Tribunal: STF
Processo: ARE 1422012
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-08-01
Data de publicação: 2023-08-01

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO. AFASTAMENTO DE PARCELA SALARIAL DECORRENTE DE COISA JULGADA. AUSÊNCIA DE ALTERAÇÃO DA SITUAÇÃO FÁTICA E JURÍDICA QUE ENSEJOU O TÍTULO EXECUTIVO ASSENTADA PELO COLEGIADO DE ORIGEM. ANÁLISE: ÓBICE DOS ENUNCIADOS Nº 279 E Nº 280 DA SÚMULA DO SUPREMO. AGRAVO CONHECIDO PARCIALMENTE E, NA PARTE CONHECIDA, NEGADO PROVIMENTO.



    1. Trata-se de agravo contra decisão denegatória de recurso extraordinário interposto pelo Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina, assim ementado:



    “RECLAMAÇÃO. CPC, ART. 988, II. VERBA DE EQUIVALÊNCIA DOS PROCURADORES DE ESTADO PREVISTA NO ART. 196 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE SANTA CATARINA. DECISÃO CAUTELAR DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DETERMINANDO A SUSPENSÃO DO PAGAMENTO. ALEGAÇÃO DE AFRONTA À DECISÃO DESTA CORTE TRANSITADA EM JULGADO. PRELIMINARES DE IMPUGNAÇÃO AO VALOR DA CAUSA, INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA POR AUSÊNCIA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA E POR TER SIDO MANEJADA COMO SUCEDÂNEO RECURSAL ADMINISTRATIVO. NÃO OCORRÊNCIA. MÉRITO. PRESCRIÇÃO DO DIREITO INVOCADO NÃO EXERCIDO NO LAPSO QUINQUENAL A QUE ALUDE O DECRETO N. 20.910/32. NÃO VERIFICAÇÃO. PAGAMENTO DA VERBA DE EQUIVALÊNCIA QUE OCORREU DURANTE VÁRIOS EXERCÍCIOS FINANCEIROS, COM POUCAS INTERRUPÇÕES. MODIFICAÇÃO DO REGIME JURÍDICO, ADEMAIS, NÃO DEMONSTRADA, UMA VEZ QUE AS ALTERAÇÕES LEGISLATIVAS INVOCADAS JÁ SE ENCONTRAVAM EM VIGOR QUANDO DA PROLAÇÃO DO DECISUM PASSADO EM JULGADO, ACOBERTADO PELA EFICÁCIA PRECLUSIVA DA COISA JULGADA QUE ASSEGUROU AOS PROCURADORES DE ESTADO A PARIDADE VENCIMENTAL. RECLAMAÇÃO PROCEDENTE.” (e-doc. 272).



    2. No recurso extraordinário interposto com fundamento nas alíneas “a” e “c” do permissivo constitucional, o recorrente alega violação aos arts. 37, inc. XIII, 39, § 4º, 70, 71, inc. IV, e 75 da Constituição da República. 



    2.1. Assevera a competência dos Tribunais de Contas para “o exame de legalidade e legitimidade das parcelas que integram a remuneração (em sentido amplo) de servidores públicos”, porquanto atuou dentro de sua atribuição constitucional, “em controle externo preventivo”, considerada a incompatibilidade do pagamento da “verba de equivalência” com o regime constitucional de subsídio, pelo qual são remunerados os Procuradores do Estado. 



    2.2. Discorre sobre a proibição de vinculação ou equiparação de quaisquer espécies remuneratórias para efeito de remuneração de pessoal do serviço público, estabelecida no art. 37, inc. XIII, da Constituição da República. 



    2.3. Destaca que “a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal não admite sequer a equiparação entre Procuradores do Estado e Procuradores Autárquicos”, muito menos seria possível equiparar Procuradores do Estado a Procuradores da Assembleia, “pois compete àqueles a representação judicial e a consultoria jurídica no âmbito do Estado, todavia, a atuação dos Procuradores do Poder Legislativo se limita à defesa judicial e extrajudicial da Assembleia Legislativa, nos termos dos artigos 37 e 103 da Constituição do Estado”. 



    2.4. Afirma que o acórdão recorrido implicou “evidente lesão às competências deste Tribunal de Contas previstas nos artigos 70, 71, IV, da Constituição da República, seja numa perspectiva direta e imediata, malferindo seu poder geral de cautela, seja numa perspectiva diferida, contra a própria utilidade dos processos de fiscalização”. 



    2.5. Sustenta que o cerne da controvérsia é a equiparação fixada no art. 196 da Constituição do Estado de Santa Catarina, entre os Procuradores do Estado e os da Assembleia Legislativa, cuja inconstitucionalidade decorre do previsto no art. 37, inc. XIII, da CRFB. 



    2.6. Sustenta que “não examinou o mérito da decisão judicial, mas o exaurimento de seus efeitos sobre relações jurídicas continuativas (cláusula rebus sic stantibus, incompatibilidade da verba avulsa com o superveniente regime de subsídio, prescrição, etc.), à luz do ato administrativo que determina a realização de uma despesa pública”, tendo agido dentro de sua competência institucional. 



    2.7. Requer o provimento do recurso para que sejam julgados improcedentes os pedidos iniciais (e-doc. 408).



    É o relatório.



    Decido.



    3. Transcrevo, para melhor exame da controvérsia, os fundamentos do acórdão recorrido:



    “DA DECISÃO DO TJSC A QUE SE PRETENDE GARANTIR A AUTORIDADE DO JULGADO E OUTROS JULGAMENTOS DA CORTE SOBRE O MESMO ASSUNTO 



    A decisão sobre que se funda a presente reclamação foi vazada nos autos do mandado de segurança coletivo, repito, n. 004.036760-3 (9041015-11.2004.8.24.0000), e está assim ementada: 



    Mandado de Segurança. Isonomia de vencimentos. Procuradores do Estado e Procuradores da Assembleia Legislativa. Exegese do artigo 196 da Constituição Estadual. Auto-aplicabilidade. Ordem concedida parcialmente. Se a Constituição Estadual, em norma genérica dependente de regulamentação, assegurou isonomia vencimental aos servidores da administração direta, a ocupantes de cargos de atribuições iguais ou assemelhados do mesmo Poder ou não (art. 26, §§ 1º e 2º), e, em dispositivo específico, tratou da isonomia entre os Procuradores dos Poderes do Estado (art. 196), estabelecendo as atribuições dos Procuradores do Estado e dos Procuradores da Assembleia Legislativa (arts. 103 e 37), é evidente que em relação a estes a garantia constitucional não depende de mediação legislativa. (MS nº 98.001257-0, rel. Des. Anselmo Cerello) "O mandado de segurança não é substitutivo da ação de cobrança" (STF, súmula nº 269) e "não produz efeitos patrimoniais em relação a período pretérito, os quais devem ser reclamados administrativamente ou pela via judicial própria" (STF, súmula nº 271). (TJSC, Mandado de Segurança n. 2004.036760-3, da Capital, rel. Pedro Manoel Abreu, Grupo de Câmaras de Direito Público, j. 14-09-2005). 



    Essa decisão, como se viu acima, permanece sedimentada praticamente nas mesmas bases constitucionais que a autorizaram, no ano de 2005, vindo a transitar em julgado em 25.09.2006, tendo-se contraposto a ela, inclusive, recurso extraordinário, sem sucesso. Numa palavra: O Estado de Santa Catarina esgotou as instâncias recursais possíveis, e igualmente não promoveu ação rescisória do seu julgado a tempo e modo. Nem o Ministério Público o fez, a quem incumbia, aliás, como fiscal da Lei, uma vez que a Associação impetrante e o representante jurídico dos impetrados (Procuradoria-Geral do Estado) encontravam-se literalmente em situação conflitante. (...)



    DA INSTITUIÇÃO DO SUBSÍDIO PARA O CARGO DE PROCURADOR DE ESTADO E O ADVENTO DA EMENDA 19 (MODIFICAÇÃO DE REGIME JURÍDICO?): CONSEQUÊNCIAS ANTE A EFICÁCIA PRECLUSIVA DA COISA JULGADA 



    Há de se compreender que a Emenda Constitucional n. 19/1998 e, bem assim, a Emenda à CESC n. 38/2004 são flagrantemente anteriores ao julgamento do Mandado de Segurança coletivo n. 004.036760-3 (9041015-11.2004.8.24.0000). Não se tem, aqui, fatos novos, ou regime jurídico novo, mas a consideração desta Corte, passada em julgado, no sentido de que existe a isonomia entre Procuradores de Estado e Procuradores da Assembleia Legislativa. 



    Significa, em apertada síntese, que tais modificações constitucionais não atingiram os Procuradores como quer fazer crer o TCE, posto que a verba de equivalência contou com a denominada 'eficácia preclusiva da coisa julgada', prevista tanto no CPC de 1973, art. 474, quanto no CPC de 2015, no art. 508. Observe-se, dessarte, a redação desses dois dispositivos: (...)



    Significa que as Emendas Constitucionais já existentes ao tempo do julgado e eventuais inovações infraconstitucionais igualmente presentes na ocasião, não podem mais ser discutidas, afastadas que estão, pela eficácia preclusiva da coisa julgada.” (e-doc. 272).



    4. De início, não conheço do recurso quanto à alínea “c” do permissivo constitucional, porquanto não houve, nesta demanda, declaração de constitucionalidade de dispositivo legal contestado em face de preceito da Constituição da República. 



    5. No mais, observe-se as premissas lançadas pelo Colegiado de origem: (a) a procedência dos pedidos deduzidos na reclamação resulta do fato de que o pagamento da parcela “equivalência salarial” decorre de decisão transitada em julgado, prolatada em mandado de segurança coletivo, contra a qual nem sequer houve ajuizamento de ação rescisória, e (b) inviável a invocação da cláusula rebus sic stantibus, porquanto o título executivo a que se alude foi constituído já na vigência da nova redação do dispositivo da Constituição estadual que lhe deu suporte, ou seja, inexiste alteração de circunstância fática ou jurídica a ensejar, por esse motivo, o afastamento da coisa julgada.



    6. A toda evidência, em momento algum houve desrespeito às atribuições institucionais do Tribunais de Contas, considerado o previsto nos arts. 70, 71 e 74 da Constituição da República. Não se negou ao Tribunal de Contas local a competência para o exercício do controle externo das despesas com pessoal. Limitou-se o Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina a assegurar o respeito à coisa julgada, assentando a inexistência de qualquer alteração na situação que a ensejou. Em verdade, somente a partir do reexame dos fatos e provas constantes dos autos e da legislação de regência seria possível concluir, no particular, em sentido contrário ao teor do acórdão recorrido, providência inviável em sede extraordinária, ante o óbice dos enunciados nº 279 e nº 280 da Súmula do Supremo.



    7. Cito, nesse sentido, os seguintes precedentes:



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IMPOSSIBILIDADE DE EXERCÍCIO DE CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. INDEFERIMENTO DO REGISTRO DE APOSENTADORIAS CONCEDIDAS A SERVIDORES DETENTORES DO DIREITO AO RECEBIMENTO DO “BÔNUS DE EFICIÊNCIA E PRODUTIVIDADE NA ATIVIDADE TRIBUTÁRIA E ADUANEIRA”, INSTITUÍDO PELA LEI 13.464/2017. MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO PROCEDENTE. ORDEM CONCEDIDA. 1. A declaração incidental de inconstitucionalidade somente é permitida de maneira excepcional aos juízes e tribunais para o pleno exercício de suas funções jurisdicionais, devendo o magistrado garantir a supremacia das normas constitucionais ao solucionar de forma definitiva o caso concreto posto em juízo. Trata-se, portanto, de excepcionalidade concedida somente aos órgãos exercentes de função jurisdicional, aceita pelos mecanismos de freios e contrapesos existentes na separação de poderes e não extensível a qualquer outro órgão administrativo. 2. Decisão do TCU que, no exercício de sua função constitucional de apreciação da legalidade de atos de concessão de aposentadoria de servidores públicos (art. 71, III, CF), considerou ilegais e denegou o registro de aposentadorias de servidores que teriam o direito de auferir em seus proventos a gratificação denominada Bônus de Eficiência e Produtividade, criado pelos §§ 2º e 3º dos arts. 7º e 17, ambos da Lei 13.464/2017. 3. CONCESSÃO DA ORDEM NO MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO para determinar ao Tribunal de Contas da União que reaprecie os Acórdãos 2791/2018, 2792/2018, 2793/2018, 2794/2018, 2795/2018, 2796/2018, 3102/2018, 3103/2018 e 3104/2018, devendo proceder aos respectivos REGISTROS, desde que o único óbice aos registros das aposentadorias ou pensões seja a legitimidade do pagamento do Bônus de Eficiência e Produtividade, previsto na Lei Federal 13.464/2017.”



    (MS nº 35.812/DF, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 13/04/2021, p. 10/05/2021).



    “AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. DETERMINAÇÃO DE CESSAÇÃO DO PAGAMENTO DE PENSÃO POR MORTE COM COMINAÇÃO DE MULTA À AUTORIDADE ADMINISTRATIVA EM CASO DE DECUMPRIMENTO. RECONHECIMENTO DO DIREITO À PENSÃO EM DECISÃO JUDICIAL TRANSITADA EM JULGADO. VIOLAÇÃO À COISA JULGADA PELO TCU. INEXISTÊNCIA DE QUALQUER ALTERAÇÃO NO CONTEXTO FÁTICO E JURÍDICO QUE PUDESSE JUSTIFICAR A PERDA DA EFICÁCIA VINCULANTE DA DECISÃO JUDICIAL. APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO REBUS SIC STANTIBUS . AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 



    1. A coisa julgada, posto garantia constitucional insculpida no art. 5º, XXXVI, da Constituição da República, cumpre o escopo de estabilização das decisões e pacificação social através da: (i) imperatividade, e (ii) imutabilidade da resposta jurisdicional definitiva. 



    2. O art. 5º, XXXVI, ao prever que “a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada”, demanda interpretação teleológica que interdite a atuação, tanto do legislador, quanto dos demais Poderes constituídos, contrária à proclamação judicial em definitivo. A revisão do pronunciamento judicial agasalhado pelo manto da res judicata somente é possível na seara jurisdicional, por intermédio dos recursos e ações pertinentes. Precedentes: MS 30.312 AgR, Relator Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 04.12.2012, e MS 23.758, Relator Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, DJ 13.06.2003. 



    3. O Tribunal de Contas da União não é órgão revisional das decisões judiciais transitadas em julgado, vedando-se-lhe competência para determinar a suspensão de benefícios garantidos por pronunciamento coberto pela autoridade da res judicata (Precedentes do Plenário: MS 25.460, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ 10.02.2006; MS 23.758, Rel. Min. Moreira Alves, DJ 13.06.2003). 



    4. In casu, não houve qualquer alteração dos pressupostos fáticos e jurídicos que deram suporte ao decisum judicial definitivo – situação excepcional que possibilitaria a perda da eficácia vinculante da coisa julgada, em face da máxima rebus sic stantibus –, mantendo-se a oponibilidade da coisa julgada em relação ao TCU. 



    5. Agravo interno a que se NEGA PROVIMENTO.”



    (MS nº 33.350-AgR/DF, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 25/08/2017, p. 06/09/2017; grifos nossos).



    “MANDADO DE SEGURANÇA. ADMINISTRATIVO. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. PENSÃO POR MORTE. DEFICIENTES VISUAIS. PROVA DA INVALIDEZ POSTERIOR AO ÓBITO DO INSTITUIDOR DA PENSÃO. REGISTRO NEGADO. ALEGADA AUSÊNCIA DE CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA: IMPROCEDÊNCIA. VIOLAÇÃO À COISA JULGADA: OCORRÊNCIA. MANDADO DE SEGURANÇA CONCEDIDO. 



    1. Não há falar, no caso em exame, em ofensa à garantia do contraditório e da ampla defesa no Tribunal de Contas da União, tendo em vista que o exercício da sua competência constitucional de controle externo se deu em prazo inferior a cinco anos. Precedentes. 



    2. A invalidez das Impetrantes, assentada em sentença judicial transitada em julgado antes do falecimento do instituidor da pensão, não pode ser afastada pelo Tribunal de Contas da União, sob pena de ofensa à coisa julgada. Precedentes. 



    3. Mandado de segurança concedido.”



    (MS nº 30.488/MA, Rel. Min Cármen Lúcia, Primeira Turma, j. 26/06/2012, p. 03/09/2012; grifos nossos).



    “CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. APOSENTADORIA. SUPRESSÃO DE GRATIFICAÇÃO. DECISÃO DO TCU. OFENSA À COISA JULGADA. O Supremo Tribunal Federal firmou orientação de que a Constituição Federal não outorgou competência ao Tribunal de Contas para impor à autoridade administrativa sujeita à sua fiscalização a suspensão do pagamento de vantagem pecuniária incluída nos proventos de aposentadoria do servidor público, por força de decisão judicial transitada em julgado. Precedentes: MS 25.758, Relator o Ministro Moreira Alves, MS 23.665, Relator o Ministro Maurício Corrêa, MS 25.009, Relator o Ministro Carlos Velloso, e MS 24.939, de minha relatoria. Agravo regimental desprovido.”



    (RE nº 475.101-AgR/SC, Rel. Min. Carlos Britto, Primeira Turma, j. 17/10/2006, p. 15/06/2007). 



    “MANDADO DE SEGURANÇA – APRECIAÇÃO , PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, DA LEGALIDADE DO ATO DE CONCESSÃO INICIAL DE APOSENTADORIA – NEGATIVA DE REGISTRO – INADMISSIBILIDADE – EXISTÊNCIA DE DECISÃO JUDICIAL TRANSITADA EM JULGADO QUE RECONHECE À PARTE IMPETRANTE O DIREITO À CONTAGEM DE TEMPO DE SERVIÇO PRESTADO SOB A ÉGIDE DA LEI Nº 3.313/57, EM FUNÇÃO ESTRITAMENTE POLICIAL, COM ACRÉSCIMO DE 20% (VINTE POR CENTO) – INTEGRAL OPONIBILIDADE DA “RES JUDICATA” À CORTE DE CONTAS – COISA JULGADA EM SENTIDO MATERIAL – INDISCUTIBILIDADE , IMUTABILIDADE E COERCIBILIDADE : ATRIBUTOS ESPECIAIS QUE QUALIFICAM OS EFEITOS RESULTANTES DO COMANDO SENTENCIAL – PROTEÇÃO CONSTITUCIONAL QUE AMPARA E PRESERVA A AUTORIDADE DA COISA JULGADA – EXIGÊNCIA DE CERTEZA E DE SEGURANÇA JURÍDICAS – VALORES FUNDAMENTAIS INERENTES AO ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO – EFICÁCIA PRECLUSIVA DA “RES JUDICATA ” – “TANTUM JUDICATUM QUANTUM DISPUTATUM VEL DISPUTARI DEBEBAT” – CONSEQUENTE IMPOSSIBILIDADE DE REDISCUSSÃO , NOTADAMENTE EM SEDE ADMINISTRATIVA , DE CONTROVÉRSIA JÁ APRECIADA EM DECISÃO TRANSITADA EM JULGADO, AINDA QUE PROFERIDA EM CONFRONTO COM A JURISPRUDÊNCIA PREDOMINANTE NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL –CONSEQUENTE IMPOSSIBILIDADE DE DESCONSTITUIÇÃO, NA VIA ADMINISTRATIVA, DA AUTORIDADE DA COISA JULGADA – PRECEDENTES – JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL CONSOLIDADA QUANTO À MATÉRIA VERSADA NA IMPETRAÇÃO – POSSIBILIDADE, EM TAL HIPÓTESE , DE O RELATOR DA CAUSA MANDAMENTAL DECIDIR, EM ATO SINGULAR, A CONTROVÉRSIA JURÍDICA – COMPETÊNCIA MONOCRÁTICA DELEGADA , EM SEDE REGIMENTAL, PELA SUPREMA CORTE (RISTF, ART. 205, “CAPUT”, NA REDAÇÃO DADA PELA ER Nº 28/2009) – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO . – O Tribunal de Contas da União não dispõe, constitucionalmente, de poder para rever decisão judicial transitada em julgado (RTJ 193/556-557, v.g. ) nem para determinar a suspensão de benefícios garantidos por sentença revestida da autoridade da coisa julgada (RTJ 194/594, v.g.), ainda que o direito reconhecido pelo Poder Judiciário não tenha o beneplácito da jurisprudência prevalecente no âmbito do Supremo Tribunal Federal (MS 23.665/DF, v.g.), pois a “res judicata”, em matéria civil, só pode ser legitimamente desconstituída mediante ação rescisória. Precedentes . – A norma inscrita no art. 508 do CPC/15 impossibilita a instauração de nova demanda para rediscutir a controvérsia, mesmo que com fundamento em novas alegações, pois o instituto da coisa julgada material – considerada a finalidade prática que o informa – absorve , necessariamente, “tanto as questões que foram discutidas como as que o poderiam ser” (LIEBMAN), mas não o foram . A autoridade da coisa julgada em sentido material estende-se, por isso mesmo, tanto ao que foi efetivamente arguido pelas partes quanto ao que poderia ter sido alegado, mas não o foi , desde que tais alegações e defesas contenham-se no objeto do processo (“tantum judicatum quantum disputatum vel disputari debebat ”). Aplicação , ao caso, do art. 508 do CPC/15 . Doutrina . Precedentes .”



    (MS nº 33.528-AgR/DF, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, j. 06/09/2016, p. 21/09/2016).



    8. Ante o exposto, conheço, em parte, do agravo e, na parte conhecida, nego-lhe provimento, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Considerando não ter havido condenação em honorários advocatícios pelo Colegiado de origem (e-doc. 272, p. 21), deixo de implementar o contido no art. 85, § 11, do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 1º de agosto de 2023



    Ministro ANDRÉ MENDONÇA



    Relator