Tribunal: STF
Processo: Rcl 61223
Classe: Rcl
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-10-10
Data de publicação: 2023-10-10

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de reclamação, ajuizada pela União, em face da decisão liminar proferida pelo Juízo da 1ª Vara Federal da Seção Judiciária do Amazonas, nos autos do Processo nº 1006334-65.2023.4.01.3200, por ofensa ao decidido na ADPF 1043.



    Na origem cuida-se de ação proposta pelo Município de JAPURÁ/AM, em face da União e do IBGE, visando “alterar os coeficientes utilizados no cálculo das cotas para a distribuição dos recursos do Fundo de Participação de Município - FPM“. (eDoc 1, p.2)



    Informa que “no exercício do ano de 2022, 2, o IBGE projetou-lhe uma população de 1.755 (um mil, setecentos e cinquenta e cinco) pessoas. Por conta disso, explica que, desde 01/01/2023, está recebendo os repasses constitucionais compulsórios no coeficiente 0,6.” (eDoc 1, p. 2)



    Na ação originária o Município argumenta que essa projeção de população estaria defasada, motivo pelo qual entende que os repasses do FPM deveriam ter por base o coeficiente de 0,8.



    Foi, então, deferido o pedido de tutela de urgência do Município e julgado procedente o pedido inicial para “reconhecer a estimativa populacional do Autor entre 13.585 e 16.980 habitantes, e o recebimento dos recursos de Fundo de Participação de Municípios no coeficiente 1,0 a partir de 01/01/2023.” (eDoc 1, p. 2)



    Alega que “o Juízo reclamado, ao fixar coeficiente diverso do que restou consignado na Decisão Normativa - TCU nº 196/2021, desafiou a autoridade da decisão proferida na ADPF 1043.” (eDoc 1, p. 10)



    Requer, liminarmente, a suspensão dos efeitos da decisão reclamada e, no mérito, sua cassação.



    Em 26.07.2023 a Presidência desta Casa, em regime de plantão, deferiu a liminar pleiteada (eDoc 23) e determinou a instrução do feito.



    As informações foram juntadas no (eDoc 28).



    Não houve contestação, conforme certidão do (eDoc 30).



    O Ministério Público Federal juntou parecer pela procedência da Reclamação no (eDoc 32), com a seguinte ementa:



    “RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL. FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS (FPM). COEFICIENTE DE DISTRIBUIÇÃO. DECISÃO NORMATIVA – TCU 201/2022 QUE TEVE A EFICÁCIA SUSPENSA PELO PLENÁRIO DO STF NA ADPF 1.043-MC-REF/DF. RESTABELECIMENTO DA DECISÃO NORMATIVA – TCU 196/2021 E SEUS PARÂMETROS. MAJORAÇÃO DO COEFICIENTE PROCEDIDA PELO JUÍZO DE ORIGEM. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. DESCUMPRIMENTO DA DECISÃO TOMADA NA ADPF 1043-MC. CONFIGURAÇÃO. PARECER PELA PROCEDÊNCIA DA AÇÃO.”



    É o relatório. Decido.



    O cabimento da reclamação, instituto jurídico de natureza constitucional, deve ser aferido nos estritos limites das normas de regência, que somente a concebem para preservação da competência do Tribunal e para garantia da autoridade de suas decisões (art. 102, I, l, CF), bem como contra atos que contrariem ou indevidamente apliquem Súmula Vinculante (art. 103-A, § 3º, da CF).



    A matéria também veio disciplinada pelo Novo Código de Processo Civil, que, no art. 988, prevê as hipóteses de seu cabimento, in verbis:  



    “Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para:



    I - preservar a competência do tribunal;



    II - garantir a autoridade das decisões do tribunal;



    III - garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade; (Redação dada pela Lei nº 13.256, de 2016) (Vigência)



    IV  - garantir a observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência; (Redação dada pela Lei nº 13.256, de 2016) (Vigência)



    § 1º A reclamação pode ser proposta perante qualquer tribunal, e seu julgamento compete ao órgão jurisdicional cuja competência se busca preservar ou cuja autoridade se pretenda garantir.



    § 2º A reclamação deverá ser instruída com prova documental e dirigida ao presidente do tribunal.



    § 3º Assim que recebida, a reclamação será autuada e distribuída ao relator do processo principal, sempre que possível.



    § 4º As hipóteses dos incisos III e IV compreendem a aplicação indevida da tese jurídica e sua não aplicação aos casos que a ela correspondam.



    § 5º É inadmissível a reclamação: (Redação dada pela Lei nº 13.256, de 2016)



    I - proposta após o trânsito em julgado da decisão reclamada; (Incluído pela Lei nº 13.256, de 2016)



    II -  proposta para garantir a observância de acórdão de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida ou de acórdão proferido em julgamento de recursos extraordinário ou especial repetitivos, quando não esgotadas as instâncias ordinárias. (Incluído pela Lei nº 13.256, de 2016)



    § 6º A inadmissibilidade ou o julgamento do recurso interposto contra a decisão proferida pelo órgão reclamado não prejudica a reclamação.”



    A presente reclamação fundamenta-se na alegação da ofensa ao decidido na ADPF 1043.



    Examinando os autos, verifica-se que a controvérsia cinge-se à definição do coeficiente utilizado no cálculo das cotas para a distribuição dos recursos do Fundo de Participação de Município - FPM, do Município de UARINI/AM, no ano de 2023. Questiona-se se prevalece a determinação do TCU na Decisão Normativa 196/2021 ou a 201/2023. A celeuma surge pelo fato de que o censo 2022 não havia sido finalizado quando do ajuizamento da ação do município.



    Conforme andamento processual da ADPF 1043, este Supremo Tribunal Federal, em Sessão Virtual do Plenário, realizada de 10.2.2023 a 17.2.2023, decidiu: “por unanimidade, referendou a cautelar deferida para suspender os efeitos da Decisão Normativa - TCU 201/2022, mantendo como patamar mínimo os coeficientes de distribuição do FPM utilizados no exercício de 2018 durante o exercício de 2023, compensando-se, nas transferências subsequentes, os valores já transferidos a menor, nos termos do voto do Relator. O Ministro Edson Fachin acompanhou o Relator” fiz a ressalva de que, assim que finalizado o Censo de 2022, ele deverá ser utilizado para o cálculo do coeficiente do Fundo de Participação dos Municípios nos anos seguinte.



    Eis o teor da ementa da MC-ADPF 1043:



    “Ementa: MEDIDA CAUTELAR EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. MUDANÇA NA METODOLOGIA PARA REALIZAÇÃO DO CÁLCULO DAS QUOTAS DO FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS. OFENSA AO PRINCÍPIO DA TRANSPARÊNCIA, LEGÍTIMA CONFIANÇA E DA SEGURANÇA JURÍDICA. CAUTELAR DEFERIDA. 



    I – Decisão normativa do Tribunal de Contas da União que altera coeficientes de distribuição do Fundo de Participação dos Municípios, utilizando-se o censo demográfico em curso. 



    II – Ofensa aos princípios da transparência, legítima confiança e da segurança jurídica. 



    III – Necessidade de conclusão do censo do IBGE para o estabelecimento de novos coeficientes para a distribuição de recursos do FPM.



     IV – Manutenção da regra vigente em 2018, nos termos da LC165/2019.



     V – Presentes os requisitos legais para a concessão da liminar.”



    (ADPF 1043 MC-Ref, Relator(a): RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 22/02/2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 16-03-2023 PUBLIC 17-03-2023)



    A liminar proferida na ação originária do Município tem o seguinte teor (eDoc 5):



    “Trata-se de ação ordinária, com pedido de tutela de urgência, ajuizada pelo Município de Japurá/AM em face da União e da Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE, objetivando o reconhecimento da estimativa populacional do Autor na faixa de 13.585 e 16.980 habitantes, retificando-se, consectariamente, os índices para recebimento dos recursos do Fundo de Participação dos Municípios – FPM, conferindo-lhe o direito ao recebimento no coeficiente 1.0. Contestação da União no doc. ID 1519703385 e do IBGE no doc. ID 1554050384. Réplica do Autor no doc. ID 1572461363. Nova manifestação do Autor no doc. ID 1627876350 requerendo a aplicação do coeficiente de 1,0 retroativa, a partir de 01/01/2023. É o Relatório. Decido. Verifico, de imediato, tratar-se de demanda repetitiva, o que, a princípio, requer uma atenção especial para se resguardar o princípio da isonomia no trato do tema. Desse modo, ressalvado meu entendimento particular, entendo que por questão de igualdade entre os municípios do interior do Amazonas, seja mais adequado/prudente adotar o entendimento afirmado pela magistrada titular desta 1ª Vara Federal/AM, Dra. Jaiza Maria Pinto Fraxe, exarado em sentença, mutatis mutandis, nos autos do Proc. n. 1011298-04.2023.4.01.3200. Neste sentido, colaciono parte da referida sentença que passa a integrar as razões de decidir da presente sentença: “1. Acerca do assunto da presente lide, este Juízo da 1a Vara/AM se posicionou em várias outras demandas deste jaez no sentido do atendimento do pleito antecipatório, seja em razão da posição do STF (adotada na MEDIDA CAUTELAR NA ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL 1.043 DISTRITO FEDERAL), seja em razão da não finalização do Censo de 2023 que resulta em conclusões frágeis e que prejudicam sobremaneira os munícipes. 2. No ponto específico da antecipação pleiteada, analiso os requisitos impostos pelo legislador processual no art. 300. A título de tutela de urgência, consistente em medida excepcional, não em regra, para seu deferimento, constituem condições indispensáveis a existência da probabilidade do direito da parte e o perigo de dano. 3. Neste momento de exame urgente, característico das tutelas de urgência, firmo e reafirmo o posicionamento do juízo a favor da tese do município autor, usando as mesmas palavras do Min Lewandowski do STF, para quem "(...) No ato aprovado pela Corte de Contas, há ofensa ao Pacto Federativo e quebra do princípio da legítima confiança e da segurança jurídica, nem deixar de vislumbrar a vulneração de direitos já incorporados ao patrimônio dos Municípios afetados e das suas populações locais. Justificada, portanto, a urgência do provimento cautelar.". 4. Ainda, repito o que disse sua excelência o ministro do STF, "Ora, mudanças abruptas de coeficientes de distribuição do FPM - notadamente antes da conclusão do censo demográfico em curso - que têm o condão de interferir no planejamento e nas contas municipais acarretam uma indesejável descontinuidade das políticas públicas mais básicas, sobretudo de saúde e educação dos referidos entes federados, prejudicando diretamente as populações locais menos favorecidas". 5. Há, portanto, forte probabilidade do direito, na esteira do que já decidiu o STF, além de risco de dano irreversível ao município autor e toda a sua população, que esta na iminência de forte redução do FPM. Por ora, a estimativa está em 38 mil habitantes, contabilizando-se apenas 6 mil habitantes a mais que o censo anterior. Tratando-se, porém, apenas de estimativa, o risco de redução é iminente. 6. Presentes, portanto, os requisitos do art. 300 do CPC, de modo que defiro em parte o pedido de tutela de urgência para determinar a obrigação de fazer consistente em que o réu IBGE não declare reduzido o contingente populacional do município de Careiro antes da conclusão do Censo 2022, evitando-se diminuição do FPM do autor.” Na hipótese dos autos, que trata do Censo Demográfico de 2022, é fato público e inconteste que o ano financeiro se iniciou ele não concluído, correspondente a apenas 80% de sua realização. Logo, resta claro que está pendente um percentual importante de pessoas a serem recenseadas, o que acarreta um enorme prejuízo à Municipalidade, caso aplicada a diminuição do coeficiente de participação no FPM nesse contexto em que ainda há uma considerável diferença na contabilidade a ser avaliada. Sobre o assunto, o Supremo Tribunal Federal, em julgamento da ADPF n. 1043, realizado em 22/02/2023 e publicado em 17/03/2023, estabeleceu que deve permanecer a regra vigente em 2018, nos termos da LC 165/2019, até que seja finalizado o Censo de 2022, quando deverá ser utilizado para o cálculo do coeficiente do Fundo de Participação dos Municípios nos anos seguintes. Conforme ementa: Ementa: MEDIDA CAUTELAR EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. MUDANÇA NA METODOLOGIA PARA REALIZAÇÃO DO CÁLCULO DAS QUOTAS DO FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS. OFENSA AO PRINCÍPIO DA TRANSPARÊNCIA, LEGÍTIMA CONFIANÇA E DA SEGURANÇA JURÍDICA. CAUTELAR DEFERIDA. I – Decisão normativa do Tribunal de Contas da União que altera coeficientes de distribuição do Fundo de Participação dos Municípios, utilizando-se o censo demográfico em curso. II – Ofensa aos princípios da transparência, legítima confiança e da segurança jurídica. III – Necessidade de conclusão do censo do IBGE para o estabelecimento de novos coeficientes para a distribuição de recursos do FPM. IV – Manutenção da regra vigente em 2018, nos termos da LC165/2019. V – Presentes os requisitos legais para a concessão da liminar. Na ocasião, deixou claro que “conforme o comando da Lei Complementar nº 165 de 2019, a utilização do coeficiente de 2018 só poderá ocorrer até que seja finalizado o Censo de 2022, para que não haja a subversão das competências constitucionalmente atribuídas ao Tribunal de Contas da União e o desrespeito às prescrições legais que imputam ao valoroso IBGE a produção dos dados do Censo”. Consta do site do TCU (https://portal.tcu.gov.br/transferencias-constitucionais-e-legais/coeficientes-fpe-e-fpm/) que o coeficiente do FPM vigente no ano de 2023 está definido pela Decisão Normativa (DN) 196/2021, por força da Medida Cautelar na ADPF 1.043 DF. No caso dos autos, a referida DN prevê para o Município de Japurá o número de 1.755 habitantes e coeficiente de 0,6 para participação no FPM. O pedido do autor é o reconhecimento da faixa populacional em 13.585 e 16.980 habitantes, e o coeficente de 1,0 para o FPM. Contudo, o autor juntou Declaração atestando que a quantidade de cadastro domiciliar registrada na Secretária de Saúde de Itapiranga/AM, no ano 2022, teve cadastro domiciliar e no Sistema de Informação em Saúde Para Atenção Básica (SISAB) com o total de 3.024 domicílios (ID 1629029866). Diante da realidade da região amazônica, o autor realizou projeção familiar desse numerário, multiplicando-o por 5 (cinco), que seria o número médio de pessoas por família, estando, portanto, inserido na faixa de habitantes postulada. No caso dos autos, é importante ressaltar as peculiaridades sociais de cada região, máxime da região Norte, em que os interiores do Amazonas são de difícil acesso por estradas, sendo o meio de locomoção preponderante pelos cursos de água dos rios. O que dificulta o acesso à essa população e a precisão na informação para o cálculo das populações interioranas, portanto sequer sendo contabilizadas pela contagem domiciliar. A diminuição no censo, com base em dados não devidamente atualizados e sem a devida segurança, neste cenário, poderá acarretar prejuízos irreparáveis aos munícipes da região, tendo em vista que os recursos públicos decorrentes do FPM são essenciais aos municípios para pagamento de salários, sobrevivência e melhoria da qualidade de vida dessa população. O pedido se revela plausível diante das peculiares características da região acima apontadas. Friso, outrossim, que ainda não foi finalizado o Censo demográfico de 2022, conforme se denota das informações constantes no próprio endereço eletrônico do IBGE (https://www.ibge.gov.br/estatisticas/sociais/trabalho/22827-censo-demografico-2022.html). No caso do município de Itapiranga - AM, os documentos dos autos demonstram que o município estaria com a média de 15.120 habitantes, correspondente à média de 3.024 domicílios x 5 integrantes, a partir dos dados da secretaria municipal de saúde. Há, portanto, comprovação do erro grosseiro na estimativa do censo inconcluso. Ante o exposto, CONCEDO A TUTELA DE URGÊNCIA PLEITEADA E JULGO PROCEDENTE O PEDIDO DA INICIAL, extinguindo o feito com resolução de mérito nos termos do art. 487, I, do CPC, para reconhecer a estimativa populacional do Autor entre 13.585 e 16.980 habitantes, e o recebimento dos recursos de Fundo de Participação de Municípios no coeficiente 1,0 a partir de 01/01/2023. Intimem-se as rés para ciência e cumprimento. Deverá ser intimado também o TCU para comprovar nos autos o cumprimento da tutela, em 30 (trinta) dias. Condeno os réus ao pagamento, pro rata, de honorários advocatícios, que fixo em 10% do valor atualizado da causa Sem custas. Sentença não sujeita ao duplo grau de jurisdição obrigatório (art. 469, § 3º, I, do CPC). Havendo a interposição de recurso, intime-se a parte contrária para apresentar contrarrazões e remetam-se os autos para o julgador competente. Após o trânsito em julgado, arquivem-se os autos. Intimem-se.” (grifos nossos).



    Dessa decisão a União, ora reclamante, ajuizou apelação e embargos que encontram-se pendentes de apreciação (eDoc 1, p.2).



    Verifica-se que ao decidir pelo coeficiente de 1,0, o juízo reclamado desrespeitou a orientação fixada por este Supremo Tribunal Federal. O acórdão proferido na MC-ADPF 1043 bem retrata a determinação nos itens III e IV, quando estatui:



    “... III – Necessidade de conclusão do censo do IBGE para o estabelecimento de novos coeficientes para a distribuição de recursos do FPM.



     IV – Manutenção da regra vigente em 2018, nos termos da LC 165/2019. ...)”



    Saliento que quando do ajuizamento da presente reclamação o Censo 2022 ainda não havia sido finalizado. Isso ocorreu durante o trâmite desta ação nesta Casa. A partir de então constata-se que o Tribunal de Contas da União Editou a Decisão Normativa 205/2023, revogando a Decisão Normativa TCU 201 e estabelecendo o Coeficiente de 1,2 para o Município ora beneficiário.



    Não obstante tais circunstâncias posteriores à propositura da presenta ação, verifico, conforme mencionado acima, que a decisão proferida pelo juízo reclamado não cumpriu a orientação fixada por este Supremo Tribunal Federal, de modo a desrespeitar a autoridade da decisão proferida na medida cautelar da ADPF 1043. 



    Ante o exposto, com base no art. 161, parágrafo único, do RISTF, c/c 992 do CPC, julgo parcialmente procedente a reclamação para cassar a decisão proferida nos autos do Processo nº 1006334- 65.2023.4.01.3200, com determinação de que outra venha a ser proferida em obediência ao decidido na MC ADPF 1043, relativamente ao período anterior à vigência da recente Decisão Normativa 205/2023 TCU. 



    Em caso de interposição de agravo interno, proceda-se a citação da parte beneficiária, nos termos do artigo 332, § 4º, do CPC/2015.



    Publique-se.



    Brasília, 10 de outubro de 2023.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



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