Tribunal: STF
Processo: RE 1461965
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-10-30
Data de publicação: 2023-10-30

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DE CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE. INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI DISTRITAL N. 7.058/2022. REGULAÇÃO CONTRATUAL ENTRE PRESTADORES DE SERVIÇOS. COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE DIREITO CIVIL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 



Relatório



    1. Recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DISTRITAL Nº 7.058/2022. RITO SUMÁRIO. REGRAS DE DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA. VIOLAÇÃO. NORMATIZAÇÃO DE RELAÇÃO CONTRATUAL ENTRE PRESTADORES DE SERVIÇOS. MATÉRIAS DE DIREITO CIVIL. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. PROIBIÇÃO DE COBRANÇA. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA LIVRE INICIATIVA E DA LIVRE CONCORRÊNCIA. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. 



    1. Em razão do especial significado do tema para a ordem social bem como para a segurança jurídica, adota-se o rito especial sumário previsto nos arts. 12 da Lei nº 9.868/1999 e 146 do RIJDFT. 



    2. A Lei Orgânica do Distrito Federal estabelece que não cabe ao Distrito Federal exercer a competência vedada pela Constituição Federal (art. 14). 



    3. A pretexto de dispor sobre relação de consumo, a Lei Distrital nº 7.058/2022 invade a competência privativa da União para legislar sobre direito civil (CF, art. 22, I), pois, ao assegurar um suposto ‘direito’ de livre ingresso do profissional no estabelecimento, sem custo adicional para as partes, interfere na relação contratual existente entre os estabelecimentos públicos ou privados que prestam serviços ‘prevenção de doenças, promoção do bem-estar e proteção e recuperação da saúde e da qualidade de vida’ e o profissional de saúde. 



    4. Por mais ampla que seja a competência legislativa concorrente em matéria de defesa do consumidor, o ente distrital não pode legislar sobre direito civil, notadamente sobre relações contratuais entre prestadores de serviços. Precedentes do STF. 



    5. A vedação de cobrança de taxa adicional imposta aos estabelecimentos privados viola a livre iniciativa e a livre concorrência, consagradas pela Lei Orgânica do Distrito Federal como essenciais à ordem econômica (LODF, arts. 2º, IV e 158, II, III e IV). 



    6. Mutatis mutandis: ‘Os hospitais particulares, por serem pessoas jurídicas de direito privado que prestam serviços de natureza empresarial voltados à saúde, não estão, em regra, obrigados a franquear acesso de todo e qualquer médico não integrante de sua equipe de profissionais às suas dependências, para neles realizar procedimentos. 3. O artigo 25 do Código de Ética Médica concede ao médico a prerrogativa de internar e assistir seus pacientes em hospitais privados, ainda que não pertença ao corpo clínico. Tal dispositivo, contudo, não implica obrigação do hospital privado em franquear indiscriminadamente o acesso do médico a suas dependências, sobrelevando notar que o mesmo dispositivo determina, como condição, o respeito às normas técnicas da instituição.’ (Precedente: TJDFT, Acórdão nº 1146656, Relatora Desa. Ana Cantarino). 



    7. Ação julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade, na íntegra, da Lei Distrital nº 7.058/2022 com efeito ex tunc e eficácia erga omnes” (fls. 1-2, e-doc. 6). 



    2. No recurso extraordinário, a recorrente alega ter o Tribunal de origem contrariado o inc. V do art. 24 e o inc. V do art. 170 da Constituição da República. Argumenta que “as normas invalidadas pela Corte distrital tratam de regras relativas ao direito do consumidor de ser acompanhado e assistido por profissional de sua confiança em estabelecimentos de prestação de serviços de prevenção de doenças, promoção do bem-estar e proteção e recuperação da saúde e da qualidade de vida no Distrito Federal, com a vedação de cobrança adicional pelo exercício de tal direito” (fl. 5, e-doc. 8). 



    Alega que “o acórdão recorrido desrespeitou o princípio da defesa do consumidor, uma vez que retirou dos consumidores dos serviços de prevenção de doenças, promoção do bem-estar e proteção e recuperação da saúde e da qualidade de vida no Distrito Federal o direito de ser acompanhado e assistido por profissional de sua confiança, sem custo adicional por esse acompanhamento” (fl. 6, e-doc. 8).



    Afirma “que a lei impugnada não retirou dos estabelecimentos a prerrogativa de exigir dos profissionais particulares o cadastro prévio e a anuência a termo de responsabilidade pelos seus atos profissionais praticados no interior de suas instalações (§4º do art. 2º). Nem, o poder de fixar o limite de profissionais acompanhantes em razão da capacidade física do estabelecimento” (fl. 6, e-doc. 8).



    Pede “o conhecimento e provimento do recurso extraordinário para reformar o acórdão recorrido e julgar improcedentes os pedidos realizados na ação direta de inconstitucionalidade, reconhecendo-se a plena validade das normas distritais aqui referidas e restaurando-se a sua vigência” (fl. 6, e-doc. 8). 



    3. Em 22.10.2023, determinei vista deste recurso à Procuradoria-Geral da República, que proferiu parecer nos seguintes termos:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DISTRITAL. DISCIPLINA LEGAL DA RELAÇÃO CONTRATUAL ENTRE PRESTADORES DE SERVIÇOS DE SAÚDE E O ESTABELECIMENTO. MATÉRIA CÍVEL AFETA À COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. ACÓRDÃO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO STF. – Parecer pelo não provimento do recurso extraordinário” (fl. 1,e-doc. 20). 



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.



    4. Razão jurídica não assiste à recorrente.



    5. O Tribunal de origem assentou:



    “(...) A lei assegura ao usuário de entidade pública ou privada que preste serviços de ‘prevenção de doenças, promoção do bem-estar e proteção e recuperação da saúde e da qualidade de vida’ o direito de receber serviço adequado aos seus valores culturais (art. 2º, I), de ter uma segunda opinião (art. 2º, II) e de ser acompanhado por profissional de sua confiança, sem custo adicional (art. 2º, III), prevendo penalidades em caso de desobediência (arts. 4º e 5º). 22. Os conceitos adotados pelo art. 1º são genéricos e vagos e não permitem definir, efetivamente, o alcance de abrangência da norma. Não há especificidade suficiente para saber quais segmentos profissionais enquadram-se, por exemplo, no conceito de prestador de serviços de ‘prevenção de doenças’ ou de ‘recuperação da saúde’ (academias; clínicas de fisioterapia; estúdio de pilates/yoga?). A única certeza é a de que a lei não se aplica às relações entre ‘médico-paciente’, conforme dispõe o parágrafo único do referido artigo, – embora mencione o direito de ter uma segunda opinião (art. 2º, II). 23. Essa exclusão teve um motivo. A matéria está regulada pelo Código de Ética Médica, do Conselho Federal de Medicina, que tem status de lei federal (Código de Ética Médica, Capítulo II, Direitos dos médicos. ‘É direito do médico: VI - Internar e assistir seus pacientes em hospitais privados e públicos com caráter filantrópico ou não, ainda que não faça parte dos seus corpos clínicos, respeitadas as normas técnicas aprovadas pelo Conselho Regional de Medicina da pertinente jurisdição’), com diferenças substanciais: essa norma não é absoluta. Os hospitais possuem comissões de ética e regimento interno, no qual estabelecem regras para admissão de médicos que não integram o seu corpo clínico associado, podendo vetá-los ou excluí-los, na forma do regimento interno, por decisão da comissão de ética. (...) 28. Na lei impugnada, a propriedade privada fica à disposição de terceiro, sem qualquer remuneração ao dono da infraestrutura, impondo-se a ele uma espécie de servidão não onerosa, o que seria admissível nos (antigos) países socialistas, jamais em um país democrático, com economia liberal, com respeito à livre iniciativa, por determinação da Constituição Federal: (...) 29. É possível fazer algumas simulações absurdas a partir da lei: o dentista sem consultório poderá atender o seu paciente no consultório de qualquer clínica privada ou pública; o fisioterapeuta sem clínica poderá atender o seu paciente em qualquer clínica de fisioterapia. O fonoaudiólogo poderá atender o seu paciente em qualquer clínica privada. O educador físico poderá atender o seu cliente em qualquer academia, estúdio etc. E nenhum desses profissionais pagará nada ao dono do negócio nem gerará qualquer investimento para financiá-lo. Há, nesse ponto, uma alegação frequente quando a discussão envolve academias e personal trainers: o aluno já paga para usar a academia. Esse argumento não convence os donos de academias, que, legitimamente, não aceitam essa imposição sobre sua propriedade. Isso já é o suficiente para afastar a lei do universo jurídico porque ela contém uma indevida intrusão no domínio econômico, tema de Direito Civil, sobre o qual só a União pode dispor. Destaco que, se houver intercorrências, principalmente em academias, com danos indenizáveis, a responsabilidade civil será do empreendimento e não do profissional. Nessa hora, todos, o aluno, inclusive, vão se lembrar do Código de Defesa do Consumidor que responsabiliza toda a cadeia de prestação de serviços. Os hospitais sofreram e ainda sofrem condenações por danos causados por médicos não integrantes do seu corpo clínico. A jurisprudência desta Corte não é unânime sobre o tema. 33. A competência para legislar em matéria de Direito Civil é atribuída privativamente à União (CF, art. 22, I e VII). 34. Por outro lado, a Constituição Federal confere à União, aos Estados e ao Distrito Federal competência concorrente para legislar sobre ‘produção e consumo’ (art. 24, V). Aos Municípios, outorga a competência para ‘legislar sobre assuntos de interesse local’ e ‘suplementar a legislação federal e a estadual no que couber’ (art. 30, I e II). 35. A Lei Orgânica do Distrito Federal estabelece que ‘Ao Distrito Federal são atribuídas as competências legislativas reservadas aos Estados e Municípios, cabendo-lhe exercer, em seu território, todas as competências que não lhe sejam vedadas pela Constituição Federal’ (art. 14). 36. O art. 17 da mesma norma apresenta de forma taxativa as matérias de competência legislativa concorrente do ente distrital, dentre as quais encontra-se ‘produção e consumo’. 37. Não se ignora que a jurisprudência do STF vem atribuindo maior ênfase na competência legislativa concorrente dos Estados quando o assunto é sobre relação de consumo, conforme bem destacou a Mesa Legislativa em sua manifestação (ID nº 44517154). (...) 38. No entanto, por mais ampla que seja a competência legislativa concorrente em matéria de defesa do consumidor, ‘Aos Estados é vedado, a pretexto de veicularem norma em defesa do consumidor, legislar sobre direito civil, notadamente sobre relações contratuais’ (...). 39. A Lei Distrital nº 7.058/2022, a pretexto de dispor sobre relação de consumo, disciplina, em verdade, questões relacionadas ao Direito Civil. Os únicos dispositivos que efetivamente tratam sobre proteção ao consumidor são os incisos I e II do art. 2º, porém, repetem direitos já amplamente garantidos pelo CDC, o que permite concluir pela dispensabilidade de sua inclusão no texto. 40. Sobre esse aspecto, inclusive, o Instituto de Defesa do Consumidor - Procon-DF, ao manifestar-se sobre o projeto de lei, concluiu pela inexistência de efetivos benefícios ao consumidor (...). 42. Ao assegurar um suposto ‘direito’ de livre ingresso do profissional no estabelecimento, sem custo adicional para as partes (art. 2º, §3º e art. 3º), a lei interfere especificamente na relação contratual existente entre o estabelecimento e o profissional de saúde ‘enquadrado nas profissões regulamentadas por lei e relacionadas nas categorias de profissionais de saúde de nível superior estabelecidas pelo Conselho Nacional de Saúde’ (art. 2º, §1º), ambos prestadores de serviços, cuja relação não é regida pelo direito do consumidor, mas sim pelo Direito Civil. 43. As categorias de profissionais de saúde de nível superior estabelecidas pelo Conselho Nacional de Saúde são: assistentes sociais; biólogos, profissionais de educação física; enfermeiros; farmacêuticos, fisioterapeutas; fonoaudiólogos; médicos; médicos veterinários; nutricionistas; odontólogos; psicólogos e terapeutas ocupacionais (Resolução nº 218/1997). 44. Restringindo-se o alcance da lei aos profissionais de educação física, apenas para fins didáticos e para apreciar a pertinência temática sustentada pelo Sindicato autor, verifica-se que a lei obriga o proprietário da academia a ceder, gratuitamente, o seu estabelecimento para que o profissional de educação física, particularmente contratado pelo aluno, nele desenvolva a sua atividade econômica de modo lucrativo. 45. Ocorre que existe uma relação contratual de Direito Civil entre a academia e o educador que dela faça uso para atender de modo autônomo o aluno. Por meio de um contrato de prestação de serviços, as academias e os estabelecimentos similares cedem temporariamente o seu espaço físico, aparelhos, infraestrutura para que o educador físico ministre suas aulas personalizadas mediante o pagamento de uma ‘taxa’ popularmente conhecida como ‘taxa de personal’. 46. A cobrança dessa taxa configura um dos elementos essenciais dos contratos tipicamente civis e onerosos: a contraprestação pela utilização do espaço da academia por um terceiro contratado exclusivamente pelo consumidor. 47. Ao vedar a cobrança pelo uso de estabelecimentos privados a lei não está coibindo prática abusiva contra o consumidor – até porque, usualmente a taxa é cobrada do personal e não do consumidor –, mas, sim, interferindo diretamente na relação contratual entre prestadores de serviços, de modo a tornar o educador físico o único profissional autônomo que presta serviços no espaço físico de terceiros gratuitamente. 48. Logo, a Lei Distrital nº 7.058/2022 excedeu os limites da competência legislativa do Distrito Federal previstos na Constituição Federal e na Lei Orgânica do Distrito Federal (art. 14), pois legislou sobre tema de Direito Civil, cuja competência é privativa da União (CF, art. 22, I). (...) Sob o aspecto material, a Lei Distrital nº 7.058/2022 viola a livre iniciativa e a livre concorrência, consagradas pela Lei Orgânica do Distrito Federal, nos moldes da Constituição Federal, como essenciais à ordem econômica (LODF, arts. 2º, IV e 158, II, III e IV). 55. A restrição de cobrança imposta aos estabelecimentos privados – que demandam gastos para aquisição e manutenção dos equipamentos e sobre os quais recaem as responsabilidades civil e tributária –, interfere no livre exercício da atividade empresária, pois retira da esfera particular a liberdade necessária para estabelecer o preço pelo uso de seu próprio espaço no cenário de concorrência local. 56. Nada impede que os estabelecimentos ofereçam aos seus usuários a possibilidade de livre ingresso dos profissionais de educação física, sem custos, desde que seja livremente estabelecido entre os contratantes, mas não como imposição estatal na dinâmica econômica da atividade empresarial” (fls. 5-12, e-doc. 6).



    7. A pretexto de regular matéria de interesse do consumidor, a lei distrital impugnada tratou de matéria de direito civil ao dispor sobre relação contratual entre prestadores de serviço. A lei municipal invadiu matéria de competência legislativa privativa da União, como previsto no inc. XXXIII do art. 22 da Constituição da República e assentado no acórdão recorrido.



    Confiram-se, por exemplo, os seguintes precedentes nesse sentido:



    “ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO – CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE – PAPEL. Cumpre ao Advogado-Geral da União a defesa do ato normativo impugnado – artigo 103, § 3º, da Constituição Federal. COMPETÊNCIA NORMATIVA – DIREITO CIVIL. Cumpre à União editar normas sobre direito civil, como é a relativa à tarifa de estacionamento privado em shoppings centers” (ADI n. 6.075, Relator o Ministro Marco Aurélio, Plenário, DJe 10.8.2021).



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 4.083/2008 DO DISTRITO FEDERAL. PROIBIÇÃO DE DETERMINADAS PESSOAS JURÍDICAS COBRAREM TAXA POR EMISSÃO DE CARNÊ DE PAGAMENTO OU BOLETO BANCÁRIO DE COBRANÇA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE DIREITO CIVIL (ARTIGO 22, I, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL). A COMPETÊNCIA LEGISLATIVA CONCORRENTE EM SEDE DE DIREITO DO CONSUMIDOR (ARTIGO 24, V E VIII, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL) NÃO AUTORIZA OS ESTADOS-MEMBROS E O DISTRITO FEDERAL A DISCIPLINAREM RELAÇÕES CONTRATUAIS. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE CONHECIDA E JULGADO PROCEDENTE O PEDIDO. 1. A competência legislativa concorrente em sede de produção e consumo e responsabilidade por dano ao consumidor (artigo 24, V e VIII, da Constituição Federal) não autoriza os Estados-membros e o Distrito Federal a disciplinarem relações contratuais securitárias, porquanto compete privativamente à União legislar sobre Direito Civil (artigo 22, I, da Constituição Federal). Precedentes: ADI 4.228, rel. min. Alexandre de Moraes, Plenário, DJe de 13/8/2018; ADI 3.605, rel. min. Alexandre de Moraes, Plenário, DJe de 13/9/2017; e ADI 4.701, rel. min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe de 25/8/2014. 2. In casu, a Lei 4.083/2008 do Distrito Federal, ao proibir determinadas pessoas jurídicas de cobrarem taxa por emissão de carnê de pagamento ou boleto bancário de cobrança, interferiu em relações contratuais, pois vedou o repasse de custos relativos à viabilização de determinada forma de pagamento pelo fornecimento de bens e serviços, matéria que somente poderia ter sido versada em lei federal. 3. Ação direta de inconstitucionalidade conhecida e julgado procedente o pedido, para declarar a inconstitucionalidade da Lei 4.083/2008 do Distrito Federal” (ADI n. 4.090, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 16.9.2019).



    “DIREITO CONSTITUCIONAL, CIVIL E SECURITÁRIO. LEI 23.993, DE 2021, DO ESTADO DE MINAS GERAIS. NORMAS DE PROTEÇÃO AOS CONSUMIDORES FILIADOS ÀS ASSOCIAÇÕES DE SOCORRO MÚTUO NO ESTADO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. COMPETÊNCIA MATERIAL DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE DIREITO CIVIL E SECURITÁRIO. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO. 1. Norma que, a pretexto de proteger os consumidores, disciplina atividade regulada pela União é formalmente inconstitucional. Precedentes. 2. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente” (ADI n. 7.099, Relator o Ministro Edson Fachin, Plenário, DJe 24.8.2023).



    O julgado recorrido harmoniza-se com essa orientação jurisprudencial.



    Confira-se trecho do parecer da Procuradoria-Geral da República:



    “A matéria em análise foi suscitada em Ação Direita de Inconstitucionalidade proposta na origem pelo Sindicato das Academias do Distrito Federal, visando a declaração de inconstitucionalidade da Lei Distrital nº 7.058, de 5 de janeiro de 2022 que dispõe sobre a relação de consumo e a prestação dos serviços de prevenção de doenças, promoção do bem-estar e proteção e recuperação da saúde e da qualidade de vida no Distrito Federal. Entre as normas constantes do diploma legal questionado, sobressai a vedação de qualquer cobrança adicional, pelos estabelecimentos da área de saúde, pela presença conjunta de profissional da confiança do consumidor, em suas dependências. 9. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é pacífica no sentido de declarar a competência privativa da União para legislar sobre direito civil, em especial, as relações contratuais diversas de relação de consumo. No caso concreto, a Lei Distrital nº 7.058/2022 interfere na relação contratual entre o estabelecimento e o profissional de saúde, prestador de serviço, que atende de modo autônomo seus alunos, utilizando o espaço físico, aparelhos e infraestrutura da academia, mediante o pagamento de uma ‘taxa’ como contraprestação. Essa relação contratual entre prestadores de serviço não é regida pelo direito do consumidor, mas sim pelo direito civil, portanto, não se insere na esfera de competência legiferante concorrente da União, Distrito Federal e Estados-membros. 10. Por conseguinte, na esteira do posicionamento adotado por esse Colendo Supremo Tribunal Federal, aos Estados-membros é vedado legislar sobre relações contratuais, a pretexto de dispor sobre relação de consumo” (fls. 3-4, e-doc. 20).



    Nada há a prover quanto às alegações da recorrente.



    8. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário (al. b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Publique-se.



    Brasília, 30 de outubro de 2023.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora