Tribunal: STF
Processo: ADO 39
Classe: ADO
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-03-23
Data de publicação: 2023-03-23

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



Ementa: Direito constitucional. Ação direta de inconstitucionalidade por omissão. Mora da Justiça Eleitoral na normatização e realização de eleições para o cargo de juiz de paz. Inexistência de omissão constitucional. Inadequação da via eleita.



1. Ação direta de inconstitucionalidade por omissão contra mora atribuída ao Tribunal Superior Eleitoral e aos Tribunais Regionais Eleitorais do Amapá, Amazonas, Minas Gerais, Mato Grosso do Sul, Rio Grande do Norte e Roraima na adoção de medidas para a normatização e realização de eleições para o cargo de juiz de paz (art. 98, II, da Constituição da República).



2. As ações diretas de inconstitucionalidade por omissão podem ter por objeto omissões de cunho normativo ou administrativo. Em todo caso, consoante o disposto no art. 103, § 2º, da CF, seu cabimento exige que a mora imputada ao Poder Público se vincule a deveres constitucionalmente estabelecidos e não a obrigações derivadas de norma infraconstitucional. Precedentes.



3. Embora haja inegável obrigação constitucional imposta à União e aos Estados para criação da justiça de paz, não há qualquer dever constitucional imputado especificamente à Justiça Eleitoral, seja ao Tribunal Superior Eleitoral, seja aos Tribunais Regionais, de normatizar e realizar eleições para os cargos de juiz de paz. Caso existente essa obrigação, ela decorreria unicamente da legislação infraconstitucional.



4. Ação direta de inconstitucionalidade por omissão a que se nega seguimento.



    1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade por omissão proposta pelo Procurador-Geral da República em face de mora do Tribunal Superior Eleitoral e dos Tribunais Regionais Eleitorais do Amapá, Amazonas, Minas Gerais, Mato Grosso do Sul, Rio Grande do Norte e Roraima em adotar medidas para tornar efetivos os comandos do art. 98, II, da Constituição da República. A norma constitucional determina a criação, no Distrito Federal e nos estados, de justiça de paz integrada por juízes eleitos por voto direto, universal e secreto, para mandato de quatro anos.



    2. O requerente afirma que cabe às assembleias legislativas, nos Estados, e ao Congresso Nacional, no Distrito Federal e territórios criar a justiça de paz, disciplinar a quantidade de cargos que a compõe e respectiva área de atuação e fixar remuneração, direitos e regime funcional de seus integrantes. Por se tratar de matéria de organização do Judiciário, a iniciativa para deflagrar o processo legislativo compete aos tribunais de justiça das unidades federativas (art. 96, I, da CF).



    3. Aduz que apenas os Estados de Amapá (Lei nº 1.369/2009), Amazonas (Lei Complementar nº 99/2012), Mato Grosso do Sul (Lei nº 4.320/2012), Minas Gerais (Lei nº 13.454/2000), Rio Grande do Norte (Lei Complementar nº 165/1999) e Roraima (Lei nº 691/2008) editaram leis sobre a matéria. Contudo, não foi possível realizar eleições, tendo em vista a ausência de normatização do procedimento eleitoral a ser observado, seja pelos Tribunais Regionais Eleitorais, seja pelo Tribunal Superior Eleitoral.



    4. Requer seja estabelecido prazo: (i) ao Tribunal Superior Eleitoral, para que regulamente, em caráter nacional, o procedimento para eleição da justiça de paz (art. 23, IX, do Código Eleitoral; e art. 105 da Lei nº 9.504/1997); e (ii) aos Tribunais Regionais Eleitorais dos Estados do Amazonas, do Amapá, de Minas Gerais, do Mato Grosso do Sul, do Rio Grande do Norte e de Roraima, para que fixem a data e realizem as eleições para juiz de paz, a partir da competência prevista no art. 30, IV, do Código Eleitoral.



    5. Em 27.04.2017, solicitei informações ao Tribunal Superior Eleitoral e dos Tribunais Regionais Eleitorais do Amapá, Amazonas, Minas Gerais, Mato Grosso do Sul, Rio Grande do Norte e Roraima, além de determinar a abertura de vista ao Advogado-Geral da União.



    6. O Tribunal Superior Eleitoral (TSE) prestou informações no sentido da impossibilidade de expedição de regulamento para eleição ao cargo de juiz de paz por aquele Tribunal (doc. 25). Afirma, com fundamento nas decisões proferidas pelo Supremo Tribunal Federal na ADI 2.938 e no MI 683, que a criação e a estruturação da justiça de paz foram atribuídas constitucionalmente aos Estados, o que inclui a organização da eleição para o cargo. Nesse cenário, caberia ao TSE, de forma residual, estabelecer regras estritamente procedimentais do processo eleitoral, amparado em norma que forneça fundamento de validade à sua competência regulamentar.



    7. Por fim, informa que a Procuradoria-Geral da República ajuizou ação direta de inconstitucionalidade por omissão (ADO 40), distribuída ao Min. Ricardo Lewandowski, em face de mora do Congresso Nacional e de Assembleias Legislativas em adotar medidas para efetivar o comando do art. 98, II, da Constituição.



    8. O TRE de Minas Gerais informa, em síntese, que aguarda a normatização pelo Tribunal Superior Eleitoral do procedimento para a realização da eleição de juiz de paz (doc. 26).



    9. O TRE do Amapá informa que, naquele ente, a justiça de paz fora criada pela Lei nº 1.369/2009. O Estado iria realizar a primeira eleição para juiz de paz no ano de 2012. No entanto, o TSE, atendendo a requerimento da Procuradoria-Geral Eleitoral, recomendou a suspensão das eleições devido à ausência de padronização do processo eleitoral em âmbito federal. Por fim, aduz que, considerando que o Tribunal Superior Eleitoral tem entendimento firmado no sentido de que as regras a serem aplicadas nas eleições para juiz de paz devem ser expedidas por ele, não há como imputar-lhe omissão legal (doc. 28).



    10. O TRE de Mato Grosso do Sul informa que, não obstante a exigência de legislação estadual vigente, se faz necessária a previsão legal quanto ao órgão jurisdicional responsável pelo registro de candidaturas e procedimentos consectários — matérias reservadas à lei complementar, nos termos da Constituição. Inexistindo norma por parte do Poder Legislativo, não é possível ao TRE a fixação de data para realização de eleições para o cargo de juiz de paz. Ademais, defende que os Tribunais Regionais atuam nos processos eleitorais de acordo com instruções expedidas pelo Tribunal Superior Eleitoral. De modo que, até o advento de regulamentação pelo TSE, não há que se falar em omissão por parte do Tribunal Regional (doc. 33).



    11. O TRE do Amazonas informa que, apesar de a Lei Complementar estadual nº 17/1997, com redação dada pela Lei Complementar nº 99/2012, disciplinar a matéria, não houve, até a presente data, eleição para juiz de paz naquele ente federativo. Defende que, de acordo com a inteligência do art. 30, IV, do Código Eleitoral, a competência conferida ao Regional se restringe a fixar a data das eleições na ausência de disposição legal ou constitucional que o faça, o que, no caso, já foi definido no parágrafo único do art. 130 da Lei Complementar estadual nº 17/1997. Argumenta que cabe ao Tribunal de Justiça do Estado do Amazonas encaminhar à Assembleia Legislativa projeto de lei regulamentando o processo eleitoral para a justiça de paz (doc. 41).



    12. O TRE do Rio Grande do Norte alega que a Lei Complementar estadual nº 165/1999 apenas replica a norma contida no art. 98, II, da Constituição Federal, sem estabelecer os critérios ou requisitos para o procedimento eletivo em exame. Desse modo, na ausência de norma regulamentadora da função de juiz de paz naquele ente, não há omissão daquele Regional na execução do processo eletivo. Por fim, afirma que a atuação dos Tribunais Regionais segue as instruções editadas pelo TSE, que detém competência privativa para regulamentar o processo eleitoral (doc. 42).



    13. O TRE de Roraima defende que a regulamentação da matéria cabe ao TSE, sem o que não há que se falar em omissão do Regional para fixar data e realizar as eleições naquele ente federativo (doc. 45).



    14. A Advocacia-Geral da União se manifesta pelo não conhecimento da ação direta e, no mérito, pela improcedência do pedido (doc. 46). Preliminarmente, sustenta que as medidas de natureza administrativa e regulamentar pretendidas pelo requerente não são impostas diretamente aos requeridos pelo texto constitucional. Conforme se depreende dos pedidos da inicial, tais medidas supostamente decorreriam do disposto nos arts. 23, IX, e 30, IV, do Código Eleitoral e no art. 105 da Lei das Eleições, inexistindo questão constitucional a ser examinada na presente ação direta.



    15. No mérito, reitera que o art. 98, II, da Constituição Federal não veicula imposições a serem observadas pelos Tribunais Eleitorais, mas se limita a prever a edição de lei para criar a justiça de paz e dispor sobre suas atribuições. Aduz que a Constituição Federal conferiu à União, no que diz respeito ao Distrito Federal e Territórios, e aos Estados-Membros a competência de criar a justiça de paz, composta de cidadãos eleitos, o que somente pode ser feito por meio de lei de iniciativa dos respectivos Tribunais de Justiça, consoante se extrai do artigo 96, II, b, da CF. Nessa linha, alega que o STF, na ADI 2.938, esclareceu que a competência atribuída aos Estados para criar as respectivas justiças de paz inclui a prerrogativa estadual de disciplinar e executar os procedimentos necessários à realização das eleições para tais cargos. Inexiste, assim, omissão inconstitucional imputável aos órgãos requeridos.



    16. É o relatório. Decido.



    17. A presente ação direta não merece ser conhecida, por ausência de dever ou obrigação constitucionalmente estabelecidos de forma específica à Justiça Eleitoral, no que diz respeito ao procedimento de escolha de juízes de paz. 



    18. Como já afirmei em sede doutrinária, o tratamento constitucional da inconstitucionalidade por omissão se refere às omissões de cunho normativo, imputáveis tanto ao legislador, na edição de normas primárias, quanto ao Poder Executivo, quando lhe toque expedir atos secundários de caráter geral, como regulamentos, instruções e resoluções, e ao Judiciário, nas hipóteses em que a Constituição Federal lhe confira competência dessa natureza. Entretanto, desde a edição da Lei nº 12.063/2009, a doutrina e a jurisprudência deste Tribunal passaram a manifestar uma tendência de admitir o controle, na via da ação direta, de omissão inconstitucionais de medidas de natureza meramente administrativa. 



    19. Na presente ação, a Procuradoria-Geral da República pretende a declaração da inconstitucionalidade (i) de omissão normativa imputada ao Tribunal Superior Eleitoral, a quem caberia normatizar o procedimento das eleições de juiz de paz em todo o território nacional, com fundamento no art. 23, IX, do Código Eleitoral e no art. 105 da Lei nº 9.504/1997, e (ii) de omissão administrativa imputada aos Tribunais Regionais Eleitorais do Amapá, Amazonas, Minas Gerais, Mato Grosso do Sul, Rio Grande do Norte e Roraima, que, nos termos do art. 30, IV, do Código Eleitoral , devem fixar data e realizar as eleições para juiz de paz. 



    20. Para fundamentar tal pretensão, a requerente narra que os 6 (seis) estados mencionados foram os únicos a editar lei para criação da justiça de paz, na forma do art. 98, II, da Constituição. Informa que nenhum deles, até hoje, realizou eleições para preenchimento dos cargos de juiz de paz, em razão da completa ausência de normatização do procedimento eleitoral. 



    21. O art. 98, II, da Constituição da República determina a criação de justiça de paz integrada por juízes eleitos por voto direto, universal e secreto, para mandato de quatro anos. Eis o teor do dispositivo constitucional:



    Art. 98. A União, no Distrito Federal e nos Territórios, e os Estados criarão:



    [...]



    II - justiça de paz, remunerada, composta de cidadãos eleitos pelo voto direto, universal e secreto, com mandato de quatro anos e competência para, na forma da lei, celebrar casamentos, verificar, de ofício ou em face de impugnação apresentada, o processo de habilitação e exercer atribuições conciliatórias, sem caráter jurisdicional, além de outras previstas na legislação.



    22. O dispositivo atribui à União, no Distrito Federal e nos Territórios, e aos Estados o dever de criar a justiça de paz, indicando que esta deverá ser remunerada. Quanto à competência do juiz de paz, elenca a celebração de casamentos e a análise do correlato processo de habilitação, bem como o exercício de atribuições conciliatórias, sem caráter jurisdicional, além de outras previstas na legislação. Assim, como reconhecido pela requerente na petição inicial, cabe às assembleias legislativas e ao Congresso Nacional, este no Distrito Federal e territórios, criar a justiça de paz, disciplinar a quantidade de cargos que a compõe e sua respectiva área de atuação e fixar remuneração, direitos e regime funcional de seus integrantes. 



    23. Por se tratar de matéria de organização do Poder Judiciário, a iniciativa para deflagrar o processo legislativo compete aos tribunais de justiça das unidades federativas, na forma do art. 96 da Constituição. Nesse sentido, confira-se o seguinte precedente:



    EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. JUIZES DE PAZ: REMUNERAÇÃO. PRINCÍPIO DA INDEPENDÊNCIA E HARMONIA ENTRE OS PODERES. NORMAS LEGAIS RESULTANTES DE EMENDA PARLAMENTAR: USURPAÇÃO DE INICIATIVA. PODER JUDICIARIO: AUTONOMIA ADMINISTRATIVA E FINANCEIRA; AUMENTO DE DESPESA. Normas ínsitas nos artigos 48 e 49 da Lei Complementar n. 90, de 1. de julho de 1993, do Estado de Santa Catarina. Ofensa aos artigos 2. e 96, inciso II, alínea "b", assim como ao art. 63, inciso II, combinado com o art. 25 e o art. 169, paragrafo único e seus incisos, da "Lex Fundamentalis". A Constituição Federal preconiza que compete privativamente ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores e aos Tribunais de Justiça propor ao Poder Legislativo respectivo, observado o disposto no art. 169, a criação e a extinção de cargos e a fixação de vencimentos de seus membros, dos juízes, inclusive dos tribunais inferiores, onde houver, dos serviços auxiliares e os dos juízos que lhes forem vinculados (art. 96, inciso II, alínea "b"). A remuneração dos Juízes de Paz somente pode ser fixada em lei de iniciativa exclusiva do Tribunal de Justiça do Estado. A regra constitucional insculpida no art. 98 e seu inciso II, segundo a qual a União, no Distrito Federal e nos Territórios, e os Estados criarão a justiça de paz, remunerada, não prescinde do ditame relativo à competência exclusiva enunciada no mencionado art. 96, inciso II, alínea "b". As disposições que atribuem remuneração aos Juízes de Paz, decorrentes de emenda parlamentar ao projeto original, de iniciativa do Tribunal de Justiça estadual, são incompatíveis com as regras dos artigos 2. e 96, II, alínea "b", da Constituição Federal, eis que eivadas de vício de inconstitucionalidade formal, além de violarem, pela imposição de aumento da despesa, o princípio da autonomia administrativa e financeira do Poder Judiciário. Ação julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade dos artigos 48 e 49 da Lei Complementar n. 90, de 1. de julho de 1993, do Estado de Santa Catarina.



    (ADI 1.051, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno - grifos acrescentados)



    24. Ao julgar a Ação Direta de Inconstitucionalidade 2.938 (Rel. Min. Eros Grau), o Supremo Tribunal Federal consignou que a competência atribuída aos Estados para criar as respectivas justiças de paz inclui a prerrogativa de disciplinar e executar os procedimentos necessários à realização das eleições para tais cargos. Confira-se, nesse sentido, o seguinte trecho relevante da ementa:



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 13.454/00 DO ESTADO DE MINAS GERAIS. JUIZ DE PAZ. ELEIÇÃO E INVESTIDURA. SIMULTANEIDADE COM AS ELEIÇÕES MUNICIPAIS. PRINCÍPIO MAJORITÁRIO. PREVISÃO NO ART. 117, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE MINAS GERAIS. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO. INVIABILIDADE DA AÇÃO DIRETA. [...] 



    JUIZ DE PAZ. ELEIÇÃO E INVESTIDURA. APLICAÇÃO SUBSIDIÁRIA DO CÓDIGO ELEITORAL E DA LEGISLAÇÃO FEDERAL ESPECÍFICA. INCONSTITUCIONALIDADE. NORMA COGENTE. 3. Não há falar-se, no que tange à legislação atinente à criação da justiça de paz, em aplicação subsidiária do Código Eleitoral [Lei n. 4.737/65], bem como da legislação federal específica, de observância obrigatória em todo território nacional. 



    JUIZ DE PAZ. ELEIÇÃO E INVESTIDURA. FILIAÇÃO PARTIDÁRIA. OBRIGATORIEDADE. PROCEDIMENTOS NECESSÁRIOS À REALIZAÇÃO DAS ELEIÇÕES. CONSTITUCIONALIDADE. ART. 14, § 3º, E 98, II, DA CB/88. COMPETÊNCIA FEDERAL. 4. A obrigatoriedade de filiação partidária para os candidatos a juiz de paz [art. 14, § 3º, da CB/88] decorre do sistema eleitoral constitucionalmente definido. 5. Lei estadual que disciplina os procedimentos necessários à realização das eleições para implementação da justiça de paz [art. 98, II, da CB/88] não invade, em ofensa ao princípio federativo, a competência da União para legislar sobre direito eleitoral [art. 22, I, da CB/88]. [...]



    12. Ação direta julgada parcialmente procedente.



    (ADI 2.938, Rel. Min. Eros Grau, Tribunal Pleno)



    25. Dessa forma, não se pode extrair do texto constitucional que a competência para regulamentação e realização das eleições para o cargo de juiz de paz seja atribuição da Justiça Eleitoral. 



    26. A leitura das leis estaduais do Amapá, Amazonas, Minas Gerais, Mato Grosso do Sul, Rio Grande do Norte e Roraima, editadas com vistas à criação da justiça de paz (docs. 4 a 10), evidencia que nem mesmo nesses diplomas há uniformidade na definição do papel da Justiça Eleitoral no processo nelas previsto. Cito como exemplos o art. 2º da Lei nº 4.230/2012, do Estado de Mato Grosso do Sul, que dispõe que “as eleições para Juiz de Paz e suplentes, para mandato de quatro anos, serão normatizadas e realizadas pelo Tribunal de Justiça, que poderá estabelecer convênio com o Tribunal Regional Eleitoral para sua consecução”, e o art. 23 da Lei nº 151/1996, do Estado de Roraima, que afirma que “o Tribunal de Justiça [fica] autorizado a firmar convênio com órgãos públicos ou entidades privadas, de reconhecidos conceito e competência, para o fim de realizar as eleições de que trata o artigo 2º desta lei”.



    27. Ainda que a Lei nº 4.737/1965 (Código Eleitoral) – diploma editado em data anterior à promulgação da Constituição de 1988 – contenha disposições relacionadas à competência dos Tribunais Regionais para fixar a data das eleições para juízes de paz (art. 30, IV ), à atribuição dos juízos eleitorais para receber os processos de registro de candidatura (art. 89, III ), bem como aspectos relacionados à votação (art. 178 ) e à ata de eleição (art. 186, § 1º, VIII ), trata-se de deveres legalmente estabelecidos.



    28. Quanto ao ponto, esta Corte já teve oportunidade de esclarecer que não cabe ação direta de inconstitucionalidade por omissão quando o “não agir (...) significar o descumprimento de dever, ou obrigação, legalmente estabelecido” (ADO 48, Rel. Min. Gilmar Mendes). Da mesma forma, o Plenário do STF já decidiu que “[a] ação direta de inconstitucionalidade por omissão só pode ser proposta para buscar a efetividade de norma constitucional que prescreva as medidas a cargo do Poder Público para viabilizá-la, nos termos do disposto no art. 103, § 2º, da Constituição Federal” (ADO 37-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski).



    29. Em síntese, embora haja inegável obrigação constitucional imposta à União (no caso do Distrito Federal e Territórios) e aos Estados de criação da justiça de paz, não há, na Constituição Federal, qualquer dever imputado especificamente à Justiça Eleitoral, seja ao Tribunal Superior Eleitoral, seja aos Tribunais Regionais, de normatizar e realizar eleições para cargos de juiz de paz. Caso existente essa obrigação, ela decorreria unicamente da legislação infraconstitucional. Nesse cenário, a presente ação direta de inconstitucionalidade por omissão se revela incabível, já que não há, na hipótese, omissão inconstitucional imputável diretamente aos órgãos requeridos.



    30. Nesse contexto, entendo que não há omissão inconstitucional imputável ao Tribunal Superior Eleitoral e aos Tribunais Regionais Eleitorais do Amapá, Amazonas, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Rio Grande do Norte e Roraima quanto ao disposto no artigo 98, II, da Constituição da República.



    31. Diante do exposto, com base no art. 932, VIII, do Código de Processo Civil, e no art. 21, § 1º, do RI/STF, bem como no art. 12-C da Lei nº 9.868/1999, nego seguimento à presente ação direta de inconstitucionalidade por omissão.



    Publique-se.



          Brasília, 23 de março de 2023.



Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO



Relator