Tribunal: STF
Processo: ADPF 863
Classe: ADPF
Órgão julgador: RICARDO LEWANDOWSKI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-05-04
Data de publicação: 2023-05-04

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



(Petições/STF ns. 37.082/2023 e 37.085/2023)



ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DISTRIBUIÇÃO DE RECURSOS PROVENIENTES DE CONTRATO DE CONCESSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO DE SANEAMENTO BÁSICO. NECESSIDADE DE REPARTIÇÃO DA GESTÃO E DOS “FRUTOS DA EMPREITADA” ENTRE ESTADO E MUNICÍPIOS DA REGIÃO METROPOLITANA. PEDIDO DE ALAGOAS E DO AUTOR DA AÇÃO PARA A REVOGAÇÃO DE MEDIDA CAUTELAR, MANTIDA NO JULGAMENTO DE MÉRITO, POR SUPERVENIÊNCIA DE FATO NOVO. REFORMULAÇÃO DO DESENHO INSTITUCIONAL DA REGIÃO METROPOLITANA DE MACEIÓ. CONTROVÉRSIA SUSCITADA EM OUTRA ADPF. NECESSIDADE DE PRESERVAÇÃO DA AUTORIDADE DO JULGADO NA PRESENTE ARGUIÇÃO. INDEFERIMENTO DOS PEDIDOS. MANUTENÇÃO DA CONSTRIÇÃO JUDICIAL.



Relatório



    1. Arguição de descumprimento de preceito fundamental proposta pelo PSB – Partido Socialista Brasileiro contra atos normativos decorrentes da concessão do serviço público de saneamento básico na região metropolitana de Maceió/AL.



    Na petição inicial, apontam-se resoluções, convênios de cooperação e contrato de concessão. Suscita-se a inconstitucionalidade “do repasse, ao Estado de Alagoas, do valor integral da outorga decorrente da concessão do serviço público de saneamento básico à empresa privada, previsto em atos regulamentares e em atos concretos praticados pelo Poder Público, em decorrência da LCE nº 50/2019, que reestruturou o Sistema Gestor Metropolitano de modo a concentrar o poder decisório nas mãos do Estado de Alagoas, aniquilando, por consequência, a autonomia dos Municípios integrantes da RMM” (fl. 2, e-doc. 1).



    2. A arguição foi inicialmente distribuída ao Ministro Edson Fachin, que, em 3.11.2021, deferiu “tutela liminar incidental (...) ad referendum do Plenário, para determinar ao Estado de Alagoas que deixe de movimentar numerário referente a cinquenta por cento dos valores obtidos com o Contrato de Concessão firmado entre o Estado de Alagoas e a BRK Ambiental, empresa vencedora da Concorrência Pública 009/2020” (e-doc. 172).



    3. O mérito da presente arguição foi julgado procedente na sessão virtual do Plenário deste Supremo Tribunal, terminada em 13.5.2022, nos termos do voto do Relator, em acórdão com a seguinte ementa:



    “CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE. SANEAMENTO BÁSICO. REGIÃO METROPOLITANA DE MACEIÓ. RESOLUÇÕES AM 05/2019 E 01/2020 DA ASSEMBLEIA METROPOLITANA DA REGIÃO METROPOLITANA DE MACEIÓ. RESOLUÇÕES CD 04/2019 E 01/2020 DO CONSELHO DE DESENVOLVIMENTO METROPOLITANO DA REGIÃO METROPOLITANA DE MACEIÓ. ITENS 1.1, ‘I’, 6.1, ‘H’, E 10.3 DO CONVÊNIO DE COOPERAÇÃO FIRMADO ENTRE O ESTADO DE ALAGOAS E A REGIÃO METROPOLITANA DE MACEIÓ. CLÁUSULA 8ª DO CONTRATO DE CONCESSÃO FIRMADO ENTRE O ESTADO DE ALAGOAS E A BRK AMBIENTAL. OFENSA REFLEXA À CONSTITUIÇÃO. SUBSIDIARIEDADE. MODALIDADE DE DISTRIBUIÇÃO DE RECURSOS REFERENTES A CONTRATO DE CONCESSÃO. AUTONOMIA MUNICIPAL. COMPATIBILIDADE COM A INSTITUIÇÃO DE REGIÕES METROPOLITANAS DESDE QUE GARANTIDA A PARTICIPAÇÃO MUNICIPAL. TITULARIDADE DO INTERESSE PÚBLICO METROPOLITANO E DO PODER CONCEDENTE. COMPETÊNCIA CONJUNTA. PROIBIÇÃO DE CONCENTRAÇÃO DE PODER DECISÓRIO EM UM ÚNICO ENTEFEDERADO. CONSECTÁRIO LÓGICO-NORMATIVO. FRUTOS DA EMPREITADA METROPOLITANA COMUM. COMPARTILHAMENTO CONSTITUCIONALMENTE NECESSÁRIO. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL JULGADA PROCEDENTE. AGRAVO REGIMENTAL JULGADO PREJUDICADO. 



    1. Os dispositivos vergastados ostentam tese de fundo que diz respeito ao próprio arranjo federativo, pelo que a análise de sua compatibilidade com o ordenamento jurídico extrapola o exame da legislação ordinária. Em igual medida, não há que se falar em violação ao princípio da subsidiariedade, uma vez que os atos do poder público atacados não podem ser combatidos com a mesma extensão e como a mesma significância com ações de outra natureza. Preliminares rejeitadas.



    2. No julgamento da ADI nº 1.842, a Corte se posicionou sobre a titularidade do interesse público metropolitano, afastando as posições extremadas que alocavam esta titularidade quer seja no Município, quer seja no conjunto de Municípios, quer seja no Estado-federado. Prevaleceu a tese da competência e da titularidade conjuntas, a qual implica que deva existir, no seio da região metropolitana, estrutura colegiada assecuratória da participação dos Municípios. Ainda que o Supremo Tribunal Federal não tenha definido, de maneira positiva, o desenho institucional a ser adotado pelas regiões metropolitanas, assentou-se a proibição de que as instituições colegiadas concentrem poder decisório em um só ente-federado.



    3. O princípio da proibição de concentração de poder acarreta um outro, seu consectário lógico-normativo: não se pode admitir que a percepção dos frutos da empreitada metropolitana comum aproveite a apenas um dos entes-federados. Se a autonomia municipal significa autonomia política, autonomia financeira e autonomia administrativa, só se pode afirmar a proibição à concentração de poder afirmando, também, o compartilhamento da gestão e da percepção dos frutos da empreitada comum.



    4. Por analogia à proibição de concentração de poder decisório, também quanto à partilha dos frutos da empreitada metropolitana a Constituição da República não impõe um único modelo pré-fixado: há apenas a vedação a que um só ente absorva a integralidade das competências e das benesses, podendo a partilha obedecer a critérios outros que a paridade estrita.



    5. Arguição de descumprimento de preceito fundamental julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade das Resoluções AM 05/2019 e 01/2020 da Assembleia Metropolitana da Região Metropolitana de Maceió; das Resoluções CD 04/2019 e 01/2020 do Conselho de Desenvolvimento Metropolitano da Região Metropolitana de Maceió; dos itens 1.1, ‘i’, 6.1, ‘h’, e 10.3 do Convênio de Cooperação firmado entre o Estado de Alagoas e a Região Metropolitana de Maceió; e da Cláusula 8ª do Contrato de Concessão firmado entre o Estado de Alagoas e a BRK Ambiental. 6. Agravo regimental julgado prejudicado” (e-doc. 332). 



    No acórdão constou, ainda, complementação referente à manutenção dos efeitos da medida cautelar deferida no curso da arguição: 



    “Tendo em vista o reajuste de voto do Relator nas ADIs 6.573 e 6.911, consignou que, não obstante tenham sido mantidos os efeitos da medida cautelar proferida no âmbito desta ADPF, a ela se sobrepõe a modulação dos efeitos da decisão proferida nas ADIs 6.573 e 6.911, a fim de que a repartição das receitas deva aguardar a reformulação do desenho institucional da Região Metropolitana de Maceió, julgando prejudicado o agravo interposto. Tudo nos termos do voto do Relator”.



    Em 2022, no julgamento conjunto das Ações Diretas de Inconstitucionalidade ns. 6.573 e 6.911, este Supremo Tribunal tinha declarado “a inconstitucionalidade sem pronúncia de nulidade dos arts. 8º e 14 da Lei Complementar 50/2019 do Estado de Alagoas, mantendo sua vigência excepcional pelo prazo de 24 (vinte e quatro) meses, durante os quais o legislador estadual deverá reapreciar o desenho institucional da Região Metropolitana de Maceió, com a ressalva de que a decisão sobre a repartição do valor da outorga da concessão de serviços públicos de saneamento básico deverá aguardar a superveniência da nova modelagem institucional dos órgãos colegiados, nos termos do voto ora reajustado do Relator” (Relator o Ministro Edson Fachin, Plenário, sessão virtual de 6.5.2022 a 13.5.2022).



    4. Em 7.2.2023 o Ministro Edson Fachin declarou suspeição por fato superveniente, sendo os autos redistribuídos ao Ministro Ricardo Lewandowski. 



    5. Em 21.3.2023, nos termos da Petição/STF n. 27.164/2023 (e-doc. 546), o Estado e o Governador de Alagoas alegaram o “exaurimento do objeto da presente ADPF e o implemento da condição estabelecida na modulação de efeitos”, requerendo fosse “revogado o bloqueio cautelar de valores (peças 172 e 204), a fim de que a Assembleia Metropolitana – dentro de sua competência constitucional e legal – convoque reunião para deliberar sobre a destinação e rateio dos recursos auferidos com a concessão do serviço de água e esgoto da Região Metropolitana de Maceió; e o Estado de Alagoas, em cumprimento à decisão da Assembleia Metropolitana, e nos seus precisos termos, promova o repasse do montante cabível a cada um dos beneficiários designados na deliberação metropolitana colegiada” (fl. 31, e-doc. 545).



    6. Em sentido diverso, o Município de Maceió (Petição/STF n. 30,511/2023, e-doc. 549), admitido no processo como amicus curiae, pleiteou, em 29.3.2023, o “indeferimento do pedido veiculado pelo Estado de Alagoas”; e pediu a) “a imediata liberação de todo o valor que se encontra bloqueado (e que corresponde a apenas 50% do montante da outorga), como um minimum minimorum a ser repartido entre os Municípios, adotando-se, para tanto, os critérios de rateio entre eles escolhidos pelo próprio Estado de Alagoas para os demais Municípios alagoanos que já licitaram seus serviços de água e esgoto (Blocos B e C)” e b) “o bloqueio dos outros 50% que se acham à livre disposição do Estado, para que o debate em torno dos critérios de divisão dessa outra metade não perca seu objeto, considerada a possível dilapidação do numerário”. 



    7. O Estado e o Governador de Alagoas contra-arrazoaram a manifestação do Município de Maceió (Petição n. 30.867/STF, e-doc. 551), reiterando o pedido de “revogação do bloqueio cautelar de valores”. 



    8. Ao apreciar os pedidos, o Ministro Ricardo Lewandowski decidiu pela “ausência de questão jurídica pendente de decisão”, embora constatasse “elevado grau de litigiosidade entre as partes”, pelo que determinou a oitiva da Procuradoria-Geral da República:



    “Bem examinados os autos, tenho que não subsiste questão jurídica pendente de decisão. O mérito da presente ADPF já se encontra julgado e o Estado de Alagoas editou ato normativo próprio para tratar da questão relacionada ao saneamento básico da região metropolitana, afastando-se os vícios descritos na inicial.



    Todavia, verifica-se elevado grau de litigiosidade entre as partes, distanciando-se do necessário diálogo interinstitucional que deve nortear a gestão pública.



    Em situações como a que se observa nos presentes autos, o encerramento do processo pode não finalizar o conflito.



    Assim, considerando as novas manifestações apresentadas pelas partes, dê-se vista à PGR, para que tome ciência do processado após o julgamento de mérito da questão constitucional.



    Após, retornem conclusos para decisão acerca das providências requeridas pelas partes” (fl. 6, e-doc. 553).



    9. Em 4.4.2023, a Procuradoria-Geral da República asseverou que “não se opõe ao quanto requerido pelo Estado de Alagoas (peça eletrônica 545), desde que o seu acolhimento não resulte em descumprimento dos critérios estabelecidos pelo STF, na ADPF 863 e nas ADIs 6.911 e 6.573, relacionados (i) à proibição de concentração, em um único ente, do poder decisório no rateio dos recursos pelos órgãos colegiados da Região Metropolitana e (ii) ao necessário compartilhamento dos frutos da empreitada comum entre os entes envolvidos, ainda que não de modo paritário, garantida aos entes/agentes interessados a possibilidade de questionamento de partilha que se entenda incompatível com os parâmetros definidos pela Corte, bem assim da validade da Lei Complementar 56/2022 do Estado de Alagoas, nas vias adequadas” (fl. 1, e-doc. 555).



    Ressaltou que “a LC 56/2022 é lei nova editada, em tese, em cumprimento à decisão plenária do STF nas ADIs referidas, para remodelagem dos órgãos colegiados da Região Metropolitana objeto da lide e, a partir daí, a deliberação sobre a repartição do valor da outorga da concessão do serviço, como ali estabelecido” (fl. 2, e-doc. 555). 



    O Ministério Público ressalta que “saber se a norma implica ou não concentração do poder decisório é controvérsia inédita, assim como será o eventual questionamento das novas deliberações dos órgãos colegiados que tratem do rateio de recursos, em sua modelagem atual” (fl. 2, e-doc. 555).



    10. Em 14.4.2023, o Partido Socialista Brasileiro – PSB, autor da presente arguição, pronunciou-se pela “manifesta ausência de questão jurídica a ser solvida na presente arguição”. Argumenta que seria “necessário revogar as liminares anteriormente proferidas e extinguir o feito, permitindo à Assembleia Metropolitana de Maceió executar as suas competências legais, inclusive deliberar sobre o rateio dos valores decorrentes da outorga do serviço de saneamento básico da região” (Petição/STF n. 37.082/2023, fl. 2, e-doc. 557).



    Requereu o encaminhamento “do feito à Ministra Cármen Lúcia — substituta do Relator após a sua aposentadoria, nos termos do art. 38, I, do RISTF, considerando-se não estar configurada vacância superior a trinta dias, tampouco a excepcionalidade prevista no art. 68, § 1º – a fim de que, nos termos da manifestação da PGR, reconheça o exaurimento desta ADPF e extingua o feito” (fl. 2, e-doc. 557).



    11. Em 14.4.2023, o Estado e o Governador de Alagoas reiteraram “o pedido de desbloqueio do valor constrito cautelarmente” (Petição/STF n. 37.085/2023, e-doc. 559).



    Assinalaram que a “urgência da medida é manifesta, pois se trata de pedido de revogação de medida cautelar de bloqueio de verbas públicas, constrição que está inviabilizando a atuação estatal desde 3.11.2021, a demandar a substituição de relatoria para o Ministro imediato em antiguidade, nos moldes do artigo 38 do RISTF” (fl. 16, e-doc. 559). 



    Mencionaram, entretanto, que o pedido formulado na petição contrapor-se-ia ao “pedido liminar formulado na ADPF 1054, o qual também restou pendente de apreciação pelo Ministro Ricardo Lewandowski” (fl. 1, e-doc. 559). Esse pedido está concluso para a Presidência deste Supremo Tribunal, nos termos do art. 68 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal. 



    12. Os autos vieram-me conclusos nos termos do inc. I do art. 38 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal. 



    Examinados os elementos presentes nos autos, DECIDO.



    13. Na decisão monocrática de 31.3.2023, o Ministro Ricardo Lewandowski assentou “não subsist(iria) questão jurídica pendente de decisão. O mérito da presente ADPF já se encontra julgado e o Estado de Alagoas editou ato normativo próprio para tratar da questão relacionada ao saneamento básico da região metropolitana, afastando-se os vícios descritos na inicial” (fl. 6, e-doc. 553).



    Trata-se da Lei Complementar estadual n. 56/2022, publicada em substituição à Lei Complementar n. 50/2019, cujos arts. 8º e 14 foram declarados inconstitucionais, sem pronúncia de nulidade, por este Supremo Tribunal no julgamento das Ações Diretas de Inconstitucionalidade ns. 6.573 e 6.911 (sessão virtual finalizada em 13.5.2022).



    No voto condutor do julgamento, o Ministro Edson Fachin concluiu que, “em que pese a questão trazida à apreciação deste Supremo Tribunal Federal revelar importante interseção com a análise do desenho institucional implementado pela Lei Complementar nº 50/2019, do Estado de Alagoas – temática discutida nas ADIs nº 6.573 e 6.911 –, o problema jurídico a demandar exame é, aqui, significativamente diverso, pois se limita a contestar a partição dos frutos da empreitada metropolitana comum” (fl. 25, e-doc. 332). 



    14. Ao concluir o julgamento de mérito da presente arguição, este Supremo Tribunal Federal concluiu serem inconstitucionais os atos normativos impugnados, por concentrarem “toda a percepção dos valores referentes à outorga de concessão de serviços públicos de saneamento básico da Região Metropolitana de Maceió no Estado de Alagoas [em contrariedade] à Constituição da República” (fl. 44, e-doc. 332) quanto à repartição de competências para a prestação de serviços públicos de abastecimento de água potável e de esgotamento sanitário.



    De se realçar o voto-vista do Ministro Dias Toffoli, que acompanhou o Relator:



    “Caso receba a integralidade dos valores referentes à outorga da função pública de saneamento básico, o Estado de Alagoas atuará como se fosse poder concedente, negligenciando o fato de que a titularidade do serviço recai não só sobre o ente estadual, mas também sobre todos os municípios integrantes da região metropolitana.



    Do mesmo modo que a gestão das funções públicas de interesse comum deve ser compartilhada, também os recursos correspondentes devem ser repartidos entre os entes envolvidos, sob pena da inconstitucional concentração de poder, incompatível com o instituto da integração metropolitana



    Nesse sentido, tenho como acertado o entendimento do Relator” (fl. 65, e-doc. 332).



    15. Ao apreciar os efeitos da medida cautelar, deferida pelo Ministro Edson Fachin, bloqueando cinquenta por cento dos valores obtidos com o contrato de concessão firmado entre Alagoas e BRK Ambiental (empresa vencedora da Concorrência Pública n. 009/2020) decidiu-se, à unanimidade, também nos termos voto condutor do Relator: “não obstante tenham sido mantidos os efeitos da medida cautelar proferida no âmbito desta ADPF, a ela se sobrepõe a modulação dos efeitos da decisão proferida nas ADIs 6.573 e 6.911, a fim de que a repartição das receitas deva aguardar a reformulação do desenho institucional da Região Metropolitana de Maceió”.



    Naquelas ações diretas, este Supremo Tribunal concluiu pela inconstitucionalidade dos “artigos 8º e 14 da Lei Complementar 50/2019 (…) por concentrarem excessivamente o poder decisório da Região Metropolitana de Maceió no Estado de Alagoas”, especialmente quanto ao interesse comum afeto ao saneamento básico. 



    Os efeitos daqueles julgados foram modulados no “prazo de 24 meses para que esta declaração de inconstitucionalidade produza a sua eficácia. Assim, o Sistema Gestor Metropolitano poderá adequar o seu arranjo institucional, de modo que as futuras deliberações não sejam tomadas pela composição atual excessivamente concentrada” (voto condutor do julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 6.573, Relator o Ministro Edson Fachin, DJe. 5.8.22). Esta a parte dispositiva dos acórdãos:



    “O Tribunal, por unanimidade, conheceu das ações para julgar a ADI nº 6.573 parcialmente procedente e a ADI nº 6.911 procedente às inteiras, e, na forma do art. 27 da Lei n° 9.868/99, declarar a inconstitucionalidade sem pronúncia de nulidade dos arts. 8º e 14 da Lei Complementar 50/2019 do Estado de Alagoas, mantendo sua vigência excepcional pelo prazo de 24 (vinte e quatro) meses, durante os quais o legislador estadual deverá reapreciar o desenho institucional da Região Metropolitana de Maceió, com a ressalva de que a decisão sobre a repartição do valor da outorga da concessão de serviços públicos de saneamento básico deverá aguardar a superveniência da nova modelagem institucional dos órgãos colegiados, nos termos do voto ora reajustado do Relator. Plenário, Sessão Virtual de 6.5.2022 a 13.5.2022” (ADI n. 6.573, Relator o Ministro Edson Fachin, DJe 5.8.2022). 



    16. Em substituição à Lei Complementar n. 50/2019, declarada inconstitucional naquelas ações diretas (ADI n. 6.573 e ADI n. 6.911), Alagoas editou a Lei Complementar n. 56/2022, reformulando o desenho institucional da Região Metropolitana de Maceió, circunstância comunicada nos autos, nos termos do documento eletrônico n. 336.



    A alegada inconstitucionalidade da nova Lei Complementar n. 56/2022 não integra o objeto da presente arguição de descumprimento de preceito fundamental, que teve julgamento de mérito encerrado em 13.5.2022. Trata-se de questão a ser apreciada na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 1.054, ajuizada em 10.4.2023 pelo Partido Progressista e distribuída por prevenção também ao Ministro Ricardo Lewandowski, em 10.4.2023. 



    Em 18.4.2023, o requerimento de medida cautelar na ADPF n. 1.054 seguiu concluso para a apreciação da Presidência deste Supremo Tribunal.



    17. A liberação dos recursos em questão, provenientes do Contrato firmado entre Alagoas e BRK Ambiental, empresa vencedora da Concorrência Pública n. 009/2020, tem se cercado de cautela desde a conclusão do julgamento de mérito da presente arguição, tendo o Ministro Ricardo Lewandowski promovido audiência de conciliação (e-doc. 510), ainda em 2022, entre Alagoas e os Municípios interessados, mesmo após a entrada em vigor da Lei Complementar n. 56/2022.



    O então Relator requisitou parecer da Procuradoria-Geral da República, que não se opôs à liberação do recursos, “desde que o seu acolhimento não resulte em descumprimento dos critérios estabelecidos pelo STF, na ADPF 863 e nas ADIs 6.911 e 6.573, relacionados (i) à proibição de concentração, em um único ente, do poder decisório no rateio dos recursos pelos órgãos colegiados da Região Metropolitana e (ii) ao necessário compartilhamento dos frutos da empreitada comum entre os entes envolvidos, ainda que não de modo paritário, garantida aos entes/agentes interessados a possibilidade de questionamento de partilha que se entenda incompatível com os parâmetros definidos pela Corte, bem assim da validade da Lei Complementar 56/2022 do Estado de Alagoas, nas vias adequadas” (fl. 1, e-doc. 555).



    A declaração de inconstitucionalidade, na presente arguição, alcançou o contrato de concessão firmado entre Alagoas e BRK Ambiental, de que proveio parte dos recursos bloqueados, em razão de o contrato conter “dispositivos que representam os mesmos índices de concentração indevida” em favor de Alagoas (voto condutor, fl. 44, e-doc. 332). 



    Observadas a ausência da conciliação promovida em dezembro de 2022 e as condicionantes manifestadas no parecer da Procuradoria-Geral da República, verifica-se que o levantamento dos valores bloqueados afetos a contrato, cuja inconstitucionalidade foi parcialmente declarada, constitui risco de frustar o julgamento de mérito proferido nesta arguição, além de importar em dano de difícil reparação, a justificar a manutenção da medida constritiva até a Presidência deste Supremo Tribunal se manifestar sobre o requerimento cautelar na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 1.054. 



    18. Pelo exposto, comprova-se juridicamente necessária a manutenção da constrição judicial até que a Presidência deste Supremo Tribunal decida sobre a medida cautelar requerida na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 1.054, pelo que indefiro os pedidos. 



    Publique-se. 



    Brasília, 4 de maio de 2023.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora