Tribunal: STF
Processo: RE 1431364
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-07-31
Data de publicação: 2023-07-31

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios, assim ementado (Vol. 9, fl. 2):



    ”AGRAVO DE INSTRUMENTO. OFENSA AO PRINCÍPIO DA DIALETICIDADE. PRELIMINAR REJEITADA. CONTRATO ADMINISTRATIVO. PRIVATIZAÇÃO. CELG. ENEL. ESTADO DE GOIÁS. CLÁUSULA DE ELEIÇÃO DE FORO AFASTADA. OFENSA AO PACTO FEDERATIVO. INCOMPETÊNCIA DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E TERRITÓRIOS. 



    1. Cabe ao recorrente indicar os fundamentos de fato e de direito que justificam a cassação ou reforma da decisão combatida. Este requisito recursal tem por finalidade assegurar a observância ao princípio constitucional do devido processo legal e ao princípio processual da dialeticidade. No caso, o propósito recursal das agravantes consiste justamente em convencer, ou ao menos tentar, de que cabível e adequada a cláusula de eleição de foro estipulada no contrato celebrado entre as partes. Preliminar rejeitada.



    2. O art. 18 da Constituição Federal-CF prevê que “a organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.”



    3. A autonomia dos entes federativos se divide em poder de autolegislação, auto-organização e autoadministração. Para densificar esses princípios, a CF estabelece: “Art. 125. Os Estados organizarão sua Justiça, observados os princípios estabelecidos nesta Constituição. § 1º A competência dos tribunais será definida na Constituição do Estado, sendo a lei de organização judiciária de iniciativa do Tribunal de Justiça.” A partir desses dispositivos, extraem-se três conclusões: 1) um Estado não pode interferir na administração, legislação e organização de outro; 2) cabe a cada ente federativo organizar o próprio Poder Judiciário; e, 3) a União não prevalece sobre os Estados.



    4. Diante da isonomia decorrente do pacto federativo, a auto-organização do Estado de Goiás impõe-se aos demais entes federados. Dessa forma, em regra, a competência das Varas da Fazenda Pública Estaduais de Goiás deve ser observada nos julgamentos nos quais o Estado de Goiás seja autor ou réu, o que leva à necessária redistribuição dos processos propostos perante o Poder Judiciário de outro ente. Precedentes.



    5. A interpretação conforme à Constituição afeta o disposto nos arts. 62 e 63 do Código de Processo Civil - CPC. Em tese, a cláusula de eleição de foro em contratos celebrados com a Administração Pública é possível, desde que o local escolhido seja vinculado ao ente federado contratante e não afaste a competência em razão da pessoa (ente público).



    6. No caso, a cláusula de eleição de foro é nula, pois ofende a lei que fixa a competência da Vara da Fazenda Pública do Estado de Goiás.



    7. Preliminar rejeitada. Agravo de instrumento conhecido e não provido. .“



     



    No Recurso Extraordinário (Vol. 13), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, CELG DISTRIBUIÇÃO S.A. CELG - D e ENEL BRASIL S.A alegam violação aos arts. 22, I; e 125 da Constituição Federal, pois o acórdão recorrido afastou a cláusula de eleição do foro de Brasília e apontou o foro de Goiânia como competente, ao fundamento de que “a manutenção na eleição do foro em ações que o Estado de Goiás seja parte litigante afronta e viola o pacto federativo previsto nos artigos arts. 18, 125 e 126 da Constituição Federal” (fl. 2, Vol. 13). 



    Nas razões recursais, as recorrentes narram que celebraram contrato com o Estado de Goiás, “no qual consta expressamente cláusula de eleição de foro, conforme permitido pelo art. 63 do CPC” (fl. 2, Vol. 13).



    Aduzem que “a interpretação extensiva do art. 125 da CF/88 proposta no acórdão recorrido extrapola a própria norma constitucional ao impor limitação do âmbito da competência” (fl. 3, Vol. 13).



    Sustentam que “o art. 125 da CF/88 não cria qualquer óbice para que o Judiciário Estadual exerça sua jurisdição além de seus limites territoriais, de maneira que a regra de competência trazida pelo parágrafo único do art. 52 do CPC/15 não esbarra em qualquer vedação constitucional” (fl. 3, Vol. 13).



    Argumentam que “de acordo com o artigo 22, I, da Constituição Federal, compete à lei federal estabelecer regras processuais de competência territorial (no caso, o Código de Processo Civil). Dessa forma, a privativa opção legislativa de observar a eleição de foro pelas partes deve ser respeitada, prestigiando-se os princípios da separação de Poderes, da segurança jurídica e da isonomia" (fl. 3, Vol. 13).



    Ressaltam que “a competência fixada pelas leis de organização judiciária estaduais não pode se sobrepor à norma relativa à competência firmada na lei processual civil de natureza federal; e tampouco pode justificar interpretação extensiva para extrapolar o comando normativo do art. 125 da Constituição” (fl. 3, Vol. 13).



    Na sequência, o RE foi admitido, e os autos foram encaminhados ao STF (Vol. 17).



    É o relatório. Decido. 



     



    No caso concreto, o Tribunal de origem negou provimento ao Agravo de Instrumento das ora recorrentes para fixar a competência da Vara da Fazenda Pública de Goiás, pelos seguintes fundamentos (Vol. 9, fls. 5-7):



    “Não assiste razão às agravantes. 



    O art. 18 da Constituição Federal-CF prevê que “a organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.”



    A autonomia dos entes federativos se divide em poder de autolegislação, auto-organização e autoadministração. Para densificar esses princípios, a CF estabelece: “Art. 125. Os Estados organizarão sua Justiça, observados os princípios estabelecidos nesta Constituição. § 1º A competência dos tribunais será definida na Constituição do Estado, sendo a lei de organização judiciária de iniciativa do Tribunal de Justiça.”



    A partir desses dispositivos, extraem-se três conclusões: 1) um Estado não pode interferir na administração, legislação e organização de outro; 2) cabe a cada ente federativo organizar o próprio Poder Judiciário; e, 3) a União não prevalece sobre os Estados. 



    A Lei de Organização Judiciária do Estado de Goiás (Lei 9.129/81) prevê: “Art. 30 – Compete ao Juiz de Direito: I – Na Vara da Fazenda Pública Estadual: a) processar e julgar: 1 - as causas em que o Estado de Goiás, suas autarquias, empresas públicas e fundações por ele mantidas, forem autores, réus, assistentes, intervenientes ou oponentes, e as que lhes forem conexas ou acessórias; (...)”



    Em razão da isonomia decorrente do pacto federativo, a auto-organização do Estado de Goiás impõe-se aos demais entes federados. Dessa forma, em regra, a competência das Varas da Fazenda Pública Estaduais de Goiás deve ser observada nos julgamentos nos quais o Estado de Goiás seja autor ou réu, o que leva à necessária redistribuição dos processos propostos perante o Poder Judiciário de outro ente.



     Essa interpretação não afasta a aplicação da Súmula 206 do Superior Tribunal de Justiça - STJ (“a existência de vara privativa, instituída por lei estadual, não altera a competência territorial resultante das leis de processo”) ou do art. 52, parágrafo único, do CPC (“se Estado ou o Distrito Federal for o demandado, a ação poderá ser proposta no foro de domicílio do autor, no de ocorrência do ato ou fato que originou a demanda, no de situação da coisa ou na capital do respectivo ente federado”) ou, até mesmo, da Súmula 335 do Supremo Tribunal Federal – STF (“É válida a cláusula de eleição de foro para os processos oriundos do contrato”). 



    Trata-se de interpretar a lei conforme a Constituição, notadamente no que concerne à disciplina normativa do pacto federativo, à consequente organização da justiça em cada estado e à ausência de hierarquia entre leis federais e leis estaduais. Nesse contexto, a competência territorial do art. 52, parágrafo único, do CPC prevalece apenas no território do próprio ente federado. 



    Em outras palavras, o próprio domicílio, o local do fato e a situação do imóvel em detrimento da vara especializada são opções do autor, desde que em comarcas situadas no próprio estado contra o qual se litiga. Contudo, não é admissível escolher referidas alternativas se o resultado for o julgamento em outra unidade federativa. 



    Nesse sentido, registrem-se os seguintes julgados deste Tribunal de Justiça: 



    […]



    A interpretação conforme à Constituição afeta também o disposto nos arts. 62 e 63 do Código de Processo Civil - CPC. Em tese, a cláusula de eleição de foro em contratos celebrados com a Administração Pública é possível, desde que o local escolhido seja vinculado ao ente federado contratante e não afaste a competência em razão da pessoa (ente público). 



    Na hipótese, a cláusula de eleição de foro é nula, pois ofende a lei que fixa a competência da Vara da Fazenda Pública do Estado de Goiás. 



    Quanto à existência de julgado em sentido diverso da Primeira Turma Cível e à necessidade de uniformização da jurisprudência, os agravantes citam acórdão de maio de 2022. Os acórdãos mais recentes da Primeira Turma Cível também reconhecem a incompetência das Varas Cíveis de Brasília nos processos semelhantes a este.”



    Como se vê, o Tribunal de origem decidiu que a cláusula de eleição de foro não pode se sobrepor aos comandos constitucionais da organização judiciária em conformidade com o pacto federativo.



    Acerca da matéria, no julgamento da ADI 5492/DF (Relator Ministro DIAS TOFFOLI, Redator para Acórdão Ministro ROBERTO BARROSO), o Plenário do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL firmou a seguinte tese:



    “É inconstitucional a regra de competência que permita que os entes subnacionais sejam demandados perante qualquer comarca do país, devendo a fixação do foro restringir-se aos seus respectivos limites territoriais.”



    Colhem-se do referido precedente os seguintes argumentos constantes do voto condutor do acórdão proferido pelo ilustre Ministro ROBERTO BARROSO:



    “3. A divergência apresentada reside na interpretação do art. 52, parágrafo único, e do art. 46, § 5º, do CPC, normas questionadas em ambas as ações diretas. Os dispositivos, respectivamente, fixam a competência do domicílio do autor, nas ações contra os Estados-membros e o Distrito Federal, e do executado, nas execuções fiscais ajuizadas pelos entes públicos. Os autores sustentam que não é possível equiparar a situação dos Estados e do Distrito Federal à da União nesse ponto, porque os entes subnacionais desempenham sua atividade nos seus limites territoriais, sem que tenham uma carreira estruturada em todo o país para a sua representação judicial. Diante disso, entendem violados o contraditório e a prerrogativa de auto-organização de tais entes e apontam a abertura de um flanco para o abuso do direito processual. No que tange ao art. 46, § 5º, do CPC, acrescentam um aspecto de possível guerra fiscal, além da maior dificuldade na recuperação de créditos dos entes subnacionais.



    4. Em contraposição, os interessados e alguns amici curiae argumentam que a medida favorece o acesso à justiça do particular. Afirmam que, quanto à matéria, o Código estabelece mecanismos que possibilitam a atuação a contento das procuradorias. Defendem que as regras não extrapolam a competência federal para legislar sobre processo civil (CF /1988, art. 22, I). Nesse sentido, pedem a preservação da norma impugnada. Essa posição foi acolhida no voto do Ministro relator.



    5. Todavia, tenho que os dispositivos impugnados merecem interpretação conforme a Constituição e concluo nesse sentido por alguns motivos.



    6. Em primeiro lugar, a atribuição dada à União para legislar sobre processo civil não pode servir de base para que se promova um desequilíbrio federativo e administrativo em detrimento dos demais entes. A CF/1988, em seus arts. 109, §§ 1º e 2º, aponta a possibilidade de a União ser demandada em todo o país. No RE 627.709, ao apreciar o tema 374 da repercussão geral, o STF entendeu que essa previsão também é aplicável para autarquias federais, […]



    […]



    7. Analisando as razões de decidir que integram o precedente mencionado, nota-se que o posicionamento se pautou na ideia de que, tal como a União, as suas autarquias possuem representação em todo o território nacional, por meio da Procuradoria Geral Federal (PGF). A mesma ratio decidendi, todavia, não pode ser estendida aos demais entes, já que as Procuradorias-Gerais dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não atuam por todo o país. Tampouco há obrigação constitucional, genérica ou específica, de que os entes regionais estruturem seu serviço público além de seus limites territoriais.



    8. É certo que a prática eletrônica de atos processuais facilita a atuação à distância, mas essa possibilidade não elimina os problemas federativos decorrentes da norma impugnada. Não se pode, em tal contexto, desconsiderar a ideia de que a Justiça estadual é um componente da autoorganização do Estado-membro (CF/1988, art. 25, caput, e art. 125). A autonomia federativa resta violada ao se permitir que temas como a validade de atos normativos estaduais ou distritais, o provimento de cargos por concurso público, as relações dos respectivos entes subnacionais com seus servidores, ativos ou inativos, e outras pretensões ligadas a fatos locais sejam decididos, de forma tendencialmente definitiva, por magistrado vinculados a outra unidade federativa.



    9. É importante frisar que tal raciocínio não questiona a independência dos magistrados ou a unidade do Poder Judiciário nacional. Todavia, é preciso que as atribuições exercidas pelos órgãos judicantes estejam em conformidade com a forma federativa do Estado brasileiro. Em questões que interfiram significativamente na gestão pública, a discussão não pode ser simplesmente alijada do Judiciário local.



    10. Em segundo lugar, a previsão questionada também traz efeito prejudicial ao avanço dos precedentes e dificulta a formação de soluções uniformes para a solução de questões locais por meio de incidente de resolução de demanda repetitiva (IRDR). Isso porque, ainda que determinada controvérsia de interesse local fosse resolvida por essa via no âmbito do Tribunal de Justiça do Estado federativo afetado, o precedente obrigatório e qualificado firmado no incidente poderia ser desconsiderado se ação sobre o mesmo tema fosse proposta perante a Justiça Estadual do domicílio do autor, conforme a sua conveniência. Aqui não se presume, de forma alguma, que haja má-fé do requerente, mas se constata uma possibilidade sistemicamente indesejada de escolha de foro para litigar, em detrimento da segurança jurídica e da eficiência da prestação jurisdicional, elementos que inspiram o fortalecimento do sistema de precedentes.



    11. Ressalto, por fim, que o efeito negativo ligado ao federalismo está presente não apenas em questões judiciais, mas também em matérias administrativas no âmbito dos tribunais. Nesse ponto, destaco, especialmente, a gestão dos precatórios e das requisições de pequeno valor. Essas são atribuições que implicam grave interferência no orçamento público e que não podem ficar sujeitas, sem base constitucional expressa, a autoridades vinculadas a outros Estados da Federação. Os próprios direitos dos credores, especialmente os ligados à não preterição, ficariam em iminente risco com a pulverização de requisitórios por outros Tribunais de Justiça ao redor do país.”



    O acórdão recorrido encontra-se em consonância com esse entendimento, devendo, portanto, ser mantido.



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    Não se aplica o art. 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015, tendo em vista que não houve fixação de honorários advocatícios nas instâncias de origem.



    Publique-se.



    Brasília, 31 de julho de 2023.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



Documento assinado digitalmente