Tribunal: STF
Processo: MS 38978
Classe: MS
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-05-18
Data de publicação: 2023-05-18

Ementa:

Inteiro teor:
MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. CITAÇÃO EM TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA. INOCORRÊNCIA. APLICAÇÃO DA LEI 9.873/1999. SEGURANÇA DENEGADA. 

Decisão: Trata-se de mandado de segurança, com pedido de liminar, impetrado por Vitoria Asset Management Ltda. contra ato do Tribunal de Contas da União, consubstanciado em determinação de citação para apresentar defesa, exarada nos autos do processo de Tomada de Contas Especial - TCE nº 004.076/2022-2.
Narra a impetrante que sua inclusão na TCE decorre do fato de ter sido ex-gestora do FIP–Multiner, fundo do qual a Infraprev adquiriu quotas de participação. Noticia que a partir de 3/11/2011, com sua saída da gestão do fundo, não teve mais qualquer relação com a FIP–Multiner (doc. 6). 
Defende que o início do decurso do prazo prescricional ocorreu a partir da sua retirada do fundo, pois, “na pior das hipóteses”, essa data seria o dies a quo da cessação da irregularidade. Partindo dessas premissas, e tendo sido citada apenas em 17/1/2023, defende o decurso do lapso prescricional de cinco anos.
Ao final, tece os seguintes requerimentos:

“18. Pelo exposto, e confirmando a liminar, requer seja  a  ordem  concedida  para cassar o ato atacado e excluir a Impetrante da Tomada de Contas Especial TC-004.076/2022-2, desobrigando-a de recolher o débito imputado de R$ 155.963.075,72, em razão da prescrição quinquenal.
19. Requer a notificação da autoridade coatora, através do Sr.  Presidente do Tribunal de Contas da União, para prestar as informações, solicitando que confirme  a  veracidade dos  fatos  e  traga a íntegra do processo de Tomada de Contas Especial ou os documentos que entender pertinentes.”

Em 3/2/2023, indeferi o pedido liminar (doc. 12).
Na sequência, a União peticionou, requerendo seu ingresso no feito (doc. 15).
O Tribunal de Contas da União prestou informações, consoante ementa a seguir transcrita:

“Mandado de Segurança, com pedido de medida liminar (já indeferido), impetrado contra ato praticado por esta Corte de Contas, consubstanciado  no  ofício  de  citação  encaminhado  à  Impetrante, para apresentar alegações de defesa diante das irregularidades em apuração em processo de Tomada de Contas   Especial, instaurada em cumprimento ao Acórdão 434/2022-TCU-Plenário.
 1.	Em preliminar: ausência de interesse processual da Impetrante, a ensejar  extinção  do  processo  sem  julgamento  de  mérito  (art.  485,  VI, CPC), por não haver utilidade na presente prestação jurisdicional.  Por meio do ofício em questão apenas foi promovida a citação da Impetrante para apresentar as alegações de defesa que julgar pertinentes, ato esse de natureza meramente preliminar, conforme precedente do STF no MS 22.733, ao analisar questão análoga. O chamamento da Impetrante aos autos  de  controle  externo, em estrito cumprimento a  imperativo legal, simplesmente diz respeito à medida procedimental, que visa a assegurar ampla defesa e contraditório à Impetrante.
 2.	Em preliminar: incabível mandado de segurança    para, prematuramente, estancar a atividade de controle  externo,  salvo na hipótese de flagrante ilegalidade, o que  não  ocorre  no  presente caso. Precedentes do STF.
 3.	Recentemente,  houve  mudança  jurisprudencial  no  âmbito  deste Tribunal   por   meio   da   novel   Resolução   344,   de   11/10/2022,   que “Regulamenta, no âmbito do Tribunal de Contas da União, a prescrição para  o  exercício  das  pretensões  punitiva  e  de  ressarcimento”.  Nos termos  desse  novel  disciplinamento,  o  qual,  inclusive,  tem  suporte  na jurisprudência  atual  do  STF  a  respeito  do  assunto,  em  especial,  a decisão  proferida  pela  Suprema  Corte  na  ADI  5509,  tem-se  que  não ocorreu,  no  caso  concreto,  a  prescrição  quinquenal  prevista  na  Lei 9.873/1999,  em  razão  de  causas  interruptivas  previstas  no  art.  2º  do referido diploma legal.
 4.	Não cabimento do pedido de liminar, ante a ausência do indício do bom direito e do perigo na demora.
 5.	Parecer pela denegação da ordem, ante  a  inexistência  do  direito líquido e certo alegado pela Impetrante.” (doc. 19)

Diante das informações prestadas, a impetrante peticionou reiterando os pedidos da exordial (doc. 24).
A Procuradoria-Geral da República apresentou parecer, manifestando-se pela denegação da segurança, verbis:

“MANDADO DE SEGURANÇA. ADMINISTRATIVO.   ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. TOMADA   DE CONTAS ESPECIAL. FASE PRELIMINAR.   CITAÇÃO PARA APRESENTAÇÃO DE DEFESA. ARQUIVAMENTO PREMATURO. INVIABILIDADE. JUSTA CAUSA EVIDENCIADA. PROSSSEGUIMENTO DO FEITO QUE SE IMPÕE. ALEGAÇÕES DE MÉRITO AINDA NÃO   ANALISADAS PELO TRIBUNAL DE CONTAS. DIREITO  LÍQUIDO E CERTO DA IMPETRANTE NÃO CONFIGURADO. PRESCRIÇÃO. INOCORRÊNCIA.   PRESENÇA DE MARCOS INTERRUPTIVOS. PRECEDENTES   DO STF. PARECER PELA DENEGAÇÃO DA SEGURANÇA.” (doc. 27)

É o relatório. DECIDO.

In casu, verifico que o presente mandamus, impetrado contra a determinação de citação pelo Tribunal de Contas da União para apresentação de defesa em processo administrativo de Tomada de Contas Especial, ampara-se apenas em um argumento: a prescrição da pretensão administrativa. 
No tocante ao suposto ato coator do TCU, ressalto que a Corte de Contas, até o momento, não emitiu qualquer decisão específica contra a impetrante, apenas enviando um ofício para que tomasse medidas necessárias a fim de apresentar defesa em processo administrativo, caso assim desejasse. O Tribunal de Contas, em nenhum momento, julgou ou apreciou o caso particular da impetrante.
Destarte, não houve suposto ato ilegal, de modo a violar direito líquido e certo da impetrante. Ao inverso do alegado, o ato apontado como coator tem a finalidade de promover o exercício do direito de defesa, consoante determinam os princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa. Como bem pontuou o Ministério Público em seu parecer, inexiste ilegalidade na citação da impetrante, uma vez que foi gestora do fundo investigado, fato por ela reconhecido nos presentes autos. No mesmo sentido, cito o seguinte precedente em caso semelhante:

“Agravo regimental em mandado de segurança. Tribunal de Contas da União. Citação para apresentar defesa em tomada de contas especial. Direito líquido e certo não evidenciado. Prescrição não configurada. Independência entre as instâncias administrativa, penal e cível. Precedentes. Agravo regimental a que se nega provimento. 
1. A ausência de direito líquido e certo da impetrante obsta a competência constitucionalmente conferida ao TCU, uma vez que o referido ato de citação em processo de controle externo não tem o condão de configurar ato ilegal ou abusivo. 
2. Prescrição da pretensão punitiva da Corte de Contas não verificada, dada a ocorrência de atos inequívocos que importam a apuração do fato (Lei nº 9.873/99). 
3. O Tribunal de Contas da União, em sede de tomada de contas especial, não se vincula ao resultado de processo judicial em que considerada prescrita pretensão da empresa em iniciar procedimento administrativo disciplinar para embasar processo em que se apure responsabilidade de empregado. Independência entre as instâncias e os objetos sobre os quais se debruçam as respectivas acusações nos âmbitos disciplinar e de apuração de responsabilidade por dano ao erário. 
4. Agravo regimental não provido.” (MS 37.646 AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 30/06/2021)

Quanto à prescrição, é assente na jurisprudência desta Corte que o prazo aplicável ao exercício da competência sancionatória do TCU é temporalmente limitado e regulamentado pela Lei nº 9.873/1999. Nesse contexto, à luz não só das teses firmadas em sede de repercussão geral, mas também conforme recentes julgados de ambas as Turmas desta Suprema Corte, o entendimento tem sido pela aplicabilidade integral da Lei nº 9.873/1999 ao Tribunal de Contas da União, tanto no que se refere à prescrição, como relativamente aos seus marcos interruptivos.
Destarte, uma vez aplicada a Lei nº 9.873/1999 quanto ao prazo quinquenal, deve ser ela observada em sua integralidade, inclusive no que tange aos marcos interruptivos previstos no art. 2º. A norma possui o seguinte teor, in verbis:

“Art. 2º Interrompe-se a prescrição da ação punitiva: (Redação dada pela Lei nº 11.941, de 2009)
I – pela notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive
por meio de edital; (Redação dada pela Lei nº 11.941, de 2009)
II - por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato;
III - pela decisão condenatória recorrível.
IV – por qualquer ato inequívoco que importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória no âmbito interno da administração pública federal.
(…)”

Nessa toada, impende consignar que o art. 2º da Lei 9.873/1999 fixa os seguintes marcos interruptivos da ação punitiva: (i) a notificação ou citação do indiciado ou acusado; (ii) a prática de qualquer ato inequívoco que importe apuração do fato; e (iii) a decisão condenatória recorrível. 
Desse modo, observando o entendimento assentado na Suprema Corte sobre a matéria e adotando a Lei nº 9.873/1999 em sua integralidade, constato que, in casu, o lapso quinquenal não ocorreu, pois não se passaram cinco anos entre a data do recebimento da denúncia ou da representação pelo Tribunal (autuado em 22/10/2021) e a citação do impetrante (17/1/2023), que, no caso, consubstancia-se em um marco interruptivo. Nesse sentido, transcrevo o seguinte trecho das informações prestadas pelo TCU:

“(...) Adotando-se tais premissas, no caso, não há que se cogitar na ocorrência da prescrição quinquenal a que se   refere a lei 9.873/1999, eis que a presente Tomada de   Contas Especial decorre de processo de representação   autuado   na   Corte   de Contas em 22/10/2021. Logo, com fundamento no art. 4º, inciso III, da Resolução/TCU344/2022, esse seria o termo inicial a ser considerado para a contagem do prazo prescricional, ocasião em que o TCU passou a ter conhecimento dos fatos. Considerando que a citação da Impetrante foi efetivada em 17/01/2023, conforme asseverado na própria exordial, o referido prazo prescricional foi interrompido.”

Quanto ao período considerado para apuração do prazo prescricional, importante registrar que, ao inverso do que pretende a impetrante, a data do fato não deve ser considerada como o termo inicial da prescrição. 
A jurisprudência desta Corte é assente no sentido de que o prazo é contado a partir da data do conhecimento da irregularidade pelos órgãos de controle nos casos em que, por iniciativa própria, o Tribunal realiza auditorias ou inspeções, assim como nos casos em que a ele são diretamente levadas as informações necessárias para a instauração de tomada de contas especial (ADI 5.509).  No mesmo sentido:

“AGRAVO REGIMENTAL NO MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. PRETENSÃO PUNITIVA E RESSARCITÓRIA. PRESCRIÇÃO. NECESSIDADE DE PRESERVAÇÃO DA PREVISIBILIDADE E DA SEGURANÇA JURÍDICA. MARCOS INTERRUPTIVOS. INCIDÊNCIA DO “PRINCÍPIO DA UNICIDADE DA INTERRUPÇÃO PRESCRICIONAL” (ART. 202, CAPUT, DO CÓDIGO CIVIL). SEGURANÇA CONCEDIDA. AGRAVO REGIMENTAL PROVIDO. 1. A prescrição da pretensão punitiva e ressarcitória do TCU é quinquenal, porquanto regulada pela Lei nº 9.873/1999 (MS nº 32.201, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 7.8.2017). 2. O termo inicial do prazo prescricional deve coincidir com o momento em que a Corte de Contas tem ciência dos fatos (ADI nº 5.509 e RE-RG nº 636.553, Tema 445 da repercussão geral). (...) 5. No caso, a citação para o processo de tomada de contas especial constituiu a primeira medida inequívoca de apuração da conduta individualmente descrita, imputada à pessoa do impetrante, de modo que deve ser considerada a única causa interruptiva do prazo prescricional. Prescrição da pretensão ressarcitória e punitiva do TCU caracterizada. Segurança concedida. 6. Agravo regimental provido” (MS 38.627 AgR, Segunda Turma, Rel. Min. André Mendonça, Redator do acórdão Min. Gilmar Mendes, DJe de 28/04/2023)

Da análise detida dos autos, como acima detalhado, extrai-se que o termo inicial do prazo prescricional é o da entrada do processo de fiscalização no âmbito do Tribunal de Contas. Portanto, o argumento no sentido de que o dies a quo do prazo seria 3/11/2011, data da retirada da impetrante da gestão do fundo FIP–Multiner, é desprovido de fundamento. 
Assim, faz-se necessário levar em consideração que, apesar de os fatos objeto da apuração conduzida pela Corte de Contas terem ocorrido entre 26/09/2008 e 03/11/2011, período em que a empresa Vitória Asset Management foi gestora do FIP-Multiner, o Tribunal de Contas da União tomou conhecimento dos fatos a serem investigados apenas com a instauração da tomada de contas, em 22/10/2021, e desde essa data não houve inércia dos órgãos de controle por mais de cinco anos. 
Nestes termos, aplicando-se integralmente a regulamentação da Lei 9.873/1999 e a orientação jurisprudencial do Plenário deste Supremo Tribunal Federal ao caso concreto, observa-se que as determinações exaradas pelo Tribunal de Contas da União, em relação aos atos praticados pela impetrante, não se encontram fulminadas pelo decurso do tempo. 
Ex positis, nos termos dos artigos 205 e 21, §1º, do RISTF, DENEGO A SEGURANÇA. 
Custas pelo impetrante.
Publique-se. 
Brasília, 18 de maio de 2023.
Ministro LUIZ FUX
Relator
Documento assinado digitalmente