Tribunal: STF
Processo: ADI 7266
Classe: ADI
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-02-14
Data de publicação: 2023-02-14

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 17.899/2022 DO CEARÁ. DEVER DE INFORMAÇÃO NOS CARDÁPIOS SOBRE A PRESENÇA DE INSUMOS NOS ALIMENTOS. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DA ABRANGÊNCIA NACIONAL DA ENTIDADE DE CLASSE. ENTIDADE DE CLASSE ESTADUAL. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE À QUAL SE NEGA SEGUIMENTO.



    Relatório 



    1. Ação direta de inconstitucionalidade, com requerimento de medida cautelar, ajuizada, em 7.11.2022, pela Associação Brasileira de Bares e Restaurantes – Abrasel-CE contra a Lei n. 17.899/2022 do Estado do Ceará, pela qual se dispõe sobre o dever de estabelecimentos, que comercializem produtos para consumo imediato, de informarem, nos cardápios, a presença de glúten, lactose, leite, peixe, amêndoas, corantes, castanhas, soja, ovo e crustáceos nos alimentos. Alega-se contrariedade ao disposto no inc. IV do art. 1º, inc. I do art. 22, inc. II do art. 170 da Constituição da República.



    2. Tem-se no diploma impugnado:



    “Art. 1º Os bares, hotéis, restaurantes, fast-foods, food-trucks, sorveterias, docerias, delicatesses, padarias e outros estabelecimentos congêneres que comercializem produtos prontos para consumo imediato, ficam obrigados a informarem em seus cardápios a presença de glúten, lactose, leite, peixe, amêndoas, corantes, castanhas, soja, ovo e crustáceos.



    § 1º A informação da presença destes insumos deverá constar ao lado do nome de cada produto nos cardápios disponibilizados nos referidos estabelecimentos.



    § 2º Para identificação deverão ser utilizados os ícones constantes na tabela indicativa em anexo, devendo estes constarem de forma clara e visível ao lado do nome do alimento.



    § 3º A tabela indicativa constando os ícones deverá ser afixada em lugar visível, estando em tamanho que facilite a identificação, assim como nos cardápios, caso haja.



    Art. 2º Os restaurantes do tipo self-service ou que usem expositores de alimentos deverão ter as informações constantes na etiqueta de identificação do alimento.



    Art. 3º A fiscalização do cumprimento desta Lei e a aplicação das penalidades ficarão por conta dos órgãos de defesa do consumidor.



    Parágrafo único. Qualquer cidadão poderá denunciar o descumprimento desta Lei por meio de representação junto ao poder público.



    Art. 4º O não atendimento do previsto nesta Lei sujeitará o estabelecimento ao pagamento de multa nos termos do Código de Defesa do Consumidor.



    Art. 5º Os estabelecimentos terão 180 (cento e oitenta) dias, a contar do dia da publicação desta Lei, para se adequarem às novas regras.



    Art. 6º Esta Lei entra em vigor no dia de sua publicação”.



    3. A autora sustenta que “a Lei Estadual n. 17.899/2022 do Ceará termina por violar o princípio da livre iniciativa, vez que se trata de norma que interfere diretamente na atividade comercial dos associados da Autora, ao regular/afetar o preparo, produção, e condicionamento dos alimentos fornecidos por estes estabelecimentos”.



    Defende que “o cumprimento da referida norma requer, inclusive, a adoção de técnica que foge a razoabilidade pois operacionalmente impossível de ser seguida por restaurantes e similares”.



    Pondera que, “nos estabelecimentos que preparam comida para consumo imediato, como é o caso de restaurantes e similares, a ROTULAGEM DE ALERGÊNICOS SE TORNA IMPRATICÁVEL, haja vista que tais estabelecimentos possuem uma única cozinha para a preparação dos alimentos – DIFERENTEMENTE DE UMA INDÚSTRIA COM SEGREGAÇÃO DE AMBIENTE PARA CADA PRODUÇÃO – gerando o risco de um alimento possuir inclusive traços alergênicos independentemente dos ingredientes utilizados na preparação”. 



    Assevera que, “ao impor aos estabelecimentos comerciais a obrigação de que os restaurantes e similares informem em seus cardápios a presença de alergênicos, a Lei Estadual ora impugnada usurpa a competência da União para legislar sobre direito comercial, não havendo justificativa para que o tema em discussão seja objeto de disciplina por lei estadual, dando margem à criação de regimes jurídicos distintos em cada unidade da Federação”.



    Argumenta que “a ANVISA, através da Resolução n. 727/2022, mais precisamente em art. 7º, § 2º, dispõe que os restaurantes estão DISPENSADOS da obrigatoriedade de informar os principais alimentos que causam alergias alimentares”. 



    4. Requer medida cautelar para “determinar a suspensão da vigência da Lei Estadual nº 17.899/2022 do Estado do Ceará cuja inconstitucionalidade ora se alega, até que seja definitivamente julgada a presente ação, com fulcro no art. 170, §1º, do Regimento Interno do STF, e no art. 10 da Lei 9.868/99”.



    5. No mérito, pede “seja declarada a inconstitucionalidade da Lei Estadual nº 17.899/2022 do Estado do Ceará, conforme relevância da matéria constitucional contrariada pela referida Lei, com base nos arts. 1º, IV, 22 e 170 da CF/88”.



    6. Adotei o rito do art. 10 da Lei n. 9.868/1999 (e-doc. 14).



    7. O Presidente da Assembleia Legislativa do Ceará, em preliminar, argumentou pela ilegitimidade ativa ad causam da autora e, no mérito, pela improcedência do pedido, informando que:



    “(...) para que se pudesse cogitar da alegada legitimidade ativa, a presente ação deveria ter sido ajuizada pela correspondente associação de caráter nacional, e não por sua seccional estadual (...). Convém destacar que, no caso da ABRASEL NACIONAL, Tribunal Federal já se manifestou pela ILEGITIMIDADE de tal associação, em ação direta semelhante. Veja Ellen Gracie, nos autos da todos os interessados nos prazos de vigência das patentes de invenção e de modelo de utilidade. Dessa forma, a requerente carece de representatividade adequada para impugnar a norma ora questionada. Precedentes. 6. Agravo não provido. (STF - ADI 5061 AgR, Relator(a): Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 29/06/2018, Dje 07-08-2018) Convém destacar que, no caso da ABRASEL NACIONAL, Tribunal Federal já se manifestou pela ILEGITIMIDADE de tal associação. Veja-se excerto do decisum proferido pela Ministra Relatora Ellen Gracie, nos autos da ADI 4239/SP: (...). Nessa linha, defende-se, pois, a ilegitimidade ativa da Associação Autora, motivo motivo pelo qual o presente processo deve ser EXTINTO sem julgamento do mérito, nos moldes do art. 485, inciso VI, do Código de Processo Civil (Lei n. 13.105/2015). (...)



    Por fim, no tocante ao pedido de medida cautelar, a autora não apresentou fundamentos suficientes para subsidiá-lo, uma vez que não restou demonstrada, no presente caso, a existência EFETIVA e REAL dos requisitos autorizadores da tutela jurisdicional antecipada, quais sejam, a probabilidade do direito e o perigo de dano ou risco ao resultado útil do processo, especialmente no que tange a este último requisito, haja vista a total ausência de urgência, motivo pelo qual também esse requerimento autoral não merece o provimento desta Excelsa Corte. Diante de todo o exposto, resta claro que o fulcro da Lei nº 17.899/2022 não foi, em momento algum, tratar sobre direito comercial e, assim, intervir na competência legislativa privativa da União, mas, unicamente, prezar pela saúde da população em geral e dar efetividade aos direitos dos consumidores de informação e de transparência no fornecimento de alimentos prontos para consumo, versando, dessa forma, sobre matéria de competência concorrente, pelo que se conclui que não há qualquer vício que macule a constitucionalidade da norma questionada. 



    Pelo exposto, na defesa da CONSTITUCIONALIDADE impugnado, são estas as informações prestadas pela Procuradoria Jurídica da Assembleia Legislativa do Estado do Ceará, que se manifesta pela não concessão da medida cautelar requestada, bem como pelo total indeferimento do pedido de mérito, por não estarem em consonância com o ordenamento jurídico vigente, bem como com a jurisprudência dominante” (e-doc. 17). 



    8. O Governador do Ceará, nas informações prestadas, defendeu a ilegitimidade ativa da autora pelo argumento de que “para que se pudesse cogitar da alegada ilegitimidade ativa, esta ação deveria ter sido ajuizada pela correspondente associação de caráter nacional, e não por sua seccional estadual”.



    No mérito, pugnou pela improcedência da ação, ressaltando que “é da competência material comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, art. 23, II, CF/88, o cuidado da saúde. Com efeito, a norma estadual impugnada trata de assunto relacionado com os cuidados de saúde pública, bem como com a defesa dos consumidores. Com isso, verifica-se que não há inconstitucionalidade formal da legislação cearense impugnada, não prosperando a tese do requerente ma tentativa de expurgar da legislação estadual uma norma que pretende garantir o direito dos consumidores de saberem sobre a existência de alergênicos nos alimentos comercializados, protegendo, assim, a saúde pública. (...) Diante do exposto, requer-se que a Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 7266 seja julgada totalmente improcedente, com o reconhecimento da constitucionalidade da Lei Estadual n. 17.899/2022, por não ter havido qualquer malferimento às normas da Carta Magna” (e-doc. 19).



    9. O Advogado-Geral da União manifestou-se pelo não conhecimento da ação direta de inconstitucionalidade e o indeferimento da medida cautelar:



    “Consumidor. Lei nº 17.899/2022, do Estado do Ceará, que obriga estabelecimentos que comercializem produtos prontos para consumo imediato a informarem em seus cardápios a presença de alimentos alergênicos. Preliminares. Ausência de procuração com poderes específicos. Ilegitimidade ad causam da autora. Mérito. Inexistência de fumus boni juris. Diploma que busca assegurar o direito de informação do consumidor e a proteção da sua saúde. Competência concorrente entre União, Estados e Distrito Federal para legislar sobre direito do consumidor (artigo 24, incisos V e VIII, da Lei Maior). Insubsistência das alegações de afronta ao princípio da livre iniciativa. A intervenção do Estado nas relações econômicas, como forma de assegurar efetividade às garantias e direitos dos consumidores, não ofende o texto constitucional, mas, pelo contrário, contribui para a concretização de alguns de seus preceitos fundamentais. Ausência de periculum in mora. Inexistência de risco de tais empresas serem surpreendidas de forma abrupta pela exigência de novos deveres. Manifestação pelo não conhecimento da ação direta e, no mérito, pelo indeferimento do pedido de medida cautelar veiculado pela requerente” (e-doc. 22).



    10. O Procurador-Geral da República defendeu a ilegitimidade ativa da autora e, no mérito, a improcedência da ação:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ILEGITIMIDADE ATIVA DA ENTIDADE REQUERENTE. REPRESENTAÇÃO DE CATEGORIA ECONÔMICA CIRCUNSCRITA AO ESTADO DO CEARÁ. LEI ESTADUAL 17.899/2022. OBRIGATORIEDADE DE INFORMAÇÃO EM CARDÁPIOS DE BARES, RESTAURANTES E SIMILARES SOBRE A PRESENÇA DE PRODUTOS ALERGÊNICOS. PROTEÇÃO E DEFESA DA SAÚDE DO CONSUMIDOR (ART. 24, V, VIII E XII, DA CF). COMPETÊNCIA CONCORRENTE DA UNIÃO, DOS ESTADOS E DO DISTRITO FEDERAL. OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA LIVRE INICIATIVA E DA RAZOABILIDADE: NÃO OCORRÊNCIA. 



    1. A requerente não se qualifica como entidade de classe detentora de legitimidade para propositura de ações de controle concentrado de constitucionalidade por representar apenas fração de categoria econômica circunscrita ao Estado do Ceará. Precedentes. 



    2. A competência concorrente para legislar sobre consumo e sobre proteção à saúde não afasta a possibilidade de o Estado, em suplementação de lacunas, explicitar o conteúdo principiológico do Código de Defesa do Consumidor, a fim de ampliar seu núcleo de proteção ou conformá-lo a peculiaridades locais, desde que a lei estadual não divirja nem pretenda substituir a lei nacional de normas gerais. 



    3. A Lei 17.899/2022, do Estado do Ceará, ao impor a obrigação de inserir, no cardápio de bares, restaurantes e similares, informações a respeito de produtos alergênicos, amplia a proteção e defesa à saúde do consumidor, sem representar ônus excessivo ou desarrazoado. 



    — Parecer pelo não conhecimento da ação e, no mérito, pela improcedência do pedido” (e-doc. 26).



    11. Em 13.1.2023, a autora peticionou nos autos manifestando que: 



    “Ainda se inexistente fosse a legitimidade ad causam pela Autora, a pertinência temática, anteriormente comprovada na petição inicial, tópico I.2., seria suficiente para conferir-lhe legitimidade ativa, como aponta a jurisprudência: (...). 



    Os alimentos preparados em bares e restaurantes são suscetíveis a contaminação cruzada, tornando-se impossível, assim, a indicação de todos os alergênicos contidos ou que podem estar contidos nos pratos do cardápio. 



    É consenso entre a comunidade científica, conforme demonstrado no tópico II.1. da inicial, que tal inserção é inviável e equivocada, por ignorar o processo de produção de alimentos em restaurantes. (...) 



    Ao impor aos estabelecimentos comerciais a obrigação de que os restaurantes e similares informem em seus cardápios a presença de alergênicos, a Lei Estadual ora impugnada adentra no direito comercial e, assim, usurpa a competência da União para legislar, não havendo justificativa para que o tema em discussão seja objeto de disciplina por lei estadual, dando margem à criação de regimes jurídicos distintos em cada unidade da Federação. (...) 



    Em razão do Exposto, requer que V. Exa. se digne em receber a presente manifestação, para ao final reconhecer a inconstitucionalidade da lei em questão” (e-doc. 28).



    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.



    12. Este Supremo Tribunal assentou ser indispensável a apresentação de procuração com poderes específicos para o questionamento do ato normativo nas ações de controle abstrato de constitucionalidade (ADI n. 5.469, Relator o Ministro Dias Toffoli, DJe 25.8.2017; ADPF n. 480-AgR, Relator o Ministro Edson Fachin, Plenário, DJe 24.4.2018).



    A petição da autora, Associação Brasileira de Bares e Restaurantes -Abrasel-CE, não veio acompanhada de procuração com poderes específicos para ingresso nesta ação direta de inconstitucionalidade (e-doc. 2).



    13. Entretanto, não é caso sequer de deferir prazo para regularização da representação processual, pois a presente ação direta não pode ser conhecida, pela manifesta ausência de legitimidade ativa ad causam da autora.



    14. Na Constituição da República de 1988 se ampliou o rol dos legitimados ativos para a propositura das ações de controle abstrato de constitucionalidade, superando-se o monopólio do Procurador-Geral da República como único legitimado ativo,, modelo que prevaleceu desde a Emenda Constitucional n. 16, de 26.11.1965, à Constituição de 1946.



    No art. 103 da Constituição da República se prevê o rol dos legitimados para a propositura das ações de controle abstrato de constitucionalidade:



    “Art. 103. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de constitucionalidade:



    I - o Presidente da República;



    II - a Mesa do Senado Federal;



    III - a Mesa da Câmara dos Deputados;



    IV - a Mesa de Assembleia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal;



    V - o Governador de Estado ou do Distrito Federal;



    VI - o Procurador-Geral da República;



    VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;



    VIII - partido político com representação no Congresso Nacional;



    IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional”.



    15. Quanto à legitimidade ativa ad causam das entidades de classe de alcance nacional, este Supremo Tribunal firmou jurisprudência no sentido de que, para o reconhecimento de sua legitimidade ativa, pressupõe-se o preenchimento dos seguintes requisitos: “ (a) caracterização como entidade de classe ou sindical, decorrente da representação de categoria empresarial ou profissional; (b) a abrangência ampla desse vínculo de representação, exigindo-se que a entidade represente toda a respectiva categoria, e não apenas fração dela; (c) caráter nacional da representatividade, aferida pela demonstração da presença da entidade em pelo menos 9 (nove) estados brasileiros; e (d) a pertinência temática entre as finalidades institucionais da entidade e o objeto da impugnação” (ADI n. 6465-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Plenário, DJe 25.11.2020 - grifos nossos).



    Trata-se de legitimidade ativa especial, considerando-se que apenas quando demonstradas cumulativamente a presença de todos os requisitos e a pertinência temática entre o conteúdo veiculado na norma impugnada e as finalidades da entidade, tem-se reconhecida a legitimidade ativa da entidade de classe para a propositura de ações de controle abstrato de constitucionalidade.



    16. Na espécie, buscando comprovar a legitimidade ativa para a propositura da presente ação direta, afirma a autora constituir-se como “associação civil sem fins lucrativos, com atuação em todo o território do Estado do Ceará, representando todos os seus associados legalmente constituídos, abrangendo os setores de bares, restaurantes, buffets, barracas de praia, casas noturnas e estabelecimentos afins, conforme previsão Estatutária (…). A pertinência temática em questão afeta o setor o qual é representado pela Autora, por envolver direitos individuais homogêneos, decorrentes de origem comum e da atividade ou situação específica da totalidade ou de parte dos associados da Autora. A ABRASEL/CE trata-se de seccional estadual da Associação Brasileira de Bares e Restaurantes, entidade representativa de classe de âmbito nacional” (fl. 2, e-doc. 1).



    A autora não comprovou o requisito da espacialidade nacional consistente na existência de membros ou associados em pelo menos nove Estados da Federação. 



    Conforme o disposto nos §§ 1º e 4º do art. 1º do Estatuto Social, a autora representa empresas, legalmente constituídas, atuantes no ramo de alimentação fora do lar, no Estado do Ceará. Trata-se de Associação estadual filiada à Associação Brasileira de Bares e Restaurantes – ABRASEL NACIONAL. Confiram-se as normas citadas:



    “Art. 1º. Associação Brasileira de Bares e Restaurantes, também reconhecida pela sigla ABRASEL - CE, é uma pessoa jurídica de direito privado, sem fins econômicos sendo fundada em 30 de abril de 1993, sendo indeterminado seu prazo de duração, que se regerá por este Estatuto e, subsidiariamente, pela Lei das Sociedades Anônimas e demais dispositivos legais aplicáveis, devidamente registrada no 2º Cartório de Registro Civil das Pessoas Jurídicas (Cartório Morais Correia), o Microfilme sob o n. 1308 em 29/4/1993, inscrita no CNPJ/MF sob o n. 41.655.291/0001-33. Resolve alterar seu Estatuto Social conforme deliberado na Ata da Assembleia Ordinária, realizada no dia 1º de dezembro de 2011. 



    § 1º. A ABRASEL CE poderá atuar em todo o território do Estado a que representa, representando empresas legalmente constituídas que atuem no segmento de alimentação fora do lar, incluindo bares, restaurantes, lanchonetes, churrascarias, pizzarias, casas noturnas, estabelecimentos com atividade conexas e entidades afins comprovadamente ligadas ao seto, que sejam associadas a ABRASEL diretamente ou através da ABRASEL Regional. (…)



    § 4º. A ABRASEL CE será filiada à Associação Brasileira de Bares e Restaurantes - ABRASEL NACIONAL”.



    Consolidou-se a jurisprudência deste Supremo Tribunal no sentido de que apenas a entidade de classe de alcance nacional, com atuação transregional e existência de associados em pelo menos nove Estados da federação, dispõe de legitimidade ativa ad causam para propositura de ação direta de inconstitucionalidade. Confiram-se, por exemplo:



    “Ementa: AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. FEDERAÇÃO DAS ENTIDADES DOS OFICIAIS MILITARES ESTADUAIS. AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE DA AUTORA. INEXISTÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DA AMPLITUDE NACIONAL DA REPRESENTATIVIDADE DA CATEGORIA. 1. A jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que o reconhecimento da legitimidade ativa das entidades de classe para incoar o controle concentrado de constitucionalidade demanda a comprovação de seu caráter nacional, o qual não se configura com mera declaração formal em seu estatuto. Precedentes. 2. Agravo regimental a que se nega provimento” (ADI 4751 AgR, Relator o Ministro Edson Fachin, Plenário, DJe 20.9.2019).



    “Ementa Ação direta de inconstitucionalidade. Lei 12.318/2010. Alienação parental. Associação de Advogadas pela Igualdade de Gênero (AAIG). Entidade de classe. Abrangência nacional não demonstrada. Legitimação especial. Pertinência temática. Adequação material entre o conteúdo do ato impugnado e a finalidade institucional da associação. Ausência. Ilegitimidade ativa ad causam. Carência da ação. Precedentes. 1. A autora se apresenta, a teor do seu estatuto social, como entidade de âmbito nacional, no entanto, não logrou demonstrar o preenchimento do requisito concernente à adequada representatividade geográfica, ou seja, sua abrangência nacional. Precedentes. 2. A legitimação especial ou temática para a propositura da ação direta de inconstitucionalidade exige, no caso das entidades de classe de âmbito nacional, a adequação material da quaestio, manifestada na relação de pertinência entre o conteúdo do ato impugnado e as finalidades institucionais da associação. Precedentes. 3. O diploma legislativo impugnado, concernente à alienação parental, não expressa interesse específico e próprio da classe em questão, a inviabilizar o reconhecimento da presença do necessário vínculo de afinidade temática entre o objeto da demanda e os objetivos institucionais da autora. O liame apenas mediato, indireto e subjetivo não satisfaz o requisito da pertinência temática. Precedentes. 4. Ação direta de inconstitucionalidade não conhecida” (ADI 6273, Relatora a Ministra Rosa Weber, Plenário, DJe 28.1.2022).



    “Ementa Ação direta de inconstitucionalidade. Lei 4.572/2014, do Estado de Mato Grosso do Sul. Associação Brasileira de Medicina de Grupo (ABRAMGE). Entidade de classe. Abrangência nacional não demonstrada. Legitimação especial. Fração de categoria. Ilegitimidade ativa ad causam. Carência da ação. Precedentes. 1. A autora se apresenta, a teor do seu estatuto social, como entidade de âmbito nacional, no entanto, não logrou demonstrar o preenchimento do requisito concernente à adequada representatividade geográfica, ou seja, sua abrangência nacional. Precedentes. 2. Na esteira da jurisprudência do STF, a legitimação ativa especial conferida às entidades de classe de âmbito nacional (CF, art. 103, IX, in fine) supõe adequada representatividade, tanto sob o aspecto objetivo quanto o subjetivo. 3. Ao representarem apenas fração das categorias profissionais afetadas pela norma questionada, carecem, as autoras, da representatividade adequada para impugná-la, sob o ângulo subjetivo. Precedentes. 4. Ação direta de inconstitucionalidade não conhecida” (ADI 5237, Relatora a Ministra Rosa Weber, Plenário, DJe 10.1.2022).



    “CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM DA ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE INDÚSTRIA GRÁFICA – ABIGRAF. AGRAVO IMPROVIDO. I – A ABIGRAF não constitui entidade de classe, mas associação que representa seguimento industrial, in casu, o seguimento das indústrias gráficas. II – O caráter nacional da entidade de classe não decorre de mera declaração formal em seus estatutos ou atos constitutivos. III – Precedentes. IV – Agravo improvido.” (ADI 4.057-AgR, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Plenário, DJe de 29.8.2008).



    “AGRAVO REGIMENTAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ILEGITIMIDADE ATIVA. INCISO IX DO ART. 103 DA CF/88. A entidade-agravante, além de não possuir caráter nacional, também não congrega nem uma classe profissional nem uma classe econômica propriamente dita. Agravo desprovido” (ADI n. 3617-AgR/DF, Relator Ministro Carlos Britto, Tribunal Pleno, DJ 25.8.2006).



    “Agravo regimental em ação direta de inconstitucionalidade. 2. Associação. Ilegitimidade ativa. Não comprovação do efetivo caráter nacional. Precedentes. 3. A verificação dos requisitos processuais para a propositura de ação direta de inconstitucionalidade não configura ingerência estatal na organização de associações civis. 4. Associação que não representa uma classe definida. Fundamento da decisão agravada não impugnado, o que implica o não provimento do agravo regimental. Precedentes. 5. Agravo regimental a que se nega provimento” (ADI n. 3606-AgR/DF, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJ 27.10.2006)



    “AGRAVO REGIMENTAL AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE CIDADANIA (ASPIM) ILEGITIMIDADE ATIVA ENTIDADE DE CLASSE DE ÂMBITO NACIONAL NÃO CARACTERIZAÇÃO. 1. Mantida a decisão de reconhecimento da inaptidão da agravante para instaurar controle abstrato de normas, uma vez não se amoldar à hipótese de legitimação prevista no art. 103, IX, parte final, da Constituição Federal. 2. Não se considera entidade de classe a associação que, a pretexto de efetuar a defesa de toda a sociedade, patrocina interesses de diversas categorias profissionais e/ou econômicas não homogêneas. 3. Ausente a comprovação do caráter nacional da entidade, consistente na existência de membros ou associados em pelo menos nove estados da federação, não bastante para esse fim a mera declaração formal do qualificativo nos seus estatutos sociais. Precedente. 4. Agravo regimental a que se nega provimento” (ADI n. 4230-AgR/RJ, Relator o Ministro Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 14.9.2011).



    No mesmo sentido, no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 6809, DJe 6.5.2021, a Ministra Rosa Weber assentou: 



    “Na expressa dicção do art. 103, IX, da Constituição da República, a legitimação ativa das entidades sindicais e de classe supõe o atendimento de requisito espacial, qual seja, a representatividade em âmbito nacional. Esse requisito, no caso dos entes sindicais, circunscreve, a priori, a legitimidade para a propositura da ação direta apenas às entidades de grau máximo do sistema sindical – as confederações –, representativas que são dos interesses de categorias profissionais ou econômicas em todo o território nacional. A seu turno, porquanto não sujeitas à rigidez hierárquica que caracteriza a estrutura sindical, as entidades de classe que não a integram devem, na esteira da jurisprudência interativa e notória desta Corte, comprovar, no momento da propositura da ação direta, o efetivo e material atendimento do requisito espacial concernente à abrangência nacional, pena de indeferimento da inicial. Tomando de empréstimo, por analogia, o critério do caráter nacional do art. 8º da Lei nº 9.096/1995 para o registro de partidos políticos, firmou-se a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal no sentido de que suficiente a prova da existência de membros ou associados em pelo menos um terço dos Estados da Federação – nove Estados – para que configurado o caráter nacional da entidade de classe a que alude o art. 103, IX, da Lei Maior. In casu, embora a autora se apresente, a teor do seu estatuto social, como entidade de âmbito nacional – associação – destinada a representar os interesses do Direito do Trabalho, dos trabalhadores, dos empresários e dos empreendedores, não logrou demonstrar o preenchimento do requisito concernente à adequada representatividade geográfica”.



    Ainda, por exemplo, as seguintes decisões monocráticas: ADPF n. 578, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe 3.10.2019; ADPF 687, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe 3.6.2020; ADPF n. 278, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe 9.2.2015; ADI n. 5048, Relator o Ministro Dias Toffoli, DJe 3.2.2015; ADI n. 4892, Relator Ministro Gilmar Mendes, DJe 21.8.2013; ADI n. 4212, Relatora a Ministra Ellen Gracie, DJe 15.4.2009; ADI n. 3351, Relatora a Ministra Ellen Gradie, DJ 2.2.2004.



    A associação autora tem atuação limitada ao Estado do Ceará, não se comprovando, portanto, o caráter nacional da representatividade aferida pela presença da entidade em pelo menos nove Estados para se ter por reconhecida sua legitimidade ativa ad causam.



    17. É de se anotar que o Advogado-Geral da União manifestou-se pelo não conhecimento da presente ação, considerada a ilegitimidade ativa da autora decorrente da ausência de caráter nacional da entidade e também por “não representar os interesses de uma categoria específica, mas, como sua própria denominação indica, congrega pessoas jurídicas vinculadas a atividades distintas, que têm como único liame o fato de exercerem atividades relacionadas ao segmento de alimentação fora do lar” (e-doc. 22).



    Ressalte-se, ademais, quanto à legitimidade ativa da entidade nacional à qual a autora se congrega, que este Supremo Tribunal Federal assentou, no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 4.239, que a Associação Brasileira de Bares e Restaurantes - ABRASEL NACIONAL não se habilita como parte legítima para o ajuizamento de ações de controle abstrato de constitucionalidade, por não representar categoria econômica homogênea:



    “Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade proposta pela Associação Brasileira de Restaurantes e Empresas de Entretenimento – ABRASEL NACIONAL em face dos artigos 2º, 3º, 4º e 5º da Lei 13.541, de 07.05.2009, do Estado de São Paulo, que “proíbe o consumo de cigarros, cigarrilhas, charutos, cachimbos ou de qualquer outro produto fumígeno, derivado ou não do tabaco, na forma que especifica” (fl. 59). Alega a requerente, em suma, que a edição do ato normativo impugnado, proibitivo, no território do Estado de São Paulo, do fumo em todos os recintos de uso coletivo total ou parcialmente fechados, importou na extrapolação da competência concorrente que possuem o