Tribunal: STF
Processo: RE 1458824
Classe: RE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-10-27
Data de publicação: 2023-10-27

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Tratam-se de recursos extraordinários interpostos contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, assim ementado (eDOC 23, p. 7-8):

“ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÕES DA UNIÃO E DO MPF. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. VERIFICAÇÃO DA REGULARIDADE DOS CONTRATOS DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇO ADVOCATÍCIOS. VERBAS DO FUNDEF. CARÁTER VINCULATIVO À EDUCAÇÃO. LEGITIMIDADE DA UNIÃO FEDERAL APENAS PARA QUESTIONAR CLÁUSULAS SOBRE O DESTAQUE DE HONORÁRIOS. PARCIAL PROVIMENTO. 
1. Trata-se, na origem, de ação civil pública ajuizada pela União visando à declaração de nulidade, devido a supostas irregularidades, de contrato de prestação de serviços advocatícios firmado entre Município e escritórios de advocacia, não precedido de licitação ou dispensa formal, assim como a necessidade de vinculação de tais verbas ao campo da educação. 
2. A sentença extinguiu o processo sem resolução do mérito sob o argumento de que a União não possui legitimidade para o ajuizamento da presente demanda. 
3. Em discussão sobre a aplicação de verbas inerentes ao FUNDEF, programa do governo federal no campo da educação, não se pode afastar a legitimidade e o interesse da União para questionar as cláusulas relativas ao destaque de honorários e, por conseguinte, a competência da Justiça Federal para o julgamento da Ação Civil Pública, ainda que a controvérsia diga respeito a uma questão prévia à vinculação das verbas à educação, relativa à cláusula contratual que possibilita o destaque de percentual do valor devido a título de complementação do FUNDEF para pagamento de honorários advocatícios contratuais . Precedente desta Turma: PROCESSO: 08098511720174058000, APELAÇÃO CÍVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL EDILSON PEREIRA NOBRE JUNIOR, 4ª TURMA, JULGAMENTO: 18/12/2018. 
4. O objeto contratual diz respeito à contratação de serviços advocatícios com o fim de recebimento dos valores devidos pela União à municipalidade a título de FUNDEF, tendo sido pactuado o percentual referente aos honorários advocatícios sobre o benefício financeiro alcançado, como se pode observar da cláusula quarta d o contrato. A partir do momento em que as verbas incidem sobre os valores do referido fundo federal, o interesse da União é atraído - nesse caso apenas para questionar as cláusulas concernentes ao destaque de honorários, sendo parte ilegítima para discutir a validade da contratação em si . 
5. A Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do REsp 1.703.697, firmou entendimento pela impossibilidade de retenção de honorários advocatícios sobre recursos integrantes do Fundef/Fundeb, os quais devem ser aplicados exclusivamente no custeio da educação básica, por força dos arts. 60 do ADCT, 2º, parágrafo 2º, da lei 9.424/96, e 11 da lei 11.494/07. 
6. Permitir-se, neste momento processual, o levantamento do bloqueio incidente sobre a verba honorária contratual equivaleria a tornar inviável a utilidade perseguida pela União, caso ao final sagre-se vencedora na disputa, causando lesão grave e de difícil reparação, o que autoriza deferimento, nos termos dos artigos 297 e 300 do Código de Processo Civil, das providências necessárias para evitar o perecimento do direito. 
7. Apelações parcialmente providas, determinando o retorno dos autos ao juízo de origem. Concedido o pedido referente à tutela cautelar.” 

Os embargos declaratórios foram rejeitados (eDOC 29).
No recurso extraordinário interposto por MARANHÃO, MAYA, PADILHA, DUARTE & PRATA ADVOGADOS ASSOCIADOS (eDOC 33) com fulcro no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, alega-se “que o acórdão combatido ofendeu os arts. 18 e 31, da CF/88, que tratam da autonomia municipal; o art. 109, I, da CF/88, ante a incompetência da Justiça Federal para apreciar a demanda; e o art. 133, da CF/88, ao vulnerar o direito constitucional do advogado ao justo percebimento de verba alimentar.” (eDOC 50, p. 3).
No mesmo sentido, no recurso extraordinário interposto por MONTEIRO E MONTEIRO ADVOGADOS ASSOCIADOS (eDOC 39) com fundamento no art. 102, III, a, da Constituição Federal, sustenta-se “que o julgado vergastado ofendeu os arts. 1º, 18 e 31, da CF/88, que versam sobre a autonomia do município e a fiscalização pelo Tribunal de Contas Estadual; o art. 109, I, da CF/88, ao argumento de que a Justiça Federal padece de competência para apreciar pleito referente à validade de contrato de honorários advocatícios firmado entre escritório de advocacia e municipalidade, vez que não há qualquer interesse da União; bem como o art. 60, do ADCT, e o art. 133, da CF/88 (indispensabilidade do advogado), ao considerar a impossibilidade de retenção honorária contratual, em virtude da vinculação da verba perquirida ao fundo educacional, restando a mesma a ser unicamente dispendida com desenvolvimento e manutenção da educação.” (eDOC 50, p. 2) 
É o relatório. Decido.
Não assiste parcial razão aos recorrentes.
Inicialmente, verifico que o Superior Tribunal de Justiça conheceu dos recursos especiais interpostos pelas partes recorrentes simultaneamente aos presentes recursos extraordinários, e deu  parcial provimento para “reconhecer a possibilidade de pagamento de honorários advocatícios com a verba correspondente aos juros de mora incidentes sobre o valor do precatório devido pela União” (eDOC 52, p. 9), acarretando, consequentemente, o prejuízo parcial do apelo extremo.
Nesse sentido, em que pese a maior extensão dos pedidos das partes nos extraordinários ora analisados, observo que a decisão do STJ se ajusta perfeitamente à jurisprudência do STF, quando considera a vinculação necessária entre as verbas complementares da União e a manutenção e desenvolvimento da educação básica e na valorização dos profissionais da educação.
A esse respeito, impende registrar que o Tribunal Pleno do STF na ACO 648, de relatoria do Ministro Marco Aurélio e com acórdão por mim redigido, j. 06.09.2017, fixou as seguintes teses de julgamento:

“1 – O valor da complementação da União ao FUNDEF deve ser calculado com base no valor mínimo nacional por aluno extraído da média nacional;
2 – A complementação ao FUNDEF realizada a partir do valor mínimo anual por aluno fixada em desacordo com a média nacional impõe à União o dever de suplementação de recursos, mantida a vinculação constitucional a ações de desenvolvimento e manutenção do ensino.”

Na ocasião, a temática foi especificamente tratada e objeto de manifestação dos julgadores, transcrevo excerto relevante:

“O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN: (...) De pronto, impende ressaltar que o adimplemento das referidas obrigações por parte da União e respectiva disponibilidade financeira aos Autores vinculam-se à finalidade constitucional de promoção do direito à educação, única possibilidade de dispêndio dessas verbas públicas. 
(...)
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - (…) E também, eu até vou ler a minha tese de julgamento, mas eu preciso aditá-la com uma observação feita pelo Ministro Luiz Edson Fachin, a quem estou acompanhando, portanto, que este aporte de recursos, esta diferença ingressará, no Tesouro, vinculado ao gasto com a educação, porque esta é a destinação desses recursos. 
(…)
O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN - Senhora Presidente, peço escusas aos eminente Ministros-Relatores. Eu li a proposição do Ministro Barroso - não até o final -, contendo expressamente aquilo que houvera proposto, qual seja:
(...) mantida a vinculação constitucional, ações de desenvolvimento e manutenção do ensino.
Apenas para deixar claro o que já estava no meu voto.”

Nesse contexto, a derivação da finalidade constitucional das receitas públicas reverbera nos honorários contratuais advocatícios, como se extrai do assentado pelo Plenário do Tribunal de Contas da União no Acórdão 1.824/2017, de relatoria do Ministro Walton Alencar Rodrigues, j. 23.08.2017, assim ementado:

“REPRESENTAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO MARANHÃO E MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS DO MARANHÃO. IRREGULARIDADES NA DESTINAÇÃO DO PAGAMENTO DE DIFERENÇAS DE COMPLEMENTAÇÃO DEVIDA PELA UNIÃO NO ÂMBITO DO EXTINTO FUNDEF. AÇÃO CIVIL PÚBLICA CONDENANDO A UNIÃO AO PAGAMENTO DOS VALORES JÁ TRANSITADA EM JULGADO. CONTRATAÇÃO DE TRÊS ESCRITÓRIOS DE ADVOGACIA, POR INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO, COM A FIXAÇÃO DE HONORÁRIOS CORRESPONDENTES A 20% DO ÊXITO, POR CENTO E DEZ MUNICÍPIOS DO ESTADO DO MARANHÃO. RISCO DE DESVIO DE RECURSOS CONSTITUCIONALMENTE VINCULADOS À EDUCAÇÃO PARA O PAGAMENTO DE HONORÁRIOS CONTRATUAIS EM RAZÃO DO ARTIGO 22, §4º, DA LEI 8906/1994. VINCULAÇÃO DE ORDEM CONSTITUCIONAL. IMPOSSIBILIDADE DE APLICAÇÃO EM FINALIDADE DIVERSA. PLÚRIMAS IRREGULARIDADES. DANO AO ERÁRIO. RESPONSABILIDADE PESSOAL DO AGENTE QUE DEU CAUSA AOS DESVIOS. IRREGULARIDADES GRAVÍSSIMAS. DETERMINAÇÕES.” (grifos nossos)

Confira-se com a seguinte ementa:

“AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSONÂNCIA DO ACÓRDÃO RECORRIDO COM ENTENDIMENTO FIXADO PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NO JULGAMENTO DO RE 636.978-RG (TEMA 422). VINCULAÇÃO DE VERBAS DA UNIÃO PARA A MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA. INVIABILIDADE DO USO DOS RECURSOS PARA DESPESAS DIVERSAS. PROVIMENTO PARCIAL. 1. O acórdão não divergiu do entendimento firmado pelo Plenário desta CORTE, no julgamento do mérito da repercussão geral reconhecida no RE 841.526-RG (Rel. Min. LUIZ FUX, Tema 592). 2. As verbas do FUNDEF não podem ser utilizadas para pagamento de despesas do Município com honorários advocatícios contratuais. 3 . Agravo interno a que se dá parcial provimento.” (ARE 1066281 AgR, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, DJe 26.11.18) 

Observo, ainda, que a matéria foi novamente analisada pelo Plenário da Corte. Na oportunidade, restou assentada a inconstitucionalidade do pagamento de honorários advocatícios contratuais com recursos alocados no FUNDEF/FUNDEB, com exceção aos encargos moratórios, que podem servir ao pagamento de honorários advocatícios contratuais devidamente ajustados. Confira-se:

“DIREITO À EDUCAÇÃO. COMPLEMENTAÇÃO DOS RECURSOS DO FUNDEF/FUNDEB. COMO VERBAS DE NATUREZA EXTRAORDINÁRIA. CONSTITUCIONALIDADE DO AFASTAMENTO DA SUBVINCULAÇÃO QUE DETERMINA A APLICAÇÃO DE 60% DOS RECURSOS ANUAIS TOTAIS DOS FUNDOS AO PAGAMENTO DA REMUNERAÇÃO DOS PROFISSIONAIS DO MAGISTÉRIO DA EDUCAÇÃO BÁSICA. IMPOSSIBILIDADE DO PAGAMENTO DE HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS CONTRATUAIS COM RECURSOS DO FUNDEF/FUNDEB. CARACTERIZAÇÃO DE DESVIO DE VERBAS CONSTITUCIONALMENTE VINCULADAS À EDUCAÇÃO. PRECEDENTES. CONSTITUCIONALIDADE DO ACÓRDÃO 1.824/2017 DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. INCIDÊNCIA DA EC 114/2021. IMPROCEDÊNCIA. 
1. A orientação do TCU que afasta a incidência da regra do art. 22 da Lei 11.494/2007 aos recursos de complementação do FUNDEB pagos por meio de precatórios encontra-se em conformidade com os preceitos constitucionais que visam a resguardar o direito à educação e a valorização dos profissionais da educação básica.
2. O caráter extraordinário da complementação dessa verba justifica o afastamento da subvinculação, pois a aplicação do art. 60, XII, do ADCT, c/c art. 22 da Lei 11.494/2007, implicaria em pontual e insustentável aumento salarial dos professores do ensino básico, que, em razão da regra de irredutibilidade salarial, teria como efeito pressionar o orçamento público municipal nos períodos subsequentes – sem o respectivo aporte de novas receitas derivadas de inexistentes precatórios –, acarretando o investimento em salários além do patamar previsto constitucionalmente, em prejuízo de outras ações de ensino a serem financiadas com os mesmos recursos.
3. É inconstitucional o pagamento de honorários advocatícios contratuais com recursos alocados no FUNDEF/FUNDEB, que devem ser utilizados exclusivamente em ações de desenvolvimento e manutenção do ensino. Precedentes.
4. A vinculação constitucional em questão não se aplica aos encargos moratórios que podem servir ao pagamento de honorários advocatícios contratuais devidamente ajustados, pois conforme decidido por essa CORTE, “os juros de mora legais têm natureza jurídica autônoma em relação à natureza jurídica da verba em atraso” (RE 855091-RG, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 15/3/2021, DJe de 8/4/2021).
5. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental julgada IMPROCEDENTE.” (ADPF 528, Relator: ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, DJe 20.04.22, grifei)

De outra banda, no tocante à discussão acerca da competência, ressalto que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no entendimento de que o fato de as verbas serem provenientes de recursos federais sujeitos à fiscalização do Tribunal de Contas da União é suficiente para a demonstração de interesse da União e, portanto, para atrair a competência da Justiça Federal. Confira-se:
 
“Embargos de declaração no agravo regimental no recurso extraordinário. Efeitos infringentes. Processual. Malversação de verbas federais recebidas mediante convênio com a FUNASA. Artigo 109, inciso I, da CF. Presença do MPF em um dos polos. Competência da Justiça Federal. Recurso aclaratório acolhido com efeitos infringentes. 
1. A circunstância de figurar o Ministério Público Federal como parte na lide não é suficiente para determinar a perpetuação da competência da Justiça Federal para o julgamento da ação.
2. O Supremo Tribunal Federal consolidou o entendimento de que a mera alegação de existência de interesse de um dos entes enumerados no art. 109, inciso I, da Constituição Federal não enseja o deslocamento da competência para a Justiça Federal.
3. A existência de competência da Justiça Federal será aferida por ela própria com base no caso concreto e supedâneo no rol ratione personae do art. 109, inciso I, da Constituição. 
4. O fato de a verba repassada ser proveniente de recursos federais fiscalizáveis pelo TCU basta para afirmar a existência de interesse da União e a consequente competência da Justiça Federal para apreciar os autos. Precedentes da Suprema Corte. 
5. Embargos de declaração acolhidos, com efeitos infringentes, para se anular o acórdão recorrido e se determinar novo julgamento pelo tribunal de origem.” (RE 669.952-AgRED, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe 25.11.2016, grifei).
 
Com efeito, o acórdão sustentou suas razões no seguinte sentido (eDOC 23, p. 3-4):

“Inicialmente, devo dizer que em discussão sobre a aplicação de verbas inerentes ao FUNDEF, programa do governo federal no campo da educação, não se pode afastar a legitimidade e o interesse da União e, por conseguinte, a competência da Justiça Federal para o julgamento da Ação Civil Pública, ainda que a controvérsia diga respeito a uma questão prévia à vinculação das verbas à educação, relativa à cláusula contratual que possibilita o destaque de percentual do valor devido a título de complementação do FUNDEF para pagamento de honorários advocatícios contratuais. 
Do compulsar dos autos, observo que o objeto contratual diz respeito à contratação de serviços advocatícios com o fim de recebimento dos valores devidos pela União à municipalidade a título de FUNDEF, tendo sido pactuado o percentual referente aos honorários advocatícios sobre o benefício financeiro alcançado, como se pode observar da cláusula quarta de contrato juntado aos autos (id nº 4 058000.2906429 ). 
Tenho, pois, que a partir do momento em que as verbas incidem sobre os valores do referido fundo federal, o interesse da União é atraído - nesse caso, tão somente para questionar as cláusulas concernentes ao destaque de honorários.”
 
Sendo assim, observo que o entendimento proferido pelo Tribunal de origem encontra-se em harmonia com a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal acerca da matéria. Nesse sentido:
 
“DIREITO PROCESSUAL PENAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. FRAUDE EM LICITAÇÃO E DESVIO DE VERBAS FEDERAIS. IMPROVIMENTO. 
1. O recurso extraordinário se fundamenta no art. 102, III, a, da Constituição Federal, sob o argumento de que o acórdão recorrido teria violado o disposto no art. 109, IV, do texto constitucional, relativo à competência da justiça federal.
2. Esta Corte já teve oportunidade de apreciar matéria semelhante, relacionada à possível fraude à licitação envolvendo verbas federais, sujeitas à fiscalização pelo Tribunal de Contas da União. Tratava-se de possível fraude em licitações com desvio de verbas provenientes do FUNDEF, do FNDE e do FPM, em que se reconheceu interesse da União a ser preservado, evidenciando a competência da Justiça Federal para processar e julgar os crimes contra esse interesse (HC nº 80.867/PI, de minha relatoria, 1ª Turma, DJ 12.04.2002).
3. Concluo no sentido da correção do julgado da Corte local, ao confirmar decisão declinatória em favor da justiça federal. No caso, havendo concurso de crimes, a competência da justiça federal também alcançará os fatos supostamente criminosos que foram praticados em conexão com aqueles de competência da justiça federal.
4. Recurso extraordinário conhecido e improvido.” (RE 464621, Rel. ELLEN GRACIE, Segunda Turma, DJe 21.11.2008)
 
Ademais, as alegadas violações constitucionais só poderiam ser analisadas, in casu, por meio do reexame de fatos e provas, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, tendo em vista a vedação contida na Súmula 279 do STF. Vejamos:
 
“AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE. RECURSOS PÚBLICOS FEDERAIS. CONVÊNIOS E CONTRATO DE REPASSE. LICITAÇÃO. FISCALIZAÇÃO DO TCU. INTERESSE DA UNIÃO. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279 DO STF. TEMAS 339, 895 e 660 DA REPERCUSSÃO GERAL.
1. O Supremo Tribunal Federal já decidiu no julgamento do ARE 748.371-RG, rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 1º.08.2013, sob a sistemática da repercussão geral, que não há ofensa aos princípios da legalidade, do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório e dos limites da coisa julgada, quando a violação é debatida sob a ótica infraconstitucional, uma vez que configura ofensa indireta ou reflexa à Constituição Federal, o que torna inadmissível o recurso extraordinário (Tema 660).
2. Esta Corte reconheceu não haver repercussão geral da questão (Tema 895 - Ofensa ao princípio da inafastabilidade de jurisdição na hipótese em que há óbice processual intransponível ao julgamento de mérito).
3. Quanto à alegada deficiência na prestação jurisdicional, ao julgar o AI-QO-RG 791.292, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, DJe 13.8.2010, o Plenário assentou a repercussão geral do tema 339 referente à negativa de prestação jurisdicional por ausência de fundamentação e reafirmou a jurisprudência segundo a qual o art. 93, IX, da Constituição Federal exige que o acórdão ou decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente, sem determinar, contudo, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas, nem que sejam corretos os fundamentos da decisão
4. A jurisprudência desta Corte encontra-se pacificada no sentido de que o fato de a verba repassada ser proveniente de recursos federais sujeita à fiscalização do Tribunal de Contas da União é suficiente à demonstração do interesse da União e a atrair a competência da Justiça Federal para o caso. 
5. No tocante ao mérito, eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo demandaria o reexame dos fatos e provas constantes dos autos, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, tendo em vista a vedação contida na Súmula 279 do STF. 
6. Agravo regimental a que se nega provimento. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, por se tratar de recurso oriundo de ação civil pública. (ARE 1288016-AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 23.08.2021, grifei).
 
Ante o exposto:

 1.	Julgo parcialmente prejudicado os recursos extraordinários interpostos, por perda superveniente do objeto, nos termos do art. 21, IX, do RISTF. 

 2.	Quanto à matéria remanescente, nego provimento aos recursos extraordinários, nos termos do art. 932, IV, a, do Código de Processo Civil e art. 21, § 1º, do RISTF. 

Publique-se.
Brasília, 27 de outubro de 2023.

Ministro EDSON FACHIN
Relator
Documento assinado digitalmente