Tribunal: STF
Processo: STP 953
Classe: STP
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-05-04
Data de publicação: 2023-05-04

Ementa:

Inteiro teor:
Suspensão de tutela provisória. Município de Cristinápolis. Atraso excessivo no início do ano letivo de 2023. Alegada inexistência de autorização orçamentária para as despesas necessárias. Comportamento omissivo e desidioso das autoridades públicas municipais. Situação de violação dos direitos humanos e educacionais das crianças e adolescentes vinculados à rede municipal de educação (CF, arts. 205, 208, 211, § 2º, e 227). Medida liminar deferida.



1. Pleiteia-se a tutela dos direitos das crianças e adolescentes do Município de Cristinápolis, onde ainda não teve início o ano letivo de 2023 em decorrência do comportamento omisso e negligente da Administração Pública municipal.



2. Configuração de grave quadro de violação dos direitos de cidadania e da dignidade inerente aos estudantes da rede pública de ensino municipal, privados do acesso à educação, à cultura, ao convívio na comunidade escolar e, até mesmo, à alimentação escolar, que constitui fator importante do planejamento econômico das famílias de baixa renda (CF, arts. 205, 208, 211, § 2º, e 227)



3. Situação suscetível de resultar, em tese, em (a) condenação das autoridades competentes em crime de responsabilidade pela negligência quanto à garantia do oferecimento do ensino obrigatório (Lei 9.394/96, art. 5º, § 4º); e (b) intervenção estadual no Município motivada pelo descumprimento do dever de aplicação de percentual mínimo da receita na manutenção e desenvolvimento do ensino (CF, art. 35, III).



4. Medida cautelar deferida.



    Vistos etc.



    1. Trata-se de suspensão de tutela provisória ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Sergipe visando a sustar os efeitos da cautelar concedida pelo Desembargador Relator do Agravo de Instrumento nº 202300715264 (DJ 03.4.2023), em curso no Tribunal de Justiça do Estado do Sergipe, pela qual suspensos os efeitos da ordem judicial dirigida ao Município de Cristinápolis determinando o início imediato das aulas na rede municipal de ensino.



    2. Na origem, o Ministério Público sergipense ajuizou ação civil pública contra o Município de Cristinápolis devido ao atraso no começo do ano letivo de 2023 na rede de ensino municipal.



    3. Em primeira instância, foi concedida tutela de urgência, para que o ente municipal “a) Inicie o ano letivo de 2023, no prazo de 48h (quarenta e oito horas), ofertando o ensino amplo e com fornecimento de transporte escolar regular e ininterrupto; b) Em caso de descumprimento da liminar, fixo a multa diária de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) até o limite de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais), a ser depositada no Fundo Municipal da Criança e do Adolescente”.



    4. Inconformado com essa decisão liminar, o Município de Cristinápolis recorreu ao TJSE, mediante agravo de instrumento, no qual alegou a inexistência de previsão na LOA/2023 de “saldo orçamentário” para os serviços de educação, muito embora, segundo as informações oficiais do Secretário de Educação Municipal, “exista saldo financeiro mais que suficiente na conta corrente”. Ou seja, a Administração Pública municipal admite existir recursos financeiros suficientes para dar início ao ano letivo, mas afirma não poder empenhar tais recursos por falta de autorização legislativa na LOA, motivo pelo qual a contratação dos serviços de educação e de transporte escolar estaria paralisada.



    5. A pretensão recursal municipal foi acolhida pelo Desembargador Relator, considerada a vedação legal à realização de despesas não autorizadas no orçamento. Extrai-se dos fundamentos da decisão monocrática que “não pode o executivo, ainda que tenha dinheiro nos cofres públicos, gastar mais do que o previsto na dotação orçamentária, sob pena de incidir em crime de responsabilidade fiscal”. Em sede de agravo interno, foi mantida a decisão recorrida.



    6. Pleiteia-se, nesta causa, “a suspensão da decisão prolatada pela Excelentíssima Desembargadora Relatora do Agravo de Instrumento nº 202300715264 (DJ 03/04/2023), primando pelo resguardo dos preceitos constitucionais assinalados e previstos nos arts. 37, caput, 205, 208, 211, § 2º, e 227, todos da Constituição Federal, no sentido de ser restabelecida a decisão de primeiro grau (DJ 29/03/2023)”.



    7. Sustenta-se, para tanto, violação dos princípios orientadores da administração pública (CF, art. 37, caput), do direito à educação (CF, art. 205), dos deveres do Estado com a educação (CF, art. 208), das atribuições municipais no plano do ensino fundamental e da educação infantil (CF, art. 211, § 2º) e dos direitos fundamentais das crianças e dos adolescentes ao acesso prioritário à educação e à proteção contra toda forma de negligência (CF, art. 227).



    É o relatório.



    Aprecio a admissibilidade da ação.



    Questões preliminares



    8. A via eleita – suspensão de tutela provisória – consubstancia meio processual autônomo à disposição exclusiva das pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, destinada à sustação de decisões judiciais que potencialmente provoquem grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. 



    Destina-se o incidente de contracautela apenas a obstar a execução imediata de decisões judiciais proferidas contra a Fazenda Pública e seus agentes. Reveste-se, por isso mesmo, de absoluta excepcionalidade, motivo pelo qual comporta exegese estrita, a nortear e balizar o conteúdo e o alcance das respectivas normas de regência (SL 933-AgR-Segundo/PA, Red. p/ acórdão Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 17.8.2017; SL 1.214-AgR/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 5.026-AgR/PE, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 29.10.2015, v.g.), tendo em vista a própria singularidade dos requisitos que dão ensejo a pedido dessa natureza (ZAVASCKI, Teori Albino. Processo coletivo: tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de direitos. 7 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2017, p. 80). 



    Inadmissível, desse modo, o uso do instrumento de contracautela como mero sucedâneo das vias recursais, achando-se condicionado o seu manejo, exclusivamente, à prevenção contra o risco de grave lesão ao interesse público primário (SL 56-AgR/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 23.6.2006; SL 1.234-AgR/PI, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 3.450-AgR/CE, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 12.3.2010; STA 512-AgR/PI, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe 08.11.2011, v.g.). 



     Nessa linha, imprescindível a causa de pedir das ações suspensivas estar vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).



    Registro, por fim, que a análise do pedido de contracautela cinge-se à presença dos requisitos previstos em lei, não havendo, portanto, falar em apreciação do mérito do processo subjacente. De todo indispensável, contudo, que a tese sustentada tenha um mínimo de plausibilidade (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A Fazenda Pública em Juízo. 15 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2018. p. 657-8), num juízo sumário de cognição (SL 1.165-AgR/CE, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 13.02.2020; SS 1.918-AgR/DF, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ 30.4.2004; SS 3.023-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno DJ 25.4.2008; SS 3.717-AgR/RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 18.11.2014, v.g.).



    9. Assentadas tais premissas, reputo preenchidos os requisitos formais de admissibilidade. 



    Aprecio, desse modo, o pedido de contracautela formulado pelo Ministério Público do Estado de Sergipe.



    Violação dos direitos humanos e educacionais das crianças e dos adolescentes do Município de Cristinápolis



    10. Como dito, o ano letivo de 2023 iniciou-se em toda rede de educação estadual de Sergipe no dia 21 de fevereiro, enquanto no Município de Cristinápolis, até o momento, ainda não há previsão para o começo das aulas na rede de educação municipal.



    11. Esse fato já configura, por si só, um quadro de grave violação dos direitos humanos e educacionais das crianças e dos adolescentes vinculados à rede de ensino municipal de Cristinápolis, onde os educandos se encontram em situação de privação do acesso à educação, à cultura, ao convívio na comunidade escolar e, até mesmo, à alimentação escolar, que constitui fator importante do planejamento econômico das famílias de baixa renda.



    12. Presente esse quadro, cabe rememorar que o Supremo Tribunal Federal, em diversos julgamentos, tem enfatizado a existência de uma correlação essencial entre o direito à educação e o pleno desenvolvimento da pessoa. É por isso que o acesso à educação, como esteio da dignidade humana e do desenvolvimento e formação da cidadania, constitui direito fundamental cuja concretização não pode restar frustrada pela omissão estatal ou pelo comportamento desidioso ou negligente dos gestores públicos:



    AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CARÊNCIA DE PROFESSORES. UNIDADES DE ENSINO PÚBLICO. OMISSÃO DA ADMINISTRAÇÃO. EDUCAÇÃO. DIREITO FUNDAMENTAL INDISPONÍVEL. DEVER DO ESTADO. ARTS. 205, 208, IV E 211, PARÁGRAFO 2º, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. 



    1. A educação é um direito fundamental e indisponível dos indivíduos. É dever do Estado propiciar meios que viabilizem o seu exercício. Dever a ele imposto pelo preceito veiculado pelo artigo 205 da Constituição do Brasil. A omissão da Administração importa afronta à Constituição. 



    2. O Supremo fixou entendimento no sentido de que "[a] educação infantil, por qualificar-se como direito fundamental de toda criança, não se expõe, em seu processo de concretização, a avaliações meramente discricionárias da Administração Pública, nem se subordina a razões de puro pragmatismo governamental[...]. Embora resida, primariamente, nos Poderes Legislativo e Executivo, a prerrogativa de formular e executar políticas públicas, revela-se possível, no entanto, ao Poder Judiciário determinar, ainda que em bases excepcionais, especialmente nas hipóteses de políticas públicas definidas pela própria Constituição, sejam essas implementadas pelos órgãos estatais inadimplentes, cuja omissão - por importar em descumprimento dos encargos políticos-jurídicos que sobre eles incidem em caráter mandatório - mostra-se apta a comprometer a eficácia e a integridade de direitos sociais impregnados de estatura constitucional". Precedentes. 



    Agravo regimental a que se nega provimento.



    (RE 594018 AgR, Relator(a): EROS GRAU, Segunda Turma, julgado em 23/06/2009, DJe-148 DIVULG 06-08-2009 PUBLIC 07-08-2009 EMENT VOL-02368-11 PP-02360 RTJ VOL-00211-01 PP-00564 RMP n. 43, 2012, p. 217-225)



    CONSTITUCIONAL. EDUCAÇÃO. DIREITO FUNDAMENTAL RELACIONADO À DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA E À EFETIVIDADE DA CIDADANIA. DEVER SOLIDÁRIO DO ESTADO E DA FAMÍLIA NA PRESTAÇÃO DO ENSINO FUNDAMENTAL. NECESSIDADE DE LEI FORMAL, EDITADA PELO CONGRESSO NACIONAL, PARA REGULAMENTAR O ENSINO DOMICILIAR. RECURSO DESPROVIDO. 



    1. A educação é um direito fundamental relacionado à dignidade da pessoa humana e à própria cidadania, pois exerce dupla função: de um lado, qualifica a comunidade como um todo, tornando-a esclarecida, politizada, desenvolvida (CIDADANIA); de outro, dignifica o indivíduo, verdadeiro titular desse direito subjetivo fundamental (DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA). No caso da educação básica obrigatória (CF, art. 208, I), os titulares desse direito indisponível à educação são as crianças e adolescentes em idade escolar. 



    .......................................................................................................



    (RE 888815, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Relator(a) p/ Acórdão: ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 12/09/2018, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-055 DIVULG 20-03-2019 PUBLIC 21-03-2019)



    A existência — ao menos aparente — de dotação orçamentária suficiente e adequada para o início das aulas



    13. Alega o Município de Cristinápolis, com base nas informações prestadas pelo Secretário Municipal de Educação, não existir na LOA municipal a necessária previsão de dotação orçamentária para os serviços de educação, o que estaria inviabilizando o início do ano letivo na rede de educação municipal.



    14. Verifico, no entanto, que a LOA/2023, editada pelo Município de Cristinápolis, fixou o valor de R$ 80 milhões para a totalidade das despesas municipais, sendo que a pasta da educação foi contemplada com a dotação específica de R$ 36 milhões. Essa importância, como esclarece a Câmara Legislativa municipal, representa um acréscimo substancial nos recursos destinados à educação, considerados os orçamentos anteriores dos exercícios financeiros de 2022 (R$ 21.900 milhões) e de 2021 (R$ 23.700 milhões).



    15. Em análise perfunctória do conteúdo da LOA municipal de 2023, verifica-se constar, no quadro de classificação das despesas por funções de governo (conforme o Anexo 5º da Lei nº 4.320/64), previsão expressa de despesa com educação no valor de R$ 36.639.344,75 (art. 3º, item 12); essa mesma dotação orçamentária repete-se, por igual, no demonstrativo da despesa por função, subfunção e programa (págs. 04 e 09, conforme o Anexo 7º da Lei nº 4.320/64) e no quadro de despesas por órgãos e funções (conforme o Anexo 9º da Lei nº 4.320/64); assim também no detalhamento dos programas de trabalho da Secretaria de Educação Municipal (orçamento total de R$ 6.956.344,75) e do Fundo Municipal de Educação Básica (total de R$ 29.680.000,00), cujos valores somados resulta no exato valor da mencionada dotação global para educação.



    16. Como se vê, as informações oficiais do Secretário de Educação municipal — produzidas em termos desprovidos de clareza e rigor técnico —, segundo as quais faltaria “saldo orçamentário” para a pasta da educação, acham-se desautorizadas, ao menos em juízo delibatório, pelos documentos mencionados, cujo teor parece infirmar as razões apontadas pela Administração Pública municipal para justificar o inadmissível atraso no início do ano escolar.



    Os crimes de responsabilidade dos Prefeitos na execução orçamentária



    17. Alega a municipalidade, ainda, que o Prefeito municipal não poderia dar cumprimento à determinação judicial de início das aulas em 48 horas, pois, ausente a indispensável previsão orçamentária, eventual realização de despesas (não autorizadas) importaria na prática de crime de responsabilidade pelo Chefe do Poder Executivo municipal (Dec-lei nº 201/67).



    18. Oras, ainda se esse fosse o quadro orçamentário existente — o que, como dito, não foi comprovado pelo ente municipal —, o fato juridicamente relevante é que o Juiz de Direito da comarca de Cristinápolis já havia ordenado, por decisão judicial, a adoção das medidas administrativas necessárias ao começo do ano letivo. Bastaria isso para afastar o suposto risco do Prefeito municipal incidir em conduta criminosa, pois, como se sabe, não existe crime de responsabilidade culposo, de modo que a tipicidade dos delitos em apreço exige comportamento doloso, ou seja, vontade livre e consciente de empregar os recursos em desacordo com a lei orçamentária. No caso de cumprimento de decisão proferida em ação civil pública, não há falar em vontade livre do gestor municipal, mas de mera execução de ordem judicial.



    Cabe rememorar, no ponto, situação semelhante, envolvendo o benefício da Renda Básica de Cidadania (Lei nº 10.835/2004). Esta Corte, ao exame do MI 7300, Rel. p/o acórdão Min. Gilmar Mendes, reconheceu o estado de mora da União em fixar o valor do benefício social em questão (RBC), determinando, em consequência, a adoção pelos Poderes Públicos das medidas necessárias à sua implementação. Em sede de embargos, a União sustentou que o cumprimento do acórdão emanado do Plenário importaria transgressão à legislação que veda a implementação de programa social em ano eleitoral (Lei nº 9.504/97, art. 73, § 10). Esse argumento foi rejeitado pelo Plenário, destacando-se que caracterizaria verdadeiro contrassenso uma norma infralegal constituir obstáculo à implementação de um mandamento normativo de extração constitucional.



    19. Na realidade, não constitui nenhuma novidade na jurisprudência desta Corte e dos Tribunais em geral o reconhecimento da possibilidade da intervenção judicial na implementação executiva das políticas públicas e das ações governamentais, sempre que tal medida extrema mostrar-se imprescindível à concretização de direitos fundamentais frustrados pela omissão inconstitucional das autoridades e órgãos da Administração Pública:



    AÇÃO CIVIL PÚBLICA – POLÍTICAS PÚBLICAS – EDUCAÇÃO – JUDICIÁRIO – INTERVENÇÃO – EXCEPCIONALIDADE. Ante excepcionalidade, verificada pelas instâncias ordinárias a partir da apreciação do quadro fático, é possível a intervenção do Judiciário na implantação de políticas públicas direcionadas a concretização de direitos fundamentais.



    (RE 1250595 AgR, Relator(a): MARCO AURÉLIO, Primeira Turma, julgado em 15/05/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-134 DIVULG 28-05-2020 PUBLIC 29-05-2020)



    AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITO FUNDAMENTAL À EDUCAÇÃO. POLÍTICAS PÚBLICAS. INEXISTÊNCIA DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO AOS FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA. ART. 317, § 1º, DO RISTF. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. É inadmissível o agravo regimental que não impugna todos os fundamentos da decisão agravada. Manutenção da decisão recorrida. Precedentes. 2. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC. Sem honorários, por se tratar de ação civil pública (art. 18 da Lei 7.347/1985).



    (RE 1109602 AgR, Relator(a): EDSON FACHIN, Segunda Turma, julgado em 19/04/2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-090 DIVULG 11-05-2021 PUBLIC 12-05-2021)



    AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. DETERIORAÇÃO DAS INSTALAÇÕES DE INSTITUIÇÃO PÚBLICA DE ENSINO. CONSTRUÇÃO DE NOVA ESCOLA. POSSIBILIDADE. INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. GARANTIA DO DIREITO À EDUCAÇÃO BÁSICA. PRECEDENTES. As duas Turmas do Supremo Tribunal Federal possuem entendimento de que é possível ao Judiciário, em situações excepcionais, determinar ao Poder Executivo a implementação de políticas públicas para garantir direitos constitucionalmente assegurados, a exemplo do direito ao acesso à educação básica, sem que isso implique ofensa ao princípio da separação dos Poderes. Precedentes. Agravo regimental a que se nega provimento.



    (ARE 761127 AgR, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, julgado em 24/06/2014, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-158 DIVULG 15-08-2014 PUBLIC 18-08-2014)



    20. Como se vê, jamais o Prefeito Municipal esteve sujeito a qualquer consequência jurídico-penal pelo simples fato de dar cumprimento a ordem judicial. Justamente o contrário. É o descumprimento das decisões judiciais que configura comportamento tipificado como crime de responsabilidade imputável ao Presidente da República e Ministros de Estado (CF, art. 85, VII, e Lei nº 1.079, arts. 12 e 13), aos Governadores e Secretários de Estado (Lei nº 1.079, art. 74) e aos Prefeitos Municipais (Dec-lei nº 201/67, art. 1º, XIV).



    21. Mesmo existindo decisão judicial ordenando o início imediato do ano letivo, a municipalidade, no entanto, preferiu opôr-se à ordem judicial, que nunca foi cumprida, aprofundando ainda mais a crise instaurada na rede municipal de educação, cujo advento decorre exclusivamente da falta de planejamento orçamentário e da desídia imputáveis à própria Administração Pública do Município de Critinápolis.



    22. Esse comportamento omissivo poderia, em tese, resultar em (a) condenação das autoridades competentes em crime de responsabilidade pela negligência quanto à garantia do oferecimento do ensino obrigatório (Lei 9.394/96, art. 5º, § 4º); e (b) intervenção estadual no Município motivada pelo descumprimento do dever de aplicação de percentual mínimo da receita na manutenção e desenvolvimento do ensino (CF, art. 35, III).



    23. Seja como for, resulta claro dos autos que a Administração Pública municipal de Cristinápolis não deu primazia aos interesses das crianças e dos adolescentes tampouco agiu em defesa dos seus direitos humanos e educativos (CF, arts. 205 e 227), não restando outra alternativa ao Poder Judiciário senão intervir de modo a assegurar a concretização do direito de acesso à educação a essa parcela vulnerável da população.



    24. Ante o exposto, defiro o pedido de medida cautelar, para sustar os efeitos da decisão proferida nos autos do Agravo de Instrumento nº 202300715264 (DJe 03.4.2023), em curso no Tribunal de Justiça do Estado de Sergipe, restabelecendo os efeitos da decisão de primeira instância (DJe 29.3.2023), até final julgamento da decisão de mérito a ser proferida na causa principal.



    25. Intime-se o Município de Cristinápolis, para manifestação, no prazo de setenta e duas horas (72h), nos termos do art. 4º, § 2º, da Lei nº 8.437/1992. Após, ao Procurador-Geral da República.



    Publique-se.



    Brasília, 4 de maio de 2023.



Ministra ROSA WEBER



Presidente



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