Tribunal: STF
Processo: ARE 1415979
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-02-02
Data de publicação: 2023-02-02

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Agravo em Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido por Turma Recursal da Seção Judiciária Federal do Estado de Alagoas, em que consta o seguinte cabeçalho de ementa (Vol. 8, fl. 1):



    “CONSTITUCIONAL. DIREITO FUNDAMENTAL À SAÚDE. LEGITIMIDADE DO PÓLO PASSIVO. UNIÃO FEDERAL, ESTADOS E MUNICÍPIOS. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA. OMISSÃO DOS ENTES PÚBLICOS. CARACTERIZADA. REALIZAÇÃO DE PERÍCIA JUDICIAL. CUMPRIMENTO DOS REQUISITOS PREVISTOS NO RESP Nº 1657156/RJ. SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA. RECURSO IMPROVIDO”.



    No Recurso Extraordinário (Vol. 9), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o ESTADO DE ALAGOAS alega que o acórdão recorrido, ao negar o direcionamento da prestação à União Federal de ação em que se postula medicamento para tratamento oncológico, violou os arts. 23, II, e parágrafo único, e 196, ambos da Constituição Federal, bem como a tese fixada no Tema 793 da repercussão geral. 



    Aduz, em síntese, que (Vol. 9, fl. 9):



    “Em face da competência comum estabelecida constitucionalmente, foi construído, no campo jurisprudencial, o entendimento de que a responsabilidade pelo cumprimento da obrigação seria solidária, incidindo sobre os entes públicos que integram a relação processual independente do custo ou complexidade da prestação de saúde postulada.



    Ocorreu que, a experiência colhida ao longo dos últimos anos, apontou para o surgimento dos seguintes problemas: a) destinação excessiva de recursos orçamentários para o cumprimento de tutelas judiciais, prejudicando a implantação de políticas públicas para atender a coletividade; b) sacrifício dos entes públicos mais carentes de recursos, compelidos a arcar com prestações de saúde incompatíveis com sua capacidade orçamentária. 



    Diante do cenário proposto, que revela a iminente falência do sistema público de saúde, o Supremo Tribunal Federal trouxe um nova perspectiva a respeito da responsabilidade solidária, introduzindo a necessidade de observar "as regras de repartição de competências", nos termos do TEMA 793 - STF, com Repercussão Geral, assim redigido: 



    [...]



    Da análise da proposição editada pelo Supremo Tribunal Federal, é possível extrair as seguintes conclusões: 



    1ª CONCLUSÃO: a solidariedade em matéria de saúde foi reafirmada. Isso não se discute. 



    2ª CONCLUSÃO: embora subsista a responsabilidade solidária, passou a ser exigido do magistrado o dever de "direcionar" o cumprimento da prestação e "determinar o ressarcimento", "caso a caso", de acordo com os critérios de repartição de atribuições do Sistema Único de Saúde – SUS.



    […]



    Logo, o posicionamento do Egrégio Tribunal de Justiça de Alagoas, ao considerar desnecessária a inclusão do ente público responsável pelo cumprimento da prestação, colide com a ideia de solidariedade disciplinada nos artigos 196, e 23, II, parágrafo único, da Lei Maior, de acordo com a interpretação atribuída pelo Supremo Tribunal Federal quando fixou o TEMA 793 – STF”.



    Ao final, requer “seja o presente Recurso Extraordinário CONHECIDO e PROVIDO, no sentido de determinar à autoridade recursal de origem que adote as seguintes providências: a) identificação do ente público responsável pelo cumprimento da prestação, de acordo com as normas de cooperação estabelecidas no âmbito do Sistema Único de Saúde - SUS, partindo da interpretação atribuída pelo Supremo Tribunal Federal aos artigos 196, e 23, II, parágrafo único, da Constituição Federal no julgamento do TEMA 793 – STF; b) seja determinado o direcionamento da prestação ao ente responsável; c) sejam impulsionadas as medidas de ressarcimento, de acordo com a responsabilidade de cada ente público envolvido na lide” (Vol. 9, fl. 30).



    Em contrarrazões, a parte autora, ora recorrida (Vol. 10), requer a manutenção do acórdão recorrido, defendendo a desnecessidade de “direcionamento do cumprimento da prestação, (…) pois, como o procedimento já faz parte do Sistema único de Saúde, a legislação acima transcrita [Lei 8.080/1990 e Decreto 7.508/2011] já supre todas as lacunas quanto ao dever de cumprimento e a forma de ressarcimento” (Vol. 10, fl. 14).



    Em juízo de admissibilidade, o RE foi inadmitido aplicando-se a Súmula 279/STF, uma vez que “para se aferir a responsabilidade, necessário se faz adentrar em questão de fato” (Vol. 11).



    No Agravo (Vol. 13), a parte ora recorrente afirma a não incidência do referido óbice sumular, argumentando que “na hipótese em tela, foi autorizada a incorporação do AFLIBERCEPT no âmbito do Sistema Único de Saúde – SUS, nos termos da Portaria 50, de 5 de novembro de 2019, restando pactuada sua inserção no GRUPO 1A, sendo da União Federal a responsabilidade pelo financiamento” (Vol. 13, fl. 12).



    É o relatório. Decido. 



     



    Cuida-se, na origem, de Ação Ordinária ajuizada em face da UNIÃO e do ESTADO DE ALAGOAS, em que a parte autora, acometida de Neoplasia Maligna da Cabeça do Pâncreas (CID 10 C25.0), requer a concessão de medicamento “CREON 25.000 UI (enzima pancreática) na dose de 6 (seis) comprimidos ao dia, isto é, 180 (cento e oitenta) comprimidos ao mês, e, 2.160 (dois mil cento e sessenta) comprimidos por um ano, conforme prescrição médica anexa, ou depositem em juízo o valor necessário para a compra [do] medicamento” (Vol. 1, fl. 13).



    A ação foi julgada procedente para condenar solidariamente a União Federal e o Estado de Alagoas ao fornecimento do fármaco postulado (Vol. 5).



    O Estado de Alagoas interpôs Recurso Inominado postulando, em suma, o direcionamento da responsabilidade pelo cumprimento da prestação apenas à União, bem como o ressarcimento de valores já despendidos, aduzindo que compete ao ente federal o fornecimento de tratamento oncológico de alta complexidade e elevado impacto financeiro (Vol. 6).



    O Juízo de origem negou provimento ao recurso, pelas razões abaixo resumidas (Vol. 8):



    “1. Recurso inominado contra sentença que julgou procedente o pedido da parte autora condenando de forma solidária a União e o Estado de Alagoas a fornecerem gratuitamente à parte autora o medicamento CREON (ENZIMA PANCREATINA) – DEFICIÊNCIA PANCREÁTICA EXÓCRINA (1980 comprimidos de 25.000 UI cada), dando continuidade imediato ao tratamento, nos termos das prescrições médicas constantes dos autos. 



    (...)



    3. A Constituição Federal e a Lei nº 8.080, de 19.09.90, que dispõe sobre o Sistema Único de Saúde, estabelece a responsabilidade solidária da União, Estados, Distrito Federal e Municípios de prover as condições indispensáveis ao pleno exercício do direito à saúde. Nesse sentido é o entendimento sedimentado na TNUJEF´s, de que a responsabilidade da União é solidária nas ações que versam sobre o fornecimento de medicamentos, conforme se depreende dos seguintes precedentes:



    [...]



    4. Não cabe mais discutir a legitimidade concorrente e solidária dos entes públicos para o fornecimento do medicamento, ante a definição de tal questão pelo STF: “O tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, sendo responsabilidade solidária dos entes federados, podendo figurar no polo passivo qualquer um deles em conjunto ou isoladamente” (RE 855178, tema 793 do índice de Repercussão Geral).



    5. Destaca-se que o julgado do STF, indicado como paradigma, não afastou a solidariedade, limitando-se a determinar o direcionamento do cumprimento da execução ou o ressarcimento posterior, de maneira que não implica qualquer necessidade de revisão da decisão.



    [...]



    12. Examinando os autos à ótica do entendimento do STF acima referido, entendo que os entes públicos demandados não comprovaram objetivamente sua alegação de insuficiência de recursos, inexistindo nos autos fatos concretos que demonstrem os óbices de índole jurídica, técnica, administrativa e orçamentária ao atendimento da pretensão autoral, sendo certo que a falta de disponibilidade financeira não pode ser simplesmente presumida, o que inviabiliza a aplicabilidade da cláusula da “reserva do possível” ao caso em tela.



    [...]



    14. In casu, conforme documentação médica acostada, resta demonstrada a imprescindibilidade dos medicamentos para o tratamento da moléstia que acomete a parte autora, pelo que concluo que a sentença recorrida deve ser mantida integralmente. O Magistrado a quo bem avaliou as afirmações e documentos contidos nos autos, fazendo correto juízo de valor sobre o conjunto fático- probatório, razão por que, ratificados todos os termos da sentença (arts. 38 e 46 da Lei nº 9.099/95 e art. 25, p.u, do Reg. Interno da TR/AL).



    15. Recurso do Estado de Alagoas, condenando-se o recorrente, vencido, ao pagamento de honorários advocatícios de 10% sobre o valor da condenação (art. 55 da Lei nº 9.099/95 c/c art. 1º da Lei 10.259/2001), limitando-se o cálculo às prestações vencidas até a prolação da sentença (Súmula 111 do STJ)”.



    Contra essa decisão apenas o Estado de Alagoas interpôs Recurso Extraordinário (Vol. 9), havendo apresentação de contrarrazões tão somente pelo autor da ação (Vol. 10).



    De início, observa-se que a União integrou o polo passivo da demanda, tendo a ação tramitado na Justiça Federal, de forma que não é o caso de aplicação do Tema 1234 da repercussão geral, no qual se discutirá, à luz dos arts. 23, II, 109, I, 196, 197 e 198, I, da Constituição Federal, a obrigatoriedade de a União constar do polo passivo de lide que verse sobre a obtenção de medicamento ou tratamento não incorporado nas políticas públicas do SUS, embora registrado pela ANVISA. 



    Pois bem. O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, no julgamento do RE 855.178-RG (Rel. Min. LUIZ FUX, Tema 793), examinou a repercussão geral da questão constitucional debatida nestes autos e reafirmou a jurisprudência desta CORTE no sentido da responsabilidade solidária dos entes federados quanto ao dever de prestar assistência à saúde. Confira-se a ementa do julgado: 



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DIREITO À SAÚDE. TRATAMENTO MÉDICO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. REAFIRMAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA. O tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente.” 



    Posteriormente, ao rejeitar os Embargos de Declaração opostos em face desse acórdão, o SUPREMO fixou a seguinte tese: 



    “Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro". 



    Verifica-se, portanto, que, embora reconheça a existência de solidariedade entre os entes federados nas questões envolvendo a saúde pública, o STF decidiu, na tese fixada nos referidos embargos, que a autoridade judicial tem o dever de direcionar o cumprimento dessas demandas, de acordo com as regras de repartição de competências estabelecidas pela lei orgânica do SUS, bem como determinar ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro. 



    Nesse sentido: Rcl 41.954-MC, Rel. Min. GILMAR MENDES, 5/2/2021; RE 1.250.767, Rel. Min. EDSON FACHIN, DJe de 5/6/2020; RE 1.365.888, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, DJe de 22/2/2022.



    Recentemente, a PRIMEIRA TURMA DO STF, em julgamento conjunto realizado em 22/3/2022, no qual se analisou o mérito das seguintes Reclamações: 49.890 e 50.414, de relatoria do Ilustre Min. DIAS TOFFOLI; bem como dois Embargos de Declaração e sete Agravos Regimentais envolvendo as Reclamações a seguir: Rcl 49909; 49919; 50726, 50715, 50866, 50481, 50907, 50649, 50458, todos de minha relatoria, definiu que:



    a) tratando-se de medicamento não padronizado/incorporado no RENAME/SUS, a UNIÃO deve necessariamente compor o polo passivo da lide; assim, a competência para julgar a lide é da Justiça Federal;



    b) no caso de medicamento padronizado no RENAME/SUS, porém cuja distribuição/financiamento está sob a responsabilidade exclusiva da UNIÃO, por exemplo, em razão dos altos custos dos medicamentos ou tratamentos oncológicos, a UNIÃO deve necessariamente compor o polo passivo da lide; assim, a competência para julgar a lide é da Justiça Federal;



    c) medicamentos não registrados na ANVISA, devem ser postulados necessariamente em face da UNIÃO, consoante fixado no Tema 500 da repercussão geral; e



    d) em todos os casos analisados, manteve-se a liminar deferida na origem a fim de preservar a saúde do paciente.



    No caso dos autos, o Estado de Alagoas foi condenado a fornecer medicamento/tratamento oncológico, que não faz parte do elenco do RENAME. Agora, referida unidade federativa busca o direcionamento da obrigação apenas à União, bem como o ressarcimento por parte do ente federal dos valores já despendidos.



    O Estado-membro alega ter suportado ônus financeiro que não lhe cabia, a fim de cumprir decisão judicial. 



    Ora, a responsabilidade solidária dos entes federativos pela promoção das políticas públicas relativas à saúde não afasta os critérios de hierarquização e descentralização das ações sanitárias que competem a 



    Pela pertinência, cumpre fazer breve registro acerca do que ficou assentado no julgamento conjunto realizado pela PRIMEIRA TURMA DO STF, em 22/3/2022, no qual se analisou o mérito das seguintes Reclamações: 49.890 e 50.414, de relatoria do Ilustre Min. DIAS TOFFOLI; bem como dois Embargos de Declaração e sete Agravos Regimentais envolvendo as Reclamações a seguir: Rcl 49909; 49919; 50726, 50715, 50866, 50481, 50907, 50649, 50458, todos de minha relatoria, sendo recorrente o ESTADO DO MATO GROSSO DO SUL, cujo foco é a questão da responsabilidade solidária dos entes federativos no fornecimento de medicamento ou tratamento médico aos necessitados. 



    Após profícuos debates acerca da aplicação da tese fixada no Tema 793 da repercussão geral, a qual foi ratificada no julgamento dos Embargos de Declaração opostos nesse precedente paradigma, a TURMA, por maioria, assentou que a demanda pode ser proposta em face de qualquer dos entes da Federação (União, Estados, Distrito Federal, Municípios), isolada, ou conjuntamente; entretanto, deve-se atentar para a diretriz segundo o qual, no caso de medicamento padronizado no RENAME/SUS, porém cuja distribuição/financiamento está sob a responsabilidade exclusiva da UNIÃO, por exemplo, em razão dos altos custos dos medicamentos ou tratamentos oncológicos, a UNIÃO deve necessariamente compor o polo passivo da lide; assim, a competência para julgar a lide é da Justiça Federal.



    No que se refere aos tratamentos oncológicos, conforme a Política Nacional para Prevenção e Controle do Câncer, esses serão prestados por intermédio das UNACONs e CACONs, instituições habilitadas pelo Ministério da Saúde para tal finalidade, sendo de livre escolha dessas instituições os medicamentos a serem utilizados. 



    Assim, eventuais medicamentos utilizados ou tratamentos disponibilizados por essas unidades de saúde serão custeados com os recursos transferidos pelo Ministério da Saúde, conforme previsto no art. 8º da Portaria 876/2013, do Ministério da Saúde, que regulamenta a Lei nº 12.732, de 22 de novembro de 2012, que versa sobre o primeiro tratamento do paciente com neoplasia maligna comprovada, no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS). Veja-se o teor da referida Portaria:



    “Art. 8º Compete ao Ministério da Saúde:



    I - prestar apoio e cooperar tecnicamente com os gestores dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios para organização dos serviços de saúde a fim de cumprir o disposto nesta Portaria;



    II - garantir o financiamento para o tratamento do câncer, nos moldes das pactuações vigentes, de acordo com as suas responsabilidades;



    III - elaborar protocolos clínicos e diretrizes terapêuticas relacionadas ao tratamento de neoplasias malignas;



    IV - definir diretrizes para a organização das linhas de cuidado na prevenção e controle do câncer; e



    V - monitorar o cumprimento do prazo de 60 (sessenta) dias de que trata o art. 2º da Lei nº 12.732, de 2012, e tomar as providências cabíveis, quando necessário, de acordo com as suas responsabilidades”.



    Nessa esteira, citem-se os seguintes precedentes em que foi reconhecido o ônus obrigacional a ser suportado pela UNIÃO em caso de fornecimento de medicamento/tratamento oncológico:



    “Ementa: AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TEMA 793 DA REPERCUSSÃO GERAL. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO/TRATAMENTO ONCOLÓGICO. ÔNUS SUPORTADO POR ESTADO-MEMBRO. RESSARCIMENTO. AÇÃO DE REGRESSO EM FACE DA UNIÃO. POSSIBILIDADE, INDEPENDENTEMENTE DO EXAURIMENTO DA VIA ADMINISTRATIVA. 



    1. Discute-se no presente Recurso Extraordinário se o ente federativo condenado a custear medicamento para pessoa hipossuficiente pode ajuizar ação de regresso em face da União.



    2. As instâncias de origem reputaram inviável a pretensão, porque (a) o Estado não esgotou as vias administrativas e (b) a União não participou da demanda originária, na qual estabelecida a condenação ao fornecimento do medicamento.



    3. O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, no julgamento do RE 855.178-RG (Rel. Min. LUIZ FUX, Tema 793), reafirmou a jurisprudência desta CORTE no sentido da responsabilidade solidária dos entes federados quanto ao dever de prestar assistência à saúde.



    4. Embora se reconheça a existência de solidariedade entre os entes federados nas questões envolvendo a saúde pública, o STF decidiu, na tese fixada nos referidos embargos, que a autoridade judicial tem o dever de direcionar o cumprimento dessas demandas, de acordo com as regras de repartição de competências estabelecidas pela lei orgânica do SUS, bem como determinar ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro.



    5. No caso dos autos, o Estado de Alagoas foi condenado a fornecer medicamento/tratamento oncológico que não faz parte do elenco do RENAME, em processo julgado na Justiça Estadual, do qual não participou a União. 6. O fato de a União não ter participado da referida lide não afasta sua responsabilização em regresso. Isso porque a solidariedade entre as unidades federadas no fornecimento de medicamento/tratamento não implica transferir para determinado ente o encargo financeiro que, de fato, é de outra pessoa política.



    7. Por outro lado, o esgotamento da via administrativa não é condição para o ajuizamento da ação de regresso.



    8. Agravo Interno a que se nega provimento” (RE 1397223 AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe de 21/11/2022).



    “Ementa: AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. INDEVIDA APLICAÇÃO DO TEMA 793 DA REPERCUSSÃO GERAL PELO JUÍZO DA ORIGEM. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO PARA TRATAMENTO ONCOLÓGICO. ÔNUS OBRIGACIONAL A SER SUPORTADO PELA UNIÃO. NECESSIDADE DE SUA INCLUSÃO NO POLO PASSIVO. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO” (RE 1.381.234-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe de 21/6/2022).



    “Ementa: CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. INDEVIDA APLICAÇÃO DO TEMA 793 DA REPERCUSSÃO GERAL PELO JUÍZO DA ORIGEM. ÔNUS OBRIGACIONAL A SER SUPORTADO PELA UNIÃO. NECESSIDADE DE SUA INCLUSÃO NO POLO PASSIVO. AGRAVO INTERNO A QUE SE DÁ PROVIMENTO” (Rcl 50.481-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe de 23/5/2022).



    “Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DIREITO À SAÚDE. TRATAMENTO MÉDICO ONCOLÓGICO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERATIVOS. POSSIBILIDADE DE QUALQUER ENTE FEDERADO COMPOR O POLO PASSIVO DE AÇÃO QUE ENVOLVA PRESTAÇÃO DE SAÚDE. COMPETÊNCIA DA AUTORIDADE JUDICIAL EM DIRECIONAR O CUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO CONFORME AS REGRAS DE COMPETÊNCIA DO SUS E DETERMINAR O RESSARCIMENTO A QUEM SUPORTOU O ÔNUS FINANCEIRO. RESPONSABILIDADE DA UNIÃO NO CUSTEIO DE TRATAMENTO E FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO ONCOLÓGICO. REMESSA DOS AUTOS À JUSTIÇA FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO, COM APLICAÇÃO DE MULTA” (RE 1.393.643-AgR, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, DJe de 16/11/2022).



    “Ementa: AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. INDEVIDA APLICAÇÃO DO TEMA 793 DA REPERCUSSÃO GERAL PELO JUÍZO DA ORIGEM. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO PARA TRATAMENTO ONCOLÓGICO. ÔNUS OBRIGACIONAL A SER SUPORTADO PELA UNIÃO. NECESSIDADE DE SUA INCLUSÃO NO POLO PASSIVO. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO” (RE 1.381.234-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe de 21/6/2022).



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, conheço do Agravo e DOU PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO, para julgar improcedente o pedido em relação ao ESTADO DE ALAGOAS, cabendo à UNIÃO, exclusivamente, a responsabilidade pelo fornecimento do medicamento postulado, bem como o ressarcimento dos valores despendidos pelo ESTADO DE ALAGOAS.



    Quanto aos ônus sucumbenciais, devem ser suportados pela UNIÃO.



    Retifique-se a autuação, para que a UNIÃO conste como parte recorrida.



    Após, publique-se. 



    Brasília, 2 de fevereiro de 2023.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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