Tribunal: STF
Processo: RE 1410340
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-04-28
Data de publicação: 2023-04-28

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.  



    Trata-se de recurso extraordinário interposto pelo prefeito do município de São José do Rio Preto/SP em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo que julgou improcedente a ação direta de inconstitucionalidade ajuizada em face da Lei municipal 14.126/2022. O mencionado diploma institui programa de integridade das empresas contratadas pela Administração Pública local.



    Eis o inteiro teor da ementa do acórdão sob invectiva:



AGRAVO INTERNO – oposição pelo Prefeito Municipal contra a negativa de concessão de tutela cautelar para suspender a eficácia de lei impugnada pela Câmara Municipal – julgamento do mérito da ação principal – Recurso prejudicado. 



AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – Lei 14.126, de 25 de fevereiro de 2022, do Município de São José do Rio Preto, de iniciativa parlamentar, que cria programa de compliance nas empresas fornecedoras de obras e serviços de ‘grande monta’ para a Administração Pública – Alegação do Prefeito de usurpação da competência privativa da União para dispor sobre regras gerais sobre licitações e contratos – PACTO FEDERATIVO – Constituição Federal que expressamente reservou para a União a competência para legislar sobre normas gerais de licitações e contratos ( artigo 22, inciso XVIII) – Edição pela União da Lei Federal n° 14.133/2021, que aperfeiçoou a antiga Lei 8.666/93, estabelecendo a exigibilidade de programa de integridade (compliance) em licitações e contratos de grande monta, fixando para o âmbito federal o valor referencial de R$ 200.000.000,00 (duzentos milhões), na forma dos seus artigos 6°, XXII, e 25, § 4° - Norma de caráter geral que estabelece a obrigatoriedade do programa, mas deixa espaço para a competência suplementar dos Municípios em fixar qual o valor referencial para ‘grande monta’, segundo sua realidade financeiro-orçamentária – Conformidade da lei objurgada com os artigos 22, inciso XXVII, e 30, incisos I e II, da Constituição Federal – Inconstitucionalidade inexistente. Ação julgada improcedente



    Aponta-se, no extraordinário, violação aos arts. 22, XXVII; 60, § 4°, III; e 1°, da Constituição Federal.



    Sustenta-se, de forma mais específica, que a modificação dos valores para implementação de programa de integridade insere-se em matéria referente à norma geral de licitação. Nesse sentido, haveria violação, pelo Município, da competência privativa da União, tendo-se em vista a fixação de limites por Lei federal para a elaboração de compliance. 



    Encaminhados os autos à douta Procuradoria-Geral da República, esta apresentou manifestação no sentido da submissão deste recurso ao Plenário Virtual, a fim de que seja reconhecida a repercussão geral da matéria, na forma do art. 323 do RISTF (e-doc. 25). Veja a ementa que sintetiza o parecer:



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. PROGRAMA DE INTEGRIDADE (COMPLIANCE). ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. LEI MUNICIPAL. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA SUPLEMENTAR. DENSIDADE CONSTITUCIONAL. RELEVÂNCIA POLÍTICA, SOCIAL E JURÍDICA. REPERCUSSÃO GERAL. RECONHECIMENTO. SUBMISSÃO AO PLENÁRIO VIRTUAL



    É, no essencial, o relatório.



    Decido. 



    Preenchidos os pressupostos legais e constitucionais de admissibilidade do recurso, prequestionada a matéria e apresentada sua repercussão geral, passo à análise do mérito.



    Na espécie, para julgar improcedente a ação direta, o voto condutor do acórdão do Tribunal local adotou os seguintes fundamentos centrais:  



    “ (...) se a ideia que circunscreve ‘norma geral’ no espectro constitucional, ainda que em caráter ‘concorrente’, é a de se traçar diretrizes uniformes a serem seguidas pelos entes federados, mas sem ser exaustiva no seu conteúdo para deixar alguma margem de competência residual para peculiaridade local, não há dúvida de que o legislador federal ao estabelecer uma dada referência para contratações pela União, deixou espaço para os demais entes federados fixarem seus limites, mas sem a possibilidade de não aplicação de qualquer referencial”. 



    (...) 



    Assim, a União fixou como ‘regra geral’ a ser estabelecida nos editais de licitações que o licitante vencedor implante um programa de compliance cuja regulamentação depende de lei específica, que pode ser oriunda da suplementação que o Município está autorizado a fazer dentro do seu interesse local. Como bem ponderado pela douta Procuradoria Geral de Justiça no seu parecer final, com a edição da Lei Federal n° 14.133/2021 foi suprida a competência da União para fixar uma norma de caráter geral que obriga a implementação de programas de controle de integridade de fornecedores de obras e serviços de ‘grande vulto’, ficando a delimitação desse montante para a realidade econômico-financeira de cada ente federado. “



    Ao julgar nos expostos termos, a Corte local não se afastou do entendimento deste Supremo Tribunal. Com efeito, a competência suplementar dos Municípios para editar normas específicas em matéria de licitação foi assentada nos seguintes precedentes:  



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI 10.199/2017 DO MUNICÍPIO DE FLORIANÓPOLIS – SC, QUE DETERMINOU A DIVULGAÇÃO, NOS ANÚNCIOS OU CAMPANHAS VEICULADAS NOS MEIOS DE COMUNICAÇÃO, DO VALOR DESPENDIDO EM PUBLICIDADE OU PROPAGANDA PELA PREFEITURA. ALEGAÇÃO DE INVASÃO DA COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE NORMAS GERAIS DE LICITAÇÃO. INOCORRÊNCIA. ARTIGO 22, INCISO XXVII, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. COMPETÊNCIA SUPLEMENTAR DO MUNICÍPIO PARA EDITAR NORMAS ESPECÍFICAS. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.” (RE-AgR 1.159.577, Primeira Turma, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe de 11/03/2019).  



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. LICITAÇÃO E CONTRATAÇÃO PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL. LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE BRUMADINHOMG. VEDAÇÃO DE CONTRATAÇÃO COM O MUNICÍPIO DE PARENTES DO PREFEITO, VICE-PREFEITO, VEREADORES E OCUPANTES DE CARGOS EM COMISSÃO. CONSTITUCIONALIDADE. COMPETÊNCIA SUPLEMENTAR DOS MUNICÍPIOS. RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO. 



    A Constituição Federal outorga à União a competência para editar normas gerais sobre licitação (art. 22, XXVII) e permite, portanto, que Estados e Municípios legislem para complementar as normas gerais e adaptá-las às suas realidades. 



    O Supremo Tribunal Federal firmou orientação no sentido de que as normas locais sobre licitação devem observar o art. 37, XXI da Constituição, assegurando “a igualdade de condições de todos os concorrentes”. Precedentes. 



    Dentro da permissão constitucional para legislar sobre normas específicas em matéria de licitação, é de se louvar a iniciativa do Município de Brumadinho-MG de tratar, em sua Lei Orgânica, de tema dos mais relevantes em nossa pólis, que é a moralidade administrativa, princípio-guia de toda a atividade estatal, nos termos do art. 37, caput da Constituição Federal. 



    A proibição de contratação com o Município dos parentes, afins ou consanguíneos, do prefeito, do vice-prefeito, dos vereadores e dos ocupantes de cargo em comissão ou função de confiança, bem como dos servidores e empregados públicos municipais, até seis meses após o fim do exercício das respectivas funções, é norma que evidentemente homenageia os princípios da impessoalidade e da moralidade administrativa, prevenindo eventuais lesões ao interesse público e ao patrimônio do Município, sem restringir a competição entre os licitantes. 



    Inexistência de ofensa ao princípio da legalidade ou de invasão da competência da União para legislar sobre normas gerais de licitação. 



    Recurso extraordinário provido.” (RE 423.560, Segunda Turma, Relator o Ministro Joaquim Barbosa, DJe de 19/06/2012). 



    In casu, conforme bem pontua o acórdão indigitado, inexiste dúvida de que cabe ao ente federal legislar sobre regras gerais de licitações e contratos. Contudo, há espaço para os municípios - enquanto entidades dotadas de autonomia e indispensáveis ao pacto federativo - suplementarem a legislação federal com objetivo de lhe adequar a especificidades de interesse local, nos termos do art. 30, incisos I e II, da Carta Magna 



    No ponto, reforça o Ministro Celso de Mello (ADI 2053-MC, DJ de 14/8/2001): 



    “Cumpre observar que o art. 22, XXVII da Carta Política conferiu, à União Federal, o poder de dispor sobre normas gerais em tema de licitações e contratações administrativas, reservando, no entanto, aos Estados-membros, ao Distrito Federal e aos Municípios, um espaço de liberdade decisória que lhes permite - respeitadas as diretrizes e os princípios fundamentais que regem a matéria – legislar em caráter suplementar.”



    Ressalta-se, nessa esteira, que a normativa federal tornou mandatória a exigibilidade de programa de integridade nas licitações de grande vulto, sendo esta uma etapa inafastável da validade da contratação administrativa e não passível de discrepância por norma local, sob pena de desvirtuamento da unidade normativa almejada pela Carta Magna. Contudo, distintamente do que argumenta o recorrente, entendo, a partir da análise do diploma impugnado, que a legislação local não disciplinou a matéria de forma contrária à norma geral federal. 



    O diploma em comento, em verdade, legitimamente delimitou o montante exigido à implementação de compliance à realidade econômico-financeira do ente federado. Com efeito, seu art. 1° faz remissão expressa à Lei 14.133/2021 ao fixar, dentro dos parâmetros municipais, as obras e serviços de “grande vulto”. 



    Nesses termos, a norma municipal não instituiu desvio às regras gerais de licitação, tampouco inovou com a criação de critério que pudesse influenciar no resultado ou restringir a competição da licitação, conforme bem destacou o Tribunal a quo, haja vista se tratar a implementação de compliance uma obrigação contratual posterior à definição da licitante vencedora do certame.



    No tema, conforme já assentou este Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI 3.670 (Relator o Ministro Sepúlveda Pertence, DJ de 18/05/2007), convém rememorar que as normas locais devem observar o disposto no art. 37, XXI da Constituição, “assegurando a igualdade de condições de todos os concorrentes” e, assim, preservando a possibilidade isonômica de competição. 



    Efetivamente, a competência legislativa da municipalidade na matéria se deu no limite do seu interesse local, haja vista sua realidade orçamentária significativamente inferior ao orçamento geral da União, não havendo que se falar em inconstitucionalidade formal ou prejuízo à higidez do processo de contratação pública.



    Convém salientar, complementarmente, que a exigência legal de compliance não deve ser tida como um obstáculo à concretização de licitações, mas sobretudo como mecanismo de combate ao desvio e à ineficiência na gestão de recursos públicos. 



    Nesse caminho, a adequação do montante previsto na lei geral de licitações (14.133/2021) à dimensão econômica, financeira e orçamentária do município está também ancorada no interesse público e no princípio constitucional da moralidade administrativa, mormente consideradas as perspectivas de preservação do patrimônio público nas relações jurídicas entre poder público e particulares. 



    Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso



    Publique-se.



    Brasília, 28 de abril de 2023.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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