Tribunal: STF
Processo: ADI 6200
Classe: ADI
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-01-23
Data de publicação: 2023-01-23

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



    Trata-se de requerimentos apresentados pelo Presidente da Assembleia Legislativa do Estado de Goiás (doc. 133), pelo Município de Minaçu/GO (doc. 141) e pelo Governador do Estado de Goiás (doc. 143), em que pleiteiam a suspensão do trâmite da Ação Civil Pública nº 1002022-72.2021.4.01.3505, em curso perante a Vara Federal Única da Subseção Judiciária de Uruaçu/GO; e dos efeitos da decisão que deferiu o pedido de tutela antecipada no referido processo. 



    Narram que, amparado nos mesmos argumentos desenvolvidos na inicial desta Ação Direta de Inconstitucionalidade, o Ministério Público Federal obteve tutela de urgência na citada Ação Civil Pública no sentido de suspender as atividades de extração, exploração, beneficiamento, comercialização, transporte e exportação de amianto crisotila pela empresa SAMA; bem como os efeitos das autorizações da Agência Nacional de Mineração para pesquisa, lavra e beneficiamento de amianto, concedidos à SAMA ou outras subsidiárias porventura detentoras de título minerário, para exploração e beneficiamento de amianto crisotila no Município de Minaçu/GO. 



    Informam que o ente municipal formulou o Pedido de Suspensão de Liminar nº 2993, cautelarmente deferido pelo Min. HUMBERTO MARTINS, mas que, em 16/11/2022, a Corte Especial do SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA deu provimento ao Agravo do Ministério Público Federal para não conhecer do pedido, determinando-se a imediata remessa dos autos a este SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. 



    Nesse contexto, na medida em que suprimem a própria força normativa dos dispositivos impugnados nesta Ação Direta, sustentam que a utilização da Ação Civil Pública e o teor da tutela de urgência nela deferida evidenciariam um claro propósito de esvaziar o controle abstrato de constitucionalidade já instaurado perante esta SUPREMA CORTE, notadamente em razão da não concessão de cautelar por este Relator. 



    De outra perspectiva, também realçam que o objeto impugnado nesta Ação Direta de Inconstitucionalidade possui escopo mais restrito quando comparado ao art. 2º da Lei 9.055/1995, cuja inconstitucionalidade, com efeito erga omnes e vinculante, fora afirmada incidentalmente por este TRIBUNAL, entre outros, no julgamento da ADI 3.937 (Rel. Min. MARCO AURÉLIO, Redator do acórdão Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, DJe de 01/02/2019). 



    É o relatório do essencial. 



    DECIDO.



    A análise dos requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora para a concessão de medida cautelar nas ações de jurisdição constitucional concentrada admite uma maior discricionariedade por parte do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, com a realização de verdadeiro juízo de conveniência política (ADI 3.401 MC, Rel. Min. GILMAR MENDES, Pleno, decisão em 3/2/2005), pelo qual deverá ser verificada a conveniência do seu deferimento (ADI 425 MC, Rel. Min. PAULO BROSSARD, Pleno, decisão em 4/4/1991; ADI 467 MC, Rel. Min. OCTÁVIO GALLOTTI, Pleno, decisão em 3/4/1991), permitindo, dessa forma, uma maior subjetividade na análise da relevância do tema, bem assim em juízo de conveniência, ditado pela gravidade que envolve a discussão (ADI 490 MC, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno, decisão em 6/12/1990; ADI 508 MC, Rel. Min. OCTÁVIO GALLOTTI, Pleno, decisão em 16/4/1991), bem como da plausibilidade inequívoca e dos evidentes riscos sociais ou individuais, de várias ordens, que a execução provisória da lei questionada gera imediatamente (ADI 474 MC, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Pleno, decisão em 4/4/1991), ou, ainda, das prováveis repercussões pela manutenção ou não da eficácia do ato impugnado (ADI 718 MC, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno, decisão em 3/8/1992), da relevância da questão constitucional (ADI 804 MC, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Pleno, decisão em 27/11/1992) e da relevância da fundamentação da arguição de inconstitucionalidade, além da ocorrência de periculum in mora, tais os entraves à atividade econômica (ADI 173 MC, Rel. Min. MOREIRA ALVES, Pleno, decisão em 9/3/1990), social ou política.



    No caso sob análise, ainda que em sede de cognição sumária, fundada em juízo de mera probabilidade, entendo presentes os requisitos necessários para o deferimento dos requerimentos formulados pelo Presidente da Assembleia Legislativa do Estado de Goiás, pelo Município de Minaçu/GO e pelo Governador do Estado de Goiás. 



    Como se sabe, o controle de constitucionalidade difuso caracteriza-se, principalmente, pelo fato de ser exercitável somente perante um caso concreto a ser decidido pelo Poder Judiciário. Assim, posto um litígio em juízo, o Poder Judiciário deverá solucioná-lo e para tanto, incidentalmente, poderá analisar a constitucionalidade ou não de lei ou de ato normativo – seja ele municipal, estadual, distrital ou federal. 



    Dessa forma, em tese, nada impedirá o exercício do controle difuso de constitucionalidade em sede de ação civil pública, seja em relação às leis federais, seja em relação às leis estaduais, distritais ou municipais em face da Constituição Federal (RE 227159, Rel. Min. NÉRI DA SILVEIRA, 2ª Turma, DJ de 17/05/2002). 



    Ocorre, porém, que, se a decisão do Juiz ou Tribunal, em sede de ação civil pública, declarando a inconstitucionalidade da lei ou ato normativo – seja municipal, estadual, distrital ou federal –, em face da Constituição Federal gerar efeitos erga omnes, haverá usurpação da competência deste SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, por ser o único Tribunal em cuja competência encontra-se a interpretação concentrada da Constituição Federal (Rcl 633, Rel. Min. NELSON JOBIM, DJ de 23/09/1996). Nesse casos, não se permitirá a utilização de ação civil pública como sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade, a fim de exercer controle concentrado de constitucionalidade de lei ou ato normativo (Rcl 19662, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, 2ª Turma, DJe de 06/09/2016). 



    Observe-se que, mesmo em relação às leis municipais incompatíveis com a Constituição Federal, a inexistência de controle concentrado por parte do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (RTJ 102/49; 124/266; 124/612), salvo excepcionalmente pela via da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental, não afasta a total impossibilidade de o controle concentrado da Constituição Federal ser exercida por outro órgão do Poder Judiciário, a quem caberá nessas hipóteses tão somente o exercício do controle difuso de constitucionalidade. 



    O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, nesse sentido, afirmou ser “legítima a utilização da ação civil pública como instrumento de fiscalização incidental de constitucionalidade, pela via difusa, de quaisquer leis ou atos de Poder Público, desde que a controvérsia constitucional não se identifique como objeto único da demanda, mas simples questão prejudicial, indispensável à resolução do litígio” (RE 424993, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA, Tribunal Pleno, DJ de 19/10/2007). No mesmo sentido: Rcl 1503 e Rcl 1519, Rel. Min. CARLOS VELLOSO, Redator p/ Acórdão Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, DJ 10/02/2012, assim ementadas:



    EMENTA Reclamação constitucional - Ação Civil Pública – Lei nº 9.688/98 – Cargo de censor federal - Normas de efeitos concretos – Declaração de inconstitucionalidade – Pleito principal na Ação Civil Pública – Contorno de ação direta de inconstitucionalidade – Usurpação da competência do Supremo Tribunal Federal – Reclamação julgada procedente. 1. A ação civil pública em tela tem por objeto a Lei nº 9.688/98, que teve sua inconstitucionalidade arguida perante esta Suprema Corte, nos autos da ADI nº 2.980/DF, tendo o pleito sido rejeitado por se tratar de normas de efeitos concretos já exauridos. 2. A Lei nº 9.688/98 foi editada com o fim de imprimir eficácia à norma do parágrafo único do art. 23 da Constituição Federal de 1988, após provocação por esta Suprema Corte (ADI nº 889/DF), norma essa que versa, especificamente, sobre o aproveitamento dos ocupantes do extinto cargo de censor federal em outras carreiras. 3. O pleito de inconstitucionalidade deduzido pelo autor da ação civil pública atinge todo o escopo que inspirou a edição da referida lei, traduzindo-se em pedido principal da demanda, não se podendo falar, portanto, que se cuida de mero efeito incidental do que restou então postulado. 4. Voto vencido: a ação civil pública tem como pedido principal a pretensão de nulidade de atos de enquadramento de servidores públicos. A declaração de inconstitucionalidade da lei em que se embasa o ato que se pretende anular constitui fundamento jurídico do pedido, portanto, a causa petendi, motivo pelo qual não há falar em usurpação da competência do Supremo Tribunal Federal. 5. Reclamação julgada procedente, por maioria.



    Assim, o que se veda é a obtenção de efeitos erga omnes nas declarações de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo em sede de ação civil pública, não importa se tal declaração consta como pedido principal ou como pedido incidenter tantum, pois mesmo nesse a declaração de inconstitucionalidade poderá não se restringir somente às partes daquele processo, em virtude da previsão dos efeitos nas decisões em sede de ação civil pública dada pela Lei nº 7.347/1985. 



    Analisando esse complexo tema, especificamente em relação às declarações de inconstitucionalidade incidenter tantum em sede de ação civil pública que acabam gerando efeitos erga omnes, ARRUDA ALVIM (Ação Civil Pública. Coord. ÉDIS MILARÉ. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1995, p. 157 e 162) expõe que:



    […] o que se percebe, claramente, é que, não incomumente, propõe-se ações civis públicas, de forma desconectada de um verdadeiro litígio, com insurgência, exclusivamente, contra um ou mais de um texto legal, e, o que se pretende na ordem prática ou pragmática é que, declarada a inconstitucionalidade de determinadas normas, não possam mais elas virem a ser aplicadas, no âmbito da jurisdição do magistrado ou do tribunal a esses sobrepostos. Ou, se, linguisticamente, não se diz isso, é o que, na ordem prática resulta de uma tal decisão. Ora, se se pretende que determinados textos não possam ver a ser aplicados, dentro de uma dada área de jurisdição, disto se segue tratar-se efetivamente de declaração in abstracto, da inconstitucionalidade, ainda que possa ter sido nominado de pedido de declaração incidenter tantum. 



    E conclui o referido autor que:



    por tudo o que foi dito, afigura-se-nos que inconstitucionalidade levantada em ação civil pública, como pretenso fundamento da pretensão, mas em que, real e efetivamente o que se persiga seja a própria inconstitucionalidade, é arguição incompatível com essa ação e, na verdade, com qualquer ação por implicar usurpação da competência do Supremo Tribunal Federal. 



    Em conclusão, o que se pretende vedar é a utilização da ação civil pública como sucedâneo da Ação Direta de Inconstitucionalidade, tal qual se constata na presente hipótese, de forma a retirar do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL o controle concentrado da constitucionalidade das leis e atos normativos federais e estaduais em face da Constituição Federal (Rcl 1898, Rel. Min. CELSO DE MELLO, DJ de 19/07/2001). Essa vedação aplica-se quando os efeitos da decisão da ação civil pública forem erga omnes, independentemente de tratar-se de direitos difusos, coletivos ou individuais homogêneos. Por outro lado, não haverá qualquer vedação à declaração incidental de inconstitucionalidade (controle difuso) em sede de ação civil pública, quando, conforme salientado por esta CORTE SUPREMA, “tratar-se de ação ajuizada, entre partes contratantes, na persecução de bem jurídico concreto, individual e perfeitamente definido, de ordem patrimonial, objetivo que jamais poderia ser alcançado pelo reclamado em sede de controle in abstracto de ato normativo” (Rcl 602, Rel. Min. ILMAR GALVÃO, Tribunal Pleno, DJ de 14/02/2003), ou seja, nessas hipóteses, será plenamente admissível “a utilização de ação civil pública como instrumento de fiscalização incidental de constitucionalidade” (RE 511961, Rel. Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, DJe de 13/11/2009).



    No caso sob análise, como assinalado, os peticionantes demonstram que, por meio da ação civil pública em questão, o Ministério Público Federal objetivou a própria suspensão da eficácia da Lei 20.514/2019, do Estado de Goiás, como pedido principal da demanda, de modo a impedir a exploração do amianto crisotila nos moldes em que autorizado pelo objeto desta Ação Direta de Inconstitucionalidade. 



    Da mesma maneira, evidenciam que, muito embora assentando a impossibilidade de suspensão da vigência da lei estadual, o efeito prático da decisão concessiva da tutela de urgência equivale ao próprio reconhecimento do vício de inconstitucionalidade da norma, na medida em que, como ressaltado pela Assembleia Legislativa, proíbe a única empresa em Goiás de exercer a atividade de exploração e transporte para exportação do amianto crisotila. Transcrevo: 



    É nítido que o Ministério Público Federal, com a interposição da ação supracitada, busca expressamente a suspensão da eficácia da norma estadual cuja constitucionalidade se discute na presente ADI. Pela leitura da petição inicial, verifica-se que a controvérsia em torno da constitucionalidade da Lei nº 20.514/2019 do Estado de Goiás não foi suscitada incidentalmente no processo como mera questão prejudicial, tendo consistido no próprio mérito dos pedidos, ou seja, foi a norma o objeto autônomo e exclusivo da ação e, por consequência, da atividade cognitiva do juízo de primeiro grau ao acolher o pedido de tutela de urgência formulado.



    […] 



    Diga-se ainda que, ao acolher o pedido de tutela de urgência formulado na ACP 1002022-72.2021.4.01.3505, o magistrado de primeiro grau faz menção a decisões do E. STF em sede de controle de constitucionalidade, proferidas contra legislações outras, em discussões anteriores à edição da Lei Estadual n. 20.514/19. Seguindo esse raciocínio, a decisão indevidamente afasta a presunção de constitucionalidade da norma estadual questionada, sob o argumento de que:



    “... o advento da lei estadual nº 20.514, de 16 de julho de 2019, que autorizou a extração e o beneficiamento do amianto da variedade crisotila em todo o território do Estado de Goiás, padece de vício de constitucionalidade, de modo que não pode embasar de forma jurídica o exercício de uma atividade lesiva ao meio ambiente e à saúde humana, bem como as autorizações de ordem administrativa que foram expedidas com esteio no referido diploma legislativo”.



    Ao final, contraditoriamente, o que deve ser sublinhado, a mesma decisão entendeu pela impossibilidade de determinar a suspensão da vigência da Lei Estadual nº 20.514/19, pois já em trâmite nesta Corte a presente ADI na qual se analisa essa mesma legislação.



    Ora, é manifesta a intenção de esvaziar o conteúdo e o resultado prático da discussão travada nos presentes autos: (i) afirma-se que a lei goiana padece de vício de constitucionalidade; (ii) proíbe-se a única empresa no Estado e no Brasil que atua nesse segmento de exercer sua atividade, ocasionando prejuízos ao Município de Minaçu e ao Estado de Goiás; (iii) e, ao final, para tentar escapar da conclusão inevitável, afirma que não pode declarar a inconstitucionalidade da norma porque esse tema está submetido ao STF.



    Ainda, cabe destacar que, em face dos julgados desta SUPREMA CORTE que embasaram a decisão concessiva da tutela de urgência no âmbito da ação civil pública em referência, foram opostos embargos de declaração ainda pendentes de julgamento, em que se questiona a própria eficácia erga omnes da declaração de inconstitucionalidade do art. 2º da Lei Federal 9.055/1995. 



    Não bastasse isso, não se verifica, nos referidos julgados, pronunciamento expresso deste TRIBUNAL acerca da constitucionalidade da extração do amianto crisotila para fins exclusivos de exportação, tal qual regulamentado pela Lei Estadual impugnada nesta ação direta. Destaco, nesse sentido, trecho de recente decisão do eminente Ministro GILMAR MENDES (Rcl 56.454, Decisão Monocrática, DJe de 04/11/2022):



    Sem prejuízo de melhor análise por ocasião do julgamento de mérito, parece-me que o STF, ao apreciar as referidas ações, não abordou a questão sob o enfoque do transporte para exportação do amianto crisotila.



    Especificamente, quanto ao ponto, extrai-se dos autos que o Estado de Goiás editou a Lei 20.514/2019, que dispõe sobre autorização, para fins exclusivos de exportação, a extração e beneficiamento do amianto crisotila nos limites de seu território. O referido diploma legal foi objeto do ajuizamento da ADI 6.200, Rel. Min. Alexandre de Moares, cujo mérito ainda se encontra pendente de julgamento. Nesses termos, a meu ver, ante a ausência, pelo menos por ora, de qualquer juízo de inconstitucionalidade sobre o conteúdo da Lei 20.514/2019, o diploma permanece hígido. 



    Com essas considerações, deve ser privilegiado, nesse momento, a presunção de constitucionalidade da Lei 20.514/2019, do Estado de Goiás. 



    Diante do exposto, CASSO A DECISÃO que deferiu o pedido de tutela antecipada na Ação Civil Pública nº 1002022-72.2021.4.01.3505 (Vara Federal Única da Subseção Judiciária de Uruaçu) e DETERMINO A SUSPENSÃO do trâmite do referido processo, até o julgamento de mérito desta Ação Direita de Inconstitucionalidade. 



    Publique-se.



    Brasília, 23 de janeiro de 2023.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



Documento assinado digitalmente