Tribunal: STF
Processo: ARE 811606
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-06-28
Data de publicação: 2023-06-28

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONCESSÃO DE TRANSPORTE PÚBLICO COLETIVO. PRORROGAÇÃO SEM LICITAÇÃO. PEDIDO DE INDENIZAÇÃO. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL: IMPOSSIBILIDADE DE APRECIAÇÃO NO CAMPO EXTRAORDINÁRIO. NEGATIVA DE PROVIMENTO.



    1. Trata-se de agravo interposto por Viação Fortaleza Ltda. em face de decisão negativa de admissibilidade do recurso extraordinário protocolado contra acórdão do Superior Tribunal de Justiça, assim ementado:



    “ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. RECURSO ESPECIAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO PROVIDO. PERMISSÃO. AUSÊNCIA DE LICITAÇÃO. NULIDADE. INDENIZAÇÃO. NÃO CABIMENTO. LIMITES DA LIDE. DECISÃO MANTIDA. 1. A invocação do direito à indenização não está contida dentro dos limites objetivos da lide que, mesmo diante da alegação de direito superveniente, não pode ser ampliado a critério do julgador, ou seja, a aplicação do art. 462 do CPC só seria possível observados os limites do art. 128 do mesmo diploma legal. A recorrida não apresentou reconvenção à presente ação, não formulou pedido indenizatório, a parte contrária não teve oportunidade de contestá-lo. Assim, jamais poderia o E. Tribunal a quo determinar o pagamento pelo Estado do Rio de Janeiro de eventual indenização pela nulidade da concessão sem licitação sem a existência de pedido do autor expresso nesse sentido, sob pena de violação ao art. 460 do CPC. 2. O contrato firmado entre a Viação Fortaleza Ltda. e o DETRO/RJ constitui apenas um contrato de permissão DE CARÁTER PRECÁRIO, portanto sem qualquer licitação, submetendo-se, o permissionário, a todos os riscos inerentes de tal repugnante prática. A jurisprudência desta Corte Superior é no sentido de que "é indispensável a realização de prévio procedimento licitatório para que se possa cogitar de indenização aos permissionários de serviço público de transporte coletivo em razão de tarifas deficitárias, ainda que os Termos de Permissão tenham sido assinados em período anterior à Constituição Federal de 1988." (REsp 886925/MG, Rel. Min. Castro Meira, Segunda Turma, DJ 21.11.2007). Dessa forma, conclui-se ser indispensável o cumprimento dos ditames constitucionais e legais, com a realização de prévio procedimento licitatório para que se possa cogitar de indenização aos permissionários de serviço público de transporte coletivo, o que não ocorreu no presente caso. 3. Saliente-se que o artigo 42, § 2º, da Lei n. 8.987/95 aplica-se somente às concessões de serviço público, e não às permissões. Precedente: REsp 443.796/MG, Rel. Min. Franciulli Netto, Segunda Turma, DJ de 03.11.03. 4. Agravo interno não provido.” (e-doc. 197).



    2. Opostos embargos de declaração, foram rejeitados (e-docs. 240 e 242).



    3. No recurso extraordinário, a recorrente aponta violação aos arts. 37, caput e inc. XXI, e 175, caput e parágrafo único, inc. I, da Constituição da República. Sustenta que é devida a indenização pleiteada, afirmando que o direito à indenização requerida decorre, ainda, da legalidade das prorrogações realizadas, ainda que não precedidas de licitação, porque enquadradas nas exceções a que se refere Lei nº 8.987, de 1995, no art. 42, § 2º. Ainda que assim não fosse, prossegue a recorrente, a compensação requerida encontra fundamento no parágrafo único do art. 59 da Lei nº 8.666, de 1993, no que previsto que “a nulidade não exonera a Administração do dever de indenizar o contratado pelo que este houver executado até a data em que ela for declarada e por outros prejuízos regularmente comprovados, contanto que não lhe seja imputável, promovendo-se a responsabilidade de quem lhe deu causa” (e-doc. 252).



    É o relatório.



    Decido.



    4. Entendo que a pretensão recursal não merece acolhida. Com efeito, o Colegiado de origem examinou as singularidades do caso concreto com base em dados fáticos carreados aos autos e com lastro nas normas de regência, dirimindo a controvérsia nos seguintes meandros:



    “O recurso merece provimento. 



    A invocação do direito à indenização não está contida dentro dos limites objetivos da lide que, mesmo diante da alegação de direito superveniente, não pode ser ampliada a critério do julgador, ou seja, a aplicação do art. 462 do CPC só seria possível observados os limites do art. 128 do mesmo diploma legal. Nesse sentido: 



    PROCESSO CIVIL. FATO NOVO. CPC, ART. 462. A aplicação do artigo 462 do Código de Processo Civil só é possível, se observados os limites impostos no artigo 128 do mesmo diploma legal; o fato novo estranho à causa petendi exige contraditório regular em outra ação. Embargos de declaração rejeitados. (EDcl no REsp 222.312/RJ, Rel. Ministro ARI PARGENDLER, TERCEIRA TURMA, julgado em 09/05/2000, DJ 12/06/2000, p. 108) 



    Não houve qualquer pedido indenizatório nos autos, a parte contrária não teve oportunidade de contestá-lo. Assim, jamais poderia o E. Tribunal a quo determinar o pagamento pelo Estado do Rio de Janeiro de eventual indenização pela nulidade da concessão sem licitação sem a existência de pedido do autor expresso nesse sentido, sob pena de violação ao art. 460 do CPC. 



    Ademais, trata-se no presente caso de ação civil pública apresentada pelo Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro contra o DETRO/RJ e a Viação Paraíso LTDA visando a declaração de nulidade de todos os instrumentos delegatórios outorgados sem licitação firmados entre os réus, bem como a condenação do primeiro a realizar a licitação das linhas de ônibus exploradas pela segunda. 



    A Ação civil pública é o instrumento processual destinado à defesa judicial de interesses difusos e coletivos, permitindo a tutela jurisdicional do Estado com vistas à proteção de certos bens jurídicos. Por meio desta ação, reprime-se ou previne-se a ocorrência de danos ao meio ambiente, ao consumidor, ao patrimônio público, aos bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, dentre outros, podendo ter por objeto a condenação em dinheiro ou o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer. 



    Assim, não cabe neste tipo de ação, em que se busca a tutela do bem coletivo, a condenação do Estado em indenizar o "réu", no caso, a permissionária de transporte público, na indenização dos investimentos realizados, que poderá ser pleiteado em ação autônoma. 



    A jurisprudência desta Corte Superior é no sentido de que "é indispensável a realização de prévio procedimento licitatório para que se possa cogitar de indenização aos permissionários de serviço público de transporte coletivo em razão de tarifas deficitárias, ainda que os Termos de Permissão tenham sido assinados em período anterior à Constituição Federal de 1988." (REsp 886925/MG, Rel. Min. Castro Meira, Segunda Turma, DJ 21.11.2007). Nessa trilha, confiram-se:



    (...)



    Dessa forma, conclui-se ser indispensável a realização de prévio procedimento licitatório para que se possa cogitar de indenização aos permissionários de serviço público de transporte coletivo, o que não ocorreu no presente caso. 



    Saliente-se que o artigo 42, § 2º, da Lei n. 8.987/95 aplica-se somente às concessões de serviço público, e não às permissões.” (e-doc. 144)



    “Ao decidir a controvérsia, o Tribunal de origem (sic: o relator) amparou-se na jurisprudência consolidada do STJ sobre o tema, tanto quanto à inexistência de pedido de indenização, dentro dos limites objetivos da lide, como quanto à inadmissibilidade da indenização pretendida uma vez inexistente prévio procedimento licitatório, em se tratando de permissão de serviços públicos.” (e-doc. 195, p. 4)



    5. Da leitura dos fundamentos acima indicados, tem-se que o Superior Tribunal de Justiça, ao examinar a legislação infraconstitucional aplicável à espécie e as provas constantes dos autos, concluiu pela inexistência do dever da Administração em indenizar a empresa de transporte, tendo em vista a nulidade da prorrogação da concessão, uma vez inexistente prévio procedimento licitatório.



    6. Nesse liame, para aferir qualquer divergência quanto ao entendimento definido no acórdão recorrido e examinar a plausibilidade dos argumentos trazidos no apelo extremo, seriam necessários o reexame dos pressupostos fático-probatórios constantes dos autos e a análise da legislação de regência, o que é inviável no campo extraordinário, ante o óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF. No mesmo sentido, os seguintes precedentes:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 07.12.2022. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONTRATO. NULIDADE. EMPRESA PERMISSIONÁRIA DE SERVIÇO PÚBLICO. TRANSPORTE COLETIVO INTERMUNICIPAL. PRÉVIO PROCEDIMENTO DE LICITAÇÃO. LEI FEDERAL 8.987/1995. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. LEI ESTADUAL 2.831/1997. SÚMULA 280 DO STF. ACÓRDÃO DO STJ QUE SUBSTITUIÇÃO A DECISÃO DO TJ/RJ. PREJUDICIALIDADE, NO CASO, DO RECURSO INTERPOSTO PELA RECORRENTE. 1. Encontra-se prejudicado o recurso interposto pela Recorrente em face do acórdão proferido pelo TJ/RJ, tendo em vista que tal decisão foi substituída pelo julgamento do STJ que alterou o seu conteúdo, nos termos do art. 1.008 do CPC. 2. Quanto ao apelo extremo apresentado contra o aresto do STJ, no qual se aponta ofensa aos arts. 37, XXI e 175, caput e § único I, da Constituição Federal, eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo, quanto à discussão referente à necessidade de licitação e eventual obrigação de indenização à empresa permissionária, demandaria o reexame das legislações federal e local aplicáveis à espécie (Leis 2.831/97 e 8.987/95), o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, por ser reflexa a alegada afronta à Constituição Federal e incidir, na hipótese, o óbice da Súmula 280 do STF. 3. Ademais, é pacífica a jurisprudência desta Corte, no sentido de que é imprescindível a prévia licitação para a concessão ou a permissão da exploração de serviços públicos, a teor do que dispõe o art. 175, caput , da Constituição da República. 4. Além disso, esta Corte possui firme entendimento de que não há respaldo constitucional que justifique a prorrogação de tais atos administrativos, além do prazo razoável para a realização dos devidos procedimentos licitatórios. Precedente: ADI 3521. 5. Agravo regimental a que se nega provimento. Inaplicável a norma do art. 85, §11, do CPC, por se tratar de recurso oriundo de ação civil pública.”



    (ARE nº 1.371.062-AgR/RJ, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 03/05/2023, p. 09/05/2023).



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Direito Administrativo. Concessão de transporte público. Prorrogação do contrato sem licitação. Indenização. Lei nº 8.987/95. Indeferimento de diligência probatória. Ausência de repercussão geral. Ofensa à cláusula de reserva de plenário. Inexistência. RE contra acórdão do STJ. Fundamento infraconstitucional suficiente à manutenção do aresto recorrido não impugnado na petição do recurso extraordinário. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Precedentes. 1. O Plenário da Corte, no exame do ARE nº 639.228/RJ, Relator o Ministro Cezar Peluso, Tema 424, concluiu pela ausência de repercussão geral do tema relativo à suposta violação dos princípios do contraditório e da ampla defesa nos casos de indeferimento de produção de provas no âmbito de processo judicial, dado o caráter infraconstitucional da matéria. 2. É pacífica a jurisprudência da Corte no sentido de que não há violação do art. 97 da Constituição Federal quando o Tribunal de origem sem declarar a inconstitucionalidade da norma, nem afastá-la sob fundamento de contrariedade à Constituição Federal, se limita a interpretar e aplicar a legislação infraconstitucional ao caso concreto. 3. Não foi impugnado, na petição de recurso extraordinário, fundamento suficiente para a manutenção do acórdão recorrido. Incidência da Súmula nº 283/STF. 4. Inadmissível, em recurso extraordinário, a análise da legislação infraconstitucional. Incidência da Súmula nº 636/STF. 5. Agravo regimental não provido. 6. Não se aplica o art. 85, § 11, do CPC, haja vista tratar-se, na origem, de ação civil pública (art. 18 da Lei nº 7.347/85).”



    (ARE nº 1.040.581-AgR/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, j. 29/06/2018, p. 24/08/2018).



    “ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PERMISSÃO OU CONCESSÃO DE TRANSPORTE PÚBLICO. AUSÊNCIA DE LICITAÇÃO. CONTRATO NULO. INDENIZAÇÃO. EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO. ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. 1. Em casos semelhantes ao dos presentes autos, em que se discute o direito das empresas de transporte de passageiros serem indenizadas pela anulação do contrato de concessão ou permissão, a pretexto de restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro do contrato, este Supremo Tribunal Federal tem se posicionado no sentido de que eventual ofensa ao texto constitucional, se houvesse, seria meramente reflexa ou indireta, a depender da análise da legislação infraconstitucional e das cláusulas contratuais. Incide, na espécie, o óbice da Súmula STF 454. 2. Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (RE nº 422.049-AgR/MG, Rel. Min. Ellen Gracie, Segunda Turma, j. 16/11/2010, p. 03/12/2010).



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. VIOLAÇÃO AO ART. 97. PRINCÍPIO DA RESERVA DO PLENÁRIO. INEXISTÊNCIA. VIOLAÇÃO AO DEVIDO PROCESSO LEGAL, AO DIREITO ADQUIRIDO, AO ATO JURÍDICO PERFEITO E À COISA JULGADA. OFENSA CONSTITUCIONAL REFLEXA. TEMA 660. INDEFERIMENTO DE PRODUÇÃO DE PROVAS. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 424. QUESTÕES DECIDIDAS PELO STJ EM CONFORMIDADE COM A JURISPRUDÊNCIA DO STF. PRETENSÃO RECURSAL QUE NÃO ENCONTRA AMPARO NA JURISPRUDÊNCIA DESTA SUPREMA CORTE. TEMA 854 DA REPERCUSSÃO GERAL. INAPLICABILIDADE.



    (...)



    5. Quanto aos argumentos de que (i) a manutenção das antigas permissões, concessões e autorizações prescinde de prévia licitação; e (ii) deve ser assegurada a indenização no caso de ser extinta a permissão de serviço de transporte público realizada sem licitação antes da CF de 1988; tais questões foram decididas no Superior Tribunal de Justiça em conformidade com a jurisprudência desta SUPREMA CORTE. 6. Relativamente à discussão acerca de eventual direito de indenização pela VIAÇÃO FALCÃO, a pretensão recursal da empresa também não encontra amparo na jurisprudência desta CORTE. 7. Distingue-se a matéria tratada nestes autos em relação à versada no Tema 854, RE 1.001.104-RG, Rel. Min. MARCO AURÉLIO (possibilidade de implementação da prestação de serviço público de transporte coletivo, considerado o art. 175 da Constituição Federal, mediante simples credenciamento, sem licitação), tendo em vista que o caso destes autos é referente à contratação direta, sem licitação, de empresa delegatária de transporte público mediante contrato de adesão, enquanto o caso tratado no referido paradigma é específico para a autorização de exploração de transporte público sem vínculo contratual com a Administração, expedida pela Secretaria de Transportes do Município de São Paulo, mediante emissão de Certificado de Registro de Operação – CRO, nos termos do Decreto 24.675/86 e da Lei 7.450/91, ambos do Estado de São Paulo. 8. Embargos de Declaração recebidos como Agravo Interno, ao qual se nega provimento. Na forma do art. 1.021, §§ 4º e 5º, do Código de Processo Civil de 2015, em caso de votação unânime, fica condenado o agravante a pagar ao agravado multa de um por cento do valor atualizado da causa, cujo depósito prévio passa a ser condição para a interposição de qualquer outro recurso (à exceção da Fazenda Pública e do beneficiário de gratuidade da justiça, que farão o pagamento ao final).”



    (ARE nº 1.322.273-ED/RJ, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, j. 30/08/2021, p. 20/09/2021).



    7. Ante o exposto, nego provimento ao agravo no recurso extraordinário interposto por Viação Fortaleza Ltda., nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Fica prejudicado o recurso interposto perante o Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro pelo Detro/RJ, tendo em vista o provimento do recurso especial simultaneamente apresentado (e-doc. 145, p. 7). Ausente a condenação em honorários advocatícios, por se tratar de ação civil pública, incabíveis honorários recursais.



    Publique-se.



    Brasília, 28 de junho de 2023.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator