Tribunal: STF
Processo: ADPF 1071
Classe: ADPF
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-12-14
Data de publicação: 2023-12-14

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. Associação Nacional de Defesa dos Agricultores, Pecuaristas e Produtores da Terra (Andaterra) ajuizou esta arguição de descumprimento de preceito fundamental, com pedido de medida cautelar, contra atos comissivos e omissivos do Poder Judiciário e do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) referentes a conflitos de terras e grilagens ocorridos no território brasileiro, em especial nas cidades de Formosa do Rio Preto/BA e Correntes/PI.



    Afirma ter legitimidade, enquanto associação de âmbito nacional com atuação em mais de nove Estados, voltada à defesa dos interesses dos produtores rurais e demais atividades relacionadas. 



    Sustenta o cabimento da ação, ante o contexto de insegurança no sistema fundiário e de desrespeito às garantias constitucionais alusivas à aquisição e proteção das propriedades rurais. Busca a superação de decisões que, segundo alega, resguardam a grilagem, acarretando fraude no registro de imóveis e prejuízos aos produtores rurais, à economia e aos negócios jurídicos. 



    Aponta ofensa aos preceitos fundamentais do direito à propriedade, à herança, à petição, ao acesso à tutela jurisdicional adequada e célere, à igualdade, à isonomia, à proporcionalidade e à segurança jurídica. 



    Descreve o quadro como um “estado de coisas inconstitucional” alusivo à grilagem de terras no Brasil. Articula com a falha sistemática do CNJ, enquanto órgão máximo de fiscalização dos serviços auxiliares do Poder Judiciário, no combate à situação nos registros de imóveis, tabelionatos e corregedorias estaduais.



    Reporta-se à obra O livro branco da grilagem de terras no Brasil, do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra), que trata da disseminação de fazendas griladas, e à Operação Faroeste, realizada pela Polícia Federal em meio a investigações sobre grilagem de terras no Oeste Baiano, que resultou no ajuizamento, perante o Superior Tribunal de Justiça, das ações penais n. 920, 940, 953 e 965, da relatoria do ministro Og Fernandes. Menciona inquéritos, denúncias e prisões de membros do Judiciário e advogados. Contesta decisões judiciais relativas à nulidade e à fusão de matrículas de imóveis.



    Disserta acerca da situação fundiária naquela região da Bahia. Cita propriedades que teriam sido alvo de fraudes e irregularidades nos registros de terra. Assevera que buscou junto ao CNJ, sem êxito, solução para o problema. Remete aos seguintes processos: reclamação disciplinar n. 0000976-51.2011.2.00.0000; pedido de providências n. 0005110-87.2012.2.00.0000; reclamação disciplinar n. 0005408-45.2013.2.00.0000; pedido de providências n. 0007396.2016.2.00.0000; pedido de providências n. 0007368-31.2016.2.00.0000; representação por excesso de prazo n. 0000825-75.2017.2.00.0000; e pedido de providências n. 00004124-89.2019.2.00.0000. 



    Salienta a falta de ação e de comprometimento do Conselho em enfrentar a fraude nas matrículas dos imóveis.



    Remete à instituição, pelo Ato n. 16/2020/CNJ, do Laboratório de Inovação, Inteligência e Objetivos de Desenvolvimento (Liods/CNJ), cuja composição conta com especialistas para combater o imbróglio fundiário no Brasil, afetado pelos transtornos registrários e pela grilagem oficial generalizada. Narra a atuação do grupo “na implantação do projeto piloto de inventário estatístico imobiliário nas serventias prediais de Santa Rita de Cássia e Formosa do Rio Preto, no Estado da Bahia”. Diz não ter sido apresentado relatório inteiramente conclusivo, mas suficiente para acusar a nulidade absoluta das matrículas fraudadas nas fazendas abordadas. Frisa não haver dúvidas sobre a nulidade absoluta de determinadas matrículas de imóveis.



    Destaca as violações constantes, sequenciais e sistemáticas do direito de propriedade em razão de fraudes no sistema de registro imobiliário, o que estaria sendo ratificado pelo Poder Judiciário e pelo Conselho Nacional de Justiça. 



    Assinala a necessidade de as matrículas de imóveis estarem em conformidade com a Lei de Registros Públicos e a possibilidade de as nulidades absolutas dos registros serem declaradas, a qualquer tempo, por corregedor local ou nacional, independentemente de ação direta.



    Evoca o art. 235 do Código de Processo Civil, a prever a representação, junto ao Corregedor ou ao CNJ, contra juízes ou relatores que excedam injustificadamente os prazos processuais. 



     Sublinha impreterível uma atuação mais enérgica da Polícia Federal, da Procuradoria-Geral da República e do Superior Tribunal de Justiça.



    Pede, em sede cautelar, seja determinado que: 



    (i) o CNJ proceda de imediato, nos processos em que provocado ou de ofício, independentemente da existência de ações judiciais em curso e respeitada a coisa julgada, ao cancelamento ou bloqueio de todas as matrículas e registros fraudados ou objeto de “grilagem oficial” no País, assim como as designadas no Livro Branco de fraudes imobiliárias do Incra, sobretudo no tocante às fazendas Estrondo, São José e Santa Maria, no Município de Formosa do Rio Preto/BA; 



    (ii) as resoluções e decisões do Conselho em desacordo com a norma do art. 235 do Código de Processo Civil sejam coibidas e cassadas, sem devolução à origem; e 



    (iii) o CNJ e o Tribunal de Justiça do Estado da Bahia implantem, em Formosa do Rio Preto, uma ou mais varas especializadas, com a designação de juízes de igual especialização, para o enfrentamento de todas as ações de caráter fundiário ou rural existentes naquela Comarca e nas vizinhas, inclusive no Estado do Piauí, desde que sejam imóveis locais, e em todo o oeste baiano.



    Requer, ao fim, a confirmação dos pedidos cautelares e a extensão da solução a todo o País.



    O Corregedor Nacional de Justiça, mediante as petições/STF n. 109.790/2023 e n. 109.994/2023, narra ter solicitado informações à Presidência do Tribunal de Justiça da Bahia e à Corregedoria das Comarcas do Interior daquele órgão, em razão de parte das alegações da autora se referir aos desdobramentos da Operação Faroeste. Discorre sobre as normas que disciplinam os serviços notariais e de registro bem como sobre o papel do Poder Judiciário e do CNJ na fiscalização dessa atividade. Conforme aduz, a atuação do CNJ não pode sobrepor-se às atribuições das Corregedorias locais. Ressalta já terem sido tomadas as providências cabíveis face às irregularidades cartorárias apuradas.



    O Advogado-Geral da União, em preliminar, salienta a ausência de indicação adequada dos atos do poder público impugnados. Argui a ilegitimidade da requerente, sustentando a heterogeneidade de sua composição. Destaca irregularidade na representação processual, ante a falta de especificação dos atos questionados no instrumento de procuração. Diz não observado o princípio da subsidiariedade. Alega inépcia da petição inicial ante a generalidade das alegações. No mérito, manifesta-se pela improcedência do pedido.



    O Procurador-Geral da República realça o não cabimento da arguição, uma vez descumprido o princípio da subsidiariedade. Suscita a ilegitimidade ativa da proponente, que, segundo afirma, representa diversas categorias econômicas do setor primário, distintas entre si. Anota inexistirem irregularidades na atuação do CNJ, não se configurando as violações arguidas na inicial. Opina pelo não conhecimento da ação e, no mérito, pela improcedência.



    É o relatório. Decido.



    2. Entendo carecer a autora de legitimidade para a propositura desta ação, circunstância que caracteriza a ausência de um dos requisitos de admissibilidade e, portanto, autoriza o indeferimento liminar da petição inicial.



    O inciso IX do art. 103 da Constituição Federal e o inciso IX do art. 2º da Lei n. 9.868, de 10 de novembro de 1999, atribuem às entidades de classe de âmbito nacional legitimidade para propor ação direta de inconstitucionalidade.



    A jurisprudência do Supremo é firme no sentido de que é necessário, para efeito de enquadramento na previsão constitucional, que os interesses patrocinados pela organização sejam homogêneos, relativos a determinada categoria profissional ou empresarial. A entidade deve estar apta a integrar, com plena abrangência e de maneira não fragmentária, um bloco homogêneo de interesses dos associados (ADI 4.231 AgR, ministro Ricardo Lewandowski, DJe de 25 de setembro de 2014; e ADI 4.313, ministro Luís Roberto Barroso, DJe de 2 de dezembro de 2015).



    Entidades que representam interesses heterogêneos não podem ser consideradas de classe; logo, não são dotadas de legitimidade. No ponto, observem-se os seguintes precedentes:



    AGRAVO REGIMENTAL – AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE CIDADANIA (ASPIM) – ILEGITIMIDADE ATIVA – ENTIDADE DE CLASSE DE ÂMBITO NACIONAL – NÃO CARACTERIZAÇÃO.



    1. Mantida a decisão de reconhecimento da inaptidão da agravante para instaurar controle abstrato de normas, uma vez não se amoldar à hipótese de legitimação prevista no art. 103, IX, “parte final”, da Constituição Federal.



    2. Não se considera entidade de classe a associação que, a pretexto de efetuar a defesa de toda a sociedade, patrocina interesses de diversas categorias profissionais e/ou econômicas não homogêneas.



    3. Ausente a comprovação do caráter nacional da entidade, consistente na existência de membros ou associados em pelo menos nove estados da federação, não bastante para esse fim a mera declaração formal do qualificativo nos seus estatutos sociais. Precedente.



    4. Agravo regimental a que se nega provimento.



    (ADI 4.230 AgR, Plenário, ministro Dias Toffoli, DJe de 14 de setembro de 2011)



    CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO. ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE DEFESA DOS CARTORÁRIOS DA ATIVIDADE NOTARIAL E DE REGISTRO (ANDC). ENTIDADE QUE REPRESENTA COMPOSIÇÃO HETEROGÊNEA DE INTERESSES DE CATEGORIAS DIVERSAS. ILEGITIMIDADE ATIVA. NÃO PROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL.



    1. A Associação Nacional de Defesa dos Cartorários da Atividade Notarial e de Registro (ANDC) não possui legitimidade para a propositura de ações de controle concentrado de constitucionalidade, por congregar, entre seus associados, pessoas inseridas em contextos profissionais distintos, reunindo, ao mesmo tempo, delegatários de função pública e pessoas por eles contratados para atuar sob sua subordinação hierárquica.



    2. A jurisprudência desta CORTE é pacífica no sentido de que a entidade associativa deve ser capaz de integrar, com plena abrangência (ADI 3617 AgR, Rel. Min. CEZAR PELUSO), um bloco homogêneo de interesses de seus associados (ADI 4.231-AgR, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, DJe de 25/9/2014; da ADI 4.230 AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI; e ADI 4.009, Rel. Min. EROS GRAU).



    3. Agravo Regimental a que se nega provimento.



    (ADI 5.071 AgR, Plenário, ministro Alexandre de Moraes, DJe de 2 de fevereiro de 2018)



    A finalidade institucional da Andaterra, nos termos do art. 4º do Estatuto Social, é “defender, incentivar e desenvolver o setor rural brasileiro, buscando a promoção, informação e efetivação dos direitos de todas as pessoas físicas ou jurídicas (classes e categorias) ligadas à produção rural em todo o território nacional”.



    A entidade congrega, no quadro de associados, “produtores e trabalhadores rurais, pessoas físicas, jurídicas ou agroindústrias, que exerçam quaisquer atividades no setor, quer sejam agricultores, pecuaristas, fruticultores, avicultores, suinocultores, apicultores, enfim, de todos os cidadãos e empresas que estabeleceram suas atividades no setor primário, laboram ou laboraram no agronegócio brasileiro”. Daí se conclui que os interesses defendidos são heterogêneos.



    A Andaterra representa aqueles que, embora se dediquem ao exercício de uma mesma atividade (agronegócio), estão inseridos em contextos profissionais diametralmente distintos, e não raro antagônicos, reunindo empresas agropecuárias e pessoas por elas contratadas (trabalhadores rurais).



    É dizer, configurada a heterogeneidade da requerente, evidencia-se sua ilegitimidade ativa para propor ações de controle abstrato de constitucionalidade.



    Dessa forma, a autora não ostenta a condição de entidade de classe legitimada a instaurar o controle objetivo de constitucionalidade perante o Supremo.



    3. Ante o exposto, julgo extinta a ação direta de inconstitucionalidade, sem resolução do mérito, com fundamento no art. 4º da Lei n. 9.868/1999, c/c o art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo.



    4. Publique-se.



Brasília, 14 14 de dezembro de 2023.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



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