Tribunal: STF
Processo: MS 38587
Classe: MS
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-02-28
Data de publicação: 2023-02-28

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de mandado de segurança, com pedido de medida cautelar, impetrado em face do Acórdão 2.780/2016 (eDOC 1, p. 3), do Plenário do Tribunal de Contas da União, em que teriam sido constatados indícios de irregularidade na manutenção da pensão por morte titularizada pela Impetrante, concedida com base no art. 5º, parágrafo único, da Lei 3.373/58 (pensão de filha solteira maior de 21 anos).



    O acórdão se encontra ementado nos seguintes termos:



    “ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, diante das razões expostas pelo Revisor, em;



    (...)



    9.1 com fundamento no art. 250, inciso II, do Regimento Interno, determinar às unidades jurisdicionadas em que tenham sido identificados os 19.520 indícios de pagamento indevido de pensão a filha solteira, maior de 21 anos, em desacordo com os fundamentos do artigo 5º, parágrafo único, da Lei 3.373/1958 e a jurisprudência do Tribunal de Contas da União, a adoção das seguintes providências:



    9.1.1. tendo por base os fundamentos trazidos no voto, a prova produzida nestes autos e outras que venham a ser agregadas pelo órgão responsável, promover o contraditório e a ampla defesa das beneficiárias contempladas com o pagamento da pensão especial para, querendo, afastar os indícios de irregularidade a elas imputados, os quais poderão conduzir à supressão do pagamento do benefício previdenciário, caso as irregularidades não sejam por elas elididas:



    9.1.1.1 recebimento de renda própria, advinda de relação de emprego, na iniciativa privada, de atividade empresarial, na condição de sócias ou representantes de pessoas jurídicas ou de benefício do INSS;



    9.1.1.2 recebimento de pensão, com fundamento na Lei 8.112/1990, art. 217, inciso I, alíneas a, b e c;



    9.1.1.3 recebimento de pensão com fundamento na Lei 8.112/1990, art. 217, inciso I, alíneas d e e e inciso II, alíneas a, c e d;



    9.1.1.4 titularidade de cargo público efetivo federal, estadual, distrital ou municipal ou de aposentadoria pelo Regime do Plano de Seguridade Social do Servidor Público,



    9.1.1.5 ocupação de cargo em comissão, de cargo com fundamento na Lei 8.745/1993, de emprego em sociedade de economia mista ou em empresa pública federal, estadual, distrital ou municipal;



    9.1.2 fixar o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da ciência da respectiva notificação pela unidade jurisdicionada, para que cada interessada apresente sua defesa, franqueando-lhe o acesso às provas contra elas produzidas e fazendo constar no respectivo ato convocatório, de forma expressa, a seguinte informação: da decisão administrativa que suspender ou cancelar o benefício, caberá recurso nos termos dos arts. 56 a 65 da Lei 9.784/1999, a ser interposto no prazo de 10 (dez) dias, contados a partir da ciência da decisão pela parte interessada, perante o próprio órgão ou entidade responsável pelo cancelamento da pensão;



    9.1.3 na análise da defesa a ser apresentada pelas interessadas, considerar não prevalentes as orientações extraídas dos fundamentos do Acórdão 892/2012-TCU-Plenário, desconsiderando a subjetividade da aferição da dependência econômica das beneficiárias em relação à pensão especial instituída com base na Lei 3.373/1958 e da aferição da capacidade da renda adicional oferecer subsistência condigna, em vista da possibilidade de supressão do benefício previdenciário considerado indevido;



    9.1.4. não elididas as irregularidades motivadoras das oitivas individuais descritas nos subitens 9.1.1.1 a 9.1.1.5 deste acórdão, promover, em relação às respectivas interessadas, o cancelamento da pensão decorrente do art. 5º, parágrafo único, da Lei 3.373/58.”



    Narra a Impetrante receber pensão administrada pela Fundação Nacional de Saúde – FUNASA, em razão da morte de seu pai, que era servidor naquele órgão, “cancelada pelo Despacho nº 10/2022 SAGEP-MA” e que “vinha sendo percebida pela impetrante desde o dia 01 de Maio de 1967 e, portanto, sob a égide da Lei 3.373/58” (eDOC 1, p. 6). 



    Informa que foi notificada por e-mail, no bojo do Processo SEI nº 25170.001396/2020-33, em 20.01.2022 (eDOC 6 – aditamento à inicial), a respeito do cancelamento do pagamento do benefício, em virtude da “cumulação do benefício da pensão por morte na condição de filha maior solteira, vinculado ao RPPS, com o recebimento de pensão por morte do seu falecido companheiro, no âmbito do RGPS” (eDOC 1, p. 3).



    Ressalta que, no entanto, “consoante se verifica do documento obtido do email da autora (GMAIL), esta só veio a verificar sua caixa de entrada em 02/02/2022, quando encaminhou a comunicação recebida a sua filha (claudiasalem1@hotmail.com) e, em seguida aos advogados do sindicato de sua categoria profissional (juridico@sindsep.org.br; pcesarlinharesadv@gmail.com)” (eDOC 6, p. 1). 



    Desse modo, afirma-se que, embora a correspondência eletrônica tenha sido remetida em 20.01.2022, somente em 02.02.2022 restou configurada sua ciência. 



    Por outro lado, argumenta que recebeu regularmente os proventos em janeiro deste ano e que somente notou a ausência do pagamento a partir de fevereiro de 2022. 



    Assevera a Impetrante que, nos termos da Lei 3.373/1958, “a filha que se mantivesse solteira após os 21 anos não deixaria de receber a pensão por morte, exceto se passasse a ocupar cargo público permanente” e que “não se exigiam, assim, outros requisitos como, por exemplo, a prova da dependência econômica da filha em relação ao instituidor ou ser a pensão sua única fonte de renda” (eDOC 1, p. 4) 



    Dessa forma, argumenta que foram preenchidos todos os requisitos previamente estabelecidos em lei: o estado civil de solteira e a não ocupação de cargo público de caráter permanente. 



    Aduz que a lei a reger o ato de concessão da pensão é a vigente na data do óbito do instituidor e que, não havendo previsão legal na Lei 3.373/58 de cessação do benefício pela existência de fonte de renda distinta ou a cumulação de outra pensão, como no presente caso, o ato do TCU feriria o princípio da legalidade.



    Afirma, ainda, que “à época em que o benefício foi instituído em favor da postulante (ainda em 1967), a União Estável ainda não era equiparada ao casamento, no Ordenamento Jurídico Pátrio, o que, como é cediço, somente veio acontecer com o advento da Constituição Federal de 1988” (eDOC 1, p. 15). 



    Além disso, argumenta que “ainda que se considere que, hoje, a União Estável é equiparada ao casamento para fins de modificação do estado civil do indivíduo, na época em que a pensão da impetrante foi instituída, a União Estável não era reconhecida como entidade familiar e, portanto, não alterava o estado civil da pessoa, não há como se admitir o fato de ela ter contraído União Estável como um óbice ao seu direito à pensão” (eDOC 1, p. 15). 



    Assim, ressalta que “o fato de a impetrante perceber pensão previdenciária concedida por morte de companheiro não se constitui em motivo apto a ensejar a suspensão/anulação da pensão temporária ora discutida” (eDOC 1, p. 16). 



    Requer seja julgada "concedida a segurança no sentido de que seja tornada definitivamente sem efeito a suspensão da pensão, declarando-se, por conseguinte, a legitimidade da situação de acúmulo de benefícios, permitindo o recebimento de ambas as fontes de renda" (eDOC 1, p. 20).



    Em 22.11.2022, posterguei o exame do pleito liminar para depois das informações prestadas pela autoridade apontada como coatora e determinei a intimação da União para manifestar seu interesse em ingressar no feito (eDOC 10).



    Após, a União requereu o seu ingresso no feito, nos termos do art. 7º, II, da Lei 12.016/2009 e intimação pessoal dos atos processuais ulteriores (eDoc 12).



    A autoridade coatora prestou informações (eDoc 23) nas quais pugna pela denegação da segurança.



    A Procuradoria-Geral da República apresentou parecer assim ementado (eDoc 33, p. 1):



    “Mandado de segurança. TCU. Acumulação de pensão por morte de filha maior solteira - art. 5º, parágrafo único, da Lei 3.373/1958 - com pensão por morte de companheiro falecido, no âmbito do Regime Geral de Previdência Social. Suspensão de pagamento determinada com fundamento em Acórdão do Tribunal de Contas da União que decidiu que a beneficiária perde o direito à pensão temporária quando assume cargo público permanente, ou quando a filha solteira contrair casamento ou se encontrar em situação de união estável - Acórdão 2.780/2016. Impetrante que alega fazer jus ao acúmulo das pensões por não ter alterado o seu estado civil.



    Legitimidade passiva do TCU. Competência do STF para processamento e julgamento do feito.



    Acórdão impugnado, 2780/2016 – TCU Plenário, ato concreto e impositivo, com efeitos vinculantes e potencial para desconstituir situações jurídicas consolidadas pelo tempo. Percepção da pensão temporária vinculada à FUNASA, desde maio de 1967, sob a égide da Lei 3.373/1958.



    Desnecessidade de dilação probatória. União estável afirmada pela própria Impetrante.



    O parágrafo único do art. 5º da Lei 3.373/1958 estabelece como condição à percepção da pensão temporária a não ocupação de cargo público permanente e o estado civil de solteira. União estável que garantiu à Impetrante a pensão por morte de seu ex companheiro. Ausência de direito líquido e certo à manutenção da pensão de filha solteira. Precedente.



    Parecer pela denegação da segurança.”



    É o relatório. Decido.



    Preliminarmente, anoto que a admissibilidade do mandado de segurança pressupõe requisitos imprescindíveis ao conhecimento do writ.



    A autoridade apontada como coatora é parte legítima, porquanto o ato impugnado, do qual se depreende uma possível ameaça de lesão ao direito da Impetrante, foi exarado pelo Tribunal de Contas da União por meio do Acórdão 2.780/2016, o qual determinou a revisão de todos os benefícios de pensão por morte concedidos a de filha solteira maior de 21 anos pela Lei nº 3.373/1958, ocasionando a suspensão do pagamento da pensão concedida à Impetrante pela FUNASA, dada a incompatibilidade da pensão civil instituída para filha solteira maior de 21 anos e não ocupante de cargo público permanente com aquela decorrente da morte de ex companheiro.



    Em que pese o ato do TCU, de imediato, não produzir efeitos concretos e diretos às pensionistas, neste momento de cognição, não se afigura geral e abstrato, tendo, ante a orientação de nítidos efeitos vinculantes em relação aos demais órgãos da administração gestores das referidas pensões, aptidão para, em tese, desconstituir situações jurídicas que, como aduz a Impetrante, estão há muito consolidadas.



    A propósito, como se vê, os atos da Fundação Nacional de Saúde são meramente executórios e o órgão não tem aptidão para interferir na análise da manutenção ou cassação do benefício titularizado pela Impetrante, tampouco margem para alterar a interpretação dada ao tema pelo TCU, sendo de sua atribuição apenas o cumprimento do acórdão da Corte de Contas e a adoção das medidas nele contidas.



    Quanto ao direito líquido e certo, contudo, a Impetrante não provou a sua existência. É inviável, em sede de mandado de segurança, a dilação probatória para aferição do direito alegado. 



    Na hipótese dos autos, a pensão por morte titularizada pela Impetrante foi identificada como irregular diante de evidências que indicam a formação de união estável. Discute-se, portanto, se os indícios de união estável podem desconstituir o direito da pensionista na esfera administrativa.



    Inicialmente, assento a jurisprudência consolidada neste Supremo Tribunal Federal quanto à incidência, aos benefícios previdenciários, da lei em vigência ao tempo em que preenchidos os requisitos necessários à sua concessão. Trata-se da regra “tempus regit actum”, a qual aplicada ao ato de concessão de pensão por morte significa dizer: a lei que rege a concessão do benefício de pensão por morte é a vigente na data do óbito do segurado.



    Neste sentido:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. FISCAIS DE RENDA. PENSÃO POR MORTE. 1) A pensão por morte rege-se pela legislação em vigor na data do falecimento do segurado. Princípio da lei do tempo rege o ato (tempus regit actum). Precedentes. 2) Impossibilidade de análise de legislação local (Lei Complementar estadual n. 69/1990 e Lei estadual n. 3.189/1999). Súmula n. 280 do Supremo Tribunal Federal. Agravo regimental ao qual se nega provimento” (ARE 763.761-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe 10.12.2013).



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Pensão por morte. É firme a jurisprudência desta Corte no sentido de que o valor da pensão por morte deve observar o padrão previsto ao tempo do evento que enseja o benefício. Tempus regit actum. 3. Evento instituidor do benefício anterior à vigência da Emenda Constitucional 20/1998. Descabe emprestar eficácia retroativa à diretriz constitucional. 4. Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE 717.077-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 12.12.2012).



    A tese foi assentada, inclusive, no julgamento do RE 597.389-RG-QO, sob a sistemática da repercussão geral.



    A pensão por morte em discussão nestes autos, assim como todas as pensões cuja revisão foi determinada no Acórdão 2.780/2016 – Plenário – TCU, teve sua concessão amparada na Lei 3.373/58, que dispunha sobre o Plano de Assistência ao Funcionário e sua Família (regulamentando os artigos 161 e 256 da Lei 1.711/1952, a qual, por sua vez, dispunha sobre o Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União), cujos artigos 3º e 5º tinham a seguinte redação:



    “Art. 3º O Seguro Social obrigatório garante os seguintes benefícios:



    I - Pensão vitalícia;



    II - Pensão temporária;



    III - Pecúlio especial.



    (...)



    Art. 5º Para os efeitos do artigo anterior, considera-se família do segurado: 



    I - Para percepção de pensão vitalícia:



    a) a esposa, exceto a desquitada que não receba pensão de alimentos;



    b) o marido inválido;



    c) a mãe viúva ou sob dependência econômica preponderante do funcionário, ou pai inválido no caso de ser o segurado solteiro ou viúvo;



    II - Para a percepção de pensões temporárias:



    a) o filho de qualquer condição, ou enteado, até a idade de 21 (vinte e um) anos, ou, se inválido, enquanto durar a invalidez;



    b) o irmão, órfão de pai e sem padrasto, até a idade de 21 (vinte e um) anos, ou, se inválido enquanto durar a invalidez, no caso de ser o segurado solteiro ou viúvo, sem filhos nem enteados.



    Parágrafo único. A filha solteira, maior de 21 (vinte e um) anos, só perderá a pensão temporária quando ocupante de cargo público permanente.”



    Os requisitos para a concessão da pensão por morte aos filhos dos servidores públicos civis federais eram, portanto, serem menores de 21 (vinte e um anos) ou inválidos. Excepcionalmente, a filha que se mantivesse solteira após os 21 anos não deixaria de receber a pensão por morte, exceto se passasse a ocupar cargo público permanente. Não se exigiam outros requisitos como, por exemplo, a prova da dependência econômica da filha em relação ao instituidor ou ser a pensão sua única fonte de renda.



    De igual modo, não havia na lei hipótese de cessação da pensão calcada no exercício, pela pensionista, de outra atividade laborativa que lhe gerasse algum tipo de renda, à exceção de cargo público permanente.



    A superação da qualidade de beneficiário da pensão temporária ocorria, apenas, em relação aos filhos do sexo masculino após os 21 anos, quando da recuperação da capacidade laborativa pelo filho inválido, e, no que tange à filha maior de 21 anos, na hipótese de alteração do estado civil ou de posse em cargo público.



    A Lei 1.711/1952 e todas aquelas que a regulamentavam, incluída a Lei 3.373/58, foram revogadas pela Lei 8.112/90, que dispôs sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais, à luz na nova ordem constitucional inaugurada em 1988. 



    Nesse novo estatuto, a filha solteira maior de 21 anos não mais figura no rol de dependentes habilitados à pensão temporária.



    Atualmente, considerando as recentes reformas promovidas pela Lei 13.135/2015, somente podem ser beneficiários das pensões, cujos instituidores sejam servidores públicos civis, o cônjuge ou companheiro, os filhos menores de 21 anos, inválidos ou com deficiência mental ou intelectual, e os pais ou irmão que comprovem dependência econômica.



    Nesse contexto, as pensões cuja revisão suscita o Tribunal de Contas da União no Acórdão 2.780/2016 foram concedidas entre o início e o término de vigência da Lei 3.373/58, ou seja, de março de 1958 a dezembro de 1990.



    A respeito do prazo para a revisão do ato de concessão de benefícios previdenciários a servidor público ou a seus dependentes, a Lei 9.784/99 dispõe, no artigo 54, ser de cinco anos o prazo para a Administração anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis aos destinatários. 



    Com efeito, o Supremo Tribunal Federal fixou tese em tema da sistemática da repercussão geral acerca do termo inicial do prazo decadencial para revisar atos de pensão ou aposentadoria pelo Tribunal de Contas da União, no bojo do RE n. 636.553, nos seguintes termos:



    Recurso extraordinário. Repercussão geral. 2. Aposentadoria. Ato complexo. Necessária a conjugação das vontades do órgão de origem e do Tribunal de Contas. Inaplicabilidade do art. 54 da Lei 9.784/1999 antes da perfectibilização do ato de aposentadoria, reforma ou pensão. Manutenção da jurisprudência quanto a este ponto. 3. Princípios da segurança jurídica e da confiança legítima. Necessidade da estabilização das relações jurídicas. Fixação do prazo de 5 anos para que o TCU proceda ao registro dos atos de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, após o qual se considerarão definitivamente registrados. 4. Termo inicial do prazo. Chegada do processo ao Tribunal de Contas. 5. Discussão acerca do contraditório e da ampla defesa prejudicada. 6. TESE: "Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas". 7. Caso concreto. Ato inicial da concessão de aposentadoria ocorrido em 1995. Chegada do processo ao TCU em 1996. Negativa do registro pela Corte de Contas em 2003. Transcurso de mais de 5 anos. 8. Negado provimento ao recurso” (RE 636553, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 26.05.2020).



    De fato, o Acórdão impugnado diz respeito a atos de concessão cuja origem são óbitos anteriores a dezembro de 1990, sendo muito provável que o prazo de cinco anos, contados da chegada do processo administrativo à Corte de Contas, já tenha expirado. De todo modo, não houve, no Acórdão do TCU, menção ao respeito ao prazo decadencial de revisão previsto no artigo 9.784/99, porquanto o entendimento lá sustentado diz respeito à possibilidade de revisão a qualquer tempo em que se modificarem as condições fáticas da dependência econômica.



    Haure-se, portanto, da leitura da jurisprudência e da legislação acima citadas a seguinte conclusão: as pensões concedidas às filhas maiores sob a égide da Lei 3.373/58 que preenchiam os requisitos pertinentes ao estado civil e à não ocupação de cargo público de caráter permanente encontram-se consolidadas e somente podem ser alteradas, é dizer, cessadas, se um dos dois requisitos for superado, ou seja, se deixarem de ser solteiras ou se passarem a ocupar cargo público permanente.



    O Tribunal de Contas da União, contudo, não interpreta do mesmo modo a legislação e a jurisprudência transcritas acima e esclarece, no ato coator, ter havido uma “evolução na jurisprudência recente do TCU a respeito do tema”.



    O TCU adotava a tese firmada no Poder Judiciário no sentido de que à pensão por morte aplica-se a lei vigente à época da concessão. Permitia, ainda, nos termos da Súmula 168, que a filha maior solteira que viesse a ocupar cargo público permanente na Administração Direta e Indireta optasse entre a pensão e a remuneração do cargo público, considerando a situação mais vantajosa.



    No entanto, em 2012, após consulta formulada pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, o que resultou na confecção do Acórdão 892/2012, o TCU alterou a interpretação sobre o tema “a partir da evolução social” e considerou revogar a Súmula 168, bem como reputar necessária a comprovação da dependência econômica das filhas em relação ao valor da pensão da qual são titulares.



    Para a Corte de Contas, “a dependência econômica constitui requisito cujo atendimento é indispensável tanto para a concessão da pensão quanto para a sua manutenção, ou seja, a eventual perda de tal dependência por parte da pensionista significará a extinção do direito à percepção do benefício em referência.”



    Partindo dessa premissa, ou seja, de que para a obtenção e manutenção da pensão por morte é exigida a prova da dependência econômica, o TCU definiu ser incompatível com a manutenção desse benefício a percepção, pela pensionista, de outras fontes de renda, ainda que não decorrentes da ocupação de cargo público permanente.



    Editou, então, a Súmula 285, de seguinte teor: “A pensão da Lei 3.373/1958 somente é devida à filha solteira maior de 21 anos enquanto existir dependência econômica em relação ao instituidor da pensão, falecido antes do advento da Lei 8.112/1990.”



    Ademais, foram fixadas diretrizes para a análise do novo requisito: “Se comprovado que o salário, pró-labore e/ou benefícios não são suficientes para a subsistência condigna da beneficiária, ela poderá acumular a economia própria com o benefício pensional. De outra forma, se a renda for bastante para a subsistência condigna, não há que se falar em habilitação ou na sua permanência como beneficiária da pensão.” (Íntegra do Acórdão 2.780/2016, disponível no sítio do Tribunal de Contas da União).



    Estabeleceu-se como parâmetro da análise de renda “condigna da beneficiária” o valor do teto dos benefícios do INSS. 



    Em diversas ações individuais e coletivas, foi analisada a legalidade da referida evolução interpretativa do TCU, tendo-se concluído pela impossibilidade de ampliação das hipóteses de cancelamento da pensão especial estabelecida pela Lei 3.373/58.



    Essa análise, contudo, não vem ao caso. Isso porque, ao determinar o cancelamento da pensão da Impetrante, a Corte de Contas não estendeu as hipóteses legais para exigir dependência econômica em relação ao instituidor, mas, antes, baseou-se em expressa determinação do art. 5º, parágrafo único, da Lei 3.373/58, que veda a manutenção do benefício quando a pensionista constituir união estável.



    A jurisprudência desta Suprema Corte se orienta no sentido de que:



     "a evolução fática histórica associada à alteração da ordem constitucional, com impacto da esfera jurídica da beneficiária ante o estado civil decorrente da contratação de união estável, é fundamento legítimo para que a Administração Pública proceda à avaliação quanto à permanência dos requisitos para a continuidade de pagamento de benefício que, conforme previsão expressa do art. 5º, parágrafo único, da Lei nº 3.373/58, regulamenta o pagamento do benefício a 'filha solteira'" (MS 38.515-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe de 28.11.2022, grifo nosso).



    Logo, uma vez que a autoridade coatora encontrou evidência contundente da constituição de união estável, fato reconhecido pela própria impetrante na petição inicial (eDOC 1, p. 13), o ato de cancelamento foi exercido dentro dos parâmetros legais.



    Assim, diante da regularidade jurídico-formal do ato apontado como coator, não há razão para prosseguir a impetração, porquanto não demonstrado o direito líquido e certo da Impetrante a embasar sua pretensão.



    Saliento, ainda, que não há que se falar em afronta às garantias do art. 5º, XXXVI, da Constituição, pois não se trata de cancelamento de pensão em virtude de mudança das exigências previstas em lei posterior, mas da constatação de descumprimento de condição preestabelecida pela lei que justificava a manutenção do benefício.



    Com essas considerações, nego seguimento ao mandado de segurança, nos termos do art. 21, §1º, do RISTF, prejudicado o pedido de medida liminar requerido.



    Publique-se. Intime-se. 



    Brasília, 28 de fevereiro de 2023. 



Ministro Edson Fachin



Relator



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