Tribunal: STF
Processo: Rcl 53109
Classe: Rcl
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-08-17
Data de publicação: 2023-08-17

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de reclamação com pedido de liminar proposta por Jefferson Paes de Andrade Rodrigues contra acórdão proferido pelos Desembargadores Membros Integrantes da 2ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Ceará - TJCE nos autos da Ação Civil de Improbidade Administrativa 0002850-68.2015.8.06.0063/50000, para garantir a observância de decisão cautelar proferida pelo Ministro Gilmar Mendes na ADI 6.678 MC/DF. 



    O reclamante sustenta, em suma, o seguinte: 



    “O Tribunal de origem, na sessão do 06.10.2021, reformou a sentença de primeiro grau que havia julgado improcedente ação de improbidade administrativa para condenar o Reclamante à PENA DE SUSPENSÃO DE DIREITOS POLÍTICOS POR TRÊS ANOS e multa civil no valor de 1 (um) subsídio mensal do Prefeito, com fundamento no art. 12, III da Lei 8.429/92.



    Divergindo do magistrado presente aos fatos, invocou a Corte Reclamada a presença de dolo genérico (hipótese abolida pela Lei 14.230/2021) do chefe do Poder Executivo de frustrar a regra do concurso público ao celebrar o Município de Catarina/CE, através dos respectivos Secretários, contratos temporários de agente públicos, especialmente, nas áreas de saúde, para função de médicos, enfermeiros e motoristas, durante a pandemia.



    [...]



    Como se lê do aresto impugnado, o Reclamante foi punido à PENA de suspensão de direitos políticos a pretexto de aplicação da norma do art. 12, III da Lei 8.429/92. 



    Sucede que, em 04.10.2021, Dje de 05.10.2021, dois dias antes da sessão de julgamento no Tribunal local, o excelso Supremo Tribunal Federal, através do Ministro GILMAR MENDES, havia suspenso a vigência do referido ato normativo, deferindo medida cautelar na ADI nº 6678, dotada de efeito vinculante, com o seguinte dispositivo: [...]



    Portanto, ao realizar o julgamento em 06.10.2021, aplicando expressamente a norma com vigência suspensa do art. 12, III, da Lei 8.429/92, o acórdão reclamado, explicitamente, atritou-se contra a autoridade da decisão do Supremo Tribunal Federal na ADI nº 6678 proferida em 04.10.2021 e publicada no Dje no dia seguinte.” (documento eletrônico 1, pp. 2-5).



    Esclarece, ainda, que, diante da proximidade da publicação da decisão paradigma (5/10/2021) e da referida deliberação condenatória do Tribunal de origem, opôs dois embargos de declaração sucessivos, no entanto, não obteve o êxito almejado. 



    Em consulta aos sites do TJCE e do Superior Tribunal de Justiça, verifica-se que a referida ação civil de improbidade administrativa aguarda julgamento de agravo interno no agravo no recurso especial. 



    Em contestação, o Ministério Público do Estado do Ceará defendeu a improcedência da reclamação (documento eletrônico 55). 



    A Procuradoria-Geral da República opinou pela procedência da reclamação (documento eletrônico 58). 



    É o relatório suficiente. 



    Entendo que a demanda merece prosperar.



    A reclamação é instrumento processual a ser utilizado de modo excepcional e limitado às hipóteses previstas em rol taxativo constante da Constituição e da lei, uma vez que fique demonstrada a necessidade de: (i) preservar a competência do Tribunal; (ii) garantir a autoridade de suas decisões; (iii) garantir a observância de enunciado de Súmula Vinculante e de decisão desta Corte em controle concentrado de constitucionalidade; ou (iv) garantir a observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência, nos termos do art. 988 do Código de Processo Civil/2015.



    No caso em exame, conforme relatado, o Tribunal de Justiça do Estado do Ceará proveu apelação interposta pelo Ministério Público estadual para condenar o reclamante, entre outras sanções, “na suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 3 (três) anos”, com base no art. 12, III, da Lei n. 8.429/1992. Confira-se:



    “APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATOTEMPORÁRIO. PRORROGAÇÕES SUCESSIVAS. CARÁTER EXCEPCIONAL E TEMPORARIEDADE. INEXISTÊNCIA. BURLA AO CONCURSO PÚBLICO. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃOPÚBLICA. ART. 11, DA LEI Nº 8.429/1992. OCORRÊNCIA. PRECEDENTES DO STJ. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. 



    1. Cediço que, os atos de improbidade administrativa que atentem contra os princípios da administração pública (art. 11, LIA), exigem a título de elemento subjetivo apenas a conduta dolosa genérica, qualificada pela má-fé, ou seja, aqueles praticados pelo agente público com clara intenção de violar os princípios cristalizados na Carta Magna e nas normas infraconstitucionais, sendo, portanto, passíveis de repressão, inexistindo a modalidade culposa, bem como é prescindível a prova de dano patrimonial imputado ao ente público; 



    2. Na espécie, a contratação temporária por excepcional interesse público tem como pressuposto a temporariedade da função. Todavia, se a necessidade é permanente, a máquina estatal deve proceder o recrutamento através de concurso público, de sorte que, existindo preceito constitucional determinando a forma de investidura no serviço público mediante concurso público (art. 37, II, CF/88), não é o procedimento simplificado de contrato temporário meio próprio de contratação de servidores, sendo visível no caso vertente a burla aos princípios da impessoalidade, isonomia, moralidade e do concurso público, a ensejar a configuração do dolo genérico, ilegalidade, má-fé e desonestidade dos apelados, incidindo no dispositivo contido no art. 11 da Lei nº 8.429/1992; 



    3. Na hipótese em tablado, hei por bem condenar os apelados na suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 3 (três) anos e na multa civil de 1 (um) subsídio relativo ao cargo de Chefe do Executivo do município de Catarina/CE para cada um, atendendo-se, destarte, aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, observando-se ao reclamo do ordenamento jurídico pátrio (adequação), ao interesse público proposto na teleologia da Lei de Improbidade Administrativa (exigibilidade), e, por fim, almejando não somente o caráter punitivo, mas o pedagógico, de maneira a expungir gestores públicos sequiosos no descompasso dos princípios da administração pública, é o princípio da proporcionalidade em seu fundamento stricto sensu; 



    4. Apelação Cível conhecida e provida.” (documento eletrônico 29, pp. 1-2). 



    Segundo o reclamante, tal acórdão viola decisão cautelar proferida pelo Ministro Gilmar Mendes na ADI 6.678 MC/DF, por aplicar expressamente norma com vigência suspensa pelo referido julgamento, qual seja, art. 12, III, da Lei n. 8.429/1992.



    O Ministro Gilmar Mendes, relator à época da ADI 6.678/DF, ao deferir a medida cautelar requerida nesta ação, ad referendum do Plenário e com efeito ex nunc, ao que interessa à presente reclamação, suspendeu a vigência da expressão “suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos” do inciso III do art. 12 da Lei n. 8.429/1992. 



    Dentre as considerações presentes na decisão em questão, destaco o seguinte trecho:



    “[...] Especificamente em relação aos direitos políticos, os atos que importam enriquecimento ilícito podem resultar na suspensão por 8 a 10 anos; os atos, dolosos ou culposos, que ensejam prejuízo ao erário, 5 a 8 anos; enquanto os atos que ofendem princípios da Administração Pública implicam a suspensão desses direitos pelo lapso de 3 a 5 anos. 



    O questionamento posto nesta ação direta, portanto, é se a gradação implementada pelo legislador ordinário atende ao mandamento constitucional pertinente. A alusão ao aspecto temporal da sanção de suspensão dos direitos políticos é suficiente para satisfazer os parâmetros explicitados pelo Constituinte? 



    [...]



    Nesse contexto, é forçoso reconhecer, em exame preambular típico das tutelas provisórias, que há, nas normas impugnadas nesta ação direta, excesso do legislador e, portanto, violação ao princípio da proporcionalidade. 



    A sensibilidade do tema, no que se refere a pauta importante da cena política nacional, não pode obscurecer o olhar atento e crítico da jurisdição constitucional, sobretudo quando em jogo o exercício de direitos fundamentais inerentes ao regime democrático. 



    A diferenciação apenas temporal da penalidade de suspensão de direitos políticos, nesta análise preliminar, não atende ao dever de gradação preconizado pela Constituição Federal. Há na retirada desses direitos fundamentais, ainda que temporária, gravidade inerente e dissociada do lapso supressivo. Ou seja, independentemente do tempo de suspensão, a mera aplicação dessa penalidade, a depender da natureza do ato enquadrado, afigura-se excessiva ou desproporcional. 



    Assim, o Constituinte, ao condicionar a sanção de suspensão de direitos políticos em decorrência da prática de atos de improbidade à implementação de gradação legal, exigiu não só a ponderação temporal, mas também o cotejo da gravidade da própria conduta repreendida. 



    Em outros termos, a gradação apenas quantitativa não é suficiente, considerada a baliza constitucional, quando são inseridos no mesmo contexto sancionatório condutas qualitativamente diversas.



    [...] 



    Observe que as duas situações objeto desta ação direta de inconstitucionalidade são sensivelmente menos graves do que os demais atos de improbidade. Tem-se condutas culposas que resultam em dano ao erário e atos que, embora dolosos, afiguram-se residuais e são tratados pelo próprio diploma de forma mais branda. 



    A reprovabilidade dessas condutas, quando analisada à luz dos parâmetros constitucionais descortinados, não se mostra elevada a ponto de justificar a supressão dos direitos políticos. 



    Sob o ângulo sistêmico, a desproporcionalidade das normas em tela implica inconsistência grave, cujos contornos contrariam outros postulados constitucionais relevantes, como a isonomia. Reporto-me às outras sanções que implicam a suspensão de direitos políticos, ou mesmo parte deles, como o direito de ser eleito. 



    As penalidades de suspensão de direitos políticos objeto desta ação direta variam de 3 a 8 anos, a depender da conduta. Isso significa que esses atos de improbidade implicam a supressão temporária do direito de participação política em patamar superior, por exemplo, aos condenados pelos crimes de lesão corporal grave e gravíssima (Código Penal, artigo 129, §§ 1º e 2º). 



    [...] 



    Com efeito, a tutela do erário e da probidade administrativa não justifica, nos casos de atos de improbidade culposos e das condutas elencadas no artigo 11 da Lei 8.429/1992, a supressão dos direitos fundamentais do cidadão relativos à participação política. 



    Portanto, em análise preliminar típica das tutelas provisórias de urgência, o cotejo das condutas em tela com a gravidade da sanção de suspensão dos direitos políticos, à luz dos critérios fornecidos pelos artigos 15 e 37 da Constituição Federal, realça a desproporcionalidade da medida legislativa. 



    [...]



    Dessa forma, é imperioso reconhecer, em sede de cognição sumária a plausibilidade do direito alegado, no que demonstrada a incompatibilidade da aplicação da penalidade de suspensão de direitos políticos a atos culposos de improbidade administrativa que causem lesão ao erário (art. 12, inciso II, da Lei 8.429/1992), bem como a atos de improbidade que atentem contra os princípios da administração pública (art. 12, inciso III, da Lei 8.429/1992).” (grifos no original). 



    Assim, considerando que o TJCE condenou o reclamante na suspensão de seus direitos políticos com base no art. 12, III, da Lei n. 8.429/1992 em deliberação posterior à publicação do paradigma suscitado, entendo que a referida decisão foi descumprida.



    No mesmo sentido, é o parecer da PGR, assim ementado:



    “CONSTITUCIONAL. RECLAMAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11 DA LEI Nº 8.429/1992. SUSPENSÃO DE DIREITOS POLÍTICOS. CONTRARIEDADE AO DECIDIDO NA ADI 6.678 MC/DF. PARECER PELA PROCEDÊNCIA DA RECLAMAÇÃO.” (documento eletrônico 58, p. 1).



    Ademais, destaco que a Lei n. 14.230, de 25 de outubro de 2021, alterou significativamente a Lei de Improbidade Administrativa, especialmente as sanções derivadas do art. 11 (que trata dos atos que atentam contra os princípios da administração), e suprimiu a seguinte frase “suspensão dos direitos políticos de 3 a 5 anos”. 



    Posto isso, julgo procedente esta reclamação (art. 161, parágrafo único, do RISTF), para cassar o acórdão reclamado e determinar que outro seja proferido, com a efetiva observância do entendimento firmado no julgamento da ADI 6.678 MC/DF e da Lei n. 14.230/2021 (art. 161, parágrafo único, do RISTF).



    Atribua-se a esta decisão força de mandado/ofício.



    Intime-se. Comunique-se com urgência.



    Publique-se.



    Brasília, 17 de agosto de 2023.



    Ministro Cristiano Zanin



    Relator