Tribunal: STF
Processo: RMS 38796
Classe: RMS
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-09-05
Data de publicação: 2023-09-05

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de Recurso Ordinário em Mandado de Segurança, interposto por Antônio Socrates Pereira, contra decisão da Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça, no âmbito do MS 26.311, de relatoria do Ministro Mauro Campbell Marques, que, ao denegar ordem mandamental, recebeu a seguinte ementa:



    “PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. REVISÃO DE ANISTIA. PORTARIA N. 1.104/GM-3/1994. AUSÊNCIA DE PROVAS DE VIOLAÇÃO DO DIREITO AO CONTRADITÓRIO E À AMPLA DEFESA. AFASTAMENTO DA DECADÊNCIA DA AUTOTUTELA ADMINISTRATIVA. POSSIBILIDADE. TEMA N. 839 DE REPERCUSSÃO GERAL (RE N. 817.338/DF). REVISÃO DA CONCESSÃO DE ANISTIA FUNDAMENTADA. DIREITO LÍQUIDO E CERTO NÃO DEMONSTRADO. MANDADO DE SEGURANÇA DENEGADO. LIMINAR ANTES CONCEDIDA ORA REVOGADA. 1. O objeto dos autos é complexo, pois envolve a concessão de anistia a pessoas por perseguição política ocorrida ainda em meados do século passado. Não se ignora a excepcionalidade dos momentos vividos pela sociedade naquela época, quando alguns civis e militares sofreram alguma espécie de perseguição de natureza política. Em face desse momento político, deu-se a concessão de anistia prevista no art. 8º dos ADCT, regulamentada pela Lei n. 10.559/2002. 2. Contudo, o reconhecimento da anistia a um ex-militar (e a garantia dos direitos decorrentes dessa condição) pode ter ocorrido de forma indevida. Por essa razão, o próprio art. 17 da Lei n. 10.559/2002 admite a ocorrência de revisão. A esse respeito, cabe salientar que a autotutela é um poder da Administração Pública, devidamente reconhecido pelo Poder Judiciário, conforme se observa da leitura das Súm. n. 346 e 473 ambas do STF. 3. No exercício do seu poder de autotutela, poderá a Administração Pública rever os atos de concessão de anistia a cabos da Aeronáutica com fundamento na Portaria n° 1.104/1964, quando se comprovar a ausência de ato com motivação exclusivamente política, assegurando-se ao anistiado, em procedimento administrativo, o devido processo legal e a não devolução das verbas já recebidas. 4. O STF declarou a possibilidade de a Administração Pública exercer seu poder de autotutela para rever concessão de anistia a cabos da Aeronáutica com base na Portaria n. 1.104/1964 nas hipóteses de não comprovação da motivação exclusivamente política (RE n. 817.338/DF): ‘No exercício de seu poder de autotutela, poderá a Administração Pública rever os atos de concessão de anistia a cabos da Aeronáutica relativos à Portaria n° 1.104, editada pelo Ministro de Estado da Aeronáutica, em 12 de outubro de 1964 quando se comprovar a ausência de ato com motivação exclusivamente política, assegurando-se ao anistiado, em procedimento administrativo, o devido processo legal e a não devolução das verbas já recebidas.’ 5. O STJ realinhou seu posicionamento para reconhecer a inexistência de decadência do exercício de autotutela em hipóteses flagrantemente inconstitucionais e à existência de vícios, no processo administrativo instaurado para revisão do ato concessivo de anistia do autor (REsp 1501077/PE, Rel. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, SEGUNDA TURMA, julgado em 20/10/2020, DJe 28/10/2020). 6. Quanto à mácula dos princípios do contraditório e da plenitude de defesa, os documentos juntados aos autos não demonstram nulidades. Ademais, somente mediante atividade instrutória seria possível concluir por eventual mácula no processo administrativo por não observação ao contraditório e à plenitude de defesa. Tampouco existem nulidades no ato coator que revisou a anistia, pois se apresenta fundamentado, de modo a observar as normas presentes nos arts. 20, 38, § 1º, e 49, todos da Lei n. 9.784/1994. 7. Logo, pela ausência de demonstração de direito líquido e certo, não é possível reconhecer eventual: I) nulidade da decisão administrativa que determinou a revisão da anistia; II) nulidade da revisão da anistia pela violação do direito de contraditório e ampla defesa. 8. Segurança denegada e medida liminar antes concedida ora revogada.” (eDOC 48, p. 1-2).



    Na origem, trata-se de mandado de segurança impetrado com o objetivo de anular o procedimento administrativo de revisão/anulação da anistia do impetrante.



    Nas razões recursais, relata-se que “o Embargante foi declarado anistiado político por meio de Portaria nº 2.058, publicada em 12 de dezembro de 2002, do Ministro de Estado da Justiça, passando a receber indenização de anistia política na forma de prestações mensais, permanentes e continuadas a partir de 2002” (eDOC 71, p. 4).



    Afirma-se que, “em 16 de dezembro de 2019, a Ministra de Estado da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos, determinou a realização de procedimento de revisão/anulação das anistias concedidas com fundamento na Portaria nº 1.104/GM3/1964” (eDOC 71, p. 4).



    Sustenta-se ofensa ao direito ao contraditório, à ampla defesa e ao devido processo legal, ao fundamento de que “a autoridade coatora, a Senhora Ministra de Estado da Estado da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos, via da Portaria de nº 3.076, de 16 de dezembro de 2019, determinou a realização de Processo Administrativo de revisão/anulação das Portarias de anistias com base no julgamento do RE 817.338/DF, o que comunicou na Notificação de nº 739/2020/DGTI/CCP/CGP/CA, que instaurou o procedimento de revisão/anulação da anistia, a fim de que, em breve tempo, ter cassada sua condição de anistiado político, sem ter podido se defender na forma legalmente admitida, pois o Supremo Tribunal Federal sequer publicou o acórdão e votos decorrentes do julgamento do RE 817.338/DF” (eDOC 71, p. 19).



    Argumenta-se, ainda, que não fora indicado o fato que teria motivado a revisão da anistia, motivo pelo qual sua defesa se encontra dificultada.



    Em contrarrazões, a União alega que o impetrante não logrou êxito em demonstrar o direito líquido e certo alegado (eDOC 91).



    A Procuradoria-Geral da República opina pelo desprovimento do Recurso Ordinário, em parecer assim ementado:



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. MINISTRA DE ESTADO DA MULHER, DA FAMÍLIA E DOS DIREITOS HUMANOS. NULIDADE DA PORTARIA Nº 3.076/2019. JULGAMENTO DO RE Nº 817.338/DF (TEMA 839). REVISÃO DAS ANISTIAS CONCEDIDAS PELO MINISTÉRIO DA AERONÁUTICA. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. PRECEDENTES. PARECER PELO DESPROVIMENTO DO RECURSO.” (eDOC 97, p. 1).



    É o relatório. Decido.



    No tocante ao devido processo legal e às garantias do contraditório e da ampla defesa, o voto condutor do acórdão recorrido aduz: 



    “(...) o reconhecimento da anistia a um ex-militar (e a garantia dos direitos decorrentes dessa condição) pode ocorrer de forma indevida. Por essa razão, o próprio art. 17 da Lei n. 10.559/2002 admite a ocorrência de revisão. A esse respeito, cabe salientar que a autotutela é um poder da Administração Pública, devidamente reconhecido pelo Poder Judiciário, conforme se observa da leitura das Súm. n. 346 e 473 ambas do STF. 



    No caso dos autos, a parte impetrante alega ilegalidade no processo administrativo de revisão de anistia instaurado por violação dos princípios do contraditório e da plenitude de defesa. Ademais, afirma-se a não incidência do RE n. 817.338/DF, pois o processo administrativo foi instaurado antes de sua publicação. 



    Em que pese o início do processo administrativo ter ocorrido antes da publicação da ementa do acórdão do RE n. 817.338/DF, o resultado do julgamento foi desde logo disponibilizado no site do STF. Por meio de simples consulta, alcançava-se o dispositivo que importa ao início da revisão de anistia. Houve, portanto, a devida definição do Tema 839 de repercussão geral (...)



    Ou seja, o STF declarou a possibilidade de a Administração Pública exercer seu poder de autotutela para rever concessão de anistia a cabos da Aeronáutica com base na Portaria n. 1.104/1964 nas hipóteses de não comprovação da motivação exclusivamente política.



    Destaca-se o afastamento do prazo decadencial do art. 54 da Lei n. 9.784/1999 quando o ato administrativo contrariar - de forma flagrante - as normas constitucionais.



    (...)



    Por consequência, o Poder Judiciário não pode conceder anistia em sede mandado de segurança quando os atos concessivos se encontram em processo de revisão em que se observa contraditório e plenitude de defesa. Afinal, a possibilidade de revisão indica, por si só, a inexistência de direito líquido e certo aos efeitos da portaria de anistia. 



    Quanto à mácula dos princípios do contraditório e da plenitude de defesa, os documentos juntados aos autos não demonstram nulidades. Com efeito, a parte impetrante destaca que foi notificada, inicialmente, para apresentar defesa, momento esse que poderia juntar documentos e requerer a produção de outras provas. Ademais, não se trata de defesa às cegas (sem conhecimento dos fatos e fundamentos que ensejaram a revisão de anistia), pois o ato coator se refere ao julgamento do STF no paradigma mencionado. 



    Em síntese: os documentos juntados não demonstram violação ao direito de defesa da parte impetrante, pois não demonstram nenhuma nulidade no ato coator que determinou a revisão de anistia. Ademais, somente mediante atividade instrutória seria possível concluir por eventual mácula no processo administrativo por não observação ao contraditório e à plenitude de defesa. 



    Inexistem máculas também no ato coator que revisou a anistia, pois se apresenta fundamentado, de modo a observar as normas presentes nos arts. 20, 38, § 1º, e 49, todos da Lei n. 9.784/1994.” (eDOC 50).



    No ponto, registro que, no julgamento do tema 839 da repercussão geral, cujo paradigma é o RE 817.338, Rel. Min. Dias Toffoli, assentou-se que a Administração Pública pode rever os atos de concessão de anistia a cabos da Aeronáutica com fundamento na Portaria 1.104/1964, quando comprovada a ausência de ato com motivação exclusivamente política, assegurando-se ao anistiado, em procedimento administrativo, o devido processo legal e a não devolução das verbas já recebidas, conforme acórdão assim ementado:



    “Direito Constitucional. Repercussão geral. Direito Administrativo. Anistia política. Revisão. Exercício de autotutela da administração pública. Decadência. Não ocorrência. Procedimento administrativo com devido processo legal. Ato flagrantemente inconstitucional. Violação do art. 8º do ADCT. Não comprovação de ato com motivação exclusivamente política. Inexistência de inobservância do princípio da segurança jurídica. Recursos extraordinários providos, com fixação de tese. 1. A Constituição Federal de 1988, no art. 8º do ADCT, assim como os diplomas que versam sobre a anistia, não contempla aqueles militares que não foram vítimas de punição, demissão, afastamento de suas atividades profissionais por atos de motivação política, a exemplo dos cabos da Aeronáutica que foram licenciados com fundamento na legislação disciplinar ordinária por alcançarem o tempo legal de serviço militar (Portaria nº 1.104-GM3/64). 2. O decurso do lapso temporal de 5 (cinco) anos não é causa impeditiva bastante para inibir a Administração Pública de revisar determinado ato, haja vista que a ressalva da parte final da cabeça do art. 54 da Lei nº 9.784/99 autoriza a anulação do ato a qualquer tempo, uma vez demonstrada, no âmbito do procedimento administrativo, com observância do devido processo legal, a má-fé do beneficiário. 3. As situações flagrantemente inconstitucionais não devem ser consolidadas pelo transcurso do prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/99, sob pena de subversão dos princípios, das regras e dos preceitos previstos na Constituição Federal de 1988. Precedentes. 4. Recursos extraordinários providos. 5. Fixou-se a seguinte tese: ‘No exercício de seu poder de autotutela, poderá a Administração Pública rever os atos de concessão de anistia a cabos da Aeronáutica relativos à Portaria nº 1.104, editada pelo Ministro de Estado da Aeronáutica, em 12 de outubro de 1964 quando se comprovar a ausência de ato com motivação exclusivamente política, assegurando-se ao anistiado, em procedimento administrativo, o devido processo legal e a não devolução das verbas já recebidas.” (RE 817.338, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 31.07.2020).



    O que se pretendeu com a tese fixada foi afirmar a possibilidade de revisão do fundamento da concessão de anistia, independentemente do prazo transcorrido. Em outras palavras, definiu-se que a Portaria 1.104-GM3/1964 não deve ser aceita, por si só, como fundamento para a manutenção do afastamento por ato de exceção, sendo possível a revisão a qualquer tempo pela União quando constatado, no caso concreto, que o desligamento do militar não decorreu de motivação política.



    Assim, reconheceu-se a possibilidade da revisão dos atos concessivos de anistia com fundamento na Portaria 1.104-GM3/1964, tendo em vista que: i) o art. 8º do ADCT e os diplomas que versam sobre a anistia não contemplam aqueles militares que não foram vítimas de punição, demissão, afastamento de suas atividades profissionais por atos de motivação política; ii) a Administração tem o poder-dever de anular seus próprios atos, em procedimento administrativo, com a observância do devido processo legal; iii) a Portaria 1.104/1964, por si, não constitui ato de exceção, sendo necessária a comprovação, caso a caso, da ocorrência de motivação político-ideológica para a concessão de anistia; iv) as hipóteses de flagrante inconstitucionalidade não se convalidam com o decurso do tempo, sendo insuscetíveis de decadência. 



    Pois bem.



    Na espécie, a alegada violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal se sustenta, essencialmente, em dois fundamentos: primeiro, que não lhe foi oportunizada a defesa no procedimento de revisão instaurado pela Portaria 3.076/2019; e, segundo, que a instauração do procedimento ocorreu antes da publicação do acórdão que julgou o caso paradigma do Supremo Tribunal Federal (tema 839). 



    Quanto ao primeiro ponto suscitado, consta da notificação recebida pelo impetrante o seguinte:



    “Informo que a Senhora Ministra de Estado da Mulher, da Família e Direitos Humanos, no uso de suas atribuições legais e da legislação vigente, determinou a realização de PROCEDIMENTO DE REVISÃO da anistia concedida ao requerimento em epígrafe nos termos da Portaria n° 3.076, de 16 de dezembro de 2019, publicada no Diário Oficial da União em 18 de dezembro de 2019. 



    Fica a parte interessada devidamente intimada para, no PRAZO de 10 (dez) dias, apresentar suas RAZÕES DE DEFESA, nos termos da Lei nº 9.784, de 1999. 



    A interposição das alegações de defesa, caso existam, podem ser entregues pessoalmente ou enviadas pelo correio (...)” (eDOC 3, p. 1).



    Dessa forma, verifico que a notificação informa que o impetrante deve se manifestar acerca da anistia que lhe foi concedida, indicando o motivo para a abertura do processo de revisão e o fundamento normativo (Portaria 3.076/2019), cabendo-lhe demonstrar as razões de fato e de direito para mantê-la. Portanto, foi observado o direito de o anistiado se manifestar e produzir provas nos autos do procedimento administrativo, o que afasta a suposta violação aos princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa.



    Efetivamente, reconhecido que o impetrante foi devidamente notificado para se manifestar nos autos do procedimento administrativo, tem-se como respeitado o seu direito de defesa, do que se extrai que o único fundamento remanescente para o suposto abuso residiria na instauração, em si, do procedimento de revisão. Afora esses pontos, a apreciação dos fundamentos para o afastamento, se decorrentes de motivação política, ou não, necessita da devida dilação probatória, o que ultrapassa o escopo do mandado de segurança.



    Vale salientar que, em sede de mandado de segurança, é imprescindível a demonstração, de plano, do direito líquido e certo violado, por meio da apresentação de prova pré-constituída de que seu exercício foi obstado por ato de abuso da autoridade administrativa indicada como coatora.



    Nesse sentido, cito os seguintes precedentes:



    “AGRAVO INTERNO EM RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ANISTIA. REVISÃO DA CONDIÇÃO DE ANISTIADO. ATO APONTADO COMO COATOR QUE NÃO FOI A CAUSA DA CASSAÇÃO DO BENEFÍCIO DO IMPETRANTE. EXISTÊNCIA DE DECISÃO JUDICIAL TRANSITADA EM JULGADO. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO AO DEVIDO PROCESSO LEGAL. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. In casu, o Superior Tribunal de Justiça denegou o writ sob o fundamento de que ‘por se tratar de discussão apresentada em Mandado de Segurança, era ônus do impetrante comprovar, já na propositura da demanda, o direito líquido e certo, o que, no caso concreto, não ocorreu. Ao contrário do que foi por ele sugerido na petição inicial, o corte no pagamento do benefício mensal não possui relação alguma com o ato por ele apontado como coator (Portaria 1.572/2019), mas sim com o resultado de sua sucumbência na Ação Ordinária nº 0801723-20.2013.4.05.8300, fato esse subtraído do conhecimento deste juízo na petição inicial do writ’. 2. O agravante não trouxe aos autos conjunto probatório inequívoco que permitisse acolher suas alegações, sobretudo aquelas concernentes à alegada violação do devido processo legal. Consectariamente, no caso sub examine, divergir do entendimento do STJ demandaria a dilação probatória, o que é inviável em sede de mandado de segurança. 3. Agravo interno a que se NEGA PROVIMENTO.” (RMS 39.102 AgR, Rel. Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe 21.8.2023; grifo nosso); 



    “Agravo regimental em recurso ordinário no mandado de segurança. 2. Direito Administrativo. 3. Processo Administrativo Disciplinar que culminou com a demissão do servidor público. 4. Autonomia das instâncias penal, civil e administrativa, ressalvadas as hipóteses de inexistência material do fato e de negativa de autoria. 5. Sentença na esfera penal que absolveu o recorrente pelo crime de falsidade ideológica por inexistência do fato, mas absolveu pelo crime de concussão apenas por ausência de provas. Extinção da punibilidade penal que não reflete na esfera disciplinar administrativa quanto ao segundo crime. 6. Alegada parcialidade da Comissão Processante. Necessidade de dilação probatória. Impossibilidade na via do mandado de segurança. 7. Ausência de impugnação específica aos fundamentos quanto ao capítulo do acórdão do Superior Tribunal de Justiça que afirma subsistir falta residual apta a justificar, por si só, a sanção administrativa. 8. Inexistência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 9. Negado provimento ao agravo regimental.” (RMS 38.317 AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 19.5.2023; grifo nosso).



     Desse modo, verifica-se que a comprovação da pretensão do impetrante, ora recorrente, demanda dilação probatória, o que torna inviável o presente recurso em mandado de segurança.



    Quanto à alegação de que a Portaria 3.076/2019 teria sido editada antes da publicação do acórdão do julgamento do tema 839, vale salientar que esta Corte firmou orientação no sentido de que o precedente firmado no âmbito da repercussão geral é de observância imediata, sendo desnecessário aguardar o trânsito em julgado do paradigma. Nesse sentido, confiram-se os seguintes precedentes:



    “Direito Processual Civil. Agravo interno em reclamação. Aplicação imediata das decisões do STF. Desnecessidade de aguardar o trânsito em julgado. 1. As decisões proferidas por esta Corte são de observância imediata. Portanto, não é necessário aguardar o trânsito em julgado do acórdão paradigma para aplicação da sistemática da repercussão geral. Precedentes. 2. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015, em caso de decisão unânime”. (Rcl 30.003 AgR, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, DJe 13.6.2018; grifo nosso);



    “AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. ALEGADO EQUÍVOCO NA APLICAÇÃO DO TEMA N. 32 DA REPERCUSSÃO GERAL. INOCORRÊNCIA. POSSIBILIDADE DE JULGAMENTO DA CAUSA INDEPENDENTEMENTE DO TRÂNSITO EM JULGADO DO PARADIGMA. NÃO CABIMENTO DO USO DA RECLAMAÇÃO COMO SUCEDÂNEO RECURSAL. 1. A aplicação da sistemática da repercussão geral é atribuição do órgão judiciário de origem, não havendo falar em usurpação de competência desta Corte. 2. Independentemente do trânsito em julgado do paradigma em referência, a jurisprudência do Supremo é firme no sentido de autorizar o julgamento imediato das causas que versem sobre o tema. 3. A reclamação não pode ser utilizada como sucedâneo de recursos. 4. Agravo interno desprovido.” (Rcl 47.386 AgR, Rel. Min. NUNES MARQUES, Segunda Turma, DJe 17.3.2022; grifo nosso);



    “AGRAVO INTERNO. RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL. RE 592.581-RG (TEMA Nº 220). PENDÊNCIA DE EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO PARADIGMA. IRRELEVÂNCIA. JULGAMENTO IMEDIATO DA CAUSA. PRECEDENTES. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. A existência de precedente firmado pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal autoriza o julgamento imediato de processos sobre o mesmo tema, independentemente do trânsito em julgado do paradigma. Precedentes. 2. Agravo interno conhecido e não provido, com aplicação da penalidade prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015, calculada à razão de 1% (um por cento) sobre o valor arbitrado à causa, se unânime a votação.” (Rcl 38.051 AgR, Rel. Min. ROSA WEBER, Primeira Turma, DJe 31.8.2020; grifo nosso).



    Na espécie, noto que a ata de julgamento foi publicada no dia 18 de outubro de 2019, tendo a Portaria 3.076/2019 sido publicada em 16 de dezembro de 2019 (eDOC 5, p. 617). Sendo assim, não subsiste a anterioridade do ato coator ao precedente desta Corte. 



    Dessa forma, considerando-se a permissão de revisão a qualquer tempo de anistias, delineada no julgamento do tema 839, e que esse precedente, por sua vez, vincula o ato administrativo ora impugnado, conclui-se que o caso narrado padece de direito líquido e certo apto a justificar a eleição da via do mandado de segurança para discutir a legalidade da revisão da anistia.



    Por fim, vale salientar que a ausência dos requisitos constitucionais para o acesso à via estreita do mandado de segurança não impede que a parte requeira o que entende lhe ser de direito pelas vias ordinárias, no âmbito das quais será possível a ampla produção de provas.



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (art. 21, § 1º, do RISTF).



    Publique-se.



    Brasília, 5 de setembro de 2023.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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