Tribunal: STF
Processo: SL 1632
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-05-25
Data de publicação: 2023-05-25

Ementa:

Inteiro teor:
Suspensão de liminar. Requerente que figura no polo ativo da ação subjacente. Inviabilidade de utilizar o incidente de contracautela como sucedâneo recursal, em busca da obtenção de efeito ativo. Ausência de questão constitucional direta. Negativa de seguimento.



    Vistos etc.



    1. O Município de Barrocas/BA deduz pedido de contracautela contra ato jurisdicional da Presidência do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, nos autos da Suspensão de Liminar nº 1008449-56.2023.4.01.0000, que preservou a eficácia de decisão por meio da qual o Juízo da 1ª Vara Federal da Subseção Judiciária de Feira de Santana/BA extinguiu a tramitação da Ação de Cumprimento nº 1019002-18.2021.4.01.3304, sob o fundamento de que configurada litispendência com a Ação Civil Pública nº 1999.61.00.050616-0.



    2. Reproduzo, no fragmento de interesse, a decisão de indeferimento do pedido suspensivo endereçado à Presidência do Tribunal Regional Federal da 1ª Região:



    “Quanto ao pleito formulado na ação originária cumpre destacar que, conforme especificado na peça inicial, ‘O presente cumprimento de sentença, é originário da Ação Civil Pública tombada sob o nº 1999.61.00.050616-0, que fora proposta pelo Ministério Público Federal perante a 19ª Vara Cível Federal da 1ª Subseção Judiciária de São Paulo. [...] o título judicial da presente demanda, sentenciou a União Federal no sentindo de efetuar o adimplemento dos valores não repassados a título de complementação ao FUNDEF durante o período compreendido entre os anos de 1998 à 2006, face a subestimação do VMAA, calculado em desacordo com a fórmula prevista no art. 6º, § 1º da Lei nº 9.424 de 1996.’ (ID 809454576 – ação originária) 



    Foi anexada emenda à peça inicial do Cumprimento Sentença (autos originários) para que ‘seja RETIFICADO O VALOR DA CAUSA e a Executada compelida a pagar o precatório expedido em favor do Exequente no valor original R$ 39.091.405,43 (TRINTA E NOVE MILHÕES, NOVENTA E UM MIL, QUATROCENTOS E CINCO REAIS E QUARENTA E TRÊS CENTAVOS), acrescido de juros e correção monetária, até a data do efetivo pagamento;’.



    Em que pese o MUNICÍPIO DE BARROCAS - BA tenha alegado a ocorrência de efetivo dano em razão do entendimento firmado na sentença de extinção dos autos de execução, constata-se que não houve concessão de liminar ou de sentença passível de exame em sede de suspensão. 



    Ademais, a sentença proferida nos autos do Cumprimento de Sentença nº 1019002- 18.2021.4.01.3304 não possui o condão de ocasionar grave lesão à ordem pública, à saúde, à segurança e à economia públicas, uma vez que trata de questão prejudicial de mérito, ensejando o reexame em sede recursal própria.



    Ainda que o MUNICÍPIO sustente que a manutenção da decisão recorrida ocasionará danos, pela existência de grave lesão à ordem e à economia públicas, pela existência de entendimento diverso em decisão proferida em Suspensão de Tutela Provisória, verifica-se que a utilização do presente pleito não pode servir de substituto ao recurso adequado, subvertendo o propósito de medida que justifique a concessão de contracautela.



    (...)



    Ante o exposto, INDEFIRO o postulado pelo MUNICÍPIO DE BARROCAS - BA e nego seguimento ao presente incidente, em razão da ausência dos pressupostos exigidos pelo art. 4º da Lei nº 8.437/1992, do § 1º do art. 12 da Lei nº 7.347/1985 e pelo disposto no art. 321 c/c a alínea ‘c’ do inciso XXXII do art. 21 do Regimento Interno deste egrégio Tribunal.”



    3. A decisão do Juízo da 1ª Vara Federal da Subseção Judiciária de Feira de Santana/BA, cuja eficácia o requerente busca suspender, está assim fundamentada:



    “Inicialmente, registra-se que a litispendência, por ser matéria de ordem pública, pode ser arguida em qualquer tempo e grau de jurisdição e até ser decretada de ofício, não sendo acobertada pela preclusão. 



    No caso em exame, oportuno recordar que decisão proferida nos autos da Suspensão de Tutela Provisória n. 88, pelo Ministro Dias Toffoli, autorizou o Ministério Público Federal a promover a execução coletiva do acórdão proferido na Ação Civil Pública n. 1999.61.00.050616-0 (número novo: 0050616- 27.1999.4.03.6100), de modo que Ministério Público Federal pugnou pela retomada da execução e pela intimação da União para ciência e manifestação, naqueles autos, conforme espelho processual anexo.



    Destaque-se que o Município exequente não acostou aos presentes autos nenhum documento comprovando a formalização do pedido de exclusão/renúncia nos autos da execução coletiva e a respectiva homologação pelo Juízo da 19ª Vara da Seção Judiciária de São Paulo.



    Nesse sentido, observa-se que há duas execuções em voga: esta e a que permanece em trâmite na 19ª Vara da Seção Judiciária de São Paulo, visando o ressarcimento dos cofres municipais, de verbas do FUNDEF, relativas ao mesmo período (1998 a 2006) e derivadas do mesmo título.



    Assim, diante da duplicidade de execuções referentes ao mesmo crédito, configura-se a litispendência entre este cumprimento de sentença e o oriundo da Ação Civil Pública n. 1999.61.00.050616-0 (número novo: 0050616-27.1999.4.03.6100).



    Ante o exposto, extingo o processo sem resolução de mérito, nos termos do art. 485, I, V e § 3º, do CPC.”



    4. À guisa de evidenciar a presença dos requisitos para o deferimento do pedido suspensivo, o requerente articula com a configuração de competência desta Suprema Corte, o envolvimento direto de matéria constitucional e a existência de risco a valores juridicamente protegidos pelo microssistema normativo das contracautelas. Consigna: 



    “(...) a extinção da execução das diferenças do FUNDEF de forma definitiva, causa risco de grave lesão à ordem, à economia e à educação públicas, na medida em que fulmina a possibilidade do Município Requerente vir a receber o repasse de valores via precatório do FUNDEF, que poderia ser revestido em benefício da sua população local, porquanto se trata de verbas que possuem destinação vinculada à promoção da educação municipal.



    Nesse sentido, a jurisprudência dessa Suprema Corte que pacificou o entendimento de que a paralisação do curso das execuções de verbas do FUNDEF devidas pela União a Estados e Município causa risco de grave lesão à ordem, à economia e à educação públicas dos entes públicos credores, na medida em que prolonga a inacessibilidade dos cidadãos a verbas essenciais vinculadas à promoção da educação, conforme os seguintes precedentes: ACO 658- AgR/PE, de relatoria da Min. Rosa Weber, DJe 20/5/20; ACO 683/CE-AgR e 722/MG-AgRG, DJe de 19/2/20, ambas de relatoria do Ministro Edson Fachin; SL 1050-AgR/CE, de relatoria do Min. Dias Toffoli, DJe 14/5/20; ACOs 648, 660, 669 e 700, todas de relatoria do Ministro Marco Aurélio e com redação dos acórdãos designada ao Min. Fachin.



    O que dizer do presente caso em que o Juízo de 1º Grau da Subseção Judiciária de Feira de Santana/BA, extinguiu a execução n.º 1019002-18.2021.4.01.3304, com base em uma suposta litispendência inexistente?



    Enfim, além da constatação da presença dos requisitos ensejadores da procedência do pedido de suspensão, o deferimento do presente pleito é medida que se impõe, sobretudo ante o reconhecimento da urgente e necessária aplicação das verbas do precatório do FUNDEF em benefício da população municipal.”



    5. Com amparo em tais fundamentos, a parte requerente pede “a concessão de medida cautelar, a fim de que seja determinada a imediata suspensão da eficácia da decisão do Egrégio Tribunal Regional Federal da 1ª Região, proferida nos autos da Suspensão de Liminar e de Sentença n.º 1008449-56.2023.4.01.0000, que ratificou a decisão da Magistrada Titular do Juízo de 1º Grau que, em 07.11.2022 que extinguiu o processo executivo, devendo ser determinada a retomada do curso da execução n.º 1019002- 18.2021.4.01.3304, promovida pelo município Requerente no Juízo da 1ª Vara Federal da Subseção Judiciária de Feira de Santana, Estado da Bahia, até o julgamento final do presente pedido”.



    6. Ao final, pugna pela “concessão definitiva da suspensão pleiteada, com a consequente confirmação da cautelar aqui requerida, de modo a preservar a incolumidade da ordem jurídico-administrativa e econômica do Município de Barrocas, Estado da Bahia” (evento 1, fl. 12).



    7. O Procurador-Geral da República, Dr. Augusto Aras, opina pelo não conhecimento do pedido suspensivo, em parecer cujos fundamentos estão sintetizados na ementa adiante transcrita:



    “SUSPENSÃO DE LIMINAR. PROCESSUAL CIVIL. INDEFERIMENTO DE MEDIDA DE CONTRACAUTELA POR TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL. DEBATE INFRACONSTITUCIONAL. ANÁLISE DE REQUISITOS PREVISTOS EM LEIS DISCIPLINADORAS DO INSTITUTO. LITISPENDÊNCIA ASSENTADA NA PRIMEIRA INSTÂNCIA. AMPLA ANÁLISE DO ACERVO FÁTICO-PROBATÓRIO. SUCEDÂNEO RECURSAL. IMPOSSIBILIDADE. NÃO CONHECIMENTO. 



    1. O Supremo Tribunal Federal é incompetente para julgar incidente de suspensão que versa sobre questão infraconstitucional. 



    2. O deferimento dos pedidos de contracautela tem caráter excepcional, não se admitindo a utilização do incidente como sucedâneo do recurso cabível, para que se examine o acerto ou o desacerto da decisão cujos efeitos se pretende sobrestar. 



    — Parecer pelo não conhecimento do pedido de contracautela.”



    É o relatório.



    Decido.



    8. A via eleita – suspensão de liminar – consubstancia meio processual autônomo à disposição, exclusiva, segundo as normas de regência, das pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, para buscar a sustação – com objetivo de salvaguardar o interesse público primário –, nas causas contra o Poder Público e seus agentes, de decisões judiciais que potencialmente provoquem grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.



    9. Com efeito, o incidente de contracautela – que se destina apenas a impedir a execução imediata de uma decisão judicial proferida contra a Fazenda Pública e seus agentes nas hipóteses previstas em lei – reveste-se de absoluta excepcionalidade (SL 933-AgR-Segundo/PA, Red. p/ acórdão Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 17.8.2017; SL 1.214-AgR/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 5.026-AgR/PE, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 29.10.2015, v.g.), tendo em vista a própria singularidade dos requisitos que dão ensejo a pedido de natureza (ZAVASCKI, Teori Albino. Processo coletivo: tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de direitos. 7 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2017, p.80), motivo pelo qual, enquanto medida de caráter excepcional, comporta exegese estrita, a nortear e balizar o conteúdo e o alcance das respectivas normas de regência.



    10. Restrito o instituto da contracautela a decisões proferidas por tribunais de instância inferior, não constituindo em qualquer hipótese a suspensão de liminar sucedâneo recursal, condicionado o seu manejo à prevenção de grave lesão ao interesse público primário (SL 56-AgR/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 23.6.2006; SL 1.234-AgR/PI, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 3.450-AgR/CE, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 12.3.2010; STA 512-AgR/PI, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe 08.11.2011, v.g.).



    11. Nessa linha, imprescindível que, na suspensão de liminar, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).



    12. Registro que a análise do pedido de contracautela cinge-se à presença dos requisitos previstos em lei, não havendo, portanto, falar em apreciação do mérito do processo subjacente. De todo indispensável, contudo, que a tese sustentada tenha um mínimo de plausibilidade (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A Fazenda Pública em Juízo. 15 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2018. p. 657-8), num juízo sumário de cognição (SL 1.165-AgR/CE, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 13.02.2020; SS 1.918-AgR/DF, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ 30.4.2004; SS 3.023-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno DJ 25.4.2008; SS 3.717-AgR/RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 18.11.2014, v.g.).



    13. Assentadas essas balizas, anoto que o requerente figura no polo ativo da Ação de Cumprimento nº 1019002-18.2021.4.01.3304, no bojo da qual o Juízo da 1ª Vara Federal da Subseção Judiciária de Feira de Santana/BA proferiu decisão extintiva do processo, mantida pelo Tribunal Regional Federal da 1ª Região, quando do exame da Suspensão de Liminar nº 1008449-56.2023.4.01.0000.



    14. Tais aspectos são suficientes para conjurar o cabimento da suspensão de liminar, instrumento que não pode ser usado como sucedâneo recursal, para a concessão de efeito ativo, consoante se extrai de abalizada doutrina (destaques acrescidos):



    “É importante que se tenha em mente que tal instituto existe como prerrogativa processual do Poder Público, com a finalidade de salvaguardar o interesse público enquanto não se decide, de forma definitiva, se o direito está com o particular ou com o já citado Poder Público. 



    Tal instituto foi criado como meio processual para o Poder Público, na condição de réu, possa dele valer-se para impedir que uma decisão judicial, provisoriamente executada, tenha eficácia que cause risco de lesão a determinado interesse público. Por isso, a finalidade do instituto é amordaçar a eficácia executiva de uma decisão proferida contra o Poder Público, para que se mantenha de pé e intacta situação jurídica anterior ao processo. 



    Exatamente por isso é que se exige que o Poder Público só possa lançar mão do instituto quando figure na posição de réu numa demanda contra si proposta, e, nesta condição, tenha contra si um título provisório com eficácia imediata que poderá causar grave lesão a interesses maiores da sociedade. (…).” (RODRIGUES, Marcelo Abelha. Suspensão de Segurança, 4ª edição, Salvador: Editora JusPodivm, 2017, p. 154). 



    15. No mesmo sentido, reporto-me a precedente do Plenário desta Casa:



    “EMENTA Agravo regimental em suspensão de segurança. Pretendida concessão de efeito ativo. Impossibilidade. Ausência de requisitos legais que ensejem a revisão da decisão proferida na origem. Matéria, ademais, já definitivamente assentada em outro processo. Impossibilidade do uso do instituto da suspensão como sucedâneo recursal. Agravo regimental não provido. 1. O instituto da suspensão de segurança deve ser manejado segundo os requisitos previstos na lei de regência e não para a concessão de efeito ativo. 2. Questão, ademais, já definitivamente resolvida em autos de ação semelhante (SS nº 5.100), ajuizada pelo Estado de Sergipe. 3. Impossibilidade de utilização desta ação como sucedâneo recursal. 4. Agravo regimental não provido.” (SS 5102 AgR, Relator(a): DIAS TOFFOLI (Presidente), Tribunal Pleno, julgado em 11/11/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-264 DIVULG 03-12-2019 PUBLIC 04-12-2019)



    16. Ainda nesse rumo, destaco a decisão proferida pelo meu antecessor na Presidência deste Supremo Tribunal Federal, Ministro Luiz Fux, na SS nº 5454, em que Sua Excelência assentou que “a admissão do incidente de contracautela em ações promovidas por ente público, com vistas à obtenção de tutela provisória não obtida nas instâncias ordinárias, equivaleria à utilização do instituto da suspensão como sucedâneo recursal, o que não se admite à luz da jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal (Precedentes: SS 5.102 AgR, Rel. Ministro Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 04/12/2019; STP 116 AgR, Rel. Ministro Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 19/02/2020; STA 512 AgR, Rel. Min. Cezar Peluso, Presidente, DJe 08/11/2011)”.



    17. Não bastasse o óbice já apontado, enfatizo, de todo modo, que, para divergir da compreensão albergada no processo subjacente, no sentido da configuração de litispendência, seria necessário analisar dispositivos infraconstitucionais disciplinadores do instituto, bem como reexaminar o contexto fático descrito pelas instâncias ordinárias, providências inviáveis em pedido de contracautela deduzido perante esta Casa.



    18. A reforçar a inviabilidade de exame de legislação infraconstitucional em contracautela ajuizada perante este Supremo Tribunal, reporto-me à ementa do seguinte precedente:



    “AGRAVO INTERNO NA SUSPENSÃO DE LIMINAR. DECISÃO PROFERIDA PELO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. CLÁUSULA DE ELEIÇÃO DE FORO. SUSPENSÃO DE EXECUÇÃO. ALEGAÇÃO DE LESÃO À ORDEM PÚBLICA. DESCABIMENTO. QUESTÕES CONTROVERTIDAS QUE NÃO OSTENTAM NATUREZA CONSTITUCIONAL DIRETA. DESCABIMENTO NA VIA ESTREITA DAS SUSPENSÕES. PRECEDENTES. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    1. A natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016).



    2. O cabimento do incidente de contracautela perante o Supremo Tribunal Federal demanda controvérsia que ostente precípua natureza constitucional direta, ao passo que, no caso sub examine, a controvérsia atinente ao processo de origem tem caráter eminentemente infraconstitucional, porquanto relativo à validade de cláusula de eleição de foro e ao descumprimento da decisão proferida pelo Superior Tribunal de Justiça no AREsp 1.166.401. Precedentes.



     3. Agravo a que se nega provimento.” (SL 1381 AgR, Relator(a): LUIZ FUX (Presidente), Tribunal Pleno, julgado em 06/12/2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-248 DIVULG 16-12-2021 PUBLIC 17-12-2021)



    19. O pedido suspensivo dirigido à Presidência desta Suprema Corte reveste-se de natureza excepcional, revelando-se cabível, reitero, somente diante da perspectiva de risco de grave lesão a interesses públicos descritos no microssistema normativa das contracautelas (ordem, saúde, segurança e economia públicas), sempre em face de decisões judiciais envolvendo, de forma direta, temas afetos ao papel precípuo desta Casa como guardiã da intangibilidade da Constituição da República (CF, art. 102, caput).



    20. A jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal também se encontra consolidada em torno da inadmissibilidade do exame aprofundado de elementos fático-probatórios no âmbito dos incidentes de contracautela (realcei): 



    “Agravo regimental em suspensão de liminar. Afastamento de prefeito. Revolvimento de fatos e provas. Agravo regimental não provido. 1. O revolvimento de fatos e provas que fundamentam o afastamento cautelar do exercício do mandato eletivo de prefeito em ação de improbidade administrativa é incompatível com a via excepcional da suspensão de liminar. 2. Agravo regimental não provido.” (SL 1282 AgR, Relator(a): DIAS TOFFOLI (Presidente), Tribunal Pleno, julgado em 20/03/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-087 DIVULG 07-04-2020 PUBLIC 13-04-2020)



    “AGRAVO INTERNO NA SUSPENSÃO DE LIMINAR. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE. PREFEITO MUNICIPAL. MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSÃO DO EXERCÍCIO DA FUNÇÃO PÚBLICA. ALEGAÇÃO DE LESÃO À ORDEM PÚBLICA. DESCABIMENTO. QUESTÕES CONTROVERTIDAS QUE NÃO OSTENTAM NATUREZA CONSTITUCIONAL DIRETA. NECESSIDADE DE DILAÇÃO FÁTICO-PROBATÓRIA, INCABÍVEL NA VIA ESTREITA DAS SUSPENSÕES. PRECEDENTES. SUSPENSÃO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.” (SL 1333 AgR, Relator(a): LUIZ FUX (Presidente), Tribunal Pleno, julgado em 07/12/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-021 DIVULG 03-02-2021 PUBLIC 04-02-2021)



    21. Assim, não merece processamento o presente pedido de suspensão de liminar, consoante também se denota dos fundamentos da decisão proferida no processo subjacente, cuja detida análise conduz à conclusão pela ausência de ofensa direta e imediata a preceito da Constituição da República.



    22. Ante o exposto, nego seguimento ao pedido (art. 21, § 1º, do RISTF).



    Publique-se.



    Brasília, 25 de maio de 2023.



Ministra ROSA WEBER



Presidente



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