Tribunal: STF
Processo: STP 947
Classe: STP
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-05-05
Data de publicação: 2023-05-05

Ementa:

Inteiro teor:
Suspensão de tutela provisória. Servidora pública municipal. estabilidade financeira. Incorporação de gratificação. Grave risco de lesão a valores tutelados pelo microssistema normativo das contracautelas não demonstrado. Inviabilidade do incidente suspensivo como sucedâneo recursal. Negativa de seguimento. 



    Vistos etc.



    1. Trata-se de pedido de suspensão ajuizado pelo Município de Santa Cruz da Baixa Verde, com o fim de sobrestar os efeitos de decisão liminar proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado de Pernambuco, nos autos de agravo de instrumento de nº 0014039-85.2021.8.17.9000, em que determinado o restabelecimento de verba paga a título de estabilidade financeira à servidora interessada, sob pena de multa diária de cem reais, limitada a dez mil reais.



    2. O requerente expõe tratar-se, na origem, de ação anulatória de ato administrativo de autos nº 0000094-78.2021.8.17.3520, em trâmite perante o Juízo da Vara Única da Comarca de Triunfo (PE). Pleiteado, pela interessada, o reconhecimento do direito à estabilidade financeira, por recebida gratificação pelo exercício do cargo de secretária escolar e supervisora pedagógica por mais de sete anos. Pretendida a invalidação do ato de autotutela administrativa que anulou a portaria concessiva de referida estabilidade financeira.



    Relata, o Município, indeferida em primeiro grau a tutela antecipada, contra o que interposto agravo de instrumento pela interessada, o qual restou provido pela 4ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de Pernambuco, a restabelecer a percepção do adicional visado.



    Argumenta que a incorporação de vantagens temporárias ou decorrentes do exercício de cargo ou função de confiança traduz violação do art. 39, § 9º, da Constituição Federal e inobservância da jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal.



    Tece considerações sobre a legislação municipal, a evidenciar, ademais, que nenhum servidor público do Município teria adquirido o direito à estabilidade financeira prevista na Lei Complementar Municipal nº 18/2016, do que resulta violado o art. 37 da Constituição, por afronta ao princípio da legalidade. 



    Ressalta que em nenhum caso estaria preenchido o requisito legal de cinco anos entre a entrada em vigor da lei municipal complementar citada, regulamentadora da verba, e a promulgação da EC nº 103/2019. Destaca que o art. 78, § 2º, XXXVI, da Lei Orgânica Municipal não teria o condão de configurar direito adquirido na matéria, por não observar a iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo para tratar de remuneração de servidor público, inconstitucionalidade que, no seu entender, contaminaria a própria Lei Complementar Municipal nº 18/2016. 



    Tampouco teria aptidão de gerar direito adquirido o art. 71, § 2º, Lei Municipal nº 225/2009 (Estatuto Municipal do Servidor Público), por não prescindir de norma regulamentadora no ponto, só editada em 2016.



    Explicita, ainda, nulidade da portaria concessiva da estabilidade financeira à interessada por desrespeito da legislação eleitoral, no que veda aumento de despesa com pessoal nos últimos 180 dias do mandato.



    Defende a existência de risco de grave lesão à ordem pública, diante da evidente inconstitucionalidade da incorporação reconhecida pelo Tribunal local. 



    Entende configurado, igualmente, perigo de lesão à economia pública, uma vez que o Município é demando em dezesseis ações judiciais semelhantes, para as quais a decisão da presente medida serviria de precedente.



    Pontua que situações de flagrante inconstitucionalidade não se sujeitam a prazo decadencial nem prescricional. 



    Requer, em sede liminar e no mérito, a suspensão dos efeitos do acórdão concessiva da tutela provisória, até o trânsito em julgado.



    3. A interessada nada manifesta.



    4. O Procurador-Geral da República apresenta parecer pelo não conhecimento da medida suspensiva, assim ementado:  



    “SUSPENSÃO DE TUTELA PROVISÓRIA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. PROCESSO CIVIL. AÇÃO ANULATÓRIA. ESTABILIDADE FINANCEIRA. GRATIFICAÇÃO. NORMAS MUNICIPAIS. DECISÃO LIMINAR. RISCO DE GRAVE LESÃO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DE FATOS E PROVAS DA AÇÃO SUBJACENTE. IMPOSSIBILIDADE. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. NÃO CABIMENTO DE RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PARECER PELO NÃO CONHECIMENTO DO PEDIDO. 



    1. É incabível pedido de suspensão de tutela provisória perante o Supremo Tribunal Federal quando imprescindível a análise fático-probatória do mérito da ação subjacente e quando inviável a interposição de recurso extraordinário da decisão questionada. 



    2. A ausência de demonstração evidente e objetiva de ofensa aos valores tutelados pela medida de contracautela inviabiliza o seu deferimento. 



    — Parecer pelo não conhecimento da contracautela, prejudicado o pedido de liminar.”   



    É o relatório.



    Decido.



    5. A via eleita – suspensão de liminar – consubstancia meio processual autônomo à disposição, exclusiva, segundo as normas de regência, das pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, para buscar a sustação – com objetivo de salvaguardar o interesse público primário –, nas causas contra o Poder Público e seus agentes, de decisões judiciais que potencialmente provoquem grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. 



    O incidente de contracautela – vocacionado a impedir a execução imediata de uma decisão judicial proferida contra a Fazenda Pública e seus agentes nas hipóteses previstas em lei – reveste-se de absoluta excepcionalidade (SL 933-AgR-Segundo/PA, Red. p/ acórdão Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 17.8.2017; SL 1.214-AgR/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 5.026-AgR/PE, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 29.10.2015, v.g.), tendo em vista a própria singularidade dos requisitos que dão ensejo a pedido dessa natureza (ZAVASCKI, Teori Albino. Processo coletivo: tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de direitos. 7 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2017, p. 80). Daí porque, medida de caráter excepcional que é, comporta exegese estrita, a nortear e balizar o conteúdo e o alcance das respectivas normas de regência. 



    Restrito o instituto da contracautela a decisões proferidas por tribunais de instância inferior, não constitui em qualquer hipótese a suspensão de liminar sucedâneo recursal, condicionado o seu manejo à prevenção de grave lesão ao interesse público primário (SL 56-AgR/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 23.6.2006; SL 1.234-AgR/PI, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 3.450-AgR/CE, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 12.3.2010; STA 512-AgR/PI, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe 08.11.2011, v.g.). 



    Nessa linha, imprescindível que, na suspensão de liminar, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min.Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).



    Registro, por fim, que a análise do pedido de contracautela se cinge à presença dos requisitos previstos em lei, impertinente cogitar de    apreciação meritória do processo subjacente, ainda que de todo indispensável tenha, a tese sustentada, um mínimo de plausibilidade (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A Fazenda Pública em Juízo. 15 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2018. p. 657-8), em juízo sumário de cognição (SL 1.165-AgR/CE, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 13.02.2020; SS 1.918-AgR/DF, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ 30.4.2004; SS 3.023-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno DJ 25.4.2008; SS 3.717-AgR/RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 18.11.2014, v.g.).



    6. No caso em exame, presente a legitimidade ativa do requerente, bem assim matéria constitucional, no que diz com a constitucionalidade das leis municipais e os efeitos da Emenda Constitucional nº 103/2019. Ressalto, contudo, fugir da competência desta Suprema Corte a apreciação de questões infraconstitucionais, tal como a prática de conduta vedada em período eleitoral.



    7. Consoante relatado, a controvérsia envolve o direito à percepção de verba relativa à estabilidade financeira pela servidora interessada, como incorporação de gratificação. O Município, em síntese, alega inexistir lei local constitucionalmente válida a permitir a concessão de vantagem pecuniária da espécie a qualquer servidor público municipal.



    Para comprovar a grave lesão à ordem e à economia públicas, apresenta lista de dezesseis processos judiciais discutindo a questão, incluindo a demanda em tela, e pontua que a presente suspensão serviria de precedente para os demais casos e evitaria a desorganização das contas municipais, ao impedir o indevido restabelecimento da estabilidade financeira, isto é, a incorporação das gratificações.



    8. Como acima exposto, a via suspensiva tem caráter excepcional e autoriza a intervenção da Presidência deste Supremo Tribunal Federal apenas quando o risco de lesão se qualifica como grave, o que, contudo, não restou demonstrado.



    Conquanto se trate de Município de pequeno porte e existam quinze outras ações similares ajuizadas em seu desfavor — e não obstante os precedentes desta Suprema Corte no sentido da inconstitucionalidade formal de lei orgânica em matéria funcional (Tema nº 223 da Repercussão Geral) e da inviabilidade de computar-se tempo pretérito para a concessão de vantagens remuneratórias (ADI 5441) —, o cenário é individualizado, ao concernir a uma única servidora. Inclusive, quanto às demais ações em curso, consulta processual indica não deferida nenhuma outra liminar até o momento.



    Ainda, o Superior Tribunal de Justiça, responsável pela definição da interpretação do direito infraconstitucional1, tem compreendido devida, em regra, a devolução dos valores percebidos por servidor público com base em tutela provisória posteriormente revogada (AREsp 1.711.065, Rel. Min. Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe 05.5.2022, v.g.)2, o que, diante do caráter pontual e individualizado da situação, reforça inexistir grave risco à economia pública. 



    9. Com efeito, ante a natureza excepcionalíssima do incidente de contracautela, constitui ônus indeclinável do requerente a demonstração – que jamais se presume – da efetiva potencialidade lesiva da decisão impugnada. Insuficiente, desse modo, a mera alegação genérica e abstrata, desacompanhada de prova inequívoca de que o ato decisório que se pretende suspender ameaça os valores protegidos pela legislação de regência. Vale destacar, nesse contexto, a lição de Lucia Valle Figueiredo (Mandado de Segurança. 6 ed. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 169-70): 



    (...) para suspensão da liminar ou da sentença, o pedido deverá ser feito com a prova inequívoca de que esses valores encontram-se fortemente ameaçados. Não bastará, como é óbvio, a mera alegação. Far-se-á mister, sem sombra de qualquer dúvida, a demonstração cabal da possível violação a esses valores.



    Também esse é o entendimento majoritário desta Casa que não admite, para efeito de suspensão de liminar, risco de lesão presumido ou hipotético (SL 1.182, Rel. Min. Dias Toffoli, decisão monocrática, DJe 19.11.2018; SS 4.242-AgR, Rel. Min. Cezar Peluso, Pleno, DJe 02.6.2011, v.g.). Confiram-se os seguintes precedentes, o último de minha lavra:



    Suspensão de segurança. Potencialidade danosa do ato decisório. Necessidade de comprovação inequívoca de sua ocorrência. Excepcionalidade da medida de contracautela (Lei nº 4.348/64, art. 4º). Em tema de suspensão de segurança, não se presume a potencialidade danosa da decisão concessiva do writ mandamental ou daquela que defere liminar em sede de mandado de segurança. 



    A existência da situação de grave risco ao interesse público, alegada para justificar a concessão da drástica medida de contracautela, há de resultar cumpridamente demonstrada pela entidade estatal que requer a providência excepcional autorizada pelo art. 4º da Lei nº 4.348/64. Não basta, para esse efeito, a mera e unilateral declaração de que, da execução da decisão concessiva do mandado de segurança ou daquela que deferiu a liminar mandamental, resultarão comprometidos os valores sociais protegidos pela medida de contracautela (ordem, saúde, segurança e economia públicas). 



    Pedido indeferido. (SS 1.183, Rel. Min. Celso de Mello, decisão monocrática, DJ 04.8.1998)



    Agravo regimental na suspensão de segurança. Decisão concessiva de segurança a candidatos em concurso público portadores de deficiência desclassificados do certame na fase de exames físicos. Risco de lesão à ordem ou à economia públicas não demonstrado. Agravo regimental não provido.



    1. O agravante não logrou comprovar de maneira concreta e objetiva qual seria a grave lesão à ordem pública administrativa decorrente da decisão atacada.



    2. Por outro lado, tem o ato administrativo que desclassifica candidatos com deficiência em decorrência de suas limitações físicas claro caráter ilegal, além de ser dissonante quanto aos princípios e valores estimados na norma.



    3. Não evidenciada a plausibilidade do direito invocado pelo requerente nem demonstrado o alegado risco à ordem ou à economia públicas, é ausente a comprovação de fundamentos que justifiquem a concessão da medida pleiteada.



    4. Agravo regimental não provido. (SS 5.246-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Pleno, DJe 14.5.2020)



    5. Constitui ônus indeclinável do autor, ante a natureza excepcionalíssima do incidente de contracautela, a demonstração – que jamais se presume – da efetiva potencialidade lesiva da decisão impugnada. Insuficiente, para esse efeito, a mera alegação superficial e genérica, desacompanhada de prova inequívoca de que o ato decisório que se pretende suspender provoca grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. (SL 1.430-AgR, de minha relatoria, Pleno, DJe 26.5.2021)



    10. O escopo precípuo da via suspensiva é evitar grave lesão aos valores tutelados pelo microssistema normativo das contracautelas, e não a formação de precedentes nem a correção das decisões proferidas pelos Tribunais locais. Não evidenciado relevante risco a referidos valores, a pretensão suspensiva adquire feição de recurso, o que de todo incabível, como registrado nas premissas normativas acima explicitadas. É dizer, acha-se vocacionado, o incidente suspensivo, exclusivamente à prevenção de grave lesão ao interesse público primário, não podendo ser utilizado indevidamente como sucedâneo recursal. 



    11. Ante o exposto, denego o pedido de suspensão.



    Publique-se.



    Brasília, 5 de maio de 2023.



Ministra ROSA WEBER



Presidente



Documento assinado digitalmente




1  E, ao julgamento do Tema nº 799 da Repercussão Geral, fixada a seguinte tese: “A questão acerca da devolução de valores recebidos em virtude de concessão de antecipação de tutela posteriormente revogada tem natureza infraconstitucional e a ela atribuem-se os efeitos da ausência de repercussão geral, nos termos do precedente fixado no RE 584.608, Relatora a Ministra Ellen Gracie, DJe 13/3/2009.”




2  O que se excepciona é “a devolução dos valores recebidos por força de tutela antecipada concedida em sentença confirmada em 2a. instância, que, posteriormente, fora reformada em sede de Recurso Extraordinário, porquanto a dupla conformidade entre a decisão a quo e o acórdão enseja legítima expectativa de titularidade do direito, restando caracterizada sua boa-fé objetiva” (AgInt no REsp 1.794.901, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, DJe 14.6.2019).