Tribunal: STF
Processo: ARE 1466658
Classe: ARE
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-11-15
Data de publicação: 2023-11-15

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de recurso extraordinário com agravo interposto contra acórdão assim ementado:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL Nº 3.098/19. DIPLOMA LEGAL QUE INSTITUIU A OBRIGATORIEDADE DE TRANSMISSÃO E GRAVAÇÃO DAS SESSÕES LICITATÓRIAS NO ÂMBITO EXECUTIVO. 1. A Constituição Federal outorga à União a competência para editar normas gerais sobre licitação (art. 22, XXVII) e permite, portanto, que Estados e Municípios legislem para complementar as normas gerais e adaptá-las às suas realidades. 2. Segundo entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal no tema 917, “não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo Lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos”. 3. É constitucional a lei municipal que dispõe sobre a gravação e transmissão dos processos licitatórios, dando cumprimento ao princípio da publicidade e ao dever de transparência na Administração Pública. AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE. LIMINAR REVOGADA.” (documento eletrônico 12, p. 8) 



    O recorrente, com fundamento no art. 102, III, a, da Constituição, sustenta, em suma, violação dos arts. 2º; 22, XXVII; 61, § 1º, III, a, da mesma Carta, sob o argumento de que:



    “O acórdão recorrido entendeu que não haveria ofensa o art. 61, §1º, II, ‘a’ da CF, vez que estar-se-ia diante da aplicação do tema 917 do STF, segundo o qual não há usurpação de competência do Chefe do Executivo a Lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos.



    Ocorre que, no caso o que acontece é justamente uma alteração na estrutura da administração pública.” (documento eletrônico 20, p. 9).



    Sustenta ainda que:



    “[...] mostra-se clara a usurpação de competência. A Câmara dos Vereadores do Município de Goiatuba, em Goiás, por iniciativa sua, a exigir do Chefe do Poder Executivo que sejam gravadas todas as reuniões referentes aos processos licitatórios.” (documento 20, p. 13).



    A pretensão recursal não merece acolhida. 



    O Tribunal de origem, amparado no acervo probatório dos autos e na interpretação da Lei Complementar n. 3.283/2019 do Município de Goiatuba/GO, decidiu a controvérsia com apoio nos seguintes fundamentos:



    “A Lei Municipal nº 3.098, de 15 de maio de 2019, que “dispõe sobre a obrigatoriedade de gravar em áudio e vídeo, todas as sessões para o Processo de Licitação Pública realizadas pelo Poder Executivo do Município de Goiatuba-Goiás”, assim preconiza:



    [...]



    Com efeito, embora a lei municipal questionada verse sobre procedimento licitatório, cumpre destacar que o inciso XXVII do artigo 22, da Constituição Federal, estabelece como competência privativa da União as “normas gerais de licitação e contratação”, senão vejamos:



    [...]



    E, como bem pontuado pela Procuradoria-Geral de Justiça, por seu ilustre representante, Doutor Marcelo André de Azevedo (mov. 60), “o texto constitucional reconhece a possibilidade de os demais entes federados legislarem supletivamente, pois, nesse caso, a competência da União é expressamente limitada às ‘normas gerais’”.



    [...]



    No tocante à tese de vício de iniciativa, sem delongas, registro que não prospera, pois a previsão de transmissão e gravação das sessões realizadas durante o procedimento licitatório não ofende os dispositivos constitucionais invocados pelo requerente.



    A respeito do tema, quando do julgamento do ARE nº 878911, sob a relatoria do Ministro Gilmar Mendes, submetido ao rito de repercussão geral, o excelso pretório firmou o “tema 917”, em que reconheceu que as hipóteses de limitação de iniciativa parlamentar estão taxativamente previstas no artigo 61, § 1º, da Constituição Federal, de modo que não se admite interpretação ampliativa das suas disposições, ainda, que haja despesas para a Administração.



    [...]



    Adotando-se, portanto, o modelo constitucional, em respeito ao princípio da simetria, não afronta a competência privativa do Chefe do Poder Executivo Municipal, portanto, lei que não cuide especificativamente de sua estrutura ou da administração de seus órgãos, ou do regime jurídico de servidores públicos, como in casu, em que estabelece a transmissão e gravação das sessões realizadas durante o procedimento licitatório.



    De igual forma, não há ofensa ao princípio da separação dos poderes, pois não se trata de intervenção em ato de gestão do Município.



    [...]



    Destarte, o diploma em pauta, apenas proporciona transparência e permite à população ter conhecimento das sessões de licitação, o que atende aos princípios da publicidade dos atos administrativos, os quais o administrador público está obrigado, nos termos do artigo 37, caput, da Constituição Federal.” (documento eletrônico 12, pp. 3-7).



    Nesse contexto, para divergir do acórdão impugnado, seria necessário o reexame do conjunto fático-probatório deste processo, o que é vedado pela Súmula 279/STF. Também seria indispensável a análise da legislação local aplicável ao caso (Lei Municipal 3.098/2019), de modo que eventual ofensa à Constituição ocorreria de forma indireta, além de incidir, na espécie, a Súmula 280/STF. Com essa orientação, cito os seguintes julgados: 



    “Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. REAJUSTE DOS VENCIMENTOS. NECESSIDADE DE INTERPRETAÇÃO DE LEGISLAÇÃO LOCAL. APLICAÇÃO DA SÚMULA Nº 280/STF. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. EVENTUAL OFENSA REFLEXA NÃO ENSEJA RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. As razões do agravo interno não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada, mormente no que se refere ao óbice da Súmula nº 280 do STF, a inviabilizar o trânsito do recurso extraordinário. 2. A controvérsia, conforme já asseverado na decisão guerreada, não alcança estatura constitucional. Não há falar em afronta aos preceitos constitucionais indicados nas razões recursais. Compreensão diversa demandaria a análise da legislação infraconstitucional encampada na decisão da Corte de origem, bem como a reelaboração da moldura fática, a tornar oblíqua e reflexa eventual ofensa à Constituição, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. Desatendida a exigência do art. 102, III, “a”, da Lei Maior, nos termos da jurisprudência desta Suprema Corte. 3. A teor do art. 85, § 11, do CPC, o ‘tribunal, ao julgar recurso, majorará os honorários fixados anteriormente levando em conta o trabalho adicional realizado em grau recursal, observando, conforme o caso, o disposto nos §§ 2º a 6º, sendo vedado ao tribunal, no cômputo geral da fixação de honorários devidos ao advogado do vencedor, ultrapassar os respectivos limites estabelecidos nos §§ 2º e 3º para a fase de conhecimento’. 4. Agravo interno conhecido e não provido.” (ARE 1.404.806 AgR/RS, Rel. Min. Rosa Weber (Presidente), Tribunal Pleno, DJe 5/5/2023 - grifei).



    “Ementa: AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO LOCAL. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 280/STF. REAPRECIAÇÃO DE PROVAS. INADMISSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO STF. 1. O Tribunal de origem, com base nas peculiaridades do caso concreto e na legislação ordinária de regência (Leis Municipais 3.973/2007 e 4.170/2009), decidiu que a concessão de abonos não tem natureza de revisão geral anual. 2. A solução dessa controvérsia depende da análise da legislação local que rege os abonos em tela, o que é incabível em recurso extraordinário, conforme consubstanciado na Súmula 280/STF: Por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário. 3. A argumentação recursal traz versão dos fatos diversa da exposta no acórdão, de modo que o acolhimento do recurso passa necessariamente pela revisão das provas. Incide, portanto, o óbice da Súmula 279 desta CORTE: Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário. 4. Agravo Interno a que se nega provimento.” (RE 1.346.755 AgR/SP, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 4/2/2022 - grifei).



    “Ementa: AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. INTERPOSIÇÃO EM 25.02.2021. DIREITO ADMINISTRATIVO. POLICIAL CIVIL. ADICIONAL POR TEMPO DE SERVIÇO – ATS. PERCENTUAL. BASE DE CÁLCULO. NATUREZA SALARIAL DA VERBA. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279 DO STF. LEIS ESTADUAIS 1.762/86 E 2.531/99. ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO LOCAL. SÚMULA 280 DO STF. TEMA 660 E 702 DA RG. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. PRETENSÃO DE APLICAÇÃO DO TEMA 24 DA REPERCUSSÃO GERAL. NÃO INCIDÊNCIA. HIPÓTESE DIVERSA. PRECEDENTES. 1. Eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo, quanto à natureza salarial de determinada verba (Gratificação de Exercício Policial), para fins de aplicação ou não da base de cálculo do quinquênio, demandaria o reexame de fatos e provas constantes dos autos e a análise da legislação local aplicável à espécie (Leis Estaduais 1.762/86 e 2.531/99), o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, tendo em vista a vedação contida nas Súmulas 279 e 280 do STF. 2. Inaplicável, portanto, o Tema 24 da sistemática da repercussão geral, cujo paradigma é o RE-RG 563.708, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 02.05.2013 (Tema 24), ocasião em que esta Corte reconheceu a existência de repercussão geral da controvérsia para assentar o entendimento de que (a) o art. 37, XIV, da CF, com a alteração feita pela EC 19/98, possui aplicabilidade imediata; (b) não há direito adquirido a regime jurídico, podendo a remuneração dos servidores públicos ter sua forma de cálculo alterada, desde que preservada a irredutibilidade de vencimentos. 3. O caso dos autos assemelha-se ao que foi decidido, por este Tribunal, no RE 764.332-RG, Rel. Joaquim Barbosa, DJe de 21.03.2014 (Tema 702), oportunidade em que se reconheceu a inexistência de repercussão geral da controvérsia acerca da incidência do adicional por tempo de serviço (quinquênio) sobre integralidade dos vencimentos de servidor público. 4. O Plenário desta Corte assentou, ao apreciar o ARE-RG 748.371, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, DJe de 1º.08.2013 (Tema 660), que não há repercussão geral quando a alegada ofensa aos princípios do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório, direito adquirido, do ato jurídico perfeito e da coisa julgada é debatida sob a ótica infraconstitucional, uma vez que configura ofensa indireta ou reflexa à Constituição Federal, o que torna inadmissível o recurso extraordinário, como no caso dos autos. 5. Agravo regimental a que se nega provimento. Incabível a aplicação do disposto no art. 85, § 11, do CPC, nos termos da Súmula 512 do STF.” (RE 1.263.958 AgR/AM, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 31/5/2021- grifei).



    Além disso, a Corte de origem não divergiu do entendimento do Supremo Tribunal Federal firmado no julgamento do ARE 878.911 RG/RJ (Tema 917 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Gilmar Mendes, no sentido de que não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, a, c e e, da Constituição Federal). O acórdão do referido precedente foi assim ementado:



    “Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral. 2. Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013, do Município do Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias. 3. Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Competência privativa do Poder Executivo municipal. Não ocorrência. Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. 4. Repercussão geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência desta Corte. 5. Recurso extraordinário provido.” (DJe 11/10/2016).



    Com essa mesma orientação, cito os seguintes julgados:



    “Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. LEI MUNICIPAL N. 5.819/2014. ACESSO À INFORMAÇÃO. AUSÊNCIA DE VÍCIO FORMAL: TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL. PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE E DA TRANSPARÊNCIA: ACÓRDÃO RECORRIDO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DESTE SUPREMO TRIBUNAL. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO COM APLICAÇÃO DE MULTA DE 1% SOBRE O VALOR ATUALIZADO DA CAUSA, SE UNÂNIME A VOTAÇÃO.” (RE 1.410.149 AgR/RJ, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 2/3/2023).



    “Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E AMBIENTAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CRIAÇÃO DE UNIDADE DE CONSERVAÇÃO POR LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR. 1. Recurso extraordinário contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais que reputou constitucional lei municipal de iniciativa parlamentar que criara unidade de conservação ambiental. Alegação de afronta à iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo para dispor sobre a matéria. 2. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal se firmou no sentido de que a simples criação de despesa para a Administração, mesmo em caráter permanente, não atrai a iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo para deflagrar o processo legislativo correspondente. Precedente: ARE 878.911, Rel. Min. Gilmar Mendes. 3. Em alguns casos, o grau de comprometimento das finanças públicas e de interferência no funcionamento de órgãos e entidades da Administração Pública pode acarretar a declaração de inconstitucionalidade por afronta ao art. 61, § 1º, II, a, c e e, da CF/1988. Não é, todavia, a realidade aqui presente, já que o parque regional criado tem dimensões territoriais diminutas. 4. Desprovimento do recurso extraordinário.” (RE 1.279.725/MG, redator para o acórdão o Ministro Luís Roberto Barroso, DJe 5/6/2023).



    “Ementa: AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE NO TRIBUNAL DE JUSTIÇA. REGRAS DE MORALIDADE ADMINISTRATIVA PARA INVESTIDURA DE AGENTES PÚBLICOS. INEXISTÊNCIA DE OFENSA À INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL. INAPLICÁVEL. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 1. Lei que impõe regras gerais de moralidade administrativa para investidura dos agentes públicos no âmbito da Administração direta e indireta do município limita-se a dar concretude aos princípios elencados no caput do art. 37 da Constituição Federal, cuja aplicabilidade é imediata. 2. Não há falar em vício de iniciativa de lei que impõe obrigação que deriva automaticamente da própria Constituição da República. 3. Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 1.273.372 AgR/SP, Rel. Min. Edson Fachin, DJe 1º/6/2023).



    “Ementa: AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. REPRESENTAÇÃO POR INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR 136/2014 DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO – RJ. ACESSIBILIDADE A ESCOLAS E INSTITUIÇÕES DE ENSINO. PROTEÇÃO E GARANTIA DAS PESSOAS COM DEFICIÊNCIA. VÍCIO DE INICIATIVA NÃO CONFIGURADO. TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL. COMPETÊNCIA COMUM DA UNIÃO, DOS ESTADOS, DO DISTRITO FEDERAL E DOS MUNICÍPIOS. ARTIGOS 23, INCISO II, E 30, INCISO I, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. ACÓRDÃO RECORRIDO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.” (ARE 1.403.761 AgR/RJ, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 3/4/2023).



    Outrossim, consoante a jurisprudência desta Suprema Corte, é constitucional a lei decorrente de iniciativa do Poder Legislativo na qual se estabelece a obrigatoriedade de o Poder Executivo dar concretude ao princípio da publicidade e, por conseguinte, promover o aprimoramento da transparência dos atos administrativos. Nesse sentido, aponto os seguintes julgados:



     “Ementa: Agravo regimental em recurso extraordinário. Representação por inconstitucionalidade. Lei nº 5.883/19 do Município de Valinhos/SP. Detalhamento das dívidas flutuantes e fundadas de todos os órgãos da administração pública municipal direta e indireta. Lei de iniciativa parlamentar. Ausência de vício formal de iniciativa. Princípio da publicidade. Princípio da separação dos poderes. Autonomia municipal. Inexistência de violação. Precedentes. Agravo não provido. 1. O diploma impugnado não viola o princípio da separação dos poderes nem fere a autonomia municipal, não adentrando nas matérias de competência exclusiva do chefe do Poder Executivo (art. 61, § 1º, da Constituição). 2. Não se permite a interpretação ampliativa das hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar, de forma a não se olvidar do caráter excepcional e taxativo das previsões constitucionais de reserva de iniciativa. Precedentes: ADI nº 724-MC, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 27/4/01; ARE nº 878.911, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe de 11/10/16; e RE nº 1.221.918-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes , Primeira Turma, DJe de 25/9/19. 3. A norma em comento presta-se para dar concretude ao princípio da publicidade, insculpido no art. 37, caput, da Constituição Federal de 1988, o qual exige que seja dada transparência aos atos administrativos. A publicidade é exigível tanto para viabilizar o controle dos atos administrativos quanto para proteger direitos de particulares em suas relações com a administração pública. Precedentes: ADI nº 2.444/RS, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe de 2/2/15; RE nº 613.481-AgR, de minha relatoria, DJe de 9/4/14; e RE nº 770.329, Rel. Mi. Roberto Barroso , DJe de 5/6/14. A lei questionada enquadra-se, portanto, no contexto de aprimoramento da necessária transparência das atividades administrativas. 4. Agravo regimental não provido.” (RE 1.315.870 AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 29/6/2022).



    “Ementa: Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 11.521/2000 do Estado do Rio Grande do Sul. Obrigação do Governo de divulgar na imprensa oficial e na internet dados relativos a contratos de obras públicas. Ausência de vício formal e material. Princípio da publicidade e da transparência. Fiscalização. Constitucionalidade. 1. O art. 22, inciso XXVII, da Constituição Federal atribuiu à União a competência para editar normas gerais de licitações e contratos. A legislação questionada não traz regramento geral de contratos administrativos, mas simplesmente determina a publicação de dados básicos dos contratos de obras públicas realizadas em rodovias, portos e aeroportos. Sua incidência é pontual e restrita a contratos específicos da administração pública estadual, carecendo, nesse ponto, de teor de generalidade suficiente para caracterizá-la como ‘norma geral’. 2. Lei que obriga o Poder Executivo a divulgar na imprensa oficial e na internet dados relativos a contratos de obras públicas não depende de iniciativa do chefe do Poder Executivo. A lei em questão não cria, extingue ou modifica órgão administrativo, tampouco confere nova atribuição a órgão da administração pública. O fato de a regra estar dirigida ao Poder Executivo, por si só, não implica que ela deva ser de iniciativa privativa do Governador do Estado. Não incide, no caso, a vedação constitucional (CF, art. 61, § 1º, II, e). 3. A legislação estadual inspira-se no princípio da publicidade, na sua vertente mais específica, a da transparência dos atos do Poder Público. Enquadra-se, portanto, nesse contexto de aprimoramento da necessária transparência das atividades administrativas, reafirmando e cumprindo o princípio constitucional da publicidade da administração pública (art. 37, caput, CF/88). 4. É legítimo que o Poder Legislativo, no exercício do controle externo da administração pública, o qual lhe foi outorgado expressamente pelo poder constituinte, implemente medidas de aprimoramento da sua fiscalização, desde que respeitadas as demais balizas da Carta Constitucional, fato que ora se verifica. 5. Não ocorrência de violação aos ditames do art. 167, I e II, da Carta Magna, pois o custo gerado para o cumprimento da norma seria irrisório, sendo todo o aparato administrativo necessário ao cumprimento da determinação legal preexistente. 6. Ação julgada improcedente.” (ADI 2.444/RS, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 2/2/2015).



    Posto isso, nego provimento ao recurso (art. 932 do CPC). 



    Publique-se. 



    Brasília, 15 de novembro de 2023.



Ministro Cristiano Zanin



Relator