Tribunal: STF
Processo: RE 1444014
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-07-20
Data de publicação: 2023-07-20

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pela 3ª Turma Recursal da Justiça Federal – Seção Judiciária do Paraná, o qual manteve a sentença de improcedência do pedido de revisão do cálculo da RMI de pensão por morte, a fim de que o benefício seja correspondente a 100% do salário-de-benefício, com base na inconstitucionalidade do art. 23, caput, da EC 103/2019.



    No RE, interposto com amparo no art. 102, III, ‘a’, da Carta Magna, a segurada alega que o acórdão recorrido “decidiu de forma contrária à Constituição federal, pois houve nítida violação aos art. 1º, III; 3º, III; 5º, caput; 201, caput; 6º; 226 e 227 ”(fl. 7, Doc. 70).



    Sustenta, em síntese, que “as alterações trazidas pelo art. 23 e seguintes da EC 103/2019 violam o principio da proibição do retrocesso social, o qual garante a manutenção do patamar de proteção social já atingido pela legislação infraconstitucional reguladora dos direitos assegurados pela CF/88”(fl. 7, Doc. 70).



    Relativamente ao art. 201 da Constituição Federal, pondera que “a EC 103/2019 violou o critério atuarial que deve presidir a regulação das prestações previdenciárias, vulnerou a garantia da seletividade das utilidades securitárias, já que sem os estudos atuarias suficientes e sem a cobertura adequada de cada situação concreta, haveria uma incompatibilidade com os objetivos da República, “construir uma sociedade justa e solidária, erradicar a pobreza e a marginalização, reduzir as desigualdades sociais e promover o bem de todos” (art. 3º CF/88)” (fl. 8, Doc. 70).



    Argumenta que “O discurso da limitação econômica do Estado e da sobrecarga do sistema securitário não se sustenta, sendo criado somente para tentar justificar o modelo político-econômico que tenta diminuir a responsabilidade estatal na efetivação da redistribuição de renda e reduz a amplitude de direitos sociais já incorporados ao ordenamento”.



    Sustenta ofensa ao princípio da isonomia, pois: (a) “o cálculo de RMI do benefício de pensão por morte acidentária, utilizará forma de cálculo, mais vantajosa, do que a pensão por morte previdenciária, sem qualquer justificativa razoável para o tratamento não isonômico”; e (b) “se o instituidor do benefício já era aposentado, a cálculo da pensão será mais vantajosa do que para o instituidor que se encontrava laborando e terá o valor do benefício calculado com base nas regras vigentes para a aposentadoria por incapacidade permanente, muito mais prejudiciais no cálculo da RMI”(fl. 9, Doc. 70). 



    Ao final requer o conhecimento e provimento do RE para reformar o acórdão recorrido.



    É o relatório. Decido. 



     



    Foram os seguintes os fundamentos do Juízo de origem para manter sentença que julgou improcedente o pedido formulado pela parte autora (fls. 2-4, Doc. 63):



    “Trata-se de recurso da parte autora (evento 30, RecIno1) interposto contra sentença que julgou improcedente o pedido de revisão da renda mensal inicial de pensão por morte para que corresponda a 100% do salário-debenefício, declarando-se a inconstitucionalidade do art. 23, caput, da Emenda Constitucional 103/2019 (evento 22, SENT1). 



    A sentença deve ser mantida por seus próprios fundamentos, com base no permissivo do artigo 46 da Lei 9.099/95, aplicável subsidiariamente aos Juizados Especiais Federais. 



    De início, vale reconhecer que o Supremo Tribunal Federal acolhe a possibilidade de controle concentrado da constitucionalidade formal ou substancial de emenda constitucional (ADI 4887, ADI 3297, ADI 1946). 



    […]



    No entanto, o controle da constitucionalidade de emenda constitucional precisa ser exercido com cautela e rigor, balizando os limites formais e substanciais no art. 60, da CF. 



    Resta verificar se, de fato, o art. 23, caput, da EC 103/2019, viola os limites materiais no art. 60, § 4º, da CF. O dispositivo tido por inconstitucional pelo recorrente tem a seguinte redação: 



    […]



    Em suma, modificando a forma de cálculo da pensão por morte, estabelecido no art. 75 da Lei 8.213/91 ("O valor mensal da pensão por morte será de cem por cento do valor da aposentadoria que o segurado recebia ou daquela a que teria direito se estivesse aposentado por invalidez na data de seu falecimento, observado o disposto no art. 33 desta lei"), o constituinte derivado estabeleceu que será equivalente a 50% do valor da aposentadoria recebida pelo segurado ou daquela que teria direito se fosse aposentado por incapacidade permanente na data do óbito, acrescido de 10% para cada dependente, até 100%. 



    Vejamos se o dispositivo antes transcrito agride alguma cláusula pétrea a justificar a declaração de inconstitucionalidade. A teor do art. 60 da Constituição, 



    […]



    A toda evidência, a única cláusula pétrea que se poderia invocar como justificativa para a inconstitucionalidade do art. 23 da EC 103/2019, seria vedação de abolição dos direitos e garantias individuais. 



    No entanto, não se extrai do art. 23, caput, a supressão de nenhuma garantia individual (art. 5º da CF), nem tampouco, a supressão do direito social à previdência social (art. 6º da CF). 



    O que o dispositivo questionado trata de fazer é disciplinar o cálculo de benefício de pensão por morte. Verdade que essa nova disciplina acabou por reduzir a RMI da pensão ao aplicar o coeficiente de 50% acrescido de 10% por dependente, até 100%, quando até então o coeficiente era de 100% (Lei 8.213/91, art. 75). 



    Contudo, essa redução não pode ser compreendida como "abolição", "supressão" do direito social à previdência social. É, antes de tudo, uma opção política impulsionada pelo discurso reformista que se ampara na necessidade de operar equilíbrio fiscal. Como opção política do poder constituinte derivado que não suprime o direito social, não se pode dizer que tenha, de fato, afrontado cláusula pétrea. 



    Nem mesmo a irredutibilidade dos benefícios serve como fundamento para o reconhecimento da inconstitucionalidade do dispositivo da emenda constitucional, pois, na realidade a impossibilidade de redução do benefício diz respeito àquele concretamente usufruído pelo segurado no momento da alteração normativa. Não se refere à imutabilidade do regime jurídico que estabelece o cálculo da renda mensal inicial, ainda que a nova forma de cálculo seja menos favorável. Até porque, é remansosa a jurisprudência que indica não haver direito adquirido a regime jurídico. 



    Os princípios da seletividade dos benefícios, da proporcionalidade e da razoabilidade, igualmente, não se consubstanciam em cláusula pétrea, mas servem como diretrizes para a elaboração de leis e políticas públicas voltadas à previdência social. 



    Fato é que não se evidencia que o art. 23, caput, da EC 103/2019 viole direitos e garantias individuais e, portanto, não se verifica afronta ao art. 60, § 4º da CF. Por mais que se possa discutir a opção política do constituinte derivado, o controle da constitucionalidade de emenda constitucional não se presta a questionar essas escolhas emanadas do poder constitucionalmente incumbido de fazê-las. 



    Por tudo o que foi exposto, entendo que não merece acolhida o recurso da parte autora.”



     



    A respeito da matéria, o Plenário do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL no julgamento da ADI 7051, em sessão virtual realizada de 16/06/2023 a 23/06/2023, fixou a seguinte tese: "É constitucional o art. 23, caput, da Emenda Constitucional nº 103/2019, que fixa novos critérios de cálculo para a pensão por morte no Regime Geral e nos Regimes Próprios de Previdência Social".



    Colhem-se do voto proferido pelo ilustre Ministro DIAS TOFFOLI, relator da referida ADI, os seguintes trechos:



    “11. No presente caso, busca-se a declaração de inconstitucionalidade de dispositivo da Emenda Constitucional nº 103/2019, que realizou uma nova reforma na Previdência Social, alterando aspectos essenciais dos regimes próprios e do regime geral. As questões abrangidas pela reforma são divisivas, de difícil obtenção de consenso. Fazem aflorar a tensão entre, de um lado, a proteção de direitos sociais – sobretudo o direito à previdência social – e, de outro, postulados de equilíbrio e responsabilidade fiscal. A atuação diligente e justificada de corporações, em defesa do status quo, traz um elemento de pressão a mais sobre o processo político, com o qual os parlamentares precisam lidar. O atingimento de um quórum qualificado de aprovação, nesse ambiente, não é tarefa simples. Por isso, considero que o primeiro vetor interpretativo a ser aplicado aqui é o da autocontenção judicial, que deve pautar o controle sobre a atuação do poder reformador. 



    12. Conforme já assinalei em estudo doutrinário, nesse âmbito, não sendo evidente a inconstitucionalidade da emenda, deve o órgão competente abster-se de declará-la. Além disso, havendo alguma interpretação possível que permita afirmar a compatibilidade da norma com a Constituição, em meio a outras que carreavam para ela um juízo de invalidade, deve o intérprete optar pela interpretação legitimadora, mantendo o preceito em vigor. A cautela e deferência próprias da jurisdição constitucional acentuam-se aqui pelo fato de se tratar de uma emenda à Constituição, cuja aprovação tem o batismo da maioria de três quintos de cada Casa do Congresso Nacional. A declaração de inconstitucionalidade de uma emenda é possível, mas não fará parte da rotina da vida.



    13. O art. 60, § 4º, da Constituição, contém limitação material expressa ao poder constituinte derivado. Nos seus termos, não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir: a forma federativa de Estado; o voto direto, secreto, universal e periódico; a separação dos Poderes; e os direitos e garantias individuais. A locução tendente a abolir deve ser interpretada com equilíbrio. Por um lado, ela deve servir para que se impeça a erosão do conteúdo substantivo das cláusulas protegidas. De outra parte, não deve prestar-se a ser uma inútil muralha contra o vento da história, petrificando determinado status quo. A Constituição não pode abdicar da salvaguarda de sua própria identidade, assim como da preservação e promoção de valores e direitos fundamentais. Mas não deve ter a pretensão de suprimir a deliberação majoritária legítima dos órgãos de representação popular, juridicizando além da conta o espaço próprio da política. O juiz constitucional não deve ser prisioneiro do passado, mas militante do presente e passageiro do futuro.



    [...]



    16. Portanto, em se tratando de controle de constitucionalidade de emenda à Constituição, adoto uma postura de deferência às escolhas políticas realizadas pelos Poderes Executivo e Legislativo, o que, por certo, não impedirá a declaração de inconstitucionalidade se realmente estiver presente contrariedade com a CF/1988.



    […]



    19. Quando não estiverem em jogo os direitos fundamentais ou os procedimentos democráticos, juízes e tribunais devem acatar as escolhas legítimas feitas pelo legislador, assim como ser deferentes com o exercício razoável de discricionariedade pelo administrador, abstendo-se de sobreporlhes sua própria valoração política. Os membros do Judiciário não devem presumir demais de si próprios – como ninguém deve, aliás, nessa vida –, supondo-se experts em todas as matérias. Por fim, o fato de a última palavra acerca da interpretação da Constituição ser do Judiciário não o transforma no único – nem no principal – foro de debate e de reconhecimento da vontade constitucional a cada tempo. A jurisdição constitucional não deve suprimir nem oprimir a voz das ruas, o movimento social, os canais de expressão da sociedade. Nunca é demais lembrar que o poder emana do povo, não dos juízes.



    […]



    26. A Emenda Constitucional nº 103/2019 mudou significativamente a sistemática da pensão por morte, sobretudo nos regimes próprios de previdência social (art. 40, § 7º, da CF/1988). A partir da sua promulgação, o valor das pensões será definido por lei de cada ente federativo. No âmbito da União, todavia, a própria emenda já define os parâmetros de cálculo da pensão por morte (art. 23), que são os mesmos tanto no regime próprio quanto no regime geral de previdência social, e poderão ser alterados por lei. O benefício corresponderá a 50% do valor da aposentadoria recebida pelo segurado ou servidor ou daquela a que teria direito se fosse aposentado por incapacidade permanente na data do óbito, acrescidos de cotas de 10 pontos percentuais por dependente, até o máximo de 100%.



    27. Desde logo, reconheço que a EC nº 103/2019 provocou um decréscimo relevante no valor do benefício, que exigirá um planejamento financeiro maior dos segurados com dependentes. Isso não significa, contudo, que tenha violado alguma cláusula pétrea. Não se pode afirmar que o núcleo essencial do direito à previdência social e do princípio da dignidade da pessoa humana ofereça parâmetros precisos para o cálculo da prestação pecuniária. A barreira que, se ultrapassada, certamente levaria à inconstitucionalidade não foi desrespeitada pela reforma: vedou-se que o benefício seja inferior ao salário mínimo quando for a única fonte de renda formal do dependente. Para além disso, a fixação de qualquer outro piso pelo Poder Judiciário beiraria a arbitrariedade e careceria de embasamento técnico. A repristinação do regramento anterior também poderia gerar distorções, tendo em vista a redução imposta aos proventos de aposentadoria no novo modelo.



    28. A questão envolve a análise de impactos atuariais na Previdência Social, que refogem à atribuição dos magistrados. A falta de capacidade institucional do Judiciário e o risco de efeitos sistêmicos recomendam uma postura autocontida, que prestigie a solução dada pelo poder reformador. Para resguardar o equilíbrio do sistema, os critérios para a determinação do valor da pensão morte levam em conta as condições de elegibilidade , tais como a idade do beneficiário e o tempo de convívio marital ou de união estável, bem como o tempo de duração do benefício. Qualquer interferência judicial no montante da prestação deveria considerar todos esses aspectos, o que se revela praticamente inviável.



    29. Ademais, dados de outras nações ajudam a perceber que não há uma irrazoabilidade patente na norma questionada. Em 26 países da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico – OCDE, o valor médio das pensões por morte do cônjuge ou companheiro(a) supérstite corresponde a 56% dos proventos de aposentadoria por idade avançada, o que não está distante da nova realidade brasileira. Como visto, a EC nº 103/2019 assegura uma cota familiar de 50%, mais uma cota por dependente de 10%. Diversos dos membros da OCDE, todavia, fixam uma idade mínima mais elevada que a do Brasil para que o(a) parceiro(a) sobrevivente faça jus à prestação de forma vitalícia. Além disso, 16 deles exigem tempo mínimo de convivência para a concessão do benefício, que varia de 6 meses a 5 anos. No caso do Brasil, não se impõe período mínimo de constância do casamento e, quanto à união estável, basta que se atenda aos requisitos do art. 1.723 do Código Civil, comprovando-se uma convivência pública, contínua e duradoura, estabelecida com o objetivo de constituir família. 



    31. O inconformismo da requerente advém do fato de o valor dos proventos de aposentadoria, sobretudo os decorrentes de invalidez, ter sofrido redução a partir do novo regime, o que impactará o montante da pensão por morte na hipótese em que o segurado falecer ainda em atividade. Com efeito, antes da emenda, os proventos de aposentadoria por invalidez, no regime geral, equivaliam a 100% do salário-de-benefício (que, por sua vez, era igual à média aritmética dos 80% maiores salários-decontribuição – art. 29, II, da Lei nº 8.213/1991). Após a reforma, esses proventos passaram a ser calculados da seguinte maneira: a base de cálculo corresponderá à média aritmética de 100% das remunerações que sofreram a incidência de contribuição previdenciária desde julho de 1994 ou desde o início da contribuição, se posterior àquela competência. Sobre essa base, aplicar-se-á o percentual de 60% para quem tiver até 15 anos de contribuição, se mulher, ou 20 anos de contribuição, se homem. A partir daí, a cada ano excedente, serão acrescidos 2 pontos percentuais.



    […]



    35. Também não há, ao contrário do alegado, vulneração à subsistência dos dependentes. Um parâmetro de comparação razoável, nesse tema, é o valor dos alimentos fixados entre parentes, cônjuges e companheiros, na forma do art. 1.694 do Código Civil. É bem verdade que não há limites pecuniários estabelecidos em lei para a pensão alimentícia e as decisões judiciais não são uniformes nessa matéria. Até porque devem atentar às necessidades do requerente e às possibilidades da pessoa obrigada, que variam significativamente de família para família. Mas é possível dizer que, em geral, os alimentos giram em torno de 15% a 30% dos rendimentos do devedor. Ou seja: costuma-se considerar que ao menos 70% da renda são consumidos pelo seu próprio titular, para a sua sobrevivência. Não há razão para se pautar por lógica inteiramente distinta na pensão por morte. O fato de o segurado já ter morrido não significa que o benefício previdenciário poderá ser concedido em qualquer patamar, porque o ônus passa a recair sobre toda a sociedade. Nessa hipótese, a “pessoa obrigada” passa a ser o sistema previdenciário como um todo. Assim sendo, a pensão por morte deve tomar por base, além da necessidade dos dependentes, a possibilidade real do sistema de arcar com esse custo.



    36. É preciso ter em conta que as pensões por morte não visam à manutenção do padrão de vida alcançado pelo segurado falecido. Também não têm natureza de herança, uma vez que não compõem o patrimônio do instituidor. Em realidade, elas são um alento – normalmente temporário – para permitir que os dependentes reorganizem-se financeiramente, busquem novas alternativas e tenham condições, afinal, de prover recursos suficientes à sua própria subsistência. Não há que se falar, portanto, em ofensa à vedação ao confisco, ao direito de propriedade ou à proporcionalidade.



    37. Também não há afronta a direitos adquiridos, expectativas legítimas ou à segurança jurídica. O art. 3º da EC nº 103/2019 dispõe que as novas regras só se aplicam a quem ainda não havia adquirido o direito à pensão nos termos da legislação então vigente. Como se sabe, somente se adquire o direito à pensão no momento do óbito do servidor (RE 603.580, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. em 20.05.2015). Como consequência, esse é o marco temporal que define as regras aplicáveis ao benefício previdenciário, de modo que a pensão por morte se rege pelas normas em vigor ao tempo da morte de seu instituidor. Não há, assim, ofensa a direitos adquiridos. Ademais, não há violação a legítimas expectativas. Ainda que não haja regra de transição específica para as pensões, aquelas incidentes sobre a aposentadoria acabam por produzir reflexos no cálculo do benefício por morte. Como já visto, as pensões corresponderão a 50%, mais 10% por dependente, dos proventos de aposentadoria do servidor falecido. Dessa forma, se esses proventos tiverem sido fixados com fundamento em norma anterior mais favorável (cujos requisitos já haviam sido cumpridos na data da promulgação da EC nº 103/2019) ou em regra de transição, a pensão por morte terá uma base de cálculo superior, o que atenuará o impacto do novo regramento. Note-se que essa proteção recai justamente sobre os servidores com maior expectativa, por já estarem aposentados ou perto de passar para a inatividade.



    38. Não vejo, por fim, ofensa ao princípio da vedação ao retrocesso social. O princípio da vedação ao retrocesso, que ainda desperta controvérsias na doutrina, não pode ser interpretado como uma proibição a qualquer atuação restritiva do legislador em matéria de direitos fundamentais, sob pena de violação ao princípio democrático. Só permitir que se modifique a regulamentação de um direito fundamental para ampliar o seu alcance, cristalizando-se tudo o mais, impõe amarras excessivas ao poder de conformação legislativa e limita exageradamente o espaço de deliberação democrática. E não se pode esquecer que muitas das escolhas feitas na Previdência Social tiveram como pano de fundo um quadro de abundância de recursos, que já não se põe mais. A mudança nas circunstâncias fáticas não pode ser desconsiderada na interpretação constitucional. O Direito tem, sim, a pretensão de conformar a realidade, mas também sofre a influência dos aspectos fáticos que se apresentam diante de cada caso.”



    O acórdão recorrido encontra-se em consonância com o entendimento desta SUPREMA CORTE, razão pela qual deve ser mantido.



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    Fixam-se honorários advocatícios adicionais equivalentes a 10% (dez por cento) do valor a esse título arbitrado nas instâncias ordinárias (Código de Processo Civil de 2015, art. 85, § 11), suspensa a exigibilidade em razão da gratuidade da justiça.



    Ficam AMBAS AS PARTES advertidas de que: 



    - a interposição de recursos manifestamente inadmissíveis ou improcedentes, ou meramente protelatórios, acarretará a imposição das sanções cabíveis;



    - decorridos 15 (quinze) dias úteis da intimação de cada parte sem a apresentação de recursos, será certificado o trânsito em julgado e dada baixa dos autos ao Juízo de origem.



    Publique-se. 



    Brasília, 20 de julho de 2023.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



Documento assinado digitalmente