Tribunal: STF
Processo: ARE 1421160
Classe: ARE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-03-23
Data de publicação: 2023-03-23

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL. TRIBUNAL DE ORIGEM QUE ENTENDEU SE TRATAR DE OFENSA REFLEXA À CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. EXTINÇÃO DO PROCESSO, SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO. ACÓRDÃO RECORRIDO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DESTA SUPREMA CORTE. AGRAVO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS NO JUÍZO RECORRIDO. IMPOSSIBILIDADE DE MAJORAÇÃO NESTA SEDE RECURSAL. ARTIGO 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. AGRAVO DESPROVIDO.



    DECISÃO: Trata-se de agravo nos próprios autos objetivando a reforma de decisão que inadmitiu recurso extraordinário manejado, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:  



    “DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ANEXO V (MAPA DE IDENTIFICAÇÃO E DEMARCAÇÃO DAS ZEISI - ZONAS ESPECIAIS DE INTERESSE SOCIAL 1), REFERIDAS NO ART. 56, II, ‘6’, DA LEI COMPLEMENTAR Nº 2.866/2018 (PLANO DIRETOR), E ARTS. 4º E 5º DA LEI COMPLEMENTAR Nº 2.927/2018, DO MUNICÍPIO DE RIBEIRÃO PRETO - OFENSA MERAMENTE REFLEXA À CONSTITUIÇÃO - INADMISSIBILIDADE - PRELIMINAR ACOLHIDA - EXTINÇÃO DO PROCESSO, SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO, COM FULCRO NO ARTIGO 485, INCISO VI, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL.” (Doc. 27, p. 2)  



    Os embargos de declaração opostos foram desprovidos (Doc. 29, p. 31-38).



    Nas razões do apelo extremo, a Associação das Incorporadoras, Loteadoras e Construtoras de Ribeirão Preto - ASSILCON RP sustenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação aos artigos 5º, inciso XXXV, e 125, § 2º, da Constituição da República. Discorre que houve o ajuizamento da ADPF 688, cujo seguimento foi negado pelo Ministro Marco Aurélio, em decisão mantida pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal, certo que o Ministro Dias Toffoli, naquela ocasião, “consignou que caberia - nesse caso concreto - o controle direto de constitucionalidade dos preceitos da lei municipal em face da Constituição Estadual” (Doc. 30, p. 5). Alega, em síntese, que demonstrou a ofensa direta aos artigos 4º, 111 e 181 da Constituição do Estado de São Paulo, o que foi ignorado pelo acórdão ora recorrido. Salienta que o artigo 182, § 2º, da Constituição da República dispõe que “a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no Plano Diretor e, no caso, não há, no Plano Diretor de Ribeirão Preto, nenhuma norma específica que afirme que os imóveis maiores que 10.000 metros quadrados e com menos de 5% de ocupação possam ser considerados como ‘desocupados, subutilizados ou não parcelados’”, motivo pelo qual há “clara violação da regra constitucional que, no âmbito estadual, é representada pelos artigos 4º e 181 da CESP“ (Doc. 30, p. 27).



    O Prefeito do Município de Ribeirão Preto e a Câmara Municipal apresentaram contrarrazões ao recurso extraordinário (Docs. 32 e 34).



    A Presidência do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo inadmitiu o recurso extraordinário por suposta deficiência na fundamentação da preliminar de repercussão geral (Doc. 36).



    É o relatório. DECIDO.



    O agravo não merece prosperar.



    In casu, o voto condutor do acórdão ora recorrido consignou, in litteris:



    “Acolho a prejudicial de inadequação da ação. Certo que em sede de controle abstrato de constitucionalidade inviável é o contraste de legislação local impugnada com normas infraconstitucionais (no caso, com a Lei 13.874/2019 e Estatudo da Cidade).



    A ofensa à Constituição seria, em tese, reflexa, o que não se admite em sede de controle concentrado de constitucionalidade. Nesse sentido, firme a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal:



    (...)



    Na mesma esteira este Órgão:



    (...)



    Cumpre-se assim aceitar a impossibilidade, em sede de ação direta, do exame de atos administrativos ou questões de fato, como a alegação de limitação exagerada das ZEIS1 e das restrições delas decorrentes; também o contraste de lei ou ato normativo com preceitos infraconstitucionais, pois a ação direta de inconstitucionalidade é cingida à análise da incompatibilidade direta e frontal entre a lei ou ato normativo e dispositivo.



    Fato e circunstância destacados no judicioso parecer ministerial, que transcrevo e incorporo a esse voto:



    (...)



    Ante o exposto, acolho a prejudicial suscitada pelo Prefeito de Ribeirão Preto e julgo extinta a ação, sem julgamento do mérito, por inadequação da via eleita, nos termos do art. 485, VI, do Código de Processo Civil.” (Doc. 27, p. 3-11, destaquei)



    Verifica-se, dessa forma, que o acórdão ora recorrido está em harmonia com a jurisprudência desta Suprema Corte. Nesse sentido, à guisa de exemplo, menciono os seguintes precedentes:



    “Ação direta de inconstitucionalidade. Artigo 201 e seu inciso II da Lei Complementar nº 75, de 20.05.93. 



    - Para chegar-se ao exame da inconstitucionalidade, sem redução de texto, mediante interpretação conforme, como arguida na presente ação direta (a arguição se cinge à aplicação da norma impugnada aos membros do Ministério Público Federal optantes do regime jurídico antigo), será necessário fazer-se, primeiramente, o confronto entre a norma em causa da Lei Complementar nº 75/93 e o artigo 7º, II, da Lei 1.341/51, para depois verificar-se se o resultado desse confronto entra em choque com o disposto no artigo 29, § 3º, do ADCT quanto à opção, nele admitida, no que concerne às garantias e vantagens do regime anterior. 



    - Em casos que tais, a jurisprudência desta Corte se tem orientado no sentido de que não cabe a ação direta de inconstitucionalidade quando ‘o confronto do ato questionada com os dispositivos da Carta teria que passar, primeiramente, pelo exame in abstracto de outras normas infraconstitucionais, de tal forma que não haveria confronto direto da lei em causa com a Constituição". Precedentes do S.T.F. 



    Ação direta de inconstitucionalidade que não se conhece.” (ADI 1.900-MC, Rel. Min. Moreira Alves, Plenário, DJ de 25/02/2000, destaquei)



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 6.004, DE 14/04/98, DO ESTADO DE ALAGOAS. ALEGADA VIOLAÇÃO AOS ARTS. 150, § 6º; E 155, § 2º, XII, G, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. AUSÊNCIA DE CONFLITO DIRETO COM O TEXTO CONSTITUCIONAL.



    Não cabe controle abstrato de constitucionalidade por violação de norma infraconstitucional interposta, sem ocorrência de ofensa direta à Constituição Federal.



    Hipótese caracterizada nos autos, em que, para aferir a validade da lei alagoana sob enfoque frente aos dispositivos da Constituição Federal, seria necessário o exame do conteúdo da Lei Complementar nº 24/75 e do Convênio 134/97, inexistindo, no caso, conflito direto com o texto constitucional.



    Ação direta de inconstitucionalidade não conhecida.” (ADI 2.122, Rel. Min. Ilmar Galvão, Plenário, DJ de 16/06/2000, destaquei)



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO – JUÍZO DE CONSTITUCIONALIDADE QUE DEPENDE DE CONFRONTO ENTRE DIPLOMAS LEGISLATIVOS – ATO DESTITUÍDO DE NORMATIVIDADE – INSUFICIÊNCIA DE DENSIDADE NORMATIVA – AÇÃO DIRETA NÃO CONHECIDA – PARECER DA PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA PELO NÃO PROVIMENTO DO RECURSO DE AGRAVO – DECISÃO QUE SE REPORTA AOS FUNDAMENTOS QUE DERAM SUPORTE AO PARECER DO MINISTÉRIO PÚBLICO – MOTIVAÇÃO ‘PER RELATIONEM’ – LEGITIMIDADE CONSTITUCIONAL DESSA TÉCNICA DE MOTIVAÇÃO – FUNDAMENTAÇÃO VÁLIDA – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO.



    – Não se legitima a instauração do controle normativo abstrato, quando o juízo de constitucionalidade depende, para efeito de sua prolação, do prévio cotejo entre o ato estatal impugnado e o conteúdo de outras normas jurídicas infraconstitucionais editadas pelo Poder Público.



    A ação direta não pode ser degradada em sua condição jurídica de instrumento básico de defesa objetiva da ordem normativa inscrita na Constituição. A válida e adequada utilização desse meio processual exige que o exame ‘in abstracto’ do ato estatal impugnado seja realizado, exclusivamente, à luz do texto constitucional.



    A inconstitucionalidade deve transparecer, diretamente, do próprio texto do ato estatal impugnado. A prolação desse juízo de desvalor não pode e nem deve depender, para efeito de controle normativo abstrato, da prévia análise de outras espécies jurídicas infraconstitucionais, para, somente a partir desse exame e num desdobramento exegético ulterior, efetivar-se o reconhecimento da ilegitimidade constitucional do ato questionado. Precedente: ADI 842/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO.



    – Crises de legalidade – que irrompem no âmbito do sistema de direito positivo – revelam-se, por sua natureza mesma, insuscetíveis de controle jurisdicional concentrado, pois a finalidade a que se acha vinculado o processo de fiscalização normativa abstrata restringe-se, tão somente, à aferição de situações configuradoras de inconstitucionalidade direta, imediata e frontal. Precedentes.



    – O controle concentrado de constitucionalidade somente pode incidir sobre atos do Poder Público revestidos de suficiente densidade normativa. A noção de ato normativo, para efeito de fiscalização abstrata, pressupõe, além da autonomia jurídica da deliberação estatal, a constatação de seu coeficiente de generalidade abstrata, bem assim de sua impessoalidade. Esses elementos – abstração, generalidade, autonomia e impessoalidade – qualificam-se como requisitos essenciais que conferem, ao ato estatal, a necessária aptidão para atuar, no plano do direito positivo, como norma revestida de eficácia subordinante de comportamentos estatais ou determinante de condutas individuais.



    A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem ressaltado que atos estatais de efeitos concretos não se expõem, em sede de ação direta, à fiscalização concentrada de constitucionalidade. A ausência do necessário coeficiente de generalidade abstrata impede, desse modo, a instauração do processo objetivo de controle normativo abstrato. Precedentes.



    – O Supremo Tribunal Federal tem salientado, em seu magistério jurisprudencial, a propósito da motivação ‘per relationem’, que inocorre ausência de fundamentação quando o ato decisório – o acórdão, inclusive – reporta-se, expressamente, a manifestações ou a peças processuais outras, mesmo as produzidas pelo Ministério Público, desde que, nestas, se achem expostos os motivos, de fato ou de direito, justificadores da decisão judicial proferida. Precedentes. Doutrina.



    O acórdão, ao fazer remissão aos fundamentos fático-jurídicos expostos no parecer do Ministério Público – e ao invocá-los como expressa razão de decidir –, ajusta-se, com plena fidelidade, à exigência jurídico-constitucional de motivação a que estão sujeitos os atos decisórios emanados do Poder Judiciário (CF, art. 93, IX).” (ADI 2.630-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Plenário, DJe de 05/11/2014, destaquei)



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ADMINISTRATIVO. INTERRUPÇÃO DE BEM OU SERVIÇO PÚBLICO SEM AVISO PRÉVIO AO CONSUMIDOR. CONTROLE DE LEGALIDADE E NÃO DE CONSTITUCIONALIDADE DA LEI RONDONIENSE N. 1.126/2002. AÇÃO DIRETA NÃO CONHECIDA.



    1. O poder constituinte dos Estados-membros limita-se pelos princípios da Constituição da República. Autonomia dos entes federados definida pelos princípios constitucionais. 



    2. Ausência de afronta às regras de competência privativa da União. 



    3. Lei rondoniense n. 1.126/2002 coerente com o previsto na Lei n. 8.987/95, que dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos. 



    4. Inviabilidade do exame de constitucionalidade da Lei rondoniense: questão posta para cotejar a Lei rondoniense n. 1.126/2002 com a Lei nacional n. 8.078/90 (Código de Defesa do Consumidor). Exame de legalidade que não viabiliza o controle abstrato da lei estadual por meio da ação direta. Precedentes.



    5. Ação direta de inconstitucionalidade não conhecida.” (ADI 2.876, Rel. Min. Cármen Lúcia, Plenário, DJe de 20/11/2009, destaquei)



    Ressalte-se, ainda, a manifestação do eminente Ministro Sepúlveda Pertence no julgamento da ADI 2535-MC, aplicável ao presente caso, no sentido de que “tem-se inconstitucionalidade reflexa - a cuja verificação não se presta a ação direta - quando o vício de ilegitimidade irrogado a um ato normativo é o desrespeito à Lei Fundamental por haver violado norma infraconstitucional interposta, a cuja observância estaria vinculado pela Constituição (...)” (DJ de 21/11/2003, destaquei). 



    Por oportuno, vale registrar a preciosa lição do Professor Marcelo Neves sobre o assunto:



    “(...) o problema da inconstitucionalidade das leis resulta de uma relação imediata de incompatibilidade com a Constituição. 



    (…) A denominada inconstitucionalidade mediata ou indireta é antes um problema de ilegalidade, ou de invalidade por infração de dispositivo infralegal, inconfundíveis com a noção rigorosa de inconstitucionalidade; porque, admitindo-se o contrário, todas as questões de invalidade normativa seriam questões constitucionais.” (Teoria da inconstitucionalidade das leis. São Paulo: Saraiva, 1988, p. 72-73, destaquei)



    Por fim, observo que o presente agravo foi interposto sob a égide da nova lei processual, o que conduziria à aplicação de sucumbência recursal. Nada obstante, por não ter havido condenação ao pagamento de honorários advocatícios no Tribunal a quo, fica impossibilitada a sua majoração, nos termos do artigo 85, § 11, do CPC/2015.



    Ex positis, DESPROVEJO o AGRAVO, com fundamento no artigo 932, inciso VIII, do Código de Processo Civil de 2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    Publique-se.



    Brasília, 23 de março de 2023.



Ministro LUIZ FUX



Relator



Documento assinado digitalmente