Tribunal: STF
Processo: ACO 840
Classe: ACO
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-08-17
Data de publicação: 2023-08-17

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. Os Estados de  Alagoas,  Amazonas,  Bahia,  Ceará,  Espírito Santo,  Goiás,  Maranhão,  Mato Grosso,  Mato Grosso do Sul,  Pará,  Paraíba,  Paraná,  Pernambuco,  Rio Grande do Norte,  Rio Grande do Sul,  Rio de Janeiro,  Rondônia,  Santa Catarina,  Sergipe,  Tocantins e o Distrito Federal ajuizaram ação cível originária mediante a qual buscam ver declarada a nulidade de suas inscrições nos cadastros federais de inadimplentes, com o consequente afastamento dos óbices às transferências de recursos da União.  



    Aduzem a necessidade de cancelamento das anotações no Sistema de Informações sobre Requisitos Fiscais (Cauc), declarando-se incidenter tantum a inconstitucionalidade das Instruções Normativas (IN) da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) n. 1/2001, 1/2005 e 2/2005.  



    Requerem seja reconhecido o direito de não sofrerem prejuízo, com base naquelas normativas ou outras subsequentes, no momento da transferência de recursos federais ou da realização de operações de crédito, considerados, notadamente, lançamentos no Cauc sem notificação prévia ou concessão de prazo para defesa.  



    Apontam desrespeito aos princípios da legalidade, do devido processo legal, da programação orçamentária e da intranscendência subjetiva das relações obrigacionais e sanções jurídicas correlatas.  



    Na AC 1.033, formalizada em caráter preparatório, o então Relator, ministro Celso de Mello, deferiu, em 2 de dezembro de 2005, o pedido de liminar. Em 20 de agosto de 2007, o processo correspondente foi extinto, sem resolução do mérito, ante a perda do objeto. Do pronunciamento foi interposto agravo interno.  



    Em 2 de maio de 2006, a União, em contestação, sustentou, preliminarmente, ausência de interesse de agir, dizendo que não haveria utilidade em retirar do Cauc as inscrições em tela se os autores permanecessem em outros cadastros aferidores de inadimplência, como o Cadin, o Conconv, o CRP, o FGTS e o INSS (eDoc 14).  



    O ente central ressaltou, ainda, que o Cauc foi instituído por iniciativa do Tribunal de Contas da União (TCU), a fim de consolidar em plataforma única as informações necessárias à verificação do cumprimento dos requisitos do art. 25, § 1º, da Lei de Responsabilidade Fiscal.  



    A ré também apontou a modificação temporária da causa de pedir devido à suspensão dos efeitos da IN n. 1/2005/STN pela de n. 2/2005/STN, bem assim a prevalência da responsabilidade solidária entre os entes e os órgãos da Administração direta e indireta.  



    O princípio da programação orçamentária, por seu turno, não teria sido desrespeitado, uma vez que representaria mera autorização e não criaria qualquer obrigação para o ente central.  



    Em 16 de dezembro de 2014, foi determinada a intimação das partes para se manifestarem (eDoc 2). Os autores, então, defenderam a existência de interesse processual a justificar o prosseguimento do feito. A União reiterou a perda superveniente de objeto.  



    A Procuradoria-Geral da República opinou pela extinção do processo, considerada a perda do objeto, nos termos do art. 267, VI, do Código de Processo Civil. Ressaltou, ainda, que as IN n. 1/2001, 1/2005 e 2/2005 vieram a ser revogadas com a publicação da IN n. 2/2012.  



    Em 16 de setembro de 2021, determinei a intimação das partes para comprovarem a manutenção ou não das inscrições nos cadastros federais de inadimplentes e, em especial, da permanência do óbice às transferências de recursos decorrente dos registros (eDoc 16).  



    Os autores asseveraram a higidez do objeto da ação mesmo depois de revogadas as normativas impugnadas e apesar de não haverem sido identificadas restrições oriundas dos registros desabonadores. O interesse processual, segundo eles, persiste devido ao receio de que o reconhecimento da perda de objeto fizesse ressurgir as restrições que deram origem aos pedidos (eDocs 43, 61, 66 e 68).  



    A União ratificou a preliminar de perda de objeto, ressaltando que as instruções normativas não estão mais em vigor, que o Cauc foi substituído por sistema de mesmo acrônimo, instituído pela Portaria n. 637/2021/STN, e que os próprios autores afirmaram não subsistirem as restrições (eDoc 58).  



    A Secretaria do Tesouro Nacional, por meio da Gerência de Acompanhamento das Ações Judiciais Referentes às Transferências Intergovernamentais, do Ministério da Economia, prestou informações a respeito das normativas revogadas e da Portaria n. 637/2021/STN, hoje vigente, que instituiu o novo Sistema de Informações sobre Requisitos Fiscais (Cauc). Consoante explica, o atual Cauc possui funções distintas do anterior, não é de uso obrigatório para a verificação do cumprimento de requisitos fiscais e tem prazo de verificação limitado no tempo. O sistema — continua — também estabelece regras bastante precisas quanto a eventual vinculação da regularidade fiscal e financeira dos entes federados à dos entes autônomos, diminuindo a possibilidade de judicialização das inadimplências refletidas no extrato do Cauc (eDoc 59).  



    É o relato do essencial. Decido.  



    2. De início, assento a competência do Supremo, considerada a presença da União e dos Estados em polos opostos da lide, a partir de conflito que poderia causar risco à estabilidade do pacto federativo (CF, art. 102, I, “f”).   



    Os autores pretendem ver declarada a nulidade de suas inscrições no Cauc, com o cancelamento das anotações desabonadoras, mediante a declaração incidental de inconstitucionalidade das IN n. 1/2001,  1/2005 e 2/2005, a fim de que a União se abstenha de, com base nas diretrizes do Tesouro Nacional, reter quaisquer transferências de valores ou impor óbices a operações de crédito.  



    De acordo com as manifestações da ré e dos autores, as realidades – factual e normativa – subjacentes à causa de pedir e aos pedidos já não existem. Com a edição da IN n. 2, de 2 de fevereiro de 2012, pela Secretaria do Tesouro Nacional, as de n. 1/2005 e 2/2005 foram revogadas, conforme salientou a Procuradoria-Geral da República.  



    Por seu turno, a IN n. 2/2012 foi revogada pela de n. 1, de 6 de outubro de 2017, que se encontra vigente e disciplina a coleta e o fornecimento de informações no que tange aos requisitos fiscais dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios para a realização de transferências voluntárias, notadamente por intermédio do Serviço Auxiliar de Informações para Transferências Voluntárias (ainda apelidado de Cauc).  



    Esse sistema, que substituiu o homônimo de 2005, exibe parâmetros com maior detalhamento acerca da intranscendência subjetiva das sanções jurídicas, atentando para requisitos mais rígidos de vinculação entre os entes federativos e os autônomos (IN n. 1/2017/STN, arts. 3º, 6º, 7º, 13 e 14, por exemplo).  



    Ademais, não ficou efetivamente demonstrado prejuízo aos entes subnacionais, no cenário atual, ao menos desde a publicação da IN n. 2/2012, o que decorre, de um lado, do deferimento da medida cautelar preparatória e, de outro, das mudanças relacionadas às normativas posteriores e à nova dinâmica de relacionamento entre as pessoas políticas.  



    A petição da Câmara Técnica do Colégio Nacional de Procuradores-Gerais dos Estados e do Distrito Federal (Conpeg), que uniformiza a atuação de todos os autores neste contencioso, revela que, “no momento atual, os Estados e o Distrito Federal não identificam que estejam sofrendo restrições decorrentes das negativações apontadas na presente ACO” (eDoc 43, fl. 5).  



    Nesse panorama, incontornável reconhecer a perda de objeto. A jurisprudência desta Corte é firme pela superveniente ausência de interesse de agir quando esvaziada a discussão sobre a constitucionalidade ou inconstitucionalidade das normas impugnadas na petição inicial ou quando não subsistem os conflitos administrativos que deram origem à disputa judicial. Confira-se:  



    AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA – OBJETO – PERDA – EXTINÇÃO. Verificada a perda de objeto da ação, impõe-se a extinção do processo sem julgamento de mérito.



    (ACO 3.263, Tribunal Pleno, ministro Marco Aurélio, DJe de 2 de julho de 2021)  



    DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PERDA SUPERVENIENTE DO OBJETO. AMPLIAÇÃO DOS EFEITOS DA CAUTELAR. IMPOSSIBILIDADE. 



    1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal se firmou no sentido de que a revogação ou alteração substancial, que implique exaurimento da eficácia dos dispositivos questionados, resulta na perda de objeto da ação. Precedentes. 



    2. O fato de a norma atacada ter, em algum momento, produzido efeitos concretos não é relevante para o prosseguimento ou não da ação direta de inconstitucionalidade. Precedentes. 



    3. Há impossibilidade lógica e jurídica de o Supremo Tribunal Federal realizar nova modulação dos efeitos da medida cautelar após a perda superveniente do objeto da ação direta de inconstitucionalidade. 



    4. Agravo regimental não provido.



    (ADI 4.389 AgR, Tribunal Pleno, ministro Roberto Barroso, DJe de 5 de novembro de 2018)  



    Dessa forma, a revogação ou alteração substancial das normas questionadas, ainda que remanescessem efeitos concretos — e não é o caso —, de pronto não permitiria avançar ao mérito da demanda. Ilustram essa orientação, entre outras, a ADI 1.049, Tribunal Pleno, de minha relatoria, DJe de 17 de março de 2023; a ADI 2.399, Tribunal Pleno, ministro Marco Aurélio, DJe de 15 de março de 2022; e a ADI 3.416 AgR, Tribunal Pleno, ministro Edson Fachin, DJe de 14 de dezembro de 2015.  



    Nada obstante a frequência com que isso ocorre nas ações de controle concentrado de constitucionalidade, as razões de decidir valem, de modo semelhante, ao controle incidental (ARE 854.364 AgR, Primeira Turma, ministra Rosa Weber, DJe de 10 de março de 2015).  



    Por fim, observo que a petição inicial reúne requerimentos com espécie de “efeito impeditivo genérico” (eDoc 12, fls. 18-19), no que voltados à condenação da União a abster-se de reter qualquer transferência de recursos aos autores ou de lhes tolher a realização de operações de crédito sem prévia notificação e concessão de prazo para defesa, inclusive naquelas hipóteses de débitos imputados a entes autônomos vinculados ou não aos seus CNPJs.  



    A meu sentir, esses pedidos também estão prejudicados.  



    Primeiro, porque cada situação ostenta peculiaridades e circunstâncias que devem ser levadas em conta pelos órgãos julgadores no momento em que acontecem. Desse modo, torna-se inviável a pretensão de obter um pronunciamento judicial amplíssimo, apto a impedir a União, sem prazos ou ressalvas, de adotar mecanismos restritivos de créditos, previstos, inclusive, na Lei Complementar n. 101/2000 (ACO 1.449 AgR, Tribunal Pleno, ministro Ricardo Lewandowski, DJe de 7 de junho de 2017).  



    Em segundo lugar, porque o Supremo, sob os Temas n. 327 e 743, fixou, respectivamente, as seguintes teses de repercussão geral:  



A inscrição de entes federados em cadastro de inadimplentes (ou outro que dê causa à negativa de realização de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres que impliquem transferência voluntária de recursos) pressupõe o respeito aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, somente reconhecido: a) após o julgamento de tomada de contas especial ou procedimento análogo perante o Tribunal de Contas, nos casos de descumprimento parcial ou total de convênio, prestação de contas rejeitada, ou existência de débito decorrente de ressarcimento de recursos de natureza contratual (salvo os de conta não prestada); b) após a devida notificação do ente faltoso e o decurso do prazo nela previsto (conforme constante em lei, regras infralegais ou em contrato), independentemente de tomada de contas especial, nos casos de não prestação de contas, não fornecimento de informações, débito decorrente de conta não prestada, ou quaisquer outras hipóteses em que incabível a tomada de contas especial. 



(RE 1.067.086, DJe de 21 de outubro de 2020)  



É possível ao Município obter certidão positiva de débitos com efeito de negativa quando a Câmara Municipal do mesmo ente possui débitos com a Fazenda Nacional, tendo em conta o princípio da intranscendência subjetiva das sanções financeiras.



(RE 770.149, DJe de 2 de outubro de 2020)  



    Nesses paradigmas, conquanto envolvidos Municípios, também os Estados puderam participar da discussão, na condição de amici curiae, percebendo o quanto esses debates teriam aplicabilidade às demandas que enfrentam. 



    A esta altura, portanto, estando descumpridos, por parte da União ou de qualquer outro ente político, os ditames fixados em sede de repercussão geral, os autores contam com guarida específica entre os precedentes desta Corte, não havendo motivo — nem utilidade — para um provimento vago e genérico.



    3. Ante o quadro, julgo extinto o processo, sem exame do mérito, nos termos do art. 485, VI, do Código de Processo Civil. 



    Condeno a ré, enquanto parte que deu causa ao processo (CPC, art. 85, § 10), a arcar com as despesas e os honorários advocatícios, que arbitro em R$ 5.000,00 (cinco mil reais), conforme o disposto no art. 85, § 8º, do Diploma Processual Civil. Reporto-me, para tanto, à mencionada AC 1.033, na qual o Supremo havia deferido tutela de urgência em favor dos autores, considerando provável o direito invocado.  



    4. Publique-se.  



Brasília, 17 de agosto de 2023.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



Documento assinado digitalmente