Tribunal: STF
Processo: MS 38298
Classe: MS
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-03-29
Data de publicação: 2023-03-29

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo regimental interposto contra decisão em que extingui o mandado de segurança, sem resolução do mérito, sob os seguintes fundamentos (eDOC 87):



    “Considerando a identidade entre este mandado de segurança e o de número 35.097 (mesmas partes, causa de pedir e pedido), reconheço a reprodução de ação anteriormente ajuizada, de modo que se verifica a inobservância de pressuposto processual negativo (litispendência - art. 337, § 3º, CPC).



    Ante o exposto, indefiro a petição inicial e extingo, sem resolução do mérito, o presente mandado de segurança, nos termos do art. 321, parágrafo único, c/c art. 485, I, do CPC.”



    Nas razões do recurso, a parte agravante sustenta, em síntese, que:



    "No presente writ, todavia, apresenta-se-nos diferente a situação. Há, desenganadamente, nova lesão ao direito da impetrante causada pelo TCU e pela PGR.



    Com efeito, depois de reimplantada a pensão, por obra de decisão posta no primeiro MS., eis que o Ministério Público Federal, em atendimento a uma recomendação do TCU, houve por bem extinguir irrevogavelmente o pagamento da dita pensão, ao argumento de que a pensionista manteve, por algum tempo, relação de união estável com Helmut Robert Hohl.



    Tal corte abrupto não foi precedido de regular processo administrativo, mas sim de dois ofícios da PGR, ambos devidamente respondidos pela ora agravante, nos quais fora ressaltado que o TCU apontara ‘indícios de irregularidade’ decorrentes de suposta união estável. Isso está esmiuçado na petição inicial desta ação, assim como a ofensa aos princípios do contraditório substancial à falta de regular instauração de procedimento administrativo, para concluir pela ofensa a direito líquido e certo da impetrante, amparável pela ação mandamental." (eDOC 34, p. 5-6)



    Intimada, a parte agravada não apresentou contrarrazões (eDOC 61).



    É o relatório. Decido.



    Assiste razão à agravante. Reconsidero a decisão agravada e passo ao exame do mérito.



    Trata-se de mandado de segurança, com pedido de medida cautelar, impetrado em face do Acórdão 2.780/2016, do Plenário do Tribunal de Contas da União, em que teriam sido constatados indícios de irregularidade na manutenção da pensão por morte titularizada pela Impetrante, concedida com base no art. 5º, parágrafo único, da Lei 3.373/58 (pensão de filha solteira maior de 21 anos).



    Argumenta-se que o acórdão viola frontalmente a Lei 3.373/58, pois a previsão de cancelamento do benefício somente seria possível com o matrimônio ou com a ocupação de cargo público permanente pela beneficiária.



    Argumenta-se que as pensões às filhas solteiras maiores de 21 anos encontram amparo no art. 5º, II, parágrafo único, da Lei 3.373/58, vigente na época da concessão dos benefícios, cuja outorga sempre foi chancelada pelo Tribunal de Contas da União. 



    Sustenta-se, ainda, haver violação dos princípios do tempus regit actum, da segurança jurídica, da boa-fé objetiva e da vedação à retroação de novo entendimento administrativo, bem como que a determinação viola o prazo decadencial legalmente previsto. 



    Requer-se a concessão de medida liminar, para imediata suspensão “dos efeitos da decisão do TCU, comunicando-se àquele órgão colegiado, na pessoa de seu Presidente, bem como ao órgão gestor do pagamento, a Procuradoria Geral da República, para a reinserção da impetrante no rol das pensionistas especiais, sob pena de multa diária por atraso no porte de R$ 5.000,00(cinco mil reais)". (eDOC 1, p. 50)



    Requereu-se, por fim, que “seja concedida a ordem mandamental para declarar nula ou sem qualquer efeito perante a impetrante, por todos os vícios apontados, a decisão do TCU e do órgão gestor à suspensão de sua pensão especial, sem prejuízo à apuração dos fatos mediante regular e necessário processo administrativo a ser instaurado na forma regulamentar, com observância aos preceitos do contraditório e da ampla defesa, posto que manifesta a lesão perpetrada, ofensiva a direito líquido e certo da impetrante, amparável pela ação mandamental ora proposta, cuja liminar haverá de ser prestigiada a final”. (eDOC 1, p. 50-51)



    Preliminarmente, anoto que a admissibilidade do mandado de segurança pressupõe requisitos imprescindíveis ao conhecimento do writ.



    Saliento inicialmente, que o Acórdão 2.780/2016, indicado como ato coator pela Impetrante, não possui pertinência temática com a controvérsia debatida nestes autos. Tal Acórdão direcionou-se, expressamente, “às unidades jurisdicionadas em que tenham sido identificados os 19.520 indícios de pagamento indevido de pensão a filha solteira, maior de 21 anos, em desacordo com os fundamentos do artigo 5º, parágrafo único, da Lei 3.373/1958”, a partir da interpretação da Corte de Contas no sentido da necessidade de comprovação da dependência econômica como requisito para a manutenção da pensão temporária.



    O caso concreto distingue-se da situação descrita nos diversos mandados de segurança contra o referido Acórdão 2.780/2016 do TCU, pois o ato administrativo contra o qual se impetra o writ decorreu do exercício do dever de fiscalização pelo órgão pagador quanto à manutenção dos requisitos necessários ao reconhecimento da pensão temporária, no caso, a manutenção da condição de solteira. 



    Nessas circunstâncias, tem-se em foco que a impetrante pretende impugnar ato praticado pelo Secretário-Geral Adjunto do Ministério Público Federal que decidiu, por meio da Portaria nº 325/2021/SG, pela exclusão do pagamento do benefício de pensão por ela recebida, com fundamento no Acórdão 7.972/2017-TCU- 2ª-Cámara e baseado nos indícios apontados no Sistema e-Pessoal do Tribunal de Contas da União (eDOC 16). 



    Em que pese o ato do TCU, de imediato, não produzir efeitos concretos e diretos às pensionistas, neste momento de cognição, não se afigura geral e abstrato, tendo, ante a orientação de nítidos efeitos vinculantes em relação aos demais órgãos da administração gestores das referidas pensões, aptidão para, em tese, desconstituir situações jurídicas que, como aduz a Impetrante, estão há muito consolidadas.



    A propósito, como se vê, os atos do Ministério Público Federal são meramente executórios e o órgão não tem aptidão para interferir na análise da manutenção ou cassação do benefício titularizado pela Impetrante, tampouco margem para alterar a interpretação dada ao tema pelo TCU, sendo de sua atribuição apenas o cumprimento do acórdão da Corte de Contas e a adoção das medidas nele contidas.



    Quanto ao direito líquido e certo, contudo, a Impetrante não provou a sua existência. É inviável, em sede de mandado de segurança, a dilação probatória para aferição do direito alegado. 



    Na hipótese dos autos, a pensão por morte titularizada pela Impetrante foi identificada como irregular diante de evidências que indicam a formação de união estável. Discute-se, portanto, se os indícios de união estável podem desconstituir o direito da pensionista na esfera administrativa.



    Da análise dos autos, verifica-se que não prospera a alegação de violação aos princípios da ampla defesa e do contraditório, haja vista que a Portaria nº 325/2021/SG do Ministério Público Federal foi proferida após ser instaurado o PGEA nº 10880.026645/84-02, no qual deu-se o contraditório à impetrante. É o que se extrai do eDOC 11, p. 1-2:



    "Em 28/1/2019, foi encaminhado à interessada o Oficio nº l14/2019/SGP, 28/01/2019, PGR-00022958/2019, dando ciência dos indícios apontados por aquela Corte de Contas e determinando abertura de prazo para preenchimento de formulário à fl. 275, onde consta período de residência em endereço discriminado e declaração de existência de filhos havidos em comum.



    A interessada manifestou-se por meio do envio do formulário preenchido conforme consta à fl. 277, ocasião em que registrou estar amparada pelo MS 35.097/DF, que concedeu medida liminar para restabelecimento do beneficio de pensão, não cabendo revisão no âmbito administrativo, "com escopo de restaurar força de decisão administrativa cujos efeitos foram extirpados pelo despacho referido na ação de MS."



    Em observância ao determinado pelo TCU, as informações foram prestadas por meio do Sistema e-Pessoal/Modulo Indícios, fl 179, mantendo-se o pagamento pensional até ulterior manifestação daquele órgão.



    (...)



    Em decorrência da recusa pelo TCU das informações prestadas, encaminhou-se o oficio 205/2020/SGP, de 7/2/2020, determinando abertura de novo prazo para manifestação da interessada.



    Em resposta, a interessada comunicou o falecimento do Senhor Helmut Robert Hohl, CPF 010.027.838-87, ocorrido em 30/9/2011, conforme certidâo de óbito juntada aos autos, fl. 297, ressaltando que aquele utilizava o mesmo endereço de correspondência dos filhos, no qual aqueia residia.



    Voltou a ressaltar a concessão do MS 35097, que permitiu o restabelecimento de sua pensão, revogando decisão no TCU no Acórdão 2780/20l6-Plenário."



    Essa informação foi corroborada pela impetrante na petição inicial, conforme se observa do seguinte trecho (eDOC 1, p. 2-3):



    "A impetrante veio a receber dois ofícios anteriores daquele órgão, os quais apontam ‘indícios de união estável’ com o Sr. HELMUT ROBERT HOHL.



    Pois bem, no segundo deles, após respostas tempestivas a indevidos questionários enviados(cf. documento n.5), o órgão gestor da pensão enfatizou que o TCU teria encaminhado ‘indícios de irregularidade’, apontando para possível existência de união estável entre Teresa Cristina e Helmut¸ em decorrência do registro em comum de dois filhos, a saber, Daniel Silveira da Mota Hohl e André Silveira da Mota Hohl¸ determinando àquele órgão providências para que a interessada respondesse com o preenchimento de formulário a respeito do tempo de residência no endereço indicado, bem como ratificação das filiações adrede mencionadas.



    Como não poderia deixar de ser – e por respeito à verdade - , Teresa confirmou o nascimento dos filhos, o primeiro dos quais nascido 20 dias após a morte do instituidor da pensão, como demonstra a certidão em anexo (documento n. 6), e o outro em 1.980 (cf. doc. 7). De tal sorte, a filha solteira – que assim permanece até hoje – estava grávida quando o pai morreu e se deu o nascimento do primeiro filho, tudo no ano de 1.978, seguindo-se o nascimento do segundo, dois anos depois.



    A impetrante, supondo ser mera formalidade, não se furtou a responder o primeiro ofício que lhe veio a ser remetido aos 28.01.2019. Fê-lo, à toda evidência, no devido prazo e sem adulterar fatos, datas e nomes (ofício 114/2019/SGP, 28/01/2019, PGR 00022958/2019. Nem sequer ocultou dados em que o casal usou o mesmo endereço.



    (...)



    Mas não é só: a impetrante recebeu um segundo ofício de n. 205/2020/SGP, 07/02/2020, PGR 00034916/2020 (cf. doc. 11), com nova determinação para que respondesse novo formulário, oportunidade em que juntou cópia da certidão de óbito de HELMUT, quando também informou ter impetrado um MS, cuja liminar lhe fora concedida para sustar a ordem de suspensão da pensão pelo fato de vir recebendo aposentadoria do INSS, em decorrência de 30 anos de trabalho autônomo. E cumpre esclarecer, como já o fizera administrativamente, que Helmut recebia uma mínima aposentadoria humanitária do INSS, no valor de 01(um) salário mínimo, obtida por volta do ano de 2004, mas referente ao tempo de serviço anterior ao ano de 1977, que mal dava para seu sustento próprio e que veio a ser cancelada junto ao INSS de Itapetininga 03 dias depois de sua morte, aos 73 anos, por câncer de pâncreas e metástase." 



    Ademais, uma vez que a autoridade coatora encontrou evidência contundente da constituição de união estável, qual seja a existência de filhos maiores do mesmo genitor, bem como endereço e CEP em comum entre os dois (eDOC 12, p. 2), o ato de cancelamento foi exercido dentro dos parâmetros legais.



    Para dissentir da conclusão alcançada pelo ato questionado, seria necessário aferir a existência ou não de união estável, fato que resta controverso nos autos, mediante a ponderação das provas apresentadas pela Impetrante e pelo órgão coator, o que não é cabível pela via estreita do mandado de segurança.



    Nesse sentido, ante a inviabilidade de dilação probatória em sede de mandado de segurança, o Poder Judiciário somente examina a legalidade do ato coator, dos possíveis vícios de caráter formal ou dos atos que atentem contra o princípio constitucional do devido processo legal, razão pela qual é inviável infirmar a conclusão a que chegou a autoridade coatora no que tange à existência de união estável. Confiram-se:



    ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO. DEMISSÃO. PRÁTICA DA CONDUTA VEDADA PELO ART. 117, IX, DA LEI 8.112/90. MÉRITO DO ATO ADMINISTRATIVO. IMPOSSIBILIDADE DE APRECIAÇÃO PELO PODER JUDICIÁRIO. DISCUSSÃO QUE DEMANDARIA, ADEMAIS, DILAÇÃO PROBATÓRIA. INVIABILIDADE, EM SEDE DE MANDADO DE SEGURANÇA. PROPORCIONALIDADE ENTRE A CONDUTA E A PENA APLICADA. INOCORRÊNCIA DE DISCRICIONARIEDADE. LESIVIDADE DO ATO PRATICADO CONFIGURADA. 1. O Supremo Tribunal Federal possui entendimento de que, "se o ato impugnado em mandado de segurança decorre de fatos apurados em processo administrativo, a competência do Poder Judiciário circunscreve-se ao exame da legalidade do ato coator, dos possíveis vícios de caráter formal ou dos que atentem contra os postulados constitucionais da ampla defesa e do due process of law" (RMS 24.347/DF, Rel. Min. Maurício Corrêa, Segunda Turma, DJ 04/04/2003). Nessas circunstâncias, não compete ao Poder Judiciário adentrar o mérito do ato administrativo, especialmente se, para isso, for necessário reexaminar provas. (…) 4. Agravo regimental a que se nega provimento. (RMS 27934 AgR, Rel. Min. Teori Zavascki, Segunda Turma, DJe 03.08.2015). 



    Recurso ordinário em mandado de segurança. Servidor público. Processo administrativo disciplinar. Incursão na conduta prevista no art. 132, IX, da Lei nº 8.112/90. Penalidade de demissão. Recurso ordinário em mandado de segurança ao qual se nega provimento. 



    1. A mera demonstração de nomeações e exonerações em cargos comissionados e funções de confiança não tem o condão de configurar a ilegalidade de comissão disciplinar, a qual decorreria da ausência de estabilidade de seus integrantes. 



    2. Diante da gravidade da infração atribuída ao recorrente, não há que se falar em violação do princípio da proporcionalidade, haja vista que a pena aplicada tem previsão legal e foi imposta após a comprovação, por meio de regular procedimento disciplinar, da autoria e da materialidade da transgressão a ele atribuída. 



    3. Conclusão diversa acerca da adequação da conduta do recorrente, a teor do art. 128 da Lei 8.112/90, demandaria exame e reavaliação de todas as provas integrantes do feito administrativo, procedimento incompatível com a via estreita do writ. 4. Recurso ordinário em mandado de segurança ao qual se nega provimento. (RMS 28638, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 18-03-2014). 



    Assim, diante da regularidade jurídico-formal do ato coator e da impossibilidade de dilação probatória em sede de mandado de segurança, não há razão para prosseguir a impetração, porquanto não demonstrado o direito líquido e certo da Impetrante a embasar sua pretensão. Nesse sentido:



    “Recurso ordinário em mandado de segurança. - Ao contrário do que pretendem os recorrentes, o ônus da prova, em mandado de segurança, cabe ao impetrante, que, como bem acentuou o acórdão recorrido, não a fizeram de forma inconteste, quanto a terem sido, em 15.03.90, ocupantes do imóvel. Recurso ordinário a que se nega provimento”. (RMS 22469, Rel. Min. Moreira Alves, Primeira Turma, DJ 06/06/1997, grifei). 



    “RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA DEMISSÃO DE SERVIDOR PÚBLICO REGULARIDADE DE PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR LIQUIDEZ DOS FATOS NÃO COMPROVAÇÃO PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA AUSÊNCIA RECURSO IMPROVIDO. A disciplina ritual da ação de mandado de segurança não admite dilação probatória. O mandado de segurança qualifica-se, em seus aspectos formais, como verdadeiro processo documental, em que incumbe ao impetrante do writ produzir a prova literal pré-constituída pertinente aos fatos subjacentes à pretensão de direito material deduzida”. (RMS 32664 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 14.03.2016, grifei). 



    Saliento, ainda, que não há que se falar em afronta às garantias do art. 5º, XXXVI, da Constituição, pois não se trata de cancelamento de pensão em virtude de mudança das exigências previstas em lei posterior, mas da constatação de descumprimento de condição preestabelecida pela lei que justificava a manutenção do benefício.



    Com essas considerações, nego seguimento ao mandado de segurança, nos termos do art. 21, §1º, do RISTF.



    Defiro, por fim, o pedido de gratuidade de justiça.



    Publique-se. Intime-se. 



    Brasília, 29 de março de 2023. 



Ministro Edson Fachin



Relator



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