Tribunal: STF
Processo: RE 1436373
Classe: RE
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-05-25
Data de publicação: 2023-05-25

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. O presente recurso extraordinário foi interposto pelo Estado de Alagoas, com fundamento em permissivo constitucional, contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 5a Região assim ementado:



    ADMINISTRATIVO. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO. PROPOSITURA NO JUÍZO ESTADUAL. AÇÃO DE RESSARCIMENTO DE VALORES. DESCABIMENTO. 



    1. Apelação interposta pela União Federal em face da sentença que julgou procedente o pedido, qual seja, o que visava a compelir o Ente Público a efetuar o ressarcimento dos valores gastos pelo Autor com o pagamento de Medicamento/Tratamento Oncológico, determinado na Ação Ordinária nº 701533-89.2016.8.02.0056, que tramitou na Justiça Estadual. A União Federal foi condenada no pagamento de honorários sucumbenciais fixados em 10% (dez por cento) sobre o valor da condenação, nos termos do art. 85, § 3º, I, do CPC. 



    2. A questão gira em torno da possibilidade de ressarcimento, por parte da União Federal, ao Estado de Alagoas em decorrência de decisão Judicial exarada em sede de ação ordinária, no âmbito da Justiça Estadual, com observância dos parâmetros definidos pelo STF no Tema 793. 



    3. Como é cediço, há responsabilidade solidária de todos os Entes da Federação na prestação de serviços públicos de saúde. Tal conclusão decorre, inclusive, do texto constitucional. Além disso, esse tema já foi amplamente debatido nos Tribunais Superiores, decidindo-se, repetidamente, nesse mesmo sentido. 



    4. No julgamento do RE 855.178/SE, reforça-se o dever de todos os Entes Públicos de promover a efetivação do direito à saúde. 



    5. Nessa toada, enfatize-se que os artigos 23, II, e 197 e 198, § 2º, da CF/88, preveem a solidariedade dos Entes Federativos na responsabilidade da prestação dos serviços na área da saúde, além da garantia de orçamento para efetivação dos mesmos. Ressalte-se que é a partir do que prescreve a Carta Magna que se extrai a ideia de responsabilidade solidária de todos os Entes Federativos em matéria de prestação de Serviço Público de Saúde e a consequente legitimidade ad causam - também para todos, para que qualquer um deles possa figurar no polo passivo das demandas que visem à efetivação do direito fundamental à saúde. 



    6. Seguindo o comando constitucional, o Sistema Único de Saúde foi regulamentado pela Lei nº 8.080/90, que em seus arts. 16 a 19 estabelecem atribuições particionadas entre os Entes Públicos, no âmbito da responsabilidade solidária. Ainda no texto da Lei nº 8.080/90, o art. 35 traz critérios definidores para o estabelecimento de valores a serem transferidos aos Entes Federados. 



    7. Logo, diante dos textos legal e constitucional, observa-se que a estrutura do SUS possui critérios estabelecidos e bem delineados acerca do financiamento das ações e atribuições de cada Ente. Critérios estes, inclusive, aptos a guiar, no âmbito Administrativo, o ressarcimento de um Ente que tenha despendido valores além da sua capacidade e/ou atribuição. 



    8. No caso concreto, o fato que gerou o dispêndio financeiro pelo Estado de Alagoas decorreu da Ordem Judicial que determinou a realização de procedimento de intervenção cirúrgica para Paciente em tratamento de câncer. Essa informação importa ao julgamento desta ação, porquanto se observa que, na esfera Administrativa, já se encontram estabelecidas as atribuições de cada Ente Público nos casos dessa natureza, bem como existem mecanismos próprios de compensação/ressarcimento dos gastos realizados por um dos Entes. É o que se conclui da leitura das normas legais já transcritas acima e da Portaria nº 874/2013, do Ministério da Saúde. 



    9. Desse modo, percebe-se que todos os Entes têm responsabilidade comum para fornecer tratamentos e/ou medicamentos para o câncer, nos limites das atribuições já consignadas. E, caso um Ente venha a desembolsar recursos que ultrapassem suas atribuições/competências, será ressarcido na forma administrativa, conforme previsão legal e infralegal. 



    10. Na hipótese, não constam nos autos informações suficientes que demonstrem o esgotamento - e sequer a utilização pelo Autor - das hipóteses de ressarcimento e/ou complementação de medicamentos e valores já estabelecidos dentro do Sistema, como prescreve a Lei do SUS e as normas regulatórias do Ministério da Saúde. 



    11. Observar se ocorreram os pedidos Administrativos próprios para ajustamento dos gastos relativos às demandas de saúde entre os Entes é indispensável, até para se verificar se houve (ou não), pela via administrativa própria, o ressarcimento dos prejuízos e/ou a compensação dos créditos/débitos, bem como para se aferir os detalhes dessas operações de compra de medicamentos de alto custo e a defesa escorreita do Erário Público. Sem esses cuidados mínimos, não há que se falar em condenação da União Federal no ressarcimento de valores em Processo Judicial executivo ulterior, sobretudo quando não participou do Processo Judicial primevo, que condenou o Ente Federativo (pelo princípio da solidariedade) a fornecer medicamentos de alto custo a um Paciente, sob pena de a União Federal ser instada a reembolsar pedidos de medicamentos de alto valor de cujo processo (Judicial ou Administrativo) não participou, fato que, além de comprometer o princípio do contraditório e da ampla defesa, poderá dar ensanchas inclusive a desleixos na defesa do Erário Público (pelo Ente originariamente demandado) e/ou à possibilidade de se repassar ao Ente Federativo (que suportou a despesa inicial) valores em duplicidade ou a maior, fazendo com que o Sistema de Saúde - e toda a sua lógica de descentralização dos serviços, de ordenamento e de ressarcimento das despesas através dos mecanismos, rubricas e procedimentos próprios, e até mesmo a questão da responsabilidade solidária dos Entes sejam inobservados na prática, tornando os letras morta, tudo em prejuízo às burras públicas, o que não se deseja. 



    12. Não se exclui, contudo, a eventualidade da utilização da via Judicial para que se concretize possível reembolso/ressarcimento de um Ente Público que arcou diretamente com altos custos de Medicamento e/ou Tratamento Médico pelo SUS, mas isso somente deve ocorrer se houver, no processo originário, a participação daquele que seria o ente responsável pela cobertura da tecnologia necessária à proteção da saúde do(s) indivíduo(s) necessitado(s), se os meios Administrativos próprios não forem suficientes para preencher a lacuna instalada nos orçamentos, em razão de dispêndio financeiro de urgência, por exemplo, e/ou se os mecanismos administrativos/legais de compensações internas e administrativas existentes entre os Entes Federativos e a União Federal não forem suficientes. 



    13. E tanto isso é verdade que, ao consolidar a tese do Tema 793, o STF indica que a autoridade judicial, diante da necessidade de determinar o cumprimento da obrigação e um possível ressarcimento de um ente para outro, deve observar "os critérios constitucionais de descentralização e hierarquização" e direcionar o cumprimento da obrigação "conforme as regras de repartição de competências". Os trechos em destaque confirmam a asserção de que não se pode desconsiderar as políticas públicas estabelecidas pelo legislador e pela Administração e inaugurar um novo modelo de gerência dos recursos do SUS, utilizando-se a via Judicial. 



    14. Foi isso o que o STF quis dizer ao fixar a Tese mencionada, entendendo que o Ente responsável pelo ressarcimento deve integrar a lide e conhecer da demanda dos casos concretos, deixando, contudo, clara a questão da possibilidade de ressarcimento administrativo. 



    15. A se deferir a pretensão autoral, corre-se o risco de os Estados e Municípios não mais contestarem os pedidos de medicamentos e/ou tratamentos de alto custo, já que poderiam, de logo, ingressar em Juízo requisitando o ressarcimento através de Título Judicial, com base na interpretação equivocada da decisão do STF, sem que antes houvesse a necessidade de acertamento - prévio, anterior e na esfera administrativa própria - dos valores dispendidos, o que não é possível, sob pena de abalar ainda mais os já combalidos cofres públicos e ofender toda a lógica das despesas públicas. 



    16. É de se concluir, portanto, que, em matéria de saúde, não há base legal que suporte direito de regresso de um Ente Federado em face da União Federal, sem que antes sejam utilizados os meios Administrativos ou Judiciais de reembolso/ressarcimento próprios (neste último, somente quando a União Federal participar do processo e tiver ciência dos valores e do mérito das ações é que se poderia falar em responsabilização, o que não ocorreu no caso dos autos). 



    17. Ademais, considerando-se a descentralização do SUS e os critérios do art. 35 da Lei nº 8.080/90, a interferência do Judiciário nessa seara seria ingerência contrária ao princípio constitucional da Separação dos Poderes, posto que os mecanismos de financiamento (e até de compensação financeira entre os Entes) de políticas públicas de saúde já existem e devem ser, caso necessário, movimentados pelos interessados, inicialmente, no âmbito Administrativo. 



    18. Dessa forma, não cabe ao Judiciário definir e/ou interferir nas políticas de ressarcimento praticadas dentro do SUS. Fazendo-se da maneira como pleiteia o Autor, o Poder Judiciário invadiria competência dos demais poderes, criando distorções incompatíveis com a legalidade e com o princípio do contraditório e da mais ampla defesa e desmantelaria a lógica da responsabilidade solidária, vez que os demais Entes buscariam, pela via Judicial, o ressarcimento de todo e qualquer valor gasto que afetasse seu orçamento, alçando a União Federal à condição de seguradora única e universal da saúde pública. 



    19. Por fim, destaque-se que, caso fosse acolhido o pleito autoral, a procedência da ação inauguraria nova forma de custeio da saúde, criando despesa para a União Federal sem autorização legal, interferindo, via de consequência, nas disposições da Lei Orçamentária, o que não deve ocorrer. 



    20. Apelação provida. Inversão do ônus da sucumbência.



    Em suas razões recursais, o recorrente alega violação às normas contidas nos arts. 23, II, e 196 da Constituição Federal, bem como o desacerto do acórdão impugnado ao quanto decidido pelo Supremo Tribunal no RE 855.178 (Tema n. 793/RG). 



    Sustenta que “ao afastar a necessidade de ressarcimento do ente público responsável pelo fornecimento de medicamento/tratamento, o Egrégio Tribunal Regional Federal da 5ª Região adotou posicionamento que destoa da tese fixada pelo STF, violando, inclusive, dispositivos constitucionais e da legislação aplicável, porquanto nos procedimentos de média e alta complexidade, a União assume posição de garante, definindo políticas públicas e repassando os valores necessários aos Estados e Municípios, que serão responsáveis por realizar o tratamento.”



    Aduz que “considerando que se trata de medicamento oncológico, cabe à União Federal a obrigação de ressarcimento dos valores despendidos, sendo autorizada a intervenção do Poder Judiciário para essa finalidade, independentemente de prévia instauração de procedimento administrativo para fins de reembolso/compensação entre os entes federativos.”



    É o relatório. Decido.



    2. Anoto, desde logo, que o Plenário desta Suprema Corte, no âmbito da repercussão geral, ao julgar o RE 855.178, ministro Luiz Fux (Tema n. 793/RG), reafirmou sua jurisprudência e fixou a seguinte orientação:



    RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DIREITO À SAÚDE. TRATAMENTO MÉDICO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. REAFIRMAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA.



    O tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente.



    Posteriormente, aquele acórdão foi integrado em sede aclaratória, havendo sido assentado o seguinte entendimento (com meus grifos):



    CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. AUSÊNCIA DE OMISSÃO, CONTRADIÇÃO OU OBSCURIDADE. DESENVOLVIMENTO DO PROCEDENTE. POSSIBILIDADE. RESPONSABILIDADE DE SOLIDÁRIA NAS DEMANDAS PRESTACIONAIS NA ÁREA DA SAÚDE. DESPROVIMENTO DOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO.



    1. É da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que o tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente.



    2. A fim de otimizar a compensação entre os entes federados, compete à autoridade judicial, diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, direcionar, caso a caso, o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro.



    3. As ações que demandem fornecimento de medicamentos sem registro na ANVISA deverão necessariamente ser propostas em face da União. Precedente específico: RE 657.718, Rel. Min. Alexandre de Moraes.



    4. Embargos de declaração desprovidos. (RE 855.178 ED, Redator para o acórdão o ministro Edson Fachin)



    Portanto, este Tribunal estabeleceu que o polo passivo em ações que envolvam prestação de saúde poderá ser composto por qualquer dos entes federados, isolada ou conjuntamente, e que, diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro.



    No caso dos autos, o Estado de Alagoas foi condenado a fornecer medicamento/tratamento oncológico em processo julgado na Justiça Estadual, do qual não participou a União.



    O Tribunal de origem, na ação de ressarcimento, deu provimento à apelação interposta pela ora recorrida, reformando a sentença que “julgou procedente o pedido, qual seja, o que visava a compelir o Ente Público a efetuar o ressarcimento dos valores gastos pelo Autor com o pagamento de Medicamento/Tratamento Oncológico, determinado na Ação Ordinária nº 0732098-36.2018.8.02.0001, que tramitou na Justiça Estadual.” Assentou que “em matéria de saúde, não há base legal que suporte direito de regresso de um Ente Federado em face da União Federal, sem que antes sejam utilizados os meios Administrativos ou Judiciais de reembolso/ressarcimento próprios (Neste último, somente quando a União Federal participar do processo e tiver ciência dos valores e do mérito das ações é que se poderia falar em responsabilização, o que não ocorreu no caso dos autos).”



    Reputo, todavia, que o Regional Federal divergiu, ainda que por via oblíqua, do teor do julgamento repetitivo lavrado no Tema 793, porquanto, na prática, inviabilizou o ressarcimento pleiteado pelo Estado recorrente.



    Isso porque a responsabilidade solidária entre as unidades federadas no fornecimento de medicamento/tratamento não importa transferir para determinado ente o encargo financeiro de outra pessoa política.



    Tampouco me parece cabível condicionar o ajuizamento de ação de reembolso à existência de prévia postulação daquele pedido na via administrativa.



    Admitir o contrário se constitui, a um só tempo, em infringência ao quanto definido no Tema 793 ' porquanto se lhe atribui um requisito não abarcado pelo próprio julgamento repetitivo ' e vulneração do princípio da inafastabilidade da jurisdição (inciso XXXV do art. 5º/CF). Nesse sentido, destaco os fundamentos adotados pelo Ministro Alexandre de Moraes no RE 1.397.223(DJe de 22/09/2022):



    Veja-se que, no RE 631.240-RG (Tema 350), Rel. Min. ROBERTO BARROSO, DJe de 10/11/2014, em que se debateu a necessidade de postulação prévia junto ao INSS para a concessão/revisão de benefício previdenciário, esta CORTE assentou que a exigência de prévio requerimento administrativo não deve prevalecer quando o entendimento da Administração for notória e reiteradamente contrário à postulação do segurado, pois, nesses casos, o interesse em agir estará caracterizado.



    No precedente, o Relator pontuou que o interesse de agir possui três aspectos: utilidade, adequação e necessidade. A utilidade significando que o processo deve trazer proveito para o autor; a adequação é a escorreita correspondência entre o meio processual escolhido pelo demandante e a tutela jurisdicional pretendida; e a necessidade deflui da demonstração de que a atuação do Estado-Juiz é imprescindível para a satisfação da pretensão do autor.



    Na hipótese dos autos, verifica-se que todos esses requisitos estão preenchidos, pois é evidente que a ação de regresso ajuizada pelo Estado de Alagoas em face da União constitui o meio adequado para postular o direito ao ressarcimento, o qual, se reconhecido pelo Juízo, a toda evidência, trará proveito para o ente estatal. A necessidade exsurge, como se demonstrou, da renitente resistência da União em admitir o direito de regresso do ente que arcou com as despesas pelo financiamento de remédios oncológicos.



    Assim, afirmar a necessidade de prévio esgotamento da via administrativa para que se concretize o reembolso/ressarcimento da unidade federativa que arcou diretamente com os custos de medicamento/tratamento cuja responsabilidade é de outro ente público, como fez o acórdão recorrido, afronta o art. 5º, XXXV, da Constituição, que assegura a garantia do acesso à jurisdição.



    A contrario sensu, confira-se o seguinte precedente:



    EMENTA: Execução fiscal. - Inexistem as alegadas ofensas ao artigo 5º, XXXV, da Constituição, porquanto, por ter sido julgada extinta a execução fiscal por falta do interesse de agir, não se pode pretender, sob o fundamento de não ser cabível no caso essa extinção, que a decisão judicial que a confirmou haja impedido o livre acesso ao Poder Judiciário, ou haja violado o artigo 156, I, da Constituição que instituiu, em favor dos municípios, o IPTU. Recurso extraordinário não conhecido (RE 287154, Relator(a): MOREIRA ALVES, Primeira Turma, DJ de 9/11/2001)



    Por último, acresce-se que, na via judicial, a União, como não poderia deixar de ser, terá o direito ao contraditório e à ampla defesa, ocasião em que poderá alegar todos os argumentos julgados pertinentes, inclusive aqueles relativos aos mecanismos de compensação que assevera existir no âmbito do SUS, quando decisões judiciais obrigam determinada entidade política a fornecer remédio da alçada da outra.



    Tal o contexto, superada aquela questão preliminar, se mostraria cabível o retorno dos autos à origem para que, lá, fossem avaliadas as regras de repartição de competências para se definir quem deveria suportar o ônus do medicamento/tratamento em questão. 



    Todavia, em recentíssima decisão proferida no RE 1.366.243 RG - Tema 1.234 - (DJe de 13/04/2023), o ministro Gilmar Mendes determinou a suspensão nacional dos processos em que se discute a aplicação do Tema n. 793/RG, concluindo que (grifos no original):



    Assim, surge imprescindível a determinação da suspensão nacional dos processos em tramitação sobre a mesma matéria, nos termos do disposto no art. 1.035, § 5º, do CPC/2015. 



    Todavia, diante da complexidade e sensibilidade do tema, eventual ordem de suspensão do andamento processual nas instâncias ordinárias de todos os feitos sobre a temática poderia ocasionar graves e irreparáveis danos à saúde dos pacientes, de modo que é recomendável apenas a suspensão do processamento dos recursos especiais e extraordinários em que haja discussão sobre a necessidade de inclusão da União no polo passivo da demanda, nos moldes já implementados por esta Corte no tema 1.199 da repercussão geral (ARE-RG 843.979, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 4.3.2022). 



    Assim, as instâncias ordinárias, ao realizarem os juízos de admissibilidade de recursos especiais e extraordinários — em que haja discussão expressa sobre a inclusão ou não da União no polo passivo de demanda sobre o fornecimento de medicamentos/tratamentos registrados na Anvisa, padronizados ou não pelo Sistema Único de Saúde — deverão suspender o processamento desses recursos, sobrestando-os até que sobrevenha decisão definitiva desta Suprema Corte sobre o tema 1.234 da repercussão geral, ressalvada, evidentemente, a possibilidade de deferimento e adequação de medidas cautelares a qualquer momento. 



    Ante o exposto, com fundamento no art. 1.035, § 5º, do Código de Processo Civil, determino a suspensão nacional do processamento dos recursos especiais e extraordinários que tratam da questão controvertida no Tema 1.234 da Repercussão Geral, inclusive dos processos em que se discute a aplicação do Tema 793 da Repercussão Geral, até o julgamento definitivo deste recurso extraordinário, ressalvado o deferimento ou ajuste de medidas cautelares. 



    3. Em face do exposto, considerando que a matéria impugnada coincide com o quanto decidido em referida decisão proferida no RE 1.366.243 RG – Tema n. 1.234, a qual determinou a suspensão nacional dos processos em que se discute a aplicação do Tema n. 793/RG, determino a devolução dos presentes autos à instância a quo para que adote o disposto nos arts. 1.039, 1.040 e 1.041 do Código de Processo Civil, após o término do julgamento do paradigma.



    4. Publique-se.



    Brasília, 25 de maio de 2023.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



Documento assinado digitalmente