Tribunal: STF
Processo: STP 977
Classe: STP
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-08-31
Data de publicação: 2023-08-31

Ementa:

Inteiro teor:
Suspensão de tutela provisória. Incidente manejado pelo autor do processo originário. Inadmissibilidade. Pretendida concessão de efeito ativo. Impossibilidade. Medida suspensiva que não consubstancia sucedâneo recursal. Precedentes. Negativa de seguimento. 



    Vistos etc. 



    1. Trata-se de suspensão de tutela provisória, apresentada pelo Município de Santa Cruz do Capibaribe (PE), com objetivo de sustar a eficácia de decisão exarada por Desembargador Federal do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, nos autos do Agravo de Instrumento nº 1019888-64.2023.4.01.0000, por meio da qual concedido efeito suspensivo ao recurso manejado pela União.



    2. Ajuizada, na origem, em face da União, demanda em que o Município questiona a validade da Portaria nº 17/2023 do Ministério da Educação, que trata do Piso Salarial Nacional dos Profissionais do Magistério da Educação Básica Pública, ao argumento de que, como sintetiza na petição suspensiva, “i) A sua edição violou o princípio da reserva legal, nos termos dos art. 212 – A, XII da CF; ii) A Lei nº 11.738/08 perdeu sua eficácia e não dar suporte à edição da Portaria nº 17/2023 do Ministério da Educação, pois este diploma normativo regulamentava a alínea ‘e’ do inciso III do caput do art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, tendo sido este preceito do ADCT suprimido pelo art. 2º da Emenda Constitucional nº 108/20; iii) A lei 11.738/08 não foi recepcionada pelo art. 212-A, XII da CF, que expressamente mandou lei específica dispor sobre o piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistério da educação básica pública; iv) A Portaria nº 17/2023 do Ministério da Educação, a qual fixou o piso salarial nacional dos profissionais do magistério da educação básica pública para o ano de 2023, homologando o Parecer nº 1/2023/CGVAL/DIFOR/SEB/SEB, não pode ter como lastro de validade metodologia indicada pelo art. 5º, parágrafo único, da Lei 11.738/08, ou seja, a revogada Lei nº 11.494/07; v) A portaria nº 17/2023 do Ministério da Educação, a qual fixou o piso salarial nacional dos profissionais do magistério da educação básica pública para o ano de 2023, é inconstitucional por afrontar o § 7º, do art. 160 da CF.”



    Concedida, em primeiro grau, a antecipação de tutela, de modo a suspender os efeitos da Portaria nº 17/2023 do MEC em relação ao ente municipal.



    Interposto agravo de instrumento pela União, o Desembargador Relator deferiu efeito suspensivo ao recurso, o que constitui o objeto da presente medida. Reproduzo, na fração de interesse, os fundamentos da decisão monocrática:



    Pelo Princípio da Presunção de Constitucionalidade, todas as leis e atos do Poder Público são considerados constitucionais e, portanto, devem ser cumpridos, até que sobrevenha decisão judicial declarando sua inconstitucionalidade. 



    Ainda que o juízo singular possa, incidentalmente, declarar a inconstitucionalidade de uma lei (afastando sua aplicação no caso concreto), constata-se, no caso em apreço, a impossibilidade de adotar tal medida, já que, numa primeira análise, não se verifica qualquer desacordo entre as normas infralegais indicadas e o texto constitucional. 



    Cumpre registrar que o art. Art. 53 da Lei n. 14.113/2020, com efeito, revogou a Lei n. 11.494/2007, referida como veículo disciplinador da atualização anual do piso salarial profissional nacional do magistério público da educação básica, de que trata o artigo 5º da Lei n. 11.738/2008 (regulamento da alínea “e” do inciso III do caput do art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias), adiante:



    Art. 5º. O piso salarial profissional nacional do magistério público da educação básica será atualizado, anualmente, no mês de janeiro, a partir do ano de 2009. 



    Parágrafo único. A atualização de que trata o caput deste artigo será calculada utilizando-se o mesmo percentual de crescimento do valor anual mínimo por aluno referente aos anos iniciais do ensino fundamental urbano, definido nacionalmente, nos termos da Lei no 11.494, de 20 de junho de 2007.



    Desse modo, o agravante aponta duas incongruências aparentes que entende serem suficientes para afastar a validade das Portarias MEC números 067/2022 e 017/2023, as quais entenderam mantida a parametrização e metodologia de cálculo, mesmo com a revogação da lei referenciada ou alteração do fundamento de validade da Lei n. 11.738/2008 (alteração do ADCT pela EC n. 108/2020).



    Ocorre que o Supremo Tribunal Federal (STF) decidiu em sede de controle concentrado de constitucionalidade, nos termos da ADI 4848/DF, que a União possui competência legislativa para dispor sobre o piso, ocasião em que fixou a tese de que “é constitucional a norma federal que prevê a forma de atualização do piso nacional do magistério da educação básica”.



    Ademais, a decisão em tela consolidou orientação da Suprema Corte de que "a previsão de mecanismos de atualização é uma consequência direta da existência do próprio piso. A edição de atos normativos pelo Ministério da Educação, nacionalmente aplicáveis, objetiva uniformizar a atualização do piso nacional do magistério em todos os níveis federativos e cumprir os objetivos previstos no art. 3º, III, da Constituição Federal".



    Assim, ainda que tenha havido a revogação da Lei n. 11.494/2007, a atualização do Piso Salarial Nacional dos Profissionais do Magistério da Educação Básica Pública efetivada por meio da Portaria MEC nº 017/2023 é válida e sua edição tem fundamento constitucional, pois cabe à União, na condição de coordenadora da política nacional, organizar os parâmetros de atualização do piso nacional do magistério de educação básica.



    Desse modo, defiro tutela recursal e suspendo a decisão recorrida, sendo mantida a vigência da Portaria MEC n. 017/2023 até o julgamento deste.



    3. O Município de Santa Cruz do Capibaribe (PE), ora requerente, afirma que a decisão monocrática que concedeu efeito suspensivo ao agravo de instrumento traduz risco de grave lesão à ordem e à economia públicas, ao manter eficaz a portaria questionada, que estabelece novo piso salarial nacional do magistério da educação pública básica sem o devido amparo legal e sem observância do quadro constitucional posto pela EC nº 108/2020. O valor total atualmente pago aos 227 professores municipais é de R$ 610.079,01, o que seria majorado mensalmente para R$ 938.538,02, se aplicado o piso da nova portaria. 



    Argumenta, ademais, que a decisão instaura risco de efeito multiplicador, uma vez que os interessados passarão a ajuizar demandas judiciais com o objeto de ver aplicado o piso atualizado pelo Ministério da Educação, além de implicar prejuízo ao erário, diante da impossibilidade de se voltar a pagar o valor anterior, caso a nulidade da portaria venha a ser reconhecida apenas posteriormente, e não agora em sede liminar, uma vez que restaria configurado direito adquirido.



    Requer, em sede liminar e no mérito, a suspensão da eficácia da decisão monocrática proferida nos autos do Agravo de Instrumento nº 1019888-64.2023.4.01.0000 (TRF1), de modo a restabelecer os efeitos da tutela provisória concedida em primeiro grau (Juízo 16ª Vara Federal da Seção Judiciária do Distrito Federal, processo nº 1006048-69.2023.4.01.3400).



    É o relatório.



    Decido.



    4. A via eleita – suspensão de liminar – consubstancia meio processual autônomo à disposição, exclusiva, segundo as normas de regência, das pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, para buscar a sustação – com objetivo de salvaguardar o interesse público primário –, nas causas contra o Poder Público e seus agentes, de decisões judiciais que potencialmente provoquem grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. 



    O incidente de contracautela – vocacionado a impedir a execução imediata de uma decisão judicial proferida contra a Fazenda Pública e seus agentes nas hipóteses previstas em lei – reveste-se de absoluta excepcionalidade (SL 933-AgR-Segundo/PA, Red. p/ acórdão Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 17.8.2017; SL 1.214-AgR/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 5.026-AgR/PE, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 29.10.2015, v.g.), tendo em vista a própria singularidade dos requisitos que dão ensejo a pedido dessa natureza (ZAVASCKI, Teori Albino. Processo coletivo: tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de direitos. 7. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2017, p. 80). Daí porque, medida de caráter excepcional que é, comporta exegese estrita, a nortear e balizar o conteúdo e o alcance das respectivas normas de regência. 



    Restrito o instituto da contracautela a decisões proferidas por tribunais de instância inferior, não constitui em qualquer hipótese a suspensão de liminar sucedâneo recursal, condicionado o seu manejo à prevenção de grave lesão ao interesse público primário (SL 56-AgR/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 23.6.2006; SL 1.234-AgR/PI, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 3.450-AgR/CE, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 12.3.2010; STA 512-AgR/PI, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe 08.11.2011, v.g.). 



    Nessa linha, imprescindível que, na suspensão de liminar, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).



    Registro, por fim, que a análise do pedido de contracautela se cinge à presença dos requisitos previstos em lei, impertinente cogitar de apreciação meritória do processo subjacente, ainda que de todo indispensável tenha, a tese sustentada, um mínimo de plausibilidade (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A Fazenda Pública em Juízo. 15. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2018. p. 657-8), em juízo sumário de cognição (SL 1.165-AgR/CE, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 13.02.2020; SS 1.918-AgR/DF, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ 30.4.2004; SS 3.023-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno DJ 25.4.2008; SS 3.717-AgR/RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 18.11.2014, v.g.).



    5. Assentadas tais premissas, o presente pedido suspensivo revela-se manifestamente incabível. 



    6. Norteada pela hermenêutica restritiva que deve orientar a análise do instituto, compreendo, a despeito das respeitáveis posições doutrinárias em sentido contrário1, que somente se mostra admissível o manejo da via suspensiva pelo ente estatal que figure como réu no processo de origem — ou pelo Ministério Público em cenário equivalente. 



    7. A interpretação explicitada deflui da própria literalidade do art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992, que, ao dispor sobre o instrumento de contracautela, prevê o seu manejo pelas pessoas jurídicas de direito público interessadas e pelo Ministério Público, nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes. 



    A expressão contida no art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992, acima transcrita, não comporta, data venia, exegese ampliativa diante dos termos unívocos de que lançou mão o legislador, a amarrarem a atuação do intérprete. De todo inviável, frente à literalidade do texto legal, entender contempladas, onde a lei consigna “ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes”, “todas as ações que envolvam o Poder Público ou seus agentes”. Não há alternativa: nas ações contra o Poder Público significa o Poder Público no polo passivo da demanda, e não no polo ativo.



    Não pode o julgador desconsiderar os significados mínimos dos dispositivos introduzidos pelo legislador, pois, em assim procedendo, termina por substituir o legislador, na medida em que cria, ele próprio, normas gerais e abstratas, em vez de escolher um dos significados possíveis dos dispositivos postos pelo legislador (ÁVILA, Humberto. Constituição, Liberdade e Interpretação. 2. ed. São Paulo: Malheiros, 2021, p. 28). Inadmissível a ampliação, pela via interpretativa, da legitimação ativa para o instrumento de contracautela, sob pena de subversão da ratio subjacente às leis de regência.



    8. Consabido, ainda, que o instrumento da contracautela, vocacionado à preservação do interesse público primário, tem como finalidade impedir a produção de efeitos de uma decisão judicial, de modo a restabelecer o status quo anterior ao ajuizamento do processo. Vale dizer, o objetivo da via suspensiva, na realidade, é inibir a execução de ato decisório que, proferido sem o devido equacionamento prévio de seus impactos pela Administração Pública, tem o potencial de causar grave lesão aos bens jurídicos tutelados pela legislação de regência. Nessa linha, Marcelo Abelha Rodrigues2 assevera:



    Tal instituto foi criado como meio processual para que o Poder Público, na condição de réu, possa dele valer-se para impedir que uma decisão judicial, provisoriamente executada, tenha eficácia que cause risco de lesão a determinado interesse público. Por isso, a finalidade do instituto é amordaçar a eficácia executiva de uma decisão proferida contra o Poder Público, para que se mantenha de pé e intacta uma situação jurídica anterior ao processo.



    Exatamente por isso é que se exige que o Poder Público só possa lançar mão do instituto quando figure na posição de réu numa demanda contra si proposta, e, nesta condição, tenha contra si um título provisório com eficácia imediata que poderá causar grave lesão a interesses maiores da sociedade.



    Assim – considerando que a via suspensiva tem como finalidade a preservação do status quo anterior ao ajuizamento do processo, ante circunstância inesperada decorrente de decisão judicial –, distribuída a petição inicial proposta pelo Poder Público e indeferido pleito de tutela provisória, inviável o pedido de suspensão. 



    Nessa linha, a tentativa de ampliação do espectro de cognoscibilidade do instrumento de contracautela desconsidera a teleologia que informa o instituto, subvertendo, de modo indevido, o sistema recursal como um todo. 



    9. Cito jurisprudência desta Casa no sentido da inviabilidade do emprego da via suspensiva pelo ente público autor da ação originária: 



    AGRAVO INTERNO NA SUSPENSÃO DE LIMINAR. DECISÃO DE ORIGEM QUE INDEFERE TUTELA PROVISÓRIA RECURSAL EM APELAÇÃO EM EMBARGOS DE TERCEIRO. POTENCIAL CONSTRIÇÃO DE VERBAS MUNICIPAIS PARA A SATISFAÇÃO DE DÉBITOS DE EMPRESA ESTATAL. ALEGADO RISCO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICA. DESCABIMENTO. AÇÃO DE ORIGEM PROPOSTA PELA MUNICIPALIDADE. LITERALIDADE DO CAPUT DO ART. 4º DA LEI 8.437/1992. NECESSIDADE DE DILAÇÃO FÁTICO-PROBATÓRIA, INCABÍVEL NA VIA ESTREITA DAS SUSPENSÕES. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    1. O incidente de contracautela é meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).



    2. Nos termos da literalidade do art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992, o incidente de contracautela só tem cabimento com vistas à sustação da execução de liminar deferida em “ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes”, do que deflui a legitimidade ativa exclusiva do ente público réu, além do Ministério Público. A admissão do incidente de contracautela em ações promovidas por ente público, com vistas à obtenção de tutela provisória não obtida nas instâncias ordinárias, equivaleria à utilização do instituto da suspensão como sucedâneo recursal, o que não se admite à luz da jurisprudência pacificada deste Supremo Tribunal Federal.



    3. In casu, a ação de origem foi proposta pelo Município autor, do que deflui o não cabimento do pedido de suspensão por ele ajuizado - salientando a natureza de ação de conhecimento dos embargos de terceiro. 



    4. Ademais, a verificação acerca da titularidade das verbas eventualmente constritas e da forma de desenvolvimento da atividade econômica da empresa CINEBASE demandaria dilação fático-probatória, providência incabível na espécie. Precedentes.



    5. Agravo interno a que se nega provimento. (SL 1.496-AgR/PA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 30.6.2022)



    É preciso ressaltar, nesse contexto, que a parte autora busca, agora, não a suspensão de liminar proferida em seu desfavor, como autoriza o art. 4º da Lei Federal 8.437/92, mas a execução de liminar proferida em seu favor, a demonstrar a inequívoca intenção da Requerente de fazer uso da presente suspensão de liminar como sucedâneo recursal (SL 72/CE, Rel. Min. Ellen Gracie, decisão monocrática, DJ 01.8.2005, v.g.). Em outras palavras, a jurisprudência desta Casa não tem admitido o manejo do instrumento de contracautela com finalidade de obter liminar indeferida pelas instâncias ordinárias ou restaurar os efeitos de decisum deferitório posteriormente reformado ou revogado. Portanto, por não consubstanciar sucedâneo recursal, inadmissível a suspensão que veicule pedido de concessão de efeito ativo: 



    Agravo regimental em suspensão de segurança. Pretendida concessão de efeito ativo. Impossibilidade. Ausência de requisitos legais que ensejem a revisão da decisão proferida na origem. Matéria, ademais, já definitivamente assentada em outro processo. Impossibilidade do uso do instituto da suspensão como sucedâneo recursal. Agravo regimental não provido.



    1. O instituto da suspensão de segurança deve ser manejado segundo os requisitos previstos na lei de regência e não para a concessão de efeito ativo.



    2. Questão, ademais, já definitivamente resolvida em autos de ação semelhante (SS nº 5.100), ajuizada pelo Estado de Sergipe. 



    3. Impossibilidade de utilização desta ação como sucedâneo recursal.



    4. Agravo regimental não provido. (SS 5.102-AgR/SE, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 04.12.2019)



    AGRAVO REGIMENTAL NA SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. MANDADO DE SEGURANÇA. LIMINAR INDEFERIDA. PEDIDO DE EFEITO ATIVO NA SUSPENSÃO. AUSÊNCIA DE DECISÃO A SER SUSPENSA. INADMISSIBILIDADE DO PEDIDO. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. (SS 5.190-AgR/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 14.3.2018)



    10. Em suma, a adequada interpretação dos dispositivos legais incidentes leva à inadmissibilidade do uso, pelo Poder Público (pessoa jurídica de direito público interessada e Parquet), do incidente de contracautela quando a ocupar o polo ativo do processo principal. 



    11. Ante o exposto, nego seguimento à presente suspensão de liminar (art. 21, § 1º, do RISTF).



    Publique-se.



    Brasília, 31 de agosto de 2023.



Ministra ROSA WEBER



Presidente



Documento assinado digitalmente




1  VENTURI, Edson. Suspensão de liminares e sentenças contrárias ao Poder Público. 3. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2017, p. 136-42.




2  RODRIGUES, Marcelo Abelha. Suspensão de segurança. 5. ed. Indaiatuba: Editora Foco, 2022, p. 126-7.