Tribunal: STF
Processo: ARE 1442062
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-08-30
Data de publicação: 2023-08-30

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos. 



    Trata-se de agravo contra decisão que não admitiu o recurso extraordinário interposto pelo Ministério Público do Estado do Rio Grande do Norte contra acórdão proferido pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça daquele estado, assim ementado:



    “CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE EM FACE DE LEI Nº 1.312/2006 E DOS DECRETOS Nº 5.390 E 5.390-a/2006, DO MUNICÍPIO DE PARNAMIRIM/RN. NORMATIVOS QUE AUTORIZARAM E REGULAMENTARAM LOTEAMENTO COM CIRCULAÇÃO FECHADA E CONDOMÍNIO HORIZONTAL. ALIENAÇÃO DE BEM PÚBLICO SEM PRÉVIO PROCEDIMENTO LICITATÓRIO. ALEGADA USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA TRATAR DAS REFERIDAS MATÉRIAS. EXTRAPOLAMENTO DA COMPETÊNCIA SUPLEMENTAR PREVISTA NO ART. 24, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. INOCORRÊNCIA. COMPETÊNCIA DOS MUNICÍPIOS PARA LEGISLAR SOBRE MATÉRIA DE INTERESSE LOCAL, CONSOANTE PREVISÃO DO ART. 30, I, DA CF/1988. POSSIBILIDADE DE SUPLEMENTAR AS NORMAS GERAIS NO TOCANTE A DIREITO URBANÍSTICO. INTERPRETAÇÃO DO ART. 30, II, DA CF/1988 E ART. 24, CAPUT, DA CE. PREVISÃO DO INCISO VIII DO ART. 30 DA CF/1988. POSSIBILIDADE DE PROMOVER, NO QUE COUBER, AO ORDENAMENTO TERRITORIAL, MEDIANTE PLANEJAMENTO E CONTROLE DO USO, DO PARCELAMENTO E DA OCUPAÇÃO DO SOLO URBANO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO Nº 607.90, QUE POSSIBILITOU AOS MUNICÍPIOS LEGISLAREM SOBRE OCUPAÇÃO E PARCELAMENTO DO SOLO URBANO EM CONDOMÍNIOS FECHADOS. PRECEDENTE DESTE TRIBUNAL DE JUSTIÇA. SUPOSTA ALIENAÇÃO DE BEM PÚBLICO SEM LICITAÇÃO, AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA E AVALIAÇÃO. NÃO ACOLHIMENTO. AUTORIZAÇÃO DE USO DE BEM PÚBLICO CONFIGURADA. RESTRIÇÃO DE USO EM CONTRAPARTIDA À MANUTENÇÃO E CONSERVAÇÃO DA ÁREA PELO AUTORIZATÁRIO. DISCRICIONARIEDADE E PRECARIEDADE. IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO” (e-doc. 2).



    No apelo extremo, sustenta o recorrente ofensa ao disposto nos artigos 30, inciso II; e 37, inciso XXI, ambos da Constituição Federal (e-doc. 3). 



    Sob a ótica formal, aduz que “as regras criadas pela legislação municipal não constituem uma simples suplementação da norma federal, mas, sim, uma nova disciplina da matéria, em sentido contrário à orientação adotada pela União, usurpando, pois, a competência legislativa desta” . 



    Sob a ótica material, aponta que “a permissão de direito real de uso concedida em favor de condomínio fechado, sem licitação, conforme previsto nas normas impugnadas, atenta frontalmente contra as disposições constantes dos artigos 30, inciso II, e 37, inciso XXI, da Constituição Federal”. 



    O recurso extraordinário não foi admitido sob o fundamento de ausência do necessário prequestionamento, a atrair a incidência das Súmulas 282 e 356/STF. 



    No agravo em recurso extraordinário, sustenta o recorrente ter sido plenamente atendido o requisito do prequestionamento quanto aos dispositivos apontados como violados. 



    O Ministério Público Federal, em parecer da lavra da ilustrada Subprocuradora-Geral da República Drª. Cláudia Sampaio Marques, opina “pelo provimento do agravo e pelo desprovimento do recurso extraordinário” (e-doc. 17). Referida manifestação porta a seguinte ementa:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO URBANÍSTICO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI E DECRETOS MUNICIPAIS JULGADA IMPROCEDENTE. MATÉRIA CONSTITUCIONAL PREQUESTIONADA. ACÓRDÃO EM CONSONÂNCIA COM O JULGAMENTO DO RE Nº 607.940/STF – RG. COMPETÊNCIA DO MUNICÍPIO PARA LEGISLAR EM TEMA DE INTERESSE LOCAL. OFENSA REFLEXA E INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279/STF. PARECER PELO PROVIMENTO DO AGRAVO E PELO DESPROVIMENTO DO RE.”



    É o relatório. 



    Decido.



    Enfrentados, pela Corte Estadual, os argumentos de natureza constitucional suscitados e satisfeitos os demais pressupostos processuais viabilizadores da admissibilidade deste recurso, tanto os objetivos quanto os subjetivos, conheço do presente agravo. 



    A irresignação, contudo, não merece acolhida. 



    A controvérsia posta nos autos cinge-se a aferir possível usurpação de competência pela municipalidade para legislar sobre parcelamento do solo urbano e licitações públicas. Mais especificamente, importa verificar se o Município de Parnamirim poderia, por meio de lei, estabelecer a implantação de loteamento imobiliário com circulação fechada e de condomínio horizontal mediante permissão de direito real de uso, com regulamentação por meio de decretos. 



    Nessa senda, para julgar improcedente a representação por inconstitucionalidade da Lei nº 1.312/2006 e dos Decretos nº 5.390/2006 e 5.390-A/2006, todos do Município de Parnamirim/RN, o Tribunal de origem anotou os seguintes fundamentos centrais: (i) a possibilidade de os municípios legislarem, em observância ao interesse local, sobre parcelamento do solo urbano, não obstante a normativa federal sobre a matéria (Lei n° 6.766/1979); e (ii) a autorização, resultante da análise sistemática das Constituições Federal e Estadual e da inexistência de norma federal ou estadual que regularize a situação, para o Município legislar sobre loteamentos fechados e condomínios horizontais. 



    Como observa a douta Procuradoria-Geral da República, para mais, a decisão alcançada pelo Tribunal a quo encontra amparo, também, em normas e institutos de natureza infraconstitucional. Para melhor elucidação do ponto, colacionam-se os seguintes excertos do voto condutor do acórdão indigitado:



    “Em âmbito nacional existe a Lei nº 6.766/1979, que dispõe sobre o parcelamento do solo urbano. Tal normativo é invocado pelo requerente como argumento, aduzindo que o Município de Parnamirim/RN não respeitou a norma já existente e legislou sobre matéria alheia a sua competência. 



    (...)



    Traçado o panorama sobre a competência municipal, inegável afirmar que essa forma de estabelecimento de condomínio é uma realidade inegável no Brasil, tornando-se figura constante em grandes centros urbanos. Logo, ainda que de maneira breve, interessa ao caso diferenciar os institutos jurídicos que se relacionam a essa temática, como condomínio edilício, condomínio horizontal de lotes, loteamento e desmembramento.



      O Código de Processo Civil, em seus arts. 1331 e 1332, estrutura o condomínio edilício como edificações em que há partes que são propriedade exclusiva (áreas autônomas ou exclusivas) e partes que são propriedade comum dos condôminos. Já o condomínio horizontal compõe-se de lotes ou unidades autônomas, nas quais é possível a construção de edificações, aplicando-se o mesmo regramento dos condomínios edilícios, respeitada a legislação urbanística, conforme o § 2º do art. 1358-A do Código Civil. 



    Quanto aos dois últimos institutos, é sabido que se referem ao parcelamento do solo urbano. O loteamento, nos termos do § 1º do art. 2º da Lei nº 6.766/1979 é a ‘subdivisão de gleba em lotes destinados a edificação, com abertura de novas vias de circulação, de logradouros públicos ou prolongamento, modificação ou ampliação das vias existentes”, enquanto o desmembramento, previsto no parágrafo seguinte, caracteriza-se como “subdivisão de gleba em lotes destinados a edificação, com aproveitamento do sistema viário existente, desde que não implique na abertura de novas vias e logradouros públicos, nem no prolongamento, modificação ou ampliação dos já existentes.



    (...)



    Como se sabe, a doutrina especifica três categorias de utilização dos bens públicos: uso comum, uso especial e uso privativo. No que interessa, verifica-se que o uso privativo, aquele em que o Poder Público admite o uso do bem público por determinado indivíduo com exclusividade, em detrimento do restante da coletividade, se amolda ao caso em apreço. 



    Isso porque os Decretos nº 5.390/2006 e 5.390-A/2006 trataram a instalação de condomínio como permissão de direito real de uso, especificando as condições e exigências para seu funcionamento. 



    (...)



    Sendo assim, independente do nomen iuris e da classificação utilizada, verifica-se que os bens públicos deixam de ser de uso comum e são destinados juridicamente, por desafetação. 



    No caso dos autos, o argumento de que houve alienação de bens públicos sem licitação, autorização legislativa e avaliação, algumas das características do regime jurídico dos bens públicos, resta prejudicado, dada a sua excepcionalidade, sem acarretar qualquer prejuízo à Administração Pública, porquanto são os proprietários dos lotes os responsáveis pela instalação, manutenção, conservação e pagamento de iluminação pública interna do empreendimento; limpeza e coleta de lixo; conservação e manutenção das vias, parques, praças e espaços livres internos, conforme 2ª e 4ª lei impugnada”. 



    Assim sendo, para infirmar o entendimento local e divergir dos pontos referidos no supracitado, imperiosos seriam o amplo reexame da legislação federal concernente à matéria (notadamente as Leis n°s 6.766/1979 e 8.666/1993), a caracterizar potencial ofensa meramente reflexa ao texto constitucional, bem assim a incursão no conjunto fático-probatório dos autos, medidas incompatíveis com a via extraordinária ante os comandos das Súmulas n°s 279 e 280 do STF. Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes: 



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. LOTEAMENTO. OBSERVÂNCIA DO PLANO DIRETOR. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO LOCAL E DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: SÚMULAS NS. 279 E 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” (RE 927.439-AgR, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe 25/4/2016).



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Administrativo. Loteamento irregular. Fiscalização. Dever do município atestado na origem. Regularização. Obras. Orçamento. Legislação infraconstitucional. Reexame de fatos e provas. Precedentes. 1. Inadmissível, em recurso extraordinário, o exame da legislação infraconstitucional e dos fatos e das provas dos autos. Incidência das Súmulas nºs 636 e 279/STF. 2. Agravo regimental não provido.” (ARE 685.351-AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 13.4.2015).



    Isso posto, nego seguimento ao recurso (art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal). 



    Publique-se.



    Brasília, 30 de agosto de 2023.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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