Tribunal: STF
Processo: ADPF 727
Classe: ADPF
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-08-21
Data de publicação: 2023-08-21

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



       1. Confederação Brasileira de Trabalhadores Policiais Civis (Cobrapol) ajuizou esta arguição de descumprimento de preceito fundamental contra ato omissivo do Estado do Paraná consubstanciado na ausência de revisão geral anual da remuneração da maioria dos servidores públicos vinculados ao Poder Executivo estadual.



      Referindo-se ao art. 103, IX, da Carta da República; ao art. 2º da Lei n. 9.882, de 3 de dezembro de 1999; e ao art. 2º, IX, da Lei n. 9.868, de 10 de novembro de 1999, afirma ter legitimidade ativa universal para deflagrar processos de controle concentrado de constitucionalidade. 



      Sustenta inexistir outro instrumento cabível para solucionar a controvérsia. Argui observado o princípio da subsidiariedade.



      Alega ser a matéria de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo (CF, arts. 37, X; e 61, § 1º, II). Assevera que a Constituição do Estado do Paraná reproduz o conteúdo do preceito no art. 66, I. 



      Ressalta ocorrida revisão geral para os servidores dos Poderes Legislativo e Judiciário, da Defensoria Pública e do Tribunal de Contas, no período de 2016 a 2020, em consonância com a previsão nas respectivas leis orçamentárias. Segundo aduz, a exclusão imotivada e injustificada do Executivo ofende o princípio da isonomia. Cita precedentes.



      Aludindo ao julgamento do RE 565.089, ministro Marco Aurélio, DJe de 26 de setembro de 2019, frisa que a revisão geral anual busca evitar a perda do poder aquisitivo do servidor em decorrência da inflação. Diz que, desde 2009, houve redução significativa da real capacidade econômica da remuneração de referido quadro de servidores, em violação ao princípio da irredutibilidade dos vencimentos (CF, art. 37, XV).



    Assevera tratar-se de direito subjetivo do servidor público, a ser garantido anualmente. 



    Aponta ofensa aos preceitos fundamentais relativos à dignidade da pessoa humana, ao valor social do trabalho, à igualdade e não discriminação e à legalidade (CF, art. 1º, III e IV; 5º, caput, e II). 



    Requer a concessão de medida cautelar, a fim de que seja adotada a mesma política remuneratória e de revisão geral anual para todos os servidores daquele Estado, sem distinção de qualquer natureza.



    Pede, ao fim, a procedência do pedido, confirmando-se a cautelar.



    O Governador do Paraná (petição/STF n. 43.679/2021) argumenta que a ação não deve ser conhecida ante a ausência de legitimidade ativa e o não cumprimento do princípio da subsidiariedade. Anota que o art. 37, X, da Constituição Federal deve ser interpretado em consonância com o art. 169, § 1º, de forma que a concessão de vantagem ou aumento remuneratório depende de prévia dotação orçamentária e autorização específica em lei. Pontua que o não encaminhamento de projeto de lei de revisão anual dos vencimentos dos servidores públicos não gera direito subjetivo a indenização, devendo o Poder Executivo expor as razões que o levaram a não elaborar o documento. Segundo sustenta, não compete ao Judiciário impor ao Executivo a apresentação de proposta dessa natureza. Reporta-se às teses fixadas nos Temas n. 864, 19 e 624 do repertório da repercussão geral. 



    Informa concedida, em 2016, revisão geral de 10,67% aos servidores do Executivo estadual (grupo que representa o maior quantitativo), por força da Lei n. 18.493/2015 e do Decreto n. 3.293/2016. Assinala que os diplomas a versarem a matéria no âmbito da Assembleia Legislativa, do Judiciário, do Tribunal de Contas, do Ministério Público e da Defensoria Pública são de iniciativa dos Chefes dos respectivos órgãos, e não do Governador, inexistindo diferenciação em relação aos servidores do Executivo. 



    Evocando o enunciado vinculante n. 27 da Súmula, sublinha que não cabe ao Poder Judiciário aumentar remuneração de servidor público ao fundamento de isonomia. Conforme argui, a falta de revisão geral não representa redução nos vencimentos. Cita o RE 843.112, ministro Luiz Fux, DJe de 4 de novembro de 2020. Discorre sobre a situação financeira e orçamentária do Estado do Paraná. Dizendo estar devidamente fundamentada a impossibilidade de se realizar revisão geral, pleiteia a improcedência do pedido.



     



    O Advogado-Geral da União (petição/STF n. 46.600/2021) articula com a ilegitimidade da autora para questionar normas referentes às categorias profissionais integrantes do Poder Executivo estadual, com exceção dos policiais civis. Afirma não atendido o requisito da subsidiariedade, por existirem outros meios processuais aptos a suprir a omissão. Menciona a ação direta de inconstitucionalidade por omissão e o mandado de injunção. Enfatiza que é ato discricionário do Chefe do Poder Executivo desencadear o procedimento legislativo para conceder revisão geral anual a servidores públicos. Evoca o RE 524.561 AgR, ministro Ricardo Lewandowski; e o RE 565.089, ministro Marco Aurélio.



     Conforme aduz, a revisão depende de dotação na Lei Orçamentária Anual (LOA) e de previsão na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). Tomando como base o art. 169, § 1º, da Carta da República, alega que tanto a capacidade orçamentária do ente quanto seu potencial gerador de receita devem ser levados em conta para que se proceda com qualquer concessão de vantagem ou aumento de remuneração. Refere-se às informações prestadas pelo Governador, asseverando que não houve previsão na legislação pertinente – Leis estaduais n. 20.431/2020 (LDO) e 20.446/2020 (LOA). Tem como demonstrada, de forma fundamentada, a impossibilidade de se realizar a revisão anual. Manifesta-se, preliminarmente, pelo não conhecimento e, no mérito, pela improcedência. 



    O Procurador-Geral da República (petição/STF n. 56.372/2021) salienta a ausência de legitimidade ativa. Frisa não atendido o requisito da subsidiariedade. Ressalta que a não realização da revisão anual foi devidamente justificada. Opina pelo não conhecimento e, no mérito, pela improcedência do pedido. 



    É o relato do essencial. Decido.



    2. Nada obstante os argumentos lançados na inicial, reconheço a inadmissibilidade desta arguição de descumprimento de preceito fundamental por ilegitimidade ativa.



    Tenho como encerrada, na Carta de 1988, a reserva legal em relação aos requisitos para o processamento da ADPF, uma vez disposto, em seu art. 102, § 1º, que a ação será apreciada pelo Supremo na forma da lei.



    A Lei n. 9.882/1999 estabelece, no art. 2º, I, ser legitimado para ajuizá-la o mesmo grupo apto a propor ação direta de inconstitucionalidade.



    O inciso IX do art. 103 da Constituição Federal e o inciso IX do art. 2º da Lei n. 9.868/1999 atribuem às entidades de classe de âmbito nacional essa legitimidade.



    A evolução da jurisprudência do Supremo relativa à ampliação do acesso ao controle concentrado de constitucionalidade diz respeito à abrangência da expressão “entidade de classe de âmbito nacional”. 



    Ao interpretar o preceito, a Corte reputou necessário, para efeito de enquadramento na previsão constitucional, que as associações: (i) sejam compostas por pessoas naturais ou jurídicas; (ii) representem categorias econômicas e profissionais homogêneas; e (iii) atuem em âmbito nacional, o que implica representação em, pelo menos, nove unidades da Federação, por aplicação analógica do art. 7º, § 1º, da Lei Orgânica dos Partidos Políticos. 



    Portanto, os interesses patrocinados pela organização devem ser homogêneos, relativos a determinada categoria profissional ou empresarial, e a entidade há de estar apta a integrar, com plena abrangência e de maneira não fragmentária, bloco homogêneo de interesses dos associados (ADI 4.231 AgR, ministro Ricardo Lewandowski, DJe de 25 de setembro de 2014; e ADI 4.313, ministro Roberto Barroso, DJe de 2 de dezembro de 2015).



    Por tal razão, não se afigura legítimo que uma associação representativa de apenas uma parcela das classes atingidas impugne, pela via abstrata da ação direta, norma cuja inconstitucionalidade produziria efeitos erga omnes. É o que se extrai da ADI 4.473 AgR, ministro Dias Toffoli, DJe de 1º de agosto de 2012:



    Agravo regimental em ação direta de inconstitucionalidade. Não conhecimento da ação. Federação Nacional de Entidades de Oficiais Militares Estaduais (FENEME). Ilegitimidade ativa. Impugnação do sistema de previdência dos servidores militares do Estado do Pará. Entidade que não abrange a totalidade dos atuantes dos corpos militares estaduais, compostos de praças e oficiais. Precedentes. Agravo a que se nega provimento.



    Segundo o Estatuto Social da requerente, trata-se de “entidade sindical de instância máxima, representativa da categoria dos trabalhadores policiais civis na forma da lei” (art. 3º), que apresenta como uma de suas finalidades institucionais “[o]rganizar, unificar, coordenar, defender, representar e encaminhar as lutas da categoria polícia civil a nível nacional, preservando os interesses setoriais” (art. 4º, I).



     



    Embora de abrangência nacional, a Confederação se limita a representar uma parcela da categoria afetada pelas normas questionadas, que repercutem na esfera jurídica da integralidade dos servidores estaduais – não só do Executivo e, ainda mais, da Polícia Civil –, além de refletirem em diversas categorias de autoridades independentes e dotadas de poder decisório.



    Desse modo, eventual procedência do pedido veiculado nesta ação atingirá indistintamente todos os sujeitos compreendidos no universo subjetivo de validade da norma declarada inconstitucional, os quais extrapolam, e muito, o âmbito de representação e interesse da requerente (ADI 3.843, ministro Cezar Peluso, DJe de 10 de abril de 2008; e ADI 5.461 AgR, ministro Luiz Fux, DJe de 9 de setembro de 2019). 



    Ora, a Cobrapol não representa a integralidade daqueles alcançados pela eficácia dos preceitos atacados. Diante de questão de tamanha relevância do ponto de vista do orçamento público, da sustentabilidade fiscal do Estado do Paraná e da sua autonomia, tendo em vista o pacto federativo, não se mostra razoável que a presente ação prossiga sob a ótica tão somente dos interesses de parcela de apenas um dos órgãos atingidos pela norma – a Polícia Civil. Ilustra esse entendimento a ADI 4.372, Redator do acórdão o ministro Luiz Fux, DJe de 26 de setembro de 2014, cuja ementa transcrevo:



    DIREITO CONSTITUCIONAL. FISCALIZAÇÃO ABSTRATA DE CONSTITUCIONALIDADE. LEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM PARA A INSTAURAÇÃO DO PROCESSO PERANTE O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. INTELIGÊNCIA DO ART. 103, IX, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. ENTIDADE DE CLASSE DE ÂMBITO NACIONAL. INVIABILIDADE DE REPRESENTAÇÃO APENAS PARCIAL DA CATEGORIA. PRECEDENTES DA CORTE. ILEGITIMIDADE ATIVA CONFIGURADA. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. 



    1. A associação classista de âmbito nacional deve representar toda a respectiva categoria para que ostente a legitimidade ativa ad causam para provocar a jurisdição constitucional abstrata (CRFB, art. 103, IX) perante o Supremo Tribunal Federal. Precedentes da Corte: ADI nº 591, Rel. Min. Moreira Alves, DJ de 22.11.1991; ADI nº 353-QO, Rel. Min. Celso de Mello, DJ de 16.04.1993; ADI nº 1.297-MC, Rel. Min. Moreira Alves, DJ de 17.11.1995; ADI nº 1.771, Rel. Min. Moreira Alves, DJ de 03.04.1998; ADI nº 1.574-QO, Rel. Min. Octavio Gallotti, DJ de 27.04.2001; ADI nº 846, Rel. Min. Moreira Alves, DJ de 17.12.1993; ADI nº 809, Rel. Min. Marco Aurélio, DJ de 16.04.1993.



    2. In casu, a ação proposta pela Associação Nacional dos Magistrados Estaduais (ANAMAGES) impugna a Emenda Constitucional nº 62, de 9 de dezembro de 2009, que modificou o regime jurídico dos precatórios devidos pela Fazenda Pública, alterando o art. 100 da Constituição e inserindo o art. 97 no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT). Sem embargo, a ANAMAGES representa tão-só o corpo dos magistrados estaduais, ao passo que a norma aqui impugnada afeta todos os órgãos do Poder Judiciário, independentemente da Justiça ou ramo estrutural a que pertençam.



    3. Ilegitimidade ativa ad causam configurada. Extinção do processo sem resolução do mérito.



     



    Parece-me fundamental que a controvérsia, se for o caso de submetê-la ao crivo desta Corte, seja discutida de forma ampla e profunda, a partir da provocação de legitimado universal ou que represente os interesses e as perspectivas de todos os órgãos disciplinados pelas disposições atacadas, considerada não apenas a natureza do processo objetivo mas também a finalidade do controle concentrado de constitucionalidade, cuja eficácia vinculante se impõe, inclusive, à Administração Pública.



    Além disso, o conhecimento da ação encontra outro óbice processual: a observância do princípio da subsidiariedade, previsto no art. 4º, § 1º, da Lei n. 9.882, de 3 de dezembro de 1999, segundo o qual a arguição de descumprimento de preceito fundamental não substitui os demais meios processuais que resolvam a lesividade arguida. 



    Na espécie, há outras vias adequadas à proteção dos preceitos fundamentais supostamente transgredidos. É dizer, a alegada omissão imputada ao Governador do Estado do Paraná pode ser solucionada mediante instrumentos capazes de sanar a controvérsia de modo amplo e eficaz, como a ação direta de inconstitucionalidade por omissão e o mandado de injunção.



    Por fim, a jurisprudência desta Casa não admite arguições em casos nos quais se revele possível o manejo de ação direta no âmbito dos Tribunais de Justiça. Nesse sentido, ADPF 390 AgR, ministro Alexandre de Moraes, DJe de 7 de agosto de 2017. A ementa do acórdão ficou assim resumida:



    AGRAVO REGIMENTAL. INDEFERIMENTO DE ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. MÚLTIPLOS FUNDAMENTOS. REVOGAÇÃO DO ATO CONCRETO IMPUGNADO. PREJUÍZO DO RECURSO. SUBSISTÊNCIA DOS DEMAIS FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA. 



    1. Após a interposição do recurso, sobreveio a extinção do ato de nomeação que motivou, no particular, o ajuizamento da arguição de descumprimento de preceito fundamental. Em decorrência disso, a ADPF perdeu o elemento concreto que dava lastro ao interesse processual, tornando-se prejudicada. 



    2. A ADPF será cabível desde que não exista, para a hipótese in concreto, qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade, tais como o habeas corpus, habeas data; mandado de segurança individual e coletivo; mandado de injunção; ação popular; ADI estadual, entre outros meios. No caso, a decisão recorrida demonstrou a viabilidade de acionamento, com igual proveito, de diversas outras ações constitucionais, evidenciando a inobservância da regra da subsidiariedade. 



    3. Agravo regimental a que se nega provimento.



    Esse o quadro, entendo incabível o conhecimento desta ação.



    3. Do exposto, julgo extinta esta arguição de descumprimento de preceito fundamental, sem resolução do mérito, com fundamento no art. 4º da Lei n. 9.882/1999 c/c o art. 21, § 1º, do Regimento Interno.



    4. Publique-se.



Brasília, 21 de agosto de 2023.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



Documento assinado digitalmente