Tribunal: STF
Processo: SS 5649
Classe: SS
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-08-21
Data de publicação: 2023-08-21

Ementa:

Inteiro teor:
Suspensão de segurança. Incidente manejado pelo autor do processo originário. Pretendida concessão de efeito ativo. Impossibilidade. Medida suspensiva que não consubstancia sucedâneo recursal. Precedentes. Negativa de seguimento. 



    Vistos etc. 



    1. Trata-se de suspensão de segurança ajuizada pela Câmara Legislativa do Município de Cerro Corá/RN, visando a sustar os efeitos da decisão proferida nos autos do Agravo de Instrumento nº 0809237-90.2023.8.20.0000, em curso perante o Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte, em que rejeitado o pedido de antecipação de tutela recursal quanto ao indeferimento da medida liminar no Mandado de Segurança nº 0802291-22.2023.8.20.5103, em trâmite perante o Juízo da 1ª Vara Cível de Currais Novos.



    2. A decisão impugnada manteve indeferida a liminar pretendida pela Câmara Municipal perante o Juízo de primeiro grau, deixando de assegurar ao órgão legislativo municipal o repasse integral dos duodécimos orçamentários previstos na LOA/2023.



    3. O pedido de contracautela foi originariamente dirigido à Presidência do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Norte (Suspensão de Segurança nº 0809514-09.2023.8.20.0000), mas não conhecido por ausência de competência, uma vez que o recurso cabível contra a decisão impugnada, de segundo grau, seria aquele aos Tribunais Superiores.



    4. Alega, o requerente, em síntese, que o repasse dos duodécimos orçamentários (CF, art. 168, caput), ao contrário do entendimento do órgão executivo, deve respeitar o quantum estabelecido e fixado na lei orçamentária anual municipal (LOA/2023), independentemente da efetiva arrecadação na execução orçamentária.



    5. Considerando que a dotação anual do órgão legislativo municipal representa o montante total de R$ 2.972.000,00 (dois milhões, novecentos e setenta e dois mil reais), argumenta, isso significa que a parcela duodecimal mensal devida à Câmara municipal corresponde ao valor mensal de R$ 247.666.66 (duzentos e quarenta e sete mil, seiscentos e sessenta e seis reais e sessenta e seis reais). O Poder Executivo municipal, no entanto, supostamente aplicando os critérios do art. 29-A da Constituição, efetivou o repasse duodecimal no valor de R$ 156.372,15 (cento cinquenta e seis mil, trezentos e setenta e dois reais e quinze centavos), apurando-se uma diferença mensal de R$ 91.294.51 (noventa e um mil, duzentos e noventa e quatro reais e cinquenta e um centavos).



    6. Afirma que a conduta do Prefeito Municipal afronta a garantia constitucional do Poder Legislativo aos repasses duodecimais (CF, art. 168) e também, na linha da jurisprudência desta Corte (ADPFs 339 e 384), a autonomia administrativa, orçamentária e funcional do Poder Legislativo.



    7. Requer, desse modo, “a concessão de efeito suspensivo liminar, ad referedum ao plenário, com esteio art. 15, § 4º da Lei Federal n.º 12.016/2009, para suspender os efeitos de decisão proferida pela Desembargadora MARIA DE LOURDES AZEVEDO no agravo de instrumento registrado sob o n.º 0809237-90.2023.8.20.0000, a qual indeferiu o pedido de concessão da tutela recursal pretendida, quanto ao indeferimento da medida liminar proferida em sede de primeiro grau, determinado que o Juízo da 1ª Vara Cível de Currais Novos nos autos do Mandado de Segurança n.º 0802291-22.2023.8.20.5103, determine que o Chefe do Poder Executivo passe a cumprir o repasse do duodécimo de acordo com Lei Orçamentária, até o trânsito da decisão de mérito a ser proferida naquela impetração, conforme decisões exarada por Vossa Excelência nas SS 5630 e SS 5648”.



    É o relatório.



    Decido.



    8. A via eleita – suspensão de liminar – consubstancia meio processual autônomo à disposição, exclusiva, segundo as normas de regência, das pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, para buscar a sustação – com objetivo de salvaguardar o interesse público primário –, nas causas contra o Poder Público e seus agentes, de decisões judiciais que potencialmente provoquem grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. 



    O incidente de contracautela – vocacionado a impedir a execução imediata de uma decisão judicial proferida contra a Fazenda Pública e seus agentes nas hipóteses previstas em lei – reveste-se de absoluta excepcionalidade (SL 933-AgR-Segundo/PA, Red. p/ acórdão Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 17.8.2017; SL 1.214-AgR/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 5.026-AgR/PE, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 29.10.2015, v.g.), tendo em vista a própria singularidade dos requisitos que dão ensejo a pedido dessa natureza (ZAVASCKI, Teori Albino. Processo coletivo: tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de direitos. 7. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2017, p. 80). Daí porque, medida de caráter excepcional que é, comporta exegese estrita, a nortear e balizar o conteúdo e o alcance das respectivas normas de regência. 



    Restrito o instituto da contracautela a decisões proferidas por tribunais de instância inferior, não constitui em qualquer hipótese a suspensão de liminar sucedâneo recursal, condicionado o seu manejo à prevenção de grave lesão ao interesse público primário (SL 56-AgR/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 23.6.2006; SL 1.234-AgR/PI, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 3.450-AgR/CE, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 12.3.2010; STA 512-AgR/PI, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe 08.11.2011, v.g.). 



    Nessa linha, imprescindível que, na suspensão de liminar, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).



    Registro, por fim, que a análise do pedido de contracautela se cinge à presença dos requisitos previstos em lei, impertinente cogitar de apreciação meritória do processo subjacente, ainda que de todo indispensável tenha, a tese sustentada, um mínimo de plausibilidade (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A Fazenda Pública em Juízo. 15. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2018. p. 657-8), em juízo sumário de cognição (SL 1.165-AgR/CE, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 13.02.2020; SS 1.918-AgR/DF, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ 30.4.2004; SS 3.023-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno DJ 25.4.2008; SS 3.717-AgR/RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 18.11.2014, v.g.).



    9. Assentadas tais premissas, o presente pedido suspensivo revela-se manifestamente incabível. 



    10. Consabido que o instrumento da contracautela, vocacionado à preservação do interesse público primário, tem como finalidade impedir a produção de efeitos de uma decisão judicial, de modo a restabelecer o status quo anterior ao ajuizamento do processo. Vale dizer, o objetivo da via suspensiva, na realidade, é inibir a execução de ato decisório que, proferido sem o devido equacionamento prévio de seus impactos pela Administração Pública, tem o potencial de causar grave lesão aos bens jurídicos tutelados pela legislação de regência. Nessa linha, Marcelo Abelha Rodrigues1 assevera:



    “Tal instituto foi criado como meio processual para que o Poder Público, na condição de réu, possa dele valer-se para impedir que uma decisão judicial, provisoriamente executada, tenha eficácia que cause risco de lesão a determinado interesse público. Por isso, a finalidade do instituto é amordaçar a eficácia executiva de uma decisão proferida contra o Poder Público, para que se mantenha de pé e intacta uma situação jurídica anterior ao processo.



    Exatamente por isso é que se exige que o Poder Público só possa lançar mão do instituto quando figure na posição de réu numa demanda contra si proposta, e, nesta condição, tenha contra si um título provisório com eficácia imediata que poderá causar grave lesão a interesses maiores da sociedade.”



    Assim – considerando que a via suspensiva tem como finalidade a preservação do status quo anterior ao ajuizamento do processo, ante circunstância inesperada decorrente de decisão judicial –, distribuída a petição inicial proposta pelo Poder Público e indeferido pleito de tutela provisória, inviável o pedido de suspensão. 



    Nessa linha, a tentativa de ampliação do espectro de cognoscibilidade do instrumento de contracautela desconsidera a teleologia que informa o instituto, subvertendo, de modo indevido, o sistema recursal como um todo. 



    11. Cito jurisprudência desta Casa no sentido da inviabilidade do emprego da via suspensiva pelo ente público autor da ação originária, no intuito de obter a tutela provisória indeferida em primeiro e em segundo grau: 



    “AGRAVO INTERNO NA SUSPENSÃO DE LIMINAR. DECISÃO DE ORIGEM QUE INDEFERE TUTELA PROVISÓRIA RECURSAL EM APELAÇÃO EM EMBARGOS DE TERCEIRO. POTENCIAL CONSTRIÇÃO DE VERBAS MUNICIPAIS PARA A SATISFAÇÃO DE DÉBITOS DE EMPRESA ESTATAL. ALEGADO RISCO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICA. DESCABIMENTO. AÇÃO DE ORIGEM PROPOSTA PELA MUNICIPALIDADE. LITERALIDADE DO CAPUT DO ART. 4º DA LEI 8.437/1992. NECESSIDADE DE DILAÇÃO FÁTICO-PROBATÓRIA, INCABÍVEL NA VIA ESTREITA DAS SUSPENSÕES. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    1. O incidente de contracautela é meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).



    2. Nos termos da literalidade do art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992, o incidente de contracautela só tem cabimento com vistas à sustação da execução de liminar deferida em “ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes”, do que deflui a legitimidade ativa exclusiva do ente público réu, além do Ministério Público. A admissão do incidente de contracautela em ações promovidas por ente público, com vistas à obtenção de tutela provisória não obtida nas instâncias ordinárias, equivaleria à utilização do instituto da suspensão como sucedâneo recursal, o que não se admite à luz da jurisprudência pacificada deste Supremo Tribunal Federal.



    3. In casu, a ação de origem foi proposta pelo Município autor, do que deflui o não cabimento do pedido de suspensão por ele ajuizado - salientando a natureza de ação de conhecimento dos embargos de terceiro. 



    4. Ademais, a verificação acerca da titularidade das verbas eventualmente constritas e da forma de desenvolvimento da atividade econômica da empresa CINEBASE demandaria dilação fático-probatória, providência incabível na espécie. Precedentes.



    5. Agravo interno a que se nega provimento.”



    (SL 1.496-AgR/PA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 30.6.2022)



    É preciso ressaltar, nesse contexto, que a parte autora busca, agora, não a suspensão de decisão proferida em seu desfavor, como autoriza o art. 4º da Lei Federal 8.437/92, mas a concessão de liminar não obtida, a demonstrar a inequívoca intenção da Requerente de fazer uso da presente suspensão de liminar como sucedâneo recursal (SL 72/CE, Rel. Min. Ellen Gracie, decisão monocrática, DJ 01.8.2005, v.g.). Em outras palavras, a jurisprudência desta Casa não tem admitido o manejo do instrumento de contracautela com finalidade de obter a tutela provisória indeferida pelas instâncias ordinárias. Portanto, por não consubstanciar sucedâneo recursal, inadmissível a suspensão que veicule pedido de concessão de efeito ativo: 



    “Agravo regimental em suspensão de segurança. Pretendida concessão de efeito ativo. Impossibilidade. Ausência de requisitos legais que ensejem a revisão da decisão proferida na origem. Matéria, ademais, já definitivamente assentada em outro processo. Impossibilidade do uso do instituto da suspensão como sucedâneo recursal. Agravo regimental não provido.



    1. O instituto da suspensão de segurança deve ser manejado segundo os requisitos previstos na lei de regência e não para a concessão de efeito ativo.



    2. Questão, ademais, já definitivamente resolvida em autos de ação semelhante (SS nº 5.100), ajuizada pelo Estado de Sergipe. 



    3. Impossibilidade de utilização desta ação como sucedâneo recursal.



    4. Agravo regimental não provido.”



    (SS 5.102-AgR/SE, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 04.12.2019)



    “AGRAVO REGIMENTAL NA SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. MANDADO DE SEGURANÇA. LIMINAR INDEFERIDA. PEDIDO DE EFEITO ATIVO NA SUSPENSÃO. AUSÊNCIA DE DECISÃO A SER SUSPENSA. INADMISSIBILIDADE DO PEDIDO. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.”



    (SS 5.190-AgR/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 14.3.2018)



    12. Em suma, a adequada interpretação dos dispositivos legais incidentes leva à inadmissibilidade do uso do incidente de contracautela no presente caso. Inexistente, inclusive, ato que possa voltar a ser eficaz com o efeito suspensivo ora pretendido.



    13. Ante o exposto, nego seguimento à presente suspensão de segurança (art. 21, § 1º, do RISTF).



    Publique-se.



    Brasília, 21 de agosto de 2023.



Ministra ROSA WEBER



Presidente



Documento assinado digitalmente




1  RODRIGUES, Marcelo Abelha. Suspensão de segurança. 5. ed. Indaiatuba: Editora Foco, 2022, p. 126-7.