Tribunal: STF
Processo: ADI 7409
Classe: ADI
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-12-11
Data de publicação: 2023-12-11

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. Associação Nacional dos Advogados Brasileiros (ANB) propôs esta ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, contra a Lei federal n. 8.906, de 4 de julho de 1994 (Estatuto da Advocacia).



    Afirma ter legitimidade para deflagrar processo de controle concentrado de constitucionalidade, por ser entidade de classe de âmbito nacional. Dizendo congregar advogados inscritos nos quadros da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), informa estar instalada e representada nos 26 Estados e no Distrito Federal. Alega haver pertinência temática do processo com as finalidades institucionais.



    Alude ao ajuizamento da ADI 6.278, da relatoria do ministro Gilmar Mendes, a qual apresenta o mesmo objeto da presente ação e não foi conhecida em virtude da ausência de legitimidade da associação autora – então denominada “Associação Nacional dos Bacharéis em Direito (ANB)” – para a deflagração do processo objetivo. Conforme argui, diante da falta de enfrentamento do mérito, aventa a possibilidade de propositura de nova ação.



    Pontua a inconstitucionalidade formal da Lei n. 8.906/1994 por irregularidades no processo legislativo. Ressalta que o Projeto de Lei n. 2.938/1992, do qual se originou a lei questionada, foi apresentado pela Ordem dos Advogados do Brasil, e não pelo deputado federal Ulysses Guimarães, considerados a inexistência de assinatura do proponente e o protocolo do projeto em papel timbrado da OAB, a caracterizar vício formal em decorrência da falta de legitimidade. Ressalta não haver sido objeto de deliberação pelos Plenários da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. Tem como açodada a tramitação da lei pelo Congresso Nacional em pouco mais de dois anos. Assevera não ocorrida a sanção presidencial, o que se confirmaria pelos laudos grafotécnicos juntados, concluindo haver fraude na assinatura do então Presidente da República Itamar Franco. A corroborar a tese da ilegitimidade para iniciar o processo legislativo, sustenta a extinção da OAB pelo Decreto n. 11, de 18 de janeiro de 1991, que revogou o de n. 19.408, de 18 de novembro de 1930, mediante o qual criada a entidade.



    Frisa inviável a discussão e votação de projetos de lei pelas comissões ante previsão contida no Regimento Interno da Câmara dos Deputados (art. 24, II, “e”) a reservar ao Plenário a competência para votar matérias que não possam ser objeto de delegação. Cita dispositivo constitucional que elenca nesse rol os direitos individuais (CF, art. 5º, XIII).



    Aponta vício material de constitucionalidade no art. 8º, § 1º, do diploma impugnado. Articula com a ofensa à cláusula pétrea por ser tendente a abolir garantia individual que assegura o livre exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão, atendidas as qualificações que a lei estabelecer (CF, art. 5º, XIII). Conforme aduz, a lei indicada pela Carta Magna para prever as qualificações só poderia ser a de n. 9.394/1994. Enfatiza que, ao limitar a atividade profissional, a Lei n. 8.906/1994 cria dificuldades ao exercício profissional incompatíveis com a Constituição Federal e com a Convenção n. 111 da Organização Mundial do Trabalho.



    Destaca que a restrição atinge milhares de profissionais do Direito impedidos de exercerem a profissão por força de lei inconstitucional e violadora de tratados internacionais, como o Pacto de São José da Costa Rica.



    Sob o ângulo do risco, realça que a norma provoca grave insegurança jurídica. Requer, em sede cautelar, a suspensão imediata da eficácia da Lei n. 8.906, de 4 de julho de 1994.



    Pede, ao fim, a declaração de inconstitucionalidade.



    O Senado Federal (petição/STF n. 110.176/2023) suscita a ilegitimidade ativa da requerente. Afirma a constitucionalidade formal e material da lei impugnada. Pugna pelo não conhecimento da ação e, no mérito, pela improcedência.



    A Câmara dos Deputados (petição/STF n. 111.441/2023) contesta a legitimidade da ANB. Argui faltar-lhe representatividade em âmbito nacional. Impugna o pedido de assistência judiciária gratuita formulado na inicial. Sustenta que a parte autora age de má-fé, alterando a verdade dos fatos, questionando a lisura dos processos institucionais e repetindo os argumentos apresentados na ADI 6.278, também de autoria da entidade e não conhecida por ilegitimidade ativa. Assevera que a requerente busca a flexibilização das condições de acesso à profissão de advogado, além de pretender alçar-se como associação representativa da categoria. No mérito, discorre sobre a tramitação do Projeto de Lei n. 2.938/1992, do qual se originou o Estatuto da Advocacia. Evoca decisões do Supremo, tanto em processos de índole subjetiva como em controle abstrato de constitucionalidade, nas quais assentada a validade da Lei n. 8.906/1994. Opõe-se ao pedido de medida cautelar, por faltarem-lhe os requisitos.



    A Presidência da República (petição/STF n. 114.110/2023) manifesta-se pelo não conhecimento da ação por ilegitimidade ativa. Defende a inépcia da inicial por ausência de impugnação específica dos dispositivos da lei questionada. Assinala não caber dilação probatória em sede de controle concentrado, o que obstaria o exame da alegação de falsidade das assinaturas. Afasta as inconstitucionalidades formais e materiais. Diz inaplicável à espécie o art. 68, § 1º, da Lei Maior, ante a natureza ordinária, e não delegada, da Lei n. 8.906/1994. Refuta o alegado vício de iniciativa. Quanto à suposta de fraude, sublinha não ser o processo objetivo a via adequada. Menciona decisões desta Corte em que reconhecida a constitucionalidade do Estatuto da Advocacia.



    A Advocacia-Geral da União (petição/STF n. 116.604/2023) suscita a ilegitimidade ativa da Andaterra. Alude à previsão estatutária que autoriza a filiação de bacharéis ou de alunos do último semestre do curso de direito. Registra a existência de irregularidade na representação processual. Entende ausente a pertinência temática, uma vez que a requerente não representa os advogados brasileiros. Sinaliza a inviabilidade de exame de provas em sede de controle abstrato de constitucionalidade. Quanto ao mérito, diz inexistir qualquer ofensa ao art. 68, § 1º, da Carta da República, por tratar-se, na espécie, de lei ordinária, não suscetível à regra daquele dispositivo constitucional, voltado à elaboração de leis delegadas. Rebate o argumento de vício de iniciativa. Remete-se às informações prestadas pela Câmara dos Deputados. Nega haver limitação indevida ao exercício de atividade profissional pela lei questionada. Conclui pelo não conhecimento da ação e, no mérito, pela improcedência do pedido.



    A Procuradoria-Geral da República (petição/STF n. 122.839/2023) aponta irregularidade na representação processual por não outorgar poderes específicos para impugnar a lei federal objeto da inicial. Destaca a ilegitimidade ativa. Destaca a heterogeneidade da composição associativa. Tem como ausente o requisito da pertinência temática. Entende que a despeito de o estatuto social da requerente afirmar voltar-se à defesa dos interesses dos advogados, na verdade tutela aqueles dos bacharéis em direito. Menciona notícia veiculada no site da associação a sustentar que “o termo ’advogado’ como profissão, deixou, a semana passada, de ser privativa da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) eis que ‘Advogado’ é profissão e sequer pode ter patente como marca privativa por ser profissão, o que é inadmissível em nosso ordenamento jurídico”. Diz que a despeito da alteração da denominação social da ANB, continuam a integrar a entidade bacharéis e estudantes de direito. Afirma ausência de abrangência nacional. Preconiza a impossibilidade de exame de provas no âmbito do processo objetivo de constitucionalidade. Considera genéricas as alegações da inicial, o que demandaria o não conhecimento da ação. Referindo-se às informações prestadas pelas Casas do Congresso Nacional, defende a regularidade da tramitação do processo legislativo. Cita o Tema n. 241 da repercussão geral, segundo o qual é consentâneo com a Constituição Federal a prerrogativa conferida à Ordem dos Advogados do Brasil para aplicação do exame de suficiência relativo ao acesso à advocacia. Menciona outros pronunciamentos pontuais da Corte no sentido da constitucionalidade da Lei n. 8.906/1994. Opina pelo não conhecimento da ação. No mérito, requer o julgamento de improcedência.



    É o relatório. Decido.



    2. Reputo carecer a autora de legitimidade para a propositura desta ação, circunstância que caracteriza a ausência de um dos requisitos de admissibilidade e, portanto, autoriza o indeferimento liminar da petição inicial.



    O inciso IX do art. 103 da Constituição Federal e o inciso IX do art. 2º da Lei n. 9.868, de 10 de novembro de 1999, atribuem às entidades de classe de âmbito nacional legitimidade para propor ação direta de inconstitucionalidade.



    A jurisprudência do Supremo é firme no sentido de ser necessário, para efeito de enquadramento na previsão constitucional, que os interesses patrocinados pela organização sejam homogêneos, relativos a determinada categoria profissional ou empresarial. A entidade deve estar apta a integrar, com plena abrangência e de maneira não fragmentária, um bloco homogêneo de interesses dos associados (ADI 4.231 AgR, ministro Ricardo Lewandowski, DJe de 25 de setembro de 2014, e ADI 4.313, ministro Roberto Barroso, DJe de 2 de dezembro de 2015).



    Entidades que representam interesses heterogêneos não podem ser consideradas de classe, logo não são dotadas de legitimidade. Destaco, no ponto, os precedentes representados pelas seguintes ementas:



    AGRAVO REGIMENTAL – AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE CIDADANIA (ASPIM) – ILEGITIMIDADE ATIVA – ENTIDADE DE CLASSE DE ÂMBITO NACIONAL – NÃO CARACTERIZAÇÃO.



    1. Mantida a decisão de reconhecimento da inaptidão da agravante para instaurar controle abstrato de normas, uma vez não se amoldar à hipótese de legitimação prevista no art. 103, IX, “parte final”, da Constituição Federal.



    2. Não se considera entidade de classe a associação que, a pretexto de efetuar a defesa de toda a sociedade, patrocina interesses de diversas categorias profissionais e/ou econômicas não homogêneas.



    3. Ausente a comprovação do caráter nacional da entidade, consistente na existência de membros ou associados em pelo menos nove estados da federação, não bastante para esse fim a mera declaração formal do qualificativo nos seus estatutos sociais. Precedente.



    4. Agravo regimental a que se nega provimento.



    (ADI 4.230 AgR, Plenário, ministro Dias Toffoli, DJe de 14 de setembro de 2011)



    CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO. ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE DEFESA DOS CARTORÁRIOS DA ATIVIDADE NOTARIAL E DE REGISTRO (ANDC). ENTIDADE QUE REPRESENTA COMPOSIÇÃO HETEROGÊNEA DE INTERESSES DE CATEGORIAS DIVERSAS. ILEGITIMIDADE ATIVA. NÃO PROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL.



    1. A Associação Nacional de Defesa dos Cartorários da Atividade Notarial e de Registro (ANDC) não possui legitimidade para a propositura de ações de controle concentrado de constitucionalidade, por congregar, entre seus associados, pessoas inseridas em contextos profissionais distintos, reunindo, ao mesmo tempo, delegatários de função pública e pessoas por eles contratados para atuar sob sua subordinação hierárquica.



    2. A jurisprudência desta CORTE é pacífica no sentido de que a entidade associativa deve ser capaz de integrar, com plena abrangência (ADI 3617 AgR, Rel. Min. CEZAR PELUSO), um bloco homogêneo de interesses de seus associados (ADI 4.231-AgR, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, DJe de 25/9/2014; da ADI 4.230 AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI; e ADI 4.009, Rel. Min. EROS GRAU).



    3. Agravo Regimental a que se nega provimento.



    (ADI 5.071 AgR, Plenário, ministro Alexandre de Moraes, DJe de 2 de fevereiro de 2018)



    A associação, criada em 11 de agosto de 2008, denominava-se originalmente “Movimento Nacional dos Bacharéis em Direito — MNBD”, conforme se extrai dos documentos de Ids. a136e346 (eDoc n. 14) e dc570626 (eDoc 15, fl. 2). A partir de 20 de maio de 2014, passou a chamar-se “Associação Nacional dos Bacharéis em Direito – ANM”, denominação adotada até 16 de novembro de 2021, quando alterada para a atual nomenclatura, “Associação Nacional dos Advogados Brasileiros — ANB”.



    A entidade ajuizou, em 3 de dezembro de 2019, a ADI 6.278, Relator o ministro Gilmar Mendes, com o mesmo objeto desta ação. Em 18 de dezembro daquele ano, Sua Excelência negou seguimento ao processo por ilegitimidade ativa da ANB. Eis os fundamentos adotados:



    Preliminarmente, constato a ilegitimidade ativa da entidade requerente.



    O Supremo Tribunal Federal possui firme jurisprudência no sentido de não considerar “entidade de classe” associação que patrocina interesses de diversas categorias profissionais ou econômicas não homogêneas, a pretexto de exercer uma espécie de defesa de todos os interessados na sociedade. Nesse sentido, cito os seguintes precedentes desta Corte:



    [...]



    A Associação Nacional de Bacharéis (ANB), conforme consta de seu próprio estatuto, congrega associados pertencentes a diferentes classes profissionais:



    “Art. 4º (...) 



    b) Estabelecer normas em provimento interno, na digna remuneração da categoria dos Bacharéis em Direito inscritos ou não em quadros do respectivo Conselho de Classe;”



    Verifico, portanto, que se trata de Associação que sobrepõe representações de profissionais de diferentes classes profissionais. Assim, nos termos da jurisprudência desta Corte, não possui legitimidade para propor ação direta de inconstitucionalidade. 



    Ademais, a Associação requerente, ao propor o pedido de declaração de inconstitucionalidade integral da Lei 8.906/1994, conhecida como Estatuto da OAB, não atende ao requisito da pertinência temática. Conforme o estatuto da ANB, sua finalidade está prevista no art. 4º, nos seguintes termos:



    “Art. 4º – A ANB tem por finalidade: 



    a) Congregar os Bacharéis em Direito do Brasil em torno da manutenção e aperfeiçoamento da ordem jurídica brasileira; 



    b) Estabelecer normas em provimento interno, na digna remuneração da categoria dos Bacharéis em Direito inscritos ou não em quadros do respectivo Conselho de Classe; 



    c) Atribuindo-se ao Bacharel ou Bacharela em Direito, na emissão de diploma a designação do Gênero e Grau de ‘Bacharel’ ou ‘Bacharela’ e da profissão nos termos da Lei 12.605 de 03 de abril de 2012, artigo primeiro e segundo; 



    d) Acompanhar em nome da classe dos Bacharéis em Direito a discussão no aprimoramento do ensino jurídico brasileiro, patrocinados ou incentivados pelo Ministério da Educação – MEC, pelas Instituições de Ensino Superior em todo país ou por órgão representativo de classe; 



    e) Desenvolver atividades em parceria com o Poder Judiciário nas demandas carentes de ações ajuizadas pela população de baixa renda quando necessário ou por convênio; 



    f) Promover, patrocinar o intercâmbio cultural, técnico, científico com outras áreas do conhecimento que guardam relação direta ou indireta com o Direito em seus diversos campos do conhecimento humano e jurídico; 



    g) Incentivar a pesquisa, aprimoramento do Bacharel em Direito na busca da qualificação continuada guardando-se respeito às instituições republicanas nacionais e internacionais e, sobretudo à ordem constitucional e legal interna exceto em caso de violações às garantias e direitos fundamentais, que serão denunciados aos foros competentes para processar e julgar seus culpados;



    h) Criar regimento interno quando necessário que será analisado e aprovado por um colegiado que poderá receber o nome de ‘Assembleia Geral’ ou equivalente; 



    i) Promover a igualdade entre raças, gênero, religião, condição social, preservando-se os valores individuais ou coletivas de cada integrante, bem como os valores da família, o culto à Pátria bem como tementes a Deus; 



    j) Representar quando necessário ativa ou passivamente a categoria, judicial ou extrajudicialmente o quadro associativo, na defesa de seus interesses inerentes a profissão, trabalho, remuneração, afastando totalmente o quadro de trabalho escravo da categoria, bem como ajuizar ADI – Ação Direta de Inconstitucionalidade ou ADECON – Ação Direta de Constitucionalidade nos termos do artigo 103, IX, da Constituição Federal; 



    k) Promover o desenvolvimento cultural, intelectual, através de cursos, seminários, congressos, simpósios, palestras, visando o aperfeiçoamento do conhecimento jurídico e humano; 



    l) Se utilizar dos meios de mídia, imprensa, própria ou contratada para difundir e divulgar os objetivos da entidade associativa; 



    m) Estabelecer com organizações congêneres, intercâmbio cultural, jurídico, na interação entre as entidades com vistas ao aprimoramento das relações humanas e no intercâmbio do conhecimento jurídico; 



    n) Participar a nível nacional, dos debates no aperfeiçoamento dos cursos jurídicos no Brasil bem como incentivar metodologias científicas dos cursos jurídicos; 



    o) Manter os acadêmicos das faculdades de direito, orientados sobre os seus direitos e deveres e no procedimentos que terão na sua futura vida profissional, através de seus Centros Acadêmicos ou emissão direta de comunicação adequada sobre seus cursos; 



    p) Denunciar aos órgãos estatais nacionais ou foros internacionais de eventuais ofensas, agressões ou violações às Garantias ou Direitos Fundamentais previstos na Constituição Federal do Brasil, bem como as ofensas patrocinadas pelo Estado Brasileiro consagrados nos acordos e tratados internacionais como o Pacto de São José da Costa Rica e do Tratado Internacional dos Direitos Humanos; 



    q) Defender a classe em todas as instâncias e foros, nacionais e internacionais a fim de exigir, acima de tudo, respeito e dignidade no exercício da função jurídica e no ambiente de trabalho. Onde se lê ‘classe’, leia-se ‘associado’; 



    r) Fiscalizar as atividades dos operadores do Direito mantendo quadro de orientadores a fim de guardar obediência ao juramento prestado por ato de colação de grau; 



    s) Organizar centro de documentos, bancos de dados de informações e de apoio às atividades fins da ANB; 



    t) Estabelecer relacionamento contínuo ou esporádico com instituições nacionais ou estrangeiras, mediante convênios ou outras formas de intercâmbio cultural, educacional e de cooperação recíproca previstas em lei e acordos nacional e internacional”.



    A jurisprudência desta Corte é pacífica no sentido de que, no controle abstrato de constitucionalidade, a legitimação ativa das entidades sindicais está condicionada à demonstração da relação de pertinência temática entre o objeto da ação e os objetivos institucionais perseguidos pela entidade autora. 



    [...]



    Ora, a legislação aqui impugnada – que se busca ver declarada inconstitucional em sua integralidade – dispõe sobre o estatuto da advocacia e a Ordem dos Advogados do Brasil. Como se lê do estatuto da Associação, a requerente não representa os interesses dos advogados brasileiros, não possuindo legitimidade para contestar norma que regulamenta suas prerrogativas, a formação e funcionamento das sociedades de advogados, o código de ética da advocacia e a organização, funcionamento e finalidade da Ordem dos Advogados do Brasil. 



    Ante o exposto, em face da ilegitimidade ativa ad causam da requerente, nego seguimento à presente ação direta de inconstitucionalidade (art. 4º da Lei 9.868/1999 e art. 21, § 1º, RISTF).



    (Grifei)



    Agravada a decisão, o Plenário do Supremo negou provimento ao recurso:



    Como demonstrado na decisão ora agravada, a entidade postulante não satisfaz os requisitos para instaurar o controle objetivo de constitucionalidade perante o STF. O Tribunal delineou o conceito de entidade de classe, trazido pelo art. 103, IX, da Constituição, como grupo econômico ou profissional, unido por interesses comuns e não contrastantes. Nesse aspecto, uma entidade que congrega todos os bacharéis em direito – que podem ser advogados, membros de Poder, servidores públicos ou até praticantes de labor não jurídico – a despeito de possuir um traço em comum, não representa uma classe.



    A despeito da nova denominação social, observo que seu quadro associativo permanece heterogêneo, permitindo a filiação de qualquer pessoa portadora do diploma de graduação em direito, e mesmo aqueles que ainda não o obtiveram, como os estudantes do último semestre do respectivo curso (art. 12).



    As finalidades institucionais da ANB, nos termos do art. 4º do Estatuto Social, incluem, ainda, a defesa dos interesses dos estudantes de direito e de profissionais da área sem registro na OAB. Confira-se:



    Art. 4º [...]



    [...]



    d) acompanhar, promover, e incentivar discussões no aprimoramento de ensino jurídico brasileiro, patrocinados, ou incentivados pelo Ministério da Educação – MEC, Ministério da Economia – ME, e demais Ministérios, pelas Instituições de Ensino Superior – IES, em todo o país, ou como órgão representativo da classe dos Advogados Brasileiros, e os Advogados Estrangeiros, com respectiva revalidação no Brasil;



    [...]



    i) promover, com exclusividade, a representação, a defesa, a disciplina dos advogados, e operadores do Direito Brasileiro, promovendo sua inscrição nos quadros da ANB, devendo a credencial para o exercício da profissão, ser expedida pelo Ministério da Economia, mediante inscrição através da plataforma da Internet SIRPWEB, ou, outro equivalente, estabelecendo lei em sentido contrário, ou inda, pela Secretaria Nacional da Associação Nacional dos Advogados Brasileiros – ANB”;



    [...]



    r) participar a nível nacional, dos debates no aperfeiçoamento dos cursos jurídicos no Brasil, nem como incentivar metodologias científicas dos cursos jurídicos, como na construção dos bancos de treinamento, e promoção de cursos, em plataformas virtuais; 



    s) manter os acadêmicos das faculdades de direito, orientados sobre os seus direitos, deveres, e no procedimento que terão na sua futura vida profissional, através de seus Centros Acadêmicos, ou emissão direta de comunicação adequada, sobre seus cursos;



    Daí se conclui que os interesses defendidos são heterogêneos.



    Dessa forma, a autora não ostenta a condição de entidade de classe legitimada para instaurar o controle objetivo de constitucionalidade perante o Supremo.



    3. Ante o exposto, julgo extinta a ação direta de inconstitucionalidade, sem resolução do mérito, com fundamento no art. 4º da Lei n. 9.868/1999 c/c o 21, § 1º, do Regimento Interno.



    4. Publique-se.



Brasília, 11 de dezembro de 2023.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



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