Tribunal: STF
Processo: ADO 78
Classe: ADO
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-06-30
Data de publicação: 2023-06-30

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: 



    Vistos.



    Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade por omissão, com pedido de tutela provisória de urgência, proposta pela Associação Nacional de Advogados Animalistas - ANAA e pelo Fórum Nacional de Proteção e Defesa Animal – FNDA, tendo por objeto a alegada omissão do Governador do Estado de Minas Gerais em tornar efetivo o mandamento constitucional do art. 225, § 1º, inciso VII, para assegurar o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado quando da realização de rodeios naquela unidade da federação.



    As entidades requerentes defendem, primeiramente, possuir legitimidade para propor a presente ação direta, nos termos do art. 103, IX, da Constituição Federal, afirmando serem entidades de classe que representam toda a categoria terem atuação nacional, atestada pela “existência de associados em pelo menos nove estados da Federação” (fl. 4, eDoc. 1). 



    No mérito, sustentam as requerentes, em essência, afronta ao art. 225, § 1º, inciso VII, da Constituição Federal de 1988, com argumento de que o Governador do Estado de Minas Gerais  



    “vem autorizando e PATROCINANDO rodeios no Estado de Minas Gerais, sem garantir o necessário cumprimento das leis que estabelecem requisitos indispensáveis para a segurança dos competidores, do público e a promoção e fiscalização da defesa sanitária e bem-estar animal, quando da realização de rodeios” (fl. 7, eDoc. 1 – grifos nossos).  



    De mais a mais, alega-se que embora existam leis que regulamentem a atividade de rodeios, essa prática, a seu ver, seria intrinsecamente cruel aos animais e, por isso, violaria o art. 225, § 1º, VII, da Constituição Federal. 



    Requer-se a concessão de tutela provisória de urgência para suspender os eventos que envolvam atividade de rodeio em todo o Estado de Minas Gerais e, subsidiariamente, que a realização do evento seja condicionada a providências prévias para se garantir o bem-estar dos humanos e animais envolvidos. Ao final, postula-se o julgamento pela procedência do pedido, confirmando-se a liminar.



    É o relato do necessário. Decido.



    É certo que a Constituição de 1988, no art. 103, inciso IX, conferiu legitimidade ativa às entidades de classe de âmbito nacional para a propositura de ações de controle concentrado de constitucionalidade. 



    No entanto, segundo a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, figuram como requisitos indispensáveis para o reconhecimento dessa legitimidade (i) a delimitação subjetiva da associação, que deve representar categoria delimitada ou delimitável de pessoas físicas ou jurídicas, sendo vedada a heterogeneidade de composição (v.g., ADI nº 4.230/RJ-AgR, de minha relatoria); (ii) o caráter nacional, configurado com a comprovação da presença de associados em ao menos nove Estados da Federação (v.g., ADI nº 108/DF-QO, Ministro Celso de Mello,  DJ de 5/6/92); e (iii) a vinculação temática entre os objetivos institucionais da postulante e a norma objeto de sindicância.



    Além dessas condicionantes, a jurisprudência da Suprema Corte exige, para a caracterização da legitimidade ativa  das entidades de classe, que “a entidade represente toda a respectiva categoria, e não apenas fração dela” (ADI nº 7.091-AgR, Tribunal Pleno, Relator o Min.Alexandre de Moraes, DJe de 29/6/22 ). 



    Quanto a esse ponto, é importante registrar que apesar de a Suprema Corte ter passado a reconhecer legitimidade ativa às associações que representem apenas fração da categoria, apenas o faz em hipóteses típicas, nas quais a norma objeto de impugnação se direciona, especificamente, aos objetivos institucionais constantes do Estatuto (ADI nº 4.662-ED, Relator o Min. Luiz Fux, Redator para Acórdão o Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe de 3/2/2020; e ADI 4.232, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe de 30/1/2015).



    Considerando essas premissas, constato, no caso em exame, que as entidades requerentes não se desincumbiram do ônus de demonstrar, de forma inequívoca, possuírem abrangência nacional, “não bastando para a configuração do requisito espacial a mera declaração formal, nos seus estatutos sociais, dessa condição” (ADI nº 4230-AgR, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe de 14/9/2011). 



    Com efeito, o “caráter nacional” das requerentes não prescinde da prova da existência de membros ou associados em ao menos nove estados da federação somada à efetiva demonstração da atuação transregional, conforme o entendimento assentado na ADI nº 108/DF-QO, Tribunal Pleno, Ministro Celso de Mello (DJ de 5/6/92): 



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO - LEGITIMIDADE ATIVA "AD CAUSAM" - ENTIDADE DE CLASSE - NÃO CONFIGURAÇÃO - CARÊNCIA DA AÇÃO. - (...) - A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem consignado, no que concerne ao requisito da espacialidade, que o caráter nacional da entidade de classe não decorre de mera declaração formal, consubstanciada em seus estatutos ou atos constitutivos. Essa particular característica de índole espacial pressupõe, além da atuação transregional da instituição, a existência de associados ou membros em pelo menos nove Estados da Federação. Trata-se de critério objetivo, fundado na aplicação analógica da Lei Orgânica dos Partidos Políticos, que supõe, ordinariamente atividades econômicas ou profissionais amplamente disseminadas no território nacional. Precedente: ADIN-386.”  



    No mesmo sentido vão os julgados mais recentes da Corte:  



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ASSOCIAÇÃO DOS FUNCIONÁRIOS DO IPEA – AFIPEA. ENTIDADE DE CLASSE. REPRESENTATIVIDADE E ABRANGÊNCIA NACIONAL NÃO DEMONSTRADAS. COMPOSIÇÃO HETEROGÊNEA. AUSÊNCIA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. ART. 103, IX, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. CARÊNCIA DA AÇÃO. PRECEDENTES. EXTINÇÃO DO FEITO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. ARTS. 17, 485, VI, DO CPC, 2º E 4º, CAPUT, DA LEI Nº 9.868/1999 E 21, § 1º, DO RISTF. NEGATIVA DE SEGUIMENTO. 1. A Lei nº 9.868/1999, que regula o processo e julgamento da ação direta de inconstitucionalidade, reproduz, no art. 2º, IX, o teor do art. 103, IX, da Constituição Federal, pelo qual assegurada legitimidade ativa especial às confederações sindicais e entidades de classe de âmbito nacional para impugnar a validade constitucional de dispositivos de lei ou de ato normativo, no exercício da jurisdição abstrata. 2. Em contraposição à chamada legitimação universal (art. 103, I e VI, da CF), qualifica-se a legitimação ativa especial das confederações sindicais e entidades de classe de âmbito nacional, na esteira da jurisprudência iterativa e notória desta Corte, pela exigência de atendimento aos requisitos da pertinência temática, ou representatividade adequada, homogeneidade e representação de alcance nacional. 3. A legitimação especial ou temática para a propositura da ação direta de inconstitucionalidade pressupõe a adequação material do problema constitucional veiculado às finalidades institucionais da entidade representativa. Manifestação dessa adequação na relação jurídico-processual é o critério da pertinência temática entre o conteúdo do ato impugnado e as finalidades institucionais da associação, em absoluto satisfeito com a só comprovação de vinculação mediata ou indireta. Precedentes. 4. Embora a autora se apresente, a teor do seu estatuto social, como entidade de âmbito nacional – associação – destinada a representar os interesses dos “servidores integrantes do Plano de Carreiras e Cargos do Ipea”, não logrou demonstrar o preenchimento do requisito concernente à adequada representatividade geográfica. Mera apresentação de uma lista de associados. Não evidenciada a representatividade geográfica nacional que revele a efetiva atuação da AFIPEA em tal plano. 5. Heterogeneidade, no quadro associativo, decorrente tanto da diversidade das carreiras que a compõem quanto da abertura do Estatuto à participação de pessoas que sequer integram o quadro de servidores do Ipea. 6. A pretensão, como posta na narrativa inicial, traduz interesse que não pode ser enquadrado como específico dos servidores do Ipea. Ausência de pertinência temática. Ilegitimidade ad causam. Precedentes. 7. Negativa de seguimento à ação direta de inconstitucionalidade, prejudicado o exame do pedido de medida cautelar. Extinção sem resolução do mérito” (ADI nº 6956, Relatora a Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno, DJe de 16/8/2022 – grifos nossos).  



    “AGRAVO REGIMENTAL NA ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. LEIS 323/2016 E 491/2018 DO MUNICÍPIO DE FORMOSA-GO. DISCIPLINA DO SERVIÇO DE MOTOTÁXI NO ÂMBITO MUNICIPAL. ALEGAÇÃO DE AFRONTA AOS ARTIGOS 1º, III; 2º; 5º, CAPUT, II, XIII, XX, XXXVI, LIV E § 1º; 22, XI; E 60, § 4º, III E IV, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. AÇÃO PROPOSTA POR ASSOCIAÇÃO QUE PRETENDE CONGREGAR SERVIDORES DE CATEGORIAS DISTINTAS. INEXISTÊNCIA DE HOMOGENEIDADE. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DO CARÁTER NACIONAL DA ENTIDADE. INEXISTÊNCIA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA EM RELAÇÃO AO CONTEÚDO DAS LEIS IMPUGNADAS. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. A Constituição de 1988 ampliou consideravelmente a legitimidade ativa para provocar o controle normativo abstrato, reforçando a jurisdição constitucional por meio da democratização das suas vias de acesso. No caso de entidades de classe de âmbito nacional, a legitimidade deve observar três condicionantes procedimentais: a) homogeneidade entre os membros integrantes da entidade (ADI 108-QI, rel. min Celso de Mello, Plenário, DJ de 5/6/1992; ADI 146, rel. min. Maurício Corrêa, Plenário, DJ de 19/12/2002); b) representatividade da categoria em sua totalidade e comprovação do caráter nacional da entidade, pela presença efetiva de associados em, pelo menos, nove estados-membros (ADI 386, rel. min. Sydney Sanches, Plenário, DJ de 28/6/1991; e ADI 1.486-MC, rel. min. Moreira Alves, Plenário, DJ de 13/12/1996); e c) pertinência temática entre os objetivos institucionais da entidade postulante e a norma objeto da impugnação (ADI 1.873, rel. min. Marco Aurélio, Plenário, DJ de 19/9/2003). 2. A Associação dos Servidores da Segurança Pública e Privada do Brasil - ASSPP-BRASIL não possui legitimidade para propor a presente arguição de descumprimento de preceito fundamental, pois seu universo de associados, que congrega diversas classes, carreiras e categorias, não atende à exigência da homogeneidade. Precedentes: ADI 5.071-AgR, rel. min. Alexandre de Moraes, Plenário, DJe de 2/2/2018; ADI 4.660-AgR, rel. min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 14/8/2017; ADI 3.900, rel. min. Cármen Lúcia, Plenário, DJe de 8/11/2011; ADI 4.230-AgR, rel. min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 14/9/2011. 3. Ausência de documentos aptos a demonstrar o caráter nacional da arguente. A caracterização como entidade de classe de âmbito nacional não decorre da mera declaração formal, sendo necessária a prova da efetiva representatividade em pelo menos nove Estados da Federação. Precedente: ADI 108, rel. min. Celso de Mello, Plenário, DJ de 5/6/1992. 4. Inexistência de pertinência temática entre a defesa dos interesses dos profissionais da segurança pública e privada e o conteúdo das leis impugnadas – disciplina do serviço de mototáxi no âmbito do Município de Formosa-GO. As confederações sindicais e as entidades de classe de âmbito nacional não possuem legitimidade para a defesa de interesses gerais, comuns a todos os cidadãos, mas apenas daqueles afetos às respectivas categorias profissionais e econômicas. Precedentes: ADI 6077- AgR, rel. min. Marco Aurélio, Plenário, DJe 27/6/2019; ADI 6078-AgR, rel. min. Ricardo Lewandowski, Plenário, DJe 12/6/2019; ADI 4.302-AgR, rel. min. Alexandre de Moraes, Plenário, DJe de 4/4/2018; ADI 5.919-AgR, rel. min. Edson Fachin, Plenário, DJe de 22/8/2018; ADI 5.757-AgR, rel. min. Roberto Barroso, Plenário, DJe de 27/8/2018. 5. Agravo não provido” (ADPF nº 566 AgR, Relator o Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 9/9/2019 – grifos nossos).  



    “AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO COMERCIAL. PROPRIEDADE INDUSTRIAL. ARTIGO 40, PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI FEDERAL 9.279/1996 (LEI DA PROPRIEDADE INDUSTRIAL). PRORROGAÇÃO DO PRAZO DE VIGÊNCIA DAS PATENTES. MORA ADMINISTRATIVA NA ANÁLISE DE PEDIDOS DE CONCESSÃO DE PATENTE. AÇÃO PROPOSTA POR ASSOCIAÇÃO QUE REPRESENTA MERO SEGMENTO DA ATIVIDADE INDUSTRIAL. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE REPRESENTATIVIDADE EM PELO MENOS NOVE ESTADOS-MEMBROS DA FEDERAÇÃO AO TEMPO DA PROPOSITURA DA AÇÃO. NORMA IMPUGNADA CUJA REPERCUSSÃO NÃO SE RESTRINGE À ESFERA JURÍDICA DOS ASSOCIADOS DA REQUERENTE. ENTIDADE QUE NÃO SE INCLUI NO ROL TAXATIVO DE LEGITIMADOS À PROPOSITURA DAS AÇÕES DE CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 103, IX, DA CONSTITUIÇÃO. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. A presente ação direta de inconstitucionalidade tem por objeto o artigo 40, parágrafo único, da Lei federal 9.279/1996, que dispõe sobre o prazo de vigência das patentes de invenção e de modelo de utilidade. 2. Esta Corte construiu três condicionantes procedimentais para a atuação das “entidades de classe de âmbito nacional” em sede de controle concentrado de constitucionalidade, a saber: a) homogeneidade entre os membros integrantes da entidade, sejam eles pessoas físicas ou jurídicas; b) representatividade da “categoria” em sua totalidade e comprovação do “caráter nacional” da entidade, pela presença efetiva de associados – pessoas físicas e/ou jurídicas – em, pelo menos, nove estados-membros; e c) pertinência temática entre os objetivos institucionais/estatutários da entidade postulante e a norma objeto da impugnação. Precedentes. 3. A requerente representa mero seguimento da atividade industrial, qual seja, a indústria da “química fina”, de forma que não satisfaz o requisito da representação da categoria em sua totalidade. Precedentes. 4. A requerente não comprovou seu caráter nacional, pois não demonstrou efetiva representatividade em pelo menos nove estados-membros da Federação ao tempo da propositura da ação. Requisito cuja satisfação não decorre da mera declaração formal realizada pela própria requerente. Precedentes. 5. O dispositivo legal ora impugnado não se restringe à esfera jurídica das indústrias que atuam na área da química fina, pois se dirige a todos os interessados nos prazos de vigência das patentes de invenção e de modelo de utilidade. Dessa forma, a requerente carece de representatividade adequada para impugnar a norma ora questionada. Precedentes. 6. Agravo não provido” (ADI nº 5061 AgR, Relator o Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe de 7/8/2018 – grifos nossos).  



    In casu, as entidades requerentes, com o fito de atestar sua abrangência nacional, juntam aos autos tão somente documentos constitutivos (eDocs. 4 e 5), os quais não atestam veementemente a existência de associados em ao menos nove unidades da federação, tampouco demonstram efetiva da atuação transregional dessas entidades. Cabe às entidades autoras instruir a inicial com prova de sua composição e atuação nacional, ônus do qual, no caso dos autos, nenhuma das duas requerentes se desincumbiu.



    Registro, por fim, que a Associação Nacional de Advogados Animalistas teve sua ilegitimidade para a propositura de ações de controle concentrado reconhecida recentemente pela Suprema Corte na ADI nº 7.275/DF, de minha relatoria, DJe de 15/3/2023 e na ADPF nº 883/SP, Rel. o Min. Edson Fachin, DJe de 13/12/2021, motivo pelo qual, no presente caso, resta indubitável sua ilegimitidade ativa. 



    Já no tocante ao Fórum Nacional de Proteção e Defesa Animal – FNDA, embora tenha apresentado, nessa ocasião, documentação insuficiente para o reconhecimento de sua legitimidade ativa, em outras ocasiões logrou fazê-lo a contento, razão pela qual parece viável a juntada de documentação complementar a fim de demonstrar a manutenção de sua representatividade adequada.



    Ante o exposto,



    I - reconheço a ilegitimidade ativa da Associação Nacional de Advogados Animalista, excluindo-a da relação jurídico-processual;



    II - determino a intimação do Fórum Nacional de Proteção e Defesa Animal – FNDA para que, no prazo de 15 (quinze) dias, junte documentação complementar a fim de demonstrar que possui associados em ao menos 9 (nove) unidades da federação e tem atuação transregional.



    No mesmo prazo, deverá a entidade regularizar sua representação processual, juntando aos autos procuração com poderes específicos para ingressar com a presente ação, conforme decidido ADI nº 2.187/BA-QO (Rel. Min. Octavio Gallotti, DJ de 12/12/2003).



    Publique-se. 



    Brasília, 30 de junho de 2023.  



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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