Tribunal: STF
Processo: ARE 1454100
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-09-15
Data de publicação: 2023-09-15

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. POLÍTICAS PÚBLICAS. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



Relatório



    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal de Justiça de Pernambuco:



    “EMENTA: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RODOVIA ESTADUAL. MAU ESTADO DE CONSERVAÇÃO. ATIVISMO JUDICIAL. RESERVA DO POSSÍVEL. SITUAÇÃO QUE CONFIGURA INTERFERÊNCIA INDEVIDA NOS ASSUNTOS ADMINISTRATIVOS DE OUTRO PODER. USURPAÇÃO DA PRERROGATIVA DE DEFINIÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. APELO PROVIDO. DECISÃO UNÂNIME. 



    1. A decisão proferida na origem, objeto de impugnação pelo Estado de Pernambuco no presente APELO, determina providência que, apesar de fundamentada e se revestir do caráter de urgência, diante da gravidade do mau estado de conservação de rodovia estadual, tem o efeito de imiscuir-se no mérito administrativo, ao ingressar nos aspectos da oportunidade e conveniência da decisão que compete única e exclusivamente ao Executivo estadual. 



    2. De fato, a formulação e execução de políticas públicas estão a cargo dos agentes políticos que, por delegação popular, recebem investidura em mandato eletivo. O Poder Judiciário não deve intervir em esfera reservada a outro Poder para substituí-lo em seus juízos de conveniência e oportunidade, sob pretexto de controlar as opções de organização e prestação de serviços públicos. 



    3. O Estado demonstrou a tomada de providências no sentido de mitigar a precariedade da rodovia, envidando esforço para obtenção e liberação de recursos às obras necessárias, bem como executando medidas de recuperação, a exemplo da operação tapa-buracos. 



    4. No caso presente, não enxergo situação de excepcionalidade que possa justificar a intervenção judicial a fim de implementar a medida requerida. 



    5. Não se trata de uma omissão intencional do Poder Público, mas de uma natural e inerente limitação dos recursos do erário na satisfação das infindáveis necessidades coletivas. Qualquer medida de otimização da aplicação desses recursos em proveito da coletividade inevitavelmente importará sacrifícios localizados, como o que foi constatado nos presentes autos. 



    6. Ainda assim, o dedo intromissor do Judiciário deve ser recolhido a fim de não tumultuar o planejamento orçamentário do Estado, e não interferir no processo de eleição das medidas políticas que se afiguram mais emergentes a critério da autoridade constitucionalmente investida a tal escolha, qual seja, o representante do Executivo eleito democraticamente. 



    7. Apelo provido” (fls. 8-9, e-doc. 6).



    2. No recurso extraordinário, o agravante alega ter o Tribunal de origem contrariado o art. 2º, o inc. XXXV do art. 5º e o art. 127 da Constituição da República, ao argumento de que, “caracterizada a situação fática que configura a omissão estatal – não implementação de planos e medidas eficazes para garantir a conservação e manutenção da via em condições de trafegabilidade segura, caracterizada está a possibilidade de intromissão Judicial para fins de sanar o estado de coisas inconstitucional” (fl. 9, e-doc. 10).



    3. O recurso extraordinário foi inadmitido pela incidência da Súmula n. 279 e pela harmonia do acórdão recorrido com a jurisprudência deste Supremo Tribunal (e-doc. 12).



    4. No agravo interposto contra a inadmissibilidade do recurso extraordinário, o agravante sustenta que, “desconsiderando os judiciosos argumentos então ventilados no bojo daquele Apelo Extremo, inclusive quanto à consolidação de todas as questões fático-meritórias da causa, e valendo-se tão só dos termos empregados pelo Des. Relator quando do julgamento daquela Apelação Cível nº 0000486-08.2017.8.17.2340, entendeu aquele nobre 2º Vice-Presidente desse E. TJPE por inadmitir o recurso ministerial ao fundamento de suposta necessidade de incursão no acervo fático-probatório da causa, o que em absoluto não se faz necessário no caso ora posto” (fl. 5, e-doc. 15). 



    Pede “provimento ao presente Agravo, a fim de que resulte admitido o Recurso Extraordinário” (fl. 9, e-doc. 15).



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.



    5. Razão jurídica não assiste ao agravante.



    6. No voto condutor do acórdão recorrido, o Desembargador relator assentou:



    “O cerne do litígio envolve a possibilidade de ingerência do Judiciário nas decisões políticas do Executivo quanto à realização de reforma em rodovia estadual em mau estado de conservação. Arde dos autos a situação de degradação em que se encontra o leito da via, com diversos buracos e sem a sinalização adequada, tampouco margem para acostamento, o que, segundo o órgão ministerial, seria um fator de risco à vida humana pela propensão a acidentes de trânsito. A decisão proferida na origem, objeto de impugnação pelo Estado de Pernambuco no presente apelo, determina providência que, apesar de fundamentada e se revestir do caráter de urgência, diante da gravidade dos dados coligidos acerca da precariedade da rodovia, tem o efeito de imiscuir-se no mérito administrativo, ao ingressar nos aspectos da oportunidade e conveniência da decisão que compete única e exclusivamente ao Executivo estadual. Ouso discordar daquele entendimento porque de certa forma incorpora um certo ativismo judicial, não compatível com o princípio da separação dos Poderes, base de nosso sistema constitucional. De fato, a formulação e execução de políticas públicas estão a cargo dos agentes políticos que, por delegação popular, recebem investidura em mandato eletivo. O Poder Judiciário não deve intervir em esfera reservada a outro Poder para substituí-lo em seus juízos de conveniência e oportunidade, sob pretexto de controlar as opções de organização e prestação de serviços públicos. Só se justifica a intervenção e controle do Poder Judiciário, na implementação de Políticas Públicas, em casos em que configurada a abusividade governamental, de desrespeito direto ao texto constitucional. Não ficando evidenciada situação de evidente arbítrio estatal, que comprometa a preservação ou concessão de condições materiais mínimas em favor dos cidadãos, o Judiciário não tem legitimidade para interferir na condução dos assuntos públicos conferidos, pela repartição de atribuições estabelecidas no texto constitucional, a outro Poder da República. No caso dos autos, tal arbítrio não restou demonstrado pelo órgão ministerial, o que seria intuído, por exemplo, a partir da prova da saúde financeira do Estado e do mal emprego de verbas públicas de modo a alijar a Rodovia PE-145 das obras de recuperação. No entanto, pelo contrário, o Estado demonstrou a tomada de providências no sentido de mitigar a precariedade das condições de trafegabilidade do leito, adotando medidas como realização da operação de tapa-buracos, bem como esforços no sentido de obter a liberação de recursos para implemento de maiores obras de recuperação. (...) No entanto, no presente caso, não vislumbro a ocorrência de situação excepcional que justificar a agressiva intromissão do Judiciário no trâmite das decisões de típico caráter político. É que a intervenção judicial na implementação de políticas públicas é medida excepcional, só justificável para invalidar ato administrativo de agentes dos outros Poderes que importe em desrespeito a preceito constitucional fundamental. In casu, o Estado não pode se fazer presente em todas as rodovias estaduais, realizando as obras de reparo porventura devidas em todas elas ao mesmo tempo, pois além de os recursos orçamentários serem limitados, a decisão quanto à alocação e o emprego de verbas públicas deve ficar adstrita ao representante democraticamente eleito pelo povo. Muito provavelmente a Rodovia PE 145 não é a única a precisar de reparos. Porque então obrigar o estado a efetuar obras de reestruturação quanto a esta e não quanto às outras? Como se vê, existe um elemento de discricionariedade nesta decisão que não pode ser atropelado pelo decreto judicial. Isso porque, como já dito, em regra cabe aos agentes públicos eleitos pelo voto popular o estabelecimento dos alvos prioritários dos gastos públicos, não podendo o Judiciário se substituir a eles nessa escolha. (...) No caso presente, não enxergo situação de excepcionalidade que possa justificar a intervenção judicial a fim de implementar a medida requerida, até porque a administração estadual já tem mobilizado seus recursos para suprir a situação de precariedade da Rodovia PE145, garantindo, na medida de suas possibilidades fáticas e financeiras, a prestação do serviço público de conservação e manutenção das vias públicas” (fls. 4-7, e-doc. 6).



    Harmoniza-se a decisão com a jurisprudência deste Supremo Tribunal, assentada em ser possível intervenção judicial na adoção de providências necessárias de serem determinadas aos entes administrativos estatais apenas de forma excepcional. Assim, por exemplo:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. POLÍTICAS PÚBLICAS. OBRIGAÇÃO DE FAZER. SEGURANÇA PÚBLICA. DELEGACIA DE POLÍCIA. CONDIÇÕES PRECÁRIAS DE FUNCIONAMENTO. DESIGNAÇÃO DE SERVIDORES. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO: POSSIBILIDADE. ALEGADA OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DA PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA: INOCORRÊNCIA. PRECEDENTES. APLICABILIDADE DOS FUNDAMENTOS DO TEMA 220 DA REPERCUSSÃO GERAL NA ESPÉCIE. CABE AO PODER JUDICIÁRIO GARANTIR A PLENA EFICÁCIA DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS DE SEGURANÇA PÚBLICA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (RE n. 1.347.090-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 10.1.2022).



     “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA PARA DESIGNAÇÃO DE DELEGADO E SERVIDORES EM DELEGACIA DE POLÍCIA – OBRIGAÇÃO JURÍDICO-CONSTITUCIONAL QUE IMPÕE AO PODER PÚBLICO O DEVER DE OBSERVÂNCIA DO DEVER CONSTITUCIONAL DA SEGURANÇA PÚBLICA (CF, ART. 144 E SEGUINTES) – IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS – VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DA RESERVA DO POSSÍVEL – INOCORRÊNCIA – DECISÃO QUE SE AJUSTA À JURISPRUDÊNCIA PREVALECENTE NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – CONSEQUENTE INVIABILIDADE DO RECURSO QUE A IMPUGNA – SUCUMBÊNCIA RECURSAL (CPC, ART. 85, § 11) – NÃO DECRETAÇÃO, NO CASO, ANTE A AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM VERBA HONORÁRIA NA ORIGEM – AGRAVO INTERNO IMPROVIDO” (ARE n. 1.197.779-AgR, Relator o Ministro Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 19.11.2019).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇAO CIVIL PÚBLICA. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. DIREITO CONSTITUCIONAL À SEGURANÇA. TEMA 220 DA REPERCUSSÃO GERAL. RE 592.581-RG. APLICABILIDADE. OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. INOCORRÊNCIA. ACÓRDÃO RECORRIDO EM DISSONÂNCIA COM A ORIENTAÇÃO DESTA CORTE. APELO EXTREMO DO MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL PROVIDO. NÃO INCIDÊNCIA, NA HIPÓTESE, DOS ÓBICES DAS SÚMULAS 280 E 283 DO STF. SENTENÇA RESTABELECIDA. AUSÊNCIA DE JULGAMENTO ULTRA PETITA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. O recurso extraordinário interposto pelo ora Agravado, o qual foi provido, preencheu todos os pressupostos de admissibilidade. Não incidem, na hipótese, os óbices processuais apontados pelo ora Recorrente, referentes à incidência das Súmulas 280 e 283 do STF. 2. Demonstrada a excepcionalidade da situação, bem como a omissão do ente público, pode o Poder Judiciário, em tema de direitos fundamentais de caráter social, determinar a implantação de políticas públicas, imprescindíveis ao funcionamento da segurança pública, sem que isso ofenda o princípio da separação dos poderes, discussão que se inclui no Tema 220 da sistemática da repercussão geral, cujo paradigma é o RE 592.581-RG. Precedentes. 3. Restabelecida a sentença em sede de recurso extraordinário. Ausência de julgamento ultra petita. 4. Agravo regimental a que se nega provimento. Inaplicável a norma do art. 85, § 11, do CPC, por ser tratar de recurso oriundo de ação civil pública” (RE n. 1.214.757, Relator o Ministro Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 25.6.2021).



    7. É de se anotar que o Desembargador relator assentou não “enxerg[ar] situação de excepcionalidade que possa justificar a intervenção judicial a fim de implementar a medida requerida, até porque a administração estadual já tem mobilizado seus recursos para suprir a situação de precariedade da Rodovia PE145, garantindo, na medida de suas possibilidades fáticas e financeiras, a prestação do serviço público de conservação e manutenção das vias públicas” (fls. 6-7, e-doc. 6).



    Rever a conclusão adotada no acórdão recorrido, quanto à existência ou não de excepcionalidade a autorizar a intervenção do Poder Judiciário no presente caso, demandaria o reexame do conjunto probatório dos autos, procedimento incabível de ser adotado validamente em recurso extraordinário, como se tem na Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal. Assim, por exemplo:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. REALIZAÇÃO DE REPAROS, SINALIZAÇÃO E FISCALIZAÇÃO EM RODOVIA. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. OFENSA NÃO CONFIGURADA. NECESSIDADE DE REEXAME DE PROVAS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279/STF. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO, COM APLICAÇÃO DE MULTA. I – O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente previstos, sem que isso configure violação do princípio da separação de poderes. II – Conforme a Súmula 279/STF, é vedado, em recurso extraordinário, o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos. III – Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação de multa” (RE n. 1.302.362-AgR, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 14.6.2021).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: TEMA RG Nº 220. REFORMA EM PRÉDIO DA POLÍCIA MILITAR. REEXAME DE FATOS E PROVAS E ANÁLISE DE NORMA INFRACONSTITUCIONAL: INVIABILIDADE NO CAMPO EXTRAORDINÁRIO. ÓBICE DOS ENUNCIADOS Nº 279 E Nº 280 DA SÚMULA DO STF. 1. Conforme asseverado no julgamento do Recurso Extraordinário nº 592,581-RG/RS, paradigma do Tema nº 220 do ementário da Repercussão Geral, é lícito ao Poder Judiciário, em situações excepcionais, impor à Administração Pública obrigação de fazer, consistente na promoção de medidas ou na execução de obras emergenciais. 2. No caso, o Tribunal de origem, com base nos pressupostos fático-probatórios constantes dos autos e na Constituição estadual, asseverou o enquadramento da hipótese dos autos no referido Tema RG nº 220. 3. É inviável, em recurso extraordinário, o reexame da matéria fático-probatória e da legislação infraconstitucional que fundamentam o acórdão recorrido. Incidência dos óbices previstos nos enunciados nº 279 e nº 280 da Súmula do STF. 4. Agravo regimental ao qual se nega provimento” (ARE n. 1.385.698-AgR, Relator o Ministro André Mendonça, Segunda Turma, DJe 30.6.2023).



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. SEPARAÇÃO DE PODERES. DECISÃO JUDICIAL QUE DETERMINA A REALIZAÇÃO DE OBRA PÚBLICA. POSSIBILIDADE EXCEPCIONAL. 1. Agravo interno em face de decisão que reformou acórdão de Tribunal de Justiça que condenara solidariamente Estado, Município e empresa de saneamento por dano ambiental, determinando ainda a finalização de obra de saneamento, com instalação em comunidade de infraestrutura e instalações operacionais de coleta, tratamento e descarte dos esgotos sanitários. 2. Esta Corte admite, em casos excepcionais, seja ordenada a implementação de políticas públicas pelo Poder Judiciário, ante a inércia ou morosidade da Administração, como medida assecuratória de direitos fundamentais. Precedentes. 3. Avaliar a presença ou não de situação emergencial que demande a atuação do Poder Judiciário é matéria afeta às instâncias ordinárias, quando demanda a reanálise de provas e normas infraconstitucionais, como é a hipótese. 4. No julgamento da ADI 1.842, Redator para acórdão Ministro Gilmar Mendes, esta Corte reafirmou a competência material comum da União, Estados e Municípios no incremento do saneamento básico, destacando o caráter comumente intermunicipal de medidas necessárias à implementação desse serviço. 5. Agravo interno provido” (RE n. 1.407.817-AgR, Redator para o acórdão o Ministro Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 10.3.2023).



    Nada há a prover quanto às alegações do agravante.



    8. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo (als. a e b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Ressalte-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil. 



    Publique-se.



    Brasília, 15 de setembro de 2023.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora