Tribunal: STF
Processo: RE 1422953
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-03-09
Data de publicação: 2023-03-09

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. DIREITO À SAÚDE. PACIENTE PORTADOR DE ESCLEROSE MÚLTIPLA. FINGOLIMODE. MEDICAMENTO DO COMPONENTE ESPECIALIZADO COM AQUISIÇÃO CENTRALIZADA PELO MINISTÉRIO DA SAÚDE. NECESSIDADE DE A UNIÃO COMPOR O POLO PASSIVO DA AÇÃO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS. TEMA 793 DA REPERCUSSÃO GERAL. REMESSA DOS AUTOS À JUSTIÇA FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO.



Relatório



    1. Recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado da Quarta Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul:



    “AGRAVO INTERNO EM APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO À SAÚDE. PACIENTE DIAGNOSTICADA COM ESCLEROSE MÚLTIPLA (CID G.35). FORNECIMENTO DO FÁRMACO FINGOLIMODE (GILENYA) 0,5MG. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS. APLICAÇÃO DE TESE DE REPERCUSSÃO GERAL SUFRAGADA PELO E. STF NO JULGAMENTO DO RE Nº 855.178/PE. 1. É responsabilidade do Estado (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) fornecer medicamento aos que dele necessitam, na forma do que dispõem os artigos 196 da Carta Magna e 241 da Constituição Estadual ao estabelecerem que a saúde é direito de todos e dever do Estado. 2. A repartição de competência no Sistema Único de Saúde não afasta a responsabilidade solidária dos entes públicos, razão por que o Estado deve fornecer o medicamento vindicado. 3. A tese firmada no RE 855.178, Tema nº 793, menciona o direito de ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro, o que indica que o ajuste atinente à solidariedade entre os entes federados poderia ocorrer em demanda posterior outra e não necessariamente naquela em que se reclama, como aqui, a concretização da política pública devida solidariamente pelos entes da Federação. 4. Sendo clara a situação de saúde da parte autora, deve ser observada a indicação no receituário médico por ela apresentado, a respeito da adequação e necessidade da administração do fármaco pleiteado, devendo ser prestigiado o tratamento recomendado pelo médico assistente do paciente, que acompanhou a evolução da moléstia. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO” (e-doc. 26).



    Não foram opostos embargos de declaração.



    2. O recorrente alega ter Tribunal de origem contrariado o inc. II do art. 23 e os arts. 196 e 198 da Constituição da República, e desrespeitado o Tema 793 da repercussão geral.



    Argumenta que, “tratando-se de pedido de tecnologia padronizada no SUS e elencada no Grupo 1A da CEAF (RENAME), aplica-se ao caso concreto o Tema 793 do STF, cujo enunciado determina sejam observadas as regras de descentralização e repartição de atribuições na esfera do SUS” (fl. 5, e-doc. 32).



    Alega que “a União deve compor o polo passivo da lide, uma vez que compete ao ente público federal a aquisição centralizada dos fármacos listados no Grupo 1A da RENAME” (fl. 5, e-doc. 32).



    Pede “a admissão e provimento do Recurso Extraordinário” (fl. 12, e-doc. 32).



    3. O Primeiro Vice-Presidente do Tribunal de origem determinou a remessa dos autos à Câmara julgadora, para eventual juízo de retratação, em razão do Tema 793 da repercussão geral (e-doc. 37).



    A Quarta Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul manteve o acórdão recorrido, pelos seguintes fundamentos:



    “Diante da determinação do ilustre Primeiro Vice-Presidente desta Corte e em atenção aos termos do art. 1.040, II, do Código de Processo Civil, submeto à apreciação, por esta Câmara, da questão relativa ao direito da demandante, diagnosticada com Esclerose Múltipla (CID G.35), de receber dos réus assistência farmacológica com a disponibilização do fármaco FINGOLIMODE (GILENYA) 0,5 mg, sob a ótica do que restou decidido pelo Pretório Excelso, em sede de Repercussão Geral, no julgamento do Recurso Extraordinário nº 855.178/MG – Tema nº 793. 



    (...) vê-se que o fármaco vindicado, segundo a Relação Nacional de Medicamentos Essenciais - RENAME 2022, integra o Grupo 1A, de sorte que sua aquisição centralizada compete ao Ministério da Saúde, nos moldes artigo 49, I, ‘b’, do Anexo XXVIII, Portaria de Consolidação GM/MS nº 02/2017: (...)



    A circunstância de o medicamento integrar o Grupo 1A não enseja a obrigatoriedade de a União atuar no polo passivo da presente demanda, solução que atentaria frontalmente contra o entendimento pacificado pelo Supremo Tribunal Federal, em sede de repercussão geral, no julgamento do RE nº 855.178/PE, no sentido de que, em se tratando do direto à saúde, há responsabilidade solidária entre os entes federados, podendo qualquer um deles figurar no polo passivo em conjunto ou separadamente” (fls. 5-7, e-doc. 40).



    4. O Primeiro Vice-Presidente do Tribunal de origem admitiu o recurso extraordinário por entender que o acórdão recorrido contraria o Tema 793 da repercussão geral (e-doc.46).



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO. 



    5. Ao julgar o Recurso Extraordinário n. 855.178-RG, Tema 793, este Supremo Tribunal reafirmou a jurisprudência sobre a matéria e fixou a seguinte tese de repercussão geral:



    “O tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, sendo responsabilidade solidária dos entes federados, podendo figurar no polo passivo qualquer um deles em conjunto ou isoladamente” (Redação da tese aprovada nos termos do item 2 da Ata da Décima Segunda Sessão Administrativa do Supremo Tribunal Federal, realizada em 9.12.2015).



    No julgamento dos embargos de declaração opostos contra essa decisão, o Plenário deste Supremo Tribunal decidiu:



    “Ementa: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. AUSÊNCIA DE OMISSÃO, CONTRADIÇÃO OU OBSCURIDADE. DESENVOLVIMENTO DO PROCEDENTE. POSSIBILIDADE. RESPONSABILIDADE DE SOLIDÁRIA NAS DEMANDAS PRESTACIONAIS NA ÁREA DA SAÚDE. DESPROVIMENTO DOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. 1. É da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que o tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente. 2. A fim de otimizar a compensação entre os entes federados, compete à autoridade judicial, diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, direcionar, caso a caso, o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro. 3. As ações que demandem fornecimento de medicamentos sem registro na ANVISA deverão necessariamente ser propostas em face da União. Precedente específico: RE 657.718, Rel. Min. Alexandre de Moraes. 4. Embargos de declaração desprovidos” (RE 855.178-RG-ED, Redator para o acórdão o Ministro Edson Fachin, DJe 16.4.2020).



    No voto condutor desse julgado, o Ministro Edson Fachin propôs a consolidação do entendimento firmado nesse precedente de repercussão geral, para definir-se com precisão alguns aspectos da responsabilidade solidária dos entes federados nas ações prestacionais na área de saúde e o seu alcance:



    “[Q]uando se trata de pedido de dispensa de medicamento ou de tratamento padronizado na rede pública sem dúvida está-se diante de demanda cujo polo passivo e consequente competência são regulados por lei ou outra norma; e disso não deve se desviar o autor na propositura da ação até para que seu pedido, se deferido, seja prestado de forma mais célere e mais eficaz. 



    É preciso, assim, respeitar a divisão de atribuições: esteja ela na própria lei ou decorra (também por disposição legal – art. 32 do Decreto 7.508/11) de pactuação entre os entes, deve figurar no polo passivo a pessoa política com competência administrativa para o fornecimento daquele medicamento, tratamento ou material. (…)



    Ainda que se admita possa o cidadão, hipossuficiente, direcionar a pretensão contra a pessoa jurídica de direito público a quem a norma não atribui a responsabilidade primária para aquela prestação, é certo que o juiz deve determinar a correção do polo passivo da demanda, ainda que isso determine o deslocamento da competência para processá-la e julgá-la a outro juízo (arts. 284, par. único c/c 47, par. único, do CPC). Dar racionalidade, previsibilidade e eficiência ao sistema é o que impõe o respeito ao direito dos usuários. 



    Nessas circunstâncias, a melhor solução parece ser o magistrado não excluir de plano o ente político a quem se dirigiu a pretensão, sobretudo se houve pedido de ampliação da garantia, isto é: de que um ente federativo seja ‘garante’ de outro(s), no caso de falha no cumprimento da obrigação. (…)



    2ª espécie de pretensão: a que veicula pedido de medicamentos, tratamentos, procedimentos ou materiais não constantes das políticas públicas instituídas. A respeito desta espécie, constou na STA 175 uma subdivisão, nas subespécies (1), (2) e (3): ‘Se a prestação de saúde pleiteada não estiver entre as políticas do SUS, é imprescindível distinguir se a não prestação decorre de (1) uma omissão legislativa ou administrativa, (2) de uma decisão administrativa de não fornecê-la ou (3) de uma vedação legal a sua dispensação.’ 



    Como regra geral, nas três ’subespécies’ apontadas, a União comporá o polo passivo da lide. 



    Isso porque, segundo a lei orgânica do SUS, é o Ministério da Saúde, ouvida a CONITEC (Comissão Nacional de Incorporação de Tecnologias no SUS) que detém competência para a incorporação, exclusão ou alteração de novos medicamentos, produtos, procedimentos, bem como constituição ou a alteração de protocolo clínico ou de diretriz terapêutica (art. 19-Q, Lei 8.080/90). 



    A União poderá, assim, esclarecer, entre outras questões: a) se o medicamento, tratamento, produto etc. tem ou não uso autorizado pela ANVISA; b) se está ou não registrado naquela Agência; c) se é ou não padronizado para alguma moléstia e os motivos para isso; d) se há alternativa terapêutica constante nas políticas públicas, etc. 



    Aplicando essas considerações genéricas às subespécies (1), (2) e (3) referidas na STA 175, supratranscritas, apresentam-se as seguintes consequências processuais: 



    - Se houver alegação de (1) omissão administrativa ou legislativa na incorporação do tratamento pretendido, a União (pelas mesmas razões supra) poderá estar na demanda, ainda que eventual condenação não lhe seja diretamente dirigida, por haver prévia definição da responsabilidade financeira pelo seu fornecimento a outro ente, pactuada na Comissão Intergestores Tripartite (artigo 19-U, Lei 8.080/90). 



    - A mesma lógica se aplica ao caso de (3) vedação legal a sua dispensação: como regra geral, a União comporá a lide, ainda que para esclarecer o motivo do uso vedado pela ANVISA ou a ausência de registro na mesma Agência. 



    - Por fim, a situação (2): de haver uma decisão administrativa de não fornecer o medicamento ou o tratamento, normalmente está ligada aos itens (1) ou (3) retro: porque o objeto do pedido ou não está padronizado (o medicamento ou tratamento) para dispensa na rede pública, mas possui registro na ANVISA; ou, sobre ele incide a vedação legal de dispensa administrativa, pela incidência do artigo 19-T, Lei 8.080/90 (…).



    VI) DIANTE DE TODO O EXPOSTO: (…)



    1) Conheço dos embargos opostos pela União para o seguinte fim dúplice: a) atribuir ao conhecimento do recurso, sem repercussão no juízo de mérito da pretensão recursal, efeito de desenvolvimento do tema da solidariedade e de detalhamento do sentido e do alcance de precedentes, especialmente quanto aos termos enunciados na STA n. 175; (…)



    3) Quanto ao desenvolvimento da tese da solidariedade enuncia-se o seguinte: (…)



    i) A obrigação a que se relaciona a reconhecida responsabilidade solidária é a decorrente da competência material comum prevista no artigo 23, II, CF, de prestar saúde, em sentido lato, ou seja: de promover, em seu âmbito de atuação, as ações sanitárias que lhe forem destinadas, por meio de critérios de hierarquização e descentralização (arts. 196 e ss. CF);



    ii) Afirmar que ‘o polo passivo pode ser composto por qualquer um deles (entes), isoladamente ou conjuntamente’ significa que o usuário, nos termos da Constituição (arts. 196 e ss.) e da legislação pertinente (sobretudo a lei orgânica do SUS n. 8.080/90) tem direito a uma prestação solidária, nada obstante cada ente tenha o dever de responder por prestações específica; (…)



    iv) Se o ente legalmente responsável pelo financiamento da obrigação principal não compuser o polo passivo da relação jurídico-processual, compete a autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro, sem prejuízo do redirecionamento em caso de descumprimento;



    v) Se a pretensão veicular pedido de tratamento, procedimento, material ou medicamento não incluído nas políticas públicas (em todas as suas hipóteses), a União necessariamente comporá o polo passivo, considerando que o Ministério da Saúde detém competência para a incorporação, exclusão ou alteração de novos medicamentos, produtos, procedimentos, bem como constituição ou a alteração de protocolo clínico ou de diretriz terapêutica (art. 19-Q, Lei 8.080/90), de modo que recai sobre ela o dever de indicar o motivo da não padronização e eventualmente iniciar o procedimento de análise de inclusão, nos termos da fundamentação. (…)



    Tese fixada: ‘Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro’” (DJe 16.4.2020).



    6. Nesse contexto, a adequada aplicação do Tema 793 da repercussão geral exige seja a União incluída no polo passivo das ações obrigacionais quando os medicamentos ou tratamentos de saúde pleiteados: a) não tiverem seu uso ou aplicação aprovados pela Agência Nacional de Vigilância Sanitária — Anvisa; b) forem solicitados para o tratamento de enfermidades diversas daquelas para as quais inicialmente prescritos pelos fabricantes e pelos órgãos de saúde (uso off label); c) não forem padronizados pela Comissão Nacional de Incorporação de Tecnologias no SUS – Conitec nem incluídos na Relação Nacional de Medicamentos Essenciais – Rename ou na Relação Nacional de Ações e Serviços de Saúde – Renases; d) embora padronizados, tiverem seu financiamento, aquisição e dispensação atribuídos à União, segundo critérios de descentralização e hierarquização do SUS previstos no ordenamento jurídico vigente.



    7. Na espécie vertente, busca-se a condenação do recorrente ao fornecimento do fármaco Fingolimode (Gilenya) 0,5 mg. Esse medicamento obteve registro junto à Agência Nacional de Vigilância Sanitária – Anvisa e foi incluído na Relação Nacional de Medicamentos Essenciais de 2022 (Rename). Foi, assim, padronizado e incorporado às políticas públicas executadas pelo Sistema Único de Saúde – SUS. 



    Entretanto, o fármaco em questão está classificado no grupo 1A, medicamentos com aquisição centralizada pelo Ministério da Saúde para o tratamento das doenças contempladas no CEAF (Anexo III da Rename de 2022 – Relação Nacional de Medicamentos do Componente Especializado da Assistência Farmacêutica).



    Assim, aplicando-se o entendimento consolidado neste Supremo Tribunal sobre o tema, é de assentar a necessidade de inclusão da União no polo passivo da ação subjacente, na forma do julgamento do Tema 793 da repercussão geral, com o consequente deslocamento da competência para a Justiça Federal. Assim, por exemplo:



    “EMENTA EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO À SAÚDE. SOLIDARIEDADE DOS ENTES PÚBLICOS. FORNECIMENTO, PELO PODER PÚBLICO, DE MEDICAMENTO REGISTRADO NA AGÊNCIA NACIONAL DE VIGILÂNCIA SANITÁRIA (ANVISA) E PADRONIZADO PELO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE (SUS). FÁRMACO INSERIDO NA RELAÇÃO NACIONAL DE MEDICAMENTOS ESSENCIAIS RENAME (2022), NO GRUPO 1A DO COMPONENTE ESPECIALIZADO DA ASSISTÊNCIA FARMACÊUTICA (CEAF). TEMA Nº 793 DA REPERCUSSÃO GERAL. EXEGESE. INCLUSÃO DA UNIÃO NO POLO PASSIVO. NECESSIDADE. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. RESSALVADO O ENTENDIMENTO DA RELATORA. OMISSÃO. OCORRÊNCIA. DECLARATÓRIOS ACOLHIDOS, COM EFEITOS INFRINGENTES, PARA SANAR OMISSÃO” (RE n. 1.368.340-AgR-ED, Relatora a Ministra Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 26.8.2022).



    “Ementa: RECLAMAÇÃO. DEVER DE ASSISTÊNCIA À SAÚDE. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA ENTRE OS ENTES FEDERADOS. TEMA 793 DA REPERCUSSÃO GERAL. INCLUSÃO DA UNIÃO NO POLO PASSIVO DA DEMANDA. NÃO OBSERVÂNCIA. AGRAVO REGIMENTAL. PROVIMENTO. RECLAMAÇÃO JULGADA PROCEDENTE. 1. Ao apreciar o RE 855.178-ED, processo piloto do Tema 793 da sistemática da repercussão geral, do qual fui redator designado para o acórdão, DJe 16.4.2020, o Plenário do Supremo Tribunal Federal concluiu pela responsabilidade solidária dos entes federados pelo dever de prestar assistência à saúde. 2. Revelando a necessidade da formação de um litisconsorte necessário, esta Corte assentou o dever da autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competência e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro. 3. Uma vez que o medicamento pleiteado encontra-se devidamente incorporado ao SUS, ainda que para outra patologia, e sua dispensação ocorre por meio da Portaria GM/MS n.º 1.554/2013, pertencendo ao grupo 1A do Componente Especializado da Assistência Farmacêutica (CEAF) e, como tal, sua aquisição é centralizada pelo Ministério da Saúde, incumbe à autoridade reclamada, na linha do que decidido no Tema 793, determinar a inclusão do citado ente federado no polo passivo da demanda, com a consequente remessa dos autos à Justiça Federal, devendo o fornecimento do medicamento ser mantido até a apreciação da matéria pelo juízo competente. 4. Agravo regimental a que se dá provimento” (Rcl n. 52.258-AgR, Redator para o acórdão o Ministro Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 6.6.2022).



    “Ementa: CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. MUDANÇA JURISPRUDENCIAL. INDEVIDA APLICAÇÃO DO TEMA 793 DA REPERCUSSÃO GERAL PELO JUÍZO DA ORIGEM. ÔNUS OBRIGACIONAL A SER SUPORTADO PELA UNIÃO. NECESSIDADE DE SUA INCLUSÃO NO POLO PASSIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO ACOLHIDOS COM EFEITOS INFRINGENTES. (...) 5. No caso concreto, entendeu-se pela desnecessidade da inclusão da União no polo passivo, sob o argumento de tratar-se de obrigação solidária de todos os Entes Políticos. Entretanto, cuida-se de pedido de fornecimento de medicamento que não se encontra padronizado para a finalidade desejada; e, apesar de incluído nas políticas públicas do SUS para tratamento de outra enfermidade, é de responsabilidade financeira do Ministério da Saúde por estar inserto no Grupo 1A do Componente Especializado da Assistência Farmacêutica (CEAF), o que obriga sua inclusão no polo passivo da demanda. 6. Embargos de Declaração acolhidos com efeitos infringentes” (Rcl n. 49.909-AgR-ED, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 23.5.2022).



    No mesmo sentido são as decisões monocráticas proferidas no Recurso Extraordinário n. 1.365.462, Relator o Ministro Roberto Barroso, DJe 15.2.2022; Recurso Extraordinário n. 1.363.076, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe 16.2.2022; Recurso Extraordinário n. 1.367.894, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, DJe 10.3.2022; Rcl n. 54.380, Relator o Ministro Dias Toffoli, DJe 9.8.2022; Recurso Extraordinário n. 1.378.199, Relatora a Ministra Rosa Weber, DJe 19.5.2022; e no Recurso Extraordinário n. 1.374.929, de minha relatoria, DJe 3.5.2022.



    O Tribunal de origem não ajustou o acórdão recorrido ao decidido por este Supremo Tribunal no Tema 793, como exige o inc. II do art. 1.030 do CPC, ao deixar de observar a necessidade de inclusão da União no polo passivo de ação judicial em que se pleiteia medicamento cuja responsabilidade financeira compete ao Ministério da Saúde.



    8. Considerando a impossibilidade da suspensão do tratamento médico, pela primazia da dignidade da pessoa humana, deve ser mantido o fornecimento do medicamento à recorrida na forma em que deferido na origem, até que a autoridade competente promova novo exame do caso. 



    9. Pelo exposto, dou provimento ao presente recurso extraordinário (al. b do inc. V do art. 932 do Código de Processo Civil e § 2º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal) para, reformando o acórdão recorrido, determinar a remessa do feito à Justiça Federal, mantido o fornecimento do medicamento à recorrida até novo exame do caso pela instância judicial competente. 



    Publique-se.



    Brasília, 9 de março de 2023.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora