Tribunal: STF
Processo: MS 39208
Classe: MS
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-06-05
Data de publicação: 2023-06-05

Ementa:

Inteiro teor:
MEDIDA LIMINAR EM MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. INSTAURAÇÃO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. PRESCRIÇÃO. AUSÊNCIA DOS REQUISITOS PARA CONCESSÃO DO PLEITO CAUTELAR. LIMINAR INDEFERIDA. 



    Decisão: Trata-se de mandado de segurança, com pedido de medida liminar, impetrado por Mare Investimentos Ltda, Luiz Rodolfo Landim Machado, Nelson José Guitti Guimarães e Demian Fiocca, contra ato do Tribunal de Contas da União, consubstanciado em decisão exarada nos autos do processo de Tomada de Contas nº 020.540/2022-1, em que se determinou o processamento de representação sobre possíveis irregularidades ocorridas na Fundação Petrobras de Seguridade Social (Petros), relacionadas ao processo de aprovação inicial e de aportes adicionais do investimento FIP Brasil Petróleo 1 - FIPBP1 (doc. 13).



    Narram os impetrantes que seu interesse na referida Tomada de Contas está presente porque são gestores do FIPBP1. Alegam que o processo administrativo instaurado pelo TCU poderá gerar reflexos nas suas esferas jurídicas, razão pela qual propõem a presente ação mandamental a fim de “resguardar o seu direito líquido e certo à não realização de medida excepcional de tomada de contas especial a propósito de fatos alcançados pela prescrição e que já foram tidos como atípicos por instância superior do Poder Judiciário e ao mesmo tempo considerados irrelevantes pela CVM”.



    Noticiam que a PETROS, em 16/11/2016, ao requerer à CVM a abertura de processo investigatório, praticou ato inequívoco que importou em apuração dos mesmos fatos objeto da TCE. Desse modo, segundo os impetrantes, passados 5 anos e 10 meses desde aquela data até o início da representação que ora se questiona, haveria a incidência da prescrição quinquenal do artigo 1º, caput, da Lei nº 9.873/99.



    Quanto à pretensão liminar, requerem seja deferida medida cautelar para determinar “a imediata paralisação da medida excepcional de tomada de contas especial na PETROS, ordenada pela autoridade coatora nos autos do processo TC de nº. 020.540/2022-1”, enquanto não julgado o mérito deste writ. Ao fim, pretendem a anulação da tomada de contas especial relativa à PETROS, no curso do processo TC nº. 020.540/2022-1, com a consequente determinação de arquivamento definitivo do feito.



    É o relatório. DECIDO.



    Ab initio, cumpre salientar que a concessão de medida liminar na via mandamental exige a comprovação inequívoca da urgência do provimento jurisdicional (periculum in mora) para preservar o direito do impetrante, bem como da verossimilhança do direito alegado (fumus boni iuris). Nesse sentido dispõe o art. 7º, III, da Lei 12.016/2009, in verbis:



    “Art. 7º Ao despachar a inicial, o juiz ordenará: 



    (...)



    III - que se suspenda o ato que deu motivo ao pedido, quando houver fundamento relevante e do ato impugnado puder resultar a ineficácia da medida, caso seja finalmente deferida, sendo facultado exigir do impetrante caução, fiança ou depósito, com o objetivo de assegurar o ressarcimento à pessoa jurídica.” 



    Na mesma linha, oportuno transcrever a abalizada doutrina de Hely Lopes Meirelles, Arnoldo Wald e Gilmar Ferreira Mendes (Mandado de Segurança e Ações Constitucionais. São Paulo: Malheiros, 35ª edição, 2013, p. 93), ao predicar que a medida liminar: 



    “(...) visa garantir a eficácia do possível direito do impetrante, justificando-se pela iminência de dano irreversível de ordem patrimonial, funcional ou moral se mantido o ato coator até a apreciação definitiva da causa. Por isso mesmo, não importa prejulgamento, não afirma direitos nem nega poderes à Administração. Preserva, apenas, o impetrante de lesão irreparável, sustando provisoriamente os efeitos do ato impugnado.”



    Feitas essas considerações, é inafastável que a concessão de medida liminar em mandado de segurança pressupõe a coexistência (i) da plausibilidade do direito invocado pelo impetrante e (ii) do receio de dano de irreparável pela demora na concessão definitiva da ordem.



    Verifico, no entanto, que o presente mandamus não cumpre os mencionados requisitos e passo à exposição dos fundamentos para tal conclusão.



    In casu, a controvérsia sub examine consiste em saber se há direito líquido e certo à não realização de investigação pelo TCU em processo administrativo de tomada de contas especial, sobretudo diante de suposta ocorrência de prescrição.



    Em amparo à sua pretensão, os impetrantes argumentam que passaram-se mais de cinco anos entre a data da instauração da TCE, apontada como ato coator, e a data em que a PETROS requereu à CVM a abertura de investigação relacionada aos mesmos fatos objeto da tomada de contas recentemente ordenada pelo TCU, razão pela qual restaria comprovada a verossimilhança das alegações. Ademais, argumentam que “o Tribunal Regional Federal da 1ª Região e a CVM já se debruçaram sobre os mesmos fatos objeto da ordem de tomada de contas ora impugnada, concluindo, em definitivo, que são desprovidos de relevância jurídica mínima para ensejar a movimentação da máquina estatal de persecução”. Para fundamentar o perigo da demora, tecem as seguintes alegações:



    “(...) considerando que a tomada de contas especial está em plena marcha, versando sobre fatos manifestamente fulminados pela prescrição, de modo que a concessão da tutela de urgência pretendida teria o condão não apenas de cessar o constrangimento indevidamente imposto aos ora impetrantes, decorrente da posição de investigados na apuração em curso, mas também de evitar a perda de tempo, recursos e energia com a realização de atos que teriam de ser posteriormente anulados, em virtude da concessão da segurança, pela qual se espera.”



    Ao menos neste juízo de cognição sumária e sem prejuízo de posterior deliberação em sentido diverso, constato que os requisitos do periculum in mora e do fumus boni iuris restam ausentes. 



    É que, neste momento, inexistem nos autos indícios de que o TCU poderá, a curto ou médio prazo, praticar algum ato imediato passível de afetar diretamente os impetrantes, tal como a imposição de sanção, ordem de bloqueio ou qualquer outro ato diretamente relacionado ao débito imputado na referida Tomada de Contas Especial. Inclusive, os impetrantes nem mesmo tiveram legitimidade reconhecida para participar do processo de tomadas de contas que acabou de ser instaurado. 



    Ademais, verifico que o processo de TCE ainda está na fase inicial e a determinação do TCU ainda é passível de alterações. Quanto à alegação de prescrição, dentre outras defesas, poderá até mesmo ser acatada nas fases subsequentes do processo administrativo pela própria Corte de Contas.



    Dessa forma, neste exame perfunctório ínsito às medidas liminares e sem qualquer prejuízo de ulterior mudança de entendimento, não vislumbro fundamentos aptos a autorizar a interferência judicial monocrática no núcleo de atuação do Tribunal de Contas da União, cuja autonomia jurídica decorre da posição eminente de que desfruta na estrutura constitucional brasileira. É, certamente, necessária uma postura de deferência perante os órgãos autônomos especializados, especialmente aqueles aos quais a Constituição da República outorgou assento constitucional de competência técnica para determinadas matérias. 



    Trata-se do respeito às capacidades institucionais e às funções constitucionais envolvidas (SCHAUER, Frederick. Playing by the rules: a philosophical examination of rule-based decision-making in law and in life. Oxford: Oxford University Press, 1998; SUNSTEIN, Cass; VERMEULE, Adrian. Interpretation and Institutions. John M. Olin Program in Law & Economics Working Paper nº 156, 2002). Nesse sentido: 



    “De outra sorte, desde muito, venho ressaltando a relevância de não transformar este Supremo Tribunal Federal em revisor geral de toda atividade administrativa, regulatória e fiscalizadora dos órgãos técnico-especializados para tanto, sobretudo os com assento constitucional tais como o Conselho Nacional de Justiça, o Tribunal de Contas da União e o Conselho Nacional do Ministério Público, tendo sido acompanhado diversas vezes pelos eminentes pares. Trata-se da relevante questão de se considerar as capacidades institucionais e funções constitucionais dos órgãos envolvidos.”



    (MS 35.758-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, julgado em 11/05/2020). 



    E, sobre essa questão, observo que os impetrantes não apresentaram qualquer comprovação de que estão sofrendo ou em vias de sofrer alguma restrição no seu patrimônio. Consectariamente, in casu, ao menos a partir da fundamentação articulada na petição vestibular, não identifico o preenchimento do requisito do periculum in mora.



    Ademais, quanto ao fumus boni iuris, melhor razão não assiste aos impetrantes, pois, nos termos do art. 2º, II, da Lei nº 9.873/1999, mesmo atos anteriores à citação em tomada de contas especial, desde que inequívocos e que importem na apuração do fato, são aptos a interromper o fluxo do prazo prescricional. Confira-se:



    “AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. DELIBERAÇÃO DO TCU. IMPUTAÇÃO DE DÉBITO E APLICAÇÃO DE MULTA. LUSTRO PRESCRICIONAL ESTATUÍDO NA LEI Nº 9.873/1999. INTERRUPÇÃO DA PRESCRIÇÃO POR ATOS INEQUÍVOCOS QUE, ANTERIORES À CITAÇÃO DA IMPETRANTE NA TOMADA DE CONTAS ESPECIAL, IMPORTARAM NA APURAÇÃO DO FATO. POSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 1. À luz dos marcos interruptivos indicados nas informações prestadas pelo Tribunal de Contas da União, a imputação de débito e a aplicação de multa não foram alcançadas pelo lustro prescricional estatuído na Lei nº 9.873/1999. 2. Ainda quando anterior à citação em tomada de contas especial, ato inequívoco, que importe na apuração do fato, é apto a interromper o fluxo do prazo prescricional, nos termos do art. 2º, II, da Lei nº 9.873/1999. Precedentes: MS 37293 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe de 30.4.2021; e MS 35208 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe de 10.02.2021. 3. Agravo interno conhecido e não provido.” (MS 37.847 AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Rosa Weber, DJe de 28/1/2022)



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PRESCRIÇÃO DAS PRETENSÕES PUNITIVA E RESSARCITÓRIA FUNDADA EM DECISÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). OCORRÊNCIA DE CAUSAS INTERRUPTIVAS DO PRAZO PRESCRICIONAL. 1. Mandado de segurança impetrado por ex-prefeito condenado a multa e ao ressarcimento de danos causados à União por irregularidades no uso de verbas federais. 2. No julgamento do RE 636.886 (Tema nº 899 da repercussão geral), o Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) definiu que a hipótese excepcional de imprescritibilidade prevista no art. 37, § 5º, da Constituição não se caracteriza em caso de pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão do Tribunal de Contas, porque a condição de que haja ato doloso de improbidade administrativa, assim reconhecido por juízo competente, não se faz presente. Não foi realizada modulação dos efeitos temporais dessa decisão, de modo que não cabe afastar a aplicação da tese ao presente caso. Precedentes. 3. A prescrição da pretensão punitiva do TCU é regulada integralmente pela Lei nº 9.873/1999, que fixa o prazo de 5 (cinco) anos, a contar da data da prática do ato. Além disso, quanto à pretensão de ressarcimento ao erário, a referida lei representa também a regulamentação mais adequada a ser aplicada por analogia. 4. No caso concreto, houve diversos atos inequívocos que importam a apuração do fato, conforme o art. 2°, II, da Lei 9.873/1999. De modo que a pretensão punitiva e ressarcitória não está prescrita, uma vez que não decorreu lapso temporal maior do que 5 (cinco) anos entre cada um deles. 5. O STF já firmou o entendimento de que os atos inequívocos que importem a apuração do fato, mesmo quando praticados antes da citação, interrompem o fluxo do prazo prescricional. Precedentes. 6. Agravo provido para denegar a segurança e revogar a liminar anteriormente deferida.” (MS 34.256 AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 29/8/2022)



    Destarte, a existência de atos inequívocos de apuração dos fatos é capaz de interromper o fluxo do prazo prescricional, razão pela qual se fazem necessários mais esclarecimentos sobre os fatos objeto de impugnação. 



    Concluo, portanto, pela análise minuciosa dos argumentos apresentados, que as alegações não apresentam verossimilhança. Como é cediço, caso não haja coexistência das condições previstas em lei, impossível é a concessão do pleito liminar. Relembre-se que é necessária a presença de “fundamento relevante” E (não “ou”) “o ato impugnado puder resultar a ineficácia da medida, caso seja finalmente deferida”. E, no caso sub examine, ausentes ambos os requisitos.



    Ex positis, INDEFIRO a liminar. 



    Notifique-se a autoridade coatora para que preste informações (Lei 12.016/2009, art. 7º, I).



    Dê-se ciência à Advocacia-Geral da União para que, querendo, ingresse no feito (Lei 12.016/2009, art. 7º, II), já se manifestando sobre o mérito.



    Após, remetam-se os autos ao Ministério Público.



    Publique-se.



    Brasília, 5 de junho de 2023.



Ministro LUIZ FUX



Relator



Documento assinado digitalmente