Tribunal: STF
Processo: SL 1644
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-06-20
Data de publicação: 2023-06-20

Ementa:

Inteiro teor:
Suspensão de liminar. Requerente que figura como autor da ação civil pública subjacente. Pretendida concessão de efeito ativo. Impossibilidade. Medida suspensiva que não consubstancia sucedâneo recursal. Precedentes. Negativa de seguimento. 



    Vistos etc.



    1. Trata-se de pedido de contracautela apresentado contra decisão por meio da qual o Tribunal de Justiça do Estado de Sergipe atribuiu efeito suspensivo ao agravo de instrumento nº 0008596-97.2023.8.25.0000, sobrestando os efeitos da tutela provisória deferida nos autos da ação civil pública nº 0000620-61.2023.8.25.0025, ajuizada pelo ora requerente, Ministério Público do Estado de Sergipe.



    2. Na origem, o Juízo de Direito da Comarca de Cristinápolis/SE deferiu tutela provisória na referida ação civil pública, proposta pelo Ministério Público do Estado de Sergipe, para (evento 2, fls. 10-11; realces no original):



    “(...) impedir, in limine litis e inaudita altera pars, o repasse pelo MUNICÍPIO DE CRISTINÁPOLIS de qualquer valor referente a todo e qualquer contrato, empenho de despesa e/ou pagamento de despesa, bem como iniciar – ou dar continuidade - à procedimento licitatório (inclusive de dispensa e/ou inexigibilidade de licitação) relativo a eventos artísticos e/ou culturais, tais como shows, contratação de artistas, locação de palcos e estruturas de iluminação e correlatos, sobretudo para o evento previsto para o dia 24/04/2023 em comemoração aos 141 anos da emancipação político-administrativa, até que sejam sanadas as irregularidades em educação, saúde e saneamento básico que se processam nos autos n. 202367000460, 201867000125, 202067000781, 201867000123, 202067000618, 201867000129, 201767001076, 201867000767, 201767000219 e 201667000961, em especial seja dado início ao ano letivo municipal, sob pena de multa no valor de R$ 100.000,00 (cem mil reais) por despesa irregular, limitada a R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais), inclusive pessoalmente em desfavor do Sr. Prefeito Municipal de Cristinápolis.”



    3. Contra essa decisão o Município de Cristinápolis/SE interpôs o agravo de instrumento nº 0008596-97.2023.8.25.0000, ao qual o Tribunal de Justiça do Estado de Sergipe atribuiu efeito suspensivo, por meio da decisão objeto do presente pedido de contracautela.



    4. À guisa de evidenciar a presença dos requisitos para o deferimento do pedido suspensivo, o requerente articula com a configuração de competência deste Supremo Tribunal Federal, o envolvimento direto de matéria constitucional e a existência de risco a valores juridicamente protegidos pelo microssistema normativo das contracautelas. Consigna (evento 1, fls. 18, 26 e 29):



    “Da análise pormenorizada do in folio, é inequívoca a tentativa despropositada do gestor de se esquivar de sua obrigação constitucional e legal de ofertar, a contento, o serviço público de educação, saúde e segurança à população de Cristinápolis, ao tempo promove eventos festivos, a exemplo dos Festejos Juninos Forró da Chapada – 2023, apresentado às págs. 128/131, orçado no valor total de R$ 1.578.520,00 (um milhão, quinhentos e setenta e oito mil, e quinhentos e vinte reais). 



    (...)



    Entretanto, o caso posto merece uma abordagem diferenciada por parte desta Instituição, pois há flagrante ofensa ao interesse público primário ao se priorizar a realização de eventos festivos ou em vez da concretização das demandas sociais mais urgentes, comprovando-se, com isso, a urgência de revogação do efeito ativo deferido, sob pena de risco a incolumidade pública.



    Isso porque a supremacia e a indisponibilidade do interesse público ancoram-se sobre o proveito patrimonial do ente municipal, admitindo-se, excepcionalmente, a mitigação do artigo 1º, § 3º, Lei federal nº 8.437/1992.



    A gravidade dos fatos até aqui narrados não pode deixar qualquer dúvida quanto à necessidade da concessão de medida liminar de antecipação dos efeitos da tutela, com vistas a impedir a perpetuação de danos aos princípios constitucionais regentes da Administração Pública.



    (...)



    Logo, do juízo de cognição exauriente do agravo de instrumento, percebe-se serem graves os prejuízos da concessão de efeito suspensivo da decisão agravada, pois possibilitará o repasse de recurso público de qualquer valor referente a todo e qualquer contrato, empenho de despesa e/ou pagamento de despesa, bem como iniciar – ou dar continuidade - à procedimento licitatório (inclusive de dispensa e/ou inexigibilidade de licitação) relativo a eventos artísticos e/ou culturais, em detrimento aos serviços públicos essenciais. 



    Desse modo, plenamente alicerçados os pressupostos aptos para a concessão da tutela de urgência, implicando na cassação liminar da decisão monocrática proferida pelo Órgão ad quem. 



    Forte em tais razões e diante de tudo que fora detalhado o Ministério Público do Estado de Sergipe requer a suspensão da decisão prolatada pela Excelentíssima Desembargadora Relatora do Agravo de Instrumento nº 202300728460 (prolatada em 13/06/2023), primando pelo resguardo dos preceitos constitucionais assinalados e previsto no art. 37, caput, no sentido de ser restabelecida a decisão de primeiro grau (DJ 18/04/2023).”



    5. Com respaldo em tais fundamentos, a parte requerente pugna pelo deferimento de medida de contracautela, para sustar os efeitos da decisão proferida no agravo de instrumento nº 0008596-97.2023.8.25.0000, até o trânsito em julgado de decisão extintiva da ação civil pública subjacente.



    É o relatório.



    Decido.



    6. A via eleita – suspensão de liminar – consubstancia meio processual autônomo à disposição, exclusiva, segundo as normas de regência, das pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, para buscar a sustação – com objetivo de salvaguardar o interesse público primário –, nas causas contra o Poder Público e seus agentes, de decisões judiciais que potencialmente provoquem grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. 



    O incidente de contracautela – vocacionado a impedir a execução imediata de uma decisão judicial proferida contra a Fazenda Pública e seus agentes nas hipóteses previstas em lei – reveste-se de absoluta excepcionalidade (SL 933-AgR-Segundo/PA, Red. p/ acórdão Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 17.8.2017; SL 1.214-AgR/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 5.026-AgR/PE, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 29.10.2015, v.g.), tendo em vista a própria singularidade dos requisitos que dão ensejo a pedido dessa natureza (ZAVASCKI, Teori Albino. Processo coletivo: tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de direitos. 7. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2017, p. 80). Daí porque, medida de caráter excepcional que é, comporta exegese estrita, a nortear e balizar o conteúdo e o alcance das respectivas normas de regência. 



    Restrito o instituto da contracautela a decisões proferidas por tribunais de instância inferior, não constitui em qualquer hipótese a suspensão de liminar sucedâneo recursal, condicionado o seu manejo à prevenção de grave lesão ao interesse público primário (SL 56-AgR/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 23.6.2006; SL 1.234-AgR/PI, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 3.450-AgR/CE, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 12.3.2010; STA 512-AgR/PI, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe 08.11.2011, v.g.). 



    Nessa linha, imprescindível que, na suspensão de liminar, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).



    Registro, por fim, que a análise do pedido de contracautela se cinge à presença dos requisitos previstos em lei, impertinente cogitar de apreciação meritória do processo subjacente, ainda que de todo indispensável tenha, a tese sustentada, um mínimo de plausibilidade (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A Fazenda Pública em Juízo. 15. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2018. p. 657-8), em juízo sumário de cognição (SL 1.165-AgR/CE, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 13.02.2020; SS 1.918-AgR/DF, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ 30.4.2004; SS 3.023-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno DJ 25.4.2008; SS 3.717-AgR/RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 18.11.2014, v.g.).



    7. Assentadas tais premissas, o presente pedido suspensivo revela-se manifestamente incabível. 



    8. Norteada pela hermenêutica restritiva que deve orientar a análise do instituto, compreendo, a despeito das respeitáveis posições doutrinárias em sentido contrário1, que somente se mostra admissível o manejo da via suspensiva pelo ente estatal que figure como réu no processo de origem — ou pelo Ministério Público em cenário equivalente. 



    9. A interpretação explicitada deflui da própria literalidade do art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992, que, ao dispor sobre o instrumento de contracautela, prevê o seu manejo pelas pessoas jurídicas de direito público interessadas e pelo Ministério Público, nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes. 



    A expressão contida no art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992, acima transcrita, não comporta, data venia, exegese ampliativa diante dos termos unívocos de que lançou mão o legislador, a amarrarem a atuação do intérprete. De todo inviável, frente à literalidade do texto legal, entender contempladas, onde a lei consigna “ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes”,  “todas as ações que envolvam o Poder Público ou seus agentes”. Não há alternativa: nas ações contra o Poder Público significa o Poder Público no polo passivo da demanda, e não no polo ativo.



    Não pode o julgador desconsiderar os significados mínimos dos dispositivos introduzidos pelo legislador, pois, em assim procedendo, termina por substituir o legislador, na medida em que cria, ele próprio, normas gerais e abstratas, em vez de escolher um dos significados possíveis dos dispositivos postos pelo legislador (ÁVILA, Humberto. Constituição, Liberdade e Interpretação. 2. ed. São Paulo: Malheiros, 2021, p. 28). Inadmissível a ampliação, pela via interpretativa, da legitimação ativa para o instrumento de contracautela, sob pena de subversão da ratio subjacente às leis de regência.



    10. Consabido, ainda, que o instrumento da contracautela, vocacionado à preservação do interesse público primário, tem como finalidade impedir a produção de efeitos de uma decisão judicial, de modo a restabelecer o status quo anterior ao ajuizamento do processo. Vale dizer, o objetivo da via suspensiva, na realidade, é inibir a execução de ato decisório que, proferido sem o devido equacionamento prévio de seus impactos pela Administração Pública, tem o potencial de causar grave lesão aos bens jurídicos tutelados pela legislação de regência. Nessa linha, Marcelo Abelha Rodrigues2 assevera:



    “Tal instituto foi criado como meio processual para que o Poder Público, na condição de réu, possa dele valer-se para impedir que uma decisão judicial, provisoriamente executada, tenha eficácia que cause risco de lesão a determinado interesse público. Por isso, a finalidade do instituto é amordaçar a eficácia executiva de uma decisão proferida contra o Poder Público, para que se mantenha de pé e intacta uma situação jurídica anterior ao processo.



    Exatamente por isso é que se exige que o Poder Público só possa lançar mão do instituto quando figure na posição de réu numa demanda contra si proposta, e, nesta condição, tenha contra si um título provisório com eficácia imediata que poderá causar grave lesão a interesses maiores da sociedade.”



    Assim – considerando que a via suspensiva tem como finalidade a preservação do status quo anterior ao ajuizamento do processo, ante circunstância inesperada decorrente de decisão judicial –, distribuída a petição inicial proposta pelo Poder Público e indeferido pleito de tutela provisória, inviável o pedido de suspensão. 



    Nessa linha, a tentativa de ampliação do espectro de cognoscibilidade do instrumento de contracautela desconsidera a teleologia que informa o instituto, subvertendo, de modo indevido, o sistema recursal como um todo. 



    11. Cito jurisprudência desta Casa no sentido da inviabilidade do emprego da via suspensiva pelo ente público autor da ação originária: 



    “AGRAVO INTERNO NA SUSPENSÃO DE LIMINAR. DECISÃO DE ORIGEM QUE INDEFERE TUTELA PROVISÓRIA RECURSAL EM APELAÇÃO EM EMBARGOS DE TERCEIRO. POTENCIAL CONSTRIÇÃO DE VERBAS MUNICIPAIS PARA A SATISFAÇÃO DE DÉBITOS DE EMPRESA ESTATAL. ALEGADO RISCO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICA. DESCABIMENTO. AÇÃO DE ORIGEM PROPOSTA PELA MUNICIPALIDADE. LITERALIDADE DO CAPUT DO ART. 4º DA LEI 8.437/1992. NECESSIDADE DE DILAÇÃO FÁTICO-PROBATÓRIA, INCABÍVEL NA VIA ESTREITA DAS SUSPENSÕES. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    1. O incidente de contracautela é meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).



    2. Nos termos da literalidade do art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992, o incidente de contracautela só tem cabimento com vistas à sustação da execução de liminar deferida em “ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes”, do que deflui a legitimidade ativa exclusiva do ente público réu, além do Ministério Público. A admissão do incidente de contracautela em ações promovidas por ente público, com vistas à obtenção de tutela provisória não obtida nas instâncias ordinárias, equivaleria à utilização do instituto da suspensão como sucedâneo recursal, o que não se admite à luz da jurisprudência pacificada deste Supremo Tribunal Federal.



    3. In casu, a ação de origem foi proposta pelo Município autor, do que deflui o não cabimento do pedido de suspensão por ele ajuizado - salientando a natureza de ação de conhecimento dos embargos de terceiro. 



    4. Ademais, a verificação acerca da titularidade das verbas eventualmente constritas e da forma de desenvolvimento da atividade econômica da empresa CINEBASE demandaria dilação fático-probatória, providência incabível na espécie. Precedentes.



    5. Agravo interno a que se nega provimento.”



    (SL 1.496-AgR/PA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 30.6.2022)



    É preciso ressaltar, nesse contexto, que a parte autora “busca, agora, não a suspensão de liminar proferida em seu desfavor, como autoriza o art. 4º da Lei Federal 8.437/92, mas a execução de liminar proferida em seu favor, a demonstrar a inequívoca intenção da Requerente de fazer uso da presente suspensão de liminar como sucedâneo recursal” (SL 72/CE, Rel. Min. Ellen Gracie, decisão monocrática, DJ 01.8.2005, v.g.). Em outras palavras, a jurisprudência desta Casa não tem admitido o manejo do instrumento de contracautela com finalidade de obter liminar indeferida pelas instâncias ordinárias ou restaurar os efeitos de decisum deferitório posteriormente reformado ou revogado. Portanto, por não consubstanciar sucedâneo recursal, inadmissível a suspensão que veicule pedido de concessão de efeito ativo: 



    “Agravo regimental em suspensão de segurança. Pretendida concessão de efeito ativo. Impossibilidade. Ausência de requisitos legais que ensejem a revisão da decisão proferida na origem. Matéria, ademais, já definitivamente assentada em outro processo. Impossibilidade do uso do instituto da suspensão como sucedâneo recursal. Agravo regimental não provido.



    1. O instituto da suspensão de segurança deve ser manejado segundo os requisitos previstos na lei de regência e não para a concessão de efeito ativo.



    2. Questão, ademais, já definitivamente resolvida em autos de ação semelhante (SS nº 5.100), ajuizada pelo Estado de Sergipe. 



    3. Impossibilidade de utilização desta ação como sucedâneo recursal.



    4. Agravo regimental não provido.”



    (SS 5.102-AgR/SE, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 04.12.2019)



    “AGRAVO REGIMENTAL NA SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. MANDADO DE SEGURANÇA. LIMINAR INDEFERIDA. PEDIDO DE EFEITO ATIVO NA SUSPENSÃO. AUSÊNCIA DE DECISÃO A SER SUSPENSA. INADMISSIBILIDADE DO PEDIDO. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.”



    (SS 5.190-AgR/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 14.3.2018)



    12. Em suma, a adequada interpretação dos dispositivos legais aplicáveis leva à inadmissibilidade do uso, pelo Poder Público (pessoa jurídica de direito público interessada e Parquet), do incidente de contracautela quando, como ocorre na espécie, figura no polo ativo do processo subjacente. 



    13. Ante o exposto, nego seguimento à presente suspensão de liminar (art. 21, § 1º, do RISTF).



    Publique-se.



    Brasília, 20 de junho de 2023.



Ministra ROSA WEBER



Presidente



Documento assinado digitalmente




1  VENTURI, Edson. Suspensão de liminares e sentenças contrárias ao Poder Público. 3. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2017, p. 136-42.




2  RODRIGUES, Marcelo Abelha. Suspensão de segurança. 5. ed. Indaiatuba: Editora Foco, 2022, p. 126-7.