Tribunal: STF
Processo: ARE 1413256
Classe: ARE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-02-07
Data de publicação: 2023-02-07

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de recursos de agravo contra a decisão que inadmitiu os recursos extraordinários interpostos em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado (eDOC 25, pp. 2-3):



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITITUCIONALIDADE Lei Complementar nº 19, de 23.02.1995; art. 5º da Lei Complementar nº 23, de 10.04.1995; e art.6º da Lei Complementar nº 1.370, de 11.09.2018, do Município de Mogi Guaçu Gratificações por Assiduidade (LC 19/1995), por participação em sessões da Câmara (art.5º LC 23/1995) e de incentivo funcional por grau de instrução (art. 6º da LC 1.370/2018) Nos termos dispostos, o legislador parece ter desejado beneficiar o servidor por mero adimplemento de deveres funcionais, seja apenas pelo fato de não se ausentar do serviço em cada mês (gratificação por assiduidade) ou por participar de sessões da Câmara (gratificação por participação nas sessões da Câmara) E, quanto a “gratificação de incentivo funcional por grau de instrução”, a norma permite a concessão da vantagem aos servidores públicos titulares de cargos de provimento efetivo mesmo sem aderência entre o nível de instrução e as atribuições do cargo Vantagens que retratam dispêndio público sem causa, não se vislumbrando o atendimento do interesse público e exigências do serviço Injustificável, por outra parte, a utilização de gratificação ou adicional para majorar a remuneração de servidores Desatendimento de princípios constitucionais inafastáveis e que balizam a Administração Pública Na hipótese, as disposições legais violam os princípios da legalidade, moralidade, impessoalidade, razoabilidade e interesse público, de obediência imposta pelo art. 111 da Constituição do Estado, de um lado e, de outro, o disposto no art. 128 da mesma Carta, segundo o qual, “as vantagens de qualquer natureza só poderão ser instituídas por lei e quando atendam efetivamente ao interesse público e às exigências do serviço” Vantagens que, por inconstitucionais, não se incorporam aos vencimentos dos funcionários, cuja exclusão não ofende o princípio da irredutibilidade Precedentes Inconstitucionalidade. 



    MODULAÇÃO Art. 27 da Lei 9.868/99 A declaração de inconstitucionalidade se dá com efeitos ex tunc Ressalva, entretanto, da irrepetibilidade dos valores eventualmente pagos aos servidores com fundamento nos dispositivos agora declarados inconstitucionais, posto recebidos de boa-fé. Pedidos de intervenção indeferidos e ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente, com modulação 



    Os embargos de declaração foram rejeitados (eDOC 29 e 33).



    No recurso extraordinário interposto pelo Prefeito Municipal (eDOC 35), com fundamento no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se violação aos arts. 30, I, 103-A e 114, IX, da Constituição da República.



    Nas razões recursais, aponta-se, como preliminares, a competência da Justiça do Trabalho para julgar a ação, a competência legislativa municipal para tratar do tema e, ainda, a impossibilidade de se realizar controle de constitucionalidade de leis de caráter concreto. 



    No mérito, sustenta-se, que as gratificações, por assiduidade e grau de instrução, previstas nas leis municipais impugnadas, correspondem ao pagamento da GDATA aos servidores da União inativos, conforme reconhecido pela Súmula vinculante 20 do STF. 



    Alega-se que não há que se falar em pagamento injustificado ou mesmo em ofensa aos princípios constitucionais da moralidade e impessoalidade, visto que as normas tratam de aprimorar o serviço público e sua eficiência.



    Já no apelo extremo interposto pelo Câmara Municipal de Mogi-Guaçu e Outro (eDOC 37), que conta com o mesmo fundamento constitucional, aponta-se ofensa ao arts. 30, I, 61, §1º e II, a, e 125, §2º da Constituição Federal.



    Também sustentam que as leis impugnadas são de efeito concreto, o que impossibilitaria o controle concentrado de constitucionalidade, bem como a violação à autonomia municipal. 



    Acrescentam a necessidade de se admitir a intervenção de amicus curiae, de se garantir efeitos ex nunc à eventual manutenção da declaração de inconstitucionalidade e, por fim, postulam a concessão de efeito suspensivo ao recurso extraordinário. 



    A Presidência do Tribunal local negou seguimento aos extraordinários de em virtude da incidência dos óbices previstos nas Súmulas 280, 282, 284 e 636 do STF (eDOC 40). 



    É o relatório. Decido.



    As irresignações não merecem prosperar.



    Verifica-se que o Tribunal de origem, quando do julgamento da ação direta de inconstitucionalidade, assim asseverou (eDOC 25, p. 29):



    Seus objetivos, como se vê das normas transcritas linhas atrás, objetivam, mais, o incremento dos rendimentos dos servidores por cumprir dever inerente a todo ou função pública (o da assiduidade) ou o de incentivo a operar em sessões da Câmara, ou ainda simplesmente porque colocados à disposição da Câmara, sendo servidores do Poder Executivo. 



    É bem de ver que ditas gratificações absolutamente não “são vantagens pecuniárias atribuídas precariamente aos servidores que estão prestando serviços comuns da função em condições anormais de segurança, salubridade ou onerosidade (gratificações de serviço), ou concedidas como ajuda aos servidores que reúnam as condições pessoais que a lei especifica (gratificações especiais)”, como ensina a doutrina. 



    Nas normas em pauta, o legislador parece ter desejado beneficiar o servidor pelo mero adimplemento de deveres funcionais, seja apenas pelo fato de não se ausentar em cada mês (gratificação por assiduidade) ou por participar de sessões da Câmara (gratificação por participação nas sessões da Câmara). Já quanto a “gratificação de incentivo funcional por grau de instrução”, a norma permite a concessão da vantagem aos servidores públicos titulares de cargos de provimento efetivo, mesmo sem aderência do nível de instrução e as atribuições do cargo. 



    Essas vantagens retratam dispêndio público sem causa, não se vislumbrando interesse público e exigências do serviço. 



    Inicialmente, destaco que o art. 37 da Constituição Federal é norma de reprodução obrigatória, cuja aplicação independe de lei em sentido estrito e não se submete a uma interpretação restritiva. Logo, a observância dos princípios constitucionais ali insculpidos são de observância compulsória por todos os entes federados, independente de previsão expressa nas Constituições estaduais ou nas Leis Orgânicas.



    O regime jurídico de Direito Administrativo se estrutura a partir dos princípios constitucionais delineador no art. 37: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. O Ilustre Professor Marçal Justen Filho menciona ser possível se aludir a um código genético do Direito Administrativo imposto pela Constituição, registra-se:



    A estruturação do direito administrativo é produzida pela Constituição, a qual delineia os princípios fundamentais, indica as situações em que será indispensável a existência de regras e fornece as diretivas de desenvolvimento do sistema normativo. Ainda que o conteúdo concreto do regime administrativo somente possa ser conhecido mediante as regras efetivamente adotadas, pode-se afirmar que sua identidade é determinada pela Constituição. Talvez se pudesse aludir a uma espécie de código genético do direito administrativo, imposto pela Constituição. (JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. Revista do Tribunais, São Paulo, 2014. P 142)



    Nesse sentido, moralidade como princípio administrativo constitucional orienta a regulação da disciplina infraconstitucional do direito administrativo. O sistema de remuneração dos servidores públicos deve sempre obedecer aos princípios constitucionais, na busca da primazia do interesse público. 



    In casu, a percepção de gratificação por assiduidade, participação em sessões da Câmara e incentivos funcional por grau de instrução revela privilégios injustificados. A instituição de gratificação pelo mero desempenho das atribuições legais é atentatória ao princípio da moralidade e não encontra justificativa no interesse público.



    A concessão de vantagem pecuniária genérica a servidor público, sem fundamento constitucional válido, viola o princípio da moralidade administrativa.



    Nessa mesma linha de entendimento, a jurisprudência desta Suprema Corte tem entendido pela inconstitucionalidade de leis estaduais que concedem privilégios a ex-agentes políticos e seus sucessores, de forma graciosa e sem observância dos princípios constitucionais fundamentais:



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. ARTIGO 1º DA LEI 4.586/1983. DIREITO PRÉ-CONSTITUCIONAL. IMPOSSIBILIDADE DE EXAME EM SEDE DE AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 1º, PARTE FINAL, DA EMENDA CONSTITUCIONAL 22/2003 DO ESTADO DO MATO GROSSO. MANUTENÇÃO DO PAGAMENTO DE PENSÃO VITALÍCIA A EX-GOVERNADORES, EX-VICE-GOVERNADORES E SUBSTITUTOS CONSTITUCIONAIS QUE PERCEBIAM O BENEFÍCIO À ÉPOCA DE SUA EXTINÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS FEDERATIVO, REPUBLICANO, DA IMPESSOALIDADE E DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA. DIREITO ADQUIRIDO A REGIME JURÍDICO. INEXISTÊNCIA. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PARCIALMENTE CONHECIDA E, NESSA PARTE, JULGADO PROCEDENTE O PEDIDO. 1. O artigo 1º da Emenda Constitucional 22/2003 do Estado do Mato Grosso, ao prever que deve ser respeitado o disposto no art. 5º, XXXVI, da Constituição Federal, permitiu a continuidade do pagamento de subsídio mensal e vitalício a ex-governadores, ex-vice-governadores e substitutos que percebiam o benefício à época de sua extinção. 2. O direito adquirido é inoponível à Constituição quando nela se encontra interditado, posto eclipsado em alegado regime jurídico imutável, mormente quando o regime jurídico que se pretende ver preservado não encontra guarida na Constituição Federal. 3. A manutenção do pagamento de prestação pecuniária mensal e vitalícia a ex-governadores extrapola o poder constituinte derivado, violando o princípio federativo, além de não se compatibilizar com os princípios da impessoalidade e da moralidade administrativa. 4. O princípio republicano apresenta conteúdo contrário à prática do patrimonialismo na relação entre os agentes do Estado e a coisa pública, o que se verifica no caso sub examine. 5. O princípio da igualdade veda a instituição de tratamento privilegiado sem motivo razoável, tal qual o estabelecido em proveito de quem não mais exerce função pública ou presta qualquer serviço à Administração Pública. Precedentes: ADI 4.552-MC, Rel. Min. Cármen Lúcia, Plenário, DJe de 9/6/2015; ADI 3853, Rel. Min. Cármen Lúcia, Plenário, DJe de 26/10/2007; e ADI 3.418, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, julgamento em 20/09/2018. 6. O artigo 1º da Lei 4.586/1983 do Estado do Mato Grosso é direito pré-constitucional, insuscetível de figurar como objeto de ação direta de inconstitucionalidade. Precedentes: ADI 2, Rel. Min. Paulo Brossard, Plenário, DJ de 21/11/1997; ADI 74, Rel. Min. Celso de Mello, Plenário, DJ de 25/9/1992; e ADI 129, Rel. Min. Carlos Velloso, Plenário, DJ de 4/9/1992. 7. Ação direta parcialmente conhecida, para, nessa parte, julgar procedente o pedido, para dar interpretação conforme a Constituição Federal ao artigo 1º, parte final, da Emenda Constitucional 22/2003 do Estado do Mato Grosso e declarar que o trecho respeitado o disposto no art. 5º, XXXVI, da Constituição Federal não autoriza a continuidade do pagamento de pensão mensal e vitalícia aos ex-governadores, ex-vice-governadores e substitutos constitucionais. 



    (ADI 4.552/DF, Relatora Ministra Carmen Lúcia, Plenário, DJe 18.03.2019)



    Observa-se, portanto que a conclusão adotada pelo Tribunal a quo está em consonância com a jurisprudência desta Suprema Corte. 



    Nas razões do recursos extraordinário interposto pela Câmara Municipal e outros, verifico, ainda, que o fundamento da inconstitucionalidade por afronta ao interesse público não foi impugnado pelos recorrentes, o que atrai o óbice da Súmula 283 do STF, verbis: “É inadmissível o recurso extraordinário, quando a decisão recorrida assenta em mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles”.



    Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes:



    CONSTITUCIONAL. PREVIDENCIÁRIO. QUESTÃO CONSTITUCIONAL NÃO DECIDIDA. AGRAVO REGIMENTAL: FUNDAMENTO SUFICIENTE. SÚMUL 283. I. - Ausência do necessário prequestionamento de questões constitucionais. Incidência da Súmula 282-STF. II. - A decisão recorrida baseia-se em mais de um fundamento suficiente, e o recurso não ataca todos eles. Incidência da Súmula 283 -STF. III. - Agravo não provido. 



    (AI 406152 AgR, Rel. Min. CARLOS VELLOSO, Segunda Turma, DJ 14.02.2003). 
 
AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REEXAME DE PROVA. FUNDAMENTO INATACADO (SÚMULA 283). - SUBSISTENTES OS ARGUMENTOS DO DESPACHO AGRAVADO, NO TOCANTE AO PROPOSITO RECURSAL DE REEXAME DA PROVA (SÚMULA 279), E DE RESTAR INATACADO FUNDAMENTO SUFICIENTE DO ACÓRDÃO (SÚMULA 283) DESCABE PROVAR O AGRAVO PARA CONFERIR VIABILIDADE AO EXTRAORDINÁRIO. - AGRAVO REGIMENTAL IMPROVIDO. 



    (AI 103711 AgR, Rel. Min. RAFAEL MAYER, Primeira Turma, DJ 20.09.1985). 




    Destaco, ainda, que a alteração da modulação dos efeitos da decisão de inconstitucionalidade de Lei local proferida pelo Tribunal de origem, como pretendem os ora recorrentes, demandaria o reexame de fatos e provas, conforme sólida jurisprudência desta Suprema Corte, o que é vedado nesta via extraordinária nos termos da Súmula 279 do STF. Nesse sentido:



    Agravo regimental no agravo de instrumento. Representação de inconstitucionalidade. Leis nºs 11.764/03, 11.878/04 e 12.162/04 do Município de Campinas. Recurso extraordinário interposto por pessoa jurídica que não figurou como parte na ação direta. Controle concentrado. Ausência de legitimidade para recorrer. Requisitos para modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade proferida pelo Tribunal de origem. Revisão. Impossibilidade. Precedentes. 1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é pacífica no sentido de ser incabível a interposição de recursos por terceiros estranhos à relação processual nos processos objetivos de controle de constitucionalidade. Inteligência do art. 7º da Lei federal nº 9.868/99. 2. O reexame da existência dos requisitos para a modulação dos efeitos, no caso, não prescinde de uma reinterpretação dos fatos e das provas constantes do processo, o que, como se sabe, é de insuscetível ocorrência na via extraordinária, a teor do que dispõe a Súmula 279 da Corte. 3. Agravo regimental não provido. 



    (AI 836807-AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, DJe 15.2.2017).



    AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 27.08.2018. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. GRATIFICAÇÕES. INCORPORAÇÃO. LEI ESTADUAL 6.613/09. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. MODULAÇÃO DOS EFEITOS. REVISÃO. ENTENDIMENTO DO TRIBUNAL DE ORIGEM. REEXAME DE FATOS E PROVAS E DE LEGISLAÇÃO LOCAL. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 279 E 280 DO STF. PRECEDENTES. 1. Para divergir do entendimento adotado pelo juízo a quo sobre a modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade da Lei 6.613/09 e a respeito do preenchimento de pressuposto previsto em referida lei para a incorporação das gratificações em referência, seria necessário o reexame dos fatos e provas dos autos e de legislação local, o que impede o trânsito do apelo extremo. Incidência das Súmulas 279 e 280 do STF. 2. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, §4º, CPC. Inaplicável o artigo 85, § 11, CPC, porquanto não houve condenação do Recorrente em honorários na instância de origem.



    (ARE 1130563-AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 1º.2.2019) 



    Ante o exposto, deixo de conhecer do recurso interposto pela Câmara Municipal e outros, e nego provimento ao recuso do prefeito Municipal, nos termos do art. 21, §1º, do RISTF. 



    Incabível a aplicação do disposto no art. 85, § 11, do CPC, em virtude de se tratar de recurso oriundo de ação direta de inconstitucionalidade.



    Publique-se.



    Brasília, 7 de fevereiro de 2023.



Ministro Edson Fachin



Relator



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