Tribunal: STF
Processo: ARE 1462480
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-11-16
Data de publicação: 2023-11-16

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Agravo em Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul.



    Na origem, o SINDICATO DOS SERVIDORES DO MUNICÍPIO DE ESTEIO – SISME ajuizou Ação Direta de Inconstitucionalidade em face da Lei Complementar n. 7.660/2020, daquele Município, que alterou a Lei Complementar Municipal n. 5.231/2011.



    Eis o teor da norma, na parte em que impugnada:



    “LEI COMPLEMENTAR Nº 7.660, DE 23 DE DEZEMBRO DE 2020. 



    Altera a Lei Complementar Municipal nº 5231/2011, que dispõe sobre o Regime Jurídico dos Servidores Públicos Estatutários do Município e dá outras providências. 



    Art. 1º A Lei Complementar nº 5.231 de 26 de janeiro de 2011 passa a vigorar com as seguintes alterações e acréscimos: 



    (...) 



    Art. 151. A licença maternidade bem como a licença parental de longa duração serão concedidas com remuneração integral ao servidor que possua pelo menos 10 meses consecutivos de efetivo exercício prestado ao Município de Esteio, com base na remuneração vigente na data da concessão. 



    (...) 



    § 2º Ao servidor que possua menos do que 10 meses consecutivos de efetivo exercício, a licença maternidade ou a licença parental de longa serão concedidas sem remuneração. 



    (...) 



    Art. 151-E - Será concedida ao servidor detentor de cargo de provimento efetivo, que ficar incapacitado temporariamente para o seu trabalho, licença por incapacidade temporária para o trabalho, a pedido ou de ofício, com base em perícia médica oficial. 



    § 1º A licença por incapacidade temporária para o trabalho será concedida com remuneração, na forma do art. 66, ao servidor que possua pelo menos 12 meses consecutivos de efetivo exercício prestado ao Município de Esteio. 



    (...) 



    § 4º Ao servidor que possua menos que 12 meses consecutivos de efetivo exercício, a licença por incapacidade temporária para o trabalho será concedida sem remuneração. 



    Afirma que a norma viola os arts. 29, II, X e XII; 190; 191, I; 241; e 260, da Constituição do Estado do Rio Grande do Sul, bem como os arts. 7º, XVIII; e 39, § 3º, da CF/1988, na medida em que limita o direito à licença por incapacidade temporária remunerada ao servidor que possua pelo menos 12 meses consecutivos de efetivo exercício, bem como determina que a servidora somente poderá gozar da licença maternidade remunerada se contar com pelo menos 10 meses de efetivo exercício. 



    O Tribunal de origem não conheceu da Ação Direta quanto à alegada inconstitucionalidade do § 2º do art. 151 da Lei Complementar Municipal n. 5.231/2011, na redação dada pela Lei Complementar Municipal n. 7.660/2020, pois a norma foi revogada pela Lei Complementar Municipal n. 8.258, de 26 de outubro de 2022.



    Quanto ao mais, julgou improcedente a ação, em acórdão assim ementado (Doc. 9, fl. 3):



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MUNICÍPIO DE ESTEIO/RS. LEI COMPLEMENTAR Nº 7.660/2022. LICENÇA MATERNIDADE E LICENÇA SAÚDE POR INCAPACIDADE TEMPORÁRIA PARA O TRABALHO. PRAZO DE 12 (DOZE) MESES CONSECUTIVOS DE EFETIVO EXERCÍCIO PRESTADO AO MUNICÍPIO. AUSÊNCIA DE MÁCULA FORMAL OU MATERIAL NA LEI. 



    1. Lei Complementar nº 7.660/2020, do Município de Esteio/RS, que altera a Lei Complementar nº 5.231/2011, que dispõe sobre o Regime Jurídico dos Servidores Públicos Estatutários do Município e dá outras providências. Licença maternidade e licença por incapacidade temporária para o trabalho. Artigos 151, § 2º e 151-E, §§ 1º e 4º. 



    2. O § 2º do artigo 151 da Lei Complementar Municipal nº 7.660/2020, foi objeto de revogação expressa, através da edição da Lei Complementar Municipal nº 8.258, de 26 de outubro de 2022, do Município de Esteio/RS. Caso em que a revogação ocorreu anteriormente ao ajuizamento da presente ação. Configurada a ausência de interesse processual do proponente quanto ao tópico. 



    3. Insurgência que diz respeito à exigência do prazo de 12 (doze) meses consecutivos de efetivo exercício prestado ao Município para que tenha, o servidor, direito à concessão de licença saúde remunerada, em caso de incapacidade temporária para o trabalho. 



    4. Matéria que diz respeito ao regime jurídico dos agentes públicos da municipalidade, constituindo-se em opção de gestão de pessoal do ente federativo municipal. 



    5. Inconstitucionalidade não verificada, no caso. 



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE CONHECIDA EM PARTE E, NA PARTE CONHECIDA, JULGADA IMPROCEDENTE. UNÂNIME.” 



    No Recurso Extraordinário (Doc. 17), interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da CF/1988, o SINDICATO DOS SERVIDORES DO MUNICÍPIO DE ESTEIO – SISME alega que o acórdão recorrido, ao declarar a constitucionalidade da norma que estabelece que o servidor público somente poderá gozar da licença por incapacidade temporária de trabalho se contar com pelo menos 12 meses de efetivo exercício, viola “o direito ao salário (art. 7º, inc. VII), direito à irredutibilidade de vencimentos (art. 37, inc. XV) e à preservação da saúde dos trabalhadores em seu ambiente laboral (art. 7º, inc. XXII)” (Doc. 17, fl. 2), bem como os arts. 7º, VI, VII e XXII; 39, §3º; 201, II; 203, I; 227; e 229 da CF/1988 e às teses de repercussão geral fixadas nos Temas 221, RE 593.448-RG e 900, RE 964.659-RG (Doc. 17, fl. 4).



    Sustenta que “da redação do texto constitucional, não é possível extrair qualquer limitação do direito ao salário ou possibilidade de redução de salário. O que faz a legislação Municipal, em ambos os casos, é estabelecer por meio de Lei algo mais grave do que uma redução de salário, mas que os/as servidores/as fiquem por longos períodos sem nenhum salário, caso se enquadrem nas normas dos dispositivos ora impugnados” (Doc. 17, fl. 8).



    Aduz não se sustentar o argumento de que no Regime Geral de Previdência Social o segurado tem que observar o prazo de carência, pois “no RGPS, quando um trabalhador precisa se afastar por motivo de licença por incapacidade ou licença maternidade, seu contrato de trabalho com o empregador é suspenso temporariamente. Durante esse período, o trabalhador recebe benefícios previdenciários, mas seu vínculo empregatício é interrompido” (Doc. 17, fl. 9).



    Nessa linha, afirma que “no âmbito da relação estatutária do servidor público com a administração pública, não existe uma relação contratual propriamente dita. Em vez disso, há um vínculo estabelecido com base em aprovação em concurso público e na legislação específica que regula o regime estatutário. Quando um servidor precisa se ausentar em licença por motivos de saúde ou licença maternidade, seu vínculo com o órgão público não é suspenso. O servidor mantém seu status de servidor estável e tem o direito de retornar ao desempenho de suas funções após o término da licença” (Doc. 17, fl. 9).



    Defende a aplicação, na hipótese, do raciocínio desenvolvido no julgamento do Tema 221 da repercussão geral, no qual esta CORTE SUPREMA fixou tese no sentido de que No exercício da autonomia legislativa municipal, não pode o Município, ao disciplinar o regime jurídico de seus servidores, restringir o direito de férias a servidor em licença saúde de maneira a inviabilizar o gozo de férias anuais previsto no art. 7º, XVII, da Constituição Federal de 1988.



    Aponta, ainda, a incidência ao caso da tese fixada pelo STF no Tema 900 da repercussão geral, onde “restou reconhecida a impossibilidade de redução de vencimentos a limites inferiores ao salário-mínimo à servidor com redução de carga horária, ante violação aos princípios do valor social do trabalho, o princípio da dignidade da pessoa humana, o mínimo existencial e o postulado da vedação do retrocesso de direitos sociais” (Doc. 17, fl. 11).



    Argumenta que “há uma crueldade específica no caso em tela, que uma vez não mais possível esconder a impossibilidade de laborar em condições de doença, é o Município quem tem a prerrogativa de afastar o servidor, por meio do Setor de Medicina e Saúde do Trabalho. Ou seja, é o Município que determina que não pagará a remuneração do trabalhador enquadrado nas condições do art. 151-E, § 4º da LCM 5.231/2011, com redação dada pela LCM 7.660/2020” (Doc. 17, fl. 13).



    O Tribunal de origem inadmitiu o RE aplicando as Súmulas 282 e 356 do STF, por ausência de prequestionamento da matéria constitucional (Doc. 25).



    No Agravo (Doc. 32), o agravante contesta o referido óbice, alegando que a matéria foi debatida no acórdão recorrido.



    É o relatório. Decido. 



     



    No caso concreto, conforme acima narrado, o Tribunal de origem concluiu pela constitucionalidade do § 4º do art. 151-E, da Lei Complementar Municipal n. 7.660/2020, do Município de Esteio/RS, que prevê que Ao servidor que possua menos que 12 meses consecutivos de efetivo exercício, a licença por incapacidade temporária para o trabalho será concedida sem remuneração. Vejam-se os seguintes trechos do voto condutor do acórdão recorrido (Doc. 9, fl. 11):



    “Insurge-se o Sindicato proponente com a exigência do prazo de 12 (doze) meses consecutivos de efetivo exercício prestado ao Município de Esteio/RS para que tenha, o servidor, direito à concessão de licença saúde remunerada, em caso de incapacidade temporária para o trabalho - § § º e 4º do artigo 151-E da Lei Complementar Municipal nº 7.660/2020. 



    Tal normativa afrontaria os artigos 7º, inciso XVIII; 201, inciso II; 203, inciso I; 227 e 229, todos da Constituição Federal e artigos 29, incisos II, X e XII; 39, inciso XII; 190; 191, inciso I; 241 e 260, inciso II, todos da Constituição Gaúcha, aqui reproduzidos: 



    (...) 



    Ocorre que a matéria tratada na lei objurgada diz respeito a aspecto do regime jurídico dos agentes públicos da municipalidade, constituindo-se em opção de gestão de pessoal do ente federativo municipal. 



    Não é demais recordar que a competência para legislar sobre o tema é privativa do Prefeito Municipal, conforme determina o artigo 60, inciso II, alínea “b”, aplicável aos Municípios por força do disposto no artigo 8º, “caput”, ambos da Constituição do Estado: 



    […]



    Com efeito, trata-se de questão que está inserida no âmbito da autonomia administrativa e financeira do Município, a quem cabe dispor a respeito do regime jurídico dos servidores públicos municipais, provimentos de cargos, estabilidade, aposentadoria, fixação, revisão e majoração de vencimentos, consoante regramento inserto nos artigos 18, “caput”; 29, “caput”; e 30, inciso I, da Carta Maior, “in verbis”: 



    […]



    Nessa senda, não há falar em modificações inconstitucionais introduzidas pela lei objeto da insurgência, considerando-se, como bem observado no parecer exarado pela Em. Procuradora-Geral de Justiça, em exercício, Dra. Angela Salton Rotunno, que o modelo adotado pelo Município de Esteio/RS guarda paralelismo com o regramento federal a respeito da concessão de licença por incapacidade temporária para o trabalho, nos termos do que dispõe o artigo 25, inciso I, da Lei Federal nº 8.213/1991, aplicável ao Regime Geral da Previdência: 



    […]



    Não há, pois, contrariedade ao regramento constitucional vigente. Destarte, entendo que o texto da lei impugnada não está maculado de inconstitucionalidade formal ou material. Via de consequência, é de ser julgada improcedente a presente ação.”



    A Constituição Federal consagrou o Município como entidade federativa indispensável ao nosso sistema federativo, integrando-o na organização político-administrativa e garantindo-lhe plena autonomia, como se nota na análise dos artigos 1º, 18, 29, 30 e 34, VII, c, todos da Constituição Federal, tendo sido ressaltado pelo professor PAULO BONAVIDES, que:



     
“não conhecemos uma única forma de união federativa contemporânea onde o princípio da autonomia municipal tenha alcançado grau de caracterização política e 
jurídica tão alto e expressivo quanto aquele que consta da definição constitucional do novo modelo implantado no País com a Carta de 1988” (Curso de direito constitucional. 6. ed. São Paulo: Malheiros, 1996, p. 314).



    A autonomia municipal configura-se pela tríplice capacidade de auto-organização e normatização próprias, autogoverno e autoadministração. No âmbito da auto-organização e normatização próprias, observados os princípios estabelecidos na Constituição Federal e os preceitos fixados em seu artigo 29, o Município editará sua Lei Orgânica e exercerá suas competências legislativas determinadas pela Constituição Federal por meio de leis municipais produzidas pela Câmara dos Vereadores, no legítimo exercício de sua autonomia.



    A autonomia das entidades federativas pressupõe repartição de competências legislativas, administrativas e tributárias, sendo, pois, um dos pontos caracterizadores e asseguradores do convívio no Estado Federal. A própria Constituição Federal estabelecerá as matérias próprias de cada um dos entes federativos, União, Estados-membros, Distrito Federal e municípios, e a partir disso poderá acentuar a centralização de poder, ora na própria Federação, ora nos Estados-membros. 
O princípio geral que norteia a repartição de competência entre as entidades componentes do Estado Federal é o da predominância do interesse, de maneira que à União caberá aquelas matérias e questões de predominância do interesse geral, ao passo que aos Estados referem-se as matérias de predominante interesse regional e aos municípios concernem os assuntos de interesse local. Em relação ao Distrito Federal, por expressa disposição constitucional (CF, art. 32, § 1º), acumulam-se, em regra, as competências estaduais e municipais, com a exceção prevista no art. 22, XVII, da Constituição.



    As competências legislativas do município, portanto, caracterizam-se pelo princípio da predominância do interesse local, que, apesar de difícil conceituação, refere-se àqueles interesses que disserem respeito mais diretamente às necessidades imediatas do município, mesmo que acabem gerando reflexos no interesse regional (Estados) ou geral (União) (PINTO FERREIRA. O município e sua lei orgânica. Cadernos de Direito Constitucional e Ciência Política, São Paulo: Revista dos Tribunais, nº 10, p. 64; FERNANDA DIAS MENEZES DE ALMEIDA. Competências na Constituição de 1988. São Paulo: Atlas, 1991. p. 124).



    Dessa forma, a atividade legislativa municipal submete-se à Lei Orgânica dos municípios, à qual cabe o importante papel de definir, mesmo que exemplificativamente, as matérias de competência legislativa da Câmara, uma vez que a Constituição Federal (artigos 30 e 31) não as exaure, pois usa a expressão interesse local como catalisador dos assuntos de competência municipal (CELSO BASTOS. O município: sua evolução histórica e suas atuais competências. p. 54-76; REGINA MACEDO NERY. Competência legislativa do município. p. 258-265, ambos em Cadernos de Direito Constitucional e Ciência Política, São Paulo: Revista dos Tribunais, nº 1).



    No âmbito do Município, portanto, a função legislativa é exercida pela Câmara dos Vereadores, que é o órgão legislativo do município, em colaboração com o prefeito, a quem cabe também o poder de iniciativa das leis, assim como o poder de sancioná-las e promulgá-las, nos termos propostos como modelo, pelo processo legislativo federal.



    Ocorre que, não obstante a autonomia municipal para disciplinar acerca do regime jurídico de seus servidores, o direito à saúde do servidor também tem regramento constitucional (arts. 6º; 7º, IV e XXII; e 39, § 3º, da CF/1988), não podendo ser restringido pelo ente público. 



    Esse, inclusive, foi o entendimento adotado pelo Plenário desta SUPREMA CORTE, no julgamento do RE 593.448, Tema 221, Rel. Min. EDSON FACHIN, DJe de 19/12/2022, em que se discutia a competência legislativa municipal para restringir direito de férias de servidores municipais. Na ocasião, o Tribunal fixou a seguinte tese: 



    “No exercício da autonomia legislativa municipal, não pode o Município, ao disciplinar o regime jurídico de seus servidores, restringir o direito de férias a servidor em licença saúde de maneira a inviabilizar o gozo de férias anuais previsto no art. 7º, XVII, da Constituição Federal de 1988.”



    O acórdão recorrido divergiu desse entendimento, devendo ser reformado.



    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, CONHEÇO DO AGRAVO E, DESDE LOGO, DOU PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO, para declarar a inconstitucionalidade dos §§ 1º e 4º do art. 151-E da Lei Complementar n. 5.231/2011, com a redação dada pela Lei Complementar 7.660, de 23 de dezembro de 2020, do Município de Esteio/RS, na parte em que restringe a licença por incapacidade temporária remunerada ao servidor que possua ao menos 12 meses consecutivos de efetivo exercício prestado ao Município.



    Publique-se. 



    Brasília, 16 de novembro de 2023.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



Documento assinado digitalmente