Tribunal: STF
Processo: Rcl 62744
Classe: Rcl
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-10-04
Data de publicação: 2023-10-04

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



    Trata-se de Reclamação ajuizada pelo Estado de Minas Gerais contra decisão proferida pela 1ª Turma Recursal do Grupo Jurisdicional de Varginha, nos autos do Processo 5005841-40.2022.8.13.0693, que, em tese teria violado a orientação firmada pela CORTE, quando da análise do Tema 793-RG, RE 855.178, Rel. Min. LUIZ FUX. 



    Na inicial, a parte autora apresenta as seguintes alegações de fato e de direito (eDoc. 1):



    “Contra decisão que não incluiu a União do processo com pedido de condenar o réu a fornecer os medicamentos Ártico, Pradaxa e Galvus ou outros genéricos equivalentes, da forma como prescritos pelo profissional que a acompanha; o Estado de Minas Gerais recorreu à 1ª Turma Recursal do Grupo Jurisdicional de Varginha, MG, defendendo a necessidade de participação do ente federal, conforme o entendimento fixado no ED no RExt n. 855.178 RG (Tema 793), entendimento este reiterado inúmeras decisões posteriores deste Supremo Tribunal Federal. 



    Não obstante, o acórdão da turma recursal manteve que a decisão que não inclui a União na lide. Contra esse acórdão o Estado de Minas Gerais interpôs Recurso Extraordinário, que teve seguimento negado sob o fundamento de que teria sido aplicado corretamente a decisão no julgamento do RE 855.178 RG/PE, Rel. do acórdão Min. Edson Fachin, publicação 23.05.2019, o que resultou no Tema 793, desse colendo Tribunal. 



    [...]



    Contra a decisão que negou seguimento ao Recurso Extraordinário, o Estado interpôs agravo interno, demonstrando a dissonância existente entre as conclusões do acórdão da Turma Recursal e a íntegra do acórdão normativo do STF no julgamento dos embargos de declaração no RE n. 855.178, resultando na violação do artigo 196, da Carta Maior, pela Turma Recursal de origem. No entanto, o agravo do Estado de Minas Gerais foi negado Turma Recursal, com o seguinte fundamento: 



    [...]



    Como visto, o Juiz singular da turma recursal, apesar da interposição do Agravo Interno, manteve a decisão de não incluiu a União na lide, deixando de aplicar, assim, a parte final da tese fixada no julgamento do ED no RExt n. 855.178 RG (Tema 793), nos termos do voto do min. Edson Fachin (relator do acórdão), que aponta a necessidade de participação do processo do ente responsável pelo fornecimento do medicamento, insumo ou serviço de saúde, de acordo com a repartição de competências do SUS. 



    [...]



    Nos termos da legislação vigente, a incorporação de novos medicamentos, produtos e procedimentos compete ao gestor federal do Sistema Único de Saúde, ou seja, à União [...].



    Dessa forma, não se sustenta, do ponto de vista jurídico, qualquer pedido dirigido unicamente contra o Estado de Minas Gerais de medicamentos não incorporados e não previstos nos Protocolos Clínicos e Diretrizes Terapêuticas do SUS, em relação aos quais o ente federativo não detém o poder normativo de alteração, adequação e inclusão.” 



     



    Requer, ao final, “seja julgada procedente a presente reclamação para que seja cassada a decisão reclamada para que outra seja proferida, determinando a inclusão da União no polo passivo da demanda pelo fornecimento de medicamento não incorporado para fornecimento pelo SUS (RENAME), em observância ao decidido no julgamento do ED no RExt n. 855.178/SE (Tema 793)” (eDoc. 1, fl. 6).



    É o relatório. Decido.



    A respeito do cabimento de Reclamação para o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, a Constituição da República dispõe o seguinte:



    “Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:



    I - processar e julgar, originariamente:



    (...)



    l) a reclamação para a preservação de sua competência e garantia da autoridade de suas decisões;”



    Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei;



    (...)



    § 3º Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial reclamada, e determinará que outra seja proferida com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso.”



    Veja-se também o art. 988 do Código de Processo Civil::



    “Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para:



    I - preservar a competência do tribunal;



    II - garantir a autoridade das decisões do tribunal;



    III - garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade;



    IV - garantir a observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência.”



    O objeto da presente Reclamação é a correta interpretação e aplicação da tese fixada no Tema 793 da Repercussão Geral. No julgamento do RE 855.178-RG, o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL reafirmou sua jurisprudência no sentido da existência de responsabilidade solidária dos entes federados no dever de prestar assistência à saúde. Confira-se a ementa do julgado:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DIREITO À SAÚDE. TRATAMENTO MÉDICO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. REAFIRMAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA. O tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente.”



    Posteriormente, ao rejeitar os Embargos de Declaração opostos em face do Acórdão acima citado, esta CORTE fixou a seguinte tese:



    “Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro.”



    Quanto ao caso concreto, o Juízo Reclamado concluiu pela legitimidade do Estado de Minas Gerais figurar no polo passivo da demanda que envolve o fornecimento dos medicamentos Ártico, Pradaxa e Galvus, ou outros genéricos equivalentes. Os medicamentos pretendidos não constam da lista do SUS (eDoc. 2, fl. 67). Interpôs-se, então, Recurso Extraordinário, o qual teve seguimento negado. Desproveu-se o Agravo Interno em Recurso Extraordinário em julgamento assim ementado (eDoc. 2, fl. 3):



    “AGRAVO INTERNO - AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER - MEDICAMENTO - ESTADO DE MINAS GERAIS - INTERPRETAÇÃO DO TEMA 793 DO STF - LEGITIMIDADE - ACÓRDÃO EM CONSONÂNCIA COM ENTENDIMENTO DO STJ E STF - RECURSO EXTRAORDINÁRIO - NEGADO SEGUIMENTO - DECISÃO MONOCRÁTICA - RECURSO NÃO PROVIDO. (1ª Turma Recursal do Grupo Jurisdicional de Varginha - Agravo nº 5005841-40.2022.8.13.0693, Relatora: Juíza de Direito Aline Cristina Modesto da Silva).” 



    Sempre externei posição pela necessidade de se respeitar a divisão de atribuições entre os entes da federação no cumprimento do dever de acesso à saúde pela população, bem como a necessidade de inclusão da União no polo passivo de processos nos quais se pleiteia medicamento ou tratamento cujo custeio, a partir desta lógica de divisão de atribuições e competências fixadas no Sistema Único de Saúde, é de sua responsabilidade.



    A obrigação do Estado de prover o acesso à saúde, imposta pela CONSTITUIÇÃO FEDERAL aos entes da federação como verdadeira ordem comum em favor de todos, não pode significar o abandono de princípios norteadores do federalismo de cooperação. A fixação de feixes de atribuições a cada ente, na concretização desse dever comum de garantia de acesso da população aos serviços de saúde pública por intermédio de um sistema unificado o Sistema Único de Saúde, não pode ser abandonada literalmente como uma pseudo forma de garantir judicialmente o acesso à saúde.



    Um sistema deve seu correto funcionamento ao respeito de sua lógica interna, sob pena de desconfigurar-se como tal. E, no caso do Sistema Único de Saúde, tem-se a construção de estruturas de responsabilidade no âmbito da Federação, considerando a obrigação de fornecer os meios necessários para a concretização do direito à saúde como obrigação solidária e comum a todos os entes, mas atribuindo-se a cada ente determinado feixe de responsabilidades particulares e próprias, a partir da regulação e do fomento financeiro.



    Ou seja, a partir da responsabilidade comum e solidária de todos os entes quanto ao atendimento do direito constitucional à saúde, há a fixação de responsabilidades próprias de cada ente, evitando-se sobreposições, zonas de penumbra ou mesmo omissões absolutas, através da legislação ordinária de regulação do Sistema Único de Saúde. Decorrência disso é, no atendimento do princípio orçamentário, de observância obrigatória, o planejamento de custeio e de despesas para a dispensa de atendimento da população a partir da atribuição particular fixada a cada ente, ainda que organizada e alimentada a partir da atuação centralizada da União.



    Essa organização orçamentária e executiva atende ao princípio da eficiência administrativa e do orçamento, permitindo que a União, os Estados e os Municípios possam planejar, a partir do objeto de sua atribuição no âmbito do Sistema Único de Saúde, os gastos necessários para o atendimento do direito à saúde.



    A solidariedade atribuída a todos os entes (art. 23, II, da CF) não pode significar possibilidade absoluta de atropelo, por ordens judiciais, da estrutura fixada essencialmente a partir da lógica hierarquizada e sistematizada das ações e serviços públicos de saúde (art. 198, caput e I, da CF), materializada pela divisão de atribuição feita pela Lei 8.080/1990, que instituiu o Sistema Único de Saúde.



    A interpretação do Tema 793-RG deve considerar a existência de solidariedade entre todos os entes em caso de competência comum, mas deve observar o direcionamento necessário da demanda judicial ao ente responsável pela prestação específica pretendida, permitindo-se que o cumprimento seja direto e, eventual ressarcimento, eficaz. Nesses casos, quando identifica-se a responsabilidade direta da União pelo fornecimento do medicamento ou pelo tratamento pretendido, nos termos da Lei 8.080/1990, sua inclusão no polo passivo da demanda é medida necessária, a ser providenciada pelo juiz da causa, evitando-se o descompasso entre a previsão orçamentária e a concretização das despesas na área da saúde.



    Da mesma forma, quando se objetivar a “incorporação, a exclusão ou a alteração pelo SUS de novos medicamentos, produtos e procedimentos, bem como a constituição ou a alteração de protocolo clínico ou de diretriz terapêutica”, as quais são atribuições do Ministério da Saúde, assessorado pela Comissão Nacional de Incorporação de Tecnologias no SUS, nos termos do art. 19-Q da Lei 8.080/1990, a inclusão da União também se fará necessária. 



    Ressalvei essa visão interpretativa do Tema 793-RG em julgamentos anteriores da Turma, mantendo a coerência com o voto proferido no julgamento do paradigma, por entender que a divisão de responsabilidades entre os entes estabelecidas pela lei obedece à rede hierarquizada de atendimento prevista no art. 198 da Constituição Federal.



    A posição por mim defendida também é observada do teor do voto vencedor nos Embargos de Declaração opostos no processo-piloto do Tema 793-RG, deixando claro que a União deverá obrigatoriamente ser chamada a participar no polo passivo das lides em que: (i) for legalmente responsável pelo financiamento da obrigação principal, ainda que isso signifique deslocamento de competência; e (ii) a pretensão veicular pedido de tratamento, procedimento, material ou medicamento não incluído nas políticas públicas, considerando que o Ministério da Saúde detém competência para a incorporação, exclusão ou alteração de novos medicamentos, produtos, procedimentos, bem como constituição ou a alteração de protocolo clínico ou de diretriz terapêutica. Nas palavras de Sua Excelência:



    “Quinta: Partindo do exame das espécies de tutela examinadas na STA 175, é possível estabelecer condicionantes para a admissão das respectivas ações. Quando a pretensão veicular pedido de entrega de medicamento padronizada, a competência estatal é regulada por lei, devendo figurar no polo passivo a pessoa política com competência administrativa para o fornecimento do medicamento, tratamento ou material. Quando o medicamento não for padronizado, a União deve compor o polo passivo da lide”.



    E assim deve ser, porque “a solidariedade reconhecida é aquela que obriga os entes da Federação brasileira a organizarem o Sistema Único de Saúde e não se esquivarem das tarefas que lhes são atribuídas pela Constituição, pela lei e pelas normas e acordos realizados pelos gestores do SUS”, conforme pontuado por aquele Ilustre Relator.



    Nessa linha de consideração, há de se destacar que a competência para “incorporação, a exclusão ou a alteração pelo SUS de novos medicamentos, produtos e procedimentos, bem como a constituição ou a alteração de protocolo clínico ou de diretriz terapêutica, são atribuições do Ministério da Saúde, assessorado pela Comissão Nacional de Incorporação de Tecnologias no SUS”, nos termos do art. 19-Q da Lei 8.080/1990. Portanto, em se tratando de pedido para disponibilização de medicamento não incluído nas políticas públicas do SUS para o fim desejado, a participação da União se torna imprescindível. 



    Desse modo, a participação da União é obrigatória, especialmente para que a autoridade judicial possa, “diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização direcionar, caso a caso, o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro”, conforme determinado no RE 855.178-ED (Tema 793-RG). 



    Contudo, sobreveio a afetação da controvérsia sobre a legitimidade da União e competência da Justiça Federal, nas demandas que versem sobre fornecimento de medicamentos registrados na Anvisa, mas não padronizados no SUS (Tema 1.234-RG). Posteriormente, o Relator do Tema 1.234-RG, o Ministro GILMAR MENDES, determinou, “com fundamento no art. 1.035, § 5º, do Código de Processo Civil, [...] a suspensão nacional do processamento dos recursos especiais e extraordinários que tratam da questão controvertida no Tema 1.234 da Repercussão Geral, inclusive dos processos em que se discute a aplicação do Tema 793 da Repercussão Geral, até o julgamento definitivo deste recurso extraordinário, ressalvado o deferimento ou ajuste de medidas cautelares”. Assim, o Tema recém afetado passou a ter uma abrangência maior.



    Em complemento a essa medida, foi deferida a Tutela Provisória Incidental ad referendum do PLENÁRIO. Por sua vez, a CORTE fixou a observância dos seguintes parâmetros de atuação do Poder Judiciário até o julgamento definitivo do referido Tema, conforme o voto do Relator:



    “(i) nas demandas judiciais envolvendo medicamentos ou tratamentos padronizados: a composição do polo passivo deve observar a repartição de responsabilidades estruturada no Sistema Único de Saúde, ainda que isso implique deslocamento de competência, cabendo ao magistrado verificar a correta formação da relação processual, sem prejuízo da concessão de provimento de natureza cautelar ainda que antes do deslocamento de competência, se o caso assim exigir;



    (ii) nas demandas judiciais relativas a medicamentos não incorporados: devem ser processadas e julgadas pelo Juízo, estadual ou federal, ao qual foram direcionadas pelo cidadão, sendo vedada, até o julgamento definitivo do Tema 1234 da Repercussão Geral, a declinação da competência ou determinação de inclusão da União no polo passivo;



    (iii) diante da necessidade de evitar cenário de insegurança jurídica, esses parâmetros devem ser observados pelos processos sem sentença prolatada; diferentemente, os processos com sentença prolatada até a data desta decisão (17 de abril de 2023) devem permanecer no ramo da Justiça do magistrado sentenciante até o trânsito em julgado e respectiva execução (adotei essa regra de julgamento em: RE 960429 ED-segundos Tema 992, de minha relatoria, DJe de 5.2.2021);



    (iv) ficam mantidas as demais determinações contidas na decisão de suspensão nacional de processos na fase de recursos especial e extraordinário.”



    Em suma, a determinação de suspensão nacional no Tema 1.234-RG alcança apenas os Recursos Extraordinário e Especial em que haja discussão sobre a necessidade inclusão da União no polo passivo da demanda, reforçada pela diretriz da Tutela Provisória Incidental que, nos processos em que haja sentença proferida antes de 17/4/2023, o debate poderá seguir no ramo da Justiça do magistrado sentenciante até o Recurso Extraordinário ou Especial e aí ficar suspenso até o julgamento definitivo do Tema 1.234-RG.



    Nesse sentido, cito recente julgado da 1ª TURMA:



    “DIREITO PROCESSUAL CIVIL E CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO. REGRAS DE REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIA. TEMAS 793 E 1.234 DA REPERCUSSÃO GERAL.



    1. Agravo interno contra decisão que julgou parcialmente procedente o pedido formulado na reclamação, determinando a cassação da decisão reclamada e o sobrestamento do feito até o julgamento de mérito do RE 1.366.243-RG (Tema 1.234).



    2. Hipótese em que se discute a formação do polo passivo em demanda que busca o fornecimento de medicamentos devidamente incorporados ao SUS, de responsabilidade exclusiva da União.



    3. Há identidade entre a controvérsia discutida na origem e a matéria objeto do Tema 1.234-RG. Embora a definição do tema refira-se apenas a medicamentos ‘não padronizados’, a leitura do inteiro teor da manifestação da repercussão geral revela que a intenção é revisitar a forma de aplicação a parte final do Tema 793. Nesse sentido foi a decisão do relator, Min. Gilmar Mendes, que determinou a suspensão nacional dos recursos especiais e extraordinários ‘em que haja discussão expressa sobre a inclusão ou não da União no polo passivo de demanda sobre fornecimento de medicamentos/tratamentos registrados na Anvisa, padronizados ou não pelo Sistema Único de Saúde’.



    4. Foram esgotadas as instâncias ordinárias e, embora a decisão reclamada seja anterior, o reconhecimento da repercussão geral amparou-se na existência de decisões conflitantes nesta Corte. Nesse cenário, é prudente que o recurso extraordinário fique sobrestado na origem, para aguardar a fixação da respectiva tese.



    5. Agravo interno a que se nega provimento.” (Rcl 54.580 AgR, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, j. 6/6/2023)



    No caso dos autos, como acima assentado, litiga-se com o intuito de ver garantido o fornecimento dos medicamentos Ártico, Pradaxa e Galvus, ou outros genéricos equivalentes. Os medicamentos pretendidos não constam da lista do SUS (eDoc. 2, fl. 67). 



    Portanto, observa-se a nítida subsunção do caso ao Tema 1.234-RG. Assim, à luz da decisão referendada pelo PLENÁRIO, é o caso de determinar a suspensão do processo, no ramo da Justiça em que se encontra, até o julgamento definitivo do Tema 1.234-RG, inclusive. Nesse sentido, menciono julgados das duas Turmas da CORTE:



    “AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. DIREITO À SAÚDE. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS OU TRATAMENTOS NÃO PADRONIZADOS NEM INCLUÍDOS EM POLÍTICAS PÚBLICAS IMPLEMENTADAS PELO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE – SUS: TEMAS 793 E 1.234 DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL. NECESSIDADE DE SOBRESTAMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO NA ORIGEM. PRECEDENTE. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.” (Rcl 60.159-AgR, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Primeira Turma, DJe de 14/08/2023)



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM AGRAVO REGIMENTAL EM RECLAMAÇÃO. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. SAÚDE. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS PADRONIZADOS OU NÃO NOS PROTOCOLOS CLÍNICOS E DIRETRIZES TERAPÊUTICAS DO SUS. INCLUSÃO DA UNIÃO NO POLO PASSIVO DA DEMANDA. ORDEM DE SUSPENSÃO NACIONAL DEFERIDA NOS AUTOS DO RE-RG 1.366.243 (TEMA 1.234 DA REPERCUSSÃO GERAL). SOBRESTAMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO NA ORIGEM. RECLAMAÇÃO JULGADA PROCEDENTE. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO REJEITADOS. 1. Conforme determinado na ordem de suspensão nacional deferida nos autos do RE-RG 1.366.243 (de minha relatoria), as instâncias ordinárias, ao realizarem os juízos de admissibilidade de recursos especiais e extraordinários — em que haja discussão expressa sobre a inclusão ou não da União no polo passivo de demanda sobre o fornecimento de medicamentos/tratamentos registrados na Anvisa, padronizados ou não pelo Sistema Único de Saúde —, deverão suspender o processamento desses recursos, até que sobrevenha decisão definitiva desta Suprema Corte sobre o tema 1.234 da repercussão geral, ressalvada, evidentemente, a possibilidade de deferimento e adequação de medidas cautelares a qualquer momento. 2. Embargos de declaração opostos pela União e pela Defensoria Pública do Estado de Mato Grosso do Sul rejeitados.” (Rcl 49.977-AgR-ED, Rel. Min. GILMAR MENDES, Segunda Turma, DJe de 29/06/2023)



    Diante do exposto, com base no art. 161, parágrafo único, do Regimento Interno do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE o pedido, de forma que seja sobrestado o processo na origem, até o julgamento do Tema 1.234-RG. O fornecimento do medicamento, caso ainda se faça necessário, não poderá ser interrompido até nova determinação pelo Juízo da origem que venha a reapreciar a demanda, nos termos do art. 64, § 4º, do CPC.



    Nos termos do art. 52, parágrafo único, do Regimento Interno do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, dispenso a remessa dos autos à Procuradoria-Geral da República.



    Publique-se.



    Brasília, 04 de outubro de 2023.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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