Tribunal: STF
Processo: SS 5652
Classe: SS
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-10-31
Data de publicação: 2023-10-31

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:
 
Ementa: Direito Constitucional e Previdenciário. Pedido de suspensão de segurança. Abono de Permanência. Ausência de previsão em lei estadual.
 1.	Pedido de suspensão de segurança que tem por objeto decisões que garantiram a continuidade do pagamento do abono permanência a determinadas categorias de servidores do Estado de Alagoas.
2.	Após a alteração promovida pela Emenda nº 103/2019, o art. 40, § 19, da Constituição passou a atribuir competência legislativa a todos os entes federados para estabelecer critérios para a concessão do abono de permanência. Diante da suposta ausência de previsão do instituto em lei estadual, o Estado editou parecer normativo em que concluiu que nenhum servidor poderia receber a verba. Essa foi a orientação revertida pelas decisões judiciais que se busca suspender.
3.	Ausência de grave lesão à ordem pública. A Lei Complementar nº 52/2019 do Estado de Alagoas, editada para adaptar o regime previdenciário do ente público à Emenda Constitucional nº 103/2019, prevê o cancelamento do abono de permanência nos casos em que o servidor completa a idade limite para a aposentadoria compulsória (art. 22, § 4º). É razoável extrair desse dispositivo interpretação de acordo com a qual o legislador estadual teria reconhecido a subsistência do instituto - e, diante da ausência de regras específicas, a aplicação da disciplina constitucional anterior, nos termos do art. 10, § 7º, da Emenda Constitucional nº 103/2019.
4.	Ausência de grave lesão à economia pública. As decisões impugnadas não criaram obrigação desconhecida para o Estado, que há cerca de duas décadas pagava o abono de permanência a seus servidores. Apenas em novembro de 2021 - quase dois anos após a edição da Emenda Constitucional nº 103/2019 - a orientação interna foi modificada, o que levou à suspensão temporária do pagamento dessa verba.
5.	Pedido que se julga improcedente.
 
1.	Trata-se de pedido de suspensão de segurança formulado pelo Estado de Alagoas, que tem por objeto decisões do Tribunal de Justiça local que garantiram a continuidade do pagamento do abono de permanência a servidores do Poder Executivo.
 
2.	A primeira decisão tem origem em dois mandados de segurança coletivos, impetrados pela Associação dos Procuradores do Estado de Alagoas (APE/AL) e pelo Sindicato do Fisco de Alagoas (SINDIFISCO). Em ambos os feitos, o juízo da 16ª Vara Cível de Maceió concedeu a liminar para “determinar que a autoridade coatora se abstenha de realizar o cancelamento, suspensão ou mitigação do abono de permanência dos associados da impetrante que já percebem tal benefício, após o advento da EC 103/2019 e dos que vieram a preencher os requisitos de sua concessão no curso do processo, mantendo-se assim a percepção do benefício, mensalmente, até a decisão de mérito do presente mandamus”.

3.	Essas decisões foram objeto de pedido de suspensão de liminar dirigido ao Presidente do Tribunal de Justiça do Estado de Alagoas, que determinou a suspensão parcial de seus efeitos. Essa decisão, que ora se busca suspender, registra que “os servidores que tenham cumprido os requisitos para aposentadoria voluntária até a data de entrada em vigor da EC 103/2019, que optem por permanecer em atividade, devem continuar percebendo o abono, sendo suspensa a liminar tão somente para aqueles que preencheram as condições após 13/11/2019”.

4.	A segunda decisão foi proferida em mandado de segurança coletivo impetrado pelo pelo Sindicato da Policia Civil do Estado de Alagoas (SINDPOL/AL) diretamente no Tribunal de Justiça do Estado do Alagoas. O relator do feito deferiu em parte o pedido de liminar, para “determinar que as autoridades coatoras mantenham em vigência o abono de permanência – suas concessões, bem como o pagamento de quem já implementou os requisitos - até que sobrevenha lei estadual, tratando do instituto em questão”.

5.	As duas decisões proferidas pelo Tribunal de Justiça do Estado de Alagoas constituem o objeto do presente pedido de suspensão de segurança. O Estado explica que o art. 40, § 19, da Constituição, que disciplina o abono de permanência, teve sua redação alterada pela Emenda Constitucional nº 103/19. Argumenta que, a partir de então, o dispositivo passou a ter eficácia limitada, de modo que, se a legislação estadual não prevê o abono de permanência, nenhum servidor deve recebê-lo. 

6.	Com a intenção de demonstrar grave lesão à economia pública, indica que, “tomando como base a folha de pagamento de 2022 de todos os servidores efetivos ativos no Poder Executivo Estadual, o impacto financeiro do pagamento do abono permanência atinge a soma mensal de R$ 2.180.650,41 e anual de R$ 28.348.455,33”. Afirma, ainda, que a manutenção das decisões impugnadas tem potencial para causar lesão à ordem pública, uma vez que o Poder Executivo, com fundamento em parecer da Procuradoria-Geral do Estado, adotou orientação quanto ao abono de permanência no sentido de que, “como não há previsão legal no Estado de Alagoas, NENHUM servidor público pode recebê-lo, inclusive aqueles que já o recebem por terem complementado os requisitos para aposentação antes da vigência da EC 103/2019”.

7.	A Associação dos Procuradores do Estado de Alagoas apresentou contestação. Alega, em síntese, que: (i) a alteração promovida na Constituição não autoriza a extinção do abono de permanência, mas apenas possibilita que os entes federativos estabeleçam critérios para sua concessão; (ii) a Emenda Constitucional nº 103/2019 é clara quanto à manutenção da vigência das normas constitucionais e infraconstitucionais anteriores à sua entrada em vigor, até que sejam promovidas as alterações necessárias na legislação de cada ente; (iii) a Lei Complementar Estadual nº 52/2019 “prevê o direito ao gozo do abono de permanência por parte dos servidores até que eles adquiram a idade limite para a aposentadoria compulsória”; (iv) não há risco de grave lesão à economia pública, pois o abono de permanência vinha sendo concedido; e (v) o benefício incentiva a permanência no serviço público, desonerando o Estado de pagar, ao mesmo tempo, os proventos do servidor aposentado e a remuneração do que o substituirá.

8.	A Procuradoria-Geral da República se manifestou pelo indeferimento do pedido, em parecer que recebeu a seguinte ementa:
 
SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. PREVIDENCIÁRIO. ABONO PERMANÊNCIA. EMENDA CONSTITUCIONAL 103/2019. SERVIDORES PÚBLICOS ESTADUAIS. LACUNA NORMATIVA. ORIENTAÇÃO ADMINISTRATIVA DE EXTINÇÃO DO DIREITO. POTENCIAL EFEITO MULTIPLICADOR. ART. 23 DA LEI DE INTRODUÇÃO ÀS NORMAS DO DIREITO BRASILEIRO. REGIME DE TRANSIÇÃO. RISCO DE LESÃO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO. USO DA SUSPENSÃO COMO SUCEDÂNEO RECURSAL. IMPOSSIBILIDADE. INDEFERIMENTO DO PEDIDO DE CONTRACAUTELA.
1. É competente o Supremo Tribunal Federal para processar e julgar pedido de suspensão quando a questão debatida na ação principal tem natureza constitucional, referente ao art. 40, § 19, da Constituição Federal. 
2. A ausência de comprovação de grave risco de lesão aos valores da ordem e da economia públicas impede o deferimento da medida excepcional de contracautela, sendo insuficiente, para tanto, a mera alegação genérica de riscos abstratos ao interesse público. 
3. A suspensão é meio de impugnação inidôneo à análise do acerto ou desacerto da decisão impugnada, por demandar ampla análise do mérito e/ou revolvimento dos fatos e provas, condutas processuais que imprimem nítido papel de sucedâneo recursal ao pedido. 
— Parecer pelo indeferimento do pedido.

9.	É o relatório. Decido.
 
10.	A suspensão de segurança constitui meio autônomo de impugnação de decisões judiciais disciplinado pelo art. 15 da Lei nº 12.016/2009, nos seguintes termos:
 
Art. 15.  Quando, a requerimento de pessoa jurídica de direito público interessada ou do Ministério Público e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas, o presidente do tribunal ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso suspender, em decisão fundamentada, a execução da liminar e da sentença, dessa decisão caberá agravo, sem efeito suspensivo, no prazo de 5 (cinco) dias, que será levado a julgamento na sessão seguinte à sua interposição.
§ 1º Indeferido o pedido de suspensão ou provido o agravo a que se refere o caput deste artigo, caberá novo pedido de suspensão ao presidente do tribunal competente para conhecer de eventual recurso especial ou extraordinário.
[...]
 
11.	De início, verifico a presença dos requisitos processuais necessários ao conhecimento da ação. O Supremo Tribunal Federal é competente para apreciar o pedido, já que lhe caberá conhecer de eventual recurso extraordinário que impugne as decisões proferidas pelo Tribunal de Justiça do Estado de Alagoas que ora se busca suspender. A discussão envolve matéria de índole constitucional, relativa à interpretação do art. 40, § 19, da Constituição. Uma das decisões impugnadas foi proferida em ação ajuizada em face da pessoa jurídica de direito público interessada, que também dirigiu o pedido ora avaliado à Presidência desta Corte, de modo que o pedido de suspensão é cabível com base no art. 15, caput, da Lei nº 12.016/2009. A outra decisão foi proferida em pedido de suspensão anteriormente dirigido ao Tribunal de Justiça do Estado de Alagoas, o que autoriza o pedido de suspensão com fundamento no art. 15, § 1º, da Lei nº 12.016/2009.

12.	A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que a concessão de medida de contracautela ostenta caráter de absoluta excepcionalidade. Assim, a suspensão da decisão somente se justifica nos casos em que efetivamente demonstrado pela parte interessada risco de “grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas”. Veja-se, a título de exemplo: STP 914 AgR, Relª. Minª. Rosa Weber (Presidente), j. em 03.05.2023; SL 1.547 AgR, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), j. em 29.08.2022; SL 836 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski (Presidente), j. em 22.10.2015.

13.	No caso, a discussão jurídica diz respeito ao alcance do art. 40, § 19, da Constituição. Após a alteração promovida pela Emenda Constitucional nº 103/2019, tal dispositivo passou a atribuir competência legislativa a todos os entes federados para estabelecer critérios para a concessão do abono de permanência. Confira-se a transcrição da norma em ambas as redações:

Art. 40, § 19. O servidor de que trata este artigo que tenha completado as exigências para aposentadoria voluntária estabelecidas no § 1º, III, a, e que opte por permanecer em atividade fará jus a um abono de permanência equivalente ao valor da sua contribuição previdenciária até completar as exigências para aposentadoria compulsória contidas no § 1º, II. [Incluído pela Emenda Constitucional nº 41/2003].
 
Art. 40, § 19. Observados critérios a serem estabelecidos em lei do respectivo ente federativo, o servidor titular de cargo efetivo que tenha completado as exigências para a aposentadoria voluntária e que opte por permanecer em atividade poderá fazer jus a um abono de permanência equivalente, no máximo, ao valor da sua contribuição previdenciária, até completar a idade para aposentadoria compulsória [Redação dada pela Emenda Constitucional nº 103/2019]. 

14.	Com base na redação original do dispositivo, incluído no texto constitucional pela Emenda nº 41/2003, o Estado pagava o abono de permanência aos seus servidores, por entender que o instituto era disciplinado em norma constitucional de eficácia plena. Após a alteração promovida pela Emenda Constitucional nº 103/2019, passou a entender que o dispositivo se tornou norma de eficácia limitada. Por isso, consolidou orientação administrativa no sentido de que, se o abono de permanência não está previsto em lei estadual, nenhum servidor pode recebê-lo.

15.	A Emenda Constitucional nº 103/2019 estabeleceu regras de transição apenas para os servidores públicos federais que já recebem o abono de permanência e para aqueles que, tendo cumprido os requisitos para aposentadoria voluntária, venham a requerê-lo enquanto ainda não editada a lei federal a que se refere a nova redação do art. 40, § 19, da Constituição. Transcrevo os dispositivos pertinentes:

Art. 3º, § 3º. Até que entre em vigor lei federal de que trata o § 19 do art. 40 da Constituição Federal, o servidor de que trata o caput que tenha cumprido os requisitos para aposentadoria voluntária com base no disposto na alínea "a" do inciso III do § 1º do art. 40 da Constituição Federal, na redação vigente até a data de entrada em vigor desta Emenda Constitucional, no art. 2º, no § 1º do art. 3º ou no art. 6º da Emenda Constitucional nº 41, de 19 de dezembro de 2003, ou no art. 3º da Emenda Constitucional nº 47, de 5 de julho de 2005, que optar por permanecer em atividade fará jus a um abono de permanência equivalente ao valor da sua contribuição previdenciária, até completar a idade para aposentadoria compulsória.   
Art. 8º. Até que entre em vigor lei federal de que trata o § 19 do art. 40 da Constituição Federal, o servidor público federal que cumprir as exigências para a concessão da aposentadoria voluntária nos termos do disposto nos arts. 4º, 5º, 20, 21 e 22 e que optar por permanecer em atividade fará jus a um abono de permanência equivalente ao valor da sua contribuição previdenciária, até completar a idade para aposentadoria compulsória.
Art. 10, § 5º. Até que entre em vigor lei federal de que trata o § 19 do art. 40 da Constituição Federal, o servidor federal que cumprir as exigências para a concessão da aposentadoria voluntária nos termos do disposto neste artigo e que optar por permanecer em atividade fará jus a um abono de permanência equivalente ao valor da sua contribuição previdenciária, até completar a idade para aposentadoria compulsória.

16.	Para os servidores estaduais, municipais ou distritais, é certo, portanto, que não há previsão expressa de um regime de transição. Há controvérsia, contudo, quanto à aplicação ao caso do art. 10, § 7º, da Emenda Constitucional nº 103/2019, de acordo com o qual ”[a]plicam-se às aposentadorias dos servidores dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios as normas constitucionais e infraconstitucionais anteriores à data de entrada em vigor desta Emenda Constitucional, enquanto não promovidas alterações na legislação interna relacionada ao respectivo regime próprio de previdência social”. De um lado, o Estado sustenta que as normas sobre abono de permanência estão excluídas da incidência do dispositivo, porque não tratam de aposentadoria; de outro, a Associação dos Procuradores do Estado, com base em nota técnica produzida pelo Ministério da Economia, defende que tais disposições devem continuar a ser aplicadas até a edição de nova lei estadual sobre o tema.

17.	Sem enfrentar diretamente essa discussão, faço o registro de uma peculiaridade do caso concreto: o Estado de Alagoas editou a Lei Complementar nº 52/2019, que reorganizou seu regime próprio de previdência social de acordo com as modificações introduzidas pela Emenda Constitucional nº 103/2019. A legislação estadual em vigor contém menção expressa ao abono de permanência, nos seguintes termos:

Art. 22, § 4º. Serão imediatamente canceladas quaisquer verbas de caráter transitório, bem como o abono de permanência, quando o servidor completar a idade limite de aposentadoria compulsória, sob pena de responsabilidade funcional e devolução das quantias recebidas a maior, desde que comprovada má-fé do servidor.

18.	Parece razoável extrair desse dispositivo interpretação de acordo com a qual, ao prever o cancelamento do abono de permanência nos casos em que o servidor completa a idade limite para a aposentadoria compulsória, o legislador estadual teria reconhecido a subsistência desse instituto no regime próprio de previdência - e, diante da ausência de regras específicas, a aplicação da disciplina constitucional anterior, nos termos do art. 10, § 7º, da Emenda Constitucional nº 103/2019. Em tais condições, a excepcionalidade das medidas de contracautela recomenda que a Presidência do Supremo Tribunal Federal seja deferente à solução adotada pelo Tribunal local. Por essa razão, entendo que não está configurado o risco de grave lesão à ordem pública.

19.	Além disso, observo que as decisões impugnadas não criaram obrigação desconhecida para o Estado, que há cerca de duas décadas pagava o abono de permanência a seus servidores. Apenas em novembro de 2021 - quase dois anos após a edição da Emenda Constitucional nº 103/2019 - o Estado modificou sua orientação interna, o que levou à suspensão temporária do pagamento dessa verba. Assim, penso que os argumentos apresentados não demonstram de forma inequívoca que a manutenção das decisões impugnadas gera risco de grave lesão à economia pública.

20.	Diante do exposto, julgo improcedente o pedido.

Publique-se.
 
Brasília, 31 de outubro de 2023.


Ministro Luís Roberto Barroso
Presidente