Tribunal: STF
Processo: ADPF 1067
Classe: ADPF
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-12-12
Data de publicação: 2023-12-12

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental, com pedido de medida cautelar, ajuizada pelo partido Rede Sustentabilidade, tendo como objeto a Lei nº 11.323, de 21 de dezembro de 2022, do Município de Fortaleza/CE, que institui taxa pela utilização efetiva ou potencial do serviço público de manejo de resíduos sólidos urbanos no Município de Fortaleza e dá outras providências. 



    Preliminarmente, alegou o requerente ter legitimidade ativa, por ser partido político com representação no Congresso Nacional. 



    Disse também ser cabível a presente ação para impugnar a lei em referência, a qual violaria preceitos fundamentais. Entendeu que a arguição de descumprimento de preceito fundamental “é o único meio eficaz apto a solucionar a questão constitucional sob exame, solucionando a controvérsia de modo definitivo, com eficácia geral (erga omnes) e, sobretudo, efeitos ex tunc e de forma vinculante”. Afirmou estar preenchido o requisito da subsidiariedade.



    No mérito, entendeu que a lei questionada violou preceitos fundamentais, como, em seu modo de ver, o princípio da legalidade/tipicidade tributária (arts. 5, II; e art. 150, I, da Constituição Federal); o princípio da isonomia tributária (art. 150, II, a Constituição Federal); o princípio da referibilidade tributária (art. 145, II, a Constituição Federal); o princípio da irretroatividade tributária (art. 150, III, da Constituição Federal); o princípio da transparência (art. 37 da a Constituição Federal); e os princípios da prevenção, preservação e do poluidor-pagador (art. 225 da Constituição Federal).



    Sobre os princípios da legalidade, tipicidade e referibilidade, alegou que as taxas têm como fato gerador o exercício regular do poder de polícia ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados aos contribuinte ou posto à sua disposição. Apontou que deve haver relação direta entre o serviço e o valor cobrado.



    Indicou, contudo, que a taxa impugnada não utiliza critérios objetivos e individualizados, “aduzindo aleatoriamente o custo anual do serviço, incluído, ainda, em sua base de cálculos as despesas com a remuneração da entidade reguladora municipal (...) para contemplar serviços de conservação e limpeza de logradouros e bens públicos e etc., prestados em carácter ‘uti universi’ a toda a coletividade”. Ressaltou inexistir na lei qualquer metodologia, fórmula ou critério utilizado para se chegar ao valor de R$ 350.164.471,69/ano como custo da execução adequada dos serviços de manejo de resíduos sólidos.



    Asseverou que, pelo contrato firmado com o Consórcio que obteve a concessão dos serviços, o valor anual contratado corresponderia a R$ 183.843.243,91, o que comprovaria que “a base de cálculo do tributo instituído não possui qualquer relação [com] o custo do serviço prestado”. Indicou que tal contrato ainda contempla outros serviços públicos alheios à coleta de lixo.



    Defendeu que não se harmoniza com o texto constitucional a inclusão das despesas da Autarquia de Regulação, Fiscalização e Controle dos Serviços Públicos de Saneamento Ambiental de Fortaleza (ACFOR) na base de cálculo da taxa.



    Anotou que são contribuintes da exação o proprietário, o titular do domínio útil e o possuidor a qualquer título de unidade ou subunidade imobiliária autônoma, i) edificada ou ii) não edificadas. Em seguida, ponderou que “a base de cálculo utilizada para aferição do tributo leva em consideração, unicamente, as áreas edificadas, sem qualquer indicação de como se chegou ao valor atribuído as áreas não edificadas”. Ademais, registrou que não houve definição “para a apuração do volume médio de resíduos produzidos/coletados por domicílio”.



    Citou a Súmula vinculante nº 29 e afirmou que a base de cálculo está totalmente divorciada do fato gerador.



    Sobre a isonomia, assentou que a lei, ao tratar dos resíduos de origem não residencial, estabeleceu o limite de cem litros por dia, sem prever “metodologia ou consequência prática caso ultrapassado este limite diário”. De sua óptica, a lei incidiu em contrassenso ao estipular esse limite e “fixar que, para fins do cálculo do tributo, a base de cálculo será integrada exclusivamente pela metragem da área edificada, não considerando a quantidade de lixo a ser recolhido e tratado”.



    Consignou também que a lei criou, violando a isonomia, “subcategorias de tratamento de resíduos sólidos a partir de questões econômicas/sociais dos contribuintes, subdividindo-os em ‘Padrão Baixo’, ‘Normal’, ‘Padrão Alto’ e ‘Luxo’”. Nesse contexto, entendeu que “a lei passa a ideia de que os resíduos sólidos residenciais possuem características distintas, dependendo da condição econômica do contribuinte”.



    Sobre os princípios da prevenção e preservação ambiental, da ubiquidade e do poluidor-pagador, referiu que, quanto à categoria dos resíduos residenciais, “a quantidade de lixo produzido pelo contribuinte pouco importará, visto que não fará diferença no valor da taxa cobrada”. Mencionou também que a lei hostilizada não previu “qualquer incentivo que diga respeito ao correto tratamento de resíduos sólidos, de modo a desincentivar que o contribuinte reduza os seus resíduos, desestimulando a coleta seletiva e o adequado manejo dos resíduos pela população do Município de Fortaleza/CE”.



    Em relação aos resíduos não residenciais, aos quais se aplicaria aquele limite de cem litros por dia, entendeu que a lei “excluiu os grandes poluidores da incidência do tributo, pois, não estabeleceu qualquer metodologia ou fórmula de cálculo do tributo para os contribuintes que ultrapassarem este limite diário”.



    Por fim, insta relembrar ter o requerente, no capítulo intitulado Síntese do objeto da presente ADPF, alegado que a lei impugnada também violou os princípios da anterioridade e irretroatividade tributária, ao estabelecer regra transitória dispondo que, no exercício de 2023, o fato gerador considera-se ocorrido no primeiro dia útil de abril.



    Sobre o pedido de medida cautelar, anotou que a plausibilidade jurídica já estaria comprovada pelos argumentos trazidos na exordial. Sobre o perigo na demora, aduziu que o pagamento da exação, a qual seria inconstitucional, “ensejará em maiores prejuízos de ordem administrativa e financeira, sobretudo em razão dos diversos pedidos de restituição do tributo formulados em desfavor do município”. Destacou que a previsão de arrecadação com a taxa combatida supera R$ 150.000.000,00.



    Pediu a concessão da medida cautelar, inaudita altera pars, para suspender os efeitos da lei questionada e, por conseguinte, a cobrança da taxa em questão. Subsidiariamente, requereu a concessão da medida cautelar, inaudita altera pars, para determinar que o Município de Fortaleza se abstenha de inscrever em dívida ativa ou em qualquer outra penalidade ou restrição decorrente do inadimplemento, até a análise final do mérito pela Corte.



    Ao final, pediu a procedência da ação, para se declarar a inconstitucionalidade dos arts. 2º, 6º, 9º e 10 e, por arrastamento, dos demais dispositivos da Lei nº 11.323, de 21 de dezembro de 2022, do Município de Fortaleza.



    Adotei o rito do art. 12 da Lei nº 9.868/99 (aplicação analógica).



    O Município de Fortaleza, nas informações por si prestadas, alegou, preliminarmente, não ser possível o conhecimento da arguição de descumprimento de preceito fundamental, em razão do não atendimento ao requisito da subsidiariedade. Destacou que o Procurador-Geral de Justiça propôs, no Tribunal de Justiça do Estado do Ceará, ação direta de inconstitucionalidade impugnando o mesmo ato normativo (ADI nº 0625950-17.2023.8.06.0000). 



    No mérito, defendeu a constitucionalidade da lei questionada. Inicialmente, discorreu sobre a TMRSU à luz do novo marco do saneamento básico e do conceito de serviço de manejo de resíduos sólidos urbanos. Indicou que a taxa impugnada está em harmonia com a Súmula vinculante nº 19 e o Tema nº 146 de repercussão geral. Quanto ao dimensionamento da exação, referiu que a taxa deve ter valor proporcional ao custo do serviço e que a lei municipal, observando a jurisprudência da Corte, teria estipulado a área edificada do imóvel como critério para aferição do valor devido pelo contribuinte. Destacou que a TMRSU não é taxa de limpeza urbana. Asseverou que a Lei nº 8.408/99, com alterações, estabelece responsabilidade aos grandes produtores de resíduos sólidos (acima de 100 litros/dia), cabendo a eles processar e dar destinação final a tais resíduos como ônus decorrente da própria exploração da atividade econômica. Anotou que, ultrapassado o limite de 100 (cem) litros por dia de resíduo sólido não residencial, não se tem o fato gerador da TMRSU. Afirmou que a Lei nº 11.323/22 não trata de hipóteses de isenção da taxa, as quais estariam, na verdade, previstas na Lei nº 11.337/23. E defendeu que as isenções criadas por essa última lei prestigiam a capacidade contributiva, a justiça tributária e a isonomia, estando baseadas em determinações do Marco do Saneamento Básico. Esclareceu que, quanto a 2023, a cobrança da taxa é proporcional a 9/12 (nove doze avos) e não ofende a anterioridade nonagesimal. Sustentou que o custo do serviço foi definido com base em estudos técnicos; que esse custo diz respeito apenas ao serviço de manejo de resíduos; e que o anexo da lei, em respeito à publicidade, apresenta todos os dados para o cálculo da “Taxa-Base”. Mencionou normas da Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA). Aduziu que o contrato de concessão de manejo de resíduos sólidos foi firmado com a Ecofot Ambiental S/A, “em valor superior à receita requerida de R$ 350.134.471,69”, e que o contrato citado pela Rede não é o contrato da prestação do serviço em questão. Registrou ser válida a cobrança da taxa de imóveis classificados como terrenos, destacando o caráter compulsório da utilização do serviço e o fato de um terreno sem edificação também produzir lixo, seja pela ação do homem, seja pela ação da natureza. Argumentou não haver violação dos princípios da prevenção e preservação ambientação, da ubiquidade e do poluidor-pagador. Dissertou sobre o perigo na demora reverso.



    A Câmara Municipal de Fortaleza igualmente prestou informações. Preliminarmente, também afirmou que não houve observância ao requisito da subsidiariedade, destacando a existência da ADI nº 0625950-17.2023.8.06.0000 em tramitação no Tribunal de Justiça do Estado do Ceará. No mérito, defendeu a constitucionalidade do ato normativo questionado, argumentando que a taxa impugnada respeitou todos os requisitos para sua instituição e está em conformidade com o arcabouçou legislativo brasileiro. Alegou não estarem presentes os requisitos para a concessão de medida cautelar. 



    O Advogado-Geral da União se manifestou, preliminarmente, pelo não conhecimento da presente arguição, e, no mérito, pela improcedência do pedido.



    O Procurador-Geral da República opinou pelo não conhecimento da arguição de descumprimento de preceito fundamental.



    Decido.



    Inviável a arguição.



    Como já registrei em outras ocasiões (vide, v.g., ADPF nºs 430/MG, 436/DF e 801), destaca-se que, tal como expressamente previsto na Lei nº 9.882/1999 e reiterado pela jurisprudência desta Corte, é plenamente cabível arguição de preceito fundamental contra lei municipal. No entanto, dada a natureza extremamente específica desse instrumento de controle concentrado, é exigido para o seu processamento, além da adequação do objeto, outros requisitos previstos na legislação.



    Com efeito, os pressupostos de cabimento da ADPF podem ser subdivididos em pressupostos gerais e o pressuposto específico previsto no art. 1º, parágrafo único, inc. I, da Lei 9.882/1999 (BARROSO, Luís Roberto. O controle de constitucionalidade no direito brasileiro: exposição sistemática da doutrina e análise crítica da jurisprudência. 4 ed. São Paulo: Saraiva, 2009. pg. 278-292). 



    O último refere-se tão somente às hipóteses em que a ADPF é ajuizada com amparo no referido preceito da lei federal, correspondendo à demonstração da existência de controvérsia constitucional relevante sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, incluídos os anteriores à Constituição. 



    Os pressupostos gerais, no entanto, são sempre exigíveis, sendo eles: a demonstração de violação em tese a preceito fundamental (caput do art. 1º da Lei nº 9.882/1999); e não haver outro meio eficaz de sanar a lesividade arguida na ação, exigência denominada de “princípio da subsidiariedade” (art. 4º, § 1º, da Lei nº 9.882/1999).



    Acerca do último pressuposto, a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal assentou que o outro meio eficaz de sanar a lesão, cuja viabilidade torna incabível a ADPF, deve ser compreendido, no contexto da ordem constitucional global, como aquele apto a solver a controvérsia constitucional relevante de forma ampla, geral e imediata (ADPF nº 33/PA, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJ de 7/12/05). 



    No caso em apreço, não foi atendido o requisito da subsidiariedade, visto que existem outros meios processuais aptos a sanar a controvérsia posta nos autos, com a abrangência e prontidão exigidas pela jurisprudência desta Corte. 



    Dentre eles, destaca-se o cabimento de ação direta de inconstitucionalidade estadual, o qual afasta a admissibilidade de arguição de preceito fundamental perante este Supremo Tribunal Federal.



    Com efeito, a Constituição Federal de 1988 dispôs, no art. 125, § 2º, sobre a instituição, no âmbito dos Estados, da representação de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face da Constituição Estadual.



    Cumpre observar que cada ente federado é livre para moldar essa ação direta da maneira que melhor lhe convier, desde que não afronte cláusulas constitucionais gerais. Nada obstante, os Estados passaram a prever o instrumento em suas Constituições, conferindo-lhe desenho normativo muito semelhante ao da ação direta de inconstitucionalidade federal.



    Nessa linha, o art. 108, inc. VII, alínea f, da Constituição do Estado do Ceará fixa a competência do Tribunal de Justiça para julgar a ação direta de inconstitucionalidade estadual. Confira-se:



    “Art. 108. Compete ao Tribunal de Justiça:



    (...)



    VII – processar e julgar, originariamente:



    (...)



    *f) as ações diretas de inconstitucionalidade, nos termos do art. 128 desta Constituição; 



    *Redação dada pela Emenda Constitucional nº 63, de 2 de julho de 2009 – D.O. de 7.07.2009. Redação anterior: f) as representações de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais e municipais contestados em face desta Constituição;



    (...)



    Art. 128. Somente pelo voto da maioria absoluta de seus membros, os Tribunais poderão declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo estadual ou municipal, incidentalmente ou em ação direta. 



    *Parágrafo único. As decisões definitivas de mérito, proferidas pelo Tribunal de Justiça, nas ações diretas de inconstitucionalidade e nas ações declaratórias de constitucionalidade desta Constituição, produzirão eficácia contra todos e efeito vinculante relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário estadual e aos órgãos e entidades da administração pública direta e indireta, nas esferas estadual e municipal. 



    *Acrescido pela Emenda Constitucional nº 63, de 2 de julho de 2009 – D.O. de 7. 07. 2009”1 (grifo nosso).



    No que diz respeito à Lei nº 11.323/22 do Município de Fortaleza, a qual instituiu taxa pela utilização efetiva ou potencial do serviço público de manejo de resíduos sólidos urbanos, verifica-se — como bem destacaram os arguidos, o Advogado-Geral da União e o Procurador-Geral da República — que já existe ação direta de inconstitucionalidade estadual impugnando o diploma em questão, ajuizada pelo Procurador-Geral de Justiça no Tribunal de Justiça do Estado do Ceará. Trata-se da ADI nº 0625950-17.2023.8.06.0000.



    E tal ação direta de inconstitucionalidade é meio apto a sanar a controvérsia posta nos autos, com abrangência e prontidão já referidas. Por ser esclarecedor, transcrevo trecho do parecer do Procurador-Geral da República:



    “A insurgência desta arguição cinge-se à Lei 11.323/2022, do Município de Fortaleza/CE, que instituiu a taxa pela utilização, efetiva ou potencial, do serviço público de manejo de resíduos sólidos urbanos naquela unidade Federativa.



    Os preceitos tidos por violados pela lei municipal são de reprodução obrigatória, pois consubstanciam premissas básicas do Estado Democrático de Direito e do modelo federativo vigente. Portanto, revelam-se como parâmetros passíveis de invocação em eventual ação direta de inconstitucionalidade ajuizada perante o Tribunal de Justiça do Estado do Ceará.



    Ressalte-se, ainda, que a Constituição do Estado do Ceará asseverou a necessidade de observância pelas leis municipais dos princípios estabelecidos nas constituições federal e estadual (arts. 25 e 26), bem como disciplinou os limites do poder estatal de modo geral (art. 20, II e III) e, de maneira específica, do poder de tributar (art. 191, I, II, §§ 1º e 2º).



    Merece destaque a notícia trazida pelo Município de Fortaleza, em sua peça informativa, de que ‘em 28.04.2023, o Procurador-Geral de Justiça propôs ação direta de inconstitucionalidade junto ao Tribunal de Justiça do Estado do Ceara´ impugnando o mesmo normativo (ADI 0625950-17.2023.8.06.0000), ainda pendente de julgamento de mérito’. Note-se que o ajuizamento da ação de controle abstrato perante a Corte cearense ocorreu antes da propositura desta arguição no Supremo Tribunal Federal, ocorrida em 24.5.2023.



    (...)



    Nesse contexto, a ação de controle abstrato de constitucionalidade em trâmite perante o Tribunal de Justiça do Estado do Ceará revela-se meio juridicamente eficaz e apto a mitigar a violação de preceitos fundamentais suscitada, o que evidencia a não observância do requisito da subsidiariedade (...)”.



    Corroborando o entendimento pela impossibilidade do conhecimento da presente arguição, cito a ADPF nº 610/SP-AgR, Tribunal Pleno, de minha relatoria:



    “Agravo regimental em arguição de descumprimento de preceito fundamental. Não atendimento ao requisito da subsidiariedade. Representação de inconstitucionalidade no âmbito do estado-membro. Agravo regimental não provido. 1. A subsidiariedade constitui pressuposto negativo de admissibilidade da arguição de descumprimento de preceito fundamental, sem o qual a ação deve ser rejeitada de plano (art. 4º, § 1º, da Lei nº 9.882/99). Precedentes. 2. Segundo o entendimento atual do Supremo Tribunal Federal, a possibilidade, concretamente aferida, de impugnação da norma, seja estadual, seja municipal, mediante ação direta de inconstitucionalidade no tribunal de justiça local inviabiliza a propositura de ADPF. Precedentes. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento” (ADPF nº 610/SP-AgR, Tribunal Pleno, de minha relatoria, DJe de 27/10/22).



    Nesse quadro, incabível a arguição de descumprimento de preceito fundamental, por não estar atendido o requisito da subsidiariedade. 



    Isso posto, não conheço da presente arguição.



    Publique-se.



    Brasília, 12 de dezembro de 2023.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente




1  A Constituição do Estado do Ceará pode ser consultada no site da Assembleia Legislativa do Estado do Ceará. Disponível em: https://belt.al.ce.gov.br/index.php/constituicao-do-ceara/constituicao-do-ceara-em-pdf. Acesso em: 30 de nov de 2023.