Precatório Alimentar. 3. Inexistência de preterição na ordem de pagamento. 4. Decisão liminar que determinou o sequestro de verbas do Estado. 5. Hipótese de grave lesão à ordem pública. 6. Afronta ao Art. 100 da Constituição Federal 7. Agravo Regimental improvido.
(SS 3539 AgR, Relator(a): GILMAR MENDES (Presidente), Tribunal Pleno, julgado em 01/07/2009, DJe-157  DIVULG 20-08-2009  PUBLIC 21-08-2009 EMENT VOL-02370-01  PP-00176)

12. Essa orientação jurisprudencial prevalece inclusive em face do cumprimento de decisões proferidas em sede de mandado de segurança. 
É que mesmo considerada a natureza essencialmente mandamental das decisões proferidas em mandado de segurança (determinações de fazer ou não fazer), ainda assim, existindo efeitos condenatórios, como aqueles correspondentes ao pagamento de quantia certa, ao menos esse capítulo da sentença deverá se sujeitar ao regime dos precatórios.
Esse específico aspecto da controvérsia foi apreciado pelo Plenário desta Corte, sob a sistemática da repercussão geral, em julgamento no qual restou fixada tese no sentido da necessidade de submissão ao regime de precatórios das dívidas de pagar quantia certa resultantes de decisões proferidas em mandados de segurança, inclusive no que concerne aos valores devidos entre a data da impetração e o julgamento final da ação mandamental:

RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL. MANDADO DE SEGURANÇA. VALORES DEVIDOS ENTRE A DATA DA IMPETRAÇÃO E A IMPLEMENTAÇÃO DA ORDEM CONCESSIVA. SUBMISSÃO AO REGIME DE PRECATÓRIOS. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. REAFIRMAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA.
(RE 889173 RG, Relator(a): LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 07/08/2015, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-160 DIVULG 14-08-2015 PUBLIC 17-08-2015)

 Essa orientação reflete a jurisprudência consolidada por esta Corte em sucessivos julgamentos:

DIREITO PROCESSUAL CIVIL. DÉBITOS DA FAZENDA PÚBLICA. DECISÃO CONCESSIVA DE MANDADO DE SEGURANÇA. PAGAMENTO SUBMETIDO AO REGIME DE PRECATÓRIO. 
A jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que os débitos da Fazenda Pública oriundos de decisão concessiva de mandado de segurança devem ser pagos pelo regime de precatório. Precedentes.
Agravo regimental conhecido e não provido.
(ARE 639219 AgR, Relator(a): ROSA WEBER, Primeira Turma, julgado em 21/08/2012, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-192 DIVULG 28-09-2012 PUBLIC 01-10-2012)

CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. SENTENÇA CONCESSIVA. SATISFAÇÃO DO CRÉDITO. OBEDIÊNCIA AO REGIME DE PRECATÓRIO. ART. 100 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. PRECEDENTES. 1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é consolidada no sentido de que a satisfação de crédito contra a Fazenda Pública decorrente de sentença concessiva de segurança, referente a prestações devidas desde a impetração até o deferimento da ordem, deve seguir a sistemática dos precatórios. 2. Agravo regimental a que se nega provimento.
(Rcl 14505 AgR, Relator(a): TEORI ZAVASCKI, Tribunal Pleno, julgado em 19/06/2013, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-125  DIVULG 28-06-2013  PUBLIC 01-07-2013)

ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. CONCESSÃO DE MANDADO DE SEGURANÇA. VALORES DEVIDOS. EXCLUSÃO DO REGIME DE PRECATÓRIO. LESÃO AOS PRECEITOS FUNDAMENTAIS DA ISONOMIA, DA IMPESSOALIDADE E OFENSA AO DEVIDO PROCESSO CONSTITUCIONAL. ATRIBUIÇÃO DE EFEITO VINCULANTE À ORIENTAÇÃO JURISPRUDENCIAL SOBRE A MATÉRIA. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL JULGADA PROCEDENTE. 
1. Apesar de ter sido dirimida a controvérsia judicial no julgamento do Recurso Extraordinário n. 889.173 (Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário virtual, DJe 14.8.2015), a decisão proferida em recurso extraordinário com repercussão geral não estanca, de forma ampla e imediata, situação de lesividade a preceito fundamental resultante de decisões judiciais: utilidade da presente arguição de descumprimento de preceito fundamental. 
2. Necessidade de uso de precatórios no pagamento de dívidas da Fazenda Pública, independente de o débito ser proveniente de decisão concessiva de mandado de segurança, ressalvada a exceção prevista no § 3º do art. 100 da Constituição da República (obrigações definidas em leis como de pequeno valor). Precedentes. 
3. Arguição de descumprimento de preceito fundamental julgada procedente.
(ADPF 250, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 13/09/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-211  DIVULG 26-09-2019  PUBLIC 27-09-2019)

13. Relacionando-se a decisão impugnada ao pagamento de quantia certa, decorrente de título judicial, constato a presença dos pressupostos autorizadores da concessão da medida de contracautela.
No ponto, ganham relevo as considerações tecidas pelo Ministro Néri da Silveira, rememoradas no voto do Ministro Sepúlveda Pertence na SS 846, a respeito do risco à ordem administrativa, na hipótese em que vislumbrado proceder incompatível com a legislação, se efetiva a decisão impugnada:

33. Como é sabido, deve-se ao em. Ministro Néri da Silveira, ao tempo em que Presidente do extinto Tribunal Federal de Recursos, a construção - que fez escola - do risco à ordem administrativa, contido na alusão legal à ordem pública, como motivo da suspensão de segurança. 
34. É preciso convir, no entanto, que - ao contrário da saúde, da segurança, da economia e da ordem pública material, que comportam significação juridicamente neutra -, o conceito de ordem pública administrativa está inextrincavelmente vinculado à verificação, ao menos, da aparente legalidade da postura da Administração que a decisão a suspender põe em risco. 
35. Recordem-se, a propósito, em uma de suas decisões pioneiras a respeito, as palavras do Ministro Néri da Silveira - TFR, SS 5.265, DJ 7.12.79:

"...Quando na Lei nº 4348/1964, art. 4º, se faz menção a ameaça de lesão à ordem, tenho entendido que não se compreende, aí, apenas, a ordem pública, enquanto esta se dimensiona em termos de segurança interna, porque explicitamente de lesão à segurança, por igual, cogita o art. 4º da Lei nº 4348/1964. Se a liminar pode constituir ameaça de grave lesão à ordem estabelecida para a ação da Administração Pública, por força da lei, nas suas múltiplas manifestações, cabe ser suspensa sua eficácia pelo Presidente do Tribunal. Não pode, em verdade, o juiz decidir contra a lei. Se esta prevê determinada forma para a prática do ato administrativo, não há o juiz, contra a disposição normativa, de coarctar a ação do Poder Executivo, sem causa legítima. Fazendo-o, atenta contra a ordem estabelecida, em lei, para os atos da Administração".

36. "Ordem Administrativa" é, assim, não a que pretenda impor a vontade da autoridade pública, mas, unicamente, "a ordem estabelecida, em lei, para os atos da Administração". 
37. Nem poderia ser de outro modo, no contexto do Estado de Direito, que tem na estrita legalidade da Administração um dos seus caracteres específicos. (SS 846, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Pleno, j. 29.5.1996, DJ 08.11.1996)

Nessa linha, no exercício de sua competência suspensiva, este Supremo Tribunal Federal já atuou para sustar decisões aparentemente incompatíveis com a sistemática dos precatórios. Assim, v.g.:

(...) 3. O seqüestro de recursos municipais, para prover à satisfação de futura e determinada cobrança, reveste-se de conseqüências extremamente prejudiciais à regular execução dos serviços básicos locais. 
4. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, ao interpretar o disposto no caput do art. 100 da Constituição da República, firmou-se no sentido de submeter, mesmo as prestações de caráter alimentar, ao regime constitucional dos precatórios, ainda que reconhecendo a possibilidade jurídica de se estabelecerem duas ordens distintas de precatórios, com preferência absoluta dos créditos de natureza alimentícia (ordem especial) sobre aqueles de caráter meramente comum (ordem geral). Precedentes. 
5. Agravo regimental improvido. (SL 158-AgR, Rel. Min. Ellen Gracie, Pleno, j. 11.10.2007, DJ 09.11.2007)

AGRAVO INTERNO NA SUSPENSÃO DE LIMINAR. UNIVERSIDADE FEDERAL. BLOQUEIO DE RECEITAS PÚBLICAS. NECESSIDADE DE SUBMISSÃO AO REGIME DE PRECATÓRIOS. ALEGADA GRAVE LESÃO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS. OCORRÊNCIA. PEDIDO QUE SE JULGA PROCEDENTE. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 
1. O incidente de contracautela é meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF). 
2. In casu, constata-se potencial lesão de natureza grave ao interesse público e à ordem administrativa e econômica da Fundação Universidade Federal de Mato Grosso. 
3. A execução de provimentos jurisdicionais ordenando o desembolso monetário por parte da Fazenda Pública não prescinde da inscrição em precatório, máxime por se tratar de pessoa jurídica de direito público. 
4. Agravo a que se nega provimento. (SL 1364 ED-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Pleno, j. 19.4.2021, DJe 12.5.2021)
 
14. Ante o exposto, sem prejuízo de ulterior reexame da matéria, defiro o pedido de medida liminar, para suspender os efeitos do acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul nos autos do Agravo de Instrumento nº 5081865-81.2022.8.21.7000 (pertinente ao cumprimento de sentença nº 5023044-45.2021.8.21.0008), autorizando, ainda, o levantamento de eventuais depósitos realizados em juízo.
Intime-se o interessado, a fim de que se manifeste no prazo legal. Após, ao Procurador-Geral da República (art. 4º, § 2º da Lei 8.437/1992).
Publique-se.
Brasília, 18 de janeiro de 2023.

Ministra ROSA WEBER
Presidente
Documento assinado digitalmente