Tribunal: STF
Processo: ARE 1446617
Classe: ARE
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-09-15
Data de publicação: 2023-09-15

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. O presente agravo, previsto no art. 1.042 do Código de Processo Civil, foi interposto pelo Município de Guarulhos contra decisão que inadmitiu o recurso extraordinário à anotação de que a suposta ofensa ao texto constitucional demandaria análise de matéria infraconstitucional, bem como por entender aplicável, no caso em exame, o enunciado n. 279 da Súmula/STF.



    Em suas razões recursais, o recorrente, em síntese, refuta os fundamentos da decisão agravada e reitera os argumentos expendidos no apelo extremo.



    Desse modo, passo a analisar o recurso extraordinário. E, ao examiná-lo, verifico que foi deduzido, com fundamento em permissivo constitucional, contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo assim ementado:



    MEIO AMBIENTE — APELAÇÃO — AÇÃO CIVIL PÚBLICA — OCUPAÇÃO IRREGULAR DE ÁREA URBANA - CERCEAMENTO DE DEFESA — Inocorrência — Desnecessidade de produção de prova pericial. ILEGITIMIDADE PASSIVA DO MUNICÍPIO — Preliminar rejeitada. 



    RESPONSABILIDADE DO MUNICÍPIO PELA REGULARIZAÇÃO URBANÍSTICA E AMBIENTAL DA OCUPAÇÃO IRREGULAR — Obrigação que decorre da competência constitucional e legal do ente municipal e é inerente ao exercício da sua atividade administrativa, incumbindo-lhe fiscalizar e promover o uso e ocupação regular do solo urbano, com a realização de obras de infraestrutura e, se necessário, a remoção e alojamento de moradores em situação de risco, além da prevenção e reparação de danos ambientais decorrentes da ocupação irregular. Responsabilidade da Municipalidade pelos danos ambientais, ademais, que é solidária e objetiva, na qualidade de causadora indireta do dano, ao se omitir no dever de fiscalizar a ocupação de áreas de proteção ambiental.



    INEXISTÊNCIA DE AFRONTA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES — Ausência de ingerência na discricionariedade administrativa - Legítima a ação do Judiciário nas hipóteses em que o poder público não cumpre com o dever constitucionalmente imposto. 



    RESERVA DO POSSÍVEL — INAPLICABILIDADE — Mera alegação de ausência de previsão orçamentária é insuficiente para afastar a obrigação assumida, sobretudo se tratando de garantia do mínimo existencial — Ainda, ausente qualquer comprovação da inexequibilidade absoluta da obrigação. 



    PRAZO PARA CUMPRIMENTO DA CONDENAÇÃO Razoabilidade — Majoração indevida.



    MULTA DIÁRIA EM FACE DE ENTE PÚBLICO — Ausência de interesse recursal, no particular — RECURSO CONHECIDO EM PARTE E IMPROVIDO. 



    O recorrente aponta violação ao art. 23, IX, da Constituição Federal.



    Sustenta que “resta evidente a impossibilidade de se atribuir de modo exclusivo ao Município a competência para a elaboração, implantação e execução das medidas decorrentes das políticas habitacionais. “



    Aduz que “devido ao fato de o Município de Guarulhos estar inserido em região metropolitana, o papel desempenhado pelo Estado na implementação da política habitacional é ainda mais relevante, não podendo ser o Município responsabilizado de forma exclusiva por problemas habitacionais enfrentados em seu território.”



    Requer, por fim, a reforma do acórdão para “afastar deste recorrente a responsabilidade exclusiva pela realocação dos ocupantes que tiverem de ser removidos de seus lares. “



    Esse é o relatório. Decido.



    2. O Tribunal de origem entendeu que a responsabilidade do Município, na situação em questão, restou devidamente configurada. A propósito, transcrevo o seguinte trecho do correspondente voto condutor (com meus grifos):



    No mérito, trata-se de loteamento ou ocupação irregular de área de propriedade pública situada no Jardim Vila Rica, que, em razão da omissão do Poder Público Municipal, constituiu-se em área urbana consolidada, na qual o uso e ocupação do solo se deu sem atendimento às normas urbanísticas e ambientais, impondo-se a obrigação do ente público de agir no sentido da sua regularização. 



    As irregularidades, apuradas em Inquérito Civil instruído com documentos produzidos pela própria municipalidade em 2004, consistiriam na ocupação de áreas de preservação permanente de encosta de morro que apresentam risco geológico de escorregamento e desabamento, especialmente em situações climáticas desfavoráveis. Os estudos técnicos noticiam, ainda, a existência de moradias ameaçadas, além do lançamento de esgoto em córrego. E recomendam a realização de obras de contenção (muros de arrimo), reforço de fundação, coleta de esgoto, drenagem de águas pluviais e proteção superficial (fls. 28131, 55160).



    No curso do processo, e em suas razões recursais, a própria prefeitura acostou novos documentos que confirmam as irregularidades urbanísticas e ambientais noticiadas na inicial (fls. 350154, 369174, 377180), e as providências noticiadas no curso do processo apenas corroboram a omissão do ente municipal e a procedência da pretensão inicial.



    [...]



    Evidente, portanto, que não houve ainda a integral regularização da ocupação. De modo que a notícia de que a municipalidade estaria tomando providências nesse sentido não afasta a procedência da ação, pelo contrário, corrobora a necessidade da tutela jurisdicional, sendo certo que caberá, à fase de cumprimento de sentença, apurar as providências já cumpridas e as medidas faltantes. 



    Logo, de rigor a procedência da ação e a responsabilidade do Município de cumprir com seu poder-dever de controlar e fiscalização o uso e ocupação da área em questão, praticando os atos administrativos eficazes à repressão, prevenção e correção das infrações. Em especial, implementando as medidas técnicas já comprovadamente necessárias e descritas em relatórios técnicos produzidos pela própria Municipalidade, acima referidas, indicadas no relatório de fls. 29130. 



    Da mesma forma, tal como consignado pelo MM. Juízo a quo, é cabível a remoção de moradores com habitações situadas em área de risco geológico, na hipótese de a regularização e a realização de obras (tais como muro de arrimo, reforço de fundação e drenagem de águas Pluviais) se mostrarem impossíveis ou insuficientes na eliminação dos riscos. Ressalte-se que, conforme observou a sentença, o reassentamento involuntário ou remoção compulsória de pessoas que integram assentamento irregular, para fins de regularização fundiária, é medida excepcional, devendo ser observado, sempre que possível, o princípio da permanência das pessoas na área ocupada, nos termos do artigo 48 e inciso I da Lei 11.977/2009.



     Assim, para além da necessidade de eventual remoção imediata de moradores em situação de risco alto e iminente (inclusive já noticiada nos autos), a avaliação da necessidade de outras remoções, em caso, impossibilidade de eliminação dos riscos potenciais também relatados nos autos, deverá se dar no âmbito da elaboração do projeto de regularização fundiária pelo ente municipal, providência ainda não cumprida pelo Município. 



    [...]



    Restou demonstrado que o Município deixou de coibir ou de regular o uso do solo e as intervenções ambientais na área sub judice. Necessário, portanto, fazer cessar as ilicitudes acima demonstradas, que dizem respeito ao próprio cumprimento da atividade administrativa do Município, decorrente da sua obrigação de promover, fiscalizar e regularizar a ocupação do solo urbano e a preservação ambiental, nos termos de suas atribuições constitucionais. 



    A obrigação de fazer imposta visa, justamente, suprir a omissão do ente municipal no cumprimento de sua função e determinar que a Administração dê cumprimento à legislação que estabelece a regularização urbanística e ambiental da ocupação irregular noticiada nos autos. 



    [...]



    De acordo com o artigo 30, cabe ao Município promover o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano, além de implementar políticas públicas de saneamento básico e infraestrutura urbana. Ainda, o artigo 23 estabelece a competência de todos os entes federativos para proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas. Já o artigo 225, § 11, da CF, dispõe sobre o dever do Estado de exercer o controle de qualquer atividade potencialmente lesiva ao meio ambiente e à saúde pública. 



    A Constituição do Estado de São Paulo, no artigo 191, também estabelece a responsabilidade ambiental do ente federativo municipal, relativamente à "preservação, conservação, defesa, recuperação e a melhoria do meio ambiente natural, artificial e do trabalho, atendidas as peculiaridades regionais e locais e em harmonia com o desenvolvimento social e econômico". E, no artigo 180, estabelece a responsabilidade do Município pelo estabelecimento de diretrizes e normas de desenvolvimento urbano, observando-se a preservação, proteção e recuperação do meio ambiente urbano e cultural, as normas urbanísticas e a restrição à utilização de áreas de riscos geológicos. 



    Portanto, ao ser omisso no cumprimento de tais obrigações administrativas, legais e constitucionais (omissão relacionada a dever específico de agir) o Município permitiu a ocorrência do dano urbanístico e ambiental noticiado nos autos, devendo ser responsabilizado pela sua reparação, por meio da competente regularização da ocupação. 



    [...]



    Portanto, a Administração Pública pode figurar como responsável direta e indireta pelo dano ambiental, quando deixa de cumprir as normas legais relativas à tutela ambiental, quando se omite no exercício do poder de polícia, deixando de cumprir seu dever de fiscalizar e coibir os atos que causam danos ao meio ambiente, bem como quando se omite em adotar as medidas necessárias a evitar a degradação ambiental. 



    É este o fundamento da responsabilidade do ente municipal, para a qual, basta a existência de nexo causal entre o dano e as situações e condutas que o tornaram causador direto ou indireto deste, qual seja, a ocupação urbana irregular em área de proteção ambiental e a omissão em fiscalizar e regular tal atividade. 



    Tal o contexto, rever o posicionamento do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, nos termos do que articulado pelo recorrente, esbarraria no enunciado n. 279 da Súmula/STF, ante a necessidade de enfrentamento do conjunto fático-probatório constante nos autos, bem como manifestaria de forma reflexa e indireta eventual violação ao texto constitucional.



    Cito, por relevante, decisões em que a mesma parte em questão, o Município de Guarulhos, figura como recorrente: ARE 1.353.561, ministro Ricardo Lewandowski, DJe de 4 de julho de 2022; ARE 1.379.191 ED, ministro Edson Fachin, DJe de 11 de novembro de 2022; ARE 1.399.279, ministro Edson Fachin, DJe de 17 de novembro de 2022; ARE 1.421.445, ministro Luiz Fux, DJe de 2 de agosto de 2023.



    Destaco, ainda, os seguintes acórdãos:



    AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PRESERVAÇÃO DO MEIO AMBIENTE. OCUPAÇÃO DESORDENADA. MORRO BOA VISTA. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. RELOCAÇÃO DE FAMÍLIAS RESIDENTES NA ÁREA. OMISSÃO DO PODER PÚBLICO. ALEGADA OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. IMPROCEDÊNCIA. PRECEDENTES. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279/STF. 



    1. O acórdão recorrido está em sintonia com a jurisprudência desta Corte, a qual firmou o entendimento no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação de poderes, uma vez que não se trata de ingerência ilegítima de um Poder na esfera de outro. 



    2. Ademais, eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo Juízo a quo, quanto à existência de omissão do Poder Público, com vistas à implementação de políticas públicas, demandaria o reexame do conjunto fático probatório constantes dos autos, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, tendo em vista a vedação contida na Súmula 279 do STF. 



    3. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa do art. 1.021, § 4º, do CPC. Inaplicável o artigo 85, § 11, do CPC, por se tratar de recurso oriundo de ação civil pública.



    (ARE 1.327.824 AgR, ministro Edson Fahin, DJe de 27 de outubro de 2022 - com meus grifos)



    Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Administrativo. Loteamento irregular. Fiscalização. Dever do município atestado na origem. Regularização. Obras. Orçamento. Legislação infraconstitucional. Reexame de fatos e provas. Precedentes. 1. Inadmissível, em recurso extraordinário, o exame da legislação infraconstitucional e dos fatos e das provas dos autos. Incidência das Súmulas nºs 636 e 279/STF. 2. Agravo regimental não provido. 



    (ARE 685.351 AgR, ministro Dias Toffoli, DJe de 13 de abril de 2015 - com meus grifos)



    3. Em face do exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo.



    Quanto aos honorários recursais, previstos no § 11 do art. 85 do Código de Processo Civil, não têm autonomia nem existência independente da sucumbência fixada na origem e representam um acréscimo ao ônus estabelecido previamente, motivo por que, na hipótese de descabimento ou de ausência de fixação anterior – como na espécie –, a sua incidência é indevida. 



    4. Publique-se.



Brasília, 15 de setembro de 2023.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



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