Tribunal: STF
Processo: RE 1452624
Classe: RE
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-09-06
Data de publicação: 2023-09-06

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão assim ementado:



    “TRIBUTÁRIO. CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA. SUBSTITUIÇÃO DA BASE DE CÁLCULO. RECEITA BRUTA. LEI Nº 12.546/2011. CONSTITUCIONALIDADE. PECULIARIDADE DO CASO. EFEITO INVERSO. LACUNA SUPRIMIDA POR REDUÇÃO TELEOLÓGICA. APLICAÇÃO DO ART. 22, I E III, DA LEI Nº 8.212/91. 1. Baseado no disposto no § 13 do art. 195, da CF, acrescentado pela Emenda Constitucional nº 42/2003, a Lei nº 12.546, de 14 de dezembro de 2011, fruto da conversão da Medida Provisória nº 540, de 02 de agosto de 2011, estabeleceu, inicialmente, em seu art. 8º, a substituição das contribuições previdenciárias previstas nos incisos I e III do art. 22 da Lei nº 8.212, de 1991, pela contribuição sobre o valor da receita bruta, à alíquota de 1,5%. Posteriormente, foi editada a Medida Provisória 563, convertida na Lei nº 12.715/2012, em 17 de setembro de 2012, alterando a alíquota para 1%. 2. A Lei nº 12.546/2011 foi editada com base na autorização constitucional, e, sendo assim, não apresenta qualquer irregularidade. A contribuição prevista no artigo 8º da referida lei incide sobre a receita bruta, uma das fontes de custeio da Seguridade Social já prevista no texto constitucional, a teor do art. 195, I, 'b'. 3. O Governo Federal resolveu adotar a substituição das contribuições previdenciárias previstas nos incisos I e III do art. 22 da Lei no 8.212, pela contribuição sobre a receita bruta, visando, dentre outras medidas, desonerar a folha de pagamento para geração de emprego e formalização das relações de trabalho, mas numa análise mais abrangente, tem a finalidade de fomentar as atividades, criando condições propícias à retomada de investimentos produtivos, melhorar a competitividade e produtividade da indústria. 4. A adoção da medida foi favorável para grande parte das empresas contempladas pela substituição da base de cálculo da contribuição previdenciária. Entretanto, para outras, como o caso da empresa impetrante, que têm alto faturamento e poucos funcionários, que terceirizam parte de sua mão de obra e que produzem com alto valor agregado, representou aumento de custo. 5. Caso em que a aplicação da nova sistemática contrapõe-se ao propósito da medida, pois a oneração da carga tributária - mormente diante da conjuntura econômica interna e internacional - impossibilita a almejada elevação da competitividade, o fortalecimento da indústria nacional e o crescimento econômico. 6. O regime jurídico instituído pela Lei nº 12.546/2011 aplicado à empresa impetrante produz efeito inverso. Não se trata de constitucionalidade ou inconstitucionalidade da lei em tese, e sim de interpretação e integração da norma que apresenta lacuna de regulamentação, devendo ser suprida com a restrição da amplitude da expressão literal da norma, de acordo com a analogia, os costumes e os princípios gerais de direito, buscando, assim, adequá-la de acordo com seu sentido finalista. 7. Com intuito de integrar a lacuna, deve ser reconhecido à empresa impetrante o direito de permanecer recolhendo a contribuição sobre a folha de salários, nos termos do art. 22, I da Lei nº 8.212/91, assim como permanecem procedendo as empresas que não foram contempladas pela Lei nº 12.546/2011.” (doc. eletrônico 48, pp. 12 - 13)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, a, da Constituição Federal, alegou-se a violação aos arts. 6º, 97, 195, §§ 12 e 13, da mesma Carta.



    É o relatório. Decido.



    A pretensão recursal não merece prosperar.



    Isso porque o Tribunal de origem decidiu a questão da seguinte forma:



    “A Lei nº 12.546/2011 foi editada com base na autorização constitucional contida no § 13 do artigo 195, e, sendo assim, não apresenta qualquer irregularidade. A contribuição prevista no artigo 8º da referida lei incide sobre a receita bruta, uma das fontes de custeio da Seguridade Social já prevista no texto constitucional, a teor do art. 195, I, 'b'. 



    A impetrante sustenta que exerce atividade sujeita à contribuição substitutiva prevista no artigo 8º da Lei nº 12.546/2011 (com as alterações da Lei 12.715/2012). Alega que a aplicação da sistemática substitutiva, considerando a receita bruta como base de cálculo da contribuição, acarreta um aumento significativo da carga tributária, violando o princípio da livre concorrência e contrariando a própria finalidade da contribuição substitutiva. 



    Para a solução da controvérsia, impõe-se a análise dos motivos que levaram o Governo Federal a adotar a substituição das contribuições previdenciárias previstas nos incisos I e III do art. 22 da Lei no 8.212, pela contribuição sobre a receita bruta. Para tanto, cabe transcrever a Exposição de Motivos da Medida Provisória nº 540, posteriormente convertida na Lei nº 12.546/2011, que iniciou com a política de desoneração da folha de pagamento em relação a alguns setores e ramos de atividades:



    [...]



    Posteriormente, a Medida Provisória nº 582, de 20 de setembro de 2012, alterou a Lei nº 12.546/2011, e previu 'continuidade à política de desoneração tributária da folha de pagamento para as empresas fabricantes dos produtos que especifica, mediante a ampliação do rol de setores beneficiados pela redução a zero da alíquota da contribuição previdenciária incidente sobre a folha de salários e demais rendimentos do trabalho, bem como estabelecendo, em substituição, contribuição sobre a receita bruta, na forma prevista nos §§ 12 e 13 do artigo 195 da Constituição Federal'. Da Exposição de Motivos da referida Medida Provisória, transcrevo os itens abaixo:



    [...]



    Da leitura das exposições de motivos transcritas acima se depreende a intenção do legislador ao adotar um conjunto de medidas, dentre elas a 'desoneração tributária da folha de pagamento', para fortalecer a indústria nacional e aumentar a competitividade.



     As medidas propostas fazem parte do 'Plano Brasil Maior', que é um programa do governo federal, considerando uma nova política industrial, tecnológica e de comércio exterior, cujo desafio é '1) sustentar o crescimento econômico inclusivo num contexto econômico adverso; 2) sair da crise internacional em melhor posição do que entrou, o que resultaria numa mudança estrutural da inserção do país na economia mundial. Para tanto, o Plano tem como foco a inovação e o adensamento produtivo do parque industrial brasileiro, objetivando ganhos sustentados da produtividade do trabalho.' (http://www.brasilmaior.mdic.gov.br/conteudo/128).



    Como relatado na Exposição de Motivos da Medida Provisória nº 540, 'uma das principais dificuldades para as empresas domésticas acessarem o mercado internacional está na carga tributária que eleva o custo de produção no mercado doméstico penalizando o emprego e a produção. Reduzir os custos tributários na produção é um dos principais mecanismos para garantir a competitividade da indústria doméstica e a geração de emprego e renda.' (grifei). 



    E com o propósito de alcançar tais objetivos, determinou-se a substituição da remuneração paga aos segurados empregados, avulsos e contribuintes individuais contratados, pela receita bruta, como base de cálculo da contribuição previdenciária devida pelas empresas que atuam nos setores contemplados. A medida visa à geração de emprego e a formalização das relações de trabalho, mas numa análise mais abrangente, tem a finalidade de fomentar as atividades, criando condições propícias à retomada de investimentos produtivos, melhorar a competitividade e produtividade da indústria. 



    A adoção da medida, conforme as notícias veiculadas na mídia, foi favorável para grande parte das empresas contempladas pela substituição da base de cálculo da contribuição previdenciária. A medida contribuiu com os setores que utilizam bastante mão de obra, pois quanto mais intensiva em mão de obra é a empresa, maior o efeito de desoneração. Assim, para algumas empresas a mudança representou economia. Entretanto, para outras, que têm alto faturamento e poucos funcionários, que terceirizam parte de sua mão de obra e que produzem com alto valor agregado, representou aumento de custo. 



    O recolhimento das contribuições nos moldes dos artigos 8ºe 9º da Lei nº 12.546/2011, segundo alega a impetrante, implica em prejuízo financeiro, com significativo aumento na sua carga tributária. 



    Assim, na prática, a impetrante está sendo prejudicada com a aplicação da contribuição substitutiva, que onera o contribuinte, aumentando despesas e inviabilizando novas contratações e investimentos.



    Nessas condições, a aplicação da nova sistemática, no caso em concreto, contrapõe-se ao propósito da medida, pois a oneração da carga tributária - mormente diante da conjuntura econômica interna e internacional - impossibilita a almejada elevação da competitividade, o fortalecimento da indústria nacional e o crescimento econômico.



    A finalidade da substituição de um sistema pelo outro pressupunha um benefício ao contribuinte. A menor onerosidade tributária seria um dos meios a viabilizar o alcance do objetivo econômico da norma, o que, no caso, não foi alcançado quando aplicado o regime jurídico instituído pela Lei nº 12.546/2011 à empresa impetrante, produzindo efeito inverso. 



    Feitas essas considerações, o que se verifica é que não se trata de constitucionalidade ou inconstitucionalidade da lei em tese, e sim de interpretação e integração da norma que apresenta lacuna de regulamentação, devendo ser suprida com a restrição da amplitude da expressão literal da norma, buscando, assim, adequá-la de acordo com seu sentido finalista.“ (doc. eletrônico 48, pp. 4 - 9, grifei)



    Verifica-se, portanto, que para divergir do acórdão recorrido e verificar a procedência dos argumentos consignados no recurso extraordinário, seria necessário o reexame do conjunto fático-probatório dos autos — o que é vedado pela Súmula 279/STF — e das normas infraconstitucionais aplicáveis ao caso a (arts. 8º e 9º, da Lei nº 12.546/11) , de modo que eventual ofensa à Constituição Federal seria indireta, o que inviabiliza o recurso. Nesse sentido, destaco os seguintes julgados desta Corte:



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRIBUTÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA. MP 601/2012. LEI 12.844/2013. PLANO BRASIL MAIOR. SUBSTITUIÇÃO DE BASE DE CÁLCULO E ALÍQUOTA. FINALIDADE E EFEITOS CONCRETOS DA NORMA. CORRELAÇÃO. INTERPRETAÇÃO DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E ANÁLISE DE PROVAS. OFENSA REFLEXA E SÚMULA 279 DO STF. NÃO CABIMENTO DE RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.”



    (RE 1218744 AgR/SP, Min. Rel. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 10/12/2019).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRIBUTÁRIO. PIS E COFINS. ATIVIDADES DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE LIMPEZA, CONSERVAÇÃO E MANUTENÇÃO. CREDITAMENTO. INTERPRETAÇÃO DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA. PRINCÍPIO DA ISONOMIA. PODER JUDICIÁRIO. ATUAÇÃO COMO LEGISLADOR POSITIVO. IMPOSSIBILIDADE. AGRAVO IMPROVIDO. I - É inadmissível o recurso extraordinário quando sua análise implica rever a interpretação de normas infraconstitucionais que fundamentam a decisão a quo . A afronta à Constituição, se ocorrente, seria apenas indireta. Precedentes. II - Ante a impossibilidade de atuação do Poder Judiciário como legislador positivo, não cabe a ele, com base no princípio da isonomia, afastar limitação para concessão de benefício fiscal a contribuintes não abrangidos pela legislação pertinente. Precedentes. III - Agravo regimental improvido.” (RE 631.641-AgR/RS, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe de 13/2/2013).



    Posto isso, nego seguimento ao recurso (art. 21, § 1°, do RISTF).



    Publique-se.



    Brasília, 6 de setembro de 2023.



Ministro Cristiano Zanin



Relator