Tribunal: STF
Processo: MS 38779
Classe: MS
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-03-07
Data de publicação: 2023-03-07

Ementa:

Inteiro teor:
MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA. PORTARIA PGR/MPU 104/2022. REGULAMENTAÇÃO DE TESTE DE APTIDÃO FÍSICA - TAF. REFLEXOS NA PERCEPÇÃO DE GRATIFICAÇÃO DE ATIVIDADE DE SEGURANÇA. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO À PROPORCIONALIDADE E À RAZOABILIDADE. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. INEXISTÊNCIA DE ILEGALIDADE, ABUSO DE PODER OU TERATOLOGIA. SEGURANÇA DENEGADA. 



    Decisão: Trata-se de mandado de segurança, com pedido liminar, impetrado contra ato do Procurador-Geral da República, consubstanciado na Portaria PGR/MPU nº 104/2022, que detalhou critérios para o Teste de Aptidão Física - TAF e seus reflexos na percepção da Gratificação de Atividade de Segurança - GAS, regulada pela Portaria PGR/MPU nº 61/2016.



    Sustenta o impetrante que o ato apontado como coator, ao condicionar o exercício das funções de segurança e o recebimento da GAS à aprovação no TAF, viola os princípios da legalidade, da razoabilidade e da proporcionalidade. Afirma que o teste de aptidão, da maneira como está sendo imposto, exige elevado grau de condicionamento físico e tem o objetivo de penalizar os servidores ocupantes do cargo de Técnico/Apoio Técnico Administrativo/Segurança Institucional e Transporte, chamados Agentes de Segurança Institucional (“ASI”) do MPU, que porventura venham a ser reprovados, pois existe a previsão de corte do pagamento da Gratificação de Atividade de Segurança — GAS e, até mesmo, de readaptação.



    Em amparo a sua pretensão, argumenta que a Portaria nº 104/2022 traz parâmetros muito superiores aos exigidos para outras carreiras de forças de segurança. Aduz que o ato coator cria novo requisito para o impetrante permanecer a desempenhar as atribuições para as quais prestou concurso público, bem como reduz seus vencimentos. Defende que a portaria cria um provimento derivado, pois exige atribuições “estranhas às atribuições do cargo para o qual o impetrante prestou concurso público, e, por consequência lógica, regulamenta o desvio de função, com inobservância da necessária regra constitucional do concurso público”.



    Afirma, ainda, que o ato coator, no artigo 5º, § 3º, dispõe que ao ser o impetrante inapto ou reprovado no teste de aptidão física, continuará a exercer suas funções de segurança sem o direito à percepção da GAS. Ao final, requer a concessão da justiça gratuita e deduz os seguintes pedidos:



    “1. declarar o direito adquirido do impetrante à percepção da Gratificação de Atividade de Segurança – GAS, nos termos do artigo 15 da Lei 11.415/06 c/c Lei 8.628/93 e Portaria PGR/MPU nº 292/2007 e Portaria PGR/MPU nº 83/2019, em consonância com o preceito constitucional disposto no inciso XXXVI do artigo 5º;



    2. declarar o direito adquirido do impetrante  à incorporação ao seu patrimônio da Gratificação de Atividade de Segurança instituída pela Lei 11.415/06, em homenagem à cláusula constitucional da irredutibilidade de vencimentos, conforme dispõe o inciso XV, do artigo 37;



    3. declarar o direito do impetrante a exercer as atribuições do cargo para o qual prestou concurso público, por consectário lógico, conforme os termos da Lei nº 8.628/93 c/c Portaria PGR/MPU nº 292/2007 e Portaria PGR/MPU nº 83/2019, em homenagem ao preceito constitucional inserto no inciso II, do artigo 37 da CF/88;



    4. declarar a inconstitucionalidade da Portaria PGR/MPU nº 104, de 8 de julho de 2022, por ofensa ao disposto no artigo 5º, incisos XXXVI e artigo 37, caput, incisos I, II e XV, todos da Constituição Federal de 1988, e, aos princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade (isonomia), proporcionalidade e razoabilidade, com efeitos erga omnis;



    5. determinar o ressarcimento, porventura, dos valores relativos à aludida gratificação indevidamente subtraídos do estipêndio funcional do impetrante, legalmente corrigidos, nos moldes do disposto no §4º, do artigo 14, da Lei nº 12.016/2009, sob pena de multa a ser estipulada por esta Colenda Corte Suprema.”



    Após despacho determinando a prestação de informações sobre o pedido liminar, a Procuradoria-Geral da República se manifestou nos termos da seguinte ementa:



    “Judicial. Portaria PGR/MPU 104/2022. Regulamentação do Teste de Aptidão Física. Reflexos na percepção da Gratificação de Atividade de Segurança. Suspensão do Normativo. Impossibilidade. Previsão legal expressa. Poder Regulamentar. Legalidade do ato. Denegação da ordem.” (doc. 84)



    Em 20/10/2023 indeferi o pleito liminar em decisão assim ementada:



    “MANDADO DE SEGURANÇA. MEDIDA CAUTELAR. ATO DO PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA. PORTARIA PGR/MPU104/2022. REGULAMENTAÇÃO DE TESTE DE APTIDÃO FÍSICA - TAF. REFLEXOS NA PERCEPÇÃO DE GRATIFICAÇÃO DE ATIVIDADE DE SEGURANÇA. SERVIDOR QUE INGRESSOU NO MINISTÉRIO PÚBLICO DA UNIÃO NO CARGO DE AUXILIAR DE VIGILÂNCIA. PRETENSÃO DE RECEBER GRATIFICAÇÃO DE ATIVIDADE DE SEGURANÇA INDEPENDENTE DE SUBMISSÃO AO TESTE DE APTIDÃO FÍSICA-TAF. AUSÊNCIA DOS REQUISITOS PARA CONCESSÃO DO PLEITO CAUTELAR. MEDIDA LIMINAR INDEFERIDA” (doc. 85)



    Contra a referida decisão o impetrante interpôs agravo interno (doc. 95).



    A Procuradoria-Geral da República apresentou parecer de mérito no sentido da denegação da ordem, em manifestação assim ementada: 



    “Judicial. Portaria PGR/MPU 104/2022. Regulamentação do Teste de Aptidão Física. Reflexos na percepção da Gratificação de Atividade de Segurança. Suspensão do Normativo. Impossibilidade. Previsão legal expressa. Poder Regulamentar. Legalidade do ato. Denegação da ordem” (doc. 98)



    Na sequência, houve nova manifestação do Ministério Público, consoante ementa a seguir transcrita:



    “MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA. PORTARIA PGR/MPU104/2022. REGULAMENTAÇÃO DE TESTE DE APTIDÃO FÍSICA  – TAF. PRETENSÃO DE RECEBER GRATIFICAÇÃO DE ATIVIDADE DE SEGURANÇA INDEPENDENTE DE SUBMISSÃO AO TESTE DE APTIDÃO FÍSICA. IMPOSSIBILIDADE. CONTROVÉRSIA SOBRE GRAU DE EXIGÊNCIA DOSCRITÉRIOS PARA APROVAÇÃO NO TESTE DE APTIDÃO FÍSICA. AUSÊNCIA DE PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA. IMPOSSIBILIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA NA VIA MANDAMENTAL. DENEGAÇÃO DA ORDEM.



    1. Mandado de segurança, com pedido de medida liminar, impetrado por servidor ocupante de cargo de Técnico do MPU/Segurança Institucional e Transporte, em face de ato do Procurador-Geral da República, consubstanciado na Portaria PGR/MPU104/2022, por meio da qual se detalhou critérios para o Teste de Aptidão Física – TAF e seus reflexos na percepção da Gratificação de Atividade de Segurança – GAS.



    2. Inexiste direito adquirido à Gratificação de Atividade de Segurança, vez que seu recebimento exige o cumprimento de requisitos legais, não sendo incorporada ao cargo de Técnico MPU/Apoio Especializado Segurança Institucional e Transporte, haja vista o seu condicionamento ao efetivo exercício de atividades específicas de segurança, bem como a lotação em unidade de segurança.



    3. Inexiste violação dos princípios da legalidade, razoabilidade e proporcionalidade nos critérios adotados para aprovação no teste de aptidão física, quando há previsão legal da realização do TAF como condição para o recebimento da GAS, precedida de análise e discussão em procedimento de gestão administrativa. 



    5. O mandado de segurança pressupõe demonstração, por prova pré-constituída, do direito invocado, sendo inviável a dilação probatória na via mandamental.— Parecer pela denegação da ordem.” (doc. 101)



    É o relatório. DECIDO.



    Ab initio, defiro o pedido de justiça gratuita, visto que presentes os requisitos dos artigos 98 e 99 do CPC.



    No mérito, cumpre salientar que a concessão da segurança exige a comprovação de ilegalidade ou de abuso de poder por parte da autoridade que supostamente violou, ou ameaça violar, direito líquido e certo da pessoa física ou jurídica. Nesse sentido, dispõe o artigo 1º da Lei 12.016/2009, in verbis:



    “Art. 1o Conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, sempre que, ilegalmente ou com abuso de poder, qualquer pessoa física ou jurídica sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte de autoridade, seja de que categoria for e sejam quais forem as funções que exerça.”



    Na mesma linha, oportuno transcrever a doutrina de Hely Lopes Meirelles, Arnoldo Wald e Gilmar Ferreira Mendes (Mandado de Segurança e Ações Constitucionais. São Paulo: Malheiros, 32ª edição, 2009, p. 36):



    “O objeto do mandado de segurança será sempre a correção de ato ou omissão de autoridade, desde que ilegal e ofensivo a direito individual ou coletivo, líquido e certo, do impetrante.”



    Feitas essas considerações, é inafastável a conclusão de que a concessão da segurança pressupõe a existência de ato ilegal que viole o direito líquido e certo do impetrante. 



    In casu, não verifico o requisito apontado para que se possa conceder a segurança no presente mandamus.



    Este writ visa à anulação da Portaria PGR/MPU nº 104/2022, que detalhou critérios para o Teste de Aptidão Física - TAF e seus reflexos na percepção da Gratificação de Atividade de Segurança - GAS, regulada pela Portaria PGR/MPU nº 61/2016. 



    O impetrante articula diferentes razões em suporte à sua pretensão, sustentando, em síntese, a desproporcionalidade e a ilegalidade da referida portaria. Todavia, no que concerne à suposta falta razoabilidade e desproporcionalidade entre as atribuições do cargo de Agente de Segurança Institucional do MPU e as exigências do TAF, a alegação não merece prosperar. 



    Com efeito, no ponto, destaco que os critérios adotados na regulamentação do teste de esforço foram fruto de estudos técnicos especializados, que estão dentro da margem de discricionariedade da Administração Pública, não sendo possível sua revisão pelo Poder Judiciário, dada a inexistência de qualquer ilegalidade no ato regulamentar. 



    A Gratificação de Atividade de Segurança constitui um acréscimo remuneratório vinculado à realização de atribuições especializadas, que exigem qualificação técnica e preparação física. A Portaria PGR/MPU nº 104/2022 foi editada em conformidade com Lei 13.316/2016 e por agente competente. Quanto à proporcionalidade e à razoabilidade dos critérios adotados, o Ministério Público aduz, com razão, que “a natureza das atribuições exercidas no cargo pautaram as exigências dos testes, que estão inseridas no âmbito do poder discricionário e conveniência administrativas e que, legitimamente calcadas na razoabilidade e proporcionalidade não podem ser revistas pelo Poder Judiciário”. 



    Ademais, as provas colacionadas ao writ e os argumentos manejados são insuficientes para demonstrar, de plano, a desproporcionalidade do ato impugnado, de modo que a alegação de violação a direito líquido e certo do impetrante não pode prosperar. Seria necessário examinar se os critérios adotados na portaria são desproporcionais e desarrazoados, tanto em relação às atribuições do próprio cargo, quanto em relação aos parâmetros adotados em diversas outras carreiras de forças de segurança, o que demandaria ampla dilação probatória, situação inviável nesta via.



    A via estreita do mandado de segurança não comporta dilação probatória na apuração de divergência quanto aos fatos, mormente na apuração relativa ao grau de exigência dos critérios para aprovação no TAF. Caso os critérios fossem ilegais, teratológicos ou abusivos, as questões deveriam estar comprovadas de plano, o que não ocorreu neste caso. Reitero, portanto, que eventual avaliação do nível de exigência dos critérios adotados em Teste de Aptidão Física depende de profunda incursão probatória no caso sub examine, inviável nesta via processual. 



    Importante ressaltar que a pretensão do impetrante esbarra em outro óbice intransponível: é absolutamente descabida a pretensão de convolar esta Corte em instância recursal das decisões administrativas tomadas pela Procuradoria-Geral da República no regular exercício das suas atribuições técnicas constitucionalmente previstas. A escolha dos critérios adotados para aprovação no TAF foi objeto de estudos e planejamento, a exemplo da análise realizada por grupo de trabalho instituído a fim de estabelecer os índices para realização do Teste de Aptidão Física, consoante Portaria SSIN/SG n.° 01, de 12 de fevereiro de 2021. Não por acaso, o grupo de trabalho foi composto por servidores ocupantes de cargos de Agentes de Segurança Institucional do MPU. Ausentes, portanto, fundamentos aptos a autorizar a interferência judicial no núcleo de atuação da Procuradoria-Geral da República. 



    É, certamente, necessária uma postura de deferência perante os órgãos autônomos especializados, especialmente aqueles aos quais a Constituição da República outorgou assento constitucional de competência técnica para determinadas matérias.



    Nessas condições, presume-se a capacidade institucional e habilitação técnica para certas escolhas, o que impõe ao Poder Judiciário a autocontenção (judicial self-restraint) e deferência às valorações realizadas pelos órgãos especializados, dada sua maior capacidade institucional para o tratamento da matéria e a sua função constitucional específica para tanto (SCHAUER, Frederick. Playing by the rules: a philosophical examination of rule-based decision-making in law and in life. Oxford: Oxford University Press, 1998; SUNSTEIN, Cass; VERMEULE, Adrian. Interpretation and Institutions. John M. Olin Program in Law & Economics Working Paper nº 156, 2002).



    De fato, inexistindo ilegalidade flagrante para que esta Corte possa proceder ao exame e à densificação concreta das exigências feitas pelo MPU, necessário seria trazer ao mandado de segurança uma discussão que desborda aos limites do writ.



    Ex positis, DENEGO A SEGURANÇA, com fulcro no art. 205 do RISTF.



    Fica prejudicado o agravo interno interposto contra a decisão que indeferiu o pedido de liminar.



    Custas pelo impetrante, observada a suspensão de sua exigibilidade em razão da concessão da gratuidade da justiça, nos termos do art. 98, §3º, do CPC/2015.



    Publique-se.



    Brasília, 7 de março de 2023.



Ministro LUIZ FUX



Relator



Documento assinado digitalmente