Tribunal: STF
Processo: ARE 1470788
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-12-09
Data de publicação: 2023-12-09

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO DOS FUNDAMENTOS DA DECISÃO DE INADMISSIBILIDADE DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO: SÚMULA N. 287 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. DIREITO À ASSISTÊNCIA SOCIAL. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO: POSSIBILIDADE. PRECEDENTES. SÚMULA N. 279 DESTE SUPREMO TRIBUNAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO NÃO CONHECIDO. 



Relatório



    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PRETENSÃO DE OFERTA DO SERVIÇO DE CONVIVÊNCIA E FORTALECIMENTO DE VÍNCULO PELO MUNICÍPIO. SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA. APELAÇÃO CÍVEL. PRELIMINAR DE PERDA DO OBJETO. REJEIÇÃO. MÉRITO. RESPONSABILIDADE DO MUNICÍPIO NO FUNCIONAMENTO DO SERVIÇO DE CONVIVÊNCIA E FORTALECIMENTO DE VÍNCULOS. PRINCÍPIO DA RESERVA DO POSSÍVEL. SUPREMACIA DOS DIREITOS ENVOLVIDOS. DIREITO À ASSISTÊNCIA SOCIAL. CONHECIMENTO E DESPROVIMENTO DO RECURSO. 1. A par do que prescreve o art. 203 da Magna Carta, a assistência social tem por objetivos, entre outros, a proteção à família, à infância e à adolescência, além do amparo às crianças e adolescentes carentes. 2. A Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS - Lei nº 8.742/93), em seu art. 15, inciso V, atribui ao Município a responsabilidade de prestar os serviços assistenciais descritos no art. 23. 3. A prestação jurisdicional afigura-se cabível quando a prestação do serviço público se mostra deficitária, principalmente no caso concreto, que versa a respeito de direito à assistência social mínima em favor dos munícipes, que pode ser extraído dos arts. 203 e 204, ambos da Constituição Federal e a Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS - Lei nº 8.742/93), de sorte que o controle dos atos administrativos pelo Poder Judiciário constitui verdadeiro poder-dever de efetivar o serviço essencial. 4. Apelação conhecida e desprovida” (fls. 1-2, e-doc. 4).



    2. No recurso extraordinário, o agravante alega contrariados o art. 2º e o inc. I do art. 167 da Constituição da República. Argumenta que o acórdão recorrido não observou os princípios da separação dos poderes e da previsão orçamentária, para determinar, em prazo exíguo, a realização de obras na área da assistência social (e-doc. 5). 



    3. O recurso extraordinário foi inadmitido, sob os fundamentos de estar o acórdão recorrido em harmonia com a jurisprudência deste Supremo Tribunal e incidência da Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal (e-doc. 7). 



    4. No agravo, o agravante reforça os argumentos do recurso extraordinário e sustenta que “a Administração Pública não pode ser compelida a realizar obras e ações de maneira imediata, ainda mais considerando a fixação de prazos exíguos e a possibilidade da imposição sanções desarrazoadas” (fl. 6, e-doc. 8).



    Insiste que “não há nos autos a demonstração de sinal de precariedade ou situação de risco vinculada ao prédio público municipal citado na peça vestibular, que se mantém em pleno funcionamento, cumprindo o papel social para o qual se destina” (fl. 6, e-doc. 8).



    Pede “o total provimento do presente recurso, com o fim de reformar a decisão que inadmitiu o recurso extraordinário” (fl. 6, e-doc. 8).



    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.



    5. Razão jurídica não assiste ao agravante.



    6. A Presidência do Tribunal de origem inadmitiu o recurso extraordinário, nestes termos:



    “Todavia, não merece ser admitido. 



    Isso porque, quanto à apontada infringência aos arts. 2º e 167, I, da CF, pautada na alegação de que, in casu, o Poder Judiciário agiu de modo a ‘violar a cláusula pétrea da separação de poderes’ e ‘o inicio de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentaria anual’, entendo que eventual análise a esse respeito implicaria, necessariamente, no reexame fático-probatório da matéria, inviável na via eleita, em face do óbice imposto pela Súmula 279 do STF: ‘Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário’. (...)



    Noutro giro, nota-se que o acórdão recorrido decidiu conforme a jurisprudência firmada pelo Plenário da Suprema Corte, no sentido de que ‘A imposição de ordem aos entes da Federação para que cumpram preceitos constitucionais indisponíveis não atenta contra o princípio da separação de poderes, tampouco implica indevida ingerência do Poder Judiciário na gestão da Administração Pública’ (SL 263-AgR/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 19.3.2019). (...)



    Em face disso, é nítida a incidência da Súmula 286 do STF: ‘Não se conhece do recurso extraordinário fundado em divergência jurisprudencial, quando a orientação do plenário do Supremo Tribunal Federal já se firmou no mesmo sentido da decisão recorrida’” (e-doc. 7).



    No recurso extraordinário com agravo, o agravante não impugnou o fundamento da decisão agravada referente à incidência da Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal. Também não demonstrou, de forma específica e objetiva, por que esse óbice de inadmissibilidade do recurso extraordinário deveria ser superado.



    Este Supremo Tribunal assentou a inviabilidade do agravo previsto no art. 1.042 do Código de Processo Civil no caso em que não se impugnam todos os fundamentos da decisão pela qual inadmitido o recurso extraordinário. Incide, na espécie vertente, a Súmula n. 287. Assim, por exemplo:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PROCESSUAL CIVIL. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO DOS FUNDAMENTOS DA DECISÃO DE INADMISSIBILIDADE DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO: SÚMULA N. 287 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO, COM APLICAÇÃO DE MULTA DE 1% SOBRE O VALOR ATUALIZADO DA CAUSA, SE UNÂNIME A VOTAÇÃO” (ARE n. 1.375.262-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 29.11.2022).



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. DECISÃO DE INADMISSIBILIDADE DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. FUNDAMENTOS. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA. INADMISSIBILIDADE DO AGRAVO. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. A parte deve impugnar especificamente, na petição de agravo em recurso extraordinário, todos os fundamentos da decisão de inadmissibilidade do apelo extremo, sob pena de inadmissão do agravo (Súmula 287 do STF). 2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita” (ARE n. 1.346.149-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 5.4.2022).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. MATÉRIA CRIMINAL. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA DOS FUNDAMENTOS DA DECISÃO QUE INADMITIU O RECURSO EXTRAORDINÁRIO. SÚMULA 287 DO STF. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. É inviável o conhecimento do recurso que não ataca, especificamente, os fundamentos da decisão que inadmitiu o recurso extraordinário. Incidência da Súmula 287 do STF. 2. Agravo regimental desprovido” (ARE n. 1.446.355-AgR, Relator o Ministro Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 13.11.2023).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DEVER DE IMPUGNAR OS FUNDAMENTOS DA DECISÃO DO TRIBUNAL DE ORIGEM QUE INADMITE RECURSO EXTRAORDINÁRIO. INOBSERVÂNCIA. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 287 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I – É deficiente a fundamentação do agravo cujas razões não atacam especificadamente todos os fundamentos da decisão do Tribunal de origem que não admite o recurso extraordinário. Incidência da Súmula 287/STF. II – Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE n. 1.449.354-AgR, Relator o Ministro Cristiano Zanin, Primeira Turma, DJe 29.9.2023).



    A ausência de impugnação de fundamento da decisão de inadmissibilidade do recurso extraordinário é pressuposto processual suficiente para o não conhecimento do presente agravo, como se tem na Súmula n. 287 do Supremo Tribunal Federal. 



    7. Ainda que pudesse ser superado esse óbice processual, o que não se dá na espécie, melhor sorte não assiste ao agravante.



    8. No voto condutor do acórdão recorrido, o Desembargador relator assinalou:



    “(…) Trata-se de apelação cível em que o Município de Parnamirim visa a reforma da sentença proferida em sede de ação civil pública, que o obrigou a adotar medidas administrativas necessárias à oferta do Serviço de Convivência e Fortalecimento de Vínculos para crianças de até 6 (seis) anos de idade, no prazo máximo de 6 (seis) meses, bem como o funcionamento do Serviço de Convivência e Fortalecimento de Vínculos no prazo máximo de 8 (oito) meses, o aumento da disponibilidade de veículos para a realização de visitas domiciliares periódicas, de cunho preventivo e proativo, necessárias à oferta do serviço Proteção Social Básica no domicílio em execução no CRAS .



    (…) A par do que prescreve o art. 203 da Magna Carta que a assistência social tem por objetivos, entre outros, a proteção à família, à infância e à adolescência, além do amparo às crianças e adolescentes carentes. 



    (…) A Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS - Lei nº 8.742/93), em seu art. 15, inciso V, atribui ao Município a responsabilidade de prestar os serviços assistenciais descritos no art. 23 (…).



    (…) O Serviço de Convivência e Fortalecimento de Vínculos consiste em um conjunto de serviços realizados em grupos com vistas a complementar o trabalho social com famílias e prevenir a ocorrência de situações de risco social desempenhados por órgãos de unidade pública municipal (CRAS e CREAS), localizados em locais de maior concentração de famílias em situação de vulnerabilidade e risco social, voltado para o desenvolvimento de potencialidades e aquisições para fins de fortalecimento dos vínculos familiares e comunitários, possuindo a função exclusiva e obrigatória de ofertar trabalho social com famílias por meio do serviço de Proteção e Atendimento Integral a Famílias (PAIF) e gestão territorial da rede socioassistencial de proteção social básica. 



    (…) a prestação jurisdicional afigura-se cabível quando a prestação do serviço público se mostra deficitária, principalmente no caso concreto, que versa a respeito de direito à assistência social mínima em favor dos munícipes, que pode ser extraído dos arts. 203 e 204, ambos da Constituição Federal e a Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS - Lei nº 8.742/93), de sorte que o controle dos atos administrativos pelo Poder Judiciário constitui verdadeiro poder-dever de efetivar o serviço essencial. 



    (…) De mais a mais, importa registrar que esta Corte tem entendimento sedimentado acerca da possibilidade de intervenção do Poder Judiciário na implementação de política ou serviço público, notadamente quando verificada falha ou omissão na prestação pelo Poder Executivo, sem que isto ofenda o princípio da separação dos poderes” (fl. 4-6, e-doc. 4).



    Ao apreciar recurso de apelação interposto pelo Município de Parnamirim/RN, o Tribunal de origem manteve a sentença de primeiro grau, que julgou procedente ação civil pública proposta pelo Ministério Público estadual, para determinar implementação, pelo ente público agravante, dos seguintes serviços básicos e essenciais na área de assistência social: “(1) a oferta do Serviço de Convivência e Fortalecimento de Vínculos para crianças de até 6 (seis) meses de idade no prazo máximo de 6 (seis) meses (…); (2) funcionamento do Serviço de Convivência e Fortalecimento de Vínculos, em conformidade com os arts. 23, 24, 24-A da LOAS [Lei nacional n. 8.742/1993] e da Resolução n° 109/2009 do CNAS [Conselho Nacional de Assistência Social] (…), no prazo máximo de 8 (oito) meses; (3) aumento da disponibilidade de veículos para a realização de visitas domiciliares periódicas, de cunho preventivo e proativo, necessárias à oferta de serviço Proteção Social Básica no domicílio, em execução no CRAS [Centro de Referência de Assistência Social]” (fls. 13-14, e-doc. 2).



    O Município argumenta que essa determinação do Poder Judiciário contraria o princípio da separação dos poderes e que não há dotação orçamentária disponível para execução dos programas de assistência social, além de não ser possível o cumprimento dos prazos determinados (6 e 8 meses).



    Este Supremo Tribunal assentou legítima a intervenção judicial excepcional na adoção de providências necessárias de serem determinadas aos entes administrativos estatais quanto a práticas específicas, garantidoras de políticas públicas de assistência social, como os direitos da família, das crianças e dos adolescentes, sem que isso configure inobservância do princípio da separação dos poderes.



    Nesse contexto jurídico, considera-se a possibilidade de se determinar a implementação de políticas públicas viabilizadoras de direitos fundamentais e sociais, englobando o direito à assistência social, disposto no caput do art. 6º e no art. 203 da Constituição da República, como firmado por este Supremo Tribunal: “a noção de ‘mínimo existencial’, que resulta, por implicitude, de determinados preceitos constitucionais (CF, art. 1º, III, e art. 3º, III), compreende um complexo de prerrogativas cuja concretização revela-se capaz de garantir condições adequadas de existência digna, em ordem a assegurar, à pessoa, acesso efetivo ao direito geral de liberdade e, também, a prestações positivas originárias do Estado, viabilizadoras da plena fruição de direitos sociais básicos, tais como o direito à educação, o direito à proteção integral da criança e do adolescente, o direito à saúde, o direito à assistência social, o direito à moradia, o direito à alimentação e o direito à segurança” (ARE n. 639.337-AgR, Relator o Ministro Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 15.9.2011).



    Nessa linha, no julgamento do Recurso Extraordinário n. 684.612, Tema 698 da repercussão geral, Redator para o acórdão o Ministro Luís Roberto Barroso, este Supremo Tribunal fixou a tese de que “a intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes” (DJe 7.8.2023).



    A alegada ausência de recursos orçamentários não pode servir de obstáculo à implementação de políticas públicas garantidoras de direitos fundamentais e de direitos sociais, mais ainda sem a devida comprovação da ausência desses recursos no orçamento anual do ente público agravante.



     



    É de se anotar que este Supremo Tribunal assentou que “restrições orçamentárias não servem de escusa, pelos entes federativos, para violação de direitos e garantias fundamentais previstas na Constituição Federal” (RE n. 1.237.867-ED, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Plenário, DJe 13.3.2023).



    Nos termos da jurisprudência deste Supremo Tribunal, não se comprova tenha ocorrido, no caso, descumprimento dos princípios constitucionais da separação dos poderes e da previsão orçamentária.



    Confiram-se, a esse respeito, por exemplo, os seguintes julgados:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POLÍTICAS PÚBLICAS. DIREITO FUNDAMENTAL À EDUCAÇÃO E À ALIMENTAÇÃO DE CRIANÇAS DAS ESCOLAS DE COMUNIDADES INDÍGENAS. CONTRATAÇÃO DE NUTRICIONISTAS. OMISSÃO ESTATAL. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. POSSIBILIDADE: ACÓRDÃO RECORRIDO DIVERGENTE DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO” (ARE n. 1.417.026-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 5.7.2023).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR – PNAE. ARTS. 2º E 167, I, DA CF. ALEGADA AFRONTA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. IMPROCEDÊNCIA. LIMITAÇÕES DE ORDEM ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA. OFENSA REFLEXA À CONSTITUIÇÃO. PRECEDENTES. 1. Para se concluir, como pretende a parte Recorrente, pela ocorrência de limitações de ordem orçamentária e financeira, em relação às medidas determinadas pelo Tribunal a quo, necessário seria o reexame de legislação infraconstitucional (Lei orçamentária anual - LOA), providência inviável na via do recurso extraordinário. 2. O acórdão recorrido decidiu a causa em harmonia com a jurisprudência desta Corte, no sentido de que o Poder Judiciário pode, em situações excepcionais, determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, como é o caso da política pública voltada à alimentação escolar, sem que isso configure violação ao princípio da separação de poderes, uma vez que não se trata de ingerência ilegítima de um Poder na esfera de outro. 3. Agravo regimental a que se nega provimento. Inaplicável o artigo 85, § 11, CPC, por se tratar de recurso oriundo de ação civil pública” (ARE n. 1.289.323-AgR, Relator o Ministro Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 13-10-2021).



    9. Em seu voto no acórdão recorrido, o Desembargador relator ressaltou que “as provas colacionadas aos autos não são suficientes à demonstração de que a obrigação imposta na sentença, qual seja, a oferta do Serviço de Convivência e Fortalecimento de Vínculos pelo Município de Parnamirim/RN está sendo cumprida em sua totalidade” (fl. 4, e-doc. 4).



    Rever o entendimento adotado nas instâncias ordinárias, com relação à adequação e à proporcionalidade das medidas impostas pelo Poder Judiciário ao Município agravante e à disponibilidade de recurso financeiro para realização das obras e prestação do serviço público de assistência social, exigiria análise do conjunto probatório constante dos autos, procedimento incabível em recurso extraordinário, como se tem na Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal. Assim, por exemplo:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITOS DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE. FECHAMENTO DE UNIDADE SOCIOEDUCATIVA. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: TEMA 220 DA REPERCUSSÃO GERAL. ANÁLISE DA ADEQUAÇÃO DA MEDIDA IMPOSTA. IMPOSSIBILIDADE DO REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO COM APLICAÇÃO DE MULTA DE 1% SOBRE O VALOR ATUALIZADO DA CAUSA, SE UNÂNIME A VOTAÇÃO” (ARE n. 1.448.604-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 11.10.2023).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. DIREITO À MORADIA. VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. NÃO OCORRÊNCIA. CONCESSÃO DE UNIDADES HABITACIONAIS DEFINITIVAS. AUXÍLIO ALUGUEL. NECESSIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS E DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL PERTINENTE. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 279 E 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO, COM APLICAÇÃO DE MULTA. I – O Supremo Tribunal Federal possui entendimento firmado no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente previstos, como é o caso do direito à moradia, sem que isso configure violação do princípio da separação de poderes. II – Conforme as Súmulas 279 e 280/STF, é inviável, em recurso extraordinário, o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos e de normas locais. III – Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015” (ARE n. 1.423.672-AgR, Relator o Ministro Cristiano Zanin, Primeira Turma, DJe 14.9.2023).



    Nada há a prover quanto às alegações do agravante. 



    10. Pelo exposto, não conheço do presente recurso extraordinário com agravo (inc. III do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Publique-se.



    Brasília, 9 de dezembro de 2023.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora