Tribunal: STF
Processo: ARE 1460373
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-11-17
Data de publicação: 2023-11-17

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Agravo em Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de Rondônia.



    Na origem, trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo então Prefeito do Município de Porto Velho-RO em face da Lei Municipal n. 2.862, de 17 de setembro de 2021, que dispõe sobre “a instalação de redes de proteção em edificações para prevenção de acidentes com crianças”.



    Na inicial, alega o autor que a norma municipal usurpa a competência da UNIÃO para legislar sobre direto civil e propriedade privada, violando, assim, os arts. 5º, XXII e XXIII; 22, I; 182, § 2º; e 186, I a IV, da CF/1988 (Doc. 2).



    Eis o inteiro teor da norma impugnada:



    “LEI Nº 2.862, DE 17 DE SETEMBRO DE 2021. 



    "Dispõe sobre a instalação de redes de proteção em edificações para prevenção de acidentes com crianças, e dá outras providências." 



    Art. 1° Torna-se obrigatório no município de Porto Velho, a instalação de redes de proteção em janelas, varandas ou sacadas das unidades autônomas e das áreas comuns de circulação de edificações, a partir do segundo pavimento, onde residam crianças, como forma de prevenção de acidentes. 



    Art. 2º As redes de proteção e sua instalação deverão atender a norma ABNT NBR 16046:2012, da Associação Brasileira de Normas Técnicas, e na sua falta, por outra norma que venha ser regulamentada. 



    Art. 3º Os condomínios residenciais, através de seus síndicos e/ou administradores devidamente constituídos, deverão fixar no seu hall de entrada ou área de uso comum, cartaz, placa ou comunicada divulgando o disposto na presente Lei. 



    Art. 4º Sem prejuízo do que dispõe o Código Penal, em havendo descumprimento desta Lei, o infrator responsável pelo imóvel ficará sujeito à multa de 10 (dez) UPF, e em caso de reincidência será aplicada multa dobrada. 



    Art. 5º O Poder Executivo poderá regulamentar norma para fiscalização e aplicação das sanções previstas nesta Lei. 



    Art. 6º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.” 



    O Tribunal de origem, por unanimidade, julgou improcedente a Ação Direta, ao fundamento de que a norma local “não atinge atributos da propriedade privada, não invade a competência privativa da União”, tratando-se “apenas de uma norma local estabelecendo o uso de equipamento de proteção e segurança física de crianças” (Doc. 6, fl. 8). 



    O acórdão recebeu a seguinte ementa (Doc. 6, fl. 8):



    “Ação direta de inconstitucionalidade. Lei municipal. Instalação de redes de proteção em janelas, varandas ou sacadas das unidades autônomas a partir do segundo pavimento, onde residam crianças, como forma de prevenção de acidentes. Rejeição. Norma que se dirige a entes privados, determinando a instalação de redes de proteção em condomínios que residam crianças. Dispositivo não diz respeito a Direito de Propriedade.”



    No Recuro Extraordinário (Doc. 8), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o Prefeito e o MUNICÍPIO DE PORTO VELHO alegam que o acórdão recorrido, ao declarar a constitucionalidade de norma que determina a instalação de proteção em janelas, varandas e sacadas de propriedades privadas, viola o art. 22, I, da CF/1988, pois interfere na propriedade privada, violando a competência da União para disciplinar a matéria.



    Aduzem, ainda, que a norma questionada ultrapassa o interesse local, pois na mesma não existe “nenhum caractere da preponderância ou qualquer peculiaridade do Município de Porto Velho envolvendo o tema” (Doc. 8, fl. 7).



    Ao final, requerem o provimento do presente recurso para declarar a inconstitucionalidade da da Lei Municipal 2.862/2021, com efeitos ex-tunc.



    O Tribunal de origem inadmitiu o RE ao fundamento de que, quanto à alegada violação ao art. 22, I, da CF/1988, o recorrente faz alegações genéricas, limitando-se a afirmar que a norma local é inconstitucional por ferir o direito de propriedade. “Contudo, não explica e fundamenta adequadamente de que maneira o Acórdão teria efetivamente violado o dispositivo supracitado - mormente porque deixa de abordar o cerne do fundamento esposado no acórdão” (Doc. 12, fl. 2).



    No Agravo (Doc. 14), a parte agravante alega que cumpriu o requisito do prequestionamento, a matéria tem repercussão geral e que não subsiste o argumento do Tribunal de origem no sentido de que as razões recursais foram genéricas, pois houve efetiva demonstração da violação ao art. 22, I, da CF/1988.



    É o relatório.



    Conforme narrado, buscam os recorrentes a reforma do acórdão que declarou a constitucionalidade da Lei Municipal 2.862/2021, do Município de Porto Velho-RO, que instituiu a obrigatoriedade de instalação de redes de proteção em janelas, varandas ou sacadas das unidades autônomas e das áreas comuns de circulação de edificações, a partir do segundo pavimento, onde residam crianças, como forma de prevenção de acidentes. 



    Entendem os recorrentes que a referida norma local viola o art. 22, I, da CF/1988, na medida em que usurpa a competência da União para legislar sobre direito civil e direito de propriedade.



    O federalismo e suas regras de distribuição de competências legislativas são um dos grandes alicerces da consagração da fórmula Estado de Direito, que, conforme salientado por PABLO LUCAS VERDÚ, ainda exerce particular fascinação sobre os juristas. Essa fórmula aponta a necessidade de o Direito ser respeitoso com as interpretações acerca de diferentes dispositivos constitucionais que envolvem diversas competências legislativas, para que se garanta a previsão do legislador constituinte sobre a divisão dos centros de poder entre os entes federativos, cuja importância é ressaltada tanto por JORGE MIRANDA (Manual de direito constitucional. 4. Ed. Coimbra: Coimbra Editora, 1990, t. 1, p. 13-14), quanto por JOSÉ GOMES CANOTILHO (Direito constitucional e teoria da Constituição. Almedina, p. 87).



    A essencialidade da discussão não está na maior ou menor importância do assunto específico tratado pela legislação, mas sim, na observância respeitosa à competência constitucional do ente federativo para editá-la (MAURICE DUVERGER. Droit constitutionnel et institutions politiques. Paris: Presses Universitaires de France, 1955. p. 265 e ss.), com preservação de sua autonomia e sem interferência dos demais entes da federação, pois, como salientado por LÚCIO LEVI:



    “a federação constitui, portanto, a realização mais alta dos princípios do constitucionalismo. Com efeito, a ideia do Estado de direito, o Estado que submete todos os poderes à lei constitucional, parece que pode encontrar sua plena realização somente quando, na fase de uma distribuição substancial das competências, o Executivo e o Judiciário assumem as características e as funções que têm no Estado Federal”. (NORBERTO BOBBIO, NICOLA MATTEUCCI, GIANFRANCO PASQUINO (Coord.). Dicionário de política. v. I, p. 482).”



    O equilíbrio na interpretação constitucional sobre a distribuição de competências na história do federalismo iniciou com a Constituição norte-americana de 1787. A análise de suas características e consequências, bem como do desenvolvimento de seus institutos vem sendo realizada desde os escritos de JAY, MADISON e HAMILTON, nos artigos federalistas, publicados sob o codinome Publius, durante os anos de 1787-1788, até os dias de hoje, e mostra que se trata de um sistema baseado principalmente na consagração da divisão constitucional de competências, para manutenção de autonomia dos entes federativos e equilíbrio no exercício do poder (THOMAS MCINTYRE COOLEY. The general principles of constitutional law in the United States of America. 3. ed. Boston: Little, Brown and Company, 1898. p. 52; DONALD L. ROBINSON. To the best of my ability: the presidency the constitution . New York: W. W. Norton & Company, 1987. p. 18-19). Em 1887, em seu centenário, o estadista inglês WILLIAM GLADSTONE, um dos mais influentes primeiros-ministros ingleses, afirmou que a Constituição dos Estados Unidos era a mais maravilhosa obra jamais concebida num momento dado pelo cérebro e o propósito do homem, por equilibrar o exercício do poder.



    É importante salientar, dentro dessa perspectiva da mais maravilhosa obra jamais concebida, que a questão do federalismo e do equilíbrio entre o Poder Central e os Poderes Regionais foi das questões mais discutidas durante a Convenção norte-americana, pois a manutenção do equilíbrio Democrático e Republicano, no âmbito do Regime Federalista, depende do bom entendimento, definição, fixação de funções, deveres e responsabilidades entre os três Poderes, bem como da fiel observância da distribuição de competências legislativas, administrativas e tributárias entre União, Estados e Municípios, característica do Pacto Federativo, consagrado constitucionalmente no Brasil, desde a primeira Constituição Republicana, em 1891, até a Constituição Federal de 1988.



    A Federação, portanto, nasceu adotando a necessidade de um poder central, com competências suficientes para manter a união e coesão do próprio País, garantindo-lhe, como afirmado por HAMILTON, a oportunidade máxima para a consecução da paz e liberdade contra o facciosismo e a insurreição (The Federalist papers, nº IX) e permitindo à União realizar seu papel aglutinador dos diversos Estados-Membros e de equilíbrio no exercício das diversas funções constitucionais delegadas aos três poderes de Estado.



    Durante a evolução do federalismo, passou-se da ideia de três campos de poder mutuamente exclusivos e limitadores, segundo a qual a União, os Estados e os Municípios teriam suas áreas exclusivas de autoridade, para um novo modelo federal baseado principalmente na cooperação, como salientado por KARL LOEWENSTEIN (Teoria de la constitución. Barcelona: Ariel, 1962. p. 362).



    O legislador constituinte de 1988, atento a essa evolução, bem como sabedor da tradição centralizadora brasileira, tanto, obviamente, nas diversas ditaduras que sofremos, quanto nos momentos de normalidade democrática, instituiu novas regras descentralizadoras na distribuição formal de competências legislativas, com base no princípio da predominância do interesse, e ampliou as hipóteses de competências concorrentes, além de fortalecer o Município como polo gerador de normas de interesse local.



    O princípio geral que norteia a repartição de competência entre os entes componentes do Estado Federal brasileiro, portanto, é o princípio da predominância do interesse, não apenas para as matérias cuja definição foi preestabelecida pelo texto constitucional, mas também em termos de interpretação em hipóteses que envolvem várias e diversas matérias, como na presente ação direta de inconstitucionalidade.



    A própria Constituição Federal, presumindo de forma absoluta para algumas matérias a presença do princípio da predominância do interesse, estabeleceu, a priori, diversas competências para cada um dos entes federativos, União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios, e, a partir dessas opções, pode ora acentuar maior centralização de poder, principalmente na própria União (CF, art. 22), ora permitir uma maior descentralização nos Estados-Membros e Municípios (CF, arts. 24 e 30, inciso I).



    Atuando dessa maneira, se, na distribuição formal de competências, houve um maior afastamento do federalismo centrípeto que sempre caracterizou a república brasileira, na distribuição material, nossas tradições históricas, político-econômicas e culturais, somadas ao próprio interesse do legislador constituinte, que permaneceria como poder constituído (Congresso Nacional), após a edição da Constituição de 1988, acabaram por produzir grande generosidade do texto constitucional na previsão dos poderes enumerados da União, com a fixação de competência privativa para a maioria dos assuntos de maior importância legislativa.



    Consequentemente, concordemos ou não, no texto da Constituição de 1988, as contingências históricas, político-econômicas e culturais mantiveram a concentração dos temas mais importantes no Congresso Nacional, em detrimento das Assembleias locais, como salientado por JOSÉ ALFREDO DE OLIVEIRA BARACHO (Teoria geral do federalismo. Rio de Janeiro: Forense, 1986. p. 317), e facilmente constatado ao analisarmos o rol de competências legislativas da União estabelecidas no artigo 22 do texto constitucional.



    Essa opção inicial do legislador constituinte, ao centralizar nos poderes enumerados da União (CF, artigo 22) a maioria das matérias legislativas mais importantes, contudo, não afastou da Constituição de 1988 os princípios básicos de nossa tradição republicana federalista, que gravita em torno do princípio da autonomia, da participação política e da existência de competências legislativas próprias dos Estados/Distrito Federal e Municípios, indicando ao intérprete a necessidade de aplicá-los como vetores principais em cada hipótese concreta em que haja a necessidade de análise da predominância do interesse, para que se garanta a manutenção, fortalecimento e, principalmente, o equilíbrio federativo (GERALDO ATALIBA. República e constituição. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1985. p. 10), que se caracteriza pelo respeito às diversidades locais, como bem salientado por MICHAEL J. MALBIN, ao apontar que a intenção dos elaboradores da Carta Constitucional Americana foi justamente estimular e incentivar a diversidade, transcendendo as facções e trabalhando pelo bem comum (A ordem constitucional americana. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1987, p. 144), consagrando, ainda, a pluralidade de centros locais de poder, com autonomia de autogoverno e autoadministração, para que se reforçasse a ideia de preservação da autonomia na elaboração do federalismo, como salientado por ALEXIS DE TOCQUEVILLE, ao comentar a formação da nação americana (Democracia na América: leis e costumes. São Paulo: Martins Fontes, 1988. p. 37 e ss.), que serviu de modelo à nossa Primeira Constituição Republicana em 1891.



    Nos regimes federalistas, respeitadas as opções realizadas pelo legislador constituinte e previamente estabelecidas no próprio texto constitucional, quando surgem dúvidas sobre a distribuição de competências e, consequentemente, a necessidade de definição do ente federativo competente para legislar sobre determinado e específico assunto, que engloba uma ou várias matérias com previsão ou reflexos em diversos ramos do Direito, caberá ao intérprete priorizar o fortalecimento das autonomias locais e o respeito às suas diversidades como pontos caracterizadores e asseguradores do convívio no Estado Federal, que garantam o imprescindível equilíbrio federativo (JUAN FERRANDO BADÍA. El estado unitário: El federal y El estado regional. Madri: Tecnos, 1978, p. 77; MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO. O Estado federal brasileiro na Constituição de 1988. Revista de Direito Administrativo, n. 179, p. 1; RAUL MACHADO HORTA. Tendências atuais da federação brasileira. Cadernos de direito constitucional e ciência política, n. 16, p. 17; e, do mesmo autor: Estruturação da federação. Revista de Direito Público, n. 81, p. 53 e ss.; CARLOS MÁRIO VELLOSO. Estado federal e estados federados na Constituição brasileira de 1988: do equilíbrio federativo. Revista de Direito Administrativo, n. 187, p. 1 e ss.; JOSAPHAT MARINHO. Rui Barbosa e a federação. Revista de Informação Legislativa, n. 130, p. 40 e ss.; SEABRA FAGUNDES. Novas perspectivas do federalismo brasileiro. Revista de Direito Administrativo, n. 99, p. 1 e ss.).



    Relativamente à competência legislativa concorrente, é forçoso ressaltar que sua instituição cria o denominado “condomínio legislativo” entre a União e os Estados-Membros, cabendo à primeira a edição de normas gerais sobre as matérias elencadas no art. 24 da CF. Já aos Estados, no âmbito dessa distribuição vertical de competências legislativas, caberá o exercício da competência suplementar — quando já existente norma geral a disciplinar determinada matéria (CF, art. 24, § 2º) — e a competência legislativa plena — quando inexistente norma federal a estabelecer normatização de caráter geral (CF, art. 24, § 3º).



    No caso em julgamento, a parte recorrente aponta violação ao art. 22, I, da CF/1988, ao fundamento de que a Lei Municipal questionada fere o direito de propriedade, tema de competência exclusiva da União.



    Não assiste razão aos recorrentes.



    Da leitura atenta da Lei n. 2.862/2021, do Município de Porto Velho/RO, denota-se que a norma tem por escopo, não a regulamentação do direito de propriedade, mas sim a proteção integral das crianças. A norma está em plena sintonia, portanto, com o art. 227 da CF/1988, segundo o qual É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança, ao adolescente e ao jovem, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão.



    Acresça-se que o acórdão recorrido está em conformidade com a jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, no sentido de que os Municípios têm competência para legislar sobre proteção a crianças e adolescentes. 



    Vejam-se os seguintes precedentes:



    “EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL E CIVIL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE CONTRA LEI MUNICIPAL. DIREITO DA INFÂNCIA E DA ADOLESCÊNCIA. COMPETÊNCIA DO MUNICÍPIO PARA LEGISLAR SOBRE MATÉRIA DE INTERESSE LOCAL. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    1. Os municípios têm autonomia para dispor, mediante lei, sobre proteção à infância e à juventude em âmbito local, desde que não afrontem legislação federal ou estadual.



    2. No caso, o Município do Rio de Janeiro, ao ampliar a publicidade ao combate aos maus tratos às crianças e aos adolescentes e à pedofilia, atuou no campo relativo à competência legislativa suplementar atribuída aos Municípios pelo art. 30, II da Constituição Federal, complementando a proteção trazida pelo Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei 8.069/1990) às crianças e aos jovens cariocas.



    3. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não houve fixação de honorários advocatícios. 4. Agravo interno a que se nega provimento.” (RE 1243834 AgR, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, DJe DE 25/5/2020)



    “Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL. PROTEÇÃO DA INFÂNCIA. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 13.582/2016 POSTERIORMENTE MODIFICADA PELA LEI 14.045/2018 AMBAS DO ESTADO DA BAHIA. RESTRIÇÃO À PUBLICIDADE INFANTIL DE PRODUTOS DE BAIXO VALOR NUTRICIONAL NAS ESCOLAS. AUSÊNCIA DE OFENSA À COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. FEDERALISMO COOPERATIVO. PROPORCIONALIDADE. RESTRIÇÃO MÓDICA NO DIREITO À LIBERDADE DE EXPRESSÃO COMERCIAL. AÇÃO DIRETA JULGADA IMPROCEDENTE. 



    1. Não há prejuízo da ação direta quando nova norma altera a que é impugnada mantém, em tese, o vício de inconstitucionalidade formal.



    2. Como recomenda a Organização Mundial da Saúde, as escolas e os demais locais onde as crianças se reúnem devem ser livres de todas as formas de publicidade de alimentos ricos em gorduras saturadas, gorduras trans, açúcares ou sódio, porque essas instituições agem como in loco parentis, ou seja, no lugar dos pais.



    3. A Constituição não admite que a inação da União em regular a publicidade infantil nesses lugares possa ser invocada para impedir a adoção de medidas por parte de Estados para cumprirem as obrigações que decorrem diretamente dos instrumentos internacionais de proteção à saúde e à infância. Precedentes.



    4. Atende à proporcionalidade a restrição à liberdade de expressão comercial que visa a promover a proteção da saúde de crianças e adolescentes e que implica restrição muito leve à veiculação de propaganda, porquanto limitada ao local para o qual é destinada, delimitada apenas a alguns produtos e a um público ainda mais reduzido.



    5. Ação direta julgada improcedente.” (ADI 5631, Rel. Min. EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, DJe de 27/5/2021)



    EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. PROTEÇÃO À INFÂNCIA E À JUVENTUDE. LEI MUNICIPAL PELA QUAL SE ESTABELECE NOVO REQUISITO PARA O PROCESSO DE ESCOLHA DOS MEMBROS DO CONSELHO TUTELAR. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA SUPLEMENTAR. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” (RE 1333169 AgR, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Primeira Turma, DJe de 11/11/2021)



    “Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Lei 15.301, de 12 de janeiro de 2014, do Estado de São Paulo. 3. Proibição de fabricar, vender e comercializar armas de fogo de brinquedo no Estado. 4 Competência concorrente da União, dos Estados, do Distrito Federal e Municípios para legislar sobre proteção à infância e à juventude. 5. Competência concorrente para legislar sobre matéria de produção e consumo. 6. A mera circunstância de uma norma demandar atuação positiva do Poder Executivo não a insere no rol de leis cuja iniciativa é privativa do Chefe do Executivo. 7. Pedido julgado improcedente.” (ADI 5126, Rel. Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, DJe de 18/1/2023)



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    Publique-se. 



    Brasília, 17 de novembro de 2023.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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