Tribunal: STF
Processo: ARE 961283
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-05-26
Data de publicação: 2023-05-26

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



    Trata-se de Agravo contra decisão que inadmitiu Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Norte.



    Na origem o Procurador-Geral de Justiça do Estado do Rio Grande do Norte ajuizou Ação Direta de Inconstitucionalidade em face do art. 21, XIII, da Lei Orgânica do Município de Natal que assim dispõe: 



    “Art. 21. Compete à Câmara Municipal, com a sanção do Prefeito, não exigida esta para o especificado no art. 22, inciso III, legislar sobre todas as matérias de competência do Município, especialmente sobre:



    […]



    XIII – aprovação de ato de concessão ou permissão de serviço público, inclusive de transporte coletivo e de cemitério particular.” 



    Na inicial, a parte autora sustenta que o referido dispositivo enseja ofensa ao Princípio da Separação dos Poderes, previsto no art. 2º da Constituição do Estado do Rio Grande do Norte e, também, no art. 2º da Constituição Federal. Assevera, em suma, que “a edição de lei com o escopo de aprovar o ato de concessão ou permissão de serviço público, no caso, o de transporte coletivo, exorbita flagrantemente os limites aos quais deve-se restringir a atividade legiferante e fiscalizatória do Poder Legislativo, posto que desloca para o universo predominantemente político do Parlamento o enfrentamento de questões técnicas reservadas à função administrativa do Poder Executivo” (fl. 5, Doc. 1)



    Ao final, requer a concessão de medida liminar para suspender a vigência e eficácia do inciso XIII do art. 21 da Lei Orgânica do Município de Natal. No mérito, requer procedência da ação para declarar a inconstitucionalidade da norma contestada.



    Ao fundamento de violação ao art. 2º da Constituição Estadual, o TJRN julgou procedente a Ação Direta para declarar inconstitucional o art. 21, XIII, da Lei Orgânica de Natal. O acórdão encontra-se assim ementado (fl. 1, Doc. 18):



    “CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 21, XIII, DA LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE NATAL. NECESSIDADE DE SUBMISSÃO DO ATO DE CONCESSÃO AO PODER LEGISLATIVO ATRAVÉS DE LEI. FLAGRANTE INGERÊNCIA SOBRE ATRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO. AFRONTA À HARMONIA E SEPARAÇÃO DOS PODERES PRESENTE NO ART. 2º DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE. INCONSTITUCIONALIDADE DO DISPOSITIVO LEGAL IMPUGNADO. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO DIRETA.”



    Opostos Embargos de Declaração (Doc. 20), foram rejeitados (Doc. 21).



    No Recurso Extraordinário (Doc. 22), interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, a CÂMARA MUNICIPAL DE NATAL alega ter o acórdão recorrido violado os arts. 2º; 29, XI; 30, I e V; 31; 37; e 49 da Constituição Federal. 



    Em suas razões, a parte recorrente sustenta, em síntese, a constitucionalidade do art. 21, inciso XIII, da Lei Orgânica do Município de Natal, pois tal dispositivo “trata da competência do Poder Legislativo relacionado aos serviços públicos do Município, matéria nitidamente de interesse local (fl. 12, Doc. 22).



    Aduz que “o Constituinte originário concedeu a Poder Legislativo a precípua função de fiscalizar e controlar qualquer ato do Poder Executivo e disto não resulta qualquer transgressão ao Princípio Constitucional da Separação e Independência dos Poderes, uma vez que a função típica fiscalizadora foi outorgada pela própria Carta Magna” (fl. 7, Doc. 22).



    Assim, conclui que “se o Poder Legislativo poderá resolver definitivamente sobre contrato, acordo, ajuste ou convênio que comprometa a qualidade de vida da população (art. 22, XXX, parte final, da LOM), com certeza estará outorgado este Poder fiscalizador, de caráter preventivo, objetivando aferir e privilegiar a qualidade de vida do munícipe, exercer o controle prévio aos atos de concessão e permissão de serviço público” (fl. 9, Doc. 22).



    Argumenta, ainda, que “o texto impugnado de forma alguma atribui à Câmara Municipal prerrogativas que invadem a seara de atribuições do Poder Executivo muito ao contrário, imputa ao Legislativo Municipal o exercício do seu poder típico de Legiferar, garantido pela Carta Magna, em estrita obediência ao princípio da legalidade”(fl. 14, Doc. 22).



    Ao final, requer o conhecimento e provimento do presente recurso para reformar o acórdão recorrido e declarar a constitucionalidade do inciso XIII do art. 21 da LOM.



    O Juízo de origem inadmitiu o Recuso Extraordinário mediante aplicação da Súmula 283/STF, tendo em vista a existência de fundamento não atacado (Doc. 24).



    No Agravo (Doc. 25), a parte recorrente refutou a incidência do referido óbice sumular.



    É o relatório. Decido.



    Eis os fundamentos do acórdão recorrido para declarar a inconstitucionalidade do inciso XIII do art. 21 da Lei Orgânica do Município de Natal (fls. 4-7, Doc. 18):



    “(...) a norma impugnada impõe a submissão ao Poder Legislativo de um ato de natureza administrativa (ato de concessão ou permissão de serviço público, inclusive de transporte coletivo e de cemitério particular), o qual, naturalmente, faz parte do âmbito de funções inerentes ao Poder Executivo, o que, a toda evidência, fere o postulado da separação dos Poderes, porquanto a autonomia administrativa do Poder Executivo seria violada por sobreposição de funções, descaracterizando a própria função da lei.



    Com efeito, ressai da dicção do dispositivo impugnado, que o conteúdo do edital de licitação do serviço de transporte coletivo urbano depende de prévia aprovação pela Câmara Municipal, como um verdadeiro reexame do ato administrativo de competência do Poder Executivo.



    Tal ilação resta reforçada pelo contido nos autos, eis que foi elaborado o projeto de Lei nº 95/2013 e encaminhado à Câmara de Vereadores do Município de Natal, submetendo ao crivo do Legislativo Municipal o ato de concessão do transporte coletivo urbano, realidade que não se coaduna com o Estado Social e Democrático de Direito.



    [...]



    No que tange à função atinente à concessão de serviços públicos, percebe-se estar jungida à função administrativa, a qual, de seu turno, é exercida normalmente pelo Poder Executivo e seus sujeitos auxiliares, na intimidade de uma estrutura e regime hierárquicos e que no sistema constitucional brasileiro se caracteriza pelo fato de ser desempenhada mediante comportamentos infralegais ou, excepcionalmente, infraconstitucionais, submissos todos a controle de legalidade pelo Poder Judiciário.



    A Constituição de 1988, no art. 175, determinou que o Poder Público venha a prestar serviços públicos, autorizando-o a fazê-lo, também, sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação.



    Por óbvio que a função ali delineada não se encontra no âmbito de incidência da função legislativa, porquanto a prestação de serviços públicos de forma indireta, isto é, através de concessão ou permissão, é função tipicamente administrativa, devendo ficar, portanto, adstrita ao Poder Executivo.



    Ressalte-se, ainda, que a dúbia natureza jurídica atribuída à concessão de serviços públicos, ou seja, de ato administrativo e contrato, consoante nos ensina Celso Antônio, não pode levar à equivocada conclusão de que caberia revisão pelo Poder Legislativo, como traçado na Lei Orgânica do Município de Natal.



    Em relação ao serviço de transporte coletivo urbano, a Constituição de 1988, institui a obrigação de prestá-lo aos Municípios, atribuindo-lhes, por óbvio, o dever de realizar a licitação que precede todo contrato administrativo, bem como geri-lo, do que se dessume a função estritamente administrativa:



    […]



    Assim sendo, patente a natureza administrativa da concessão de serviço público, a qual será realizada tanto através de atos regulamentares, quando o Estado fixa condições de funcionamento, organização e modo de prestação do serviço, inclusive podendo o Estado realizar a sua regulação através de órgãos ou entidades criados exclusivamente para isso, como no caso das agências reguladoras, bem como através da própria assinatura do contrato, o que, em alguns casos, é realizado por aquelas, como na telefonia móvel, e.g., no âmbito da prestação de serviços públicos federais.



    […]



    Assim sendo, por ser inerente à função administrativa, exercida pelo Poder Executivo, em sua função típica, não se pode conceber que o ato de concessão venha a ser revisto pelo Poder Legislativo, que o aprove através de lei, porquanto caberia apenas ao Poder Judiciário a sua análise quanto à legalidade lato sensu.



    Ladeado com a função administrativa, a legislativa “é a função que o Estado, e somente ele, exerce por via de normas gerais, normalmente abstratas, que inovam inicialmente a ordem jurídica”, sem olvidar da atividade de fiscalização e controle das contas públicas.



    Nessa sorte de ideias, a revisão do ato de concessão – que consiste na fixação de regras para a prestação de serviço público - pelo Poder Legislativo, através de lei, descaracteriza a própria função desta, porquanto tem o condão precípuo de definir condutas pretendidas, de modo que o seu uso nos moldes delineados no art. 21, XIII, da Lei Orgânica do Município de Natal, viola o postulado da Separação dos Poderes, exorbitando a sua finalidade constitucional, mesmo porque, urge ponderar, refoge ao domínio da lei, em sentido formal, veicular deliberações parlamentares que visem a examinar “in concreto”, procedimentos administrativos regularmente instaurados pelo Executivo no estrito desempenho de suas privativas atribuições institucionais, [...]”



    A respeito da matéria, o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL tem entendimento no sentido de que o Poder Legislativo não se qualifica como instância de revisão dos atos administrativos emanados do Poder Executivo. Veja-se o seguinte precedente:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO - EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO RECURSO DE AGRAVO - DECISÃO QUE SE AJUSTA À JURISPRUDÊNCIA PREVALECENTE NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - CONSEQÜENTE INVIABILIDADE DO RECURSO QUE A IMPUGNA - SUBSISTÊNCIA DOS FUNDAMENTOS QUE DÃO SUPORTE À DECISÃO RECORRIDA - RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. 



    - O princípio constitucional da reserva de administração impede a ingerência normativa do Poder Legislativo em matérias sujeitas à exclusiva competência administrativa do Poder Executivo. É que, em tais matérias, o Legislativo não se qualifica como instância de revisão dos atos administrativos emanados do Poder Executivo. Precedentes. Não cabe, desse modo, ao Poder Legislativo, sob pena de grave desrespeito ao postulado da separação de poderes, desconstituir, por lei, atos de caráter administrativo que tenham sido editados pelo Poder Executivo, no estrito desempenho de suas privativas atribuições institucionais. Essa prática legislativa, quando efetivada, subverte a função primária da lei, transgride o princípio da divisão funcional do poder, representa comportamento heterodoxo da instituição parlamentar e importa em atuação “ultra vires” do Poder Legislativo, que não pode, em sua atuação político-jurídica, exorbitar dos limites que definem o exercício de suas prerrogativas institucionais.” (RE 427.574-ED, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Segunda Turma, DJe de 13/02/2012)



    Colhem-se do referido precedente os seguintes trechos:



    “Refiro-me ao fato de que a Câmara Municipal de Belo Horizonte incidiu em ofensa ao postulado constitucional da reserva de Administração. 



    É que, como se sabe, não cabe, ao Poder Legislativo, sob pena de grave desrespeito ao postulado da separação de poderes, desconstituir, por lei, atos de caráter administrativo, emanados do Poder Executivo. 



    A desconstituição, em sede parlamentar, de tais atos administrativos culminaria por subverter a função primária da lei, que, nesse contexto, passaria a equiparar-se a uma inadmissível sentença legislativa, com evidente insubmissão ao modelo constitucional que define, em nosso regime político, o sistema de especialização e de limitação de poderes. 



    Na realidade, e ressalvada a hipótese expressamente prevista no art. 49, V, da Constituição - situação de todo inocorrente na espécie ora em exame -, não se legitima, na perspectiva do princípio da separação de poderes, a intervenção do Parlamento, promovida com a finalidade heterodoxa de invalidar, concretamente, atos administrativos que tenham sido praticados pelo Chefe do Poder Executivo, no estrito desempenho de suas privativas funções institucionais. 



    Ainda que o legislador disponha do poder de conformação da atividade administrativa, permitindo-se-lhe, nessa condição, estipular cláusulas gerais e fixar normas impessoais destinadas a reger e a condicionar o próprio comportamento da Administração Pública, não pode, o Parlamento, em agindo ultra vires, exorbitar dos limites que definem o exercício de sua prerrogativa institucional. 



    Isso significa, portanto, que refoge, ao domínio normativo da lei em sentido formal, veicular deliberações parlamentares que visem a desconstituir, in concreto, atos administrativos regularmente editados pelo Chefe do Poder Executivo. 



    Vê-se, desse modo, que a intervenção normativa do Poder Legislativo, mediante lei, em área constitucionalmente reservada à atuação administrativa do Poder Executivo, qualifica-se como procedimento incompatível com os padrões ditados pelo princípio da separação de poderes. 



    É que não se pode ignorar, presente o contexto ora em exame, que, em tema de desempenho concreto, pelo Poder Executivo, das funções tipicamente administrativas que lhe são inerentes, incide clara limitação material à atuação do legislador, cujas prerrogativas institucionais sofrem as restrições derivadas do postulado constitucional da reserva de Administração. 



    A reserva de administração - segundo adverte J. J. GOMES CANOTILHO (“Direito Constitucional”, p. 810/811, 5ª ed., 1991, Almedina, Coimbra) - constitui limite material à intervenção normativa do Poder Legislativo, pois, enquanto princípio fundado na separação orgânica e na especialização funcional das instituições do Estado, caracteriza-se pela identificação, no sistema constitucional, de um “núcleo funcional (...) reservado à administração contra as ingerências do parlamento”, por envolver matérias, que, diretamente atribuídas à instância executiva de poder, revelam-se insuscetíveis de deliberações concretas por parte do Legislativo. 



    Sendo assim, e em face das razões expostas, nego provimento ao presente recurso de agravo, mantendo, em conseqüência, por seus próprios fundamentos, a decisão ora questionada.”



    O acórdão recorrido encontra-se em conformidade com a jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, razão pela qual merece ser mantido.



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



     Não se aplica o art. 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015, tendo em vista que não houve fixação de honorários advocatícios nas instâncias de origem.



    Publique-se. 



    Brasília, 26 de maio de 2023. 



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



Documento assinado digitalmente