Tribunal: STF
Processo: RE 1366243
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-09-21
Data de publicação: 2023-09-21

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Cuida-se de recurso extraordinário, no qual restou reconhecida a repercussão geral de questão relativa à legitimidade passiva da União e à competência da Justiça Federal nas demandas que versem sobre fornecimento de medicamentos registrados na Agência Nacional de Vigilância Sanitária – Anvisa, mas não padronizados no Sistema Único de Saúde – SUS (DJe 13.9.2022, tema 1.234).



    Em 11 de abril de 2023, determinei a suspensão nacional do processamento dos recursos especiais e extraordinários que tratam da questão controvertida no tema 1.234 da repercussão geral, inclusive dos processos em que se discute a aplicação do tema 793 da repercussão geral, até o julgamento definitivo deste recurso extraordinário.



    Naquela oportunidade, consignei que seria um equívoco esta Corte analisar a matéria em tela sob o ângulo exclusivamente processual, desconsiderando a rede de relações e estruturas federativas que enfeixam a concretização do direito fundamental à saúde, no qual o Poder Judiciário, em regra, desempenha função apenas lateral, usualmente deflagrada por conta de aspectos pontualmente defeituosos de uma política pública abrangente.



    Alertei também que essa controvérsia, profunda em suas origens e sistêmica em suas consequências, não será resolvida apenas com uma decisão judicial. Pelo contrário, o próprio dissenso engendrado pelo julgamento do tema 793 evidenciou que dilemas estruturais dessa natureza dificilmente são solucionados pela atuação jurisdicional, ainda que bem intencionada.



    Nessa linha, o enfrentamento adequado do tema impõe abordagem que contemple todo o processo de prestação de ações e serviços de saúde pelo Estado brasileiro, desde o custeio até a compensação financeira entre os Entes Federativos (passando pela judicialização), abrangendo os medicamentos padronizados e os não incorporados pelo Sistema Único de Saúde.



    É chegado o momento, portanto, de deflagrar processo de diálogo interfederativo e colaborativo com a sociedade, que propicie a construção de solução autocompositiva para a questão do fornecimento de medicamentos pelo Sistema Único de Saúde, de modo a aprofundar o conceito constitucional de solidariedade e municiar a Federação dos mecanismos, protocolos e fluxogramas necessários para assegurar o acesso efetivo da população a direito fundamental, sem desequilíbrio financeiro e desprogramação orçamentária.



    A complexidade do tema impõe a instauração de instância de diálogos verdadeiramente interfederativa e representativa, tanto sob o ângulo das instituições quanto dos interesses potencialmente colidentes. Nesse sentido, reputo pertinente designar Comissão Especial, no âmbito da qual serão conduzidas as discussões sobre a estrutura de financiamento e medicamentos pelo Sistema Único de Saúde, passando pela judicialização do tema e eventuais desdobramentos daí decorrentes.



    Os problemas que circundam o tema da judicialização da saúde são de conhecimento público e, apesar de sua notoriedade, o quadro está estagnado e em franca constatação de desgovernança pública, diante do incremento significativo dos gastos advindos das decisões judiciais, tal como registrado pelo Tribunal de Contas da União, no sentido de que “Na União, de 2008 a 2015, os gastos com o cumprimento de decisões judiciais para a aquisição de medicamentos e insumos saltaram de R$ 70 milhões para R$ 1 bilhão, um aumento de mais de 1.300%”. (Disponível em: https://portal.tcu.gov.br/imprensa/noticias/aumentam-os-gastos-publicos-com-judicializacao-da-saude.htm. Acesso em: 20.9.2023).



     Entendo que o debate, a sociedade e os Entes e demais Órgãos Públicos estão amadurecidos para a abertura dialógica e colaborativa, sendo este o momento de fomentarmos soluções eficazes, efetivas e céleres, que, ao mesmo tempo, assegurem a economicidade ao erário e propiciem a satisfação do cidadão, na medida de suas necessidades e proporcionais às possibilidades do Estado, além de condizentes com a capacidade institucional do Poder Judiciário.



    Nesses casos, entende-se que deve ser adotado um modelo judicial aberto e dialógico com a utilização de ferramentas processuais adequadas para o enfrentamento das questões fáticas imbrincadas trazidas pelos interessados. Não é por outro motivo que Colin Diver defende, por exemplo, a nomeação de experts para auxiliar os Tribunais na fase de implementação, inclusive para fins de supervisão quanto ao grau de cumprimento da decisão (DIVER, Colin. Judge as political powerbrokers: superintending structural change in public institutions. In: Virginia Law Review , v. 65, p. 105, 1979).



    A doutrina norte-americana também entende ser possível a indicação de monitores responsáveis pela medição dos níveis de implementação das decisões judiciais (BUCKHOLZ, Robert E. et alli . The remedial process in institutional reform litigation. In: Columbia Law Review , v. 78, n. 784, p. 828, 1978).



    Na Colômbia e na Índia, as Cortes de tais países também adotaram a prática de nomeação de comissões de acompanhamento ou comissões sociojurídicas responsáveis por realizar inspeções judiciais, além de coletar informações e evidências sobre questões essenciais para a execução das decisões. (GURUSWAMY, Menaka; ASPATWAR, Bipin. Access to justice in India: The jurisprudence (and self-perception) of the Supreme Court. In: MALDONADO, Daniel Bonilla. Constitutionalism of the Global South: The Activist Tribunals of India, South Africa and Colombia . New York: Cambridge University Press, 2013, p. 351).



    Já tive a oportunidade de assentar que o tema da responsabilidade social, ao lado da responsabilidade fiscal, é um dos grandes desafios da nossa sociedade contemporânea, citando a existência, no Parlamento, de diversos projetos de lei sobre o tema, a exemplo do Projeto de Lei Complementar 108, de 2022 (PLP 108/2022), de autoria do então Senador Alexandre Silveira, que contou com minha colaboração e de diversos especialistas. Nesse projeto, ter-se-ia como obrigação do Estado a gestão profissional da saúde, por meio de: 



    (a) “atividades de alta qualidade e seguras, cujo objetivo principal é promover, restaurar e manter a saúde, mediante o emprego do mais avançado conhecimento acerca das enfermidades, de forma a maximizar continuamente seus resultados e minimizar as disparidades de acessibilidade” (art. 10); 



    (b) “atendimentos [que] devem ser respeitosos e responsivos às necessidades e valores de cada paciente, com ação prioritária centrada na pessoa, eliminando-se qualquer discriminação baseada em gênero, etnia, procedência ou condição social e econômica” (§ 3º do art. 10); 



    (c) “adoção da primazia da gestão profissional, de competência verificada e monitorada, com a observância de princípios de atenção baseados em valor, mediante reestruturação dos processos de trabalho e gestão” (art. 11), entre os quais se incluem: (i) “a influência da participação popular, devidamente qualificada, na formulação, controle e avaliação de políticas públicas”; (ii) “o desenvolvimento de ações integrais de alta resolutividade, de modo contínuo, personalizado e ativo, sempre dando ênfase à saúde, ao promocional-preventivo e ao curativo-reabilitador”; (iii) “a elaboração de mecanismos de coordenação assistencial ao longo de todo o contínuo dos serviços de saúde, através da análise, revisão e aprimoramento das metas, objetivos e resultados final e intermediário na execução de medidas assistencial e interventiva, premiando-se a alocação de recursos orçamentários de acordo com os resultados alcançados”; (iv) “a criação e compartilhamento de sistema de informação operacional, obrigatório e vinculativo para todos os membros da rede, com coleta e pré-análise informacional de dados clínicos sobre o histórico do paciente, com condições social-demográficas, epidemiológicas, dentre outros pertinentes, observadas as condicionantes previstas na Lei 13.709, de 14 de agosto de 2018 (Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais – LGPD)”; (v) “a intercomunicação entre os diversos sistemas existentes nas esferas de governo federal, estadual e municipal, observadas as condicionantes previstas na Lei 13.709, de 14 de agosto de 2018 (Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais – LGPD)”; (vi) “a gestão integrada dos sistemas de apoio clínico, administrativo e logístico”; e (vii) criação de “central nacional de regulação unificada de leitos públicos e privados em unidades de tratamento intensivo, em todo o território nacional” (Disponível em: https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/154314. Acesso em: 18.9.2023). 



    Penso daí ser um bom ponto de partida para os debates a serem travados na Comissão Especial, cuja resposta poderá trazer consensos sobre medidas administrativas, propostas legislativas (incluindo anteprojeto de alterações legislativas a ser enviado ao Parlamento), além de procedimentos decisório e executivo envolvendo as fases de conhecimento e de cumprimento de sentença, a cargo do Poder Judiciário.



    Evidentemente, é cediço que problemas complexos não se resolvem com soluções simplistas ou desinteligência entre as esferas de governos federal, estaduais, distritais e municipais, demandando uma reorganização da governança colaborativa em torno do tema, mais notadamente pelo alargamento dos debates e das soluções, cumprindo uma das metas dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) da Agenda 2030 ONU, mais notadamente a “tomada de decisão responsiva, inclusiva, participativa e representativa em todos os níveis” (objetivo-meta 16.7 dos ODS).



     Diante dos embates técnico-jurídicos e das relações jurídicas imbrincadas entre os Entes Federativos, essa ambiência dialógico-colaborativa deve ser trilhada, no caso dos autos, utilizando-se a junção das técnicas de mediação e de conciliação, como métodos autocompositivos que traduzem uma simbiose necessária para a condução das tratativas voltadas à solução dos conflitos. Guilherme Veiga, em obra de escólio sobre mediação nos Tribunais Superiores, destaca que:



     



    “As distinções, formas e objetivos antes delimitados entre conciliação e mediação existem. Contudo, num mesmo processo, podem ser utilizadas técnicas de mediação e conciliação, de forma alternada, especialmente nos conflitos complexos que são tratados perante o Superior Tribunal de Justiça e o Supremo Tribunal Federal, com interesses de diversos litigantes e terceiros, que poderão aderir às bases de um acordo de âmbito nacional.



    Muitas vezes, quando se trata de temas complexos, ouvir as partes, estimular o diálogo, identificar os pontos de interesse e os principais problemas para a solução do litígio, om sucessivas marcações de sessões - regras típicas de mediação - , são imprescindíveis mesmo nos conflitos decorrentes de relação de consumo, ou quando o governo é parte, ou quando o governo não é parte, mas manifesta interesse no litígio. Nesses casos, ainda que a forma tradicional de autocomposição seja pelas regras da conciliação, podemos dizer que a autocomposição passará também pela utilização das regras de mediação.



    [...]



    No entanto, em demandas muito complexas, é possível a utilização das técnicas de mediação ou nos conflitos de consumo, bem como nos casos em que o governo é parte ou detém interesse no litígio. Nesses casos complexos, conforme já aludido, especialmente aqueles que interesses multilaterais, como nos casos de Processos Estruturais, estabelecer inicialmente um diálogo entre as partes, ouvir todos os interessados, identificar os pontos de interesse e divergência, realizar diversas sessões com todos os interessados na solução do caso e estimular a confiança recíproca na busca da melhor solução, é postura imprescindível para que se chegue ao objetivo da conciliação: o acordo”. (VEIGA, Guilherme. Mediação nas Cortes Superiores: da teoria à prática. Londrina: Thoth, 2023, p. 70-71)



    Os debates e propostas serão escalonados de acordo com os seguintes pontos, sobre os quais os interessados trarão sugestões de soluções para a mesa das tratativas:



    1) Responsabilidade, custeio e ressarcimento pelo fornecimento de medicamento incorporado ou não incorporado pelo SUS;



    2) Métodos extrajudiciais de solução de litígios, inclusive na esfera administrativa do SUS, de modo a prevenir e solucionar conflitos envolvendo a execução de política pública de saúde, tanto em relação aos usuários quanto em relação aos gestores do sistema;



    3) Monitoramento dos usuários do SUS, desde a solicitação administrativa até a conclusão do tratamento deferido com intervenção judicial, com vistas a avaliar a qualidade e pertinência da intervenção judicial na política pública, por meio de mecanismos, protocolos e fluxogramas necessários para assegurar o acesso efetivo da população a direito fundamental, sem desequilíbrio financeiro e desprogramação orçamentária; e



    4) Quaisquer outros temas que surjam nos debates, os quais sejam direta ou indiretamente interligados com os anteriores, ainda que não expressamente referidos, mas que envolvam o rearranjo federativo no tema judicialização da saúde pública.



    Registro, antecipadamente, que os debates da Comissão Especial deverão focar na resolução dos problemas, que, reitere-se, são de conhecimento público e notório no que se refere à judicialização da saúde pública, devendo os participantes ater-se a esse chamamento e evitar exposições alongadas e debates infrutíferos sem que sejam apresentadas soluções factíveis de serem implementadas. 



    Em outras palavras, a Comissão Especial terá como escopo a proposição de soluções sobre a judicialização da saúde pública, não sendo seu objetivo expor os problemas de forma descompromissada com propostas factíveis técnica e financeiramente ou a defesa isolada ou conjunta de interesses corporativos ou estritamente institucionais dos representantes de órgãos, empresas e instituições convidadas, inclusive eventuais representantes da sociedade civil.



    Dispositivo



    Ante o exposto, tendo em vista que a busca por um compromisso autocompositivo, neste tema, afigura-se como governança judicial colaborativa e, registrando que colhi, pessoal e informalmente, a posição de diversas autoridades do Poder Executivo da União sobre o interesse de diálogos interinstitucionais e com a sociedade civil, com fundamento no art. 3º, § 3º, do CPC:



    a) determino a criação de Comissão Especial, como método autocompositivo, no âmbito desta Corte, nos autos deste RE 1.366.243, com prazo inicial de duração dos trabalhos até 18.12.2023, razão pela qual devem ser intimados os seguintes Entes ou Órgãos da União, Estados, Distrito Federal e Municípios para informarem, com urgência, no prazo de 5 (cinco) dias, os seus respectivos representantes, que atuarão em nome dos demais e poderão ser assessorados por técnicos que apenas acompanharão as discussões (§ 1º do art. 30 da Lei 13.140/2015): 



    (i) 4 (quatro) membros representando a União, a serem indicados pela Presidência da República/Ministério da Saúde e pela Advocacia-Geral da União, além de 4 (quatro) membros indicados pelo Fundo Nacional de Saúde, pelo Conselho Nacional de Saúde, pela Conitec e pela Anvisa (um cada);



    (ii) 4 (quatro) membros representando os Estados, sendo 1 (um) membro indicado pelo Fórum de Governadores, 1 (um) membro indicado pelo Colégio Nacional de Procuradores de Estado (Conpeg), além de 2 (dois) membros indicados pelo Conselho Nacional de Secretários de Saúde (Conass); e



    (iii) 4 (quatro) membros representando os Municípios, sendo 1 (um) membro indicado pela Frente Nacional dos Prefeitos (FNP), 1 (um) indicado pela Confederação Nacional dos Municípios (CNM) e 2 (dois) indicados pelo Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Saúde (Conasems);



    b) estabeleço que a conciliação, com notas de mediação, será supervisionada por esta relatoria, mediante acompanhamento do juiz auxiliar Diego Viegas Veras, da assessora Ana Paula Zavarize Carvalhal e do juiz auxiliar Lucas Faber de Almeida Rosa, os quais nomeio como conciliadores/mediadores, além do médico Tiago Sousa Neiva (cujo auxílio deverá ser requisitado ao GDF, sem ônus ao STF), este último na condição de observador, todos na forma dos arts. 4º a 8º da Lei 13.140/2015;



    c) designo o dia 28.9.2023, às 8:30h, para início dos trabalhos da referida comissão especial por meio de reunião presencial;



    d) determino que o Senado Federal, a Câmara dos Deputados e o Tribunal de Contas da União deverão ser intimados para, querendo, indicarem representantes, na condição de observadores, e/ou consultores técnicos da conciliação/mediação, nos termos do art. 25 c/c art. 8º, ambos da Lei 13.140/2015;



    e) poderão ser acolhidas, a critério desta relatoria e/ou do conciliadores/mediadores, manifestações orais e/ou escritas de entidades do Segundo e Terceiro setores da economia, além de experts sobre o tema;



    f) admito, tão somente na condição de observadores, desde já, 1 (um) representante de cada um dos seguintes órgãos/entidades: Procuradoria-Geral da República; Conselho da Justiça Federal (CJF); Conselho de Presidentes dos Tribunais de Justiça do Brasil; Conselho Nacional de Procuradores-Gerais do Ministério Público dos Estados e da União (CNPG); Associação dos Magistrados Brasileiros (AMB); Associação dos Juízes Federais (Ajufe); Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB); Conselho Federal de Medicina; Conselho Federal de Farmácia; Fórum Nacional do Judiciário para a Saúde (Fonajus); grupo operacional do Centro Nacional de Inteligência da Justiça Federal; Associação Nacional dos Procuradores Municipais (ANPM); Defensoria Pública da União; e Grupo de Atuação da Estratégica da Defensoria Pública nos Tribunais Superiores (Gaets).



    Expeçam-se convites às seguintes autoridades/órgãos para a audiência inaugural: Presidente da Câmara dos Deputados; Presidente do Senado Federal; Procurador-Geral da República; Advogado-Geral da União; Ministra de Estado da Saúde; Fórum de Governadores; Presidente do Colégio Nacional de Procuradores de Estado (Conpeg); Presidente do Tribunal de Contas da União; Presidente do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; Presidente do Conselho Federal de Medicina; Presidente do Conselho Federal de Farmácia; Conselho de Presidentes dos Tribunais de Justiça do Brasil; Conselho Nacional de Procuradores-Gerais do Ministério Público dos Estados e da União (CNPG); Associação dos Magistrados Brasileiros (AMB); Associação dos Juízes Federais (Ajufe); Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB); Conselho Federal de Medicina (CFM); Conselho Federal de Farmácia (CFF); Fórum Nacional do Judiciário para a Saúde (Fonajus); grupo operacional do Centro Nacional de Inteligência da Justiça Federal; Associação Nacional dos Procuradores Municipais (ANPM); Defensoria Pública da União (DPU); Grupo de Atuação da Estratégica da Defensoria Pública nos Tribunais Superiores (Gaets); Fórum Nacional do Judiciário para a Saúde (Fonajus/CNJ); Centro Nacional de Inteligência da Justiça Federal; Conselho Nacional de Secretários de Saúde (Conass); Conselho Nacional de Secretarias municipais de Saúde (Conasems); Frente Nacional dos Prefeitos (FNP) e Confederação Nacional dos Municípios (CNM); e Comissão Intergestores Tripartite (CIT do SUS).



    Ressalte-se que as partes deverão comparecer munidas de propostas de soluções efetivas, eficazes e céleres, que envolvam a judicialização da saúde pública discutida nestes autos, previamente autorizadas pelos setores técnico-administrativos, caso seja necessário.



    À Secretaria para as providências necessárias, COM URGÊNCIA.



    Publique-se.



    Brasília, 21 de setembro de 2023.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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