Tribunal: STF
Processo: ARE 1439583
Classe: ARE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-06-14
Data de publicação: 2023-06-14

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LIMITES DA COMPETÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO PARA DETERMINAR OBRIGAÇÕES DE FAZER OU NÃO FAZER AO ESTADO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. CASA DE SAÚDE SANTA ISABEL. MUNICÍPIO DE BETIM/MG. REPASSE DE RECURSOS PÚBLICOS PARA A FHEMIG. PACIENTES PORTADORES DE HANSENÍASE CRÔNICA. NECESSIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO CARREADO AOS AUTOS E DE CLÁUSULAS CONTRATUAIS. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 279 E 454 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ALEGAÇÃO DE OCORRÊNCIA DE CONTRARIEDADE ÀS LEIS FEDERAIS 8.080/1990 E 8.666/1993. MATÉRIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. AGRAVO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS NO JUÍZO RECORRIDO. IMPOSSIBILIDADE DE MAJORAÇÃO NESTA SEDE RECURSAL. ARTIGO 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. AGRAVO DESPROVIDO. 



    DECISÃO: Trata-se de agravo nos próprios autos interposto pelo Município de Betim/MG objetivando a reforma de decisão que inadmitiu recurso extraordinário manejado, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:



    “REEXAME NECESSÁRIO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MUNICÍPIO DE BETIM. OBRIGAÇÃO DE FAZER. CASA DE SAÚDE SANTA ISABEL. REPASSE DE RECURSOS PÚBLICOS PARA A FHEMIG. PACIENTES PORTADORES DE HANSENÍASE CRÔNICA. TRATAMENTO PROLONGADO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. ACESSO À SAÚDE. INTERFERÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO. POSSIBILIDADE. HONORÁRIOS. AUSÊNCIA. MÁ-FÉ. SENTENÇA REFORMADA, EM PARTE. 



    I. Segundo o Supremo Tribunal Federal, o Poder Judiciário pode, sem que fique configurada violação ao princípio da separação dos Poderes, determinar a implementação de políticas públicas nas questões relativas à efetividade da prestação dos serviços na área de saúde. 



    II. A iminente ameaça de paralisação dos serviços de saúde, diante da ausência de repasses das verbas advindas do SUS à Casa de Saúde Santa Isabel, no Município de Betim, para tratamento de pacientes em estado de hanseníase crônica, permite ao Judiciário intervir para regularizar os repasses de verbas concernentes às autorizações de intervenção hospitalar / AIH’s. 



    III. Alegações de cunho administrativo trazidas pelo Município - ligadas à falta de dotação orçamentária e a situação da pandemia da COVID/19 - não se mostram como motivos aptos a afastar a necessidade de cumprimento do direito constitucional à saúde.” (Doc. 28, p. 1)



    Os embargos de declaração opostos pelo Município de Betim foram desprovidos (Doc. 32).



    Nas razões do apelo extremo, o Município de Betim/MG apresenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação ao artigo 37, caput, da Constituição da República. Sustenta, em síntese, que o acórdão recorrido, ao ratificar a sentença que determinou “que o Município de Betim não deixe de fazer o repasse à FHEMIG, de forma genérica, sem especificar qual o período se deveria fazer o repasse, contraria as Leis Federais 8.080/90 e 8.666/93, de forma a violar frontalmente os princípios da legalidade, impessoalidade e moralidade” (Doc. 35, p. 14). Nesse sentido, afirma que, “após 31/12/2004, inexistindo convênio, instrumento legal autorizador dos repasses, e não existindo contrato de prestação de serviços entre SMS e a SSI, o gestor municipal encontrava-se impedido de efetuar os repasses à FHEMIG, utilizando o respectivo valor no custeio de pacientes da SSI a demais pacientes internados no HPRB” (Doc. 35, p. 14). Salienta, ainda, a ausência de fundamentação do acordão recorrido no que se refere ao repasse das verbas das AIHS no período de inexistência de convênio com a FHEMIG. Discorre que “as autorizações de internação hospitalares (AIHs) não se limitam a pacientes ex-hansenianos, mas a outros pacientes crônicos, de modo que o valor total repassado ao município não se destinava somente aos pacientes tratados pela Casa de Saúde Santa Isabel, e no impedimento do repasse à FHEMIG, foi utilizado o respectivo valor no custeio dos pacientes da SSI e demais pacientes internados no Hospital Público Regional de Betim” (Doc. 35, p. 17). Requer, ao final, o provimento do recurso para “julgar improcedente o pedido de repasse de valores das AIHS para a FHEMIG após o término do convênio, por ausência de instrumento autorizativo” (Doc. 35, p. 18).



    O Ministério Público do Estado de Minas Gerais apresentou contrarrazões ao recurso extraordinário (Doc. 37).



    A Vice-Presidência do Tribunal a quo inadmitiu o recurso extraordinário por entender que a ofensa à Constituição da República, caso existente, seria indireta, reflexa (Doc. 40).



    É o relatório. DECIDO.



    Ab initio, antes de qualquer consideração acerca dos requisitos de admissibilidade e do mérito do recurso extraordinário, façamos um resumo, ainda que breve, da questão debatida nos autos.



    Na origem, o Ministério Público do Estado de Minas Gerais ajuizou ação civil pública contra o Município de Betim/MG objetivando a sua condenação à “obrigação de não-fazer consistente no estancamento de qualquer limitação, parcelamento ou atraso no repasse de quaisquer verbas oriundas do Sistema Único de Saúde e direcionadas à Casa de Saúde Santa Isabel” (Doc. 2, p. 8). 



    O Juízo de Direito da Comarca de Betim/MG julgou procedente o pedido (Doc. 20).



    O Tribunal de origem reformou parcialmente a sentença apenas em relação à condenação do Município de Betim/MG ao pagamento de honorários advocatícios (Doc. 28).



    Superadas as questões preambulares, subjaz o exame do presente recurso.



    O agravo não merece prosperar.



    A jurisprudência desta Suprema Corte está sedimentada no sentido de que o Poder Judiciário, em casos excepcionais e configurada a inércia ou morosidade da Administração, pode determinar a implementação pelo Estado de políticas públicas para assegurar o exercício de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação ao princípio da separação dos poderes (artigo 2º da Constituição da República).



    Nesse sentido, confiram-se, à guisa de exemplo, julgados proferidos pela Primeira e Segunda Turmas deste Tribunal, in litteris:



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Ação civil pública. Meio ambiente. 3. Ausência de prequestionamento (súmulas 282 e 356). 4. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais sem que isso configure violação do princípio da separação dos poderes. Precedentes desta Corte. 5. Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 563.144-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe de 19/03/2013)



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. SEGURANÇA PÚBLICA. LEGITIMIDADE. INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. OMISSÃO ADMINISTRATIVA. 



    1. O Ministério Público detém capacidade postulatória não só para a abertura do inquérito civil, da ação penal pública e da ação civil pública para a proteção do patrimônio público e social do meio ambiente, mas também de outros interesses difusos e coletivos (artigo 129, I e III, da CB/88). Precedentes. 



    2. O Supremo fixou entendimento no sentido de que é função institucional do Poder Judiciário determinar a implantação de políticas públicas quando os órgãos estatais competentes, por descumprirem os encargos político-jurídicos que sobre eles incidem, vierem a comprometer, com tal comportamento, a eficácia e a integridade de direitos individuais e/ou coletivos impregnados de estatura constitucional, ainda que derivados de cláusulas revestidas de conteúdo programático. Precedentes. 



    Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 367.432-AgR, Rel. Min. Eros Grau, Segunda Turma, DJe de 20/04/2010)



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. POLÍTICAS PÚBLICAS. ACESSIBILIDADE DE DEFICIENTES FÍSICOS EM AMBIENTE ESCOLAR. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. NÃO CARACTERIZAÇÃO. PRECEDENTES. 



    1. O Supremo Tribunal Federal já assentou a possibilidade, em casos emergenciais, de implementação de políticas públicas pelo Poder Judiciário, ante a inércia ou morosidade da Administração, como medida assecuratória de direitos fundamentais. Precedentes. 



    2. Agravo interno a que se nega provimento.” (RE 877.607-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 13/03/2017) 



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 14.6.2016. DIREITO CONSTITUCIONAL. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. POSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. INOCORRÊNCIA. MAJORAÇÃO DE HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. IMPOSIÇÃO DE MULTA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 



    1. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar ao Estado a obrigação de fazer reparação em escolas, quando estas se encontrarem em condições precárias, por se relacionarem a direitos ou garantias fundamentais, sem que isso ofenda o princípio da separação dos poderes. 



    2. Agravo regimental a que se nega provimento, com majoração de honorários advocatícios, com base no art. 85, § 11, do CPC, e aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC.” (ARE 942.573-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Primeira Turma, DJe de 13/02/2017)



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO – POLÍTICAS PÚBLICAS – UNIDADE DE ATENDIMENTO PARA MENORES – DETERMINAÇÃO PELO PODER JUDICIÁRIO – PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES – OFENSA NÃO CONFIGURADA – SUCUMBÊNCIA RECURSAL (CPC/15, ART. 85, § 11) – NÃO DECRETAÇÃO, POR TRATAR-SE, AUSENTE SITUAÇÃO DE COMPROVADA MÁ-FÉ, DE PROCESSO DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA (LEI Nº 7.347/85, ART. 18) – AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.” (ARE 917.171-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe de 22/02/2017)



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Constitucional. Ação civil pública. Proteção à criança e ao adolescente. Prequestionamento. Ausência. Fundamento suficiente à manutenção do acórdão recorrido não impugnado na petição do recurso extraordinário. Implementação de políticas públicas. Possibilidade. Violação do princípio da separação dos poderes. Não ocorrência. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 



    1. Inadmissível o recurso extraordinário se os dispositivos constitucionais que nele se alega violados não estão devidamente prequestionados. Incidência das Súmulas nºs 282 e 356/STF. 



    2. Não foi impugnado, na petição de recurso extraordinário, fundamento suficiente para a manutenção do acórdão recorrido. Incidência da Súmula nº 283/STF. 



    3. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos poderes, inserto no art. 2º da Constituição Federal. 



    4. O recurso extraordinário não se presta para o reexame do conjunto fático–probatório da causa. Incidência da Súmula nº 279/STF. 



    5. Agravo regimental não provido. 6. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, pois não houve fixação prévia de honorários advocatícios na causa.” (ARE 893.652-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe de 23/03/2017)



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO – POLÍTICAS PÚBLICAS – RESTAURAÇÃO DE RODOVIAS – DETERMINAÇÃO PELO PODER JUDICIÁRIO – PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES – OFENSA NÃO CONFIGURADA – SUCUMBÊNCIA RECURSAL (CPC/15, ART. 85, § 11) – NÃO DECRETAÇÃO, NO CASO, ANTE A AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM VERBA HONORÁRIA NA ORIGEM – AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.” (RE 826.254-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe de 22/02/2017) 



    In casu, o Tribunal de origem assentou, in litteris:



    “(...) restou incontroverso nos autos, que a Secretaria de Saúde do Município de Betim desde 2004, mesmo que aprovadas pelo gestor municipal, não vem efetuando regularmente o repasse financeiro das AIH’s de pacientes crônicos da Casa de Saúde de Santa Isabel para a FHEMIG, o que inclusive é corroborado pela Informação/AJ nº 58/2008 (f. 158).” (Doc. 28, p. 6)



    Com efeito, a inércia da Administração Municipal quanto ao repasse obrigatório de verbas públicas, consoante assentado pelo Juízo de Direito e pelo Tribunal de origem, à luz de ampla cognição fático–probatória, coadjuvada pela possibilidade de o Poder Judiciário determinar a implementação de políticas públicas, sem que essa decisão se afigure ingerência no âmbito do poder discricionário do Poder Executivo, recomendam o desprovimento do recurso sub examine.



    Nesse contexto, verifica-se que, para divergir do entendimento do Tribunal a quo, necessária seria a análise das respectivas cláusulas contratuais, bem como o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, o que atrai a incidência das Súmulas 279 e 454 desta Corte, as quais dispõem: “Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário” e “Simples interpretação de cláusulas contratuais não dá lugar a recurso extraordinário”. Nesse sentido foram os seguintes acórdãos: 



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 13.2.2017. DIREITO ADMINISTRATIVO. CONTRATO ADMINISTRATIVO. ALEGAÇÃO DE DESEQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO EM VIRTUDE DE INCIDÊNCIA DE ISS. REEXAME DE FATOS E PROVAS E DE CLÁUSULAS CONTRATUAIS. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 279 E 454 DO STF.



    1. É inviável o recurso extraordinário cuja apreciação exige o reexame de fatos e provas e de cláusulas contratuais. Incidência das Súmulas 279 e 454 do STF.



    2. Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC. Majoro em ¼ (um quarto) a verba honorária fixada anteriormente, conforme artigo 85, § 11, CPC, devendo ser observados os limites dos §§ 2º e 3º do mesmo dispositivo.” (ARE 1.014.829-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe de 14/06/2017)



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONTRATO ADMINISTRATIVO. SÚMULAS 279 E 454/STF. DESCABIMENTO.



    1. Hipótese em que a resolução da controvérsia demanda uma nova análise de cláusulas contratuais e o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, procedimentos inviáveis nesta fase recursal. Incidência das Súmulas 279 e 454/STF. Precedentes.



    2. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 25% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015.



    3. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015, em caso de unanimidade.” (ARE 1.015.483-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 18/05/2017)  



    A respeito da aplicação das Súmulas 279 e 454 do Supremo Tribunal Federal, assim discorre Roberto Rosas:  



    “Chiovenda nos dá os limites da distinção entre questão de fato e questão de direito. A questão de fato consiste em verificar se existem as circunstâncias com base nas quais deve o juiz, de acordo com a lei, considerar existentes determinados fatos concretos.



    A questão de direito consiste na focalização, primeiro, se a norma, a que o autor se refere, existe, como norma abstrata (Instituições de Direito Processual, 2ª ed., v. I/175).



    Não é estranha a qualificação jurídica dos fatos dados como provados (RT 275/884 e 226/583). Já se refere a matéria de fato quando a decisão assenta no processo de livre convencimento do julgador (RE 64.051, Rel. Min. Djaci Falcão, RTJ 47/276); não cabe o recurso extraordinário quando o acórdão recorrido deu determinada qualificação jurídica a fatos delituosos e se pretende atribuir aos mesmos fatos outra configuração, quando essa pretensão exige reexame de provas (ERE 58.714, Relator para o acórdão o Min. Amaral Santos, RTJ 46/821). No processo penal, a verificação entre a qualificação de motivo fútil ou estado de embriaguez para a apenação importa matéria de fato, insuscetível de reexame no recurso extraordinário (RE 63.226, Rel. Min. Eloy da Rocha, RTJ 46/666).



    A Súmula 279 é peremptória: ‘Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário’. Não se vislumbraria a existência da questão federal motivadora do recurso extraordinário. O juiz dá a valoração mais conveniente aos elementos probatórios, atendendo aos fatos e circunstâncias constantes dos autos, ainda que não alegados pelas partes. Não se confunda com o critério legal da valorização da prova (RTJ 37/480, 56/65)(Pestana de Aguiar, Comentários ao Código de Processo Civil, 2ª ed., v. VI/40, Ed. RT; Castro Nunes, Teoria e Prática do Poder Judiciário, 1943, p. 383). V. Súmula STJ-7.



    (…)



    O CC/2002 não se estende além do art. 112 (CC/1916, art. 85) no tocante à interpretação dos atos jurídicos. Nele adota-se o princípio da manifestação da vontade acima do sentido literal da linguagem. Menos regras temos em relação à interpretação dos contratos. Mas podemos verificar que essa interpretação está no plano dos fatos, principalmente como deixa entrever Danz. Como observa Washington de Barros Monteiro, para chegarmos à interpretação do contrato é necessário reconstruir o ato volitivo em que se exteriorizou o negócio jurídico, pesquisando meticulosamente qual teria sido a real vontade do agente e, assim, corrigindo sua manifestação, verbal ou escrita, expressa erradamente (Curso..., vol. 5, p. 38). Portanto, os fatos voltariam a ser examinados no STF quando da apreciação do recurso extraordinário. Teríamos o STF como terceira instância, aliás entendida assim por João Mendes, contraditado por José Rodrigues de Carvalho (Do Recurso Extraordinário, Paraíba, 1920, p. 14; RTJ 109/814). V. Súmula STJ-5.” (Direito Sumular. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 137-138 e 232)



    Demais disso, a alegação de ocorrência de contrariedade às Leis Federais 8.080/1990 e 8.666/1993 implica a análise da legislação infraconstitucional, o que se revela inviável em sede de recurso extraordinário, por configurar ofensa indireta à Constituição da República.



    Por fim, observo que o presente agravo foi interposto sob a égide da nova lei processual, o que conduziria à aplicação de sucumbência recursal. Nada obstante, por não ter havido condenação ao pagamento de honorários advocatícios no Tribunal a quo, fica impossibilitada a sua majoração, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015.



    Ex positis, DESPROVEJO o agravo, com fundamento no artigo 932, inciso VIII, do Código de Processo Civil de 2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal. 



    Publique-se.



    Brasília, 14 de junho de 2023.



Ministro LUIZ FUX



Relator



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